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Res. 10008-2013 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 24/07/2013
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Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas treinta minutos del veinticuatro de julio de dos mil trece.
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 09-012301-0007-CO, interpuesto por ANAIS HERNÁNDEZ MONGE, mayor, cédula de identidad número 0303400342, contra SECRETARIA GENERAL DE LA SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL (SETENA).-
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 8:58 horas del 24 de agosto de 2009, la recurrente interpone recurso de amparo contra SECRETARIA GENERAL DE LA SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL (SETENA) y manifiesta que la SETENA tramita el expediente N° D1-331-2008, en el que se pretende otorgar la viabilidad ambiental del Proyecto Hidroeléctrico Reventazón, y la recurrente se encuentra debidamente apersonada en el expediente, conforme lo establece el Reglamento que disciplina la materia. Alega que, con ocasión de ese trámite, el Alcalde Municipal de Siquirres solicitó en diferentes oportunidades que se hiciera una convocatoria para una audiencia pública. Esta petición formal de audiencia pública está documentada, plenamente, en la nota recibida por la SETENA el 7 de enero de 2009 y que corre a folios 140 y 141 del expediente antes indicado. Sin embargo, por resolución N° 1778-2009-SETENA, de las 08:00 horas del 29 de julio del año en curso, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental otorgó la viabilidad ambiental al Proyecto Hidroeléctrico Reventazón, bajo el argumento de que no era necesaria la realización de la referida audiencia pública y no se estableció ningún otro mecanismo alterno para recibir las observaciones que pudieran hacérsele a la obra.
Aduce la recurrente que se violentan sus derechos constitucionales, en el tanto las dimensiones del Proyecto Hidroeléctrico Reventazón son monumentales y es de preverse que tenga un gran impacto ambiental, pero la recurrida simple y llanamente decidió "brincarse todos los procedimientos establecidos" e impide la participación ciudadana. La decisión de la Administración que suprime dicha audiencia se adopta, según la autoridad recurrida, con base en lo dispuesto en el artículo 56 del Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC y el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad.
2.- Informa bajo juramento Sonia Espinosa Valverde, en su calidad de Secretaria General a.i. de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (folio 22), que en esa Secretaría se tramita el expediente D1-331-2008 del Proyecto Hidroeléctrico Reventazón. Que es cierto que el Alcalde Municipal de Siquirres solicitó audiencia pública ante la SETENA en tres ocasiones (18 de noviembre de 1008, 07 de enero de 2009 y 22 de enero de 2009), para que ³los habitantes del Cantón de Siquirres tengan la oportunidad de ³cuestionar a su autoridad sobre diferentes aspectos atinentes a la discusión y aprobación del Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto PH Reventazón´en ejercicio de los derechos ciudadanos que le otorgan la Constitución Política y el ordenamiento legal, y particularmente, el Código Municipal«´(Expediente administrativo, folios 142 -145). Que por resolución n°1778-2009-SETENA de las 8:00 oras del 29 de julio de 2009 la Secretaría Técnica Nacional Ambiental otorgó la viabilidad ambiental al Proyecto Hidroeléctrico Reventazón presentado por el Instituto Costarricense de Electricidad y consideró que no era necesaria la realización de una audiencia pública, en el tanto ³OCTAVO« el (ICE), ha llevado a cabo una divulgación sobre el proyecto, y ha realizado un proceso de información, consulta y participación ciudadana a través de diversos talleres en las comunidades del Área de influencia Directa. Estas acciones han permitido identificar con los especialistas involucrados, los principales impactos y las correspondientes medidas de prevención, mitigación y compensación de las obras en el campo socioeconómico y biofísico«´. Que es a través del estudio de cada caso particular que la SETENA determina si procede o no realizar una audiencia, en el caso de marras, se consideró que se habían efectuado actividades para participación ciudadana. En ese sentido por resolución número 2264-2009.SETENA de las 8:25 horas del 23 de setiembre de 2009, al analizar un recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución n°1778-2009.-SETENA, hizo un amplio análisis del tema de participación ciudadana de este proyecto al cuestionarse la no realización de la audiencia pública. Que la atribución de la SETENA, en cuanto a tomar las decisiones sobre la disposición de actividades que permitan y configuren la participación ciudadana, encuentra su sustento constitucional en el deber estatal de tutelar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Que según el estudio de impacto ambiental presentado a la Secretaría y sobre el que se tomó la decisión de aprobar el proyecto en cuanto al aspecto de participación social, fue ampliamente desarrollado y aplicado en la práctica por el desarrollador, entre los que está: 1. Los pasos desarrollados en la gestión social que incluye una fase de Factibilidad con dos subfases de información y consulta con 44 reuniones en las comunidades. 2. En factibilidad se dieron 4 fases: Fase I: información general con 26 entrevistas, 180 participantes, Fase II: validación de la caracterización comunal o de diagnóstico con 262 participantes. Fase III. Identificación de impactos y medidas, el PGA con enfoque inclusivo y un sondeo de opinión, con 232 participantes. Fase IV: devolución de resultados a las 13 comunidades, base para la implementación con 311 participantes. 3. se presenta un cuadro con el control de reuniones y los controles de asistencia en las distintas comunidades. 4. Se hace mención de la entrega de los informes a los representantes del as asociaciones comunales convocadas. 5. Se presenta evidencia de la participación en reuniones y giras con la Municipalidad de Siquirres. 6. Se invertirán $9,500.000 en medidas del componente socioeconómico, contemplados dentro del PGA del Proyecto, dirigidas a infraestructura comunal, educación ambiental, capacitación y conservación de flora y fauna por medio de proyecto productivos de conservación.
7. En forma transversal se tiene una estrategia socio-ambiental a partir de un Programa de educación Ambiental, Plan de Manejo de Crisis en cuanto a emergencias medioambientales, Protocolo de responsabilidad socio ambiental. 8. Se prevé esta gestión social también para las fases de Construcción y de Operación. 9. Hacen entrega de 11 fascículos que contienen los informes a cada una de las 14 comunidades. Explica que lo anterior evidencia los aspectos propios de la descripción del aspecto de percepción local del Proyecto en el cantón de Siquirres realizado en el Capítulo 9 del estudio, el cual se transcribe a efectos de parte integral de la fundamentación de la presente resolución según lo establece en el ordinal 136 de la LGAP. Solicita que se desestime el recurso planteado.
3.- Por resolución de las 13:27 horas del 26 de febrero de 2010, se confirió a la recurrente el plazo de quince días para interponer la acción de inconstitucionalidad contra el artículo 95 de la ley Nº 7788 de 30 abril 1998 (Ley de la Biodiversidad) y 56 del artículo 56 del Decreto Ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC.
4.- Por sentencia Nº 2012-012645 de las catorce horas y treinta minutos del doce de setiembre de dos mil doce, dictada en expediente N° 10-005581-0007-CO la Sala declaró sin lugar la acción planteada por la recurrente.
5.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta ; y, I.- Objeto del recurso . La recurrente acusa que por omisión las entidades recurridas ponen en peligro el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en vista de que la SETENA otorgó la viabilidad ambiental para el proyecto hidroeléctrico Reventazón, sin realizarse una audiencia pública, ni darse opción alguna de participación a la comunidad II.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
Identificación de impactos y medidas, el PGA con enfoque inclusivo y un sondeo de opinión, con 232 participantes. Fase IV: devolución de resultados a las 13 comunidades, base para la implementación con 311 participantes. 3. se presenta un cuadro con el control de reuniones y los controles de asistencia en las distintas comunidades. 4. Se hace mención de la entrega de los informes a los representantes del as asociaciones comunales convocadas.
5. Se presenta evidencia de la participación en reuniones y giras con la Municipalidad de Siquirres. 6. Se invertirán $9,500.000 en medidas del componente socioeconómico, contemplados dentro del PGA del Proyecto, dirigidas a infraestructura comunal, educación ambiental, capacitación y conservación de flora y fauna por medio de proyecto productivos de conservación. 7. En forma transversal se tiene una estrategia socio-ambiental a partir de un Programa de educación Ambiental, Plan de Manejo de Crisis en cuanto a emergencias medioambientales, Protocolo de responsabilidad socio ambiental. 8. Se prevé esta gestión social también para las fases de Construcción y de Operación. 9. Hacen entrega de 11 fascículos que contienen los informes a cada una de las 14 comunidades (resolución número 2264-2009.SETENA de las 8:25 horas del 23 de setiembre de 2009, expediente administrativo, folio 441) f) Por sentencia Nº 2012-012645 de las 14:30 horas del 12 de setiembre de 2012 la Sala declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad presentada por la recurrente contra los artículo 95 de la Ley No. 7788 del 30 abril de 1988, Ley de Biodiversidad y el 56 del Decreto Ejecutivo número 31849-MINAE-SALUD- MOPT- MAG ±MEIC de 24 de mayo del 2004 "Reglamento General sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental" (expediente N° 10-005581-0007-CO).
IV.- Sobre la Acción de Inconstitucionalidad . Este amparo estuvo suspendido por la acción de inconstitucionalidad N° 10-005581-0007-CO planteada contra los artículo 95 de la Ley No. 7788 del 30 abril de 1988, Ley de Biodiversidad y el 56 del Decreto Ejecutivo número 31849-MINAE-SALUD- MOPT- MAG ±MEIC de 24 de mayo del 2004 "Reglamento General sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental. Por resolución Nº 2012-012645 de las 14:30 horas del 12 de setiembre de 2012 la Sala resolvió declarar sin lugar la acción. Entre otros aspectos, en la sentencia citada señaló:
³IV.- De la discrecionalidad de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental de celebrar la audiencia pública solicitada por particulares en asuntos ambientales . La accionante acusa la inconstitucionalidad del artículo 95 de la Ley de la Biodiversidad en el tanto permite a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental autorizar o no la audiencia pública de información y análisis sobre un proyecto concreto y su impacto; aspecto este último que es desarrollado en el artículo 56 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto No. 31849 de 24 de mayo de 2004 también cuestionado y según el cual, en respuesta a la solicitud de la audiencia pública, debe la SETENA -previo a decidir sobre la necesidad o no de celebrar tal audiencia-, valorar desde un punto de vista técnico, las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma. En la norma cuestionada se conmina a la SETENA, -en caso de que decida no celebrar la audiencia pública solicitada -, determinar el mecanismo mediante el cual recibirá las observaciones. Estima la accionante que tal norma vulnera el derecho a la salud y la protección y defensa de la naturaleza, porque no establecen parámetros claros para definir la conveniencia o no de la audiencia pública pedida, sino que cita un concepto jurídico indeterminado que permite la arbitrariedad, en el tanto la decisión de celebrar la audiencia se toma en forma restrictiva por SETENA, y como ha ocurrido en el Trámite del Estudio de Impacto Ambiental del PH Reventazón, niega a los ciudadanos y a las comunidades, la posibilidad de defender en forma eficaz y oportuna el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. A la luz de la jurisprudencia citada en el Considerando anterior, descarta la Sala los reparos de inconstitucionalidad expresados por la accionante, en el tanto no es cierto, como ésta afirma, que el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad desarrollado por el artículo 56 de su Reglamento, permitan la arbitrariedad por parte de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental para autorizar o rechazar una audiencia pública en cuanto establece que tal audiencia se dará ³cuando lo considere necesario´. A criterio de la Sala, tal frase no debe ser entendida fuera de su contexto. En primer lugar, de la misma normativa cuestionada se deduce que la determinación de no dar la audiencia pública de información pedida sobre algún proyecto con impacto ambiental, sólo puede justificarse por parte de la SETENA, -como órgano encargado de realizar la evaluación de impacto ambiental-, con base en criterios establecidos de manera objetiva, esto es: ³previa valoración técnica de las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma, la necesidad de o no de celebrarla´(Art. 56 del decreto ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC). Además del parámetro objetivo que constituye la necesidad de realizar una valoración técnica de la situación que permite descartar la audiencia pública de información señalado en el Art. 56 del decreto citado, debe atender la SETENA el requisito que exige el artículo 19 de la Ley Orgánica del Ambiente, que es ley N°7554 de 04 de octubre de 1995, según el cual debe este órgano pronunciarse mediante resolución debidamente fundada y razonada (Art. 19 Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 de 04 de octubre de 1995). En segundo lugar, establece el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad cuestionado, que en el caso de rechazar la solicitud de audiencia pública de información pedida por persona física o moral, deberá la SETENA ³determinar el mecanismo mediante el cual recibirá las observaciones´, opción que claramente garantiza la participación ciudadana en los asuntos ambientales en sus dos puntos esenciales ya citados en la jurisprudencia parcialmente transcrita en el Considerando anterior, cuales son: el derecho a la información relativa a los proyectos ambientales, o que puedan causar una lesión a los recursos naturales y al ambiente, y la garantía de una efectiva participación en la toma de decisiones en estos asuntos (Al efecto, ver sentencia número 2001-10466). Así las cosas, del análisis de la normativa de la Ley de Biodiversidad cuestionada en relación con la extensa jurisprudencia desarrollada por esta Sala, normativa internacional citada y en particular de la Ley Orgánica del Ambiente se infiere que la opción de la SETENA de no celebrar la audiencia pedida en el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad, contrario a lo que afirma la accionante, no elimina de ningún modo al particular la garantía de la participación ciudadana en los asuntos ambientales, que se repite, es un pilar básico del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en el artículo 50 de nuestra Carta Magna.
Como bien expone la Procuraduría General de la República en el informe rendido a la Sala: ³No debe perderse de vista que aunque no se realice una audiencia pública por no considerarlo necesario la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, igual las personas pueden tener acceso al expediente administrativo y al estudio de impacto ambiental, y hacer las manifestaciones que quieran y cuando quieran, como ya lo explicamos más atrás; por lo que en ningún momento se estaría conculcando, al grado de suprimirlo, el derecho de los habitantes al debido proceso o contradiciendo el principio democrático. Otro aspecto de interés, es que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental no puede arbitrariamente negar la realización de una audiencia pública, sino que su acto de denegatoria debe estar debidamente fundamentado. Así se desprende del texto del artículo 56 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental cuando indica que la determinación de la necesidad o no de celebrarla, la hará la SETENA previa valoración técnica de las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma´.
V.- Conclusión. Con base en las citas jurisprudenciales transcritas y demás consideraciones expresadas en esta sentencia, estima la Sala que el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad y numeral 86 de su reglamento -en cuanto disponen la potestad de la SETENA de acoger o rechazar la solicitud de audiencia pública en un asunto ambiental- no eliminan la garantía de la participación comunal en la toma de decisiones en materia ambiental, así como tampoco ponen en riesgo la garantía a un acceso a un ambiento sano y ecológicamente equilibrado. El mecanismo que establece la normativa cuestionada y su ejercicio pone de manifiesto una voluntad por parte de la SETENA, que debe ser sustentada en razones técnicas suficientemente justificativas, objetivas y consistentes, dirigidas al cumplimiento del interés público que persiguen, en tutela del medio ambiente (04781-2011). Así, la expresión ³cuando lo considere necesario´del articulo 95 de la ley de la biodiversidad debe ser interpretada en el contexto de la normativa y principios de materia ambiental, como la situación en que prevalecen criterios técnicos y objetivos, a partir de los cuales la Secretaria Técnica Nacional Ambiental deduce la necesidad o no de celebrar una audiencia pública, caso en el cual deberá entonces asegurar una adecuada participación ciudadana para lo que debe implementar medidas que garanticen el acceso al expediente administrativo, al estudio de impacto ambiental, y que se canalicen las manifestaciones que estimen pertinentes en cualquier momento. Corolario de lo expuesto, procede declarar sin lugar la acción, lo que en efecto se dispone.´ V.- Del mecanismo alterno a la audiencia pública en asuntos ambientales . Como se evidencia de los hechos probados de esta resolución, en relación con lo dispuesto en la sentencia Nº 2012-012645 de las 14:30 horas del 12 de setiembre de 2012, parcialmente transcrita en el Considerando anterior, se descarta la violación acusada por la recurrente en este amparo por dos motivos. Por un lado, en la sentencia Nº 2012-012645 que resuelve la acción de inconstitucionalidad N° 10-005581-0007-CO, se determina que resulta conforme al Derecho de la Constitución, la norma que permite a la SETENA escoger celebrar la audiencia pública solicitada por particulares en asuntos ambientales, dispuesta en los artículo 95 de la Ley No. 7788 del 30 abril de 1988, Ley de Biodiversidad y 56 del Decreto Ejecutivo número 31849-MINAE-SALUD- MOPT- MAG ±MEIC de 24 de mayo del 2004 "Reglamento General sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental. Ello por cuanto:
³[«]En primer lugar, de la misma normativa cuestionada se deduce que la determinación de no dar la audiencia pública de información pedida sobre algún proyecto con impacto ambiental, sólo puede justificarse por parte de la SETENA, -como órgano encargado de realizar la evaluación de impacto ambiental-, con base en criterios establecidos de manera objetiva, esto es: ³previa valoración técnica de las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma, la necesidad de o no de celebrarla´(Art. 56 del decreto ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC). Además del parámetro objetivo que constituye la necesidad de realizar una valoración técnica de la situación que permite descartar la audiencia pública de información señalado en el Art. 56 del decreto citado, debe atender la SETENA el requisito que exige el artículo 19 de la Ley Orgánica del Ambiente, que es ley N°7554 de 04 de octubre de 1995, según el cual debe este órgano pronunciarse mediante resolución debidamente fundada y razonada (Art. 19 Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 de 04 de octubre de 1995) En segundo lugar, establece el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad cuestionado, que en el caso de rechazar la solicitud de audiencia pública de información pedida por persona física o moral, deberá la SETENA ³determinar el mecanismo mediante el cual recibirá las observaciones ´, opción que claramente garantiza la participación ciudadana en los asuntos ambientales en sus dos puntos esenciales ya citados en la jurisprudencia parcialmente transcrita en el Considerando anterior, cuales son: el derecho a la información relativa a los proyectos ambientales, o que puedan causar una lesión a los recursos naturales y al ambiente, y la garantía de una efectiva participación en la toma de decisiones en estos asuntos (Al efecto, ver sentencia número 2001-10466). [«]´. (Sentencia Nº 2012-012645 de las 14:30 horas del 12 de setiembre de 2012).
Conforme a lo dispuesto en la sentencia parcialmente transcrita, al haberse hecho llegar la información a la comunidad, así como también haberse dado una amplia participación en distintas reuniones y giras con la Municipalidad de Siquirres, tal y como se desprende del expediente administrativo N°331-08-SETENA del proyecto hidroeléctrico Reventazón; a criterio de esta Sala, la implementación de tal mecanismo alterno ha logrado en este caso resultar un medio válido de información, que ha garantizado la participación de los vecinos de Siquirres. Como consecuencia, la falta de convocatoria a audiencia pública no resulta violatoria del derecho de participación ciudadana como acusa la recurrente pues, acudir a otros mecanismos alternos de participación colectiva son permitidos siempre que permitan una efectiva parcipación en la toma de decisiones de tales asuntos.
VI.- De la toma de decisiones de la comuidad en relación con el proyecto hidroeléctrico. Sobre este último aspecto, relacionado con la facultad de influir en la toma de decisiones del proyecto hidroeléctrico Reventazón, de los hechos que se tienen por debidamente demostrados en este asunto -en relación con el informe rendido bajo la gravedad de juramento por parte de la Secretaria General a.i. de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental- se desprende que miembros de la comunidad de Siquierres han participado en diversos talleres celebrados en lo que se conoce como el área de influencia directa. Se desprende además -del informe rendido así como del expediente administrativo N°331-08-SETENA- que la fase de información y consulta se materializó a través de 44 reuniones en las comunidades. Se brindó información general con 26 entrevistas y 180 participantes. La validación de la caracterización comunal o de diagnóstico contó con 262 participantes, entre otros. Se documenta en el expediente administrativo la participación en reuniones y giras con la Municipalidad de Siquirres. (resolución número 2264-2009.SETENA de las 8:25 horas del 23 de setiembre de 2009, expediente administrativo, folio 441). Tal y como ya se advirtió en el Considerando anterior, la opción de participación escogida por la autoridad recurrida resultó favorable para la comunidad afectada en los asuntos ambientales en sus dos puntos esenciales ya citados en la jurisprudencia parcialmente transcrita, cuales son: el derecho a la información relativa al proyecto ambiental, o que puedan causar una lesión a los recursos naturales y al ambiente. Por otro lado, la garantía de una efectiva participación de la comunidad en la toma de decisiones en estos asuntos, se ve materializada ±a manera de ejemplo- en este caso, en la resolución número 2264-2009 SETENA de las 8:25 horas del 23 de setiembre de 2009, que resuelve recurso de revocatoria con apelación en subsidio interpuesto por Edgar Cambronero Herrera, en su condición de Alcalde Municipal de Siquirres, contra la resolución N°1778-2009.-SETENA. En la resolución de cita se analiza el tema de participación ciudadana de este proyecto al cuestionarse el plazo para pronunciarse. Es en atención a la solicitud del Alcalde de Siquierres y otros de extender el plazo para emitir sus observaciones al PH Reventazón; que la gestión se acog e en sesión 002-2009 de 06 de enero de 2009, por parte de la Comisión Plenaria alargándose el plazo hasta el día 31 de enero de 2009, lo que fue debidamente notificado por CP-003-2009-SETENA (expediente administrativo, folio 442). De lo expuesto, sin entrar a analizar o a emitir criterio en cuanto al estudio de impacto ambiental aprobado, tema que no es objeto de este recurso, observa este Tribunal que conforme a lo dispuesto en la sentencia N° 012-012645 de las 14:30 horas del 12 de setiembre de 2012, el mecanismo utilizado por la autoridad recurrida para recibir las observaciones de la comunidad garantizó su efectiva participación en el proceso, permitiendo con ello la defensa por parte de los vecinos del lugar, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
VII.- Conclusión. Corolario de lo expuesto, procede declarar sin lugar el recurso, lo que en efecto se dispone.
Por tanto:
Se declara sin lugar el recurso.
Gilbert Armijo S.
Presidente a.i Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Aracelly Pacheco S. Teresita Rodríguez A.
Jorge Araya G. Jose Paulino Hernández G.
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Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas treinta minutos del veinticuatro de julio de dos mil trece.
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 09-012301-0007-CO, interpuesto por ANAIS HERNÁNDEZ MONGE, mayor, cédula de identidad número 0303400342, contra SECRETARIA GENERAL DE LA SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL (SETENA).-
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 8:58 horas del 24 de agosto de 2009, la recurrente interpone recurso de amparo contra SECRETARIA GENERAL DE LA SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL (SETENA) y manifiesta que la SETENA tramita el expediente N° D1-331-2008, en el que se pretende otorgar la viabilidad ambiental del Proyecto Hidroeléctrico Reventazón, y la recurrente se encuentra debidamente apersonada en el expediente, conforme lo establece el Reglamento que disciplina la materia. Alega que, con ocasión de ese trámite, el Alcalde Municipal de Siquirres solicitó en diferentes oportunidades que se hiciera una convocatoria para una audiencia pública. Esta petición formal de audiencia pública está documentada, plenamente, en la nota recibida por la SETENA el 7 de enero de 2009 y que corre a folios 140 y 141 del expediente antes indicado. Sin embargo, por resolución N° 1778-2009-SETENA, de las 08:00 horas del 29 de julio del año en curso, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental otorgó la viabilidad ambiental al Proyecto Hidroeléctrico Reventazón, bajo el argumento de que no era necesaria la realización de la referida audiencia pública y no se estableció ningún otro mecanismo alterno para recibir las observaciones que pudieran hacérsele a la obra.
Aduce la recurrente que se violentan sus derechos constitucionales, en el tanto las dimensiones del Proyecto Hidroeléctrico Reventazón son monumentales y es de preverse que tenga un gran impacto ambiental, pero la recurrida simple y llanamente decidió "brincarse todos los procedimientos establecidos" e impide la participación ciudadana. La decisión de la Administración que suprime dicha audiencia se adopta, según la autoridad recurrida, con base en lo dispuesto en el artículo 56 del Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC y el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad.
2.- Informa bajo juramento Sonia Espinosa Valverde, en su calidad de Secretaria General a.i. de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (folio 22), que en esa Secretaría se tramita el expediente D1-331-2008 del Proyecto Hidroeléctrico Reventazón. Que es cierto que el Alcalde Municipal de Siquirres solicitó audiencia pública ante la SETENA en tres ocasiones (18 de noviembre de 1008, 07 de enero de 2009 y 22 de enero de 2009), para que ³los habitantes del Cantón de Siquirres tengan la oportunidad de ³cuestionar a su autoridad sobre diferentes aspectos atinentes a la discusión y aprobación del Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto PH Reventazón´en ejercicio de los derechos ciudadanos que le otorgan la Constitución Política y el ordenamiento legal, y particularmente, el Código Municipal«´(Expediente administrativo, folios 142 -145). Que por resolución n°1778-2009-SETENA de las 8:00 oras del 29 de julio de 2009 la Secretaría Técnica Nacional Ambiental otorgó la viabilidad ambiental al Proyecto Hidroeléctrico Reventazón presentado por el Instituto Costarricense de Electricidad y consideró que no era necesaria la realización de una audiencia pública, en el tanto ³OCTAVO« el (ICE), ha llevado a cabo una divulgación sobre el proyecto, y ha realizado un proceso de información, consulta y participación ciudadana a través de diversos talleres en las comunidades del Área de influencia Directa. Estas acciones han permitido identificar con los especialistas involucrados, los principales impactos y las correspondientes medidas de prevención, mitigación y compensación de las obras en el campo socioeconómico y biofísico«´. Que es a través del estudio de cada caso particular que la SETENA determina si procede o no realizar una audiencia, en el caso de marras, se consideró que se habían efectuado actividades para participación ciudadana. En ese sentido por resolución número 2264-2009.SETENA de las 8:25 horas del 23 de setiembre de 2009, al analizar un recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución n°1778-2009.-SETENA, hizo un amplio análisis del tema de participación ciudadana de este proyecto al cuestionarse la no realización de la audiencia pública. Que la atribución de la SETENA, en cuanto a tomar las decisiones sobre la disposición de actividades que permitan y configuren la participación ciudadana, encuentra su sustento constitucional en el deber estatal de tutelar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Que según el estudio de impacto ambiental presentado a la Secretaría y sobre el que se tomó la decisión de aprobar el proyecto en cuanto al aspecto de participación social, fue ampliamente desarrollado y aplicado en la práctica por el desarrollador, entre los que está: 1. Los pasos desarrollados en la gestión social que incluye una fase de Factibilidad con dos subfases de información y consulta con 44 reuniones en las comunidades. 2. En factibilidad se dieron 4 fases: Fase I: información general con 26 entrevistas, 180 participantes, Fase II: validación de la caracterización comunal o de diagnóstico con 262 participantes. Fase III. Identificación de impactos y medidas, el PGA con enfoque inclusivo y un sondeo de opinión, con 232 participantes. Fase IV: devolución de resultados a las 13 comunidades, base para la implementación con 311 participantes. 3. se presenta un cuadro con el control de reuniones y los controles de asistencia en las distintas comunidades. 4. Se hace mención de la entrega de los informes a los representantes del as asociaciones comunales convocadas. 5. Se presenta evidencia de la participación en reuniones y giras con la Municipalidad de Siquirres. 6. Se invertirán $9,500.000 en medidas del componente socioeconómico, contemplados dentro del PGA del Proyecto, dirigidas a infraestructura comunal, educación ambiental, capacitación y conservación de flora y fauna por medio de proyecto productivos de conservación.
7. En forma transversal se tiene una estrategia socio-ambiental a partir de un Programa de educación Ambiental, Plan de Manejo de Crisis en cuanto a emergencias medioambientales, Protocolo de responsabilidad socio ambiental. 8. Se prevé esta gestión social también para las fases de Construcción y de Operación. 9. Hacen entrega de 11 fascículos que contienen los informes a cada una de las 14 comunidades. Explica que lo anterior evidencia los aspectos propios de la descripción del aspecto de percepción local del Proyecto en el cantón de Siquirres realizado en el Capítulo 9 del estudio, el cual se transcribe a efectos de parte integral de la fundamentación de la presente resolución según lo establece en el ordinal 136 de la LGAP. Solicita que se desestime el recurso planteado.
3.- Por resolución de las 13:27 horas del 26 de febrero de 2010, se confirió a la recurrente el plazo de quince días para interponer la acción de inconstitucionalidad contra el artículo 95 de la ley Nº 7788 de 30 abril 1998 (Ley de la Biodiversidad) y 56 del artículo 56 del Decreto Ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC.
4.- Por sentencia Nº 2012-012645 de las catorce horas y treinta minutos del doce de setiembre de dos mil doce, dictada en expediente N° 10-005581-0007-CO la Sala declaró sin lugar la acción planteada por la recurrente.
5.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta ; y, I.- Objeto del recurso . La recurrente acusa que por omisión las entidades recurridas ponen en peligro el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en vista de que la SETENA otorgó la viabilidad ambiental para el proyecto hidroeléctrico Reventazón, sin realizarse una audiencia pública, ni darse opción alguna de participación a la comunidad II.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
Identificación de impactos y medidas, el PGA con enfoque inclusivo y un sondeo de opinión, con 232 participantes. Fase IV: devolución de resultados a las 13 comunidades, base para la implementación con 311 participantes. 3. se presenta un cuadro con el control de reuniones y los controles de asistencia en las distintas comunidades. 4. Se hace mención de la entrega de los informes a los representantes del as asociaciones comunales convocadas.
5. Se presenta evidencia de la participación en reuniones y giras con la Municipalidad de Siquirres. 6. Se invertirán $9,500.000 en medidas del componente socioeconómico, contemplados dentro del PGA del Proyecto, dirigidas a infraestructura comunal, educación ambiental, capacitación y conservación de flora y fauna por medio de proyecto productivos de conservación. 7. En forma transversal se tiene una estrategia socio-ambiental a partir de un Programa de educación Ambiental, Plan de Manejo de Crisis en cuanto a emergencias medioambientales, Protocolo de responsabilidad socio ambiental. 8. Se prevé esta gestión social también para las fases de Construcción y de Operación. 9. Hacen entrega de 11 fascículos que contienen los informes a cada una de las 14 comunidades (resolución número 2264-2009.SETENA de las 8:25 horas del 23 de setiembre de 2009, expediente administrativo, folio 441) f) Por sentencia Nº 2012-012645 de las 14:30 horas del 12 de setiembre de 2012 la Sala declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad presentada por la recurrente contra los artículo 95 de la Ley No. 7788 del 30 abril de 1988, Ley de Biodiversidad y el 56 del Decreto Ejecutivo número 31849-MINAE-SALUD- MOPT- MAG ±MEIC de 24 de mayo del 2004 "Reglamento General sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental" (expediente N° 10-005581-0007-CO).
IV.- Sobre la Acción de Inconstitucionalidad . Este amparo estuvo suspendido por la acción de inconstitucionalidad N° 10-005581-0007-CO planteada contra los artículo 95 de la Ley No. 7788 del 30 abril de 1988, Ley de Biodiversidad y el 56 del Decreto Ejecutivo número 31849-MINAE-SALUD- MOPT- MAG ±MEIC de 24 de mayo del 2004 "Reglamento General sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental. Por resolución Nº 2012-012645 de las 14:30 horas del 12 de setiembre de 2012 la Sala resolvió declarar sin lugar la acción. Entre otros aspectos, en la sentencia citada señaló:
³IV.- De la discrecionalidad de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental de celebrar la audiencia pública solicitada por particulares en asuntos ambientales . La accionante acusa la inconstitucionalidad del artículo 95 de la Ley de la Biodiversidad en el tanto permite a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental autorizar o no la audiencia pública de información y análisis sobre un proyecto concreto y su impacto; aspecto este último que es desarrollado en el artículo 56 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto No. 31849 de 24 de mayo de 2004 también cuestionado y según el cual, en respuesta a la solicitud de la audiencia pública, debe la SETENA -previo a decidir sobre la necesidad o no de celebrar tal audiencia-, valorar desde un punto de vista técnico, las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma. En la norma cuestionada se conmina a la SETENA, -en caso de que decida no celebrar la audiencia pública solicitada -, determinar el mecanismo mediante el cual recibirá las observaciones. Estima la accionante que tal norma vulnera el derecho a la salud y la protección y defensa de la naturaleza, porque no establecen parámetros claros para definir la conveniencia o no de la audiencia pública pedida, sino que cita un concepto jurídico indeterminado que permite la arbitrariedad, en el tanto la decisión de celebrar la audiencia se toma en forma restrictiva por SETENA, y como ha ocurrido en el Trámite del Estudio de Impacto Ambiental del PH Reventazón, niega a los ciudadanos y a las comunidades, la posibilidad de defender en forma eficaz y oportuna el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. A la luz de la jurisprudencia citada en el Considerando anterior, descarta la Sala los reparos de inconstitucionalidad expresados por la accionante, en el tanto no es cierto, como ésta afirma, que el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad desarrollado por el artículo 56 de su Reglamento, permitan la arbitrariedad por parte de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental para autorizar o rechazar una audiencia pública en cuanto establece que tal audiencia se dará ³cuando lo considere necesario´. A criterio de la Sala, tal frase no debe ser entendida fuera de su contexto. En primer lugar, de la misma normativa cuestionada se deduce que la determinación de no dar la audiencia pública de información pedida sobre algún proyecto con impacto ambiental, sólo puede justificarse por parte de la SETENA, -como órgano encargado de realizar la evaluación de impacto ambiental-, con base en criterios establecidos de manera objetiva, esto es: ³previa valoración técnica de las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma, la necesidad de o no de celebrarla´(Art. 56 del decreto ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC). Además del parámetro objetivo que constituye la necesidad de realizar una valoración técnica de la situación que permite descartar la audiencia pública de información señalado en el Art. 56 del decreto citado, debe atender la SETENA el requisito que exige el artículo 19 de la Ley Orgánica del Ambiente, que es ley N°7554 de 04 de octubre de 1995, según el cual debe este órgano pronunciarse mediante resolución debidamente fundada y razonada (Art. 19 Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 de 04 de octubre de 1995). En segundo lugar, establece el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad cuestionado, que en el caso de rechazar la solicitud de audiencia pública de información pedida por persona física o moral, deberá la SETENA ³determinar el mecanismo mediante el cual recibirá las observaciones´, opción que claramente garantiza la participación ciudadana en los asuntos ambientales en sus dos puntos esenciales ya citados en la jurisprudencia parcialmente transcrita en el Considerando anterior, cuales son: el derecho a la información relativa a los proyectos ambientales, o que puedan causar una lesión a los recursos naturales y al ambiente, y la garantía de una efectiva participación en la toma de decisiones en estos asuntos (Al efecto, ver sentencia número 2001-10466). Así las cosas, del análisis de la normativa de la Ley de Biodiversidad cuestionada en relación con la extensa jurisprudencia desarrollada por esta Sala, normativa internacional citada y en particular de la Ley Orgánica del Ambiente se infiere que la opción de la SETENA de no celebrar la audiencia pedida en el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad, contrario a lo que afirma la accionante, no elimina de ningún modo al particular la garantía de la participación ciudadana en los asuntos ambientales, que se repite, es un pilar básico del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en el artículo 50 de nuestra Carta Magna.
Como bien expone la Procuraduría General de la República en el informe rendido a la Sala: ³No debe perderse de vista que aunque no se realice una audiencia pública por no considerarlo necesario la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, igual las personas pueden tener acceso al expediente administrativo y al estudio de impacto ambiental, y hacer las manifestaciones que quieran y cuando quieran, como ya lo explicamos más atrás; por lo que en ningún momento se estaría conculcando, al grado de suprimirlo, el derecho de los habitantes al debido proceso o contradiciendo el principio democrático. Otro aspecto de interés, es que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental no puede arbitrariamente negar la realización de una audiencia pública, sino que su acto de denegatoria debe estar debidamente fundamentado. Así se desprende del texto del artículo 56 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental cuando indica que la determinación de la necesidad o no de celebrarla, la hará la SETENA previa valoración técnica de las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma´.
V.- Conclusión. Con base en las citas jurisprudenciales transcritas y demás consideraciones expresadas en esta sentencia, estima la Sala que el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad y numeral 86 de su reglamento -en cuanto disponen la potestad de la SETENA de acoger o rechazar la solicitud de audiencia pública en un asunto ambiental- no eliminan la garantía de la participación comunal en la toma de decisiones en materia ambiental, así como tampoco ponen en riesgo la garantía a un acceso a un ambiento sano y ecológicamente equilibrado. El mecanismo que establece la normativa cuestionada y su ejercicio pone de manifiesto una voluntad por parte de la SETENA, que debe ser sustentada en razones técnicas suficientemente justificativas, objetivas y consistentes, dirigidas al cumplimiento del interés público que persiguen, en tutela del medio ambiente (04781-2011). Así, la expresión ³cuando lo considere necesario´del articulo 95 de la ley de la biodiversidad debe ser interpretada en el contexto de la normativa y principios de materia ambiental, como la situación en que prevalecen criterios técnicos y objetivos, a partir de los cuales la Secretaria Técnica Nacional Ambiental deduce la necesidad o no de celebrar una audiencia pública, caso en el cual deberá entonces asegurar una adecuada participación ciudadana para lo que debe implementar medidas que garanticen el acceso al expediente administrativo, al estudio de impacto ambiental, y que se canalicen las manifestaciones que estimen pertinentes en cualquier momento. Corolario de lo expuesto, procede declarar sin lugar la acción, lo que en efecto se dispone.´ V.- Del mecanismo alterno a la audiencia pública en asuntos ambientales . Como se evidencia de los hechos probados de esta resolución, en relación con lo dispuesto en la sentencia Nº 2012-012645 de las 14:30 horas del 12 de setiembre de 2012, parcialmente transcrita en el Considerando anterior, se descarta la violación acusada por la recurrente en este amparo por dos motivos. Por un lado, en la sentencia Nº 2012-012645 que resuelve la acción de inconstitucionalidad N° 10-005581-0007-CO, se determina que resulta conforme al Derecho de la Constitución, la norma que permite a la SETENA escoger celebrar la audiencia pública solicitada por particulares en asuntos ambientales, dispuesta en los artículo 95 de la Ley No. 7788 del 30 abril de 1988, Ley de Biodiversidad y 56 del Decreto Ejecutivo número 31849-MINAE-SALUD- MOPT- MAG ±MEIC de 24 de mayo del 2004 "Reglamento General sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental. Ello por cuanto:
³[«]En primer lugar, de la misma normativa cuestionada se deduce que la determinación de no dar la audiencia pública de información pedida sobre algún proyecto con impacto ambiental, sólo puede justificarse por parte de la SETENA, -como órgano encargado de realizar la evaluación de impacto ambiental-, con base en criterios establecidos de manera objetiva, esto es: ³previa valoración técnica de las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma, la necesidad de o no de celebrarla´(Art. 56 del decreto ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC). Además del parámetro objetivo que constituye la necesidad de realizar una valoración técnica de la situación que permite descartar la audiencia pública de información señalado en el Art. 56 del decreto citado, debe atender la SETENA el requisito que exige el artículo 19 de la Ley Orgánica del Ambiente, que es ley N°7554 de 04 de octubre de 1995, según el cual debe este órgano pronunciarse mediante resolución debidamente fundada y razonada (Art. 19 Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 de 04 de octubre de 1995) En segundo lugar, establece el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad cuestionado, que en el caso de rechazar la solicitud de audiencia pública de información pedida por persona física o moral, deberá la SETENA ³determinar el mecanismo mediante el cual recibirá las observaciones ´, opción que claramente garantiza la participación ciudadana en los asuntos ambientales en sus dos puntos esenciales ya citados en la jurisprudencia parcialmente transcrita en el Considerando anterior, cuales son: el derecho a la información relativa a los proyectos ambientales, o que puedan causar una lesión a los recursos naturales y al ambiente, y la garantía de una efectiva participación en la toma de decisiones en estos asuntos (Al efecto, ver sentencia número 2001-10466). [«]´. (Sentencia Nº 2012-012645 de las 14:30 horas del 12 de setiembre de 2012).
Conforme a lo dispuesto en la sentencia parcialmente transcrita, al haberse hecho llegar la información a la comunidad, así como también haberse dado una amplia participación en distintas reuniones y giras con la Municipalidad de Siquirres, tal y como se desprende del expediente administrativo N°331-08-SETENA del proyecto hidroeléctrico Reventazón; a criterio de esta Sala, la implementación de tal mecanismo alterno ha logrado en este caso resultar un medio válido de información, que ha garantizado la participación de los vecinos de Siquirres. Como consecuencia, la falta de convocatoria a audiencia pública no resulta violatoria del derecho de participación ciudadana como acusa la recurrente pues, acudir a otros mecanismos alternos de participación colectiva son permitidos siempre que permitan una efectiva parcipación en la toma de decisiones de tales asuntos.
VI.- De la toma de decisiones de la comuidad en relación con el proyecto hidroeléctrico. Sobre este último aspecto, relacionado con la facultad de influir en la toma de decisiones del proyecto hidroeléctrico Reventazón, de los hechos que se tienen por debidamente demostrados en este asunto -en relación con el informe rendido bajo la gravedad de juramento por parte de la Secretaria General a.i. de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental- se desprende que miembros de la comunidad de Siquierres han participado en diversos talleres celebrados en lo que se conoce como el área de influencia directa. Se desprende además -del informe rendido así como del expediente administrativo N°331-08-SETENA- que la fase de información y consulta se materializó a través de 44 reuniones en las comunidades. Se brindó información general con 26 entrevistas y 180 participantes. La validación de la caracterización comunal o de diagnóstico contó con 262 participantes, entre otros. Se documenta en el expediente administrativo la participación en reuniones y giras con la Municipalidad de Siquirres. (resolución número 2264-2009.SETENA de las 8:25 horas del 23 de setiembre de 2009, expediente administrativo, folio 441). Tal y como ya se advirtió en el Considerando anterior, la opción de participación escogida por la autoridad recurrida resultó favorable para la comunidad afectada en los asuntos ambientales en sus dos puntos esenciales ya citados en la jurisprudencia parcialmente transcrita, cuales son: el derecho a la información relativa al proyecto ambiental, o que puedan causar una lesión a los recursos naturales y al ambiente. Por otro lado, la garantía de una efectiva participación de la comunidad en la toma de decisiones en estos asuntos, se ve materializada ±a manera de ejemplo- en este caso, en la resolución número 2264-2009 SETENA de las 8:25 horas del 23 de setiembre de 2009, que resuelve recurso de revocatoria con apelación en subsidio interpuesto por Edgar Cambronero Herrera, en su condición de Alcalde Municipal de Siquirres, contra la resolución N°1778-2009.-SETENA. En la resolución de cita se analiza el tema de participación ciudadana de este proyecto al cuestionarse el plazo para pronunciarse. Es en atención a la solicitud del Alcalde de Siquierres y otros de extender el plazo para emitir sus observaciones al PH Reventazón; que la gestión se acog e en sesión 002-2009 de 06 de enero de 2009, por parte de la Comisión Plenaria alargándose el plazo hasta el día 31 de enero de 2009, lo que fue debidamente notificado por CP-003-2009-SETENA (expediente administrativo, folio 442). De lo expuesto, sin entrar a analizar o a emitir criterio en cuanto al estudio de impacto ambiental aprobado, tema que no es objeto de este recurso, observa este Tribunal que conforme a lo dispuesto en la sentencia N° 012-012645 de las 14:30 horas del 12 de setiembre de 2012, el mecanismo utilizado por la autoridad recurrida para recibir las observaciones de la comunidad garantizó su efectiva participación en el proceso, permitiendo con ello la defensa por parte de los vecinos del lugar, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
VII.- Conclusión. Corolario de lo expuesto, procede declarar sin lugar el recurso, lo que en efecto se dispone.
Por tanto:
Se declara sin lugar el recurso.
Gilbert Armijo S.
Presidente a.i Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Aracelly Pacheco S. Teresita Rodríguez A.
Jorge Araya G. Jose Paulino Hernández G.
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