Rejection of Renewed Challenge to Tree-Cutting PermitsRechazo de nueva impugnación sobre permisos de corta forestal

CASE FILE N° 13-002058-0007-CO CASE FILE N° 13-002058-0007-CO Case: 13-002058-0007-CO Decision Nº 2013004619 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fourteen hours thirty minutes on April tenth, two thousand thirteen. Constitutional challenge (Acción de Inconstitucionalidad) filed by Verny Valerio Hernández, of legal age, married, attorney, resident of Santiago de San Rafael de Heredia, identity card number 1-902-177; Sandra Batalla González, of legal age, divorced, merchant, resident of Los Angeles de San Rafael de Heredia, identity card 1-581-540; Alice Espinoza Hernández, of legal age, married once, homemaker, domiciled in La Suiza de San Rafael de Heredia, identity card 4-103-1456; and Carlos Alonso Rojas Esquivel, of legal age, married once, precision mechanic, domiciled in Santiago de San Rafael de Heredia, identity card 1-771-433, against Articles 27 and 28 of Ley Forestal N.7575 and Articles 90 and 91 of its regulations, Decreto Ejecutivo 25721-MINAE of October 17, 1996.

Background (Resultando):

1. 1In a brief filed with the Chamber on February 20, 2013, the petitioners request that

Articles 27 and 28 of Ley Forestal N.7575 and Articles 90 and 91 of its regulations, Decreto Ejecutivo 25721-MINAE of October 17, 1996, be declared unconstitutional because they consider them contrary to Articles 50 and 89 of the Political Constitution. They act in defense of a diffuse interest (interés difuso), as holders of the collective right to seek protection of the environment, ecological balance, natural beauty, and respect for the landscape features of the area in which they live, and of which they are, in the first instance, municipal residents and inhabitants of the sector directly affected by the challenged provisions, as well as political representatives in their capacity as council members of the Municipalidad de San Rafael de Heredia.

They bring this action against the challenged provisions, which permit or authorize the cutting or felling of trees provided that the trees are not indigenous to a particular area, which may seriously affect the environmental balance because it permits the removal of vegetation cover (cobertura vegetal). In the case of the Cantón de San Rafael de Heredia and the surrounding cantons of the Zona Norte de Heredia, the unrestricted felling of species such as cypress and pine is permitted. Although these species are not native to the area, they were introduced into the northern part of the Provincia de Heredia many decades ago and, in many cases, constitute the only forest cover (cobertura boscosa) existing in the area. They form part of the area’s natural beauty and landscape setting, which the Sala Constitucional has recognized as an integral element of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

The challenged provisions permit the felling of non-indigenous species on land used for agriculture and livestock and without forest, with simple authorization from the Consejo Regional Ambiental or the respective municipality, up to a limit of twenty trees. If more than twenty trees are to be cut, a forestry-science professional must certify that they do not form part of a forest. Furthermore, Article 28 of Ley Forestal establishes forest plantations (plantaciones forestales), agroforestry systems (sistemas agroforestales), and individually planted trees as exceptions to the requirement of cutting permits. Thus, when that provision is read together with Article 3(d) of the same statute, which defines the legal concept of forest, the immediate effect is that no type of permit is required to cut cypress and other non-indigenous species, because the legal concept of forest entails a native or indigenous ecosystem covering more than two hectares, occupying more than 70 % of the surface area, and having more than 60 trees per hectare.

Under that statutory authorization, therefore, cypress may be cut in the area, which has led to excessive felling in the sector because the commercial value of cypress wood is well known, without accounting for the environmental effects that such unrestricted felling may cause to the environment and the area’s landscape features. The challenged provisions have also opened the possibility of felling on land used for agriculture and livestock and without indigenous forest, without establishing a requirement to conduct environmental assessments (valoraciones ambientales) of the effects inherent in the statutory authorization granted and without considering that the Zona Norte de Heredia is a Special Protection Zone (Zona Especial de Protección) pursuant to Decreto 25902-MIVAH-MP-MINAE. Thus, on the one hand, that decree imposes a series of restrictions and limitations on land use for environmental protection purposes, while, on the other, the provisions challenged here open the possibility of felling or cutting species that are not indigenous to the region.

They contend that the statutory and regulatory authorizations contained in the challenged provisions violate not only the environmental balance but also the duty to preserve the area’s natural beauty, scenic beauty, and landscape features, which have suffered serious impacts and drastic and excessive changes due to the removal of a species that had characterized and identified the area in question.

1. 2Article 9 of Ley de la Jurisdicción Constitucional empowers the Chamber to summarily dismiss, either on procedural grounds or on the merits, at any time, including upon filing, any petition submitted for its consideration that is manifestly inadmissible, when it finds that sufficient grounds exist to dismiss it, or when it is merely a repetition or reproduction of a previously dismissed identical or similar petition.

Drafted by Justice Calzada Miranda; and, Considerations (Considerando):

I.In judgment number 2007-3923, issued at 15:02 hours on March 21, 2007, this Chamber ruled on the constitutionality of the provisions challenged here, namely Articles 27 and 28 of Ley Forestal N.7575 and Articles 90 and 91 of its Regulations, Decreto Ejecutivo N.25721-MINAE, in the following terms:

“III.- Subject matter of the challenge. The petitioner challenges Articles 27 and 28 of Ley Forestal and Articles 90 and 91 of its Regulations (Decreto No. 25721-MINAE), considering them contrary to Articles 46 and 50 of the Political Constitution insofar as they permit unrestricted tree felling merely because the trees do not qualify as native or indigenous to an area, even though they may perform an important function in protecting water resources and maintaining environmental and ecological balance. For greater clarity, the provisions under review are quoted below:

“Article 27.- Authorization to cut A maximum of only three trees per hectare may be cut annually on land used for agriculture and livestock and without forest, after obtaining authorization from the Consejo Regional Ambiental. If the cutting exceeds ten trees per property, authorization from the Administración Forestal del Estado shall be required. Promotion of forest plantations Article 28.- Exception from the cutting-permit requirement Forest plantations, including agroforestry systems and individually planted trees and their products, shall not require permits for cutting, transportation, industrial processing, or export. However, where, before this law entered into force, a forestry contract was signed with the State to receive Certificados de Abono Forestal or an income-tax deduction, cutting shall be carried out in accordance with the management plan (plan de manejo) approved by the Administración Forestal del Estado.

CHAPTER SEVENTEEN

On Forestry Oversight 1- On harvesting in non-forested areas.

Article 90: Persons wishing to carry out forest harvesting (aprovechamiento forestal) or tree felling on land without forest that, by its characteristics, does not constitute an agroforestry system may choose whether to apply for authorization from the Consejo Regional Ambiental or from the municipality in which the property is located, provided that the total does not exceed twenty trees per year.

The application shall be submitted by the owner or possessor of the property in accordance with the requirements established for each case by both the Consejos Regionales and the respective municipalities.

Within 10 days, the Consejos Regionales Ambientales shall decide on and issue the cutting and transportation permits. The Consejos Regionales Ambientales and the municipalities shall forward a copy of the documentation to the A.F.E. Article 91: In cases where more than twenty trees are to be harvested in wooded areas excluded from the definition of forests, the application shall be processed by the corresponding Oficina Sub-Regional del A.C. In addition to the general requirements established in these regulations, an inventory shall be submitted containing the number of species to be cut, the number of individual trees to be cut, and the volume to be extracted. The inventory shall be prepared and signed by a forestry-science professional, and a sketch of the property shall also be prepared indicating the approximate location of the trees to be cut. The application shall contain a certification from the professional stating that the area does not constitute a forest or part of a forest as defined by the Law and shall comply with the requirements established in Article 85 of these regulations. Upon receipt of the application, the corresponding Oficina Sub-Regional del A.C. shall verify the requirements and issue the corresponding permit without requiring a prior inspection.”

IV.Merits. Having defined the subject matter of the action, and because the petitioner’s challenge concerns permission to cut trees based on the type of land on which they are located and their nature, the corresponding constitutional analysis shall be conducted after first identifying the fundamental right that has been infringed:

A.- The Fundamental Right to a Healthy and Ecologically Balanced Environment. In judgment No. 2003-6322, this Court discussed the jurisprudential treatment that the Chamber has given this constitutional right, which is summarized for purposes of reviewing this action and supplemented by other considerations. Even before Article 50 of the Political Constitution was amended, the Chamber’s case law had already recognized environmental protection and preservation as a human right (judgment number 1993-2233), deriving it from Articles 21 (right to health), 69 (the constitutional requirement of the “rational use of land”), and 89 (protection of natural beauty), all of the Constitution, based on the following considerations:

“V.)- Human life is possible only in solidarity with the nature that sustains and supports us, not only by providing physical nourishment but also psychological well-being: it constitutes the right of all citizens to live in an environment free from pollution, which is the foundation of a just and productive society. Thus, Article 21 of the Political Constitution states: ‘Human life is inviolable.’ It is undeniably from this constitutional principle that the right to health and to physical and mental well-being derives, and social, a human right that is inextricably linked to the right to health and to the State’s obligation to protect human life. Likewise, from the psychological and intellectual standpoint, a person’s state of mind also depends on nature; therefore, because the landscape also becomes a useful space for rest and leisure, its preservation and conservation are obligatory. This latter aspect is protected by Article 89 of the Constitution, which literally states: “Among the cultural purposes of the Republic are: to protect natural beauty, preserve and develop the Nation’s historical and artistic heritage, and support private initiative for scientific and artistic progress.” Protecting nature from an aesthetic standpoint does not mean commercializing it or turning it into a commodity; it means educating citizens so that they learn to appreciate the aesthetic landscape for its intrinsic value” (judgment number 1993-3705, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres).

“XIII.- The term ‘natural beauty’ was the term used when the Constitution was promulgated (7 de noviembre de 1949), and has now developed into a legal specialty: environmental law (derecho ambiental), which recognizes the need to preserve the environment not merely as a cultural objective, but as a vital necessity for every human being. In this regard, the concept of the right to a healthy environment (derecho al ambiente sano) goes beyond recreational or cultural interests, which are also important aspects of life in society, and additionally constitutes an essential requirement for life itself. [...]

[...]

Thus, it is clear that there is no longer any doubt concerning the constitutional protection of the right to health, linked to the right to life and, through it, to a right to a healthy environment. By way of example, we may cite judgments 1580-90; 1833-91, 2362-91; 2728-91; 2233-93; 4894-93, which have recognized the right to health and to a healthy environment as an individual constitutionally protected right” (judgment number 1993-6240, de las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres).

“Provision 69 of the Political Charter refers to the ‘rational use of land’ (explotación racional de la tierra), which constitutes a fundamental principle. Consequently, such protection and preservation, as well as the rational use of the aforementioned resources, are tenets of the constitutional order” (judgment number 1993-2233). The principle of rational use of land derives from Article 69 of the Fundamental Charter, and both private parties and the State, in its broadest sense, are subject to the obligation to protect and preserve renewable natural resources:

“II. Protecting the environment is a task that falls equally to everyone: to public institutions, by enforcing the legislation in force and promoting efforts that prevent or eliminate dangers to the environment; and to private parties, by complying with those provisions and collaborating in the protection of soil, air, and water, since any harmful change resulting from a human act in their composition, content, or quality will also be detrimental to the quality of human life” (judgment number 4480-94, de las diez horas cuarenta y un minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro).

In constitutional case law, the concept of the “environment” has not been limited to the primary elements of nature—that is, soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, biological diversity in flora and fauna, and the landscape—which form the environmental framework without which basic needs, such as food, energy, housing, sanitation, and recreation, would be impossible to meet. It is important to emphasize that this term has been understood more comprehensively, establishing a “macro-environmental” concept that also encompasses aspects relating to the economy, the generation of foreign currency through tourism, agricultural exploitation, and others:

“For the foregoing reasons, Environmental Law should not be associated solely with nature, because nature is only part of the environment. Nature-protection policy also extends to other matters, such as the protection of hunting, forests, natural parks, and natural resources. It is therefore a macro-environmental concept, intended to avoid excluding important concepts and thus to unify the body of law that we call Environmental Law” (judgment number 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; and, to the same effect, numbers 3705- 93, cited above, and number 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve).

1-Protection of environmental rights, a State duty. Following the amendment of Article 50 of the Constitution by Law number 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, which expressly enshrined the right to a healthy environment as a fundamental right, the State’s obligation to guarantee, defend, and safeguard this right was also conclusively established, thereby making the State the guarantor of the protection and safeguarding of the environment and natural resources. It was through this amendment that citizens were granted full standing to defend it, thus giving express content to this right:

“[...], this Chamber has established that the right to a healthy and ecologically balanced environment (ambiente sano y ecológicamente equilibrado) is a fundamental right, and as such is already enshrined and guaranteed by Constitutional Law, [for which reason] it does not consider it pointless, much less objectionable, for that right to be expressly recognized and clearly identified, [...]” (judgment number 1394-94, de las quince horas veintiún minutos del dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y cuatro). “II.- It follows, then, that the position adopted by this Court in this regard is now confirmed by the aforementioned constitutional amendment, which merely reflects the understanding that, although human beings have the right to use the environment, they also have the obligation to protect and preserve it for the enjoyment of future generations” (judgment number 5668-94, de las dieciocho horas del veintiocho de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro).

It was pursuant to this provision, in conjunction with Articles 20, 69, and 89 of the Political Constitution, that the State’s responsibility was derived and the Social State under the Rule of Law (Estado Social de Derecho) took shape. We may therefore conclude that the Political Constitution emphasizes that protecting the environment is an appropriate mechanism for safeguarding and improving everyone’s quality of life, making intervention by the Public Authorities necessary with respect to factors that may disrupt its balance and impede individuals from developing and thriving in a healthy environment. Thus, the constitutional mandate establishes the State’s duty to guarantee, defend, and preserve that right:

“Prima facie, to guarantee means to secure and protect the right against some risk or need; to defend means to bar, prohibit, and prevent any activity that threatens the right; and to preserve is an action aimed at shielding the right in advance from possible dangers so that it may endure for future generations. The State must adopt a dual course of action and restraint: on the one hand, it must refrain from itself violating the right to a healthy and ecologically balanced environment; and, on the other hand, it must undertake the task of issuing measures that make it possible to comply with constitutional requirements” (judgment number 9193-2000, de las dieciséis horas veintiocho minutos del diecisiete de octubre del dos mil).

The impact of this right on State activity finds its primary rationale in the fact that, by definition, rights are not confined to individuals’ private sphere, but also have significance for the very structure of the State in its role as guarantor of those rights; and, secondly, because State activity is directed toward satisfying the interests of the community. In this regard, it must be considered that the regulations designate the Ministerio del Ambiente y Energía as the governing body for the natural resources, energy, and mining sector, pursuant to Article 2 of the Organic Law of that ministry, number 7152, de cuatro de junio de mil novecientos noventa:

“The functions of the Ministerio del Ministerio del Ambiente y Energía shall be the following:

• a)To formulate, plan, and implement the Government of the Republic’s policies on natural resources, energy, mining, and environmental protection, as well as to direct, control, oversee, promote, and foster development in the aforementioned fields. Likewise, to conduct and supervise research, technical explorations, and economic studies concerning the sector’s resources.
• b)To promote the development of natural, energy, and mineral resources.
• c)To promote and administer legislation on the conservation and rational use of natural resources, in order to achieve their sustainable development, and to ensure compliance therewith.

ch) To issue, by executive decree, mandatory rules and regulations concerning the rational use and protection of natural resources, energy, and mines.

• d)To promote scientific and technological research related to matters within its jurisdiction, in coordination with the Ministerio de Ciencia y Tecnología.
• e)To promote and administer legislation on the exploration, exploitation, distribution, protection, management, and processing of natural resources related to its area of jurisdiction, and to ensure compliance therewith.
• f)To process and grant permits and concessions relating to matters within its jurisdiction.
• g)To facilitate, in accordance with the legislation in force, the execution of international treaties, conventions, and agreements, and to represent the Government of the Republic in national and international proceedings within its jurisdiction. All of the foregoing in coordination with the Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.
• h)To promote and develop environmental education programs at all educational levels and for the general public.
• i)To prepare inventories of the country’s natural resources.
• j)To advise public and private institutions regarding environmental planning and the development of natural areas.
• k)Any other functions assigned to it by the legal system.” In this Court’s view, this governing role in environmental matters encompasses not only the establishment of appropriate regulations for the use of forest resources and natural resources, as also provided in Article 56 of the Organic Environmental Law, but also confers upon it the important function of exercising leadership in environmental matters, consisting of maintaining a leading role in this field, for which purpose, “[...] it shall issue general and specific measures relating to the research, exploration, exploitation, and development of those resources, based on the provisions of the Plan Nacional de Desarrollo”; In this regard, the oversight and enforcement (control y fiscalización) of environmental matters and activities constitute an essential function of the State, pursuant to Article 50 of the Constitution, insofar as the third paragraph provides, in relevant part: “The State shall guarantee, defend, and preserve that right”; this is consistent with the constitutional principle established in the second paragraph of Article 9 of the Political Constitution, which expressly prohibits the Branches of Government from delegating the exercise of functions inherent to them, particularly when those functions are essential.

Accordingly, with respect to environmental protection, the functions of governance, oversight, and enforcement (rectoría, control y fiscalización) in environmental matters belong to the State and are entrusted to its various administrative agencies.

2- Rational use of resources. A balance between the country’s development and the right to the environment. Based on Article 69 of the Constitution, insofar as it provides for the “rational use of natural resources,” the Chamber has established in its case law the constitutional parameters for their proper use; by virtue of those parameters, it is clear that environmental protection must be directed toward the appropriate and intelligent use of its components and their natural, sociocultural, technological, and political relationships—sustainable development (desarrollo sostenible)—thereby safeguarding the heritage to which present and future generations are entitled. Therefore, the primary objective of using and protecting the environment is to ensure that the production and use of technology yield not only economic gains—freedom of enterprise (libertad de empresa)—but also development and evolution favorable to the environment, natural resources, and human beings, that is, without causing harm or injury:

“This Chamber has also recognized that both the right to health and the right to an environment free from pollution, without which the former could not be made effective, are fundamental rights; therefore, the State is obligated to protect them, whether through general policies intended to achieve that purpose or through specific actions by the Administration. Sustainable development is one of those general policies established by the State to broaden the possibilities for everyone to fulfill their aspirations for a better life by increasing productive capacity or expanding the possibilities of achieving equitable progress amid population growth or between such growth and natural systems. Sustainable development is the process of transformation in the use of resources, the direction of investments, the channeling of technological development, institutional changes, and everything else that helps meet present and future human needs” (judgment number 1994-1763, at sixteen hours forty-five minutes on thirteen April nineteen ninety-four).

The Chamber has stated that the environment must be understood as a development resource to be used appropriately and that action must be taken in an integrated manner with respect to its natural, sociocultural, technological, and political relationships; otherwise, its productivity for the present and future is degraded, potentially jeopardizing the heritage of future generations. The origins of environmental problems are complex and arise from an interplay of natural and social processes within the framework of the socioeconomic development model adopted by the country. For example, environmental problems arise when methods of exploiting natural resources cause ecosystem degradation beyond the ecosystems’ regenerative capacity, thereby harming broad sectors of the population and generating high environmental and social costs that diminish the quality of life, since the primary objective of using and protecting the environment is precisely to achieve development and evolution favorable to human beings.

Environmental quality is a fundamental parameter of that quality of life; other no less important parameters include health, food, work, housing, education, and so forth. More importantly, however, it must be understood that although human beings have the right to use the environment for their own development, they also have a duty to protect and preserve it for present and future generations. This is not particularly novel, because it is merely the application to this field of the principle of “injury” (lesión), already firmly established in ordinary law, under which the legitimate exercise of a right has two essential limits: on the one hand, the equal rights of others and, on the other, the rational exercise and beneficial enjoyment of the right itself. Like any other nation, our country has depended and will continue to depend on its natural resources and environment to meet the basic needs of its inhabitants and keep operating the productive apparatus that sustains the national economy, whose principal foundation is agriculture and, in recent years, tourism, particularly ecotourism.

Soil, water, air, marine and coastal resources, forests, biological diversity, mineral resources, and the landscape form the environmental framework without which basic needs—such as living space, food, energy, housing, sanitation, and recreation—could not be met. Likewise, our economy is also closely tied to the condition of the environment and natural resources. Furthermore, the goals of sustainable development concern human survival and well-being and the maintenance of essential ecological processes, that is, environmental quality and the survival of other species. To speak of sustainable development in terms of meeting present and future human needs and improving the quality of life is to speak of the demand for natural resources at the individual level and of the direct or supporting means necessary for the economy to function by generating employment and creating capital goods, which in turn make it possible to transform resources into consumer, production, and export goods.

The declaration issued at the 1992 Earth Summit proclaimed and recognized the integral and interdependent nature of the planet; this signifies acceptance of certain principles that guide the transition from current development models to sustainability. The signatory States, including Costa Rica, committed themselves, as part of preserving sustainable development, above all to protecting human beings. They began with the principle that every person has the right to a healthy and productive life in harmony with nature; they included the right of present and future generations to development conducted in a manner that satisfies their environmental and developmental needs; and they upheld the sovereign authority of States to exploit their resources, while emphasizing their responsibility to ensure that activities conducted within their jurisdiction and control do not cause environmental harm to other States or to areas beyond the limits of their national jurisdiction.

They established the duty of States to cooperate in the conservation, protection, and restoration of the environment, as well as their common responsibilities in that regard; thus, international cooperation in promoting and supporting economic growth and sustainable development would make it possible to address environmental degradation more effectively. Likewise, a special duty was imposed on developed countries, based on their responsibility in pursuing sustainable development, given the evident pressure exerted on the global environment by the technologies they develop and the financial resources they possess.

3- The precautionary principle (principio precautorio) in environmental law. This principle is contained in the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, which provides:

“Principle 15.- In order to protect the environment, States shall broadly apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a threat of serious and irreversible damage, the lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of cost-effective measures to prevent environmental degradation.” (See, to the same effect, Article 11 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad)).

As the Chamber has already stated, the term prevention (prevención) derives from the Latin “praeventio,” which refers to the act and effect of preventing and to preparations and measures taken in advance to avoid a risk or carry something out. Prevention seeks to anticipate adverse effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and adopt all precautionary measures necessary to prevent or contain potential harm to the environment or human health. Thus, where technical studies establish a risk of serious or irreversible harm—or uncertainty in that regard—a precautionary measure must be adopted, including, if necessary, postponement of the activity concerned. This is because, in environmental matters, after-the-fact enforcement is ineffective: once harm has occurred, the biologically and socially harmful consequences may be irreparable; punishment may have moral significance, but it will scarcely compensate for the damage caused to the environment.

4- Coordination among public agencies must ensure environmental protection. On various occasions, constitutional case law has stated that protecting the environment is a task that falls equally to everyone; that is, the State—as a whole—is obligated to take the measures necessary to protect the environment in order to prevent levels of pollution, deforestation, extinction of flora and fauna, and excessive or improper use of natural resources that endanger the health of the governed. For purposes of this task, the term public institution must be understood to encompass both the Central Administration—Ministries such as the Ministerio del Ambiente y Energía and the Ministerio de Salud, which, by reason of their subject matter, have extensive involvement and responsibility regarding environmental conservation and preservation and which most often act through their specialized agencies, such as the Dirección General de Vida Silvestre, the Dirección Forestal, and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)—as well as the institutions decentralized institutions, such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, SENARA, the Instituto Costarricense de Turismo, or the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; a task for which, of course, the municipalities bear considerable responsibility within their territorial jurisdiction.

It might therefore be thought that this shared responsibility would create chaos in administrative management, but that is not the case, because, in order to prevent the simultaneous coexistence of spheres of authority having different origins and purposes, the duplication of national and local efforts, and confusion regarding the rights and obligations of the various parties involved, it is necessary to establish a series of coordinating relationships among the various offices of the Executive Branch and decentralized institutions, and between those institutions and the municipalities, so that they may carry out the functions entrusted to them. This Chamber previously—and quite clearly—addressed the principle of coordination among public agencies and municipalities in pursuing common purposes —which must obviously also extend to the relationship maintained in this important function by institutions of the Central Administration and decentralized institutions—and therefore refers to what it stated on that occasion (judgment number 1999-5445, at catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve):

“Thus, coordination is the organization of the relationships among these various independent activities, taking into account their concurrence with respect to the same object or entity in order to make them useful to an overall public plan, without eliminating the reciprocal independence of the acting entities. Because there is no hierarchical relationship among decentralized institutions, or between the State itself and the municipalities, specific conduct cannot be imposed upon the latter, and this gives rise to the indispensable interinstitutional ‘agreement,’ in the strict sense, whereby autonomous and independent centers of action agree upon that preventive and comprehensive framework, within which each performs a role with a view to a mission entrusted to the others. Thus, relations between municipalities and other public entities may be conducted only on an equal footing, resulting in mutually agreed forms of coordination, to the exclusion of any compulsory arrangement detrimental to municipal autonomy that would subject corporate entities to a coordination framework without or against their consent; nevertheless, this does permit the necessary subordination of these entities to the State and in the State’s interest (through the State’s ‘administrative oversight’ (tutela administrativa), and specifically through the function of legality review entrusted to it, with powers of general supervision over the entire sector).” Moreover, failures to fulfill the duty to protect the environment and comply with environmental regulations are constitutionally significant because, as a consequence of government inaction in this area, harm may be caused to the environment and natural resources, sometimes with consequences similar to or greater than those arising from government actions; examples include the approval of regulatory plans (planes reguladores), or construction projects without approval of the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental; the failure of the Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía to monitor and supervise the implementation of management plans (planes de manejo) for protected areas; allowing companies to operate without health permits concerning the treatment of sewage or wastewater (Acueductos y Alcantarillados and Ministerio de Salud); or failing to verify noise controls in bars, karaoke establishments, and discotheques (municipalities and Ministerio de Salud), etc.

B.—Ley Forestal. In furtherance of the foregoing, the Ley Forestal provides that an essential and primary function of the State is to safeguard the protection, conservation, use, industrialization, administration, and promotion of the country’s forest resources, in accordance with the principle of rational use of renewable natural resources, and distinguishes between the State forest estate (patrimonio forestal del Estado) and the private forest estate (patrimonio forestal privado). The former is subject to a public-domain regime (régimen de dominio público) and consists of all forests and forestlands within national reserves, areas declared inalienable, properties registered in the State’s name, and properties belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies. In this case, the Administration may grant use permits (permisos de uso) only for projects that do not require forest harvesting (aprovechamiento forestal) and do not affect ecosystems, wildlife, soils, wetlands, or aquifers.

The private forest estate, in turn, consists of all forests and lands suitable for forestry that belong to private natural or legal persons (Articles 1°, 32, and 43 of the Ley Forestal). Various activities may be conducted on these properties, depending on whether the land contains forest or forest plantations or consists of agricultural land without forest. Nevertheless, the requirements and restrictions governing the conduct of an activity within these areas are essentially related to timber or forest harvesting. The latter refers to the cutting or removal of standing timber trees or the use of fallen trees on private land not included in Article 1 of the Ley Forestal, where such activity generates or may generate some benefit, advantage, utility, or profit for the person carrying it out or for the person represented. As already noted, this concept excludes all lands forming part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), because such harvesting must take place on private properties.

The boundaries established by the Ley Forestal are clearly linked to the concept of forest. This legislation defines what must be considered a forest and what constitutes a forest ecosystem. According to Article 3 of this Law, a forest is a native or indigenous ecosystem regenerated through natural succession or other forestry techniques, occupying an area of two or more hectares and characterized by the presence of mature trees of different ages, species, and sizes, with one or more canopies covering more than 70% of that area and containing more than 60 trees per hectare having a diameter at breast height (DBH) of fifteen or more centimeters. Accordingly, the determining factor is essentially the area of land that it must occupy—more than 2 hectares—to qualify as such. A contrario sensu, and as described, no forest exists on land having an area of less than two hectares, nor is one constituted by trees that are not indigenous.

In light of the foregoing, the legal system, through Executive Decree No. 27998, published on 29 de julio de 1999 and entitled “Manejo Sostenible de Bosques Secundarios y Certificación Forestal,” adopted a definition of secondary forest (bosque secundario) in order to protect forests having a smaller area and lower density, defined as follows:

“Land with woody vegetation of a secondary successional nature that develops after the original vegetation has been removed by human activities and/or natural phenomena, with a minimum area of 0.5 hectares and a density of no fewer than 500 trees per hectare of all species, having a minimum diameter at breast height of 5 cm. This also includes secondary-forest land immediately after harvesting under the regeneration-cutting system.” Nevertheless, the foregoing could not be effectively applied because it conflicts with a definition of forest established by statute, making it ineffective as protection in relation to the permits and procedures established in the Ley Forestal. Under the legal system, on land considered forest pursuant to the cited Article 3, SINAC may authorize certain types of activities, such as infrastructure projects of a public or private nature and of national interest; the construction of houses, offices, stables, corrals, nurseries, roads, bridges, and other facilities dedicated to recreation, ecotourism, and related activities on privately owned land and properties; cutting trees for reasons of human safety or scientific interest, preventing forest fires, natural disasters, or other analogous causes, as well as for harvesting.

These forests may be harvested only if their lawful owners have a Management Plan (Plan de Manejo) duly approved by SINAC, provided that the impact it may cause is analyzed beforehand. For this purpose, the authorized person may submit the Management Plan to the Forest Certification System (Sistema de Certificación Forestal) through the participation of a Forest Certifier (Certificador Forestal) duly accredited by the Administración Forestal del Estado, or may file an application with the subregional office for the corresponding approval of the Management Plan. In the first case, a forest certifier duly accredited by the A.F.E. must first certify that the management plan complies with legal and technical requirements, after which the authorization procedure may continue; in the second case, the application initiating the proceeding must be signed by a forestry professional, who shall be responsible for the information certified therein. Under Article 3(e), this management plan must be understood as:

“A set of technical standards governing the actions to be carried out in a forest or forest plantation, on a property or part thereof, for the purpose of harvesting, conserving, and developing the existing tree vegetation or” seeks to establish, in accordance with the principle of rational use of renewable natural resources that guarantees the sustainability of the resource.” Likewise, pursuant to Article 21 of the Ley Forestal, there must be a forest manager (regente forestal), who shall be responsible for implementing the management plan (plan de manejo) and shall be responsible for ensuring that it is complied with, subject to the criminal and civil liabilities arising from that position. The issue is that all this protection revolves around what the law conceives, under the previously cited restricted definition of forest (bosque), which is intended to protect only areas larger than 2 hectares and composed exclusively of native or indigenous species.

Hence, the petitioner considers that the alleged violation has occurred, because he states that cypress is not protected under that scenario. Indeed, cypress, whose common name belongs to the genus Cupressus, is a fast-growing tree found in warm or temperate zones that can reach 20 m in height, with an approximate diameter of about 60 cm. It is an evergreen conifer of the Cupressaceae family. It grows naturally anywhere in the world where temperatures and soils are suitable, but it is grown commercially in East Africa, South Africa, and New Zealand. The planting of cypress trees in our country dates back many years, since it is a non-native species planted by some people for various purposes, including as part of reforestation projects (for harvesting and selling the timber), as well as for windbreaks in highland areas, while others have used them for their scenic beauty. The petitioner argues that the function performed by cypress trees should be protected in the same manner as a natural forest; however, it is a non-native species that, as already indicated, is not protected under our legal system, which first warrants a ruling by this Court.

C.—Forests. Regardless of the definition set forth in the current Ley Forestal, broader doctrinal definitions of forest may be conceived. For example, a forest is a site populated by trees and shrubs, generally growing densely. Expanding upon the definition, it may also be stated that “a forest is any area of land where plant communities are growing, predominantly consisting of trees of different sizes, whether or not they have been harvested, that are capable of producing timber or other products; they influence the climate and the hydrological regime and also provide protection for wildlife.” In its report, the Procuraduría General also provides us with several definitions: “forests are dynamic ecosystems, with continuous processes of change (growth and deterioration), containing representative and dominant trees.” They interact with other plants, animals, and microorganisms, as well as with their physical and geographical environment, producing a series of complex interactions among biotic and abiotic elements known as ecological functions (funciones ecológicas), such as:

hydrological regulation, nutrient cycling, energy flow, and climate regulation. Others distinguish between primary forest (bosque primario) and secondary forest (bosque secundario). Primary forests, regarded as virgin or climax forests, are characterized by an abundance of mature trees that have not been altered by human activities; according to data provided by the Procuraduría, 78% of these forests worldwide have already been destroyed. Secondary forests, for their part, contain ecosystems that regenerate naturally within an average period of approximately 15 years following a substantial disturbance: flooding, agricultural burning, forest fires, land clearing, or extensive harvesting. They are characterized by the small number of mature trees, an abundance of fast-growing species, and a dense understory of seedlings and herbaceous plants. They are also characterized by arising, on some occasions, from scrubland (charrales) or secondary brushland (tacotales).

Indeed, it is extremely important to emphasize that the Ley Forestal, prior to its amendment by Ley No. 7575 of 5 de febrero de 1996, contained a very broad definition of forest in Article 6: “Forests are all plant communities composed predominantly of trees and other woody vegetation.” Neither that definition nor those cited made any distinction requiring a forest, in order to be considered as such, to consist exclusively of native trees rather than exotic ones—which may even have regenerated naturally—or to exceed 2 hectares. Another important aspect to consider is the services provided by forests, which are of the utmost importance to people and to the development of society itself. These include timber services (use of timber, firewood, and posts); non-timber services (medicinal herbs, dyes, ornamental plants, seeds, vines, palms and construction materials, and materials for handicrafts); maintenance of the hydrological cycle (water for human consumption and for industrial, commercial, and domestic activities; protection of agriculture; hydroelectric power); microclimate regulation; control of floods, erosion, sediment, winds, and noise; landscapes (photography, painting, videos, fishing, and tourism); recreation and ecotourism; maintenance of resilience, preservation of ecosystems and biodiversity (research material and scientific tourism); and climate change mitigation (carbon dioxide sequestration).

Consequently, harm to forests causes serious problems for human beings themselves, since deforestation causes floods, landslides, water shortages, and sedimentation of rivers, streams, and reservoirs, as well as crop losses, etc. In view of the foregoing, it is clear to the Chamber that the Procuraduría is correct in stating that the definition of forest contained in the current Ley Forestal is insufficient and provides inadequate protection for our country’s forests, with the aggravating circumstance that this definition serves as the basis for the other definitions of the types of land on which trees may be felled, in some cases subject to regulation and, in others, even without restriction. Certainly, the amendment to this law enacted through Ley No. 7575 of 5 de febrero de 1996 was intended to promote and incentivize reforestation in our country, for which purpose it sought to eliminate unnecessary procedures for felling certain types of trees.

Notwithstanding the foregoing, this Court considers that, by moving from a broad definition of forest, which afforded greater protection, to one so restricted in terms of species and area, the law reduced the protection previously afforded to the environment without reasonable justification extending beyond the need to reforest and eliminate administrative obstacles as an incentive for this activity, without first ensuring that its implementation would not endanger the environment. We must recall that our country has undertaken international commitments to protect the environment and that one of the principles it must safeguard is the aforementioned precautionary principle (principio precautorio), under which prevention must precede negative effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources. Consequently, this guiding principle of prevention is based on the need to take and implement all precautionary measures necessary to prevent or contain possible harm to the environment or human health.

Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or uncertainty in that regard—a precautionary measure must be adopted, including, where appropriate, postponement of the activity concerned. Undoubtedly, this requires a preventive, active, and vigilant stance on the part of the Administration, because a belated response limited solely to imposing sanctions would render ineffective any action intended to protect the environment; once damage has occurred, it can scarcely be remedied, and its harmful effects may have not only national but also global consequences. Prevention is, indeed, one of the guiding principles of environmental law. This does not mean preventing development or halting progress and the economy; rather, a balance must be sought that allows human beings to develop while also living in and enjoying that development, to which not only current generations but also future ones are entitled. The Chamber has stated:

“The origins of environmental problems are complex and arise from an interaction between natural and social processes within the framework of the model of socioeconomic development adopted by the country. For example, environmental problems arise when the methods used to exploit natural resources cause ecosystem degradation beyond their capacity for regeneration, resulting in harm to broad sectors of the population and generating high environmental and social costs that lead to a deterioration in quality of life; for the primary objective of using and protecting the environment is precisely to achieve development and progress favorable to human beings...but more important than this is to understand that, although human beings have the right to use the environment for their own development, they also have a duty to protect and preserve it for the use of present and future generations. This is not particularly novel, because it is merely the application to this field of the principle of ‘injury,’ already established in ordinary law, under which the legitimate exercise of a right has two essential limits: on the one hand, the equal rights of others and, on the other, the rational exercise and beneficial enjoyment of the right itself.” (See judgments 1993-3705 of fifteen hours on 30 de julio de 1993 and 1783-94 of nine hours and fifty-seven minutes on 15 de abril de 1994).

This reasoning is not intended to treat forests and forest plantations (plantaciones forestales) indiscriminately in the same manner, since ecological and socioeconomic studies may determine, for example, that an area must be designated as a protective forest area (área forestal protectora) because of the need to restore the soil or water or protect species of flora and fauna; likewise, in some cases, the advisable course may be to restore the resource while permitting its forest harvesting (aprovechamiento forestal) or the renewal of the forest. Thus, what matters is not to impose a total and unreasonable prohibition that prevents the use of resources, but rather to ensure that such use is properly regulated and preceded, at a minimum, by inspections guaranteeing that neither native nor exotic trees, regardless of the area involved, are felled when they perform an essential environmental function in the area where they were planted or naturally established.

V.Regarding the challenged provisions. Under the challenged Article 27, only a maximum of 3 trees per hectare may be cut annually on agricultural land without forest, after obtaining authorization from the Consejo Regional Ambiental. If the cutting exceeds 10 trees per property, authorization from the Administración Forestal del Estado shall be required. Thus, this provision authorizes tree cutting on agricultural land without forest, which, under Article 2 of the Reglamento a la Ley Forestal, consists of private farms containing trees not established under an agroforestry system (sistema agroforestal), farms having areas of forest cover (cobertura boscosa) smaller than two hectares, or trees located in urban areas. This Court does not find from the foregoing that Article 50 of the Constitución Política is being violated, because that article provides that prior authorization from the competent bodies is required for the respective cutting, and because the land in question is agricultural land without forest, subject also to the limitations established by Articles 33 and 34 of the Ley Forestal:

“Article 33.- Protection areas (áreas de protección) The following are declared protection areas:

• a)Areas surrounding permanent springs (nacientes), defined by a radius of one hundred meters measured horizontally.
• b)A strip of fifteen meters in rural areas and ten meters in urban areas, measured horizontally on both sides along the banks of rivers, gullies, or streams, if the terrain is flat, and fifty horizontal meters if the terrain is steep.
• c)An area of fifty meters measured horizontally along the shores of natural lakes and reservoirs and of artificial lakes or reservoirs constructed by the State and its institutions. Privately owned artificial lakes and reservoirs are excluded.
• d)Recharge areas and the aquifers of springs, the boundaries of which shall be determined by the competent bodies established in the regulations to this Law.” “Article 34.- Prohibition on cutting in protected areas The cutting or removal of trees in the protection areas described in the preceding article is prohibited, except for projects declared by the Poder Ejecutivo to be in the national interest.

The boundary alignments (alineamientos) that must be processed in connection with these areas shall be established by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.” Likewise, Articles 90 and 91 provide:

“1- Regarding harvesting in non-forested areas.

Article 90: Persons wishing to conduct forest harvesting (aprovechamiento forestal) or tree cutting on non-forested land that, because of its characteristics, is not an agroforestry system may decide whether to apply for authorization from the Consejo Regional Ambiental or from the Municipalidad where the property is located, provided that the total does not exceed twenty trees per year.

The application shall be submitted by the owner or possessor of the property in accordance with the requirements established for each case by both the Consejos Regionales and the respective Municipalidades.

Within 10 days, the Consejos Regionales Ambientales shall issue a decision and grant the cutting and transportation permits. The Consejos Regionales Ambientales and the Municipalidades shall forward a copy of the documentation to the A.F.E.” “Article 91: In cases where the number of trees to be harvested exceeds twenty trees in wooded areas excluded from the definition of forest, the application shall be processed by the corresponding Oficina Sub-Regional del A.C.; in addition to the general requirements established in these regulations, an inventory shall be submitted stating the number of species to be cut, the number of individual trees to be cut, and the volume to be extracted. That inventory shall be prepared and signed by a forestry professional, and a sketch of the farm shall also be prepared showing the approximate location of the trees to be cut. The application shall include a certification from the professional establishing that the area does not constitute a forest or part of a forest under the definition in the Law, and shall comply with the requirements established in Article 85 of these regulations.

Upon receiving the application, the corresponding Oficina Sub-Regional del A.C. shall verify the requirements and issue the applicable permit without requiring a prior inspection.” It should be noted that, under both articles, cutting is not unrestricted but is subject to the conditions of the land and the applicable permits. Our current regulations provide for two types of permits, depending on the number of trees to be cut. Thus, only a maximum of three trees per hectare may be cut annually after obtaining authorization from the Consejo Regional Ambiental, and if the cutting exceeds ten trees per property, authorization from the Administración Forestal del Estado (A.F.E.) shall be required; accordingly, for land having these characteristics, the permits to be processed are: permits for fewer than 20 trees and inventories. The first situation is addressed in challenged Articles 27 and 90, for which approval of the permit requires completion of an entire procedure set forth in the regulations.

Under that procedure, once the interested party submits an application, it is reviewed by the competent authority, which may require compliance with any missing requirements or additional information concerning a particular requirement and shall grant thirty days for compliance. The competent authority shall issue a final decision within 10 days, thereby granting the cutting and transportation permits. The relevant authorities shall forward a copy of the documentation to the A.F.E. In the event of noncompliance, after the interested party has been notified of the missing requirements, the case file (expediente) shall be placed in temporary storage for the six months following the noncompliance, without any need to issue a decision, and the case file may be reactivated during that period. Once that period has expired, the proceeding may be declared lapsed by decision and the case file permanently closed.

Any subsequent application concerning the same matter must be processed as a new application. Decisions and orders issued by the Consejos Regionales, including a decision denying an application for a harvesting permit on agricultural land, may be challenged through motions for reconsideration (recursos de revocatoria) and appeals (apelación). A motion for reconsideration shall be heard by the same authority and decided within a maximum of twenty days, while appeals shall be decided by the Ministerio del Ambiente y Energía. For its part, the inventory required by Article 91 is the type of permit that must be requested by owners or possessors of farms whose land may be classified as agricultural land without forest and on which they may cut more than 20 trees per year, although they must use the forest-inventory permit. As a prerequisite, the area to be harvested must not fall within the definition of forest contained in the Law.

Nevertheless, despite the preliminary delineation made by Article 3 of that Law in defining forest, this situation also requires an application for prior authorization, which must follow this procedure: A person interested in conducting forest harvesting involving more than 20 trees on agricultural land without forest must submit to the Oficina Sub-Regional del Area de.Conservación correspondiente an application containing the applicant’s information, the required documentation, and a clear explanation of the request. Accordingly, the application must include an inventory stating: the number of species to be cut, the number of individual trees to be cut, and the volume to be extracted. That inventory must be prepared and signed by a forestry professional. In addition, the applicant must prepare a sketch of the farm showing the approximate location of the trees to be cut. The application must also include a certification from the professional establishing that the area does not constitute a forest or form part of a forest under the stated definition.

The application submitted by the interested party shall be reviewed by the competent authority, which may require compliance with any missing requirements or additional information concerning a particular requirement, for which thirty days shall be granted. The Administración Forestal del Estado (A.F.E.) shall issue its final decision within a maximum period of thirty calendar days. In the event of noncompliance, after the interested party has been notified of the missing requirements, the case file shall be placed in temporary storage for the six months following the noncompliance, without any need to issue a decision, and the case file may be reactivated during that period. Once that period has expired, the proceeding shall be declared lapsed by decision and permanently closed. Any subsequent application concerning the same matter must be processed as a new application. Decisions and orders of the AFE, including a decision denying an application for an inventory permit, may likewise be challenged through motions for reconsideration and appeals.

Accordingly, and as has been duly explained, in this Court’s view the cited regulations do not violate Article 50 of the Constitución Política because, as already stated, the tree cutting at issue is regulated and excludes our country’s forests. Notwithstanding the foregoing, what this Chamber continues to find is that there is indeed a problem with the definition of forest contained in Article 3 of the Ley Forestal.

-For its part, challenged Article 28 does establish an exception to the tree-cutting permit requirement, providing that forest plantations (plantaciones forestales), including agroforestry systems and individually planted trees and their products, do not require permits for cutting, transportation, industrial processing, or export. When the provision refers to a forest plantation, it means one or more hectares planted with one or more forest species whose purpose principal, but not the only, purpose shall be timber production. The foregoing clarifications are important because, for purposes of this study, it is relevant to distinguish a forest (bosque) from a forest plantation (plantación forestal) and an agroforestry system (sistema agroforestal), in order to determine the degree of protection and safeguards afforded to the species by the Ley Forestal. As already indicated, our law defines a forest as a native or indigenous ecosystem, regenerated through natural succession or other forestry techniques, covering an area of two or more hectares, characterized by the presence of mature trees of different ages, species, and sizes, with one or more canopies covering more than 70% of that area, and containing more than 60 trees per hectare with a diameter at breast height of fifteen or more centimeters (DAP).

A forest plantation, in turn, is land covering one or more hectares, cultivated with one or more forest species, whose principal, but not only, purpose is timber production. An agroforestry system, on the other hand, is a form of land use involving the combination, over time and space, of forest species with agronomic species, in pursuit of the system’s sustainability. The foregoing is relevant to clarify that the substantial difference among them is that forest plantations and individually planted trees result from a productive and economic decision by their owners; therefore, reasonable ease must be provided for their felling, transportation, industrial processing, and export. This is the situation contemplated in the challenged Article 28. A forest plantation is an artificial system, unlike a forest, which is an ecosystem in its natural state. Furthermore, forest plantations also generate environmental services (servicios ambientales), including: mitigation of greenhouse-gas emissions through fixation, reduction, sequestration, storage, and absorption; protection of urban, rural, or hydroelectric use; protection of biodiversity for conservation and sustainable, scientific, and pharmaceutical use; research and genetic improvement; protection of ecosystems and forms of life; and others.

Another benefit is the creation of employment promoted by reforestation through timber harvesting, which is also extremely important for our domestic market, since the amount of timber that must be imported to cover the shortfall will depend on the amount extracted. Studies by MINAE, FONAFIFO, and SINAC reveal that the number of planted hectares in the country has declined substantially, causing a timber shortage. This entails a further series of problems for the country and for nature itself, not only in terms of employment but also economically, because the ideal course is unquestionably to promote reforestation and thus avoid reducing payment for environmental services (pago por servicios ambientales), which is a fund intended to promote it. This is the principal reason why the Ley Forestal provides for various incentives to make reforestation projects more attractive, and one of them is precisely the exemption from the felling permit (permiso de corta) established in the challenged Article 28.

In establishing a reforestation project, technical, social, environmental, and financial considerations are evaluated, along with compliance with other legal guidelines. One of the cited incentives is that investors in this field analyze the profitability of the reforestation project, as well as projections of the volume required by industry and the market generally, thereby generating a previously scheduled flow of raw materials and income. Clearly, the purpose is not to encourage unrestricted tree felling solely to favor investment to the detriment of the environment, but to seek a balance that contributes to sustainable development, within the framework of the principles of reasonableness and proportionality. The Chamber has stated that environmental quality is a fundamental parameter of quality of life; however, there are other equally important parameters, including health, food, employment, housing, and education.

It has been emphasized that the most important consideration is to understand that, although human beings have the right to use the environment for their own development, they also have a duty to protect and preserve it for present and future generations. Like any other nation, our country has depended and will continue to depend on its natural resources and environment to meet the basic needs of its inhabitants and keep the productive apparatus underpinning the national economy operating. Soil, water, air, marine and coastal resources, forests, biological diversity, mineral resources, and the landscape constitute the environmental framework without which basic needs—such as living space, food, energy, housing, sanitation, and recreation—could not be met. Likewise, our economy is also closely linked to the condition of the environment and natural resources. The goals of sustainable development, moreover, concern human survival and well-being and the maintenance of essential ecological processes; that is, environmental quality and the survival of other species.

To speak of sustainable development in terms of satisfying present and future human needs and improving quality of life is to speak of individual demand for natural resources and of the direct or supporting means necessary for the economy to operate, create employment, and produce capital goods that, in turn, make it possible to transform resources into consumer, production, and export goods. Under these guidelines, establishing an incentive for forest plantations, such as authorization to fell certain tree species, is not unconstitutional. It should be noted that the very purpose of a forest plantation is to plant and subsequently harvest; in this case, the product is timber as a raw material. Furthermore, this exploitation is subject to a limit on the number of trees and to the obligation to reforest again. Reforestation, contrary to what the claimant has asserted, contributes to soil conservation and promotes the establishment of vegetation cover (cobertura vegetal).

There is also the separate situation in which owners, by their own decision, planted a small number of trees to beautify their land. Depending on the number of trees, it would likewise be unreasonable subsequently to require a permit to fell each one, merely as a restriction on the exercise of their property rights. The solution sought by the claimant, namely to prevent all felling, is unacceptable in this Court’s view, considering that some trees are planted specifically to be harvested; therefore, Article 28 is not unconstitutional per se. The Chamber does not doubt that a sound Reforestation Plan (Plan de Reforestación) guarantees reasonable and proportionate exploitation of forest plantations; in other words, it ensures the sustainable development of forest and water resources. It is also important to remove administrative obstacles concerning land used for agroforestry, where, as already indicated, agronomic species are combined with forest species.

Nevertheless, the Chamber does find that the law does not establish precautionary measures (medidas precautorias) ensuring the proper application of the challenged Article 28, since not every plantation requires a management plan (plan de manejo), and the only requirement is a certificate of origin (certificado de origen), but solely for removing and transporting the timber. That certificate must establish the existence of a forest plantation or agroforestry system on a particular property, and specify the planted area, number of trees, species, location, and the name of the owner. Nevertheless, as already indicated, the certificate is issued prior to the movement of the timber, that is, after it has been felled. The foregoing, together with the highly restrictive definition of forest introduced by the Ley Forestal, in this Chamber’s view constitutes an omission that violates the precautionary principle (principio precautorio), which must safeguard the right to a healthy and ecologically balanced environment.

The preceding analysis has duly established that the definition of forest set forth in Article 3 of the Ley Forestal is the basis from which the application and scope of all other permits and restrictions established in this field are derived. Accordingly, in ruling on Articles 27 and 28 of the law and Articles 90 and 91 of the challenged regulations, this Court must necessarily refer, by reason of their connection, to Article 3. One of the claimant’s arguments is that cypress is a non-native species and, therefore, its felling is not protected under any circumstances because it was excluded from the definition of forest. Articles 33 and 34 of the Ley Forestal do indeed protect areas regarded as protected areas (áreas protegidas) because they are located near water resources, regardless of the nature of the species. The Chamber nevertheless considers this insufficient, taking into consideration that a forest (bosque), in a broad sense, including as conceived in the Ley Forestal prior to its amendment, may also consist of non-native species, from which the same environmental services (servicios ambientales) previously noted may also be obtained.

Likewise, if the protection concerned the species or the method of production or regeneration of the trees, the Chamber likewise does not consider it reasonable to have established that the area had to exceed 2 hectares. The foregoing reveals insufficient legislative protection in this regard: rather than ensuring protection when the law was amended in the years 1995 and 1998, it narrowed the scope of protection and, consequently, the right to a healthy and ecologically balanced environment, without even adopting preventive measures in this regard. Subsequently, the Executive Branch even attempted, by decree, to protect areas smaller than those 2 hectares, with the added problem that a restriction not established by law cannot be imposed by decree, thus leaving forests smaller than two hectares or consisting of non-native species unprotected, irrespective of their area. It must be recalled that one of the prerequisites of a forest plantation (plantación forestal) or agroforestry system (sistema agroforestal) is that whatever is planted must have been planted from the outset for the sole purpose of being harvested (aprovechado).

It was on that premise that the law sought to encourage them by eliminating certain administrative procedures. Nevertheless, it must be established that this is indeed the case before the trees are cut, since the lack of oversight could enable the felling of areas that, in reality, constitute neither a forest plantation nor an agroforestry system. Moreover, there are lands where, through their owners’ inaction, a genuine forest has been allowed to proliferate on the property and is then felled without any regulation whatsoever; there are also trees that, even if planted, serve as windbreaks (rompevientos) because of their number, location, and the function they have performed for many years. The protection of fundamental values therefore warrants their conservation and regulation of their felling, irrespective of the nature of their species. There are even areas where plantations have been established, such as those planted by ICE, for the purpose of protecting adjacent protection zones (zonas de protección) or aquifer recharge areas (zonas de recarga de los acuíferos). The importance of this protection, including because of the location, is illustrated by the provisions of Decree-Law No. LXV of 30 de julio de 1888:

“Whereas it is in the public interest to conserve the forests where the streams and springs (manantiales) that supply, that supply water to the province of Heredia and part of the province of Alajuela originate, Art. 1- A strip of land two kilometers wide, on either side of the summit of the mountain known as Montaña del Volcán de Barba (sic), from the hill called el Zurquí to the hill known as Concordia, is hereby declared inalienable, whether that strip is nationally or municipally owned.

Art.2- The Executive Branch is authorized to increase or decrease the size of the strip referred to in the preceding article if, after the corresponding survey has been conducted by a scientific commission, it deems it appropriate to modify it as indicated by that commission.” According to legal opinion of the Procuraduría No. OJ-118-2004 of 27 de setiembre del 2004, approximately 82% of the area that is the subject of this action is currently located within the areas covered by the Reserva Forestal Cordillera Volcánica Central and the Parque Nacional Braulio Carrillo, and it encompasses approximately 40 springs (nacientes) described in the official cartography.

The foregoing illustrates the importance of this sector as a water resource, which warrants preventive and protective measures to ensure its conservation. For this reason, this Court considers the challenged Article 28 unconstitutional, not because of its content, but because of a legislative omission, insofar as the Ley Forestal does not provide for measures to be taken before trees are cut, irrespective of their nature and the size of the area. The purpose is to provide those subject to the law with legal certainty (seguridad jurídica) that their conduct complies with the law and to ensure environmental protection by preventing cutting in areas where, according to experts in the field, it is inadvisable because of the serious environmental consequences that may ensue. Prevention seeks to anticipate adverse effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources.

Consequently, the guiding principle of prevention (principio rector de prevención) is founded on the need to take and implement every precautionary measure necessary to avoid or contain potential harm to the environment or human health. Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, and the activity in question may even need to be postponed. This is because, in environmental matters, action after the fact is ineffective: once harm has occurred, the ecologically and socially harmful consequences may be irreparable. Once it has been determined that the provision in question is unconstitutional because it fails to protect the right to a healthy environment, in which the precautionary principle (principio precautorio) must prevail, the effects of a declaration to that effect must necessarily be addressed. As already explained, the provision is deficient because the Ley Forestal does not provide for prior measures, which may range from authorization to an inspection before the trees are cut, irrespective of their nature and the size of the area.

The legislature’s failure to provide preventive measures in this regard constitutes what is known as relative unconstitutionality by omission (inconstitucionalidad por omisión relativa). This omission arises in cases in which a statutory provision regulates a particular legal situation, but does so defectively by omitting one of its dimensions from the regulation. In this type of silence, the explicit statutory provision is the subject of review, even though the reason it is challenged is not its text, but precisely what the text does not say, and that omission creates a situation contrary to the Constitution. A typical example of unconstitutionality by omission is found in statutory provisions that violate the principle of equality (principio de igualdad), either because they expressly and without apparent reason exclude a particular group of individuals from a benefit to which they would be entitled or have a legitimate expectation, or because, in regulating that benefit, the provision grants it to a particular group and remains silent as to everyone else (as in the case before us).

According to legal scholarship, a provision may be silent regarding a legal situation that warrants protection because the Constitution so requires. An implicit rule may therefore be derived from the provision, regulating the legal situation subject to constitutional protection differently from the explicit rule, as in this case with the right to a healthy and ecologically balanced environment, which implicitly includes the precautionary principle. According to the analysis of the challenged article, the legislature modified the concept of forest on which the protections, restrictions, and permits granted under the Ley Forestal are based —as is the case with Article 28 at issue, “Exception from cutting permit (Excepción de permiso de corta)”—in such a way that it restricted, without technical justification, the previous concept of forest contained in the law before its amendment. Consequently, non-native species and forested areas smaller than two hectares were left without statutory protection, with the result that, under the challenged Article 28, no permit to cut is required, nor even a prior inspection to ensure that the circumstances are those the provision sought to encourage: any forest plantation, agroforestry system, or individually planted tree.

This leaves exposed areas whose location, number of trees, and the function they have performed for many years warrant conservation and regulation of their felling, irrespective of the nature of the species and of the land on which they are located. Accordingly, for the reasons stated, this Chamber considers that relative unconstitutionality by omission exists in this case. Nevertheless, although the Constitutional Chamber has jurisdiction to declare a provision unconstitutional, a violation of this nature must be remedied by the Legislative Assembly, by extending the application of the law to cases not expressly covered by it, including, in this case, the species and areas left unprotected under the current concept of forest, and by adopting preventive and oversight measures for areas where felling is permitted. For all the foregoing reasons, we find that the challenged Article 28 violates Article 50 of the Political Constitution.

However, to avoid violating the principle of separation of powers (principio de separación de poderes), we consider it appropriate to grant the Legislative Assembly a reasonable period in which to remedy the violation identified.

VI.Conclusion. For all the foregoing reasons, the action is granted solely on account of the relative omission in Article 28 of the Ley Forestal

to establish precautionary measures (medidas precautorias) ensuring environmental protection in this regard. In all other respects, the action is denied. Justice Jinesta dissents and would deny the action.

Por tanto:

The action is granted solely on account of the omission in Article 28 of the Ley Forestal to establish precautionary measures ensuring environmental protection. The Legislative Assembly shall remedy the absence of precautionary measures that ensure, in advance, the proper application of Article 28 for the protection of the environment, as stated in the reasoning section of this judgment. This judgment shall be communicated to the Legislative and Executive Branches. A summary of this ruling shall be published in the Official Gazette “La Gaceta,” and its full text shall be published in the Boletín Judicial. In all other respects, the action is denied. Justice Jinesta dissents and would deny the action.´ This Court considers that there are no grounds for departing from the reasoning set forth therein. The proper course is therefore to dismiss the action on the merits and reiterate this Chamber’s holding in the cited judgment: the Legislative Assembly shall remedy the absence of precautionary measures that ensure, in advance, the proper application of Article 28 for the protection of the environment, as stated in the reasoning section of that decision.

II. SEPARATE OPINION OF JUSTICES JINESTA LOBO AND CASTILLO VÍQUEZ

Justice Jinesta Lobo reiterates the dissenting opinion recorded in judgment 2007-3923 at 15:02 hours on 21 de marzo del 2007, and Justice Castillo Víquez joins that opinion, which stated:

“I agree with the majority opinion’s analysis of the Fundamental Right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as the State’s duty to protect it. I disagree, however, with respect to Article 28 of the Ley Forestal. Under that provision, no cutting permit (permiso de corta) is required for «Forest plantations, including agroforestry systems and individually planted trees». According to the majority opinion, precautionary measures must be added to Article 28 to ensure the protection of the environment and, consequently, orders the Legislative Assembly to do so. I consider the amendment of the provision along the lines indicated to be unnecessary and potentially detrimental to environmental protection. It must be borne in mind, on the one hand, that halting the exploitation of forests is in the public interest. On the other hand, the promotion of forest plantations (plantaciones forestales) is one of the policies adopted by the State to achieve that objective.

Thanks to these plantations, society’s needs for timber and derivative products are met without damaging the forest. This promotes a sustainable development model that reconciles human needs with forest protection. Consequently, it must not be overlooked that the provision at issue is the first article of Chapter III (Promotion of Forest Plantations), Title II (Private Forest Property), of Ley No. 7575 (Ley Forestal). Specifically, it grants the owner of a parcel of land permission to fell trees planted for commercial purposes, thereby providing the confidence needed to undertake such planting. It is a measure intended to encourage forest plantations and thus discourage forest exploitation; its ultimate purpose is to protect the environment, not to destroy it. Granting permission in advance is acceptable because it is clear that, to engage in such an activity—as in any other—the interested party must comply with land-use restrictions (limitaciones de uso de suelo).

Consequently, there is no purpose in having MINAE issue a permit to fell trees from a forest plantation when the law has already done so. Making the harvesting (aprovechamiento) of those trees subject to an administrative decision nullifies the incentive. The Administration not only has the authority but is also required to verify that timber produced in the country comes from a forest plantation and not from illegal logging (corta ilegal), without the need for each individual article of the Ley Forestal—including Article 28—to so provide. On the contrary, requiring a felling permit (permiso de corta), or even another less burdensome measure, could only discourage investment in forest plantations, increase the cost of timber and, consequently, make the irrational exploitation of forests, even in violation of the legal system, more profitable. I understand the concern expressed in the majority opinion (recital V (considerando V)) regarding the possible improper application of Article 28 to areas that are neither plantations nor agroforestry systems (sistemas agroforestales).

However, such overreach does not arise from the provision, nor would it be prevented by reiterating that the provision applies only to certain types of plantations—that is already known; it is a problem of inadequate oversight. MINAE’s oversight powers are neither diminished by the wording of the provision nor would they be increased merely because the provision repeated them. In short, although well-intentioned, I consider that a legislative amendment to the challenged article would bring more disadvantages than benefits for environmental protection, and therefore I consider that the action filed should be denied.”

Por tanto:

The action is dismissed on the merits. The Legislative Assembly shall take note of the provisions of the final paragraph of the first recital (considerando) of this judgment. This judgment shall be communicated to the Legislative and Executive Branches. Justices Jinesta Lobo and Castillo Víquez append separate notes.

Ana Virginia Calzada M. President Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Aracelly Pacheco S.

6,"7-956 '

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas treinta minutos del diez de abril de dos mil trece. Acción de Inconstitucionalidad promovida por Verny Valerio Hernández, mayor, casado, abogado, vecino de Santiago de San Rafael de Heredia, cédula de identidad número1-902-177, Sandra Batalla González, mayor, divorciada, comerciante, vecina de Los Angeles de San Rafael de Heredia, cédula 1-581-540, Alice Espinoza Hernández, mayor, casada una vez, ama de casa, con domicilio en La Suiza de San Rafael de Heredia, cédula 4-103-1456 y Carlos Alonso Rojas Esquivel, mayor, casado una vez, mecánico de precisión, con domicilio en Santiago de San Rafael de Heredia, cédula 1-771-433 contra los artículos 27 y 28 de la Ley Forestal N.7575 y 90 y 91 de su reglamento, que es el Decreto Ejecutivo 25721-MINAE del 17 de octubre de 1996.

Resultando:

1. 1En memorial presentado a la Sala el 20 de febrero del 2013 los

accionantes piden que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 27 y 28 de la Ley Forestal N.7575 y 90 y 91 de su reglamento, que es el Decreto Ejecutivo 25721-MINAE del 17 de octubre de 1996 por considerar que son contrarias a los artículos 50 y 89 de la Constitución Política. Actúan en defensa de un interés difuso, como titulares del derecho colectivo de procurar la protección del ambiente, el equilibrio ecológico, las bellezas naturales y el respeto de los elementos paisajísticos de la zona en la que viven, y de la cual son en primera instancia munícipes y habitantes del sector que se e directamente afectado por las normas que se impugnan, y además representantes políticos, en su condición de Regidores de la Municipalidad de San Rafael de Heredia.

Interponen la acción contra las normas impugnadas, que permiten o autorizan la corta o tala de árboles, siempre y cuando los mismos no sean autóctonos de una determinada zona, lo cual puede provocar serias afectaciones al equilibrio ambiental, por cuanto se permite la eliminación de la cobertura vegetal y en el caso del Cantón de San Rafael de Heredia y cantones circunvecinos de la Zona Norte de Heredia, se permite sin restricción alguna la tala de especies como ciprés y pino, que si bien es cierto no son nativas de la zona, sí fueron introducidas en la parte norte de la Provincia de Heredia hace muchas décadas, y en muchos casos se trata de la única cobertura boscosa existente en la zona y forman parte de las bellezas naturales de la zona y son parte del entorno paisajístico que ha sido reconocido por la Sala Constitucional como elemento integrante del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Las normas cuestionadas permiten la tala de especies no autóctonas cuando se trate de terrenos de uso agropecuario y sin bosque, con una simple autorización del Consejo Regional Ambiental o de la respectiva municipalidad hasta un límite de veinte árboles y si se requiere la corta de más de veinte árboles por medio de un profesional en ciencias forestales que de fe de que los mismos no son parte de un bosque. Además, el artículo 28 de la Ley Forestal establece como excepciones a la exigencia de permisos de corta a las plantaciones forestales, sistemas agroforestales y árboles plantados individualmente, por lo que si se relaciona dicho numeral con el artículo 3 inciso d) del mismo cuerpo legal, el cual define el concepto jurídico de bosque, tenemos como efecto inmediato que para la corta del ciprés y otras especies no autóctonas, no se requiere ningún tipo de permiso, pues el concepto legal de bosque implica un ecosistema nativo o autóctono con una superficie de más de dos hectáreas, y que cubra más del 70 % de la superficie y que tenga más de 60 árboles por hectárea, por lo que al amparo de dicha autorización legal, se permite la corta del ciprés en la zona, lo que ha conllevado una tala desmedida en el sector, pues es bien sabido el valor comercial de la madera de ciprés, sin que se hayan tomado en cuenta los efectos ambientales que dicha tala por la libre pueda causar al ambiente y al elemento paisajístico de la zona.

Las normas impugnadas también han abierto la posibilidad para la tala en los terrenos de uso agropecuario y sin bosque autóctono; sin que la norma establezca la necesidad de hacer las valoraciones ambientales de los efectos inherentes a la autorización legal conferida; sin que se haya tomado en consideración que la zona norte de Heredia es Zona Especial de Protección de conformidad con lo establecido en el Decreto 25902-MIVAH-MP-MINAE, por lo que por un lado, mediante el decreto indicado se imponen una serie de restricciones y limitaciones al uso de la tierra en razón de la protección del ambiente, pero por otro lado las normas aquí cuestionadas abren la posibilidad de tala o corta de las especies no autóctonas de la región. Consideran que las autorizaciones legales y reglamentarias que contienen las normas impugnadas no sólo violentan el equilibrio ambiental, sino que también son violatorias del deber de preservación de las bellezas naturales, la belleza escénica y el elemento paisajístico de la zona, el cual ha sufrido serias afectaciones y cambios drásticos y desmedidos, vista la supresión de una especie que había caracterizado e identificado a la zona en cuestión.

1. 2El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,

Considerando:

I.Esta Sala, en la sentencia número 2007-3923 de las 15:02 horas del 21 de marzo del 2007, se pronunció sobre la constitucionalidad de las normas que aquí se impugnan, sea los artículos 27 y 28 de la Ley Forestal N.7575 y 90 y 91 de su REglamento, el Decreto Ejecutivo N.25721-MINAE, en los siguientes términos:

"III.- Objeto de la impugnación. El accionante impugna los artículos 27 y 28 de la Ley Forestal y 90 y 91 de su Reglamento, (Decreto No. 25721-MINAE), por estimarlos contrarios a los artículos 46 y 50 de la Constitución Política, en tanto permiten una tala irrestricta de árboles por el hecho de no calificar como nativos, o autóctonos de una zona, a pesar de que puedan estar desempeñando una función de importancia desde el punto de vista de la protección de los recursos hídricos y del equilibrio ambiental y ecológico. Para efectos de mejor comprensión, se procede a citar las normas de estudio:

"Artículo 27.- Autorización para talar Solo podrán cortarse hasta un máximo de tres árboles por hectárea anualmente en terrenos de uso agropecuario y sin bosque, después de obtener la autorización del Consejo Regional Ambiental. Si la corta sobrepasare los diez árboles por inmueble, se requerirá la autorización de la Administración Forestal del Estado. Fomento de las plantaciones forestales Artículo 28.- Excepción de permiso de corta Las plantaciones forestales, incluidos los sistemas agroforestales y los árboles plantados individualmente y sus productos, no requerirán permiso de corta, transporte, industrialización ni exportación. Sin embargo, en los casos en que antes de la vigencia de esta ley exista un contrato forestal, firmado con el Estado para recibir Certificados de Abono Forestal o deducción del impuesto sobre la renta, la corta deberá realizarse conforme a lo establecido en el plan de manejo aprobado por la Administración Forestal del Estado.

CAPITULO DECIMO SETIMO

Del Control Forestal 1- Del aprovechamiento en áreas sin bosque.

Artículo 90: Las personas que deseen realizar aprovechamiento forestal o tala de árboles en terrenos sin bosque y que por sus características no es un sistema agroforestal, podrán decidir si solicitan la autorización ante el Consejo Regional Ambiental o en la Municipalidad donde se encuentre el inmueble, siempre y cuando no superen un total de veinte árboles por año.

La solicitud deberá ser presentada por el propietario o propietaria o poseedor del inmueble según los requisitos que para cada caso establezcan tanto los Consejos Regionales como las respectivas Municipalidades.

En un plazo de 10 días los Consejos Regionales Ambientales deberán resolver y extender los permisos de corta y transporte. Los Consejos Regionales Ambientales y las municipalidades deberán remitir copia de la documentación a la A.F.E. Artículo 91: Para aquellos casos donde el número de árboles a aprovechar sea superior a veinte árboles, en áreas arboladas excluidas de la definición de bosques, deberá ser tramitado en la Oficina Sub-Regional del A.C. correspondiente, debiendo adicionar a los requisitos generales establecidos en este reglamento un inventario que deberá contener, número de especies a cortar, número de individuos a cortar y volumen a extraer. Dicho inventario deberá ser elaborado y firmado por un profesional en ciencias forestales, además se debe elaborar un croquis de la finca indicando la ubicación aproximada de los árboles a cortar. La solicitud deberá contener una constancia del profesional en la cual establezca que el área no corresponde a un bosque o parte de un bosque según la definición de la Ley, y cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 85 de este reglamento. Recibida la solicitud por la Oficina Sub-Regional del A.C. correspondiente, esta verificará los requisitos y entregará el permiso correspondiente sin requerir de inspección previa."

IV.Sobre el fondo. Una vez delimitado el objeto de la acción y siendo que lo impugnado por el accionante está vinculado al permiso de corta de árboles cuando están en determinado tipo de terrenos y por su naturaleza, se procede a realizar el análisis de constitucionalidad correspondiente, determinando previamente el derecho fundamental lesionado:

A.- Sobre el Derecho Fundamental a un Ambiente Sano y Ecológicamente Equilibrado . Este Tribunal en la sentencia No. 2003-6322, desarrolló el tratamiento jurisprudencial que le ha dado la Sala a este derecho constitucional, el cual se resume para los efectos de estudio en esta acción y se complementa con otras consideraciones. De previo a la reforma del artículo 50 de la Constitución Política, la jurisprudencia de la Sala ya había reconocido la protección y preservación del ambiente como un derecho humano (sentencia número 1993-2233), al derivarlo de lo dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69 (exigencia constitucional a la "explotación racional de la tierra") y 89 (protección de las bellezas naturales), todos de la Constitución, con fundamento en las siguientes consideraciones:

"V.)- La vida humana sólo es posible en solidaridad con la naturaleza que nos sustenta y nos sostiene, no sólo para alimento físico, sino también como bienestar psíquico: constituye el derecho que todos los ciudadanos tenemos de vivir en un ambiente libre de contaminación, que es la base de una sociedad justa y productiva. Es así como el artículo 21 de la Constitución Política señala: "La vida humana es inviolable." Es de este principio constitucional de donde innegablemente se desprende el derecho a la salud, al bienestar físico, mental y social, derecho humano que se encuentra indisolublemente ligado al derecho de la salud y a la obligación del Estado de proteger de la vida humana. Asimismo, desde el punto de vista psíquico e intelectual, el estado de ánimo depende también de la naturaleza, por lo que también al convertirse el paisaje en un espacio útil de descanso y tiempo libre es obligación su preservación y conservación.

Aspecto este último que está protegido en el artículo 89 constitucional, el cual literalmente dice: "Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico". Proteger la naturaleza desde el punto de vista estético no es comercializarla ni transformarla en mercancía, es educar al ciudadano para que aprenda a apreciar el paisaje estético por su valor intrínseco" (sentencia número 1993-3705, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres).

"XIII.- El término "bellezas naturales" era el empleado al momento de promulgarse la Constitución (7 de noviembre de 1949) que hoy se ha desarrollado como una especialidad del derecho: el derecho ambiental que reconoce la necesidad de preservar el entorno no como un fin cultural únicamente, sino como una necesidad vital de todo ser humano. En este sentido, el concepto de derecho al ambiente sano, supera los intereses recreativos o culturales que también son aspectos importantes de la vida en sociedad, sino que además constituye un requisito capital para la vida misma. [...]

[...]

De manera que es claro que ya no existe duda sobre la protección constitucional del derecho a la salud jalonado del derecho a la vida y por allí de un derecho al ambiente sano. A manera de ejemplo podemos citar las sentencias 1580-90; 1833-91, 2362-91; 2728-91; 2233-93; 4894-93; que han reconocido el derecho a la salud y a un ambiente sano, como un derecho individual constitucionalmente protegido" (sentencia número 1993-6240, de las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres).

"La norma 69, la Carta Política habla de la "explotación racional de la tierra" lo que constituye un principio fundamental. En consecuencia, son cánones del orden constitucional, aquella protección y preservación, así como la explotación racional de los recursos que se han indicado" (sentencia número 1993-2233). Del artículo 69 de la Carta Fundamental se deriva el principio de explotación racional de la tierra, y se impone, tanto a los particulares como al Estado en su acepción más amplia, la obligación de proteger y preservar los recursos naturales renovables:

"II. La protección del medio ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual: a las instituciones públicas, haciendo respetar la legislación vigente y promoviendo esfuerzos que prevengan o eliminen peligros para el medio ambiente; a los particulares, acatando aquellas disposiciones y colaborando en la defensa del suelo, el aire y el agua, pues todo cambio nocivo resultante de un acto humano en la composición, contenido o calidad de éstos resultará también perjudicial para la calidad de vida del humano" (sentencia número 4480-94, de las diez horas cuarenta y un minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro).

En la jurisprudencia constitucional, el concepto de "ambiente" no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. Es importante resaltar que este término se ha entendido de una manera más integral, estableciéndose un concepto "macro-ambiental", al comprender también aspectos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros:

"Por lo anterior, el Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental" (sentencia número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; y en igual sentido, las número 3705- 93, supra citada, y número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve).

1-Tutela del derecho ambiental, un deber Estatal. A partir de la reforma del artículo 50 constitucional mediante Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, en la cual se consagró expresamente el derecho ambiental como un derecho fundamental, se estableció también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del ambiente y los recursos naturales. Es a partir de esta reforma, donde se otorga a los ciudadanos, plena acción para defenderlo, dando así contenido expreso a este derecho:

"[...], esta Sala ha establecido que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado es un derecho fundamental, como tal ya consagrado y garantizado por el Derecho de la Constitución, [motivo por el que] no considera inútil ni, mucho menos, objetable que se reconozca de manera expresa y claramente individualizado, [...]" (sentencia número 1394-94, de las quince horas veintiún minutos del dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y cuatro). "II.- Se tiene entonces que la posición asumida por este Tribunal al respecto, se ve confirmada en la actualidad por la reforma constitucional de cita, reforma esta que no es sino reflejo de la concepción de que el hombre si bien tiene derecho a hacer uso del medio ambiente, tiene también la obligación de protegerlo y preservarlo para el disfrute de generaciones futuras" (sentencia número 5668-94, de las dieciocho horas del veintiocho de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro).

Es a tenor de esta disposición, en relación con los artículos 20, 69 y 89 de la Constitución Política, que se derivó la responsabilidad del Estado y se perfila el Estado Social de Derecho; por lo que podemos concluir, que la Constitución Política enfatiza que la protección del ambiente, es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. Es así, como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho:

"Prima facie garantizar es asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales" (sentencia número 9193-2000, de las dieciséis horas veintiocho minutos del diecisiete de octubre del dos mil).

La incidencia que tiene este derecho dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser, en que por definición, los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado, se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad. En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio del Ambiente y Energía, como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de este ministerio, número 7152, de cuatro de junio de mil novecientos noventa:

"Serán funciones del Ministerio del Ministerio del Ambiente y Energía, las siguientes:

• a)Formular, planificar y ejecutar las políticas de recursos naturales, energéticas, mineras y de protección ambiental del Gobierno de la República, así como la dirección, el control, la fiscalización, promoción y el desarrollo en los campos mencionados. Asimismo, realizar y supervisar las investigaciones, las exploraciones técnicas y los estudios económicos de los recursos del sector.
• b)Fomentar el desarrollo de los recursos naturales, energéticos y mineros.
• c)Promover y administrar la legislación sobre conservación y uso racional de los recursos naturales, a efecto de obtener un desarrollo sostenido de ellos, y velar por su cumplimiento.

ch) Dictar, mediante decreto ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos naturales, la energía y las minas.

• d)Promover la investigación científica y tecnológica relacionada con las materias de su competencia, en coordinación con el Ministerio de Ciencia y Tecnología.
• e)Promover y administrar la legislación sobre exploración, recursos naturales relacionados con el área de su competencia, y velar por su cumplimiento.
• f)Tramitar y otorgar los permisos y concesiones referentes a la materia de su competencia.
• g)Propiciar, conforme con la legislación vigente, la suscripción de tratados, convenios y acuerdos internacionales, así como representar al Gobierno de la República en los actos de su competencia, de carácter nacional e internacional. Todo lo anterior en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.
• h)Fomentar y desarrollar programas de formación ambiental en todos los niveles educativos y hacia el público en general.
• i)Realizar inventarios de los recursos naturales con que cuenta el país.
• j)Asesorar a instituciones públicas y privadas en relación con la planificación ambiental y el desarrollo de áreas naturales.
• k)Las demás que le asigne el ordenamiento jurídico." Esta función de rectoría en la materia ambiental, a criterio de este Tribunal, comprende no sólo el establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según lo dispone también el artículo 56 de la Ley Orgánica del Ambiente, sino que le confiere la importante función de ejercer la rectoría en la materia ambiental, consistente en mantener un papel preponderante en esta materia, para lo cual, "[...] dictará las medidas generales y particulares, relacionadas con la investigación, la dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo"; En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado, según lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución, en tanto dispone en lo que interesa en el párrafo tercero: "El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho"; lo cual resulta concordante con el principio constitucional establecido en el párrafo segundo del artículo 9 de la Constitución Política, que expresamente prohíbe a los Poderes del Estado la delegación del ejercicio de funciones que le son propias, máxime cuando se constituyen en esenciales.

De esta manera, tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.

2- Uso racional de los recursos. Un equilibrio entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente. A partir del artículo 69 constitucional, en cuanto dispone el "uso racional de los recursos naturales", es que la Sala en su jurisprudencia, ha establecido los parámetros constitucionales para el uso adecuado de los mismos; y en virtud de los cuales, queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no solo ganancias económicas (libertad de empresa), sino un desarrollo y evolución favorable del ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio:

"Esta Sala también ha reconocido, que tanto el derecho a la salud como a un ambiente libre de contaminación, sin el cual el primero no podría hacerse efectivo, son derechos fundamentales, de modo que, es obligación del Estado proveer a su protección, ya sea a través de políticas generales para procurar ese fin o bien, a través de actos concretos por parte de la Administración. El desarrollo sostenible es una de esas políticas generales que el Estado dicta para ampliar las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a una vida mejor, incrementando la capacidad de producción o bien, ampliando las posibilidades de llegar a un progreso equitativo entre un crecimiento demográfico o entre éste y los sistemas naturales. Es el desarrollo sostenible, el proceso de transformación en la utilización de los recursos, orientación de las inversiones, canalización del desarrollo tecnológico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve para atender las necesidades humanas del presente y del futuro" (sentencia número 1994-1763, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro).

La Sala ha indicado que el ambiente, debe ser entendido como un potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario, se degrada su productividad para el presente y el futuro y podría ponerse en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras. Los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país. Por ejemplo, se producen problemas ambientales cuando las modalidades de explotación de los recursos naturales dan lugar a una degradación de los ecosistemas superior a su capacidad de regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues precisamente el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano.

La calidad ambiental es un parámetro fundamental de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo. Nuestro país ha dependido y seguirá dependiendo, al igual que cualquier otra nación, de sus recursos naturales y su medio para llenar las necesidades básicas de sus habitantes y mantener operando el aparato productivo que sustenta la economía nacional, cuya principal fuente la constituye la agricultura y, en los últimos años, el turismo, especialmente en su dimensión de ecoturismo.

El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos y costeros, los bosques, la diversidad biológica, los recursos minerales y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. De igual modo, nuestra economía también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por otro lado, las metas del desarrollo sostenible tienen que ver con la supervivencia y el bienestar del ser humano y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, es decir, de la calidad ambiental y de la sobrevivencia de las otras especies. Hablar de desarrollo sostenible en términos de satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida es hablar de la demanda de los recursos naturales a nivel individual y de los medios directos o de apoyo necesarios para que la economía funcione generando empleo y creando los bienes de capital, que a su vez hagan posible la transformación de los recursos en productos de consumo, de producción y de y reconoció la naturaleza integral e independiente del planeta, ello significa la aceptación de ciertos principios que informan la transición de los actuales estilos de desarrollo a la sostenibilidad.

Los Estados signatarios, entre los que figura Costa Rica, se comprometieron, dentro de la preservación del desarrollo sostenible, a la protección sobre todo del ser humano. Se partió del principio de que toda persona tiene derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza; se incluyó el derecho de las generaciones presentes y futuras a que el desarrollo se realice de modo tal que satisfaga sus necesidades ambientales y de progreso; se mantuvo la potestad soberana de los Estados de explotar sus recursos, recalcando su responsabilidad de asegurar que las actividades que realicen dentro de su jurisdicción y control no causen daños ambientales a otros Estados o áreas más allá de los límites de su jurisdicción nacional. Establecieron el deber de los Estados de cooperar en la conservación, protección y restauración del ambiente y sus responsabilidades comunes en ese sentido; de ese modo la cooperación internacional en la promoción y apoyo del crecimiento económico y el desarrollo sostenible permitirá abordar mejor los problemas de la degradación ambiental.

Asimismo, se impuso un deber especial a los países desarrollados fundado en su responsabilidad en la búsqueda del desarrollo sostenible, dada la evidente presión que ejercen en el ambiente global las tecnologías que desarrollan y los recursos financieros que poseen.

3- El Principio precautorio en materia de derecho ambiental. Este principio está contenido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, la cual dispone:

"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente". (En igual sentido ver artículo 11 de la Ley de Biodiversidad).

Como ya indicó la Sala, el término prevención deriva del latín "praeventio", que alude a la acción y efecto de prevenir, a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa. La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención, se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener, la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, basada en estudios técnicos, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior, debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.

4- La coordinación entre las dependencias públicas, debe garantizar la protección del medio ambiente. En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado -como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central -Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); así como también las instituciones descentralizadas, caso del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; tarea en la que por supuesto tienen gran responsabilidad las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial.

Es por ello, que podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa, lo cual no es cierto, por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, es que se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala con anterioridad -y en forma bastante clara- se refirió al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes -lo cual, obviamente se debe hacer extensivo a la relación que en esta importante función realizan las instituciones de la Administración Central y las descentralizadas-, para lo cual se remite a lo indicado en aquella ocasión (sentencia número 1999-5445, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve):

"De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible "concierto" interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la "tutela administrativa" del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector)." Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, o el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas negras o residuales (Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud), o no verificar los controles sónicos en bares, karaokes y discotheques (municipalidades y Ministerio de Salud), etc.

B.-La ley Forestal. En desarrollo de lo anterior, la Ley Forestal señala que es función esencial y primordial del Estado, velar por la protección, la conservación, el aprovechamiento, la industrialización, la administración y el fomento de los recursos forestales del país, de acuerdo con el principio de uso racional de los recursos naturales renovables y se distingue entre el patrimonio forestal del Estado y el patrimonio forestal privado. El primero está sometido a un régimen de dominio público y es formado por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos de la Administración Pública. En este caso, la administración puede conceder permisos de uso únicamente para proyectos que no requieran aprovechamiento forestal y que no afecten los ecosistemas, la vida silvestre, los suelos, los humedales y los mantos acuíferos.

Por su parte, constituye patrimonio forestal privado, todos aquellos bosques y terrenos de aptitud forestal que pertenezcan a personas físicas o jurídicas particulares (artículos 1°, 32 y 43 de la Ley Forestal). En estas propiedades pueden llevarse a cabo diversas actividades, según se trate de terrenos con bosque, con plantaciones forestales o sean terrenos de uso agropecuario sin bosque. No obstante, los requisitos y restricciones para el ejercicio de una actividad dentro de estas zonas, están básicamente relacionadas con el aprovechamiento maderable o forestal. Este último se refiere a la acción de corta, eliminación de árboles maderables en pie o utilización de árboles caídos, realizada en terrenos privados, no incluida en el artículo 1 de la Ley Forestal, que genere o pueda generar algún provecho, beneficio, ventaja, utilidad o ganancia para la persona que la realiza o para quien esta representa.

Este concepto como ya fue señalado, excluye todos aquellos terrenos que formen parte del patrimonio natural del Estado, pues dicho aprovechamiento debe tomar lugar en fincas privadas. Ahora bien, las delimitaciones de la Ley Forestal están claramente vinculadas al concepto de bosque. Esta normativa define lo que debe ser considerado bosque y lo que refiere, a un ecosistema boscoso. Según el artículo 3 de esta Ley, el bosque es un ecosistema nativo o autóctono, regenerado por sucesión natural u otras técnicas forestales, que ocupa una superficie de dos o más hectáreas, caracterizada por la presencia de árboles maduros de diferentes edades, especies y porte variado, con uno o más doseles que cubran más del 70% de esa superficie y donde existan más de 60 árboles por hectárea de quince o más centímetros de diámetro a la altura del pecho (DAP). De conformidad con lo anterior, el carácter determinante es básicamente la superficie de terreno que debe ocupar, de más de 2 hectáreas para ser considerado tal. A contrario sensu y en la forma descrita, no existe bosque en aquellos terrenos con una superficie inferior a las dos hectáreas, ni por aquellos árboles que no sean autóctonos.

Frente a lo anterior, el ordenamiento jurídico mediante el decreto ejecutivo No. 27998 publicado el 29 de julio de 1999 denominado "Manejo Sostenible de Bosques Secundarios y Certificación Forestal", acogió una definición de bosque secundario, con el fin de tutelar aquel bosque de menor superficie y con menor densidad, el cual es definido de la siguiente manera:

"Tierra con vegetación leñosa de carácter sucesional secundaria que se desarrolla una vez que la vegetación original ha sido eliminada por actividades humanas y/o fenómenos naturales, con una superficie mínima de 0,5 hectáreas y con una densidad no menor a 500 árboles por hectárea de todas las especies, con diámetro mínimo a la altura del pecho de 5 cm. Se incluyen también las tierras de bosque secundario inmediatamente después de aprovechadas bajo el sistema de cortas de regeneración" No obstante lo anterior, su aplicación no podría ser efectiva al encontrarse frente a una definición de bosque establecida vía ley, lo cual la convierte en una ineficaz protección frente a los permisos y procedimientos establecidos en la ley forestal. De conformidad con el ordenamiento jurídico, en terrenos considerados bosque, según el artículo 3 citado, el SINAC puede autorizar determinado tipo de actividades, como por ejemplo: proyectos de infraestructura, de naturaleza estatal o privada, de conveniencia nacional; construcción de casas, oficinas, establos, corrales, viveros, caminos, puentes y otras instalaciones dedicadas a la recreación, ecoturismo y otros afines en terrenos y fincas de dominio privado; cortar árboles por razones de seguridad humana o de interés científico, prevenir incendios forestales, desastres naturales u otras causas análogas, así como para el aprovechamiento.

Estos bosques sólo pueden ser aprovechados, si sus titulares legítimos cuentan con un Plan de Manejo debidamente aprobado por el SINAC, siempre y cuando se analice previamente el impacto que éste pueda ocasionar. Para ello, la persona legitimada puede someterse al Plan de Manejo al Sistema de Certificación Forestal, a través de la participación de un Certificador Forestal debidamente acreditado por la Administración Forestal del Estado o presentar una solicitud ante la oficina subregional para la respectiva aprobación del Plan de Manejo. En el primer caso, será un certificador forestal debidamente acreditado por la A.F.E. quien deberá garantizar previamente que el plan de manejo cumple con los requisitos legales y técnicos, para luego continuar el procedimiento de autorización; en el segundo, la solicitud que inicia el trámite, debe ir firmada por un profesional forestal, quien será responsable por la información que suscriba. Este Plan de manejo, según el artículo 3 inciso e), debe entenderse como aquel:

"Conjunto de normas técnicas que regularán las acciones por ejecutar en un bosque o plantación forestal, en un predio o parte de este con el fin de aprovechar, conservar y desarrollar la vegetación arbórea que exista o se pretenda establecer, de acuerdo con el principio del uso racional de los recursos naturales renovables que garantizan la sostenibilidad del recurso." Asimismo, de conformidad con el artículo 21 de la Ley Forestal, debe existir un regente forestal, quien será el que esté a cargo de la ejecución del plan de manejo y será responsable de que el mismo se cumpla, con las responsabilidades penales y civiles que derivan de su cargo. La discusión es que toda esta protección circunda alrededor de lo que concibe la ley, en su concepción restringida de bosque ya citada, destinada a proteger únicamente áreas superiores a las 2 hectáreas y que sean únicamente de especies nativas o autóctonas.

De ahí que el accionante considere la violación acusada, por cuanto señala que el ciprés no se encuentra protegido dentro de dicho supuesto. Efectivamente, el ciprés, cuyo nombre común es del género Cupressus, es un árbol de zonas cálidas o templadas, de crecimiento rápido, que puede alcanzar los 20 m de altura con un diámetro aproximado de unos 60 cm. Es una conífera de hojas perennes, de la familia de las Cupresáceas. Crece naturalmente en cualquier parte del mundo, con las temperaturas y suelos adecuados, pero es cultivado comercialmente en África oriental, Sudáfrica y Nueva Zelanda. La plantación de árboles de ciprés en nuestro país data de hace muchos años, pues se trata de una especie no autóctona, sembrada por algunas personas con diversos fines, algunos como parte de proyectos de reforestación (de aprovechamiento y venta de la madera), así como de rompevientos en zonas altas, y otros les han dado el uso de belleza escénica.

El accionante cuestiona que la función que realizan los árboles de ciprés, debe ser tutelado de la misma forma que un bosque natural, sin embargo se trata de una especie no autóctona, que como ya se indicó, no está tutelada en nuestro ordenamiento jurídico, lo que amerita previamente un pronunciamiento de este Tribunal.

C.-Los bosques. Independientemente del concepto señalado en la Ley Forestal actual, es posible concebir doctrinariamente conceptos más amplios de bosque. Por ejemplo, bosque es un sitio poblado de árboles y matas, generalmente en espesura. Ampliando el concepto, también puede señalarse que "bosque es toda aquella superficie de tierra en donde se hallan creciendo asociaciones vegetales, predominando árboles de diferentes tamaños que han sido explotados o no, capaces de producir madera u otros productos; influyen en el clima y en el régimen hidrológico y además brindan protección a la vida silvestre.". La Procuraduría General nos ilustra en su informe también con algunas definiciones: "los bosques son ecosistemas dinámicos, con procesos continuos de cambio (crecimiento y deterioro) con árboles representativos y dominantes". Se relacionan con otras plantas, animales y microorganismos, así como con su medio físico, geográfico, produciendo una serie de interacciones complejas de elementos bióticos y abióticos denominadas funciones ecológicas, tales como:

regulación hidrológica, ciclaje de nutrientes, flujo de energía y regulación climática. Otros distinguen entre bosque primario y bosque secundario. Los primeros, considerados bosques vírgenes o climáticos, se caracterizan por una abundancia de árboles maduros, que no han sido alterados por las actividades humanas, los cuales según datos aportados por la Procuraduría, un 78% de estos bosques a nivel mundial han sido ya destruidos. Los secundarios, por su parte, contienen ecosistemas que se regeneran naturalmente en un plazo medio de 15 años aproximadamente, a partir de una alteración sustancial: inundación, quemas agrícolas, incendios forestales, limpia de terreno o aprovechamiento extensivo. Se caracterizan por la poca cantidad de árboles maduros, con una abundancia de especies de rápido crecimiento y un espeso sotobosque de plántulas y plantas herbáceas. Se caracterizan además por surgir, en algunas ocasiones, a partir de charrales o tacotales.

De hecho, es de suma importancia recalcar, que la Ley Forestal previo a su reforma mediante ley No. 7575 de 5 de febrero de 1996, tenía una concepción de bosque amplísima en el artículo 6: "Son bosques todas las asociaciones vegetales compuestas, predominantemente de árboles y de otra vegetación leñosa". No se hacía distinción alguna en aquella definición ni en las citadas, el hecho de que para ser considerado bosque, deba estar formado únicamente por árboles nativos y no por exóticos, que incluso pudieron haberse regenerado naturalmente y que deba ser mayor a 2 hectáreas. Otro aspecto importante a considerar son los servicios que prestan los bosques, los cuales son de suma importancia para las personas y para el desarrollo de la misma sociedad, entre ellos podemos citar: servicios maderables (uso de la madera, leña, postes), no maderables (hierbas medicinales, tintes, plantas ornamentales, semillas, bejucos, palmas y materiales de construcción, material para artesanía), mantenimiento del ciclo hidrológico (agua para el consumo humano, labores industriales, comerciales y domésticas; protección de la agricultura, energía hidroeléctrica), regulación del microclima, control de inundaciones, de la erosión, de sedimentos, de vientos y ruidos; paisaje (fotografía, pintura, videos, pesca y turismo), recreación y ecoturismo, mantenimiento de la resistencia, preservación del ecosistema y la biodiversidad (material de investigación, turismo científico), y cambio climático (fijación de dióxido de carbono).

De ahí que la afectación de los mismos, acarree graves problemas para el mismo ser humano, toda vez que la deforestación provoca inundaciones, derrumbes, escasez del agua, sedimentación de ríos, riachuelos y represas, pérdidas de cosechas, etc. Visto lo anterior, resulta claro para la Sala, que lleva razón la Procuraduría al señalar, que la definición de bosque contenida en la actual ley Forestal, es insuficiente y tutela en forma deficitaria los bosques de nuestro país, con el agravante, de que es a partir de ésta, que se producen las demás definiciones de los tipos de terrenos que son objeto de la corta de los mismos, en algunos casos reguladamente y en otras, hasta en forma irrestricta. Ciertamente la reforma a esta ley, que se produjo mediante ley No. 7575 de 5 de febrero de 1996, tuvo como fin el promover e incentivar la reforestación en nuestro país, para lo cual intentó librar de trámites innecesarios la corta de determinado tipo de árboles.

No obstante lo anterior, considera este Tribunal que al haber pasado la ley de una definición amplia de bosque, con mayor cobertura de protección, a una tan restringida en cuanto a especies y superficie, hace que la protección dada con anterioridad al ambiente, haya sido disminuida sin una justificación razonable, que vaya más allá de la necesidad de reforestar y eliminar las trabas administrativas, como un incentivo de esta actividad, pero sin asegurar previamente, que ésta en su ejecución, no pusiera en peligro el ambiente. Debemos recordar que nuestro país ha suscrito compromisos internacionales de protección al ambiente y uno de los principios que debe resguardar es el principio precautorio ya citado, según el cual, la prevención debe anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, este principio rector de prevención, se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas.

De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Sin duda alguna, para ello se requiere de una posición preventiva, activa y alerta por parte de la administración, pues una conducta posterior y únicamente sancionatoria, haría nugatoria cualquier acción efectiva que se pretenda a favor del ambiente, donde una vez producido el daño, difícilmente puede ser restaurado y sus efectos nocivos pueden afectar no sólo a nivel nacional, sino mundial. Y es que este, es uno de los principios rectores en materia ambiental, la prevención. Con ello no se trata tampoco de evitar el desarrollo y detener el progreso y la economía, sin embargo se debe procurar un equilibrio que le permita al ser humano desarrollarse, pero también vivir y disfrutar ese desarrollo, al cual tienen derecho no sólo las generaciones actuales, sino también las venideras. La Sala ha indicado:

"Los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país. Por ejemplo, se producen problemas ambientales cuando las modalidades de explotación de los recursos naturales dan lugar a una degradación de los ecosistemas superior a su capacidad de regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues precisamente el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano...pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio de la "lesión" ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales : por un lado, los iguales derechos de los demás, y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo". (véanse sentencias 1993-3705 de las quince horas del 30 de julio de 1993 y 1783-94 de las nueve horas cincuenta y siete minutos del 15 de abril de 1994).

Este desarrollo no pretende igualar el trato que deben recibir los bosques y las plantaciones forestales indiscriminadamente, toda vez que a partir de estudios ecológicos y socioeconómicos se puede determinar por ejemplo, que un área debe ser forestal protectora, por la necesidad de recuperar el suelo, el agua o proteger especies de flora y fauna, así como en algunos casos lo recomendable puede ser la recuperación del recurso, permitiendo su aprovechamiento forestal o la renovación del bosque. De modo que, lo relevante no es establecer una prohibición total e irrazonada que impida el aprovechamiento de los recursos, pero sí debidamente regulada y que cuente previamente, al menos, con inspecciones que garanticen que no sean talados árboles nativos o exóticos sin importar el área, que estén cumpliendo una función esencial ambiental en el sector donde fueron sembrados o generados naturalmente.

V.Sobre las normas impugnadas. Según el artículo 27 cuestionado, sólo podrán cortarse hasta un máximo de 3 árboles por hectárea anualmente en terrenos de uso agropecuario y sin bosque, después de obtener la autorización del Consejo Regional Ambiental. Si la corta sobrepasare los 10 árboles por inmueble, se requerirá la autorización de la Administración Forestal del Estado. De modo, que esta norma autoriza la tala de árboles en terrenos de uso agropecuario y sin bosque, los cuales según el artículo 2 del Reglamento a la Ley Forestal, son aquellas fincas privadas con la presencia de árboles no establecidos bajo un sistema agroforestal o fincas que tienen áreas con cobertura boscosa menores a dos hectáreas, ó aquellos árboles ubicados en áreas urbanas. Este Tribunal no estima de lo anterior, que se esté lesionando el artículo 50 de la Constitución Política, por cuanto el mismo señala, que para la corta respectiva, se requiere de la autorización previa de los órganos competentes y se trata de terrenos de uso agropecuario que no tienen bosque, con las limitaciones que además establecen los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal:

"Artículo 33.- Áreas de protección Se declaran áreas de protección las siguientes:

• a)Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal.
• b)Una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidas horizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es plano, y de cincuenta metros horizontales, si el terreno es quebrado.
• c)Una zona de cincuenta metros medida horizontalmente en las riberas de los lagos y embalses naturales y en los lagos o embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones. Se exceptúan los lagos y embalses artificiales privados.
• d)Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el reglamento de esta ley." "Artículo 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en el artículo anterior, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional.

Los alineamientos que deban tramitarse en relación con estas áreas, serán realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo." Asimismo, los artículos 90 y 91 disponen:

"1- Del aprovechamiento en áreas sin bosque.

Artículo 90: Las personas que deseen realizar aprovechamiento forestal o tala de árboles en terrenos sin bosque y que por sus características no es un sistema agroforestal, podrán decidir si solicitan la autorización ante el Consejo Regional Ambiental o en la Municipalidad donde se encuentre el inmueble, siempre y cuando no superen un total de veinte árboles por año.

La solicitud deberá ser presentada por el propietario o propietaria o poseedor del inmueble según los requisitos que para cada caso establezcan tanto los Consejos Regionales como las respectivas Municipalidades.

En un plazo de 10 días los Consejos Regionales Ambientales deberán resolver y extender los permisos de corta y transporte. Los Consejos Regionales Ambientales y las municipalidades deberán remitir copia de la documentación a la A.F.E." "Artículo 91: Para aquellos casos donde el número de árboles a aprovechar sea superior a veinte árboles, en áreas arboladas excluidas de la definición de bosques, deberá ser tramitado en la Oficina Sub-Regional del A.C. correspondiente, debiendo adicionar a los requisitos generales establecidos en este reglamento un inventario que deberá contener, número de especies a cortar, número de individuos a cortar y volumen a extraer. Dicho inventario deberá ser elaborado y firmado por un profesional en ciencias forestales, además se debe elaborar un croquis de la finca indicando la ubicación aproximada de los árboles a cortar. La solicitud deberá contener una constancia del profesional en la cual establezca que el área no corresponde a un bosque o parte de un bosque según la definición de la Ley, y cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 85 de este reglamento.

Recibida la solicitud por la Oficina Sub- Regional del A.C. correspondiente, esta verificará los requisitos y entregará el permiso correspondiente sin requerir de inspección previa." Nótese que en ambos artículos, la tala no es irrestricta, sino que está sujeta a las condiciones del terreno y a los permisos correspondientes. Actualmente nuestra regulación, prevé dos tipos de permisos, según la cantidad de árboles a cortar. De modo que, sólo podrán cortarse hasta un máximo de tres árboles por hectárea anualmente, después de obtener la autorización del Consejo Regional Ambiental y si la corta sobrepasare los diez árboles por inmueble, se requerirá la autorización de la Administración Forestal del Estado (A.F.E.); en ese orden y para los terrenos con estas características, los permisos que deben tramitarse son: Permisos menores a 20 árboles y los inventarios. El primer caso es el contemplado en los artículos 27 y 90 impugnados, cuyo permiso de aprobación requiere de todo un procedimiento, dispuesto en el reglamento, según el cual, una vez que el interesado presenta una solicitud, ésta es analizada por la autoridad competente, quien podrá solicitar el cumplimiento de los requisitos faltantes o la ampliación de alguno en especial, para lo cual otorgará un plazo de treinta días para su cumplimiento.

La autoridad competente, deberá resolver en forma definitiva en un plazo de 10 días, extendiendo así los permisos de corta y transporte. Las autoridades pertinentes deberán remitir copia de la documentación a la A.F.E. En caso de que exista incumplimiento, previa notificación al interesado de los requisitos faltantes, el expediente entra en un archivo temporal durante los seis meses siguientes al incumplimiento, sin necesidad de emitir acto alguno, pudiendo durante ese plazo reactivar el expediente. Vencido este último plazo, se podría decretar mediante resolución la caducidad del expediente y se archiva el mismo definitivamente. Cualquier gestión posterior sobre ese mismo asunto, debe ser tramitada como una nueva gestión. Contra los actos y resoluciones que emitan los Consejos Regionales, entre ellas la que rechace la solicitud del permiso de aprovechamiento en terrenos de uso agropecuario, cabrán recursos de revocatoria y apelación.

En el primer caso será conocida por la misma autoridad y resueltos en un plazo máximo de veinte días y las apelaciones, serán resueltas por el Ministerio del Ambiente y Energía. Por su parte, el inventario que requiere el artículo 91, es el tipo de permiso que deben pedir las personas, titulares o poseedores, de fincas, cuyos terrenos puedan ser definidos como agropecuarios sin bosque, donde pueden cortar más de 20 árboles por año, sin embargo debiendo utilizar el permiso de inventario forestal. Como requisito previo, debe tratarse de un área a aprovechar que no está contemplada en la definición de bosque contenida en la Ley. Sin embargo, y a pesar de la incipiente delimitación que hace el artículo 3 de dicha ley al definir el bosque, al menos en este supuesto, también se cuenta con la necesidad de solicitar un permiso previo, el cual debe seguir el siguiente procedimiento: El interesado en realizar un aprovechamiento forestal superior a los 20 árboles en terreno agropecuario sin bosque, debe presentar en la Oficina Sub-Regional del Area de.Conservación correspondiente, una solicitud con sus datos, la documentación requerida, así como una incluir un inventario que contenga: el número de especies a cortar, el número de ellos a cortar y el volumen a extraer.

Dicho inventario debe ser elaborado y firmado por un profesional en ciencias forestales. Además, debe elaborar un croquis de la finca indicando la ubicación aproximada de los árboles a cortar. La solicitud debe contener también una constancia del profesional, en la cual se establezca que el área no corresponde a un bosque o sea parte de un bosque, según el concepto dado. La solicitud que presente el interesado, es analizada por la autoridad competente, quien puede solicitar el cumplimiento de los requisitos faltantes o la ampliación de alguno en especial, para lo cual, se otorga un plazo de treinta días para su cumplimiento. La Administración Forestal del Estado (A.F.E.), procede a su resolución definitiva en un período máximo de treinta días naturales. En caso de que exista incumplimiento, previa notificación al interesado de los requisitos faltantes, el expediente entra en un archivo temporal durante los seis meses siguientes al incumplimiento, sin necesidad de emitir acto alguno, pudiendo durante ese plazo reactivar el expediente.

Vencido este último plazo, se decreta mediante resolución la caducidad del expediente y se archiva definitivamente. Cualquier gestión posterior sobre ese mismo asunto, debe ser tramitado como una nueva gestión. Contra los actos y resoluciones de la AFE, entre ellas la que rechace la solicitud del permiso de inventario, también caben los recursos de revocatoria y apelación. Así las cosas y según ha quedado debidamente expuesto, la normativa señalada no presenta a criterio de este Tribunal, una lesión al artículo 50 de la Constitución Política, toda vez que, como ya se indicó, se trata de una tala regulada y que excluye los bosques de nuestro país. No obstante lo anterior, esta Sala lo que sigue evidenciando, es que efectivamente se presenta un problema con la definición de bosque contenida en el artículo 3 de la Ley Forestal.

-Por su parte, el artículo 28 impugnado, sí dispone una excepción al permiso de corta de árboles, señalando que en las plantaciones forestales, incluidos los sistemas agroforestales y los árboles plantados individualmente y sus productos, no requieren permiso, transporte, industrialización, ni exportación. Cuando la norma hace alusión a plantación forestal, se refiere a una o más hectáreas cultivadas de una o más especies forestales cuyo objetivo principal, pero no único, será la producción de madera. Las anteriores precisiones son importantes, porque resulta relevante a efectos de este estudio, diferenciar un bosque, de una plantación forestal y del sistema agroforestal, con el objeto de determinar el grado de tutela y protección que le otorga la Ley Forestal a las especies. Como ya se indicó, nuestra ley concibe el bosque como un ecosistema nativo o autóctono, regenerado por sucesión natural u otras técnicas forestales, que ocupa una superficie de dos o más hectáreas, caracterizada por la presencia de árboles maduros de diferentes edades, especies y porte variado, con uno o más doseles que cubran más del 70% de esa superficie y donde existan más de 60 árboles por hectárea de quince o más centímetros de diámetro a la altura del pecho (DAP).

Por su parte, la plantación forestal, es aquel terreno de una o más hectáreas cultivadas de una o más especies forestales, cuyo objetivo principal, pero no único, es la producción de madera. El sistema agroforestal por otro lado, es la forma de usar la tierra que implica la combinación de especies forestales en tiempo y espacio con especies agronómicas, en procura de la sostenibilidad del sistema. Lo anterior es de relevancia, a efecto de clarificar que la diferencia sustancial entre ellas, es que la existencia de plantaciones forestales y árboles plantados individualmente obedecen a una decisión productiva y económica de sus propietarios, por lo que razonablemente se requiere de la facilidad para su corta, transporte, industrialización y exportación. Este es el supuesto contemplado en el artículo 28 impugnado. Una plantación forestal es un sistema artificial, a diferencia del bosque que es un ecosistema en estado natural.

Además, las plantaciones forestales, también generan servicios ambientales, dentro los cuales podemos citar: mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero (fijación, reducción, secuestro, almacenamiento y absorción), protección del uso urbano, rural o hidroeléctrico, protección de la biodiversidad para conservarla y uso sostenible, científico y farmacéutico, investigación y mejoramiento genético, protección de ecosistemas, formas de vida, etc. Otro beneficio, es la generación de empleo que promueve la reforestación por el aprovechamiento de la madera, lo cual es de suma relevancia también para nuestro mercado nacional, pues dependiendo de la cantidad de madera extraída, así será la importación por el faltante que se requiere. Los estudios del MINAE, FONAFIFO y SINAC revelan que en el país, se han disminuido sustancialmente las hectáreas plantadas, lo que está ocasionando un desabastecimiento de la madera.

Esto trae consigo otra serie de problemas, no sólo laborales, sino económicos para el país y para la misma naturaleza, porque lo ideal, es ciertamente fomentar la reforestación y así, no reducir el pago por servicios ambientales, que es un fondo destinado a su promoción. Este es el motivo principal por el cual la Ley Forestal, contempla el otorgamiento de diferentes incentivos, con el fin de hacer más atractivos los proyectos de reforestación y uno de ellos es precisamente, la excepción del permiso de corta dispuesto en el artículo 28 impugnado. Para establecer un proyecto de reforestación, se evalúan los aspectos técnicos, sociales, ambientales y financieros, además del cumplimiento de otros lineamientos legales. Uno de los incentivos señalados, es que los inversionistas en esta materia, analizan la rentabilidad del proyecto de reforestación, así como la proyección del volumen requerido por la industria y el mercado en general, generando un flujo de materia prima e ingresos previamente programados.

Claro está, no se trata de incentivar la tala de árboles en forma irrestricta, con el único fin de favorecer la inversión en detrimento del ambiente, sino de buscar un equilibrio que contribuya a un desarrollo sostenible, bajo el marco de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. La Sala ha indicado, que la calidad ambiental es un parámetro fundamental de la calidad de vida; sin embargo, hay otros parámetros no menos importantes que son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc. Se ha enfatizado que lo más importante es entender, que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras. Nuestro país ha dependido y seguirá dependiendo, al igual que cualquier otra nación, de sus recursos naturales y su medio para llenar las necesidades básicas de sus habitantes y mantener operando el aparato productivo que sustenta la economía nacional.

El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos y costeros, los bosques, la diversidad biológica, los recursos minerales y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. De igual modo, nuestra economía también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por otro lado, las metas del desarrollo sostenible, tienen que ver con la supervivencia y el bienestar del ser humano y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, es decir, de la calidad ambiental y de la sobrevivencia de las otras especies. Hablar de desarrollo sostenible en términos de satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida, es hablar de la demanda de los recursos naturales a nivel individual y de los medios directos o de apoyo necesarios, para que la economía funcione generando empleo y creando los bienes de capital, que a su vez, hagan posible la transformación de los recursos, en productos de consumo, de producción y de exportación.

Bajo estos lineamientos, no resulta inconstitucional establecer un incentivo a la plantación forestal, como lo es la autorización de talar unas especies determinadas de árboles. Nótese que el fin mismo de la plantación forestal, es sembrar para luego cosechar, en este caso, el producto es la madera como materia prima. Además, esta límite de árboles y con la obligación de reforestar nuevamente. Reforestación, que a contrario sensu de lo indicado por el accionante, contribuye a la conservación de los suelos y favorece el establecimiento de la cobertura vegetal. Ahora bien, también está el otro caso en el que los propietarios por decisión propia, sembraron una pequeña cantidad de árboles con el fin de embellecer su terreno. Dependiendo de la cantidad de éstos, no resultaría razonable tampoco, que posteriormente requiera de un permiso para talar cada uno de éstos, como mera imposición al ejercicio de su derecho de propiedad.

La solución pretendida por el accionante, en el sentido de impedir cualquier tala, es inaceptable en criterio de este Tribunal, tomando en consideración, que algunos árboles son plantados precisamente para ser aprovechados, por lo que el artículo 28 per se no resulta inconstitucional. Ahora bien, la Sala no duda que un buen Plan de Reforestación, garantiza una explotación razonable y proporcional de las plantaciones forestales, es decir, asegura el desarrollo sostenible de los recursos forestales e hídricos; y que además es importante liberar de trabas administrativas, lo relacionado con los terrenos de uso agroforestal, donde como ya se indicó, se combinan las especies agronómicas con las forestales. Sin embargo, la Sala sí evidencia, que la ley no determina medidas precautorias que aseguren la correcta aplicación, de lo dispuesto en el artículo 28 impugnado, toda vez que, no toda plantación requiere de un plan de manejo y lo único requerido es el certificado de origen, pero para sacar la madera y transportarla.

Con ese certificado, se debe acreditar la existencia de una plantación forestal o un sistema agroforestal en determinada finca, indicar el área plantada, el número de árboles, las especies, la ubicación, el nombre del propietario o propietaria. No obstante, como ya se indicó, dicho certificado se emite previamente, pero a la movilización de la madera, o sea una vez talada. Lo anterior, aunado al concepto tan restringido de bosque que vino a reformar la Ley Forestal, considera esta Sala, configura una omisión que viola el principio precautorio que debe resguardar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Con el desarrollo anterior, quedó debidamente Forestal, es a partir del cual, se deriva la aplicación y delimitación de todos los demás permisos y restricciones establecidas en esta materia. Es por ello, que este Tribunal al pronunciarse respecto a los artículos 27, 28 de la ley y 90 y 91 del reglamento impugnados, debe hacer alusión por conexidad ineludible al artículo 3.

Uno de los argumentos del accionante, es que el ciprés es una especie no autóctona y por ende, no es protegida su tala bajo ningún concepto, pues quedó excluida del concepto de bosque. Ciertamente los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal, protegen lo que se consideran áreas protegidas, por tratarse de zonas cercanas a recursos hídricos, independientemente de la naturaleza de la especie. Sin embargo, la Sala considera que ello es insuficiente, tomando en consideración que un bosque, en un concepto amplio, incluso concebido en la Ley Forestal previo a su reforma, puede estar conformado también por especies no autóctonas, de las cuales también se pueden obtener los mismos servicios ambientales que fueron anteriormente señalados. De igual modo, si la tutela fue respecto a la especie, el modo de producción o de regeneración de los árboles, tampoco considera la Sala razonable que se haya establecido que debía tratarse de una zona mayor a 2 hectáreas.

Lo expuesto deja en evidencia, una insuficiente tutela legislativa al respecto, que en lugar de asegurar la protección cuando se reformó la ley en los años 1995 y 1998, redujo el ámbito de protección, y por ende del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, sin tomar siquiera medidas preventivas al respecto, tratando incluso posteriormente el Poder Ejecutivo, mediante decreto, tratar de proteger las áreas menores a esas 2 hectáreas, con el agravante de que vía decreto, no puede ser impuesta una restricción que no fue dispuesta en la ley, quedando de este modo desprotegidos los bosques menores de dos hectáreas o conformados por especies no autóctonas independientemente de su área. Debe recordarse, que uno de los presupuestos de una plantación forestal o sistema agroforestal, es que lo plantado desde un inicio, lo sea con el único fin de ser aprovechado. Es bajo ese supuesto, que la ley intentó incentivar las mismas, eliminando ciertos trámites administrativos.

No obstante, debe garantizarse que ello es así, previo a la corta de los árboles, toda vez que podría estarse propiciando por la falta de control, que sean taladas áreas que en realidad no constituyen ni una plantación forestal, ni un sistema agroforestal. Además, existen terrenos que por la inercia de sus propietarios, han dejado proliferar un verdadero bosque en su propiedad y luego es talado sin regulación alguna, o árboles que aún cuando hayan sido plantados, sirven de rompevientos, por la cantidad, su ubicación y la función que han ejercido durante muchísimos años, lo que en protección de valores fundamentales, amerita la conservación y regulación de su tala, independientemente de la naturaleza de su especie. Hay zonas donde incluso se han realizado plantaciones como las realizadas por el ICE, con el fin de proteger zonas de protección aledañas o de recarga de los acuíferos. Muestra de la importancia de esta tutela, incluso por la zona, es lo dispuesto en el Decreto Ley No. LXV de 30 de julio de 1888:

"Siendo de utilidad pública la conservación de las montañas en que tienen origen los arroyos y manantiales que abastecen que abastecen de agua a la provincia de Heredia y a una parte de la de Alajuela, Art. 1- Se declara inalienable una zona de terreno de dos kilómetros de ancho, a uno y otro lado de la cima de la montaña conocida con el nombre de Montaña del Volcán de Barba (sic), desde el cerro llamado el Zurquí hasta el que se conoce con el nombre de Concordia, ya sea dicha zona de propiedad nacional o municipal.

Art.2- Se autoriza al Poder Ejecutivo para aumentar o disminuir la extensión de la zona a que se refiere el artículo anterior si después de practicado el reconocimiento respectivo por medio de una comisión científica, juzga conveniente modificarla en el sentido que dicha comisión indique." Según opinión jurídica de la Procuraduría No. OJ-118-2004 del 27 de setiembre del 2004, la zona objeto de esta acción está actualmente aproximadamente comprendiendo, un 82% dentro de las áreas cubiertas por la Reserva Forestal Cordillera Volcánica Central y el Parque Nacional Braulio Carrillo, y abarca aproximadamente 40 nacientes que describe la cartografía oficial. Lo anterior, nos ilustra la relevancia de este sector como recurso hídrico, lo cual amerita medidas de prevención y protección que garanticen su conservación. Es por lo anterior que este Tribunal considera, que el artículo 28 impugnado resulta inconstitucional, pero no por su contenido, sino por omisión legislativa, al no contemplar la Ley Forestal medidas previas, a la corta de los árboles, independientemente de su naturaleza y área.

Ello, con el fin de dar seguridad jurídica a los administrados de que su actuación se ajusta a derecho y se asegura la protección al ambiente, al evitar la corta en áreas, que de acuerdo al criterio de expertos en la materia, no es recomendable, por las consecuencias ambientales gravosas que se puedan llegar a producir. La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención, se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias, para evitar o contener, la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, ante la existencia de un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior, debido a que en materia ambiental, la acción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias ecológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables.

Una vez determinado que la norma en cuestión, es inconstitucional por ser omisa en la protección del derecho a un ambiente sano, en el que debe prevalecer el principio precautorio, se debe hacer alusión ineludible a los efectos de una declaratoria en este sentido. Como ya fue expuesto, la norma resulta omisa al no contemplar la Ley Forestal medidas previas, que pueden ir desde la autorización, hasta la inspección previa a la corta de los árboles, independientemente de su naturaleza y área. El no haber contemplado el legislador medidas preventivas al respecto, se constituye lo denominado inconstitucionalidad por omisión relativa. Esta omisión consiste en aquellos casos en que un enunciado legal, regula una determinada situación jurídica, pero lo hace defectuosamente, omitiendo en su regulación alguna de sus dimensiones. En este tipo de silencio, lo que es objeto de control es la norma legal explícita, aunque el motivo de su impugnación no sea su texto, sino lo que justamente, no dice el texto, y esa omisión crea una situación contraria a la Constitución.

Ejemplo típico de la inconstitucionalidad por omisión, lo es el de los enunciados de una ley que vulnera el principio de igualdad, bien porque excluye expresamente a un grupo determinado de individuos sin razón aparente, de un beneficio al que tendrían derecho o una expectativa fundada; o bien, porque el enunciado al regular ese beneficio, lo hace a favor de un grupo determinado y guarda silencio sobre el resto (como el caso que nos ocupa). Según la doctrina, puede suceder que la disposición, guarde silencio sobre una situación jurídica que amerita ser tutelada, porque así lo ordena la Constitución. Del enunciado cabe derivar entonces una norma implícita, que regula de modo distinto en la norma este caso, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que lleva implícito el principio de precaución. Según el análisis practicado al artículo impugnado, el legislador modificó el concepto de bosque a partir del cual se desarrolla la protección, restricciones y permisos otorgados en la Ley Forestal -como es el caso del artículo 28 en cuestión "Excepción de permiso de corta"-, de tal manera que, restringió sin fundamento técnico, el concepto anterior de bosque existente en la ley previo a su reforma.

De modo que fueron dejadas sin protección vía ley, las especies no autóctonas y las áreas inferiores a dos hectáreas que constituyeran bosque, trayendo como consecuencia, que a través del artículo 28 impugnado, no se requiera de permiso para talar, ni siquiera de inspección previa, que permita asegurar que se trata del supuesto que la norma quiso incentivar, toda plantación forestal, sistema agroforestal o cualquier árbol plantado, quedando la conservación y regulación de su tala, independientemente de la naturaleza de su especie y de la naturaleza del terreno donde se ubique. Así las cosas, esta Sala considera de conformidad con lo expuesto, que en este caso, se produce una inconstitucionalidad por omisión relativa. No obstante, si bien la Sala Constitucional es la competente para declarar la inconstitucionalidad de una norma, una violación de esta naturaleza debe ser subsanada por la Asamblea Legislativa, extendiendo la aplicación de la ley a los casos no contemplados expresamente por ella, como en este caso, a las especies y áreas que quedaron desprotegidas en el concepto de bosque actual, así como tomar medidas de prevención y control sobre las áreas en las que son permitidas la tala.

Por todo lo expuesto, estimamos que el artículo 28 cuestionado lesiona el artículo 50 de la Constitución Política. Sin embargo, con el fin de no violentar el principio de separación de poderes, resulta procedente a nuestro criterio, otorgar un plazo prudencial a la Asamblea Legislativa para que subsane la violación indicada.

VI.Conclusión. Por todo lo expuesto, la acción se declara con lugar únicamente por la omisión relativa del artículo 28 de la Ley Forestal de

establecer medidas precautorias que aseguren la protección del ambiente respecto. En lo demás, se declara sin lugar la acción. El Magistrado Jinesta salva el voto y declara sin lugar la acción.

Por tanto:

Se declara con lugar la acción únicamente, por la omisión del artículo 28 de la Ley Forestal de establecer medidas precautorias que aseguren la protección del ambiente. Corresponde a la Asamblea Legislativa subsanar la ausencia de medidas precautorias, que aseguren de previo, la correcta aplicación de lo dispuesto en el artículo 28 en tutela del ambiente, según lo señalado en la parte considerativa de esta sentencia.Comuníquese esta sentencia a los Poderes Legislativo y Ejecutivo.Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial "La Gaceta" y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. En lo demás, se declara sin lugar la acción. El Magistrado Jinesta salva el voto y declara sin lugar la acción.´ Considera este Tribunal que no existe mérito para variar las consideraciones allí expuestas, por lo que lo procedente es rechazar por el fondo la acción, y reiterar lo dispuesto por esta Sala en la citada sentencia, en el sentido de que corresponde a la Asamblea Legislativa subsanar la ausencia de medidas precautorias, que aseguren de previo, la correcta aplicación de lo dispuesto en el artículo 28 en tutela del ambiente, según lo señalado en la parte considerativa de dicho voto.

II. NOTA SEPARADA DE LOS MAGISTRADOS JINESTA LOBO Y CASTILLO VÍQUEZ

El Magistrado Jinesta Lobo reitera el voto salvado consignado en la sentencia 2007-3923 de las 15:02 horas del 21 de marzo del 2007, y el Magistrado Castillo Víquez se adhiere al mismo, en el cual se estableció:

"Comparto el análisis del voto de mayoría sobre el Derecho Fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como sobre el deber del Estado en protegerlo. Por el contrario, difiero en cuanto se refiere al numeral 28 de la Ley Forestal. Según dicha norma, no requieren permiso de corta «Las plantaciones forestales, incluidos los sistemas agroforestales y los árboles plantados individualmente». De conformidad con el voto de mayoría, es necesario añadir al artículo 28 medidas precautorias para asegurar la protección del ambiente y, en consecuencia, ordena a la Asamblea Legislativa hacerlo. Considero que la modificación de la norma en el sentido apuntado es innecesaria y podría ser más bien perjudicial para la protección del ambiente. Debe tenerse presente, por un lado, que es de interés público detener la explotación del bosque. Por otra parte, el fomento de las plantaciones forestales es una de las políticas adoptadas por el Estado para alcanzar ese objetivo.

Gracias a estas plantaciones, se satisfacen las necesidades sociales de madera y productos derivados sin dañar el bosque. Se promueve así un modelo de desarrollo sostenible, que armoniza las necesidades humanas con la protección del bosque. No puede perderse de vista, en consecuencia, que la norma en cuestión es el primer artículo del capítulo III (Fomento de las plantaciones forestales), Título II (Propiedad forestal privada), de la Ley No. 7575 (Ley Forestal). Precisamente concede al propietario de un terreno permiso para talar los árboles que siembre con fines comerciales para que, con confianza, se decida a hacerlo. Es una medida para incentivar las plantaciones forestales y desincentivar así la explotación del bosque; su fin último es la protección del ambiente y no su destrucción. Es aceptable conceder el permiso anticipadamente, porque es claro que para dedicarse a tal actividad ²así como a cualquier otra², el interesado debe ajustarse a las limitaciones de uso de suelo.

Por consiguiente, carece de interés, que el MINAE extienda un permiso de corta de árboles de una plantación forestal, cuando ya la ley lo hizo. Supeditar el aprovechamiento de esos árboles a una decisión administrativa anula el incentivo. Ahora bien la Administración no solo tiene la potestad, sino que está obligada a comprobar que la madera que se produce en el país provenga de una plantación forestal y no de una corta ilegal, sin que sea necesario que cada uno de los artículos de la Ley Forestal ²entre ellos el 28² así lo disponga. Por el contrario, exigir permiso de corta o, incluso, otra medida menos gravosa, solo podría traer como consecuencia desincentivar la inversión en plantaciones forestales, encarecer la madera y, en consecuencia, hacer más lucrativa la explotación irracional, incluso al margen del ordenamiento jurídico, del bosque. Entiendo la preocupación externada en el voto de mayoría (considerando V) sobre el posible abuso en la aplicación del artículo 28 a áreas que no son ni plantaciones ni sistemas agroforestales.

Sin embargo, tal exceso no se deriva de la norma ni se evitaría reiterando que sólo se aplica a cierto tipo de plantaciones ²ya eso es sabido²; es un problema de falta de fiscalización. Los poderes del MINAE para fiscalizar no se ven reducidos por el texto de la norma ni aumentarían porque ésta se los repita. En suma, aunque bien intencionada, considero que una modificación legislativa del artículo impugnado traería más desventajas que beneficios para la protección del ambiente, por lo que considero que la acción interpuesta debe declararse sin lugar ".

Por tanto:

Se rechaza por el fondo la acción. Tome nota la Asamblea Legislativa de lo dispuesto en el último párrafo del primer considerando de esta sentencia. Comuníquese esta sentencia a los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Los Magistrados Jinesta Lobo y Castillo Víquez ponen nota.

Ana Virginia Calzada M. Presidenta Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Aracelly Pacheco S.

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