Annulment of the Regulation of Article 80 of the Biodiversity Law for lack of indigenous consultationAnulación del Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad por omisión de consulta indígena

Constitutional Chamber Date of Resolution: 16:00 on December 5, 2012 Case File: 10-000782-0007-CO Type of matter: Unconstitutionality action Judgment with protected data, in accordance with current regulations Case File: 10-000782-0007-CO CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at sixteen hours and zero minutes on December fifth, two thousand twelve.

Unconstitutionality action brought by G.R.D., in his capacity as President with powers of unlimited general attorney-in-fact of the […] legal identification number […]; J.L.S.V., of legal age, identity card number […], in his capacity as President with powers of general attorney-in-fact with a sum limit of the […]), legal identification number […]; M. L. H. N, identity card number […], in her capacity as […] with powers of unlimited general attorney-in-fact of the […], legal identification number […]; H.M.Q, identity card number […], in his capacity as representative with sufficient powers for this act of […], legal identification number […] O.D.C.P., of legal age, identity card number […], in his capacity as […], legal identification number […]; and others …; against Executive Decree No. 34958 MINAET-COMEX, published in Supplement No. 53 to La Gaceta No. 242 of December 15, 2008, which is the "Regulations to Article 80 of the Biodiversity Law". The Office of the Attorney General of the Republic, the Ministry of Foreign Trade, and the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications intervene in the proceedings.

Whereas:

1. 1By brief received in the Secretariat of the Chamber at 15:00 hours on January 18, 2010, the petitioners request the declaration of unconstitutionality of Executive Decree No. 34958 MINAET-COMEX, published in Supplement No. 53 to La Gaceta No. 242 of December 15, 2008, which is the "Regulations to Article 80 of the Biodiversity Law". They indicate that the rule is challenged insofar as it injures the right of citizen participation in matters related to the Government of the Republic, derived from the Democratic Principle (Article 9, first paragraph, of the Political Constitution), specifically the right to participate in the process of issuing rules of general application, likely to directly affect the right of the population to a healthy and ecologically balanced environment, including the effective protection of biodiversity and its associated elements. They consider that these rights were violated during the procedure followed by the Executive Branch for the approval of the challenged regulations, thereby also injuring constitutional precept 50, according to which every person has standing to denounce acts that infringe this right and demand reparation for the damage caused, since to the extent that the people's right to participate is affected, the exercise of that broad standing that our Constitution recognizes is being hindered.They add that the challenged Decree aims to regulate environmental matters, specifically, the protection of national biodiversity and its associated elements, such as the traditional knowledge of local communities derived from its use or conservation. The challenged Decree regulates Article 80 of the Biodiversity Law, number 7788, which is of fundamental importance to guarantee the protection of biodiversity. Its direct consequence is the limitation, restriction, and even modification of the effects and scope of the legal rule. They argue that the regulations were not submitted to a process of information or consultation with the Costa Rican population prior to their definitive enactment, thereby failing to comply with the obligation to consult on preliminary drafts of provisions of a general nature, established in Article 361.2 of the General Law of Public Administration, thus denying the general population, which has a diffuse interest in the effective protection of national biodiversity, as well as representative organizations of general or corporate interests (such as environmental organizations, those representing peasant and indigenous communities, and those that have representation in CONAGEBIO) that may also be affected by any regulatory innovation or modification that impacts elements protecting biodiversity elements, their participation during the process, which violates the constitutional right to citizen participation and the democratic principle, since the express introduction of the principle of participation in the Constitution, effected in the 2003 reform, implies that the participation of the people in decision-making ceased to be an optional measure and implies that the Public Administration has the unavoidable duty to create effective mechanisms and generate the necessary conditions for such participation to occur, as well as to comply with the application of existing mechanisms.Before the effectiveness of this amendment to Article 9 of the Constitution, non-compliance by the Executive Branch with the obligation to consult on preliminary drafts of rules of general application contained in Article 361.2 of the General Law of Public Administration was normal; however, this changed as of the entry into force of the constitutional reform, as recognized by the Chamber in judgment number 2005-14659 of 14:24 hours on October 21, 2005. The approval procedure for the regulations challenged in this action also injures the right enshrined in the second paragraph of Article 50 of the Political Constitution, which includes the right of every person to participate in those matters where a possible impact on the environment is discussed, also contemplated in Principle 10 of the Rio Declaration on Environment and Development. The enactment procedure for the challenged regulatory rule violated the constitutional rules and principles already indicated, because the regulations are directly linked to a rule essential for the protection of the environment and biodiversity, such as Article 80 of the Biodiversity Law, which establishes a prior control mechanism to guarantee that any application for the concession of intellectual property rights over innovations related to biodiversity elements is carried out respecting the objectives, purposes, and principles of the Biodiversity Law and the international conventions for the protection of biological diversity signed by Costa Rica.To this end, the law creates a mandatory consultation requirement with the National Commission for Biodiversity Management (CONAGEBIO) that all state offices responsible for processing and resolving applications for intellectual property rights must fulfill, when those applications concern inventions derived from biodiversity elements, or that involve said elements; this consultation has binding effect. This mandatory consultation mechanism was established by the legislator because CONAGEBIO is the specialized technical body of the Costa Rican State in matters of access, use, and protection of biodiversity and its elements. The foregoing constitutes a guarantee that seeks to prevent the granting of rights related to biodiversity elements without having complied with the requirements established in national regulations for the use and access of biodiversity elements, and that threaten their "conservation and ecologically sustainable use," or that affect other rights protected by our legislation and international conventions, such as the right to the protection of traditional knowledge of local communities derived from biodiversity.They maintain that there are several reasons derived directly from the Biodiversity Law itself that may justify a well-founded opposition by CONAGEBIO to an intellectual property application involving elements of national biodiversity. Among these reasons are: first, non-compliance with the rules of access to biodiversity elements (Article 62 et seq. of the Biodiversity Law) by the applicants for intellectual property rights, since the mandatory consultation of Article 80 of the Biodiversity Law seeks to prevent acquired rights related to biodiversity elements from being granted to persons who have illegally used said elements, either because they accessed them without requesting the respective permit (Articles 69 to 72), because they breached the terms and conditions of said permit, because they disrespected the commitments for technology transfer and equitable distribution of benefits (Article 63, subsection 3), or because they exceeded their limits by using it for unauthorized purposes, among other cases of non-compliance.In the case of Costa Rica – which is a megadiverse country – the prior control established in Article 80 of Law 7788 is a consequence of the status of public domain goods held by the "biochemical or genetic properties of wild or domesticated biodiversity elements," in accordance with the provisions of Article 6 of the Biodiversity Law. These are public domain goods protected according to the principles derived from Article 121, subsection 14) of the Political Constitution, such that their access, use, and exploitation by private parties can only occur through prior authorization from the Costa Rican State, complying with the rules of access and other requirements of Chapter V of the Biodiversity Law. That is why Article 80 of the Biodiversity Law requires that in the prior consultation with CONAGEBIO, the certificate of origin issued by the Technical Office of said commission must be provided.This certificate is the document that would allow determining the origin of the biodiversity elements used in the development of the "invention" sought to be patented or submitted to other forms of intellectual property, and in this way track where the genetic or biochemical material derived from national biodiversity came from and verify that it was obtained and used lawfully. Second, another of the reasons why CONAGEBIO may deny an intellectual property application involving biochemical or genetic elements of national biodiversity is the failure to obtain the prior informed consent of the representatives of the place where the access materializes (Articles 63, subsection 1, 65 and 66 of the Biodiversity Law). This consent governs both for biodiversity elements located on private lands and in indigenous territories, as well as for those found in areas that form part of the Natural Heritage of the State, such as protected wild areas, where the prior authorization of the State authority responsible for the administration of those areas must be provided.They state that national legislation and international conventions recognize rights to local, peasant, and indigenous communities that have historically conserved, improved, and sustainably used elements of national biodiversity. Among these rights is the right to be informed and consulted beforehand regarding any initiative that seeks to use and exploit that biodiversity. Furthermore, in the specific case of the indigenous communities of our country, this legal requirement constitutes an instrument of great importance to guarantee compliance with the provisions of ILO Convention 169, according to which indigenous communities must be consulted whenever administrative measures likely to affect their rights are foreseen. Likewise, in numeral 66 of the Biodiversity Law, the right to cultural opposition of local or indigenous communities is recognized; that is, these persons not only have the right to be consulted beforehand but may also oppose said access "for cultural, spiritual, social, economic, or other reasons." However, it is useless to recognize rights if effective mechanisms are not created to guarantee their compliance; hence the importance of the prior control contained in ordinal 80 of the Biodiversity Law, since through this control, respect for all those rights of local communities is guaranteed.For this purpose, Article 80 of the Biodiversity Law requires that prior consent must be provided. It is undeniable that the purpose pursued with prior consent is to prevent and avoid consolidating acquired intellectual property rights over "inventions" that involve biodiversity elements related to the rights of local communities without first demonstrating that the interested party has complied with requesting and obtaining the informed consent of the affected communities. It is evident that the prior consultation must be carried out before acquired rights of third parties over those goods are consolidated; otherwise, such rights would be circumvented. Third, CONAGEBIO may also oppose when there is a risk of impact on public order or danger to life, health, the environment, or biodiversity, as established in Article 78, subsection 7) of the Biodiversity Law. When any of these dangers is suspected, the mandatory prior consultation with CONAGEBIO constitutes an ideal instrument to guarantee the life and health of persons, as well as the environment, since through its binding opposition, these possible damages would be halted prior to the granting of rights over those products.On another note, and leaving aside the issue of the reasons why CONAGEBIO may oppose, the challenged Regulations affect the application of regulations essential for fulfilling the commitments assumed by Costa Rica in the Convention on Biological Diversity, approved by Law number 7416 of July 28, 1994. Among these commitments, the obligation assumed in Article 8, subsection (j) of said convention stands out, in the sense that "subject to its national legislation," Costa Rica shall respect, preserve, and maintain: "knowledge, innovations and practices of indigenous and local communities embodying traditional lifestyles relevant for the conservation and sustainable use of biological diversity and promote their wider application with the approval and involvement of the holders of such knowledge, innovations and practices and encourage the equitable sharing of the benefits arising from the utilization of such knowledge, innovations and practices." They argue that the rule being regulated by the challenged Decree is also an ideal instrument to guarantee that the access and use of biodiversity elements complies with the requirement included in the commitment acquired by Costa Rica to respect "the approval and involvement of the holders of such knowledge, innovations and practices." The petitioners accuse that the questioned Regulations considerably limit the scope of application and the effects of the legal precept contained in Article 80 of the Biodiversity Law, with direct consequences on its effectiveness in fulfilling the purposes pursued by the legislator: First, because it limits the reasons for which CONAGEBIO may make a well-founded opposition, even though the law does not establish this limitation.The challenged regulations establish that CONAGEBIO may only exercise its legal power of opposition to a patent application when that opposition is based on non-compliance with the patentability requirements established in Article 2 of the Law on Patents of Invention. They accuse that, for example, numeral 3 of the questioned regulations indicates that CONAGEBIO's well-founded opposition "must deal exclusively" with this matter, even though the Biodiversity Law does not impose these types of limitations nor restrict the reasons for which this opposition may be made. They clarify that the direct consequence of this restriction made via regulations is that CONAGEBIO could not oppose patent applications linked to biodiversity elements for other well-founded reasons even if these are directly related to the competencies assigned to that office in the Biodiversity Law. Evidently, here the questioned rule establishes a limitation that is not contained in the Biodiversity Law and that in no way derives from the provisions of ordinal 80 of said law.They maintain that the restriction imposed on CONAGEBIO in the sense that it can only exercise its opposition for non-compliance with the requirements of the Patents Law is not only inconsistent with the letter and spirit of the provisions of Article 80 of the Biodiversity Law itself, but is also incompatible with other provisions of that normative body that establish the rules for interpreting that legislation, such as ordinal 79 of said law. Second, the regulations limit the binding effect of the well-founded opposition of CONAGEBIO, established in Article 80 of the Biodiversity Law, since in aspects as relevant as non-compliance with access rules, the omission to provide the certificate of origin of the material used, or prior informed consent, it is indicated that these aspects will be part of a report, not a well-founded opposition with binding effect, as the law states. This division – non-existent in the law – between matters that will be the subject of a simple "report" and those that will be the subject of a well-founded opposition, clearly pursues the purpose of preventing the binding effect of CONAGEBIO's opinion from being applied to matters such as non-compliance with "access regulations" and non-observance of the rules on "protection of Costa Rican biodiversity elements"; in this way, the capacity of that office to prevent those who have engaged in such conduct from obtaining benefits and the recognition of exclusive rights is limited.Third, the challenged Regulations allow granting acquired intellectual property rights (patents) to those who have breached access rules and made improper use of national biodiversity elements, since even if CONAGEBIO determines that such inventions were developed through illicit practices, making improper use of the national heritage or ignoring rights of local communities recognized in the law itself and international human rights instruments approved by the country, the immediate effect of the questioned rule is that the verification of such illicit practices cannot legally prevent those who carried them out from deriving acquired rights (patents) over the inventions obtained in this manner. This is materialized not only in the limitation imposed on the power of well-founded opposition of CONAGEBIO and its binding effect, but also in the provisions of Articles 5, 6, and 7 of the regulations.The first two establish a system of fines for those who breach access regulations and the other provisions for the protection of biodiversity elements, which would be substituting the binding effect on the patent procedure of CONAGEBIO's well-founded opposition, established in Article 80 of the Biodiversity Law. Furthermore, numeral 7 acknowledges that compliance with the rules and requirements for access, use, and exploitation of biodiversity elements may be carried out "subsequently"; that is, after the granting and consolidation of intellectual property rights over the inventions derived from the use and exploitation of biodiversity elements. With the challenged regulations, consolidating rights from the illegal use of public domain goods is permitted, even if CONAGEBIO has well-founded evidence of these violations. They explain that the offender, at most, will have to pay a fine but will have already achieved an intellectual property right enforceable against third parties.It may occur that for those who obtained patents for inventions developed through the illegal access and use of biodiversity elements, it is more profitable to pay the fines established in the challenged regulations than to comply with the rules of the Biodiversity Law. They consider that the imposition of fines would have no effectiveness in preventing such damages, which could indeed be avoidable if said office had been able to exercise in a timely manner the power established in ordinal 80 of the Biodiversity Law. They consider that the failure to comply with the consultation established in Article 361, subsection 2) of the General Law of Public Administration before the definitive enactment of the challenged regulations denied the inhabitants of the Republic the opportunity to opine on a rule of such importance, as well as to the organizations that represent the interests of sectors of the population that may be particularly affected by the effects of the challenged rule, such as peasant and indigenous communities, who will suffer in a special way insofar as their right to consultation, prior informed consent, and cultural objection regarding access to biodiversity elements is affected or weakened – as a consequence of the challenged rule.They request the Chamber to declare the action well-founded and, consequently, to declare the unconstitutionality of Executive Decree No. 34958-MINAET-COMEX, called "Regulations to Article 80 of the Biodiversity Law", for violation during the procedure followed by the Executive Branch for its enactment of the right of every person to participate in matters likely to affect the environment, derived from the right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as the right of citizen participation established in numeral 9 of the Political Constitution.
2. 2In order to substantiate the standing (legitimación) they hold to bring this unconstitutionality action, the petitioners state that they hold a diffuse interest that concerns the community, insofar as it is a matter of evident public interest that affects the right to citizen participation and the environment, in the terms of the second paragraph of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, so the existence of a prior matter is not necessary.
3. 3By resolution of 15:30 hours on February 1, 2010, the action was admitted and a hearing was granted to the Office of the Attorney General of the Republic, the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, and the Ministry of Foreign Trade (folio 64 of the case file).
4. 4The Office of the Attorney General of the Republic submitted the report visible at folio 73. It states that: 1.- Regarding the standing (legitimación) of the petitioners. Pursuant to the provisions of Article 75, second paragraph, of the Law of Constitutional Jurisdiction, the action is admissible, as it falls within the protection of diffuse and collective interests. 2.- Regarding the National Commission for Biodiversity Management (CONAGEBIO). Various articles of the Biodiversity Law provide for functions of CONAGEBIO and its Technical Office. CONAGEBIO forms part of the "administrative organization responsible for the management and conservation of biodiversity" (Article 13), the latter understood as the variability or diversity of living organisms, which comprises, for the purposes of the Law, intangible elements such as: "knowledge, innovation, and traditional practice, individual or collective, with real or potential value associated with biochemical and genetic resources, protected or not by intellectual property systems or sui generis registration systems." Among its functions is to act as a mandatory consultation body in the procedures for requesting protection of intellectual rights over biodiversity (Article 62); to formulate general rules for access to genetic and biochemical elements and for the protection of intellectual rights over biodiversity, to which the Administration and private parties must submit; to hear on appeal the resolutions of the Technical Office of the Commission and the Phytosanitary Protection Service in matters of applications for access to biodiversity elements, exhausting the administrative route; to act as a consultative body for the Executive Branch and autonomous institutions in biodiversity matters, which may consult it before authorizing national or international agreements or establishing actions or policies that affect its conservation and use.Among the competencies of the Technical Office to Support CONAGEBIO, the following is highlighted: To evacuate the consultation that the National Seed Office and the Intellectual Property and Industrial Property Registries must obligatorily carry out before granting intellectual or industrial property protection to innovations involving biodiversity elements, accompanied by the certificate of origin issued by that same Technical Office and the prior consent. Its well-founded opposition shall prevent registering the patent or protection of the innovation (Article 80). Other functions attributed to the Technical Office are: the registration of sui generis community intellectual rights; to process, approve, reject, and supervise applications for access to biodiversity resources; to decide on the extension of access permits for research programs; to define requirements for access permits for research or bioprospecting; to require the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA); to organize and keep updated a Registry of access rights to genetic and biochemical elements; to authorize agreements between private parties that contemplate access to the use of genetic and biochemical elements; to coordinate with conservation areas (áreas de conservación), the private sector, indigenous peoples, and peasant communities, matters related to access; to warn interested parties of the obligation to attach to the application for access to biodiversity elements, the prior informed consent granted by the owner of the property where the activity will take place or by the authority of the indigenous community.Prior informed consent is the procedure by which the State, private owners, or local or indigenous communities, upon provision of all the required information, consent to allow access to their biological resources or the intangible element associated with them, under mutually agreed conditions. This mechanism recognizes the right of local communities and indigenous peoples to oppose access to their resources and associated knowledge, for cultural, spiritual, social, economic, or other reasons. Other functions attributed to the Technical Office are: to endorse the prior informed consent, as a requirement for access; to establish for the party interested in access, the obligation to deposit up to 10% of the research budget and 50% of the royalties charged, in favor of the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación), the indigenous territory, or the private owner providing the elements to be accessed, and to determine any other benefit or technology transfer that forms part of the prior informed consent; and, finally, to verify compliance with other requirements for access, such as: the terms of technology transfer and equitable distribution of benefits; the certificate of origin for access permits; and the description of the possible environmental impacts of the research or bioprospecting. 3.- Scope of Opposition of the Technical Office of CONAGEBIO.Article 80 of the Biodiversity Law is as follows: "ARTICLE 80.- Mandatory prior consultation. Both the National Seed Office and the Intellectual Property and Industrial Property Registries shall obligatorily consult the Technical Office of the Commission, before granting intellectual or industrial property protection to innovations that involve biodiversity elements. They shall always provide the certificate of origin issued by the Technical Office of the Commission and the prior consent. The well-founded opposition of the Technical Office shall prevent registering the patent or protection of the innovation". The first paragraph of Article 3 of the challenged Regulations restricts the possible scope of opposition of the Technical Office: "when the Technical Office presents an opposition to the patent application, it must deal exclusively with the non-compliance with the patentability requirements referred to in Article 2 of Law No. 6867 of April 25, 1983, Law of Patents of Invention, Industrial Drawings and Models, and Utility Models and its reforms".The patentability requirements indicated in Article 2 of the "Law of Patents of Invention, Industrial Drawings and Models, and Utility Models" are novelty, inventive step, and susceptible of industrial application.

Furthermore, Article 2 refers to compliance with the patentability requirements from which the following are excluded:

• 1)inventions whose commercial exploitation must be prevented to protect the health or life of persons or animals, or to preserve plants, or to avoid serious damage to the environment;
• 2)plants and animals, except microorganisms, provided they are not microorganisms as found in nature;
• 3)essentially biological processes for the production of plants or animals, which are not non-biological or microbiological processes. For its part, among the scenarios that obligate the opposition of the Technical Office, the Biodiversity Law indicates:
• 1)That it involves protecting through patents inventions essentially derived from knowledge associated with traditional or cultural biological practices in the public domain (Article 78.6);
• 2)That it involves protecting through patents inventions whose commercial exploitation must be prevented to protect the health or life of persons or animals, to preserve plants, or to avoid serious damage to the environment (Article 78.7);
• 3)That it involves protecting through patents: plants and animals, microorganisms as found in nature, essentially biological processes for the production of plants or animals that are not non-biological or microbiological processes, and natural processes or cycles themselves;
• 4)That it involves recognizing intellectual or industrial rights over knowledge, cultural or historical practices, and innovations of indigenous peoples and local communities, related to the use of elements of biodiversity and associated knowledge, whether they are recognized in the Registry of the Technical Office of the Commission, or are not officially registered, since they do not require prior declaration, express recognition, or official registration for their protection. From the comparison between both laws, it is evident that the questioned Regulation excludes from the opposition of the Technical Office scenarios 1) and 4) indicated. While it is true that some of those knowledges or practices could be registered in the Registry of the Technical Office of CONAGEBIO, in which case they would be accessible to the public and therefore would not meet the novelty requirement of the Patent Law, many others might not be registered, not have been disclosed, nor be available to the public, since they do not require express recognition or official registration for their protection, and the Biodiversity Law establishes that they cannot be affected by the forms of protection of intellectual or industrial property rights. Moreover, in accordance with the Biodiversity Law, applications for intellectual or industrial property protection of innovations that have been obtained illegally are also subject to opposition; this is evident in Article 80 of the Law itself, when it requires attaching to the consultation made to the Technical Office the certificate of origin and prior informed consent, so the challenged Regulation also eliminates that ground for opposition. The Attorney General's Office considers that the first paragraph of Article 3 of the Regulation invades the competence of the Legislative Branch by implicitly amending the norms of the Biodiversity Law, which is contrary to the principle of legality, the principle of hierarchy of norms, and the principles of separation of functions and independence among branches of government (constitutional articles 9, 11, 105, 121, subsection 1 in relation to 124), by virtue of the fact that executive decrees cannot reduce the effectiveness of the law, a higher-ranking norm. Submission to the latter is absolute: they cannot attempt to nullify legal precepts or contradict them (primacy of the law). It indicates that the content of the regulatory modification involves a matter that requires mandatory consultation, guaranteeing the participation established in Convention No. 169 of the International Labour Organization concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries. The legal grounds contained in ruling No. 13832-2008 of 08:38 hours on September 11, 2008, relating to a reform of the Biodiversity Law attempted in the bill “Reforma y Adición de varios artículos de la Ley de Procedimientos de Observancia de Derechos de Propiedad Intelectual Ley N° 8039 del doce de octubre del dos mil”, processed under legislative file number 16955, are applicable to the questions alleged by the petitioners here. It indicates that since the direct link between the matter and the interests of indigenous peoples is clear, the conclusion is that the Executive Branch is obligated to comply with the requirement of prior consultation with the representative organizations prescribed by the aforementioned Convention No. 169, the absence of which, should it be verified, once the reports are rendered by the respondent Ministries, would be an additional ground for granting the action on that point. 4.- Binding nature of the Technical Office's opposition. The second paragraph of Article 3 of the Regulation under analysis provides that the opposition of the Technical Office will be subject to consideration in the final decision of the Industrial Property Registry Office: “In the event of opposition by the Technical Office, the Industrial Property Registry shall communicate it to the applicant, requiring them to submit their response within a period of thirty business days calculated from the date of receipt of the notification by the applicant. Once this period has elapsed, the examination provided for in Article 13 of the Patent Law shall proceed. Both the opposition of the Technical Office and the applicant's response shall be considered in the final decision according to Article 13, paragraph 5 of the Patent Law.” The Attorney General's Office clarifies that in accordance with what was developed in the previous point, the principle of interpretation in conformity with the Constitution requires understanding that the well-founded opposition of the Technical Office retains the binding nature conferred upon it by Article 80 of the Biodiversity Law. 5.- Imposition of fines for non-compliance with the regulations on access to biodiversity resources. The Regulation, in its Articles 5, 6, and 7, establishes the penalty of a “fine for each day of non-compliance” that will be imposed “without prejudice” to the fine for unauthorized access provided for in Article 112 of the Biodiversity Law, a legal norm that becomes supplementary in application, for cases not covered by the Regulation. In addition to the fact that it is not apparent which scenarios the Biodiversity Law provides for that are not covered by the Regulation, these provisions are contrary to the Law, incurring an excess of regulatory power, violating the principles of hierarchy of norms, primacy of the law, separation of functions, and independence among branches of government. The maximum limit of the penalty provided for in Article 112 of the Biodiversity Law is 12 salaries, and the Regulation provides, for example, the imposition of one base salary for each day of non-compliance (Article 6, subsection d), without specifying which “base salary” is involved, and assigning the same penalty for different offenses, since the gradation of penalties depends on the delay in subsequent compliance with access requirements and not on the defect in the non-compliance or the magnitude of the non-compliance. 6.- Conclusion. Based on the foregoing, this Advisory Body recommends to this Chamber: a) to grant the action regarding the first paragraph of Article 3 insofar as it indicates that “when the Technical Office presents an opposition to the patent application, it must relate exclusively to the non-compliance with the patentability requirements referred to in Article 2 of Law No. 6867 of April 25, 1983, Law on Patents for Invention, Industrial Drawings and Models, and Utility Models and its reforms,” insofar as it excludes the scenarios contemplated in Articles 78.6), 82, and 84 of the Biodiversity Law, as well as others derived from the powers granted in that Law to the Technical Office, relating to access to biodiversity resources; b) to consider that the last sentence of Article 3 is not unconstitutional if it is interpreted, in conformity with the Constitution, that the well-founded opposition of the Technical Office retains the binding nature conferred upon it by Article 80 of the Biodiversity Law; c) to annul Article 6 and the provisions relating to fines in Articles 5 and 7.

1. 5Marco Vinicio Ruiz Gutiérrez and Jorge Rodríguez Quirós, in their respective capacities as Minister of Foreign Trade and Minister of Environment, Energy and Telecommunications, attended the hearings granted and stated that Executive Decree No. 34958-MINAET-COMEX of December 11, 2008, was issued in the exercise of a discretionary regulatory power of the Executive Branch, on the grounds that the Law cannot foresee all the scenarios of its application to the sphere of reality it intends to regulate, and in the specific case, it involves the necessary regulation to make effective compliance with Article 80 of the Biodiversity Law. They affirm that the indicated Decree was issued in application of the regulatory power of the Executive Branch, not to supplement or exceed the legal-rank norms on which its content is based, but to integrate, give security, and hermetic completeness to the legal system.They say that “The regulatory power is the constitutional attribution granted to the Administration, which constitutes the power to contribute to the formation of the legal system through the creation of written norms,” which finds its basis in subsections 3) and 18 of Article 140 of the Political Constitution. The questioned Executive Decree is part of the administrative acts of a general nature that the Administration can issue, the so-called “regulations” or “executive decrees,” through which the Executive Branch, in the exercise of its own constitutional attributions, enables the application or execution of laws, filling in or foreseeing indispensable details to ensure compliance with the purposes proposed by the legislator, purposes that cannot be altered through this means. It is for this reason that executive decrees or regulations are substantially acts of a general administrative nature that tend to make effective the application of the higher norm, in accordance with the terms established by the General Law of Public Administration, in the paragraph of Article 121.Thus, the executive decree is one that is preceded by a law and simply comes to concretize, specify, and determine the concepts and mandates established in the legal norm. They clarify that although it cannot go beyond the Law, it is indeed permissible for it to regulate different matters omitted by the law insofar as it respects its spirit and essence, by virtue of the hierarchy of sources. In the specific case, the Executive Branch validly considered that by the nature of the provisions introduced by the questioned regulation, it did not require any special consultation procedure, since it develops and specifies the precepts of numeral 80 of the Biodiversity Law, an act from which it is not possible to discern indications of unconstitutionality or violation of fundamental rights; that is, it was not necessary to resort to the consultation mechanism provided for in the General Law of Public Administration.The foregoing is because from the content of the regulation, it can be seen that its purpose is to underpin and detail the mechanisms that the legal norm did not detail and thus ensure its application. The challenged Regulation does not affect the environment; what it seeks is to generate a mechanism that tends toward the practical application of a legal norm and that also contemplates dissuasive and repressive mechanisms for conducts that threaten the provisions of the article of the Biodiversity Law that they regulate. It is not true that Executive Decree No. 34958-MINAET-COMEX limits, restricts, and modifies the effects and scope of Article 80 of the Biodiversity Law. The objective of the challenged Decree does not modify or eliminate the provisions contained in Article 80 of the cited Law, but rather establishes an adequate regulation for said article, to ensure its effective application.The cited Article 80 refers to two aspects: on the one hand, it establishes an obligation for the National Seed Office and the Intellectual Property and Industrial Property Registries, to consult the Technical Office of the Commission, before granting intellectual or industrial property protection to innovations that involve elements of biodiversity, also establishing the requirement to provide the certificate of origin issued by the Technical Office of the Commission and the prior informed consent. On the other hand, the article refers to the well-founded opposition that the Technical Office may present, in which case the registration of the patent or the protection of the innovation shall be prevented. The provisions contained in the questioned Regulation are necessary to develop the applicable procedures for the mandatory prior consultation that must be made to the Technical Office of the National Commission for Biodiversity Management (CONAGEBIO), before granting intellectual or industrial property protection to innovations that involve elements of biodiversity.In that sense, the Decree does not in any way eliminate the prior consultation that must be made to CONAGEBIO or the presentation of the certificate of origin and prior informed consent. On the contrary, the decree develops the procedures to be followed for this consultation, as well as the consequences derived from the response sent by the Technical Office. The development of such procedures was necessary, given that previously there were no specific guidelines or procedures according to which the provisions of the referred Article 80 were to be governed, which in practice resulted in its provisions not being effective but rather practically inapplicable. Article 80 of the Biodiversity Law has been, since its entry into force, completely ineffective and its application practically null. Hence the need to adequately regulate said norm, in order to seek effective application of the mechanisms provided for in the Biodiversity Law for compliance with the regime of access to and use of the genetic resources of the national biodiversity.Under this reasoning, Executive Decree No. 34958 develops the powers of the Technical Office upon any consultation made to it regarding inventions that involve elements of national biodiversity in two main aspects. On the one hand, it specifies the power that the Technical Office has to present an opposition to any patent application that involves genetic and biochemical elements and resources of biodiversity or associated traditional knowledge. Such oppositions, clearly, must be processed in accordance with the norms and procedures established for this purpose in the Law on Patents for Invention No. 6867 of April 25, 1983. The Decree specifies that the opposition must relate to the non-compliance with the patentability requirements specified in the Patent Law itself, and clarifies the procedural moment in which such opposition must be presented by the Technical Office and the manner in which it must be resolved by the Industrial Property Registry, within the ordinary procedure for the patent application and registration developed in the cited Law No. 6867.In the event that the Technical Office demonstrates in its opposition that the patent application in question lacks an essential requirement to be protected as a patent, then such application must be denied by the Industrial Property Registry. Even though Article 80 of the Biodiversity Law indicates that the well-founded opposition of CONAGEBIO shall prevent the granting of the patent, the law does not specify what this well-founded opposition means, on what grounds it must be based, or who determines its foundation. All these gaps are precisely what the challenged Regulation comes to fill. They indicate that the questioned executive decree does not remove the binding nature from the well-founded opposition of CONAGEBIO, as the petitioners claim; on the contrary, the Regulation provides that if it is determined that the opposition presented by CONAGEBIO indeed has foundation and that its allegations are correct, the patent shall not be granted.On the other hand, the Regulation establishes the power of the Technical Office of CONAGEBIO to present, upon the prior consultations made by the Industrial Property Registry, a report on the applicant's compliance with the regulations on access to and protection of elements of biodiversity. For these purposes and in compliance with the constitutional principle of due process, specific deadlines are established within which the Technical Office must present said report, the need to notify the patent applicant thereof, and the opportunity for the applicant to refer to said report, after which the Technical Office must issue a final decision on the merits of the matter. In the event that the Technical Office determines in its decision that the patent applicant has breached the norms on access to and protection of elements of biodiversity, the Regulation provides for the activation of a system of daily fines, which increase up to amounts of one base salary for each day of non-compliance, establishing that these fines will continue to be applied until compliance with the corresponding access regulations is achieved.In this way, fines are established that reach such high levels as a means of deterring non-compliance with the regulations. The foregoing is intended to compel users of elements of national biodiversity to comply with the corresponding regulations. The Biodiversity Law contemplates the possibility of applying fines for non-compliance with its provisions, which is provided for in its Article 112, which establishes the following: "Article 112. Unauthorized access to elements of biodiversity. Anyone who carries out exploration, bioprospecting, or has access to biodiversity without being authorized by the Technical Office of the Commission, when necessary under the terms of this law, or deviates from the terms under which the permit was granted, shall be imposed a fine ranging from the equivalent of one salary established in Article 2 of Law No. 7337, up to the equivalent of twelve of these salaries." The questioned regulation specifies some of the conducts susceptible to sanction, as well as the applicable penalty for eventual offenders.In addition to this system of fines introduced by the challenged Regulation, there is no efficient system in the current legislation on biodiversity that ensures or even promotes compliance with the norms on access to biodiversity. In that sense, this Decree rather represents an advance in the protection and promotion of compliance with the norms on access to and protection of national biodiversity. Finally, they consider that the objections the petitioners formulate to the content of the challenged Regulation do not raise a constitutional problem but, at most, a legality problem. Nor do they imply an injury or threat to constitutional rights that must be resolved before the constitutional jurisdiction, for which reason it is requested that the present action of unconstitutionality against Executive Decree No. 34958-MINAET-COMEX of December 11, 2008, Regulation to Article 80 of the Biodiversity Law, Law No. 7788 of April 30, 1998, published in the Official Gazette La Gaceta No. 242 of December 15, 2008, be declared dismissed in all its aspects, as it is not contrary to Articles 1, 9, and 50 of the Political Constitution, nor to any other constitutional norm.
2. 6By means of a brief received at the Secretariat of the Chamber at 11:09 hours on June 29, 2010 (folio 113), Nancy Hidalgo Dittel appears in order to reply to the statements issued by the Ministers of Foreign Trade and of Environment, Energy and Telecommunications. She states that a Decree is being used to modify the Biodiversity Law; that is, it is innovating upon what is already provided in a higher-ranking norm. She indicates that the Attorney General's Office reached the same conclusion. She points out that it is not true that the challenged Decree seeks to give operability and practical application to the Law, because in reality what it does is modify the essence of the article with the eagerness to avoid any new requirement for the patent application, such as the mandatory consultation with CONAGEBIO. She affirms that the Decree disrespects the spirit and essence of the Law, which has been considered improper in the jurisprudence of this Tribunal (see ruling number 243-93).She maintains that while it is understood that the Executive Branch does not have to consult on all the decrees and regulations it promulgates when they are issued in accordance with its powers, the case of the challenged Decree is not that, since it affects a higher norm and must be subject to a public hearing. She explains that the opposition in the Patent Law relates solely to compliance with the requirements of novelty, inventive step, and industrial applicability. She argues that the Biodiversity Law requires the presentation of the certificate of origin that includes the prior informed consent of the authority where the biological resources are taken, the mutually agreed terms, and the endorsement of the Technical Office. She alleges that although the questioned Decree does not eliminate the prior consultation with the Technical Office, it empties it of its content by eliminating its specific attributes, since its opposition would always be limited to being in accordance with Article 3 of the objected Regulation.She states that the challenged regulation also violates the principle of State sovereignty, as it permits illegal access to genetic, biochemical resources, or traditional knowledge, by allowing the applicant for a patent on such goods to subsequently comply with the access permit. All of this not only weakens the authority of CONAGEBIO but also demonstrates a poor understanding of the purpose of controlling access to biodiversity resources, since it is assumed that it can be resolved after those resources have already been extracted. She reiterates other arguments that were already summarized in the brief initiating the action. She again requests that the present action be granted.
3. 7The edicts referred to in the second paragraph of Article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction were published in numbers 42, 43, and 44 of the Judicial Bulletin, on March 2, 3, and 4, 2010 (folio 72).
4. 8The hearing indicated in Articles 10 and 85 of the Law of Constitutional Jurisdiction is dispensed with, based on the power granted to the Chamber by numeral 9 ibidem, considering this resolution to be sufficiently grounded in evident principles and norms, as well as in the jurisprudence of this Tribunal.
5. 9The procedures have complied with the prescriptions of law.

Drafted by Judge Rueda Leal; and,

Considering:

I.Standing and admissibility of the action. Pursuant to Article 75, paragraph 2, of the Law of Constitutional Jurisdiction, a prior pending case will not be necessary when, due to the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or when it involves the defense of diffuse interests that concern the community as a whole (see judgment number 8239-01 of 16:07 hours on August 14, 2001). In the present matter, the petitioners argue that their standing comes from the protection of diffuse interests, in particular the defense of the environment and citizen participation in this matter. Such circumstances indeed confer upon the petitioners direct standing to file the present action. A prior matter serving as a basis for this action is not required, because they come in defense of the interests of all the inhabitants of the country. In their judgment, this community has been deprived of the right to citizen participation and environmental protection.

Therefore, based on the provisions of Article 75, paragraph 2, of the Law of Constitutional Jurisdiction, it is appropriate to recognize the standing of the plaintiffs to initiate this process, as the Chamber has done on previous occasions in relation to these rights (see, among others, rulings number 2009-017155 of 14:00 hours on November 5, 2009, 2010-013099 of 14:56 hours on August 4, 2010, and 2003-06322 of 14:14 hours on July 3, 2003).

II.Other aspects of admissibility. Likewise, the challenged action is among those provided for in Article 73 subsection a) of the Law of Constitutional Jurisdiction. It concerns a public act of a general nature, namely, an Executive Decree that regulates the use of elements of biodiversity in Costa Rican territory. For this reason, the present action is admissible, and therefore the object and merits of the matter must be discussed immediately.

III.Object of the challenge. The action challenges the constitutionality of Executive Decree number 34958-MINAET-COMEX of December 11, 2008, called "Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, Ley 7788 del 30 de abril de 1998", published in La Gaceta No. 242 of December 15, 2008, which regulates the use of the elements and resources of biodiversity or associated traditional knowledge that exist in Costa Rican territory, before granting them protection through intellectual property. The Executive Decree, insofar as it is relevant, establishes the following:

“Reglamento al Artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, Ley Nº 7788 del 30 de abril de 1998 Article 1—Purpose. The purpose of this Regulation is to develop the applicable procedures for the mandatory prior consultation provided for in Article 80 of the Biodiversity Law, Law No. 7788 of April 30, 1998.

Article 2—Mandatory prior consultation. Both the National Seed Office and the Intellectual Property and Industrial Property Registries must consult the Technical Office of the Commission before granting intellectual or industrial property protection to innovations that involve elements of biodiversity in Costa Rican territory. They must always provide the certificate of origin issued by the Technical Office of the Commission and the prior informed consent.

Article 3—On the well-founded opposition of the Technical Office. In the procedure for a patent application that involves genetic and biochemical elements and resources of biodiversity or associated traditional knowledge, when the Technical Office presents an opposition to the patent application, it must relate exclusively to the non-compliance with the patentability requirements referred to in Article 2 of Law No. 6867 of April 25, 1983, Law on Patents for Invention, Industrial Drawings and Models, and Utility Models and its reforms (hereinafter abbreviated as Patent Law). The consultation by the Industrial Property Registry to the Technical Office shall be carried out during the substantive examination stage established in Article 13 of the Patent Law. The Technical Office must send its response within a period of nine months counted from the receipt of the consultation. In the event of opposition by the Technical Office, the Industrial Property Registry shall communicate it to the applicant, requiring them to submit their response within a period of thirty business days calculated from the date of receipt of the notification by the applicant.

Once this period has elapsed, the examination provided for in Article 13 of the Patent Law shall proceed. Both the opposition of the Technical Office and the applicant's response shall be considered in the final decision according to Article 13, paragraph 5 of the Patent Law.

Article 4—Report on access to Costa Rican biodiversity elements and its procedure. In addition to the opportunity to present an opposition in accordance with the preceding article of this Regulation, the Technical Office must send a report on whether or not the patent applicant has complied with the regulations on access to and protection of Costa Rican biodiversity elements. The Technical Office must render its report within a period of thirty days counted from the receipt of the consultation made by the Industrial Property Registry. The report issued by the Technical Office must be notified to the applicant, through the Industrial Property Registry. The applicant shall have a period of ten business days, calculated from the date of receipt of the notification by the applicant, to respond before the Technical Office regarding its report. Likewise, the applicant shall have an additional period of five business days to present the pertinent evidence.

Once these periods have expired, the Technical Office shall have a period of thirty days to issue a final decision on the merits of the matter.

Article 5—Non-compliance with the regulations on access to Costa Rican biodiversity resources.

When the Technical Office resolves that the patent applicant has used elements of biodiversity in Costa Rican territory without complying with the regulatory provisions in force for that purpose, a reasonable period shall be granted, depending on the complexity of the case, for compliance with the corresponding requirements. In the event that the applicant fails to comply with said requirements within the indicated time, a fine shall be applied for each day of non-compliance, effective until the moment of full compliance with the requirements. The applicant may appeal the resolution of the Technical Office, in accordance with Article 107 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad). The appeal of the resolution shall not suspend the collection of the fine.

Article 6—Calculation of fines. The amounts of the fine for non-compliance with the regulatory provisions in force regarding access to biodiversity resources, referred to in the preceding article of these Regulations, are as follows:

• a)Up to three months of non-compliance: one-sixth of a base salary (salario base) per day.
• b)From three to nine months of non-compliance: one-third of a base salary (salario base) per day.
• c)From nine to twelve months of non-compliance: one-half of a base salary (salario base) per day.
• d)From twelve months of non-compliance onward: one base salary (salario base) per day.

The amounts of the fines collected for non-compliance with the regulations on access to elements of biodiversity shall be allocated to the National Commission for Biodiversity Management (Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad) and its Technical Office.

Article 7—Subsequent compliance with access requirements. The applicant must notify and prove to the Technical Office compliance with the access requirements prescribed in the Technical Office's resolution, for which purpose the applicant must provide the necessary documents accrediting such compliance.

The Technical Office shall receive the information and verify compliance by the applicant. Once compliance is verified, the collection of the corresponding fines shall be suspended.

In the event that collections have been made after the date of compliance by the applicant, the Technical Office must issue a resolution ordering the reimbursement of said collections.

All of the foregoing is understood without prejudice to the provisions of Article 112 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), which shall be applicable in cases not covered by these Regulations.

Article 8—Applicable supplementary regulations. Except as specifically regulated otherwise in these Regulations, the provisions on ordinary or summary procedure regulated by the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), as applicable, shall apply.

Regarding appeals, the provisions of Article 107 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) shall apply.

Article 9—Effective date. It shall take effect as of January 1, 2009.

Given at the Presidency of the Republic, on the eleventh day of the month of December of the year two thousand eight.”

IV.The allegations of unconstitutionality. The claimants raise 4 grounds of unconstitutionality, which they summarize as follows: 1) The challenged regulation is directly linked to a norm essential for the protection of the environment and biodiversity, which is Article 80 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad); 2) The challenged regulation affects the application of regulations essential for fulfilling the commitments undertaken by Costa Rica in the Convention on Biological Diversity (Convenio de Diversidad Biológica); 3) The challenged Decree limits the scope of application of the legal rule contained in Article 80 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), with direct consequences on its effectiveness; 4) The promulgation of said Decree infringed upon the right of citizen participation, since the Executive Branch omitted to hold the prior hearing provided for in Article 361.2 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). Furthermore, the indigenous communities were not consulted regarding the approval of the decree, an omission that violates ILO Convention No. 169. For the sake of order, the substantive analysis will begin with the issue of the lack of consultation with the indigenous communities.

V.On the participation of indigenous communities prior to the issuance of Executive Decree No. 34958-MINAET-COMEX. Convention No. 169 of the International Labour Organization, called the "Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries", incorporated into the Costa Rican legal system through Law No. 7316 of November 3, 1992, established special protection for indigenous peoples, their culture, their ancestral knowledge and traditions, among many other elements that make up their roots and origins. Said Convention was adopted by the International Labour Organization (ILO), at its 76th Conference held in Geneva, Switzerland, on June 27, 1989, and is also known as Convention 169, according to that Organization's nomenclature. This international instrument seeks to provide indigenous peoples with protection measures, both at the individual and collective level, to foster that real equality they deserve and, in turn, to respect the beliefs and traditions of these peoples. For example, Article 6, subsection a), of Convention No. 169 establishes the obligation of governments to:

"Consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures which may affect them directly" On the other hand, paragraph 15.2 of the cited Convention No. 169 grants indigenous peoples the right to be heard when there are established programs for the utilization of the natural resources located in their territories. Said international norm provides the following:

"In cases in which the State retains the ownership of mineral or sub-surface resources or rights to other resources pertaining to lands, governments shall establish or maintain procedures through which they shall consult these peoples, with a view to ascertaining whether and to what degree their interests would be prejudiced, before undertaking or permitting any programmes for the exploration or exploitation of such resources pertaining to their lands (…)" (emphasis is not from the original) This Chamber, through judgment number 3003-92 of 11:30 a.m. on October 7, 1992, in a mandatory constitutional review carried out by the Directorate of the Legislative Assembly regarding the "Bill for the Approval of the Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries", held, as relevant:

«I.- The Convention under review, within the general scope of the matters entrusted to the International Labour Organization (ILO), captures in a legally enforceable international instrument a series of rights, freedoms, and economic, social, and cultural conditions aimed, not only at strengthening the dignity and essential attributes of indigenous peoples as human beings, but also, principally, at providing specific means so that their condition as human beings is fully realized in view of the depressed, sometimes even exploited and mistreated, situation in which the aborigines of many nations live; a situation that is not entirely foreign to the American Continent, where indigenous minorities, and sometimes majorities, find themselves practically marginalized from the predominant civilization, while, on the other hand, they suffer the depression and abandonment of their own traditions and cultures. Today, in the field of human rights, it is recognized, in summary:

• a)That it is necessary to recognize for indigenous peoples, in addition to the fullness of their rights and freedoms as human beings, other legally guaranteed conditions, through which the inequality and discrimination to which they are subjected can be compensated, with the purpose of guaranteeing their real and effective equality in all aspects of social life; b) That it is also necessary to guarantee respect for and the conservation of the historical and cultural values of indigenous populations, recognizing their peculiarity, without any limitation other than the need to preserve, at the same time, the dignity and fundamental values of every human being recognized today by the civilized world - which implies that respect for the traditions, language, religion, and general culture of these peoples only admits as exceptions those necessary to eradicate practices universally considered inhuman, such as cannibalism-; c) Without prejudice to the foregoing, indigenous peoples must also be recognized the rights and means necessary to access, freely and with dignity, the spiritual and material benefits of the predominant civilization...» Later, the Chamber indicated:

"VIII.- In the articles of the Convention there does not appear to be anything that, correctly interpreted and applied, could contravene the Law of the Constitution... Regarding Article 6.1.a), it must be understood that the obligation to ‘consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions whenever consideration is being given to legislative or administrative measures which may affect them directly’, as well as the subsequent ones to establish channels for participation, development, and initiative of these peoples, here merely signal objectives that coincide, indeed, with correctly understood democratic principles and values, which imply the permanent exercise of power by the people or, put another way, their permanent participation in the decision-making that concerns them (…)" That is, according to the precedents of this Chamber, the State must guarantee the right of indigenous peoples to organize and participate in decision-making that concerns them. Likewise, within the framework of Convention No. 169, it is appropriate to recall that our State also undertook to ensure respect for and the conservation of the historical and cultural values of indigenous populations, duties that this Constitutional Court, as an integral part of the general structure of the State, is also obliged to observe.

It is important to recall what was explained by this Chamber in judgment number 2003-03485 of 2:07 p.m. on May 2, 2003, in which the following was indicated:

“IV.- As the Chamber has already pointed out, the Law of the Constitution establishes the responsibility of the State to provide indigenous peoples with adequate instruments that guarantee their right to participate in the decision-making that concerns them, and to organize themselves in elective institutions, administrative bodies, and other entities responsible for policies and programs that concern them (articles 6 and 33 of ILO Convention No. 169). It follows, then, that the legislator must design legal mechanisms that allow them to fully exercise that right. The norms in this matter must be oriented towards allowing broad and organized participation of indigenous peoples (…)” One of the manifestations that can exemplify that right of participation of indigenous communities in decision-making consists of their right to express their views when specific research and utilization of natural resources directly involve some impact on their interests or associated traditional knowledge.

In these cases, there is an obligation to consult them on the administrative or legislative provisions that directly impact the structure, organization, and life of the indigenous community, but not those whose results affect them in an eventual, random, or merely circumstantial manner. It is not accurate, then, that the discretion of consultation for the State is applicable to indigenous communities whenever legislative or administrative measures that may affect them directly are foreseen, because with crystal clarity Convention No. 169 imposes this duty, in the terms of Article 6, subsection a), as an obligation, not a power at the State's discretion. In judgment number 2000-8019 of 10:18 a.m. on September 8, 2000, this Court held that: "In the Chamber's opinion, then, before the State directly undertakes or authorizes activities on behalf of an individual, regarding any program of prospection or exploitation of resources existing in the regions encompassing indigenous territories, it is binding on the central Government to institute a consultation process".

The Chamber's case law has been clear in holding that for the consultation of indigenous peoples to proceed (in the terms required by ILO Convention No. 169), there must be a direct relationship between the subject matter sought to be regulated and the interests of the indigenous populations (see judgment number 2008-013832 of 08:38 a.m. on September 11, 2008). That is, a direct or immediate impact on the indigenous or tribal groups is required. The crucial point, then, is to establish whether the regulations contained in the challenged Executive Decree directly affect indigenous peoples and, consequently, whether they required consultation according to the rules of Convention 169 of the International Labour Organization.

In the instant case, the State - through the Executive Branch - issued Executive Decree No. 34958 MINAET-COMEX, published in Supplement No. 53 to Official Gazette No. 242 of December 15, 2008, which is the "Regulation to Article 80 of the Biodiversity Law", through which some aspects of the application procedure for a patent involving elements and resources of biodiversity, but also associated traditional knowledge, are regulated. This notion of "associated traditional knowledge" (conocimiento tradicional asociado), introduced by Article 3 of the cited Decree, is precisely the one that involves the interests of the indigenous communities, as will be seen.

VI.On the Biodiversity Law and associated traditional knowledge. The current Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), No. 7788, in its paragraph 82, is responsible for giving content to this concept of "associated traditional knowledge". For greater ease, paragraph 82 of the current Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) is transcribed:

"ARTICLE 82.- Community intellectual rights sui generis. The State expressly recognizes and protects, under the common name of community intellectual rights sui generis, the knowledge, practices, and innovations of indigenous peoples and local communities, related to the use of elements of biodiversity and associated knowledge. This right exists and is legally recognized by the mere existence of the cultural practice or the knowledge related to genetic and biochemical resources; it does not require prior declaration, express recognition, or official registration; therefore, it may cover practices that in the future acquire such category. This recognition implies that none of the forms of protection of intellectual or industrial property rights regulated in this chapter, special laws, and International Law shall affect such historical practices" (the highlighting is not from the original) In the opinion of this Court, the challenged Executive Decree does directly affect interests of the indigenous communities of our country, since through this regulation the application procedure for a patent involving elements and resources of biodiversity or associated traditional knowledge that these peoples hold over such elements is regulated.

In the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), associated traditional knowledge refers to the knowledge, practices, and innovations of indigenous peoples and local communities, related to the use of elements of biodiversity. Specialized international doctrine has held that traditional knowledge represents an inheritance from ancestors in experiences with the natural environment, over millennia. It refers to the knowledge, innovations, and practices of indigenous and local communities around the world. This knowledge is conceived from the experience gained over centuries, and adapted to the local culture and environment; traditional knowledge is transmitted verbally, from generation to generation, and tends to be collectively owned. Other scholars explain that peoples who have not lost their tradition of contact with nature and its ingredients, and therefore have a "natural" capacity to come into contact with the bioactivity of the organisms in their environment, base this knowledge on the accumulated experience regarding the manifestation of the active principles of those elements (see, Zamudio Teodora. “Legal regulation of biotechnologies”. Taken from www.biotech.bioetica.org/clase3-11.htm).

VII.International regulation of associated traditional knowledge. On the other hand, our country has ratified some international instruments that contribute to the definition of this notion of "associated traditional knowledge" and that, moreover, obligate the Costa Rican State to protect it for the benefit of national indigenous peoples, as well as local communities. For instance, we have the Convention on Biological Diversity, which Costa Rica signed in 1992 and ratified through Law No. 7416 of June 30, 1994. This international convention is one of the products of the Earth Summit, held in Rio de Janeiro in June 1992. Its Article 8, subsection j), constitutes one of the most relevant norms for the purposes of explaining the protection afforded to indigenous and local communities regarding their associated traditional knowledge:

"ARTICLE 8. In-situ Conservation.

Each Contracting Party shall, as far as possible and as appropriate:

(…)

• j)Subject to its national legislation, respect, preserve and maintain knowledge, innovations and practices of indigenous and local communities embodying traditional lifestyles relevant for the conservation and sustainable use of biological diversity and promote their wider application with the approval and involvement of the holders of such knowledge, innovations and practices and encourage the equitable sharing of the benefits arising from the utilization of such knowledge, innovations and practices".

It has been held that this Article 8, subsection j), obligates States to take active measures to respect, preserve, and maintain the knowledge, innovations, and practices of indigenous and local communities. Likewise, it is the responsibility of States to promote the wider use of traditional knowledge relevant for the conservation and sustainable use of biological diversity, with the approval and involvement of the holders of the relevant knowledge. Indigenous peoples have considered traditional knowledge as their collective intellectual heritage, a heritage that is part of their cultural identity and their worldview. Therefore, they have stated that traditional knowledge must be protected for its value per se, that is, for the importance it represents for their survival as peoples. Hence, various international instruments, such as the Convention on Biological Diversity, have been issued that precisely aim to provide protection to this knowledge.

Without a doubt, Article 8, subsection j), of the Convention on Biological Diversity, is one of the most relevant for indigenous peoples and one that our country has committed to respect. This is because, according to that article, Governments and the International Community have recognized the transcendental value of traditional knowledge for the conservation of biological diversity and its sustainable use. Thus, in the Preamble of the Convention itself, it is recognized that there is a close relationship between indigenous peoples and local communities regarding their traditional forms of access to biological resources; furthermore, that their knowledge concerning biological resources and their utilization techniques can be valuable. Indigenous peoples, through the International Indigenous Forum on Biodiversity, posit that the custody, control, and administration of traditional knowledge corresponds to the indigenous peoples themselves, and that although international protection norms must exist, these must be through a different system – sui generis – because the existing intellectual property systems protect private rights to invention and pursue exclusively commercial purposes, whereas traditional knowledge is the collective property of an entire people and often does not have commercial purposes.

VIII.Lack of consultation with indigenous communities. From an examination of the record corresponding to this action of unconstitutionality, it appears that the formality of consultation with indigenous peoples has indeed been omitted. In the opinion of the Executive Branch, "this (meaning the Decree) did not require any special consultation procedure" (see folio 98 of the record of this action), a situation that violates the fundamental rights of the interested indigenous peoples, leaving them unable to defend the associated traditional knowledge that belongs to them, within the patent application procedures that involve said knowledge and their traditions.

The Office of the Attorney General (Procuraduría) is also of the opinion that the content of the Decree involves a subject matter where the mandatory consultation of the indigenous communities must be carried out, thereby guaranteeing the participation established in Convention No. 169 of the International Labour Organization concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries. The advisory body opines that, as the direct link between the subject matter and the interests of indigenous peoples is clear, "the conclusion is that the Executive Branch is obliged to comply with the requirement of prior consultation with the representative organizations prescribed by the cited Convention No. 169, the defect of which, if verified, once the reports are rendered by the respondent Ministries, would be an additional ground for granting the action on that point" (the highlighting does not correspond to the original).

For these reasons, the Chamber considers that the challenged Decree must be declared unconstitutional, due to the lack of consultation with the indigenous communities regarding a matter as transcendental to their interests as the potential impact on their traditional knowledge associated with the elements of national biodiversity, in the terms provided by Article 3 of the cited Executive Decree. Such omission violates the international norms contained in Article 6, subsection a), of ILO Convention No. 169, as well as Article 8, subsection j), of the Convention on Biological Diversity, and, therefore, the action must be granted.

IX.Other aspects of constitutionality. As explained in the preceding consideration (considerando), the Executive Branch did not observe one of the international requirements in the field of human rights in relation to indigenous communities and peoples. The Executive Decree directly affects the interests of these persons without guaranteeing them, beforehand, participation in that normative creation process. Said omission, as such, vitiates with unconstitutionality the entire Executive Decree No. 34958 MINAET-COMEX, published in Supplement No. 53 to Official Gazette No. 242 of December 15, 2008. This being the case, it is appropriate to grant the action of unconstitutionality and annul it in its entirety. Given that the indicated vice of unconstitutionality, which entails the annulment of the entire referenced Executive Decree, has been confirmed, any substantive analysis of the other allegations of unconstitutionality is omitted as unnecessary.

X.- Conclusion. Executive Decree No. 34958-MINAET-COMEX, called "Regulation to Article 80 of the Biodiversity Law" violated the right of participation of indigenous peoples, to the detriment of the Law of the Constitution and more specifically of ILO Convention No. 169 and the Convention on Biological Diversity. Such vice entails the annulment of the entire referenced Executive Decree. As for the other grounds of unconstitutionality adduced by the claimant, any substantive examination thereof is omitted as unnecessary.

Therefore:

The action is granted. Consequently, Executive Decree No. 34958 MINAET-COMEX, published in Supplement No. 53 to Official Gazette No. 242 of December 15, 2008, which is the "Regulation to Article 80 of the Biodiversity Law", is annulled. This judgment has declaratory and retroactive effects to the effective date of the annulled norm, without prejudice to rights acquired in good faith. Let this pronouncement be recorded in the Official Gazette La Gaceta and published in full in the Judicial Bulletin. Notify.- Ernesto Jinesta L.

Acting President Luis Paulino Mora M. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

José Paulino Hernández G. Ricardo Guerrero P.

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Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y cero minutos del cinco de diciembre del dos mil doce.

Acción de inconstitucionalidad promovida por G.R.D., en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la […]cédula jurídica […]; J.L.S.V., mayor, cédula de identidad […], en su condición de Presidente con facultades de apoderado general con límite de suma de la […]), cédula jurídica […]; M. L. H. N, cédula de identidad […],en su condición de […] con facultades de apoderada generalísima sin límite de suma de la […], cédula jurídica número […]; H.M.Q , cédula de identidad […], en su condición de representante con facultades suficientes para este acto de […], cédula jurídica […] O.D.C.P., mayor, cédula de identidad […],en su condición de […], cédula jurídica […]; y otros …; contra el Decreto Ejecutivo No. 34958 MINAET-COMEX, publicado en el Alcance No. 53 de La Gaceta No. 242 del 15 de diciembre de 2008, que es el "Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad". Intervienen en el proceso la Procuraduría General de la República, el Ministerio de Comercio Exterior y el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:00 horas del 18 de enero del 2010, los accionantes solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 34958 MINAET-COMEX, publicado en el Alcance No. 53 de La Gaceta No. 242 del 15 de diciembre de 2008, que es "Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad". Señalan que la norma se impugna en cuanto lesiona el derecho de participación ciudadana en los asuntos relacionados con el Gobierno de la República, derivado del Principio Democrático (artículo 9 párrafo primero de la Constitución Política), específicamente el derecho de participación en el proceso de emisión de normas de aplicación general, susceptibles de afectar directamente el derecho de la población a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, incluyendo la protección efectiva de la biodiversidad y sus elementos asociados. Estiman que estos derechos fueron violentados durante el procedimiento seguido por el Poder Ejecutivo para la aprobación del reglamento impugnado, con lo que se lesiona también el precepto 50 constitucional, según el cual toda persona está legitimada para denunciar los actos que infrinjan este derecho y exigir la reparación del daño causado, pues en la medida en que se afecta el derecho del pueblo a participar, se está obstaculizando el ejercicio de esa amplia legitimación que nuestra Constitución reconoce.Añaden que el Decreto impugnado tiene por objeto regular la materia ambiental, en concreto, la protección de la biodiversidad nacional y sus elementos asociados, como el conocimiento tradicional de las comunidades locales derivado de su uso o conservación. El Decreto cuestionado reglamenta el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, número 7788, que es de fundamental importancia para garantizar la protección de la biodiversidad. Su consecuencia directa es la limitación, restricción e incluso modificación de los efectos y alcances de la norma legal. Aducen que el reglamento no fue sometido a un proceso de información o consulta a la población costarricense de previo a su promulgación definitiva, incumpliéndose de esta forma la obligación de consulta de los anteproyectos de disposiciones de carácter general, establecida en el artículo 361.2 de la Ley General de la Administración Pública, por lo que se negó a la población en general, que tiene un interés difuso en la protección efectiva de la biodiversidad nacional, así como a las organizaciones representativas de intereses generales o corporativos (como las organizaciones ambientalistas, las representativas de comunidades campesinas e indígenas, y las que tienen representación en la CONAGEBIO) que igualmente pueden resultar afectos por cualquier innovación o modificación normativa que incida sobre elementos que protegen elementos de la biodiversidad, su participación durante el proceso, lo que vulnera el derecho constitucional a la participación ciudadana y el principio democrático, pues la introducción expresa del principio de participación en la Constitución, efectuada en la reforma del año 2003, implica que la participación del pueblo en la toma de decisiones dejó de ser una medida opcional e implica que la Administración Pública tiene el deber ineludible de crear mecanismos eficaces y generar las condiciones necesarias para que dicha participación pueda darse, así como cumplir con la aplicación de los mecanismos existentes.Antes de la vigencia de esta modificación al artículo 9 constitucional, era normal el incumplimiento por parte del Poder Ejecutivo de la obligación de consultar anteproyectos de normas de aplicación general contenida en el artículo 361.2 de la Ley General de la Administración Pública; sin embargo, ello cambió a partir de la entrada en vigor de la reforma constitucional, tal como lo reconoció la Sala en la sentencia número 2005-14659 de las 14:24 horas del 21 de octubre de 2005. El procedimiento de aprobación del reglamento impugnado en esta acción también lesiona el derecho consagrado en el párrafo segundo del artículo 50 de la Constitución Política, que incluye el derecho de toda persona a participar en aquellos asuntos donde se discuta una posible afectación al ambiente, contemplado también en el principio 10 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo. El procedimiento de promulgación de la norma reglamentaria impugnada vulneró las normas y principios constitucionales ya indicados, porque el reglamento se encuentra directamente vinculado a una norma esencial para la protección del ambiente y la biodiversidad, como es el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, que establece un mecanismo de control previo para garantizar que cualquier solicitud de concesión de derechos de propiedad intelectual sobre innovaciones relacionadas con elementos de la biodiversidad, se realice respetando los objetivos, fines y principios de la Ley de Biodiversidad y los convenios internacionales para la protección de la diversidad biológica firmados por Costa Rica.Para ello, la ley crea un requisito de consulta obligatoria a la Comisión Nacional de Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO) que deberán cumplir todas aquellas oficinas estatales encargadas de tramitar y resolver solicitudes de derechos de propiedad intelectual, cuando esas solicitudes versen sobre invenciones derivadas de elementos de la biodiversidad, o bien, que involucren dichos elementos; esta consulta es de efecto vinculante. Este mecanismo de consulta obligatoria fue establecido por el legislador en razón de que la CONAGEBIO es el órgano técnico especializado del Estado costarricense en materia de acceso, uso y protección de la biodiversidad y sus elementos. Lo anterior consiste en una garantía que busca evitar que se otorguen derechos relacionados con elementos de la biodiversidad, sin haber cumplido con los requisitos establecidos en la normativa nacional para el uso y acceso de los elementos de la biodiversidad, y que atentan contra su “conservación y uso ecológicamente sostenible”, o bien, que afecten otros derechos protegidos por nuestra legislación y los convenios internacionales, como el derecho a la protección del conocimiento tradicional de las comunidades locales derivado de la biodiversidad.Sostienen que son varios los motivos derivados directamente de la propia Ley de Biodiversidad que pueden justificar la oposición fundada de la CONAGEBIO a una solicitud de propiedad intelectual que involucre elementos de la biodiversidad nacional. Entre esos motivos están: primero, el incumplimiento de las normas de acceso a los elementos de la biodiversidad (artículo 62 y siguientes de la Ley de Biodiversidad) por parte de los solicitantes de derechos de propiedad intelectual, toda vez que la consulta obligatoria del artículo 80 de la Ley de Biodiversidad busca evitar que se otorguen derechos adquiridos relacionados con elementos de la biodiversidad a personas que han utilizado ilegalmente dichos elementos, ya sea porque tuvieron acceso a ellos sin solicitar el permiso respectivo (artículos 69 a 72), porque incumplieron los términos y condiciones de dicho permiso, porque irrespetaron los compromisos de transferencia de tecnología y distribución equitativa de beneficios (artículo 63 inciso 3), o porque excedieron sus límites utilizándolo para fines no autorizados, entre otros supuestos de incumplimiento.En el caso de Costa Rica –que es un país megadiverso- el control previo establecido en el artículo 80 de la Ley 7788 es una consecuencia del carácter de bienes demaniales que ostentan las “propiedades bioquímicas o genéticas de los elementos de la biodiversidad silvestres o domesticados", de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley de Biodiversidad. Estos son bienes de dominio público protegidos según los principios derivados del artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política, de tal suerte que su acceso, uso y aprovechamiento por particulares solo puede producirse mediante autorización previa del Estado costarricense, cumpliendo las normas de acceso y demás requisitos del capítulo V de la Ley de Biodiversidad. Por eso el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad exige que en la consulta previa a la CONAGEBIO deba aportarse el certificado de origen emitido por la Oficina Técnica de dicha comisión.Este certificado es el documento que permitiría determinar el origen de los elementos de la biodiversidad utilizados en el desarrollo de la “invención” que se pretende patentar o someter a otras formas de propiedad intelectual, y de esta manera rastrear de dónde provino el material genético o bioquímico derivado de la biodiversidad nacional y verificar que fue obtenido y utilizado de forma lícita. Segundo, otro de los motivos por los cuales la CONAGEBIO puede denegar una solicitud de propiedad intelectual que involucre elementos bioquímicos o genéticos de la biodiversidad nacional, es por el incumplimiento de obtener el consentimiento previamente informado de los representantes del lugar donde se materializa el acceso (artículos 63, inciso 1, 65 y 66 de la Ley de Biodiversidad). Este consentimiento rige tanto para elementos de la biodiversidad que se encuentran ubicados en terrenos privados y en territorios indígenas, como para los que se encuentran en áreas que forman parte del Patrimonio Natural del Estado, como las áreas silvestres protegidas, donde se debe aportar la autorización previa de la autoridad del Estado encargada de la administración de esas áreas.Refieren que la legislación nacional y los convenios internacionales reconocen derechos a las comunidades locales, campesinas e indígenas que históricamente han conservado, mejorado y utilizado de manera sostenible los elementos de la biodiversidad nacional. Dentro de estos derechos está el derecho a ser informados y consultados previamente sobre cualquier iniciativa que pretenda utilizar y explotar esa biodiversidad. Además, en el caso específico de las comunidades indígenas de nuestro país, este requisito legal se constituye en un instrumento de gran importancia para garantizar el cumplimiento de lo dispuesto en el Convenio 169 de la OIT, según el cual se debe consultar a las comunidades indígenas cada vez que se prevean medidas administrativas susceptibles de afectar sus derechos. Asimismo, en el numeral 66 de la Ley de Biodiversidad se reconoce el derecho a la oposición cultural de las comunidades locales o indígenas; es decir, que estas personas no solo tienen el derecho de ser consultadas previamente sino que además puede oponerse a dicho acceso “por motivos culturales, espirituales, sociales, económicos o de otra índole”.Empero, de nada sirve que se reconozcan derechos si no se crean mecanismos eficaces para garantizar su cumplimiento; de ahí la importancia del control previo contenido en el ordinal 80 de la Ley de Biodiversidad, pues por medio de este control se garantiza el respeto a todos esos derechos de las comunidades locales. Para tal fin, el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad exige que se deba aportar el consentimiento previo. Es indudable que el propósito perseguido con el consentimiento previo es prevenir y evitar que se consoliden derechos adquiridos de propiedad intelectual sobre “invenciones” que involucren elementos de la biodiversidad relacionados con derechos de las comunidades locales sin que antes se demuestre que el interesado ha cumplido con solicitar y obtener el consentimiento informado de las comunidades afectadas. Es evidente que la consulta previa se debe realizar antes que se consoliden derechos adquiridos de terceros sobre esos bienes, de lo contrario, tales derechos serían burlados.Tercero, la CONAGEBIO también puede oponerse cuando exista riesgo de afectación al orden público o se ponga en peligro la vida, salud, ambiente o biodiversidad, según lo establecido en el artículo 78 inciso 7) de la Ley de Biodiversidad. Cuando se sospeche de alguno de estos peligros, la consulta previa obligada a la CONAGEBIO se constituye en un instrumento idóneo para garantizar la vida y salud de las personas, así como el medio ambiente, pues por medio de su oposición vinculante se frenarían estos posibles daños de previo a que se otorguen derechos sobre esos productos. Por otro lado y dejando aparte el tema de los motivos por los cuales la CONAGEBIO puede oponerse, el Reglamento impugnado afecta la aplicación de normativa esencial para el cumplimiento de los compromisos asumidos por Costa Rica en el Convenio de Diversidad Biológica, aprobado mediante Ley número 7416 de 28 de julio de 1994.Dentro de estos compromisos destaca la obligación asumida en el artículo 8 inciso j) de dicho convenio, en el sentido que “con arreglo a su legislación nacional” Costa Rica deberá respetar, preservar y mantener: “los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente”. Aducen que la norma que se reglamenta con el Decreto impugnado también es un instrumento idóneo para garantizar que el acceso y uso de los elementos de la biodiversidad cumpla con el requisito incluido en el compromiso adquirido por Costa Rica de respetar “la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas”.Acusan los accionantes que el Reglamento cuestionado limita considerablemente el ámbito de aplicación y los efectos del precepto legal contenido en el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, con consecuencias directas sobre su efectividad para cumplir los fines perseguidos por el legislador: Primero, porque limita los motivos por los cuales la CONAGEBIO puede realizar una oposición fundada, a pesar de que la ley no establece esta limitación. El reglamento impugnado establece que la CONAGEBIO únicamente podrá ejercer su facultad legal de oposición a una solicitud de patente cuando esa oposición sea por motivos de incumplimiento de los requisitos de patentabilidad establecidos en el artículo 2 de la Ley de Patentes de Invención. Acusan que, por ejemplo, el numeral 3 del reglamento cuestionado indica que la oposición fundada de la CONAGEBIO “deberá versar exclusivamente” sobre este tema, aun cuando la Ley de Biodiversidad no impone este tipo de limitaciones ni restringe los motivos por los cuales puede realizarse esa oposición.Aclaran que la consecuencia directa de esta restricción realizada vía reglamento es que la CONAGEBIO no podría oponerse a solicitudes de patentes vinculadas con elementos de la biodiversidad por otros motivos fundados aunque estos se encuentren directamente relacionados con las competencias asignadas a esa oficina en la Ley de Biodiversidad. Evidentemente, aquí la norma cuestionada establece una limitación que no se encuentra contenida en la Ley de Biodiversidad y que de ninguna manera se deriva de lo dispuesto en el ordinal 80 de la citada ley. Sostienen que la restricción impuesta a la CONAGEBIO en el sentido de que solo puede ejercer su oposición por incumplimiento de requisitos de la Ley de Patentes no solo es incongruente con la letra y espíritu de lo dispuesto en el propio artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, sino que también es incompatible con otras disposiciones de ese cuerpo normativo que establecen las reglas para interpretar esa legislación, como el ordinal 79 de dicha ley.Segundo, el reglamento limita el efecto vinculante de la oposición fundada de CONAGEBIO, establecida en el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, pues en aspectos tan relevantes como el incumplimiento de las normas de acceso, la omisión de aportar el certificado de origen del material utilizado o el consentimiento previamente informado, se indica que estos aspectos serán parte de un informe, no de una oposición fundada de efecto vinculante, como dice la ley. Esta división –inexistente en la ley- entre materias que serán objeto de un simple “informe” y las que serán objeto de una oposición fundada, claramente persigue la finalidad de impedir que el efecto vinculante del criterio de CONAGEBIO se aplique a asuntos como el incumplimiento de la “normativa de acceso” y la inobservancia de las normas sobre “protección a los elementos de la biodiversidad costarricense”; de esta forma se limita la capacidad de esa oficina para impedir que quienes han realizado este tipo de conductas obtengan beneficios y el reconocimiento de derechos exclusivos.Tercero, con el Reglamento impugnado se permite otorgar derechos adquiridos de propiedad intelectual (patentes) a quienes han incumplido las normas de acceso y han hecho un uso indebido de los elementos de la biodiversidad nacional, pues aunque la CONAGEBIO determine que tales invenciones se desarrollaron a través de prácticas ilícitas, haciendo uso indebido del patrimonio nacional o ignorando derechos de las comunidades locales reconocidos en la propia ley e instrumentos internacionales de derechos humanos aprobados por el país, el efecto inmediato de la norma cuestionada es que la constatación de tales prácticas ilícitas no pueda impedir jurídicamente que quienes las realizaron deriven derechos adquiridos (patentes) sobre las invenciones obtenidas por esta vía. Esto se concreta no solo en la limitación impuesta a la potestad de oposición fundada de la CONAGEBIO y a su efecto vinculante, sino también en lo establecido en los artículos 5, 6, y 7 del reglamento.En los dos primeros se establece un sistema de multas para quien incumple la normativa de acceso y las demás disposiciones de protección a los elementos de la biodiversidad, que estaría sustituyendo el efecto vinculante sobre el trámite de patentes de la oposición fundada de CONAGEBIO, establecido en el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad. Además, el numeral 7 reconoce que el cumplimiento de las normas y requisitos para el acceso, uso y explotación de los elementos de la biodiversidad podrá realizarse de forma “sobreviniente”; es decir, después del otorgamiento y consolidación de derechos de propiedad intelectual sobre las invenciones derivadas del uso y explotación de los elementos de la biodiversidad. Con el reglamento impugnado se permite consolidar derechos a partir de la utilización ilegal de bienes de dominio público, aunque CONAGEBIO tenga evidencia fundada de estas violaciones.Explican que el infractor, a lo sumo, tendrá que pagar una multa pero ya habrá alcanzado un derecho de propiedad intelectual oponible a terceros. Puede ocurrir que para quienes obtuvieron patentes sobre invenciones desarrolladas mediante el acceso y uso ilegal de los elementos de la biodiversidad sea más rentable pagar las multas establecidas en el reglamento impugnado que cumplir con las reglas de la Ley de Biodiversidad. Estiman que la imposición de multas no tendría ninguna eficacia para evitar tales daños, que sí podrían ser evitables en caso de que dicha oficina hubiera podido ejercer de forma oportuna la potestad establecida en el ordinal 80 de la Ley de Biodiversidad. Consideran que el incumplimiento de la consulta establecida en el artículo 361 inciso 2) de la Ley General de Administración Pública antes de la promulgación definitiva del reglamento impugnado les negó a los habitantes de la República la oportunidad de opinar sobre una norma de esta importancia, así como a las organizaciones que representan intereses de sectores de la población que pueden resultar particularmente afectados por los efectos de la norma impugnada, como las comunidades campesinas e indígenas, quienes sufrirán de forma especial en tanto se afecte o debilite –por consecuencia de la norma impugnada- su derecho a la consulta, al consentimiento previamente informado y a la objeción cultural en materia de acceso a elementos de la biodiversidad.Solicitan a la Sala que se declare con lugar la acción y, en consecuencia, se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo Nº 34958-MINAET-COMEX, denominado “Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad”, por vulneración durante el procedimiento seguido por el Poder Ejecutivo para su promulgación del derecho de toda persona a participar en asuntos susceptibles de afectar el ambiente, derivado del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como del derecho de participación ciudadana establecido en el numeral 9 de la Constitución Política.
2. 2A efectos de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, los accionantes señalan que son titulares de un interés difuso que atañe a la colectividad, en tanto se trata de un asunto de evidente interés público que afecta el derecho a la participación ciudadana y el ambiente, en los términos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que no es necesaria la existencia de un asunto previo.
3. 3Por resolución de las 15:30 horas del 01 de febrero de 2010, se le dio curso a la acción y se le confirió audiencia a la Procuraduría General de la República, al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y al Ministerio de Comercio Exterior (folio 64 del expediente).
4. 4La Procuraduría General de la República rindió el informe visible a folio 73. Señala que: 1.- Sobre la legitimación de los accionantes. Conforme a lo dispuesto en el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la acción es admisible, al enmarcarse en la tutela de intereses difusos y colectivos. 2.- Sobre la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO). En diversos artículos de la Ley de Biodiversidad se prevén funciones de la CONAGEBIO y de su Oficina Técnica. La CONAGEBIO forma parte de la “organización administrativa encargada del manejo y la conservación de la biodiversidad” (artículo 13), entendida esta última como la variabilidad o diversidad de organismos vivos, que comprende, para los efectos de la Ley, elementos intangibles como: “el conocimiento, la innovación y la práctica tradicional, individual o colectiva, con valor real o potencial asociado a recursos bioquímicos y genéticos, protegidos o no por los sistemas de propiedad intelectual o sistemas sui generis de registro”.Entre sus funciones está la de actuar como órgano de consulta obligatoria en los procedimientos de solicitud de protección de los derechos intelectuales sobre la biodiversidad (artículo 62); formular normas generales para el acceso a los elementos genéticos y bioquímicos y para la protección de los derechos intelectuales sobre la biodiversidad, a las que deberán someterse la Administración y los particulares; conocer en alzada las resoluciones de la Oficina Técnica de la Comisión y del Servicio de Protección Fitosanitaria en materia de solicitudes de acceso a los elementos de la biodiversidad, agotando la vía administrativa; actúa como órgano consultor del Poder Ejecutivo y de las instituciones autónomas en materia de biodiversidad, los cuales le podrán consultar antes de autorizar convenios nacionales o internacionales o establecer acciones o políticas que incidan en su conservación y uso.Entre las competencias de la Oficina Técnica de Apoyo a la CONAGEBIO se destaca: Evacuar la consulta que la Oficina Nacional de Semillas y los Registros de Propiedad Intelectual y de Propiedad Industrial obligatoriamente deben efectuarle antes de otorgar protección de propiedad intelectual o industrial a las innovaciones que involucren elementos de la biodiversidad, acompañada del certificado de origen emitido por esa misma Oficina Técnica y del consentimiento previo. Su oposición fundada impedirá registrar la patente o protección de la innovación (artículo 80). Otras funciones atribuidas a la Oficina Técnica son: el registro de los derechos intelectuales comunitarios sui géneris; tramitar, aprobar, rechazar y fiscalizar las solicitudes de acceso a los recursos de la biodiversidad; decidir la prórroga de los permisos de acceso para programas de investigación; definir requisitos para los permisos de acceso para la investigación o bioprospección; requerir la evaluación del impacto ambiental; organizar y mantener actualizado un Registro de derechos de acceso a elementos genéticos y bioquímicos; autorizar convenios entre particulares que contemplen acceso al uso de los elementos genéticos y bioquímicos; coordinar con las áreas de conservación, el sector privado, los pueblos indígenas y las comunidades campesinas, lo relativo al acceso; prevenir a los interesados la obligación de adjuntar a la solicitud para acceso a elementos de la biodiversidad, el consentimiento previamente informado otorgado por el propietario del fundo donde se desarrollará la actividad o por la autoridad de la comunidad indígena.El consentimiento previamente informado es el procedimiento mediante el cual el Estado, los propietarios privados o las comunidades locales o indígenas, previo suministro de toda la información exigida, consienten en permitir el acceso a sus recursos biológicos o al elemento intangible asociado a ellos, en las condiciones mutuamente convenidas. Este mecanismo reconoce el derecho de las comunidades locales y los pueblos indígenas a oponerse al acceso a sus recursos y al conocimiento asociado, por motivos culturales, espirituales, sociales, económicos u otros. Otras funciones atribuidas a la Oficina Técnica son: refrendar el consentimiento previamente informado, como requisito para el acceso; establecer para el interesado en el acceso, la obligación de depositar hasta un 10% del presupuesto de investigación y un 50% de las regalías que cobre, a favor del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, el territorio indígena o el propietario privado proveedor de los elementos por accesar, y determinar cualquier otro beneficio o transferencia de tecnología que forme parte del consentimiento previamente informado; y, finalmente, verificar el cumplimiento de otros requisitos para el acceso, como: los términos de transferencia de tecnología y distribución equitativa de beneficios; el certificado de origen para los permisos de acceso; y la descripción de los posibles impactos ambientales de las investigaciones o bioprospecciones. 3.- Ámbito de Oposición de la Oficina Técnica de la CONAGEBIO.El artículo 80 de la Ley de Biodiversidad es el siguiente: “ARTÍCULO 80.- Consulta previa obligada. Tanto la Oficina Nacional de Semillas como los Registros de Propiedad Intelectual y de Propiedad Industrial, obligatoriamente deberán consultar a la Oficina Técnica de la Comisión, antes de otorgar protección de propiedad intelectual o industrial a las innovaciones que involucren elementos de la biodiversidad. Siempre aportarán el certificado de origen emitido por la Oficina Técnica de la Comisión y el consentimiento previo. La oposición fundada de la Oficina Técnica impedirá registrar la patente o protección de la innovación”. El primer párrafo del artículo 3° del Reglamento impugnado restringe el ámbito posible de oposición de la Oficina Técnica: “cuando la Oficina Técnica presente una oposición a la solicitud de la patente, ésta deberá versar exclusivamente sobre el incumplimiento de los requisitos de patentabilidad referidos en el artículo 2° de la Ley N°6867 del 25 de abril de 1983, Ley de Patentes de Invención, Dibujos y Modelos Industriales y Modelos de Utilidad y sus reformas”.Los requisitos de patentabilidad señalados en el artículo 2° de la "Ley de Patentes de invención, dibujos y modelos industriales y modelos de utilidad" son novedad, nivel inventivo y susceptible de aplicación industrial. Además, el artículo 2° remite al cumplimiento de los requisitos de patentabilidad de la cual se excluyen:1) las invenciones cuya explotación comercial deba impedirle para proteger la salud o la vida de las personas o los animales, o para preservar los vegetales, o evitar daños graves al ambiente;2) las plantas y los animales, excepto los microorganismos, siempre y cuando no sean microorganismos tal y como se encuentran en la naturaleza;3) los procedimientos esenciales biológicos para la producción de plantas o animales, que no sean los procedimientos no biológicos ni microbiológicos. Por su parte, entre los supuestos que obligan la oposición de la Oficina Técnica, la Ley de Biodiversidad indica:1) Que se trate de proteger mediante patentes invenciones esencialmente derivadas del conocimiento asociado a prácticas biológicas tradicionales o culturales en dominio público (artículo 78.6);2) Que se trate de proteger mediante patentes invenciones cuya explotación comercial deba impedirse para proteger la salud o la vida de las personas o de los animales, para preservar los vegetales, o para evitar daños graves al ambiente (artículo 78.7);3) Que se trate de proteger mediante patentes: las plantas y los animales, los microorganismos tal y como se encuentran en la naturaleza, los procedimientos esencialmente biológicos para la producción de plantas o animales, que no sean procedimientos no biológicos o microbiológicos, y los procesos o ciclos naturales en sí mismos;4) Que se trate de reconocer derechos intelectuales o industriales sobre conocimientos, prácticas culturales o históricas e innovaciones de los pueblos indígenas y las comunidades locales, relacionadas con el empleo de los elementos de la biodiversidad y el conocimiento asociado ya sea que estén reconocidos en el Registro de la Oficina Técnica de la Comisión, o no estén inscritos oficialmente, pues no requieren para su protección de declaración previa, reconocimiento expreso, ni registro oficial. De la comparación entre ambas leyes se evidencia que en el Reglamento cuestionado se excluyen de la oposición de la Oficina Técnica los supuestos 1) y 4) indicados. Si bien es cierto, algunos de esos conocimientos o prácticas podrían estar inscritos en el Registro de la Oficina Técnica de la CONAGEBIO, en cuyo caso serían accesibles al público y por lo tanto no reunirían el requisito de novedad de la Ley de Patentes, muchos otros podrían no estar inscritos, no haberse divulgado, ni estar disponibles al público, pues no requieren de reconocimiento expreso ni registro oficial para su protección, y la Ley de Biodiversidad establece que no pueden ser afectados por las formas de protección de los derechos de propiedad intelectual o industrial. Por otra parte, conforme a la Ley de Biodiversidad, son también objeto de oposición las solicitudes de protección de propiedad intelectual o industrial de innovaciones que hayan sido obtenidas ilegalmente, ello es patente en el mismo artículo 80 de la Ley, cuando obliga a adjuntar a la consulta que se hace a la Oficina Técnica, el certificado de origen y el consentimiento previo, por lo que el Reglamento impugnado también elimina ese motivo de oposición. Considera la Procuraduría que el primer párrafo del artículo 3° del Reglamento invade la competencia del Poder Legislativo al reformar, de modo implícito, las normas de la Ley de Biodiversidad, lo que es contrario al principio de legalidad, el de jerarquía de las normas y los principios de separación de funciones e independencia entre poderes (artículos constitucionales 9, 11, 105, 121, inciso 1) en relación con el 124), en virtud que los decretos ejecutivos no pueden restar efectividad a la ley, norma de rango superior. La sumisión a ésta, es absoluta: no pueden intentar dejar sin efecto los preceptos legales ni contradecirlos (primacía de la ley). Indica que el contenido de la modificación reglamentaria involucra un tema que se requiere realizar la consulta obligatoria, garantizando la participación establecida en el Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes. Los fundamentos jurídicos contenidos en el voto N° 13832-2008 de las 08:38 horas del 11 de setiembre del 2008, relativo a una reforma a la Ley de Biodiversidad pretendida en el proyecto de ley “Reforma y Adición de varios artículos de la Ley de Procedimientos de Observancia de Derechos de Propiedad Intelectual Ley N° 8039 del doce de octubre del dos mil”, tramitada bajo el expediente legislativo número 16955, son aplicables a los cuestionamientos alegados por los aquí accionantes. Indica que estando clara la vinculación directa del tema con los intereses de los pueblos indígenas, la conclusión es que el Poder Ejecutivo está obligado a cumplir con el requisito de la consulta previa a las organizaciones representativas que prescribe el citado Convenio N° 169, cuyo defecto, en caso de que se constate, una vez que sean rendidos los informes por parte de los Ministerios recurridos, sería un motivo adicional para la estimación de la acción sobre ese punto. 4.- Carácter Vinculante de la oposición de la Oficina Técnica. El segundo párrafo del artículo 3° del Reglamento en análisis, dispone que la oposición de la Oficina Técnica será objeto de consideración en la resolución de fondo de la Oficina del Registro de Propiedad Industrial: “En caso de oposición de la Oficina Técnica, el Registro de la Propiedad Industrial la comunicará al solicitante, previniéndole que presente su respuesta dentro de un plazo de treinta días hábiles calculados desde la fecha de recepción de la notificación por parte del solicitante. Transcurrido este plazo se procederá al examen previsto en el artículo 13 de la Ley de Patentes. Tanto la oposición de la Oficina Técnica como la respuesta del solicitante se considerarán en la resolución de fondo según el artículo 13, párrafo 5 de la Ley de Patentes”. Aclara la Procuraduría que de acuerdo con lo desarrollado en el punto anterior, el principio de interpretación conforme a la Constitución, obliga a entender que la oposición fundada de la Oficina Técnica conserva el carácter vinculante que le confiere el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad. 5.- Imposición de multas por incumplimiento de la normativa de acceso a los recursos de biodiversidad. El Reglamento, en sus artículos 5, 6 y 7, establece la sanción de “multa por cada día de incumplimiento” que se impondrá “sin perjuicio” de la multa por acceso no autorizado prevista en el artículo 112 de la Ley de Biodiversidad, norma legal que pasa a ser de aplicación supletoria, para los casos no cubiertos por el Reglamento. Además de que no se aprecia cuáles son los supuestos que la Ley de Biodiversidad prevé, no cubiertos por el Reglamento, estas disposiciones resultan contrarias a la Ley, incurriendo en un exceso de la potestad reglamentaria, violentando los principios de jerarquía de las normas, de primacía de la ley, de separación de funciones e independencia entre poderes. El límite máximo de la sanción prevista en el artículo 112 de la Ley de Biodiversidad es el de 12 salarios y el Reglamento prevé, por ejemplo, la imposición de un salario base por cada día de incumplimiento (artículo 6°, inciso d), sin especificar de cuál “salario base” se trata, y asignando la misma sanción para las diferentes faltas, pues la graduación de las sanciones depende de la dilación en el cumplimiento sobreviniente de los requisitos de acceso y no del defecto en el incumplimiento o magnitud del incumplimiento. 6.- Conclusión. Con fundamento en lo expuesto, ese Órgano Asesor recomienda a esta Sala: a) acoger la acción en lo que se refiere al primer párrafo del artículo 3° en cuanto indica que “cuando la Oficina Técnica presente una oposición a la solicitud de la patente, ésta deberá versar exclusivamente sobre el incumplimiento de los requisitos de patentabilidad referidos en el artículo 2° de la Ley N° 6867 del 25 de abril de 1983, Ley de Patentes de Invención, Dibujos y Modelos Industriales y Modelos de Utilidad y sus reformas”, en tanto excluye los supuestos contemplados en los artículos 78.6), 82 y 84 de la Ley de Biodiversidad, así como otros derivados de las competencias otorgadas en esa Ley a la Oficina Técnica, relativas al acceso a los recursos de la biodiversidad; b) estimar que la última oración del artículo 3° no es inconstitucional si se interpreta, conforme a la Constitución, que la oposición fundada de la Oficina Técnica conserva el carácter vinculante que le confiere el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad; c) anular el artículo 6° y lo relativo a las multas en los artículos 5° y 7°.
5. 5Marco Vinicio Ruiz Gutiérrez y Jorge Rodríguez Quirós, en sus respectivas condiciones de Ministro de Comercio Exterior y Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, atendieron las audiencias concedidas y señalaron que el Decreto Ejecutivo N° 34958-MINAET-COMEX del 11 de diciembre de 2008, se emitió en el ejercicio de una potestad reglamentaria discrecional del Poder Ejecutivo, en razón de que la Ley no puede prever todos los supuestos de su aplicación al ámbito de la realidad que pretende normar, y para el caso en concreto supone la reglamentación necesaria para hacer efectivo el cumplimiento del artículo 80 de la Ley de Biodiversidad. Afirman que el Decreto indicado fue emitido en aplicación de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, no para suplir ni exceder las normas de rango legal en las cuales se fundamenta su contenido, sino para integrar, dar seguridad y plenitud hermética al ordenamiento.Dicen que “La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico mediante la creación de normas escritas”, la cual encuentra fundamento en los incisos 3) y 18 del artículo 140 de la Constitución Política. El Decreto Ejecutivo cuestionado es parte de los actos administrativos de carácter general que puede dictar la Administración, los denominados “reglamentos” o “decretos ejecutivos”, mediante los cuales el Poder Ejecutivo en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, posibilita la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar el cumplimiento de los fines que se propuso el legislador, fines que no pueden ser alterados por esta vía. Es por ello que los decretos o reglamentos ejecutivos son sustancialmente actos de carácter administrativo general que tienden a hacer efectiva la aplicación de la norma superior, en concordancia con los términos que establece la Ley General de la Administración Pública, en el párrafo del artículo 121.Así, el decreto ejecutivo es aquel que está precedido por una ley y simplemente viene a concretar, especificar, determinar los conceptos y mandatos establecidos en la norma legal. Aclaran que si bien no puede ir más allá de la Ley, sí es dable que pueda regular cosas distintas omitidas por la ley en cuanto respete su espíritu y su esencia, en virtud de la jerarquía de las fuentes. En el caso concreto, el Poder Ejecutivo consideró válidamente que por la naturaleza de las disposiciones introducidas por el reglamento cuestionado, este no requería de ningún trámite especial de consulta, toda vez que desarrolla y precisa los preceptos del numeral 80 de la Ley de Biodiversidad, acto del cual no es posible deslindar indicios de inconstitucionalidad o vulneración de derechos fundamentales; es decir, que no era necesario recurrir al mecanismo de consulta previsto en la Ley General de la Administración Pública.Lo anterior, debido a que del contenido del reglamento se puede apreciar que su objeto es apuntalar y pormenorizar los mecanismos que la norma legal no detalló y así procurar su aplicación. El Reglamento impugnado no afecta el ambiente, lo que busca es generar un mecanismo que tienda a la aplicación práctica de una norma legal y que además contemple mecanismos disuasorios y represivos para conductas que atenten contra las disposiciones del artículo de la Ley de Biodiversidad que reglamentan. No es cierto que el Decreto Ejecutivo N° 34958-MINAET-COMEX limita, restringe y modifica los efectos y alcances del artículo 80 de la Ley de Biodiversidad. El objetivo del Decreto impugnado no modifica ni elimina las disposiciones contenidas en el artículo 80 de la Ley citada, sino más bien establece una adecuada reglamentación a dicho artículo, para asegurar su aplicación efectiva. El citado artículo 80 se refiere a dos aspectos: por una parte, establece una obligación para la Oficina Nacional de Semillas y los Registros de Propiedad Intelectual y de Propiedad Industrial, de consultar a la Oficina Técnica de la Comisión, antes de otorgar protección de propiedad intelectual o industrial a las innovaciones que involucren elementos de la biodiversidad, estableciéndose además el requerimiento de aportar el certificado de origen emitido por la Oficina Técnica de la Comisión y el consentimiento previo.Por otra parte, el artículo se refiere a la oposición fundada que puede presentar la Oficina Técnica, en cuyo caso se impedirá el registro de la patente o la protección de la innovación. Las disposiciones contenidas en el Reglamento cuestionado son necesarias para desarrollar los procedimientos aplicables a la consulta previa obligada que se debe realizar a la Oficina Técnica de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO), antes de otorgar protección de propiedad intelectual o industrial a las innovaciones que involucren elementos de la biodiversidad. En ese sentido, el Decreto no elimina en forma alguna la consulta previa que debe hacerse a CONAGEBIO ni la presentación de certificado de origen y el consentimiento previo. Por el contrario, el decreto desarrolla los procedimientos que deben seguirse para esta consulta así como las consecuencias derivadas de la respuesta que sea remitida por la Oficina Técnica.El desarrollo de tales procedimientos resultaba necesario, dado que anteriormente no existían lineamientos ni procedimientos específicos según los cuales debían regirse las disposiciones del referido artículo 80, lo cual en la práctica ocasionó que sus disposiciones no hayan sido efectivas sino prácticamente inaplicables. El artículo 80 de la Ley de Biodiversidad ha sido desde su vigencia totalmente ineficaz y su aplicación prácticamente nula. De ahí la necesidad de reglamentar adecuadamente dicha norma, con el fin de procurar una aplicación efectiva a los mecanismos previstos en la Ley de Biodiversidad para el cumplimiento del régimen de acceso y uso de los recursos genéticos de la biodiversidad nacional. Bajo ese razonamiento, el Decreto Ejecutivo N° 34958 desarrolla las potestades de la Oficina Técnica ante cualquier consulta que se le haga sobre invenciones que involucren elementos de la biodiversidad nacional en dos aspectos principales.Por una parte, se especifica la potestad con que cuenta la Oficina Técnica para presentar una oposición a cualquier solicitud de patente que involucre elementos y recursos genéticos y bioquímicos de la biodiversidad o del conocimiento tradicional asociado. Tales oposiciones, claramente, deben tramitarse conforme a las normas y procedimientos al efecto establecidas en la Ley de Patentes de Invención N° 6867 del 25 de abril de 1983. El Decreto especifica que la oposición debe versar sobre el incumplimiento de los requisitos de patentabilidad especificados en la propia Ley de Patentes y aclara el momento procesal en que tal oposición debe ser presentada por la Oficina Técnica y la forma en que la misma debe ser resuelta por parte del Registro de la Propiedad Industrial, dentro del procedimiento ordinario para la solicitud y registro de patentes desarrollado en la Ley N° 6867 de cita. En caso que la Oficina Técnica demuestre en su oposición que la solicitud de patente en cuestión carece de algún requisito esencial para ser protegido como una patente, entonces tal solicitud debe ser denegada por el Registro de la Propiedad Industrial.Aun cuando el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad indique que la oposición fundada de CONAGEBIO impedirá el otorgamiento de la patente, la ley no especifica qué significa esta oposición fundada, en qué motivos debe estar fundada, ni quién determina su fundamentación. Todos estos vacíos son precisamente los que vienen a llenar el Reglamento impugnado. Indican que el decreto ejecutivo cuestionado no le quita el carácter vinculante a la oposición fundada de CONAGEBIO, tal como lo afirman los accionantes; por el contrario, el Reglamento dispone que si se determina que efectivamente la oposición que presente CONAGEBIO tiene fundamento y que sus alegatos son correctos, la patente no podrá otorgarse. Por otra parte, el Reglamento establece la potestad de la Oficina Técnica de la CONAGEBIO de presentar, ante las consultas previas realizadas por el Registro de la Propiedad Industrial, un informe sobre el cumplimiento, por parte del solicitante, con la normativa de acceso y protección de elementos de la biodiversidad.Para estos efectos y en cumplimiento del principio constitucional de debido proceso, se establecen plazos específicos en los que la Oficina Técnica debe presentar dicho informe, la necesidad de notificarlo al solicitante de la patente y la oportunidad de que éste se refiera a dicho informe, luego de lo cual la Oficina Técnica debe emitir una resolución final sobre el fondo del asunto. En caso que la Oficina Técnica determine en su resolución que el solicitante de la patente ha incumplido las normas de acceso y protección de elementos de la biodiversidad, el Reglamento prevé la activación de un sistema de multas diarias, que van ascendiendo hasta montos de un salario base por cada día de incumplimiento, estableciéndose que estas multas continuarán aplicándose hasta tanto no se dé cumplimiento a la normativa de acceso correspondiente. De esta forma, se establecen multas que llevan a niveles tan altos como una forma de disuadir el incumplimiento de la normativa.Lo anterior tiene por objeto que los usuarios de elementos de la biodiversidad nacional se vean obligados a cumplir con la normativa correspondiente. La Ley de Biodiversidad contempla la posibilidad de aplicar multas por incumplimiento a sus disposiciones, lo cual se encuentra previsto en su artículo 112, que establece lo siguiente: "Artículo 112. Acceso no autorizado a los elementos de la biodiversidad. A quien realice exploración, bioprospección o tenga acceso a la biodiversidad, sin estar autorizado por la Oficina Técnica de la Comisión, cuando sea necesario en los términos de esta ley o se aparte de los términos en los cuales le fue otorgado el permiso, se le impondrá una multa que oscilará desde el equivalente a un salario establecido en el artículo 2 de la Ley N° 7337, hasta el equivalente a doce de estos salarios". El reglamento cuestionado precisa algunas de las conductas susceptibles de ser sancionadas así como la sanción aplicable a los eventuales infractores.Además de este sistema de multas que introdujo el Reglamento impugnado, no existe en la legislación vigente sobre biodiversidad ningún sistema eficiente que asegure o que siquiera promueva el cumplimiento de las normas de acceso a la biodiversidad. En ese sentido, este Decreto más bien representa un avance en la protección y promoción del cumplimiento de las normas de acceso y protección de la biodiversidad nacional. Finalmente, consideran que las objeciones que formulan los accionantes al contenido del Reglamento impugnado, no plantean un problema de constitucionalidad sino, a lo sumo, de legalidad. Tampoco implican una lesión o amenaza a derechos constitucionales que deba ser dirimida ante la jurisdicción constitucional, por lo que se solicita sea declarada sin lugar en todos sus extremos la presente acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo N° 34958-MINAET-COMEX del 11 de diciembre de 2008, Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788 del 30 de abril de 1998, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 242 del 15 de diciembre de 2008, por no ser contrario a los artículos 1, 9 y 50 de la Constitución Política, ni a ninguna otra norma constitucional.
6. 6Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:09 horas del 29 de junio de 2010 (folio 113), se apersona Nancy Hidalgo Dittel con el objeto de replicar las manifestaciones emitidas por los Ministros de Comercio Exterior y Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Refiere que por medio de un Decreto se está modificando la Ley de Biodiversidad; es decir, se está innovando lo ya dispuesto en una norma de rango superior. Indica que a esa misma conclusión llegó la Procuraduría. Señala que no es cierto que el Decreto impugnado busque darle operatividad y aplicación práctica a la Ley, pues en realidad lo que hace es modificar la esencia del artículo con el afán de evitar cualquier nuevo requisito a la solicitud de patentes, como sería la consulta obligatoria a la CONAGEBIO. Afirma que el Decreto irrespeta el espíritu y esencia de la Ley, lo cual ha sido contemplado como improcedente en la jurisprudencia de este Tribunal (ver voto número 243-93).Sostiene que si bien entienden que el Poder Ejecutivo no tiene que consultar todos los decretos y reglamentos que promulga cuando son dictados conforme a sus potestades, el caso del Decreto impugnado no es ese, ya que se afecta una norma superior y debe ser sujeto a audiencia pública. Explica que la oposición en la Ley de Patentes tiene que ver únicamente con el cumplimiento de los requisitos de novedad, de altura inventiva y de aplicabilidad industrial. Aduce que la Ley de Biodiversidad exige la presentación del certificado de origen que incluye el consentimiento previo de la autoridad en donde se toman los recursos biológicos, los términos mutuamente acordados y el refrendo de la Oficina Técnica. Alega que si bien el Decreto cuestionado no elimina la consulta previa a la Oficina Técnica, la vacía de su contenido al eliminar sus atributos específicos, pues su oposición se limitaría siempre a ser de conformidad con el artículo 3 del Reglamento objetado.Expresa que el reglamento impugnado también vulnera el principio de soberanía del Estado, pues permite el acceso ilegal a los recursos genéticos, bioquímicos o al conocimiento tradicional, al consentir que el solicitante de una patente sobre bienes de ese tipo, cumpla de forma posterior con el permiso de acceso. Todo ello no solo debilita la autoridad de la CONAGEBIO sino que demuestra la poca comprensión del sentido que tiene controlar el acceso a los recursos de la biodiversidad, ya que se asume que puede ser algo solventado después de que dichos recursos ya han sido extraídos. Reitera otros argumentos que ya fueron sintetizados en el escrito de interposición de la acción. Solicita nuevamente que se acoja la presente acción.
7. 7Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 42, 43 y 44 del Boletín Judicial, de los días 02, 03 y 04 de marzo de 2010 (folio 72).
8. 8Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
9. 9En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

I.Legitimación y procedencia de la acción. A tenor del artículo 75, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad en su conjunto (véase sentencia número 8239-01 de las 16:07 horas del 14 de agosto del 2001). En el presente asunto los accionantes aducen que su legitimación proviene de la tutela de intereses difusos, en particular de la defensa del ambiente y la participación ciudadana en este tema. Tales circunstancias configuran, efectivamente, a favor de los gestionantes una legitimación directa para la interposición de la presente acción. No se requiere un asunto previo que les sirva de base a esta acción, porque acuden en defensa de los intereses de todos los habitantes del país.

A su juicio, se ha privado a dicha colectividad del derecho de participación ciudadana y de la protección al ambiente. Por lo anterior, con base en lo que dispone el artículo 75, párrafo 2º, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo que procede es reconocer la legitimación de los demandantes para iniciar este proceso, como lo ha efectuado la Sala en anteriores oportunidades en relación con estos derechos (véase, entre otros, votos número 2009-017155 de las 14:00 horas del 05 de noviembre de 2009, 2010-013099 de las 14:56 horas del 04 de agosto de 2010 y 2003-06322 de las 14:14 horas del 03 de julio de 2003).

II.Otros aspectos de admisibilidad. Asimismo, la actuación impugnada está entre las previstas en el artículo 73 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Se trata de un acto público de carácter general, a saber, un Decreto Ejecutivo que regula el uso de los elementos de la biodiversidad en el territorio costarricense. Por esa razón la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y fondo del asunto.

III.Objeto de la impugnación. La acción impugna la constitucionalidad del Decreto Ejecutivo número 34958-MINAET-COMEX del 11 de diciembre de 2008, denominado "Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, Ley 7788 del 30 de abril de 1998", publicado en La Gaceta No. 242 del 15 de diciembre de 2008, que regula el uso de los elementos y recursos de la biodiversidad o del conocimiento tradicional asociado, que existen en el territorio costarricense, antes de otorgarles protección mediante propiedad intelectual. El Decreto Ejecutivo, en lo que interesa, establece lo siguiente:

“Reglamento al Artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, Ley Nº 7788 del 30 de abril de 1998 Artículo 1º—Objeto. El presente Reglamento tiene por objeto desarrollar los procedimientos aplicables a la consulta previa obligada prevista en el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, Ley Nº 7788 del 30 de abril de 1998.

Artículo 2º—Consulta previa obligada. Tanto la Oficina Nacional de Semillas como los Registros de Propiedad Intelectual y de Propiedad Industrial, deberán consultar a la Oficina Técnica de la Comisión antes de otorgar protección de propiedad intelectual o industrial a las innovaciones que involucren elementos de la biodiversidad en el territorio costarricense. Siempre aportarán el certificado de origen emitido por la Oficina Técnica de la Comisión y el consentimiento previo.

Artículo 3º—Sobre la oposición fundada de la Oficina Técnica. En el procedimiento de solicitud de una patente que involucre elementos y recursos genéticos y bioquímicos de la biodiversidad o del conocimiento tradicional asociado, cuando la Oficina Técnica presente una oposición a la solicitud de la patente, ésta deberá versar exclusivamente sobre el incumplimiento de los requisitos de patentabilidad referidos en el artículo 2º de la Ley Nº 6867 del 25 de abril de 1983, Ley de Patentes de Invención, Dibujos y Modelos Industriales y Modelos de Utilidad y sus reformas (en adelante abreviada Ley de Patentes). La consulta del Registro de Propiedad Industrial a la Oficina Técnica se realizará dentro de la etapa del examen de fondo establecido en el artículo 13 de la Ley de Patentes. La Oficina Técnica deberá remitir su respuesta dentro de un plazo de nueve meses contados a partir de la recepción de la consulta.

En caso de oposición de la Oficina Técnica, el Registro de la Propiedad Industrial la comunicará al solicitante, previniéndole que presente su respuesta dentro de un plazo de treinta días hábiles calculados desde la fecha de recepción de la notificación por parte del solicitante. Transcurrido este plazo se procederá al examen previsto en el artículo 13 de la Ley de Patentes. Tanto la oposición de la Oficina Técnica como la respuesta del solicitante se considerarán en la resolución de fondo según el artículo 13, párrafo 5 de la Ley de Patentes.

Artículo 4º—Informe sobre el acceso a elementos de la biodiversidad costarricense y su procedimiento. Además de la oportunidad de presentar una oposición de conformidad con el artículo anterior de este Reglamento, la Oficina Técnica deberá remitir un informe sobre el cumplimiento o no, por parte del solicitante de la patente, con la normativa de acceso y protección a los elementos de la biodiversidad costarricense. La Oficina Técnica deberá rendir su informe dentro de un plazo de treinta días contados a partir de la recepción de la consulta realizada por el Registro de la Propiedad Industrial. El informe emitido por la Oficina Técnica deberá ser notificado al solicitante, por medio del Registro de la Propiedad Industrial. El solicitante tendrá un plazo de diez días hábiles, calculados desde la fecha de recepción de la notificación por parte del solicitante, para referirse ante la Oficina Técnica sobre su informe. Asimismo, el solicitante tendrá un plazo de cinco días hábiles adicionales para presentar las pruebas pertinentes.

Una vez vencidos estos plazos, la Oficina Técnica tendrá un plazo de treinta días para emitir una resolución final sobre el fondo del asunto.

Artículo 5º—Incumplimiento de la normativa de acceso a los recursos de la biodiversidad costarricense. Cuando la Oficina Técnica resuelva que el solicitante de la patente ha utilizado elementos de la biodiversidad en el territorio costarricense sin cumplir con la normativa vigente al efecto, se le dará un plazo prudencial, dependiendo de la complejidad del caso, para que cumpla con los requisitos correspondientes. En caso que el solicitante no cumpla con dichos requisitos en el tiempo indicado, se aplicará una multa por cada día de incumplimiento, efectiva hasta el momento en que se de total cumplimiento de los requisitos. El solicitante podrá apelar la resolución de la Oficina Técnica, de conformidad con el artículo 107 de la Ley de Biodiversidad. La apelación de la resolución no suspenderá el cobro de la multa.

Artículo 6º—Cálculo de las multas. Los montos de la multa por incumplimiento de la normativa vigente en materia de acceso a los recursos de la biodiversidad, a que se refiere el artículo anterior de este Reglamento, son los siguientes:

• a)Hasta tres meses de incumplimiento: un sexto de salario base por cada día.
• b)De tres a nueve meses de incumplimiento: un tercio de salario base por cada día.
• c)De nueve a doce meses de incumplimiento: medio de salario base por cada día.
• d)De doce meses de incumplimiento en adelante: un salario base por cada día.

Los montos de las multas percibidas por el incumplimiento de la normativa de acceso a los elementos de la biodiversidad serán destinados a la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad y su Oficina Técnica.

Artículo 7º—Cumplimiento sobreviniente de los requisitos de acceso. El solicitante deberá comunicar y comprobar a la Oficina Técnica el cumplimiento de los requisitos de acceso prescritos en la resolución de la Oficina Técnica, para lo cual deberá aportar los documentos necesarios que acrediten el cumplimiento.

La Oficina Técnica recibirá la información y verificará el cumplimiento por parte del solicitante. Una vez verificado el cumplimiento, se suspenderá el cobro de las multas correspondientes.

En caso que se hayan realizado cobros posteriores a la fecha de cumplimiento por parte del solicitante, la Oficina Técnica deberá emitir una resolución ordenando el reembolso de dichos cobros.

Todo lo anterior se entiende sin prejuicio de lo dispuesto en el artículo 112 de la Ley de Biodiversidad, el cual será aplicable en los casos no cubiertos por el presente Reglamento.

Artículo 8º—Normativa supletoria aplicable. Salvo lo regulado específicamente de modo distinto en este Reglamento, serán aplicables las disposiciones sobre el procedimiento ordinario o sumario regulado por la Ley General de la Administración Pública, según corresponda.

En materia de recursos, será aplicable lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley de Biodiversidad.

Artículo 9º—Vigencia. Rige a partir del 01 de enero del 2009.

Dado en la Presidencia de la República, a los once días del mes de diciembre del año dos mil ocho”.

IV.Los alegatos de inconstitucionalidad. Los accionantes plantean 4 motivos de inconstitucionalidad que sintetizan de la siguiente manera: 1) El reglamento cuestionado se encuentra directamente vinculado con una norma esencial para la protección del ambiente y la biodiversidad, como lo es el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad; 2) El reglamento impugnado afecta la aplicación de normativa esencial para el cumplimiento de los compromisos asumidos por Costa Rica en el Convenio de Diversidad Biológica; 3) El Decreto cuestionado limita el ámbito de aplicación de la norma legal contenida en el artículo 80 de la Ley de Biodiversidad, con consecuencias directas sobre su efectividad; 4) Con la promulgación de dicho Decreto se lesionó el derecho de participación ciudadana, ya que el Poder Ejecutivo omitió realizar la audiencia previa dispuesta en el artículo 361.2 de la Ley General de la Administración Pública. Además, no se consultó a las comunidades indígenas acerca de la aprobación del decreto, omisión que atenta contra el Convenio Nº 169 de la OIT. Por cuestiones de orden, se iniciará el análisis de fondo con el tema de la falta de consulta a las comunidades indígenas.

V.Sobre la participación de las comunidades indígenas previo al dictado del Decreto Ejecutivo número 34958-MINAET-COMEX. El Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo, denominado “Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes”, incorporado al ordenamiento jurídico costarricense mediante Ley Nº 7316 del 3 de noviembre de 1992, estableció la especial protección de los indígenas, su cultura, sus conocimientos ancestrales y tradiciones, entre otros tantos elementos que componen sus raíces y orígenes. Dicho Convenio fue adoptado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en su LXXVI Conferencia celebrada en Ginebra, Suiza, el 27 de junio de 1989, y también es conocido como Convenio 169, según la nomenclatura de dicha Organización. Este instrumento internacional busca dotar a los indígenas de medidas de protección, tanto a nivel individual como colectivo, para fomentar esa igualdad real que merecen y, a su vez, respetar las creencias y tradiciones de estos pueblos. Verbigracia, el artículo 6, inciso a), del Convenio Nº 169, establece la obligación de los gobiernos de:

“Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente” Por otra parte, el numeral 15.2 de la Convención Nº 169 de cita, otorga el derecho a los pueblos indígenas de ser escuchados cuando existan programas ya establecidos de utilización de los recursos naturales ubicados en sus territorios. Dicha norma internacional dispone lo siguiente:

“En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en su tierras (…)” (lo destacado no es del original) Esta Sala, mediante sentencia número 3003-92 de las 11:30 horas del 07 de octubre de 1992, en consulta preceptiva de constitucionalidad efectuada por el Directorio de la Asamblea Legislativa respecto del "Proyecto de ley de aprobación del Convenio Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes", dispuso en lo que interesa:

«I.- El Convenio consultado, dentro del ámbito general de las materias encomendadas a la Organización Internacional del Trabajo (OIT) plasma en un instrumento internacional jurídicamente exigible una serie de derechos, libertades y condiciones económicas, sociales y culturales tendentes, no sólo a fortalecer la dignidad y atributos esenciales a los indígenas como seres humanos, sino también, principalmente, a proveer medios específicos para que su condición de seres humanos se realice plenamente a la vista de la situación deprimida, a veces incluso explotada y maltratada, en que viven los aborígenes de muchas naciones; situación que no es del todo ajena al Continente Americano, donde las minorías, y a veces mayorías indígenas se encuentran prácticamente marginadas de la civilización predominante, mientras, por otra parte, sufren la depresión y el abandono de sus propias tradiciones y culturas. Hoy, en el campo de los derechos humanos, se reconoce, en resumen:

• a)Que es necesario reconocer a los indígenas, además de la plenitud de sus derechos y libertades como seres humanos, otras condiciones jurídicamente garantizadas, mediante las cuales se logren compensar la desigualdad y discriminación a que están sometidos, con el propósito de garantizar su real y efectiva igualdad en todos los aspectos de la vida social; b) Que es también necesario garantizar el respeto y la conservación de los valores históricos y culturales de las poblaciones indígenas, reconociendo su peculiaridad, sin otra limitación que la necesidad de preservar, al mismo tiempo, la dignidad y valores fundamentales de todo ser humano reconocidos hoy por el mundo civilizado -lo cual implica que el respeto a las tradiciones, lengua, religión y en general cultura de esos pueblos sólo admite como excepciones las necesarias para erradicar prácticas universalmente consideradas inhumanas, como el canibalismo-; c) Sin perjuicio de lo anterior, debe también reconocerse a los indígenas los derechos y medios necesarios para acceder, libre y dignamente, a los beneficios espirituales y materiales de la civilización predominante...» Más adelante, la Sala indicó:

"VIII.- En el articulado del Convenio no parece haber nada que, correctamente interpretado y aplicado, puede contravenir el Derecho de la Constitución... En cuanto al artículo 6.1.a) debe entenderse que la obligación de ‘consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente’, lo mismo que las siguientes de establecer canales de participación, desarrollo e iniciativa de esos pueblos, aquí únicamente se señalan objetivos que coinciden, por cierto, con los principios y valores democráticos correctamente entendidos, los cuales implican el ejercicio permanente del poder por el pueblo o, dicho de otra manera, su permanente participación en la toma de decisiones que les atañen (...)” Es decir, de acuerdo con los precedentes de esta Sala, el Estado debe garantizar el derecho de los pueblos indígenas a organizarse y participar en la toma de decisiones que les atañe. Asimismo, en el marco del Convenio Nº 169, conviene retomar que nuestro Estado también se obligó a velar por el respeto y la conservación de los valores históricos y culturales de las poblaciones indígenas, deberes que este Tribunal Constitucional, como pieza integrante de la estructura general del Estado, también se ve obligado a observar.

Resulta importante rescatar lo explicado por esta Sala en sentencia número 2003-03485 de las 14:07 horas del 02 de mayo del 2003, en la que se indicó lo siguiente:

“IV.- Como ya la Sala señaló, el Derecho de la Constitución, instaura la responsabilidad del Estado de dotar a los pueblos indígenas de instrumentos adecuados que les garanticen su derecho a participar en la toma de decisiones que les atañen, y a organizarse en instituciones electivas, organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan (artículos 6 y 33 del Convenio Nº 169 de OIT). Resulta entonces que el legislador debe diseñar mecanismos jurídicos que les permitan ejercer plenamente ese derecho. Las normas en esta materia han de orientarse en el sentido de permitir una amplia y organizada participación de los indígenas (…)” Una de las manifestaciones en que se puede ejemplificar ese derecho de participación de las comunidades indígenas en la toma de decisiones consiste en su derecho a pronunciarse cuando determinada investigación y utilización de los recursos naturales involucre directamente alguna afectación a sus intereses o conocimiento tradicional asociado.

En estos casos, existe la obligación de consultarles las disposiciones administrativas o legislativas que de forma directa incidan sobre la estructura, organización y vida de la comunidad indígena, no así aquellas cuyos resultados afecten de forma eventual, aleatoria o meramente circunstancial. No es exacto, entonces, que la discrecionalidad de la consulta para el Estado sea aplicable a las comunidades indígenas cuando se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, porque con claridad meridiana el Convenio Nº 169 impone este deber, en los términos del artículo 6 inciso a), como una obligación, no una potestad a discreción estatal. En sentencia número 2000-8019 de las 10:18 horas del 08 de setiembre de 2000, este Tribunal dispuso que: “En criterio de la Sala, pues, antes de que el Estado emprenda directamente o autorice actividades a favor de un particular, respecto de cualquier programa de prospección o explotación de recursos existentes en las regiones que alcanzan los territorios indígenas, resulta vinculante para el Gobierno central instaurar un proceso de consulta”.

La jurisprudencia de la Sala ha sido clara en sostener que para que proceda la consulta a los pueblos indígenas (en los términos en que lo exige el Convenio Nº 169 de la OIT), debe existir una relación directa del tema que se pretende regular con los intereses de las poblaciones indígenas (véase sentencia número 2008-013832 de las 08:38 horas del 11 de setiembre de 2008). Es decir, se requiere de una afectación directa o inmediata a los grupos indígenas o tribales. El punto medular, entonces, consiste en establecer si las regulaciones contenidas en el Decreto Ejecutivo impugnado afectan directamente a los pueblos indígenas y, en consecuencia, si requerían ser consultados según la normativa del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.

En el sub lite, el Estado -por medio del Poder Ejecutivo- emitió el Decreto Ejecutivo Nº 34958 MINAET-COMEX, publicado en el Alcance No. 53 de La Gaceta No. 242 del 15 de diciembre de 2008, que es el "Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad", por medio del cual se regulan algunos aspectos del procedimiento de solicitud de una patente que involucre elementos y recursos de la biodiversidad, pero también del conocimiento tradicional asociado. Esta noción de “conocimiento tradicional asociado”, que introduce el artículo 3 del citado Decreto es, precisamente, la que involucra los intereses de las comunidades indígenas, según se verá.

VI.De la Ley de Biodiversidad y el conocimiento tradicional asociado. La Ley de Biodiversidad vigente, Nº 7788, en su numeral 82 se encarga de darle contenido a este concepto de “conocimiento tradicional asociado”. Para mayor facilidad, se transcribe el ordinal 82 de la Ley de Biodiversidad vigente:

“ARTÍCULO 82.- Los derechos intelectuales comunitarios sui géneris. El Estado reconoce y protege expresamente, bajo el nombre común de derechos intelectuales comunitarios sui géneris, los conocimientos, las prácticas e innovaciones de los pueblos indígenas y las comunidades locales, relacionadas con el empleo de los elementos de la biodiversidad y el conocimiento asociado. Este derecho existe y se reconoce jurídicamente por la sola existencia de la práctica cultural o el conocimiento relacionado con los recursos genéticos y bioquímicos; no requiere declaración previa, reconocimiento expreso ni registro oficial; por tanto, puede comprender prácticas que en el futuro adquieran tal categoría. Este reconocimiento implica que ninguna de las formas de protección de los derechos de propiedad intelectual o industrial regulados en este capítulo, las leyes especiales y el Derecho Internacional afectarán tales prácticas históricas” (lo resaltado no es del original) A criterio de este Tribunal, el Decreto Ejecutivo impugnado sí afecta de manera directa intereses de las comunidades indígenas de nuestro país, toda vez que por medio de esa normativa se regula el procedimiento de solicitud de una patente que involucre elementos y recursos de la biodiversidad o del conocimiento tradicional asociado que ostenten estos pueblos sobre tales elementos.

En la Ley de Biodiversidad, el conocimiento tradicional asociado hace referencia a los conocimientos, las prácticas e innovaciones de los pueblos indígenas y las comunidades locales, relacionadas con el empleo de los elementos de la biodiversidad. La doctrina internacional especializada ha sostenido que el conocimiento tradicional representa una herencia de los antepasados en experiencias con el ambiente natural, a lo largo de milenios. Se refiere al conocimiento, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales de todo el mundo. Ese conocimiento es concebido a partir de la experiencia adquirida a través de los siglos, y adaptado a la cultura y entorno locales, el conocimiento tradicional se transmite de manera verbal, de generación en generación, y tiende a ser de propiedad colectiva. Otros estudiosos explican que los pueblos que no han perdido su tradición de contacto con la naturaleza y sus ingredientes, por lo que tienen una “natural” capacidad de entrar en contacto con la bioactividad de los organismos del entorno, ese conocimiento se funda en la experiencia acumulada sobre la manifestación de los principios activos de esos elementos (véase, Zamudio Teodora. “Regulación jurídica de las biotecnologías”. Tomado de www.biotech.bioetica.org/clase3-11.htm).

VII.Regulación internacional del conocimiento tradicional asociado. Por otra parte, nuestro país ha ratificado algunos instrumentos internacionales que colaboran con la definición de esta noción de “conocimiento tradicional asociado” y que, además, obligan al Estado costarricense a su protección en beneficio de los pueblos indígenas nacionales, así como de las comunidades locales. Verbigracia, tenemos la Convención sobre Diversidad Biológica que Costa Rica firmó en el año 1992 y ratificó mediante Ley Nº 7416 del 30 de junio de 1994. Esta convención internacional es uno de los productos de la Cumbre de la Tierra, celebrada en Río de Janeiro, en junio de 1992. Su artículo 8, inciso j), constituye una de las normas más relevantes a efectos de explicar la protección que les asiste a las comunidades indígenas y locales respecto de sus conocimientos tradicionales asociados:

“ARTÍCULO 8. Conservación in situ.

Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda:

(…)

• j)Con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente”.

Se ha sostenido que este artículo 8 inciso j) obliga a los Estados a tomar medidas activas para respetar, preservar y mantener los conocimientos, innovaciones y prácticas de las comunidades indígenas y locales. Asimismo, corresponde a los Estados promover un uso más amplio del conocimiento tradicional relevante para la conservación y el uso sustentable de la diversidad biológica, con la aprobación y participación de los poseedores del conocimiento relevante. Los pueblos indígenas han considerado a los conocimientos tradicionales como su patrimonio intelectual colectivo, un patrimonio que forma parte de su identidad cultural y su cosmovisión. Por lo tanto, han manifestado que los conocimientos tradicionales deben ser protegidos por su valor per se, es decir, por la importancia que ello representa para su supervivencia como pueblos. De ahí que se hayan emitido diversos instrumentos internacionales como la Convención sobre Diversidad Biológica que justamente se preocupa por dar protección a estos conocimientos.

Sin lugar a dudas, el artículo 8, inciso j), del Convenio sobre Diversidad Biológica, es uno de los de mayor relevancia para los pueblos indígenas y que nuestro país se ha comprometido a respetar. Esto debido a que, según ese artículo, los Gobiernos y la Comunidad Internacional han reconocido el valor trascendental de los conocimientos tradicionales para la conservación de la diversidad biológica y su uso sostenible. Así, en el Preámbulo mismo del Convenio, se reconoce que existe una estrecha relación entre los pueblos indígenas y las comunidades locales respecto de sus formas tradicionales de acceso a los recursos biológicos; además, que sus conocimientos relativos a recursos biológicos y sus técnicas de utilización pueden resultar valiosos. Los pueblos indígenas, a través del Foro Indígena Internacional sobre Biodiversidad, plantean que a quien corresponde la custodia, control y administración de los conocimientos tradicionales, es a los propios pueblos indígenas, y que si bien es cierto deben existir normas de protección internacional, estas deben ser mediante un sistema diferente –sui generis- debido a que los sistemas de propiedad intelectual vigentes protegen derechos privados a la invención y persiguen fines exclusivamente comerciales, en tanto que los conocimientos tradicionales son propiedad colectiva de todo un pueblo y, con frecuencia, no tienen fines comerciales.

VIII.Carencia de consulta a las comunidades indígenas. De la lectura del expediente correspondiente a esta acción de inconstitucionalidad, resulta que efectivamente se ha omitido con la formalidad de la consulta a los pueblos indígenas. A criterio del Poder Ejecutivo “este (entiéndase, el Decreto) no requería de ningún trámite especial de consulta” (véase folio 98 del expediente de esta acción), situación que quebranta los derechos fundamentales de los pueblos indígenas interesados, dejándolos en la imposibilidad de poder defender el conocimiento tradicional asociado que les asiste, ello dentro de los procedimientos de solicitud de patentes que involucre dicho conocimiento y sus tradiciones.

La Procuraduría también es del criterio que el contenido del Decreto involucra un tema en el que se requiere realizar la consulta obligatoria a las comunidades indígenas, garantizando con ello la participación establecida en el Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes. El órgano asesor opina que estando clara la vinculación directa del tema con los intereses de los pueblos indígenas, "la conclusión es que el Poder Ejecutivo está obligado a cumplir con el requisito de la consulta previa a las organizaciones representativas que prescribe el citado Convenio N° 169, cuyo defecto, en caso de que se constate, una vez que sean rendidos los informes por parte de los Ministerios recurridos, sería un motivo adicional para la estimación de la acción sobre ese punto" (lo destacado no corresponde al original).

Por estas razones, estima la Sala que se debe declarar inconstitucional el Decreto impugnado, debido a la falta de consulta a las comunidades indígenas respecto de un tema tan trascendental para sus intereses como lo es la eventual afectación a sus conocimientos tradicionales asociados a los elementos de la biodiversidad nacional, en los términos en que lo dispone el artículo 3 del citado Decreto Ejecutivo. Tal omisión atenta contra las normas internacionales contenidas en los artículos 6, inciso a), del Convenio Nº 169 de la OIT, así como artículo 8, inciso j), de la Convención sobre Diversidad Biológica y, por ello, se debe estimar la acción.

IX.Otros aspectos de constitucionalidad. Tal como se explicó en el considerando anterior, el Poder Ejecutivo no observó una de las exigencias internacionales en materia de derechos humanos en relación con las comunidades y pueblos indígenas. El Decreto Ejecutivo afecta directamente los intereses de estas personas sin garantizarles, de previo, la participación en ese proceso de creación normativa. Dicha omisión, como tal, vicia de inconstitucionalidad todo el Decreto Ejecutivo Nº 34958 MINAET-COMEX, publicado en el Alcance No. 53 de La Gaceta No. 242 del 15 de diciembre de 2008. Así las cosas, procede declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad y anular en su totalidad el mismo. En vista que se ha comprobado el vicio de inconstitucionalidad apuntado, que acarrea la anulación de la totalidad del Decreto Ejecutivo señalado, por innecesario, se omite cualquier análisis de fondo sobre los otros alegatos de inconstitucionalidad.

X.- Conclusión. El Decreto Ejecutivo Nº 34958-MINAET-COMEX, denominado “Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad” vulneró el derecho de participación de los pueblos indígenas, en detrimento del Derecho de la Constitución y más específicamente del Convenio Nº 169 de la OIT y el Convenio sobre Diversidad Biológica. Tal vicio acarrea la anulación de la totalidad del Decreto Ejecutivo señalado. En cuanto a los demás motivos de inconstitucionalidad aducidos por la parte accionante, por innecesario, se omite cualquiera examen de fondo sobre estos.

Por tanto:

Se declara con lugar la acción. En consecuencia, se anula el Decreto Ejecutivo No. 34958 MINAET-COMEX, publicado en el Alcance No. 53 de La Gaceta No. 242 del 15 de diciembre de 2008, que es el "Reglamento al artículo 80 de la Ley de Biodiversidad". Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.- Ernesto Jinesta L.

Presidente a.i.

Luis Paulino Mora M. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

José Paulino Hernández G. Ricardo Guerrero P.