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Res. 03822-2013 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 22/03/2013
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Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Rechazo de fondo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 045- Propiedad privada Subtemas:
NO APLICA.
Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:
NO APLICA.
“…sobre el derecho de propiedad privada, surge la duda de si las limitaciones a la propiedad privada se deben establecer únicamente mediante ley aprobada por votación calificada, o pueden estar contempladas en un plan regulador. Para disiparla es necesario tener presente lo que establece la Ley de Planificación Urbana, Ley n°. 4220, que, en su numeral 15 y siguientes, expresa que conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, los gobiernos municipales tienen competencia para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos puede disponer lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor… esta Sala concluye que las limitaciones a la propiedad privada contenidas en planes reguladores municipales deben contar con el respaldo de los criterios objetivos y razonables que se establecen en la citada Ley de Planificación Urbana, además de que es necesario que éstos estén sustentados en estudios técnicos para cumplir cabalmente con lo dispuesto por el segundo párrafo del numeral 45 de la Constitución Política. Asimismo, dichas limitaciones no lesionan el derecho de propiedad, siempre y cuando no vacíen su contenido -expropiación de hecho-, de lo contrario, el ente corporativo está en la obligación de pagar la respectiva indemnización a su propietario, de conformidad con lo que regula el artículo 45, párrafo primero, de la Carta Fundamental…Sentencia 3822-13 ... Ver más Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: MUNICIPALIDAD.
Subtemas:
NO APLICA.
003822-13. PLAN REGULADOR DE ESCAZÚ. Artículos 16.2.2 inciso d y 16.2 del Plan Regulador de Escazú. .
... Ver más #/ Res. Nº 2013003822 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veintidos de marzo de dos mil trece.
Acción de inconstitucionalidad promovida por [Nombre 001], mayor, casado, economista, pasaporte alemán número [Valor 001], vecino de Escazú, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la sociedad [Nombre 002].; contra los artículos 16.2.2 inciso d) y 16.2.4 del Plan Regulador de Escazú.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:10 horas del 20 de diciembre de 2012, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 16.2.2 inciso d) y 16.2.4 del Plan Regulador de Escazú. Alega que el asunto base de la presente acción es el procedimiento de agotamiento de la vía administrativa de [Nombre 002]., contra la Municipalidad de Escazú, que se tramita en el Tribunal Contencioso-Administrativo, Sección III, bajo expediente número 12-006381-CAS-7, en el cual asegura invocó la inconstitucionalidad de las normas impugnadas. Señala que es propietario del 100% del paquete accionario de la sociedad que representa y es ciudadano alemán, y su representada es propietaria de la finca número 1-516199-000 con plano catastrado número SJ-648807-2000, la cual se encuentra incluida dentro de la Zona de Protección de los Cerros de Escazú, de conformidad con el GAM y el Plan Regulador vigente. Agrega que inicialmente se le había indicado por parte de la Municipalidad de Escazú que no se le podía otorgar el permiso de uso de suelo, pues su propiedad se encontraba incluida dentro de la Zona de Amortiguamiento Agrícola, y que esa zona se encuentra en proceso de revisión. Considera que su propiedad no se encuentra dentro de la mencionada Zona de Amortiguamiento, por lo aplicarían las características de fraccionamiento por Parcelas Agrícolas. Agrega que el artículo 4 del Plan Regional de Desarrollo Urbano del GAM, aprobado mediante decreto ejecutivo número 25902-MIVAH-MP-MINAE, establece que en las zonas de protección sólo se puede construir una vivienda por finca para uso del propietario, y con una cobertura hasta por un 10% (artículo 4.4.5), norma que considera debería aplicársele a su representada, por estar ubicada la propiedad dentro de la Zona de Protección de los Cerros de Escazú. Considera que la restricción introducida por las normas impugnadas equivale a una expropiación, pues prácticamente vacía el contenido del derecho a la propiedad de su representada sobre la finca mencionada. Explica que se le impide construir en el citado terreno, pues las restricciones son tales que el derecho de goce y disfrute del bien (construcción de casa de habitación) se vuelve imposible, al autorizarse un máximo de 50 metros cuadrados de construcción. Añade que en tales condiciones ninguna persona está dispuesta a comprar la propiedad, mientras que como contrapartida, su representada sigue pagando los respectivos impuestos sobre bienes inmuebles. Agrega que la inversión realizada en dicha propiedad está protegida por lo establecido en el artículo 4 del Tratado entre Alemania y Costa Rica sobre Fomento y Recíproca Protección de Inversiones, aprobado mediante Ley 7695 del 3 de octubre de 1997, publicada en La Gaceta número 213 del 5 de noviembre de 1997. Según el artículo 4 de ese Tratado, las inversiones de nacionales o sociedades las inversiones de nacionales o sociedades de una Parte Contratante no podrán en el territorio de la otra Parte Contratante, ser expropiadas, nacionalizadas o sometidas a otras medidas que en sus repercusiones, equivalgan a expropiación o nacionalización, sino a favor del interés público, debiendo en tal caso ser indemnizadas, lo que considera solamente puede hacerse por ley formal, no por un plan regulador, que es un jurídicamente un reglamento. Por lo todo lo anterior, considera que las restricciones contenidas en la normativa impugnada no son aplicables a su representada, y en su lugar debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 4 del Plan Regional de Desarrollo Urbano del GAM, aprobado mediante decreto ejecutivo número 25902-MIVAH-MP-MINAE, establece que en las zonas de protección sólo se puede construir una vivienda por finca para uso del propietario, y con una cobertura hasta por un 10% (artículo 4.4.5). Solicita que la Sala declare la no aplicación de la normativa impugnada a su representada.
2.- El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.
Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,
Considerando:
I.- Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos de excepción previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, que por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; que se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o que sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. A partir de lo antes dicho, se tiene que la regla general apunta a la necesidad de contar con un asunto previo, siendo excepcionales las posibilidades de acudir a la Sala Constitucional en forma directa. De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) “… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter” En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que -como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.
II.- La legitimación del accionante en este caso. El actor invoca la existencia del procedimiento de agotamiento de la vía administrativa de [Nombre 002]. contra la Municipalidad de Escazú, que se tramita en el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, bajo el expediente número 12-006381-CAS-7, en el que invocó la inconstitucionalidad de la normativa impugnada.
III.- Objeto de la acción. El actor pretende que esta Sala anule las restricciones al uso del suelo -específicamente a la construcción- que impone el Plan Regulador de la Municipalidad de Escazú -en particular, los artículos 16.2.2 inciso d) y 16.2.4- sobre las propiedades ubicadas en la Zona Protectora Cerros de Escazú. El plan regulador permite para cada finca -que puede ser de varias hectáreas- la construcción de una única vivienda con un área habitable no mayor de 60 m² y 30 m² de área no habitable (parqueos, rancho de reuniones y similares). Además, alega que la Municipalidad de Escazú le indicó que la propiedad se encuentra dentro de la Zona de Amortiguamiento Agrícola, lo cual, rechaza el accionante.
IV.- Potestad de Gobiernos Locales para Planificar Desarrollo Urbano. La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana (# 4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes # 6575 de 27 de abril de 1981 y # 6595 de 6 de agosto de ese mismo año), específicamente en los artículos 15 y 19, que literalmente establecen:
«Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.».- «Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgar á las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad.» Dentro de lo que puede denominarse la organización administrativa del urbanismo en nuestro país, la Dirección de Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo-y la Oficina de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica) son los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas.- Dicho Plan -que concretamente es elaborado por la Dirección y propuesto por la Junta Directiva del Instituto- debe incluir estudios técnicos sobre el factor de población con proyecciones de crecimiento a nivel nacional, regional y urbano, sobre el uso de la tierra con planes sobre la extensión y formas de aprovechamiento de las porciones requeridas para desarrollo urbano, el desarrollo industrial, vivienda y renovación urbana, servicios públicos y ubicación en general de los proyectos sobre transportes, entre otros.- Además, la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva.- Sin embargo, lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia.- Tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta de que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175.- La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exlusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo.- Este tema ya fue desarrollado por la Sala en la sentencia número 5305-93, de las diez horas seis minutos del veintidós de octubre pasado, que en lo referente a la potestad municipal para planificar el desarrollo urbano local y la imposición de limitaciones a la propiedad en virtud de la ejecución de un plan regulador indicó:
“... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.”.- V.- Antecedente aplicable. Adicionalmente a lo señalado en los considerando anteriores, debe indicarse que ya la Sala conoció otra acción de inconstitucionalidad en la que se discutió el mismo artículo 16.2 del Plan Regulador del Cantón de Escazú, la que fue declarada sin lugar en sentencia número 2008-14186 de las nueve horas y cincuenta y seis minutos del veinticuatro de setiembre del dos mil ocho . En esa oportunidad, la Sala analizó la alegada violación al derecho de propiedad, así como al principio de jerarquía de las normas, entre otros alegatos. En esa oportunidad, en lo que interesa, se indicó:
“...Estima la Sala que en el caso, prima la defensa del derecho a la propiedad privada, con el cual el presupuesto de admisibilidad de la acción basado en los intereses de la colectividad en su conjunto o en un mero interés corporativo, minaría el sistema de protección de derechos fundamentales mediante el control de constitucionalidad de las normas. La pretensión deducida por las accionantes se opone a la defensa del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, toda vez que frente al derecho a la propiedad privada, subyacen importantes intereses, y deben en principio juzgarse como excluyentes entre si. Concretamente, la Sala estima que las restricciones constructivas que contiene el numeral 16.2 del Plan Regulador, serían posibles si son razonables y protegen las áreas de la Zona Protectora Cerros de Escazú. Es por ello, que los mecanismos de la legitimación directa, no se deben utilizar si con ello se busca debilitar la protección al medio ambiente, el cual ha calificado esta Sala como un deber transversal de todas las autoridades públicas y a lo largo de todo el ordenamiento jurídico. Más aún, el derecho a la propiedad privada debe en consecuencia ceder ante el destino natural que tenga el bien, de ahí su régimen de protección (artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente). En tal sentido, la Sala ha sostenido que:
“… tales regulaciones integrativas del derecho de propiedad, pueden válidamente imponer a los propietarios obligaciones de dar, hacer o no hacer, sin que ello implique necesariamente el deber correlativo de indemnización por parte del Estado. Ello es así pues no implican mayor sacrificio para el propietario, quien entonces no sufre agravio en su derecho. Ligado íntimamente con lo anterior está el tema de la inviolabilidad de la propiedad, concepto que ha ido sufriendo una metamorfosis; empezó como un derecho de la primera generación y como tal, un derecho absoluto. Sin embargo, como en tantos otros campos del derecho, las necesidades socio- económicas han hecho que estos conceptos, que alguna vez fueron rígidos e inflexibles, evolucionen hacia una perspectiva mucho más amplia. El derecho de propiedad no escapó a tal situación. Modernamente, en tratándose del recurso forestal, se habla de la función ecológica de la propiedad, es decir, que este instituto jurídico debe orientarse al cumplimiento de una función de protección ecológica que, lógicamente, impone limitaciones a ese derecho, toda vez que esa función de protección no puede ser efectiva si no se admite una serie de limitaciones a la propiedad, las que pueden entenderse como aquellas limitaciones o regulaciones que no pueden ir más allá de cierto límite, ya que, de lo contrario, harían nugatorio el ejercicio del derecho de propiedad. A contrario sensu, sí se pueden establecer limitaciones en el tanto y en el cuanto el administrado pueda ejercer los atributos esenciales del derecho de propiedad, dentro de determinadas condiciones.” (Sentencia de la Sala Constitucional 1995-05893) (la negrita no es del original).
Lo que la demanda pretende discutir es el uso de la propiedad y disposición de ella, dado que la norma impide ejercer desarrollos constructivos sobre terrenos con vocación a la conservación del ambiente y a la seguridad de las personas. Sin embargo, al estar las propiedades ubicadas en la Zona Protectora Cerros de Escazú, soportan determinadas limitaciones de conformidad con su destino. Por todo lo expuesto, la Sala estima que la acción interpuesta por la Asociación Pico Blanco de Escazú y Ana Cecilia Fernández debe declararse inadmisible por falta de legitimación.
IV.-- Motivos de inconstitucionalidad alegados. Pese a lo anterior, la Sala entrará a valorar las argumentaciones expuestas en la demanda, al estar en discusión el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Las accionantes aducen que las restricciones son contrarias a la Constitución Política por tres razones: 1. lesionan el principio de jerarquía normativa. Al ser declarada un área como zona protectora -como sucedió con los cerros de Escazú-, las propiedades que allí se encuentran quedan sujetas a una serie de limitaciones que derivan de la ley y, por lo tanto, la municipalidad no puede, mediante el plan regulador, imponer otras. En todo caso, corresponde al gobierno local regular el desarrollo urbano; las políticas de conservación del ambiente están a cargo del Ministerio de Ambiente y Energía; 2. son contrarias al principio de razonabilidad. Para cada finca -algunas de varias hectáreas- el Plan Regulador permite una única construcción habitable con un área de cobertura de techo no mayor a 60m², lo que, a juicio de las accionantes, es ridículo, desproporcionado e irracional y, por ende, inconstitucional (folio 10); y 3. crean una situación desigual y, por ende, son contrarias al artículo 33 constitucional. La Zona Protectora Cerros de Escazú abarca propiedades ubicadas en varios cantones -Escazú, Aserrí, Mora y otros-. Debido que no todos imponen restricciones tan severas, los dueños cuya propiedad está en Escazú están en una situación desigual con respecto a los dueños de terrenos, también dentro de la misma zona protectora, pero en los otros cantones.
V.- Coadyuvancias. Se presentaron en tiempo tres escritos para coadyuvar, uno a favor de la acción y dos en contra ella. Estos últimos intentan refutar los argumentos de las accionantes, que serán motivo de examen más adelante. En el primer escrito, presentado por Ana del Carmen Gutiérrez Molina y Ana Luisa Berrocal Domínguez (folio 352), las coadyuvantes sostienen que la norma impugnada lesiona además el artículo 50 de la Constitución Política, puesto que permite que el interés local, expresado en un plan regulador, predomine sobre el interés nacional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que garantiza el artículo 50 de la Constitución Política y otros instrumentos de derecho internacional. De esa manera, dejan planteado, de conformidad con el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, un nuevo motivo de inconstitucionalidad.
VI.- Sobre el principio de jerarquía normativa. Está fuera de duda que el Estado puede imponer restricciones al uso de la propiedad privada en pro de la conservación del ambiente. En ese sentido se ha pronunciado la Sala en reiteradas ocasiones, como lo hizo en la sentencia No. 5893-95, de las 9:48 horas del 27 de octubre de 1995:
«[…] esta Sala se ha manifestado reiteradamente en cuanto a la protección del ambiente como derecho fundamental. Su protección ha sido intensa y, podríamos decir, hasta revolucionaria, pues ha señalado claramente las obligaciones que tanto el Estado como los particulares tienen en la lucha por conseguir un ambiente cada día más sano. De todo lo anterior, que es racional y constitucionalmente válido imponer limitaciones a la propiedad privada en pro de la conservación del medio ambiente y del patrimonio forestal».
La discusión planteada en el primer motivo de inconstitucionalidad gira en torno a dos cuestiones: primero si el gobierno local puede imponer, en el plan regulador, limitaciones cuyo fin sea la protección del ambiente o, por el contrario, solo las que estrictamente se refieran a urbanización, y, segundo, específicamente si puede hacerlo con respecto a propiedades privadas ubicadas dentro de una zona protectora. La primera cuestión debe responderse afirmativamente. Por un lado, el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana, refiriéndose al Reglamento de Zonificación, sí contempla la conservación ambiental como una posibilidad:
«Artículo 25.- En dicho reglamento figurarán como zonas especiales, las que soporten alguna reserva en cuanto a su uso y desarrollo, como en el caso de los aeropuertos, los sitios con importancia histórica o los recursos naturales conservables y las áreas demarcadas como inundables, peligrosas o necesarias al propósito de contener el crecimiento urbano periférico».
De igual manera la jurisprudencia de este Tribunal también ha dejado claro que no solo se trata de una facultad, sino de una obligación. Así en sentencia No. 1360-97, del 5 de marzo de 1997:
«Pero esta Sala […] no desconoce la responsabilidad que sobre la protección al medio ambiente atañe tanto a la Municipalidad de […] como al Instituto Nacional de Viviendas y Urbanismo, a la hora de poner en vigencia el Plan Regulador del cantón, toda vez que ya este Tribunal en reiterada jurisprudencia, ha establecido claramente que la preservación y protección del ambiente es un derecho fundamental que da cabida a la legitimación para acudir a la vía de amparo. Así, la labor realizada en este campo ha sido intensa, pues ha señalado claramente las obligaciones que tanto el Estado como los particulares tienen en la lucha por conseguir un ambiente cada día más sano. El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos, costeros y minerales, los bosques, la diversidad biológica y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. De igual modo la economía del país también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por lo que el proyecto en cuestión, al momento de entrar en vigencia, debe ajustarse a las políticas de un desarrollo sostenible del Cantón de […], que tiene que ver principalmente con la supervivencia y el bienestar de sus habitantes y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales existentes, buscando en tal forma la satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida y de los recursos naturales del Cantón de […], cumpliendo con lo estipulado en el artículo 50 constitucional».
Más aún, en sentencia No. 2003-06324, del 4 de julio del 2003, este mismo Tribunal ordenó a un gobierno local dictar un plan regulador con el fin de garantizar las bellezas escénicas, como parte del ambiente. En lo que interesa, dispuso:
«A los gobiernos locales se les ha reconocido una amplia competencia para emitir los planes de ocupación del territorio, tanto los planes de ordenamiento territorial como planes reguladores de las ciudades, estos son instrumentos vitales para lograr el uso sostenible de los recursos naturales, incluso el de las bellezas escénicas, así que, sin perjuicio de la obligación que tiene la Municipalidad de Paraíso de emitir un plan general de ordenamiento territorial y un plan regulador, deberá emitir dentro del término de dieciocho meses contado a partir de la notificación de esta sentencia un plan regulador que garantice la belleza escénica del valle de Orosi».
Ahora bien, según el argumento de fondo de las recurrentes, las municipalidades pierden esta facultad con respecto a las zonas declaradas protectoras, puesto que las limitaciones en pro del ambiente están establecidas mediante ley. En estas zonas, el interés nacional -afirman- predomina sobre el local. En primer término debe descartarse que la declaración de zona protectora sustraiga totalmente las propiedades privadas que allí se ubiquen del gobierno municipal. Si se partiera de este supuesto, sería imposible para las municipalidades cobrar impuestos a los dueños de dichos inmuebles, lo que resulta absurdo. Sin embargo, por otra parte llevan razón las recurrentes al aducir que la declaración restringe de alguna manera las facultades que el gobierno local ejerce en relación con esos bienes inmuebles. De no ser así, la municipalidad podría autorizar el desarrollo residencial irrestricto en los inmuebles ubicados en la zona protegida, por lo que ésta dejaría de tener sentido. Por consiguiente, debe concluirse que lo que importa para efectos de evaluar la constitucionalidad de una norma es determinar si es o no compatible con las disposiciones y fines del decreto que establece la zona protectora y las leyes que respaldan esa declaratoria. En este punto la acción planteada es omisa. Sostiene que la norma impugnada es inconstitucional pues hace que el interés local predomine sobre el nacional, pero no explica en qué sentido se contrapone al interés nacional. Es cierto que la norma podría ser adversa a los intereses de algunos propietarios, pero no por ello se antepone al interés nacional. Al contrario, el plan regulador impone, en aras de proteger el ambiente -lo que busca la declaratoria de zona protegida-, restricciones severas al uso del suelo. Es insostenible argumentar que existe contradicción, en este caso, entre una norma de carácter inferior y otra superior. En suma, los gobiernos locales está facultados para establecer, dentro del plan regulador, normas que busquen la conservación del ambiente; por otra parte, las municipalidades conservan esta facultad con respecto a las zonas declaradas protegidas, siempre y cuando dicten actos que sean compatibles con las normas que regulan ese tipo de zonas. En el caso de la norma impugnada las accionantes no demostraron tal incompatibilidad; queda así descartado el primer motivo de inconstitucionalidad.
VII.Sobre la proporcionalidad de las restricciones. En segundo término, las actoras consideran la norma impugnada inconstitucional por desproporcionada. En efecto, esta Sala, desde hace varios años ha considerado que es posible, como ya se indicó anteriormente, imponer limitaciones al uso de bienes inmuebles dentro del plan regulador, siempre y cuando no se vacíe totalmente el contenido del derecho de propiedad. Así, en sentencia no. 5305-93 del 22 de octubre de 1993 dijo al respecto:
«[…] la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política».
En cuanto a la norma aquí impugnada, las actoras dan por supuesto lo que se debe demostrar. En efecto, determinar que una restricción es desproporcionada depende de varios factores, entre ellos la naturaleza y el uso normal de los terrenos sobre los que se impone. Lo que es razonable en zonas donde el uso preponderante es agrícola, por ejemplo, no lo es en una zona urbana. De igual manera depende de la relación entre el beneficio que con la restricción se persigue y el perjuicio causado. De conformidad con el plan regulador impugnado, la Municipalidad de Escazú pretende destinar la zona a usos de investigación, recreación y actividades ecoturísticas de carácter pasivo, con el fin de preservar el patrimonio natural y garantizar la seguridad de los pobladores del cantón -dada la inestabilidad del suelo y la riqueza del recurso hídrico-. Este Tribunal no puede simplemente suponer que la norma sea desproporcionada. En todo caso, la evaluación de los respectivos estudios técnicos no es tarea de este Tribunal, sino de la jurisdicción común, como tampoco lo es determinar si cabe o no una indemnización a favor de los dueños. En consecuencia, tampoco cabe acoger la acción por este segundo motivo de inconstitucionalidad.
VIII.Sobre el principio de igualdad. En tercer lugar, las accionantes aducen que las restricciones son contrarias al principio de igualdad, puesto que los dueños de propiedades ubicadas en el cantón de Escazú están sujetos a mayores restricciones que los de propiedades, dentro la misma zona protectora, pero ubicados en otros cantones. Sobre el principio de igualdad se ha pronunciado reiteradamente este Tribunal, en sentencia No. 1474-91, del 6 de agosto de 1991 (ampliamente citada), lo definió así:
«El principio de igualdad tal y como lo ha sido entendido por el Derecho Constitucional, hace que todos los hombres deban ser tratados igualmente por el Estado en cuanto a lo que es esencialmente igual en todos ellos, esto es, en los llamados derechos fundamentales que están contemplados en nuestra Constitución, que son el corolario de la dignidad humana. En cambio deben ser tratados desigualmente en todo aquello que se vea sustancialmente afectado por las diferencias que naturalmente median entre los ciudadanos. Así no hay igualdad sin dignidad y no habría dignidad sin igualdad, cuando no se trata como iguales a los iguales o como desiguales a los desiguales».
Es cierto que cada cantón, en virtud de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, puede regular de manera distinta supuestos similares a los del cantón vecino. La declaratoria de zona protectora, como antes se aclaró, fija un mínimo de condiciones, pero, en la medida en que el gobierno local no las irrespete, está en la facultad de establecer las que considere pertinentes. Los interesados tuvieron el momento para oponerse oportunamente al proyecto del plan regulador. Este motivo de inconstitucionalidad debe, en consecuencia también descartarse.
IX.Sobre la protección al ambiente. Finalmente, en coadyuvancia presentada a favor de la acción (folio 352), se agregó, como motivo de inconstitucionalidad, violación del artículo 50 de la Constitución Política. Las coadyuvantes sostienen que permitirle a las municipalidades «legislar» (folio 360) sobre las zonas protegidas, dejaría éstas -que son patrimonio incluso de la humanidad- en manos de una voluntad mutante y variable, como son los planes reguladores. El argumento no es de recibo, pues como se dejó claro anteriormente, el plan regulador debe respetar las condiciones derivadas de la declaratoria de zona protectora. Las coadyuvantes presuponen que la norma impugnada es contraria a los criterios legales sobre protección al ambiente, sin demostrar que así sea. El nuevo motivo de inconstitucionalidad debe igualmente rechazarse.
X.Conclusión. Descartados así todos los motivos de inconstitucionalidad alegados por las accionantes, así como los agregados en los escritos de coadyuvancia, no hay razón alguna para acoger esta acción. Debe en consecuencia, rechazarse de plano la acción.
El antecedente parcialmente citado, resulta plenamente aplicable al presente asunto. Debe tenerse presente que reiteradamente la Sala ha sostenido que es constitucionalmente posible la limitación al derecho de propiedad mediante los planes reguladores que emiten los gobiernos locales, siempre y cuando no se descontitucionalice ese derecho a través de ese instrumento, lo que no sucede en el presente caso, tal como se indica en la sentencia supra citada. Del mismo modo la Sala en la sentencia #5305-93 de las 10:06 horas del veintidós de octubre de 1993, en lo referente a la potestad municipal para planificar el desarrollo urbano local y la imposición de limitaciones a la propiedad en virtud de la ejecución de un plan regulador indicó:
“... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.”.- De este modo, queda descartado el alegato del accionante, en el sentido de que las restricciones contenidas en la normativa impugnada constituyen una expropiación, sino antes bien, restricciones legítimas al derecho de propiedad, acordes con la Zona de Protección en que se encuentra ubicada la propiedad, y que son congruentes con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
VI.- Sobre el alegato de aplicación indebida de la ley. Por otra parte, el accionante considera que las restricciones contenidas en la normativa impugnada no son aplicables a su representada, y en su lugar debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 4 del Plan Regional de Desarrollo Urbano del GAM, aprobado mediante decreto ejecutivo número 25902-MIVAH-MP-MINAE, el cual establece que en las zonas de protección sólo se puede construir una vivienda por finca para uso del propietario, y con una cobertura hasta por un 10% (artículo 4.4.5). Por ello, solicita que la Sala declare la no aplicación de la normativa impugnada a su representada. Al respecto, debe tenerse presente que la aplicación indebida de la ley o su errónea interpretación en el caso concreto, es materia propia del recurso de amparo y no de la acción de inconstitucionalidad, como lo expone claramente el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En consecuencia, y por todos los motivos expuestos la acción es improcedente en todos sus extremos, y lo procede es ordenar su rechazo, como en efecto se dispone.
VII.- Aspectos constitucionales del derecho de propiedad, con la redacción del Magistrado Castillo Víquez. Antes de entrar en el meollo de la cuestión, es necesario hacer un breve repaso por las líneas jurisprudenciales que ha sentado este Tribunal en relación con la propiedad privada. En primer término, la Sala, con acierto, ha sostenido que se ha producido una evolución en el concepto de la limitación a este derecho fundamental.
“Con fundamento en lo anterior, cabe concluir que no hay posibilidad meramente lógica, de que existan derechos ilimitados, puesto que es la esencia misma del orden jurídico articular un sistema de límites entre las posiciones de todos los sujetos, y un derecho subjetivo ilimitado podría ser causa de la destrucción del orden jurídico, es decir, podría ser incompatible con él. La misión de la Ley no es hacer excepciones a la supuesta ilimitación previa de los derechos fundamentales, sino precisamente diseñarlos y definirlos a efecto de su articulación dentro del concierto social. Esto no es una excepción en el caso de la regulación del derecho de propiedad, creación indiscutible y directa del ordenamiento jurídico. Así, la posición del carácter absoluto de la propiedad, como derecho ilimitado y exclusivo, sólo afectado por motivos de expropiación para construir obras públicas -única limitación admitida en el siglo pasado-, ha sido sustituida por una nueva visión de la propiedad, que sin dejar de estar regulada como un derecho subjetivo, prevé que sus poderes son limitados y que además, está sujeta a deberes y obligaciones. Tales limitaciones al derecho de propiedad son producto del hecho mismo de formar parte de una colectividad, la misma que garantiza ese derecho, pero que lo somete a ciertas regulaciones con la finalidad de alcanzar un disfrute óptimo y armónico de los derechos de todos los individuos y que se caracterizan, como tesis de principio, por no ser indemnizables. En el caso específico del derecho de propiedad, el sistema de limitaciones intrínsecas o internas se refiere al contenido propio o esencial del derecho de propiedad, contenido mínimo que ha sido definido como la facultad de disfrutar y usar el bien para provecho personal en el caso de la propiedad privada, o para utilidad social en el caso de la propiedad pública; y el sistema de limitaciones externas de la propiedad lo conforman las limitaciones de interés social, que son de origen legislativo y de máxima importancia institucional, al requerir para su imposición la aprobación legislativa con mayoría reforzada. Como queda dicho, en principio, por sí mismas y por definición, las limitaciones de interés social impuestas a la propiedad no son indemnizables, por no implicar expropiación, es decir, cuando la propiedad no sufre desmembraciones que hagan desaparecer el derecho. Desde luego que sí implican una carga o deber jurídico -en sentido estricto-, de no hacer, o a lo sumo, de soportar la intromisión del Estado en la propiedad con fines públicos, deber que se agrega a los poderes o facultades del propietario, pero sin desnaturalizarlos o destruirlos. Estas limitaciones deben ser de carácter general, lo que implica no solamente su destinatario, sino también el supuesto de hecho de aplicación de la misma, ya que cuando se convierten en singulares o concretas podrían equipararse a verdaderas expropiaciones. En este sentido, y como más adelante se explicará, la imposición de limitaciones a la propiedad con fines urbanísticos resulta imprescindible para la convivencia en sociedad, no tratándose de una actividad expropiatoria que requiera de indemnización previa, según los términos exigidos y previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política.” (Sala Constitucional sentencia n.° 4205-96) (Lo resaltado no es del original) Por su parte, en cuanto a la función social de la propiedad y su relación con las limitaciones al derecho a la propiedad privada se ha sostenido que:
“La inviolabilidad de la propiedad privada es una garantía de rango constitucional recogida por el canon 45 de la Carta Política. Este derecho contrariamente a como se le concebía en otros tiempos, no es de naturaleza estática sino que conforme a las exigencias de nuestro tiempo se le ha considerar elástico y dinámico esto es, que atribuye a sus titulares, tanto interna como externamente facultades, deberes y limitaciones. El poder del propietario sobre la propiedad está determinado por la función que ésta cumpla. El objeto del derecho de propiedad ha sufrido transformaciones importantes. Actualmente, no sólo es tutelable el derecho de los propietarios, sino también diversos intereses generales o sociales que co-existen con aquél. El derecho objetivo enmarca del contenido de los derechos subjetivos. Cada objeto de derecho implica una peculiar forma de apropiación. Así por ejemplo las facultades del dominio relativas a un fundo agrícola son muy distintas de las correspondientes a una finca ubicada en el sector urbano de intensa utilización”. (Sala Constitucional sentencia n.° 5097-93) (Lo resaltado no es del original) En tercer término, de la jurisprudencia constitucional se pueden derivar los siguientes elementos determinantes del derecho de propiedad, según las sentencias número 00796-91, 05097-93, 027006-95, 02345-96 y 04205-96, entre otras:
“a.- que el concepto de la propiedad ha evolucionado, de manera que de una concepción absoluta e irrestricta, basada en la concepción ideológica liberal, se pasa a una que se inspira en valores sociales y cristianos, al incorporársele el concepto de la función social de la propiedad, de manera que ésta se convierte en una "propiedad-función", que consiste en que el propietario tiene el poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal comportamiento sea imprescindible; b.- que el derecho de propiedad no es absoluto ni irrestricto, toda vez que la Asamblea Legislativa puede imponer limitaciones a la propiedad por motivos de interés social, mediante ley aprobada mediante votación calificada (dos tercios de la totalidad de sus miembros, sea, por treinta y ocho votos afirmativos); c.- que las limitaciones que se imponen a la propiedad definen el contenido del derecho de propiedad en sí y su ejercicio, por lo que en principio, no son indemnizables, salvo cuando hagan nugatorio el derecho, es decir, cuando la limitación sea de tal severidad que produzca tres efectos identificables: un daño especial, o lo que lo mismo, anormal, en tanto la afectación es tan grave en relación con el goce pleno del derecho; opera desigualmente frente a otros propietarios fuera de la zona afectada (daño individualizable); y el daño es evaluable económicamente. Para establecer el carácter indemnizable de la limitación, debe estarse a su naturaleza, y al grado de sacrificio que debe sufrir el propietario; y d.- las limitaciones a la propiedad están sustentadas en el principio de solidaridad, de manera que tienen por objeto principal el uso racional de la propiedad para beneficiar a la sociedad en general, motivo por el que están ordenadas a los siguientes principios: deben estar llamadas a satisfacer un interés público imperativo; debe escogerse entre varias opciones aquella que restrinja en menor medida el derecho protegido; la restricción debe ser proporcionada al interés que la justifica y ajustarse estrictamente al logro del objetivo; y la restricción debe ser imperiosa socialmente, y por ende excepcional. Constituyen ejemplos de estas limitaciones las establecidas como reglas generales en el Código Civil, respecto de la propiedad urbana, las incorporadas en la legislación de salud por motivos de seguridad y salubridad, las regulaciones de protección de los bosques y las bellezas naturales, y por supuesto, las pertinentes a la protección del patrimonio cultural, entre las que se incluye el patrimonio arqueológico y el histórico-arquitectónico.´(Sala Constitucional sentencia n.° 5725-04) (Lo resaltado no es del original) En cuarto lugar, sobre los principios constitucionales que orientan las limitaciones de interés social se ha manifestado lo siguiente:
“Es importante hacer la aclaración de que -en forma genérica- las limitaciones a los derechos fundamentales deben estar contenidas en la propia Constitución Política, o en su defecto, ésta debe autorizar al legislador para imponerlas, como sucede en el artículo 45, en que expresamente se permite el establecimiento de limitaciones de orden social, y se dispone del procedimiento para tal efecto, la ley calificada. Es a partir la jurisprudencia Constitucional que se derivan los siguientes parámetros (principios) para determinar la legitimidad -o no- de las limitaciones a la propiedad:
a.- Son válidas únicamente en tanto se respete el uso natural del bien inmueble, de manera que se mantenga como identidad productible o valor económico, de modo que el propietario pueda ejercer los atributos esenciales de la propiedad, salvo -claro está-, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Corolario de lo anterior, son constitucionalmente legítimas las limitaciones de la propiedad a condición de que el propietario pueda explotar normalmente el bien, de decir, que mantenga su valor económico y social en el mercado; en virtud de lo cual, son expropiatorias, y por lo tanto, indemnizables las limitaciones que impiden el "uso comercial de la propiedad", porque se constituyen en una expropiación de hecho. De esta suerte, es ilegítima la afectación a los atributos esenciales de la propiedad, que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, que hacen desaparecer la naturaleza del bien o imposible el uso de la cosa, por convertirse en verdaderas expropiaciones (sentencias número 979-91, 5893-95, 2345-96, y 4605-96, todas supra citadas); b.- La limitación debe ser de carácter general, es decir, afectar a una generalidad de personas, lo cual implica no solamente su destinatario, sino también el supuesto de hecho de aplicación de la misma, ya que cuando se convierten en singulares o concretas, se equiparan a verdaderas expropiaciones (sentencia número 0796-91); c.- Se deben establecer mediante ley aprobada con votación calificada, esto es con el visto bueno de las dos terceras partes de la totalidad de los diputados de la Asamblea Legislativa (treinta y ocho votos), lo cual debe verse como un requisito esencial, y no meramente formal, toda vez que es a través de las limitaciones de interés social que se va definiendo el verdadero contenido del derecho de propiedad, de donde, la votación calificada se constituye en elemento sustancial que consigna el grado (nivel) del consenso de los legisladores en esta materia; d.- El elemento que define la constitucionalidad (o legitimidad) de la limitación es su naturaleza, es decir, que dependerá del grado de sacrificio que se pretende imponer al propietario, de donde, si éste es atípico o anormal, por imposibilitar el goce pleno del derecho, la medida se convierte en expropiatoria, y por lo tanto es indemnizable; e.- La limitación resulta legítima únicamente cuando es necesaria para hacer posible "la vigencia de los valores democráticos y constitucionales"; de manera que, además de útil, debe ser necesaria, razonable u oportuna, y debe implicar la existencia de una necesidad social imperiosa que la sustente, y por ende, excepcional; por lo cual, deben estar llamadas a satisfacer un interés público imperativo. La razonabilidad de la limitación se traduce en su adecuación al fin y al interés (valor) que la justifica; y, f.- Las limitaciones no son indemnizables en tanto no implican desmembramientos que hagan desaparecer el derecho; la cual está prevista únicamente para hacerle frente a la pérdida de la propiedad (expropiación). Sí implican una carga o deber jurídico, en el sentido estricto, que se traduce en un hacer, o no hacer, o el permitir la intromisión de los poderes públicos (Estado) con fines públicos.” (Sala Constitucional sentencia n.° 5725-04) En quinto lugar, este Tribunal ha focalizado dos tipos de interés social que justifican las limitaciones de interés social. En efecto, se ha indicado lo siguiente:
“La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos interés social que legitiman -o justifican- la imposición de limitaciones a la propiedad: estos son los relativos a la protección del ambiente y los de orden urbanístico, este último, a partir del desarrollo que se hace en la sentencia número 4205-96, supra citada. Expresamente se ha reconocido que la razón última de estas limitaciones es precisamente la "transnacionalización" de los valores de su afectación, toda vez que no afectan únicamente a la localidad o nación, sino a la Humanidad en su conjunto, ya que como se ha indicado con anterioridad, la problemática de la protección del ambiente trasciende el orden local o regional (sentencia número 3705-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres). El mismo fenómeno se da respecto de la ordenación urbanística, sobre todo en lo que respecta a la protección del entorno "escénico" y a la tutela del patrimonio monumental o también denominado histórico-arquitectónico, de gran trascendencia para la cultura en tanto es uno de los elementos que conforman la identidad de la nación, y que de conformidad con las regulaciones internacionales de la materia, constituyen patrimonio de la Humanidad. En todo caso, es importante resaltar el gran paralelismo existente entre ambos intereses sociales. Es así como la propiedad forestal privada, la cual, como su nombre lo indica, es la propiedad titulada por los particulares, y que se ostenta en los términos del artículo 45 de la Constitución Política, se afecta con un régimen jurídico especial, en el primer caso, al régimen forestal, mediante el correspondiente decreto ejecutivo del Ministerio del Ambiente y Energía, el cual pesa sobre la propiedad a modo de limitación de interés social, que en todo caso debe inscribirse en el Registro Público de la Propiedad. Por este motivo es que estos inmuebles pueden hipotecarse, e incluso, el recurso forestal puede constituir prenda; adquirirse por usucapión, así como también enajenarse o trasladarse su dominio, con la advertencia de que en todos los casos, se traslada la afectación forestal. Y dependerá de la categorización que del recurso forestal haga la normativa vigente, como lo son las reservas forestales, las zonas protectoras y los refugios de vida silvestre (artículo 37 de la Ley Forestal número 7174), que la propiedad privada podrá explotarse y aprovecharse, a condición de sujetarse al respectivo plan de manejo. Queda claro que las limitaciones en materia forestal implican un impedimento de aprovechamiento del recurso forestal por parte de su propietario, quien en modo alguno está legitimado para talar o aprovechar económicamente el bosque existente en su propiedad a su antojo o voluntad, si no es, y exclusivamente, mediante un plan de manejo, debidamente aprobado por la Dirección Forestal”. (Sala Constitucional sentencia n.°5725-04) (Lo resaltado no es del original) Por último, sé que ha sido línea jurisprudencial de este Tribunal que los planes reguladores pueden válidamente imponer a los propietarios obligaciones de “(…) dar, hacer o no hacer, sin que ello implique necesariamente el deber correlativo de indemnización por parte del Estado. Ello es así pues no implican mayor sacrificio para el propietario, quien entonces no sufre agravio en su derecho. Ligado íntimamente con lo anterior está el tema de la inviolabilidad de la propiedad, concepto que ha ido sufriendo una metamorfosis; empezó como un derecho de la primera generación y como tal, un derecho absoluto. Sin embargo, como en tantos otros campos del derecho, las necesidades socio- económicas han hecho que estos conceptos, que alguna vez fueron rígidos e inflexibles, evolucionen hacia una perspectiva mucho más amplia. El derecho de propiedad no escapó a tal situación. Modernamente, en tratándose del recurso forestal, se habla de la función ecológica de la propiedad, es decir, que este instituto jurídico debe orientarse al cumplimiento de una función de protección ecológica que, lógicamente, impone limitaciones a ese derecho, toda vez que esa función de protección no puede ser efectiva si no se admite una serie de limitaciones a la propiedad, las que pueden entenderse como aquellas limitaciones o regulaciones que no pueden ir más allá de cierto límite, ya que, de lo contrario, harían nugatorio el ejercicio del derecho de propiedad. A contrario sensu, sí se pueden establecer limitaciones en el tanto y en el cuanto el administrado pueda ejercer los atributos esenciales del derecho de propiedad, dentro de determinadas condiciones”. (Sentencia de la Sala Constitucional 1995-05893) (la negrita no es del original). Asimismo, dadas las exigencias del numeral 50 de la Constitución Política también es necesario armonizar el derecho de propiedad con el derecho de los habitantes de la Nación (pasadas, actuales y futuras generaciones) a un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado.
Después de este recuento jurisprudencial sobre el derecho de propiedad privada, surge la duda de si las limitaciones a la propiedad privada se deben establecer únicamente mediante ley aprobada por votación calificada, o pueden estar contempladas en un plan regulador. Para disiparla es necesario tener presente lo que establece la Ley de Planificación Urbana, Ley n°. 4220, que, en su numeral 15 y siguientes, expresa que conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, los gobiernos municipales tienen competencia para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos puede disponer lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor. El artículo 16 establece que de acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos organismos de gobierno y administración del Estado, el plan regulador local contiene los siguientes elementos, sin tener que limitarse a ellos:
Los artículos 17 y 18 regulan el procedimiento para la puesta en vigencia de un plan regulador. Al respecto, establecen lo siguiente:
“Artículo 17.- Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:
Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos.
Artículo 18.- La Dirección de Urbanismo podrá negar la aprobación de partes del plan o sus reglamentos, respaldada en principios legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional.
De no acogerse los reparos hechos por la Municipalidad, quedará en suspenso solo la parte objetada, sin perjuicio de que la corporación inconforme haga uso de los recursos establecidos en el artículo 13 o se avenga a someter la controversia a la decisión de la comisión conciliadora que las partes convengan constituir para el caso”.
VIII.- Conclusión. Continúa redacción de la Magistrada Calzada Miranda. De conformidad con lo señalado en los considerandos anteriores, esta Sala concluye que las limitaciones a la propiedad privada contenidas en planes reguladores municipales deben contar con el respaldo de los criterios objetivos y razonables que se establecen en la citada Ley de Planificación Urbana, además de que es necesario que éstos estén sustentados en estudios técnicos para cumplir cabalmente con lo dispuesto por el segundo párrafo del numeral 45 de la Constitución Política. Asimismo, dichas limitaciones no lesionan el derecho de propiedad, siempre y cuando no vacíen su contenido -expropiación de hecho-, de lo contrario, el ente corporativo está en la obligación de pagar la respectiva indemnización a su propietario, de conformidad con lo que regula el artículo 45, párrafo primero, de la Carta Fundamental.
Por tanto:
Se rechaza por el fondo la acción. Tómese nota de lo señalado en último considerando de esta sentencia.
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Roxana Salazar C.
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Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 045- Propiedad privada Subtemas:
NO APLICA.
Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:
NO APLICA.
“…sobre el derecho de propiedad privada, surge la duda de si las limitaciones a la propiedad privada se deben establecer únicamente mediante ley aprobada por votación calificada, o pueden estar contempladas en un plan regulador. Para disiparla es necesario tener presente lo que establece la Ley de Planificación Urbana, Ley n°. 4220, que, en su numeral 15 y siguientes, expresa que conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, los gobiernos municipales tienen competencia para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos puede disponer lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor… esta Sala concluye que las limitaciones a la propiedad privada contenidas en planes reguladores municipales deben contar con el respaldo de los criterios objetivos y razonables que se establecen en la citada Ley de Planificación Urbana, además de que es necesario que éstos estén sustentados en estudios técnicos para cumplir cabalmente con lo dispuesto por el segundo párrafo del numeral 45 de la Constitución Política. Asimismo, dichas limitaciones no lesionan el derecho de propiedad, siempre y cuando no vacíen su contenido -expropiación de hecho-, de lo contrario, el ente corporativo está en la obligación de pagar la respectiva indemnización a su propietario, de conformidad con lo que regula el artículo 45, párrafo primero, de la Carta Fundamental…Sentencia 3822-13 ... Ver más Contenido de Interés:
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NO APLICA.
003822-13. PLAN REGULADOR DE ESCAZÚ. Artículos 16.2.2 inciso d y 16.2 del Plan Regulador de Escazú. .
... Ver más #/ Res. Nº 2013003822 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veintidos de marzo de dos mil trece.
Acción de inconstitucionalidad promovida por [Nombre 001], mayor, casado, economista, pasaporte alemán número [Valor 001], vecino de Escazú, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la sociedad [Nombre 002].; contra los artículos 16.2.2 inciso d) y 16.2.4 del Plan Regulador de Escazú.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:10 horas del 20 de diciembre de 2012, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 16.2.2 inciso d) y 16.2.4 del Plan Regulador de Escazú. Alega que el asunto base de la presente acción es el procedimiento de agotamiento de la vía administrativa de [Nombre 002]., contra la Municipalidad de Escazú, que se tramita en el Tribunal Contencioso-Administrativo, Sección III, bajo expediente número 12-006381-CAS-7, en el cual asegura invocó la inconstitucionalidad de las normas impugnadas. Señala que es propietario del 100% del paquete accionario de la sociedad que representa y es ciudadano alemán, y su representada es propietaria de la finca número 1-516199-000 con plano catastrado número SJ-648807-2000, la cual se encuentra incluida dentro de la Zona de Protección de los Cerros de Escazú, de conformidad con el GAM y el Plan Regulador vigente. Agrega que inicialmente se le había indicado por parte de la Municipalidad de Escazú que no se le podía otorgar el permiso de uso de suelo, pues su propiedad se encontraba incluida dentro de la Zona de Amortiguamiento Agrícola, y que esa zona se encuentra en proceso de revisión. Considera que su propiedad no se encuentra dentro de la mencionada Zona de Amortiguamiento, por lo aplicarían las características de fraccionamiento por Parcelas Agrícolas. Agrega que el artículo 4 del Plan Regional de Desarrollo Urbano del GAM, aprobado mediante decreto ejecutivo número 25902-MIVAH-MP-MINAE, establece que en las zonas de protección sólo se puede construir una vivienda por finca para uso del propietario, y con una cobertura hasta por un 10% (artículo 4.4.5), norma que considera debería aplicársele a su representada, por estar ubicada la propiedad dentro de la Zona de Protección de los Cerros de Escazú. Considera que la restricción introducida por las normas impugnadas equivale a una expropiación, pues prácticamente vacía el contenido del derecho a la propiedad de su representada sobre la finca mencionada. Explica que se le impide construir en el citado terreno, pues las restricciones son tales que el derecho de goce y disfrute del bien (construcción de casa de habitación) se vuelve imposible, al autorizarse un máximo de 50 metros cuadrados de construcción. Añade que en tales condiciones ninguna persona está dispuesta a comprar la propiedad, mientras que como contrapartida, su representada sigue pagando los respectivos impuestos sobre bienes inmuebles. Agrega que la inversión realizada en dicha propiedad está protegida por lo establecido en el artículo 4 del Tratado entre Alemania y Costa Rica sobre Fomento y Recíproca Protección de Inversiones, aprobado mediante Ley 7695 del 3 de octubre de 1997, publicada en La Gaceta número 213 del 5 de noviembre de 1997. Según el artículo 4 de ese Tratado, las inversiones de nacionales o sociedades las inversiones de nacionales o sociedades de una Parte Contratante no podrán en el territorio de la otra Parte Contratante, ser expropiadas, nacionalizadas o sometidas a otras medidas que en sus repercusiones, equivalgan a expropiación o nacionalización, sino a favor del interés público, debiendo en tal caso ser indemnizadas, lo que considera solamente puede hacerse por ley formal, no por un plan regulador, que es un jurídicamente un reglamento. Por lo todo lo anterior, considera que las restricciones contenidas en la normativa impugnada no son aplicables a su representada, y en su lugar debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 4 del Plan Regional de Desarrollo Urbano del GAM, aprobado mediante decreto ejecutivo número 25902-MIVAH-MP-MINAE, establece que en las zonas de protección sólo se puede construir una vivienda por finca para uso del propietario, y con una cobertura hasta por un 10% (artículo 4.4.5). Solicita que la Sala declare la no aplicación de la normativa impugnada a su representada.
2.- El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.
Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,
Considerando:
I.- Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos de excepción previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, que por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; que se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o que sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. A partir de lo antes dicho, se tiene que la regla general apunta a la necesidad de contar con un asunto previo, siendo excepcionales las posibilidades de acudir a la Sala Constitucional en forma directa. De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) “… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter” En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que -como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.
II.- La legitimación del accionante en este caso. El actor invoca la existencia del procedimiento de agotamiento de la vía administrativa de [Nombre 002]. contra la Municipalidad de Escazú, que se tramita en el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, bajo el expediente número 12-006381-CAS-7, en el que invocó la inconstitucionalidad de la normativa impugnada.
III.- Objeto de la acción. El actor pretende que esta Sala anule las restricciones al uso del suelo -específicamente a la construcción- que impone el Plan Regulador de la Municipalidad de Escazú -en particular, los artículos 16.2.2 inciso d) y 16.2.4- sobre las propiedades ubicadas en la Zona Protectora Cerros de Escazú. El plan regulador permite para cada finca -que puede ser de varias hectáreas- la construcción de una única vivienda con un área habitable no mayor de 60 m² y 30 m² de área no habitable (parqueos, rancho de reuniones y similares). Además, alega que la Municipalidad de Escazú le indicó que la propiedad se encuentra dentro de la Zona de Amortiguamiento Agrícola, lo cual, rechaza el accionante.
IV.- Potestad de Gobiernos Locales para Planificar Desarrollo Urbano. La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana (# 4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes # 6575 de 27 de abril de 1981 y # 6595 de 6 de agosto de ese mismo año), específicamente en los artículos 15 y 19, que literalmente establecen:
«Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.».- «Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgar á las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad.» Dentro de lo que puede denominarse la organización administrativa del urbanismo en nuestro país, la Dirección de Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo-y la Oficina de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica) son los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas.- Dicho Plan -que concretamente es elaborado por la Dirección y propuesto por la Junta Directiva del Instituto- debe incluir estudios técnicos sobre el factor de población con proyecciones de crecimiento a nivel nacional, regional y urbano, sobre el uso de la tierra con planes sobre la extensión y formas de aprovechamiento de las porciones requeridas para desarrollo urbano, el desarrollo industrial, vivienda y renovación urbana, servicios públicos y ubicación en general de los proyectos sobre transportes, entre otros.- Además, la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva.- Sin embargo, lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia.- Tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta de que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175.- La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exlusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo.- Este tema ya fue desarrollado por la Sala en la sentencia número 5305-93, de las diez horas seis minutos del veintidós de octubre pasado, que en lo referente a la potestad municipal para planificar el desarrollo urbano local y la imposición de limitaciones a la propiedad en virtud de la ejecución de un plan regulador indicó:
“... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.”.- V.- Antecedente aplicable. Adicionalmente a lo señalado en los considerando anteriores, debe indicarse que ya la Sala conoció otra acción de inconstitucionalidad en la que se discutió el mismo artículo 16.2 del Plan Regulador del Cantón de Escazú, la que fue declarada sin lugar en sentencia número 2008-14186 de las nueve horas y cincuenta y seis minutos del veinticuatro de setiembre del dos mil ocho . En esa oportunidad, la Sala analizó la alegada violación al derecho de propiedad, así como al principio de jerarquía de las normas, entre otros alegatos. En esa oportunidad, en lo que interesa, se indicó:
“...Estima la Sala que en el caso, prima la defensa del derecho a la propiedad privada, con el cual el presupuesto de admisibilidad de la acción basado en los intereses de la colectividad en su conjunto o en un mero interés corporativo, minaría el sistema de protección de derechos fundamentales mediante el control de constitucionalidad de las normas. La pretensión deducida por las accionantes se opone a la defensa del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, toda vez que frente al derecho a la propiedad privada, subyacen importantes intereses, y deben en principio juzgarse como excluyentes entre si. Concretamente, la Sala estima que las restricciones constructivas que contiene el numeral 16.2 del Plan Regulador, serían posibles si son razonables y protegen las áreas de la Zona Protectora Cerros de Escazú. Es por ello, que los mecanismos de la legitimación directa, no se deben utilizar si con ello se busca debilitar la protección al medio ambiente, el cual ha calificado esta Sala como un deber transversal de todas las autoridades públicas y a lo largo de todo el ordenamiento jurídico. Más aún, el derecho a la propiedad privada debe en consecuencia ceder ante el destino natural que tenga el bien, de ahí su régimen de protección (artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente). En tal sentido, la Sala ha sostenido que:
“… tales regulaciones integrativas del derecho de propiedad, pueden válidamente imponer a los propietarios obligaciones de dar, hacer o no hacer, sin que ello implique necesariamente el deber correlativo de indemnización por parte del Estado. Ello es así pues no implican mayor sacrificio para el propietario, quien entonces no sufre agravio en su derecho. Ligado íntimamente con lo anterior está el tema de la inviolabilidad de la propiedad, concepto que ha ido sufriendo una metamorfosis; empezó como un derecho de la primera generación y como tal, un derecho absoluto. Sin embargo, como en tantos otros campos del derecho, las necesidades socio- económicas han hecho que estos conceptos, que alguna vez fueron rígidos e inflexibles, evolucionen hacia una perspectiva mucho más amplia. El derecho de propiedad no escapó a tal situación. Modernamente, en tratándose del recurso forestal, se habla de la función ecológica de la propiedad, es decir, que este instituto jurídico debe orientarse al cumplimiento de una función de protección ecológica que, lógicamente, impone limitaciones a ese derecho, toda vez que esa función de protección no puede ser efectiva si no se admite una serie de limitaciones a la propiedad, las que pueden entenderse como aquellas limitaciones o regulaciones que no pueden ir más allá de cierto límite, ya que, de lo contrario, harían nugatorio el ejercicio del derecho de propiedad. A contrario sensu, sí se pueden establecer limitaciones en el tanto y en el cuanto el administrado pueda ejercer los atributos esenciales del derecho de propiedad, dentro de determinadas condiciones.” (Sentencia de la Sala Constitucional 1995-05893) (la negrita no es del original).
Lo que la demanda pretende discutir es el uso de la propiedad y disposición de ella, dado que la norma impide ejercer desarrollos constructivos sobre terrenos con vocación a la conservación del ambiente y a la seguridad de las personas. Sin embargo, al estar las propiedades ubicadas en la Zona Protectora Cerros de Escazú, soportan determinadas limitaciones de conformidad con su destino. Por todo lo expuesto, la Sala estima que la acción interpuesta por la Asociación Pico Blanco de Escazú y Ana Cecilia Fernández debe declararse inadmisible por falta de legitimación.
IV.-- Motivos de inconstitucionalidad alegados. Pese a lo anterior, la Sala entrará a valorar las argumentaciones expuestas en la demanda, al estar en discusión el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Las accionantes aducen que las restricciones son contrarias a la Constitución Política por tres razones: 1. lesionan el principio de jerarquía normativa. Al ser declarada un área como zona protectora -como sucedió con los cerros de Escazú-, las propiedades que allí se encuentran quedan sujetas a una serie de limitaciones que derivan de la ley y, por lo tanto, la municipalidad no puede, mediante el plan regulador, imponer otras. En todo caso, corresponde al gobierno local regular el desarrollo urbano; las políticas de conservación del ambiente están a cargo del Ministerio de Ambiente y Energía; 2. son contrarias al principio de razonabilidad. Para cada finca -algunas de varias hectáreas- el Plan Regulador permite una única construcción habitable con un área de cobertura de techo no mayor a 60m², lo que, a juicio de las accionantes, es ridículo, desproporcionado e irracional y, por ende, inconstitucional (folio 10); y 3. crean una situación desigual y, por ende, son contrarias al artículo 33 constitucional. La Zona Protectora Cerros de Escazú abarca propiedades ubicadas en varios cantones -Escazú, Aserrí, Mora y otros-. Debido que no todos imponen restricciones tan severas, los dueños cuya propiedad está en Escazú están en una situación desigual con respecto a los dueños de terrenos, también dentro de la misma zona protectora, pero en los otros cantones.
V.- Coadyuvancias. Se presentaron en tiempo tres escritos para coadyuvar, uno a favor de la acción y dos en contra ella. Estos últimos intentan refutar los argumentos de las accionantes, que serán motivo de examen más adelante. En el primer escrito, presentado por Ana del Carmen Gutiérrez Molina y Ana Luisa Berrocal Domínguez (folio 352), las coadyuvantes sostienen que la norma impugnada lesiona además el artículo 50 de la Constitución Política, puesto que permite que el interés local, expresado en un plan regulador, predomine sobre el interés nacional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que garantiza el artículo 50 de la Constitución Política y otros instrumentos de derecho internacional. De esa manera, dejan planteado, de conformidad con el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, un nuevo motivo de inconstitucionalidad.
VI.- Sobre el principio de jerarquía normativa. Está fuera de duda que el Estado puede imponer restricciones al uso de la propiedad privada en pro de la conservación del ambiente. En ese sentido se ha pronunciado la Sala en reiteradas ocasiones, como lo hizo en la sentencia No. 5893-95, de las 9:48 horas del 27 de octubre de 1995:
«[…] esta Sala se ha manifestado reiteradamente en cuanto a la protección del ambiente como derecho fundamental. Su protección ha sido intensa y, podríamos decir, hasta revolucionaria, pues ha señalado claramente las obligaciones que tanto el Estado como los particulares tienen en la lucha por conseguir un ambiente cada día más sano. De todo lo anterior, que es racional y constitucionalmente válido imponer limitaciones a la propiedad privada en pro de la conservación del medio ambiente y del patrimonio forestal».
La discusión planteada en el primer motivo de inconstitucionalidad gira en torno a dos cuestiones: primero si el gobierno local puede imponer, en el plan regulador, limitaciones cuyo fin sea la protección del ambiente o, por el contrario, solo las que estrictamente se refieran a urbanización, y, segundo, específicamente si puede hacerlo con respecto a propiedades privadas ubicadas dentro de una zona protectora. La primera cuestión debe responderse afirmativamente. Por un lado, el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana, refiriéndose al Reglamento de Zonificación, sí contempla la conservación ambiental como una posibilidad:
«Artículo 25.- En dicho reglamento figurarán como zonas especiales, las que soporten alguna reserva en cuanto a su uso y desarrollo, como en el caso de los aeropuertos, los sitios con importancia histórica o los recursos naturales conservables y las áreas demarcadas como inundables, peligrosas o necesarias al propósito de contener el crecimiento urbano periférico».
De igual manera la jurisprudencia de este Tribunal también ha dejado claro que no solo se trata de una facultad, sino de una obligación. Así en sentencia No. 1360-97, del 5 de marzo de 1997:
«Pero esta Sala […] no desconoce la responsabilidad que sobre la protección al medio ambiente atañe tanto a la Municipalidad de […] como al Instituto Nacional de Viviendas y Urbanismo, a la hora de poner en vigencia el Plan Regulador del cantón, toda vez que ya este Tribunal en reiterada jurisprudencia, ha establecido claramente que la preservación y protección del ambiente es un derecho fundamental que da cabida a la legitimación para acudir a la vía de amparo. Así, la labor realizada en este campo ha sido intensa, pues ha señalado claramente las obligaciones que tanto el Estado como los particulares tienen en la lucha por conseguir un ambiente cada día más sano. El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos, costeros y minerales, los bosques, la diversidad biológica y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. De igual modo la economía del país también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por lo que el proyecto en cuestión, al momento de entrar en vigencia, debe ajustarse a las políticas de un desarrollo sostenible del Cantón de […], que tiene que ver principalmente con la supervivencia y el bienestar de sus habitantes y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales existentes, buscando en tal forma la satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida y de los recursos naturales del Cantón de […], cumpliendo con lo estipulado en el artículo 50 constitucional».
Más aún, en sentencia No. 2003-06324, del 4 de julio del 2003, este mismo Tribunal ordenó a un gobierno local dictar un plan regulador con el fin de garantizar las bellezas escénicas, como parte del ambiente. En lo que interesa, dispuso:
«A los gobiernos locales se les ha reconocido una amplia competencia para emitir los planes de ocupación del territorio, tanto los planes de ordenamiento territorial como planes reguladores de las ciudades, estos son instrumentos vitales para lograr el uso sostenible de los recursos naturales, incluso el de las bellezas escénicas, así que, sin perjuicio de la obligación que tiene la Municipalidad de Paraíso de emitir un plan general de ordenamiento territorial y un plan regulador, deberá emitir dentro del término de dieciocho meses contado a partir de la notificación de esta sentencia un plan regulador que garantice la belleza escénica del valle de Orosi».
Ahora bien, según el argumento de fondo de las recurrentes, las municipalidades pierden esta facultad con respecto a las zonas declaradas protectoras, puesto que las limitaciones en pro del ambiente están establecidas mediante ley. En estas zonas, el interés nacional -afirman- predomina sobre el local. En primer término debe descartarse que la declaración de zona protectora sustraiga totalmente las propiedades privadas que allí se ubiquen del gobierno municipal. Si se partiera de este supuesto, sería imposible para las municipalidades cobrar impuestos a los dueños de dichos inmuebles, lo que resulta absurdo. Sin embargo, por otra parte llevan razón las recurrentes al aducir que la declaración restringe de alguna manera las facultades que el gobierno local ejerce en relación con esos bienes inmuebles. De no ser así, la municipalidad podría autorizar el desarrollo residencial irrestricto en los inmuebles ubicados en la zona protegida, por lo que ésta dejaría de tener sentido. Por consiguiente, debe concluirse que lo que importa para efectos de evaluar la constitucionalidad de una norma es determinar si es o no compatible con las disposiciones y fines del decreto que establece la zona protectora y las leyes que respaldan esa declaratoria. En este punto la acción planteada es omisa. Sostiene que la norma impugnada es inconstitucional pues hace que el interés local predomine sobre el nacional, pero no explica en qué sentido se contrapone al interés nacional. Es cierto que la norma podría ser adversa a los intereses de algunos propietarios, pero no por ello se antepone al interés nacional. Al contrario, el plan regulador impone, en aras de proteger el ambiente -lo que busca la declaratoria de zona protegida-, restricciones severas al uso del suelo. Es insostenible argumentar que existe contradicción, en este caso, entre una norma de carácter inferior y otra superior. En suma, los gobiernos locales está facultados para establecer, dentro del plan regulador, normas que busquen la conservación del ambiente; por otra parte, las municipalidades conservan esta facultad con respecto a las zonas declaradas protegidas, siempre y cuando dicten actos que sean compatibles con las normas que regulan ese tipo de zonas. En el caso de la norma impugnada las accionantes no demostraron tal incompatibilidad; queda así descartado el primer motivo de inconstitucionalidad.
VII.Sobre la proporcionalidad de las restricciones. En segundo término, las actoras consideran la norma impugnada inconstitucional por desproporcionada. En efecto, esta Sala, desde hace varios años ha considerado que es posible, como ya se indicó anteriormente, imponer limitaciones al uso de bienes inmuebles dentro del plan regulador, siempre y cuando no se vacíe totalmente el contenido del derecho de propiedad. Así, en sentencia no. 5305-93 del 22 de octubre de 1993 dijo al respecto:
«[…] la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política».
En cuanto a la norma aquí impugnada, las actoras dan por supuesto lo que se debe demostrar. En efecto, determinar que una restricción es desproporcionada depende de varios factores, entre ellos la naturaleza y el uso normal de los terrenos sobre los que se impone. Lo que es razonable en zonas donde el uso preponderante es agrícola, por ejemplo, no lo es en una zona urbana. De igual manera depende de la relación entre el beneficio que con la restricción se persigue y el perjuicio causado. De conformidad con el plan regulador impugnado, la Municipalidad de Escazú pretende destinar la zona a usos de investigación, recreación y actividades ecoturísticas de carácter pasivo, con el fin de preservar el patrimonio natural y garantizar la seguridad de los pobladores del cantón -dada la inestabilidad del suelo y la riqueza del recurso hídrico-. Este Tribunal no puede simplemente suponer que la norma sea desproporcionada. En todo caso, la evaluación de los respectivos estudios técnicos no es tarea de este Tribunal, sino de la jurisdicción común, como tampoco lo es determinar si cabe o no una indemnización a favor de los dueños. En consecuencia, tampoco cabe acoger la acción por este segundo motivo de inconstitucionalidad.
VIII.Sobre el principio de igualdad. En tercer lugar, las accionantes aducen que las restricciones son contrarias al principio de igualdad, puesto que los dueños de propiedades ubicadas en el cantón de Escazú están sujetos a mayores restricciones que los de propiedades, dentro la misma zona protectora, pero ubicados en otros cantones. Sobre el principio de igualdad se ha pronunciado reiteradamente este Tribunal, en sentencia No. 1474-91, del 6 de agosto de 1991 (ampliamente citada), lo definió así:
«El principio de igualdad tal y como lo ha sido entendido por el Derecho Constitucional, hace que todos los hombres deban ser tratados igualmente por el Estado en cuanto a lo que es esencialmente igual en todos ellos, esto es, en los llamados derechos fundamentales que están contemplados en nuestra Constitución, que son el corolario de la dignidad humana. En cambio deben ser tratados desigualmente en todo aquello que se vea sustancialmente afectado por las diferencias que naturalmente median entre los ciudadanos. Así no hay igualdad sin dignidad y no habría dignidad sin igualdad, cuando no se trata como iguales a los iguales o como desiguales a los desiguales».
Es cierto que cada cantón, en virtud de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, puede regular de manera distinta supuestos similares a los del cantón vecino. La declaratoria de zona protectora, como antes se aclaró, fija un mínimo de condiciones, pero, en la medida en que el gobierno local no las irrespete, está en la facultad de establecer las que considere pertinentes. Los interesados tuvieron el momento para oponerse oportunamente al proyecto del plan regulador. Este motivo de inconstitucionalidad debe, en consecuencia también descartarse.
IX.Sobre la protección al ambiente. Finalmente, en coadyuvancia presentada a favor de la acción (folio 352), se agregó, como motivo de inconstitucionalidad, violación del artículo 50 de la Constitución Política. Las coadyuvantes sostienen que permitirle a las municipalidades «legislar» (folio 360) sobre las zonas protegidas, dejaría éstas -que son patrimonio incluso de la humanidad- en manos de una voluntad mutante y variable, como son los planes reguladores. El argumento no es de recibo, pues como se dejó claro anteriormente, el plan regulador debe respetar las condiciones derivadas de la declaratoria de zona protectora. Las coadyuvantes presuponen que la norma impugnada es contraria a los criterios legales sobre protección al ambiente, sin demostrar que así sea. El nuevo motivo de inconstitucionalidad debe igualmente rechazarse.
X.Conclusión. Descartados así todos los motivos de inconstitucionalidad alegados por las accionantes, así como los agregados en los escritos de coadyuvancia, no hay razón alguna para acoger esta acción. Debe en consecuencia, rechazarse de plano la acción.
El antecedente parcialmente citado, resulta plenamente aplicable al presente asunto. Debe tenerse presente que reiteradamente la Sala ha sostenido que es constitucionalmente posible la limitación al derecho de propiedad mediante los planes reguladores que emiten los gobiernos locales, siempre y cuando no se descontitucionalice ese derecho a través de ese instrumento, lo que no sucede en el presente caso, tal como se indica en la sentencia supra citada. Del mismo modo la Sala en la sentencia #5305-93 de las 10:06 horas del veintidós de octubre de 1993, en lo referente a la potestad municipal para planificar el desarrollo urbano local y la imposición de limitaciones a la propiedad en virtud de la ejecución de un plan regulador indicó:
“... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.”.- De este modo, queda descartado el alegato del accionante, en el sentido de que las restricciones contenidas en la normativa impugnada constituyen una expropiación, sino antes bien, restricciones legítimas al derecho de propiedad, acordes con la Zona de Protección en que se encuentra ubicada la propiedad, y que son congruentes con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
VI.- Sobre el alegato de aplicación indebida de la ley. Por otra parte, el accionante considera que las restricciones contenidas en la normativa impugnada no son aplicables a su representada, y en su lugar debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 4 del Plan Regional de Desarrollo Urbano del GAM, aprobado mediante decreto ejecutivo número 25902-MIVAH-MP-MINAE, el cual establece que en las zonas de protección sólo se puede construir una vivienda por finca para uso del propietario, y con una cobertura hasta por un 10% (artículo 4.4.5). Por ello, solicita que la Sala declare la no aplicación de la normativa impugnada a su representada. Al respecto, debe tenerse presente que la aplicación indebida de la ley o su errónea interpretación en el caso concreto, es materia propia del recurso de amparo y no de la acción de inconstitucionalidad, como lo expone claramente el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En consecuencia, y por todos los motivos expuestos la acción es improcedente en todos sus extremos, y lo procede es ordenar su rechazo, como en efecto se dispone.
VII.- Aspectos constitucionales del derecho de propiedad, con la redacción del Magistrado Castillo Víquez. Antes de entrar en el meollo de la cuestión, es necesario hacer un breve repaso por las líneas jurisprudenciales que ha sentado este Tribunal en relación con la propiedad privada. En primer término, la Sala, con acierto, ha sostenido que se ha producido una evolución en el concepto de la limitación a este derecho fundamental.
“Con fundamento en lo anterior, cabe concluir que no hay posibilidad meramente lógica, de que existan derechos ilimitados, puesto que es la esencia misma del orden jurídico articular un sistema de límites entre las posiciones de todos los sujetos, y un derecho subjetivo ilimitado podría ser causa de la destrucción del orden jurídico, es decir, podría ser incompatible con él. La misión de la Ley no es hacer excepciones a la supuesta ilimitación previa de los derechos fundamentales, sino precisamente diseñarlos y definirlos a efecto de su articulación dentro del concierto social. Esto no es una excepción en el caso de la regulación del derecho de propiedad, creación indiscutible y directa del ordenamiento jurídico. Así, la posición del carácter absoluto de la propiedad, como derecho ilimitado y exclusivo, sólo afectado por motivos de expropiación para construir obras públicas -única limitación admitida en el siglo pasado-, ha sido sustituida por una nueva visión de la propiedad, que sin dejar de estar regulada como un derecho subjetivo, prevé que sus poderes son limitados y que además, está sujeta a deberes y obligaciones. Tales limitaciones al derecho de propiedad son producto del hecho mismo de formar parte de una colectividad, la misma que garantiza ese derecho, pero que lo somete a ciertas regulaciones con la finalidad de alcanzar un disfrute óptimo y armónico de los derechos de todos los individuos y que se caracterizan, como tesis de principio, por no ser indemnizables. En el caso específico del derecho de propiedad, el sistema de limitaciones intrínsecas o internas se refiere al contenido propio o esencial del derecho de propiedad, contenido mínimo que ha sido definido como la facultad de disfrutar y usar el bien para provecho personal en el caso de la propiedad privada, o para utilidad social en el caso de la propiedad pública; y el sistema de limitaciones externas de la propiedad lo conforman las limitaciones de interés social, que son de origen legislativo y de máxima importancia institucional, al requerir para su imposición la aprobación legislativa con mayoría reforzada. Como queda dicho, en principio, por sí mismas y por definición, las limitaciones de interés social impuestas a la propiedad no son indemnizables, por no implicar expropiación, es decir, cuando la propiedad no sufre desmembraciones que hagan desaparecer el derecho. Desde luego que sí implican una carga o deber jurídico -en sentido estricto-, de no hacer, o a lo sumo, de soportar la intromisión del Estado en la propiedad con fines públicos, deber que se agrega a los poderes o facultades del propietario, pero sin desnaturalizarlos o destruirlos. Estas limitaciones deben ser de carácter general, lo que implica no solamente su destinatario, sino también el supuesto de hecho de aplicación de la misma, ya que cuando se convierten en singulares o concretas podrían equipararse a verdaderas expropiaciones. En este sentido, y como más adelante se explicará, la imposición de limitaciones a la propiedad con fines urbanísticos resulta imprescindible para la convivencia en sociedad, no tratándose de una actividad expropiatoria que requiera de indemnización previa, según los términos exigidos y previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política.” (Sala Constitucional sentencia n.° 4205-96) (Lo resaltado no es del original) Por su parte, en cuanto a la función social de la propiedad y su relación con las limitaciones al derecho a la propiedad privada se ha sostenido que:
“La inviolabilidad de la propiedad privada es una garantía de rango constitucional recogida por el canon 45 de la Carta Política. Este derecho contrariamente a como se le concebía en otros tiempos, no es de naturaleza estática sino que conforme a las exigencias de nuestro tiempo se le ha considerar elástico y dinámico esto es, que atribuye a sus titulares, tanto interna como externamente facultades, deberes y limitaciones. El poder del propietario sobre la propiedad está determinado por la función que ésta cumpla. El objeto del derecho de propiedad ha sufrido transformaciones importantes. Actualmente, no sólo es tutelable el derecho de los propietarios, sino también diversos intereses generales o sociales que co-existen con aquél. El derecho objetivo enmarca del contenido de los derechos subjetivos. Cada objeto de derecho implica una peculiar forma de apropiación. Así por ejemplo las facultades del dominio relativas a un fundo agrícola son muy distintas de las correspondientes a una finca ubicada en el sector urbano de intensa utilización”. (Sala Constitucional sentencia n.° 5097-93) (Lo resaltado no es del original) En tercer término, de la jurisprudencia constitucional se pueden derivar los siguientes elementos determinantes del derecho de propiedad, según las sentencias número 00796-91, 05097-93, 027006-95, 02345-96 y 04205-96, entre otras:
“a.- que el concepto de la propiedad ha evolucionado, de manera que de una concepción absoluta e irrestricta, basada en la concepción ideológica liberal, se pasa a una que se inspira en valores sociales y cristianos, al incorporársele el concepto de la función social de la propiedad, de manera que ésta se convierte en una "propiedad-función", que consiste en que el propietario tiene el poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal comportamiento sea imprescindible; b.- que el derecho de propiedad no es absoluto ni irrestricto, toda vez que la Asamblea Legislativa puede imponer limitaciones a la propiedad por motivos de interés social, mediante ley aprobada mediante votación calificada (dos tercios de la totalidad de sus miembros, sea, por treinta y ocho votos afirmativos); c.- que las limitaciones que se imponen a la propiedad definen el contenido del derecho de propiedad en sí y su ejercicio, por lo que en principio, no son indemnizables, salvo cuando hagan nugatorio el derecho, es decir, cuando la limitación sea de tal severidad que produzca tres efectos identificables: un daño especial, o lo que lo mismo, anormal, en tanto la afectación es tan grave en relación con el goce pleno del derecho; opera desigualmente frente a otros propietarios fuera de la zona afectada (daño individualizable); y el daño es evaluable económicamente. Para establecer el carácter indemnizable de la limitación, debe estarse a su naturaleza, y al grado de sacrificio que debe sufrir el propietario; y d.- las limitaciones a la propiedad están sustentadas en el principio de solidaridad, de manera que tienen por objeto principal el uso racional de la propiedad para beneficiar a la sociedad en general, motivo por el que están ordenadas a los siguientes principios: deben estar llamadas a satisfacer un interés público imperativo; debe escogerse entre varias opciones aquella que restrinja en menor medida el derecho protegido; la restricción debe ser proporcionada al interés que la justifica y ajustarse estrictamente al logro del objetivo; y la restricción debe ser imperiosa socialmente, y por ende excepcional. Constituyen ejemplos de estas limitaciones las establecidas como reglas generales en el Código Civil, respecto de la propiedad urbana, las incorporadas en la legislación de salud por motivos de seguridad y salubridad, las regulaciones de protección de los bosques y las bellezas naturales, y por supuesto, las pertinentes a la protección del patrimonio cultural, entre las que se incluye el patrimonio arqueológico y el histórico-arquitectónico.´(Sala Constitucional sentencia n.° 5725-04) (Lo resaltado no es del original) En cuarto lugar, sobre los principios constitucionales que orientan las limitaciones de interés social se ha manifestado lo siguiente:
“Es importante hacer la aclaración de que -en forma genérica- las limitaciones a los derechos fundamentales deben estar contenidas en la propia Constitución Política, o en su defecto, ésta debe autorizar al legislador para imponerlas, como sucede en el artículo 45, en que expresamente se permite el establecimiento de limitaciones de orden social, y se dispone del procedimiento para tal efecto, la ley calificada. Es a partir la jurisprudencia Constitucional que se derivan los siguientes parámetros (principios) para determinar la legitimidad -o no- de las limitaciones a la propiedad:
a.- Son válidas únicamente en tanto se respete el uso natural del bien inmueble, de manera que se mantenga como identidad productible o valor económico, de modo que el propietario pueda ejercer los atributos esenciales de la propiedad, salvo -claro está-, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Corolario de lo anterior, son constitucionalmente legítimas las limitaciones de la propiedad a condición de que el propietario pueda explotar normalmente el bien, de decir, que mantenga su valor económico y social en el mercado; en virtud de lo cual, son expropiatorias, y por lo tanto, indemnizables las limitaciones que impiden el "uso comercial de la propiedad", porque se constituyen en una expropiación de hecho. De esta suerte, es ilegítima la afectación a los atributos esenciales de la propiedad, que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, que hacen desaparecer la naturaleza del bien o imposible el uso de la cosa, por convertirse en verdaderas expropiaciones (sentencias número 979-91, 5893-95, 2345-96, y 4605-96, todas supra citadas); b.- La limitación debe ser de carácter general, es decir, afectar a una generalidad de personas, lo cual implica no solamente su destinatario, sino también el supuesto de hecho de aplicación de la misma, ya que cuando se convierten en singulares o concretas, se equiparan a verdaderas expropiaciones (sentencia número 0796-91); c.- Se deben establecer mediante ley aprobada con votación calificada, esto es con el visto bueno de las dos terceras partes de la totalidad de los diputados de la Asamblea Legislativa (treinta y ocho votos), lo cual debe verse como un requisito esencial, y no meramente formal, toda vez que es a través de las limitaciones de interés social que se va definiendo el verdadero contenido del derecho de propiedad, de donde, la votación calificada se constituye en elemento sustancial que consigna el grado (nivel) del consenso de los legisladores en esta materia; d.- El elemento que define la constitucionalidad (o legitimidad) de la limitación es su naturaleza, es decir, que dependerá del grado de sacrificio que se pretende imponer al propietario, de donde, si éste es atípico o anormal, por imposibilitar el goce pleno del derecho, la medida se convierte en expropiatoria, y por lo tanto es indemnizable; e.- La limitación resulta legítima únicamente cuando es necesaria para hacer posible "la vigencia de los valores democráticos y constitucionales"; de manera que, además de útil, debe ser necesaria, razonable u oportuna, y debe implicar la existencia de una necesidad social imperiosa que la sustente, y por ende, excepcional; por lo cual, deben estar llamadas a satisfacer un interés público imperativo. La razonabilidad de la limitación se traduce en su adecuación al fin y al interés (valor) que la justifica; y, f.- Las limitaciones no son indemnizables en tanto no implican desmembramientos que hagan desaparecer el derecho; la cual está prevista únicamente para hacerle frente a la pérdida de la propiedad (expropiación). Sí implican una carga o deber jurídico, en el sentido estricto, que se traduce en un hacer, o no hacer, o el permitir la intromisión de los poderes públicos (Estado) con fines públicos.” (Sala Constitucional sentencia n.° 5725-04) En quinto lugar, este Tribunal ha focalizado dos tipos de interés social que justifican las limitaciones de interés social. En efecto, se ha indicado lo siguiente:
“La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos interés social que legitiman -o justifican- la imposición de limitaciones a la propiedad: estos son los relativos a la protección del ambiente y los de orden urbanístico, este último, a partir del desarrollo que se hace en la sentencia número 4205-96, supra citada. Expresamente se ha reconocido que la razón última de estas limitaciones es precisamente la "transnacionalización" de los valores de su afectación, toda vez que no afectan únicamente a la localidad o nación, sino a la Humanidad en su conjunto, ya que como se ha indicado con anterioridad, la problemática de la protección del ambiente trasciende el orden local o regional (sentencia número 3705-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres). El mismo fenómeno se da respecto de la ordenación urbanística, sobre todo en lo que respecta a la protección del entorno "escénico" y a la tutela del patrimonio monumental o también denominado histórico-arquitectónico, de gran trascendencia para la cultura en tanto es uno de los elementos que conforman la identidad de la nación, y que de conformidad con las regulaciones internacionales de la materia, constituyen patrimonio de la Humanidad. En todo caso, es importante resaltar el gran paralelismo existente entre ambos intereses sociales. Es así como la propiedad forestal privada, la cual, como su nombre lo indica, es la propiedad titulada por los particulares, y que se ostenta en los términos del artículo 45 de la Constitución Política, se afecta con un régimen jurídico especial, en el primer caso, al régimen forestal, mediante el correspondiente decreto ejecutivo del Ministerio del Ambiente y Energía, el cual pesa sobre la propiedad a modo de limitación de interés social, que en todo caso debe inscribirse en el Registro Público de la Propiedad. Por este motivo es que estos inmuebles pueden hipotecarse, e incluso, el recurso forestal puede constituir prenda; adquirirse por usucapión, así como también enajenarse o trasladarse su dominio, con la advertencia de que en todos los casos, se traslada la afectación forestal. Y dependerá de la categorización que del recurso forestal haga la normativa vigente, como lo son las reservas forestales, las zonas protectoras y los refugios de vida silvestre (artículo 37 de la Ley Forestal número 7174), que la propiedad privada podrá explotarse y aprovecharse, a condición de sujetarse al respectivo plan de manejo. Queda claro que las limitaciones en materia forestal implican un impedimento de aprovechamiento del recurso forestal por parte de su propietario, quien en modo alguno está legitimado para talar o aprovechar económicamente el bosque existente en su propiedad a su antojo o voluntad, si no es, y exclusivamente, mediante un plan de manejo, debidamente aprobado por la Dirección Forestal”. (Sala Constitucional sentencia n.°5725-04) (Lo resaltado no es del original) Por último, sé que ha sido línea jurisprudencial de este Tribunal que los planes reguladores pueden válidamente imponer a los propietarios obligaciones de “(…) dar, hacer o no hacer, sin que ello implique necesariamente el deber correlativo de indemnización por parte del Estado. Ello es así pues no implican mayor sacrificio para el propietario, quien entonces no sufre agravio en su derecho. Ligado íntimamente con lo anterior está el tema de la inviolabilidad de la propiedad, concepto que ha ido sufriendo una metamorfosis; empezó como un derecho de la primera generación y como tal, un derecho absoluto. Sin embargo, como en tantos otros campos del derecho, las necesidades socio- económicas han hecho que estos conceptos, que alguna vez fueron rígidos e inflexibles, evolucionen hacia una perspectiva mucho más amplia. El derecho de propiedad no escapó a tal situación. Modernamente, en tratándose del recurso forestal, se habla de la función ecológica de la propiedad, es decir, que este instituto jurídico debe orientarse al cumplimiento de una función de protección ecológica que, lógicamente, impone limitaciones a ese derecho, toda vez que esa función de protección no puede ser efectiva si no se admite una serie de limitaciones a la propiedad, las que pueden entenderse como aquellas limitaciones o regulaciones que no pueden ir más allá de cierto límite, ya que, de lo contrario, harían nugatorio el ejercicio del derecho de propiedad. A contrario sensu, sí se pueden establecer limitaciones en el tanto y en el cuanto el administrado pueda ejercer los atributos esenciales del derecho de propiedad, dentro de determinadas condiciones”. (Sentencia de la Sala Constitucional 1995-05893) (la negrita no es del original). Asimismo, dadas las exigencias del numeral 50 de la Constitución Política también es necesario armonizar el derecho de propiedad con el derecho de los habitantes de la Nación (pasadas, actuales y futuras generaciones) a un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado.
Después de este recuento jurisprudencial sobre el derecho de propiedad privada, surge la duda de si las limitaciones a la propiedad privada se deben establecer únicamente mediante ley aprobada por votación calificada, o pueden estar contempladas en un plan regulador. Para disiparla es necesario tener presente lo que establece la Ley de Planificación Urbana, Ley n°. 4220, que, en su numeral 15 y siguientes, expresa que conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, los gobiernos municipales tienen competencia para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos puede disponer lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor. El artículo 16 establece que de acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos organismos de gobierno y administración del Estado, el plan regulador local contiene los siguientes elementos, sin tener que limitarse a ellos:
Los artículos 17 y 18 regulan el procedimiento para la puesta en vigencia de un plan regulador. Al respecto, establecen lo siguiente:
“Artículo 17.- Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:
Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos.
Artículo 18.- La Dirección de Urbanismo podrá negar la aprobación de partes del plan o sus reglamentos, respaldada en principios legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional.
De no acogerse los reparos hechos por la Municipalidad, quedará en suspenso solo la parte objetada, sin perjuicio de que la corporación inconforme haga uso de los recursos establecidos en el artículo 13 o se avenga a someter la controversia a la decisión de la comisión conciliadora que las partes convengan constituir para el caso”.
VIII.- Conclusión. Continúa redacción de la Magistrada Calzada Miranda. De conformidad con lo señalado en los considerandos anteriores, esta Sala concluye que las limitaciones a la propiedad privada contenidas en planes reguladores municipales deben contar con el respaldo de los criterios objetivos y razonables que se establecen en la citada Ley de Planificación Urbana, además de que es necesario que éstos estén sustentados en estudios técnicos para cumplir cabalmente con lo dispuesto por el segundo párrafo del numeral 45 de la Constitución Política. Asimismo, dichas limitaciones no lesionan el derecho de propiedad, siempre y cuando no vacíen su contenido -expropiación de hecho-, de lo contrario, el ente corporativo está en la obligación de pagar la respectiva indemnización a su propietario, de conformidad con lo que regula el artículo 45, párrafo primero, de la Carta Fundamental.
Por tanto:
Se rechaza por el fondo la acción. Tómese nota de lo señalado en último considerando de esta sentencia.
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Roxana Salazar C.
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