Land-Use Restrictions in the Escazú HillsRestricciones urbanísticas en los Cerros de Escazú

CASE FILE NO. 12-017406-0007-CO #/ Case:

Decision No. 2013003822 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine hours and five minutes on veintidos de marzo de dos mil trece.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by [Nombre 001], of legal age, married, economist, holder of German passport number [Valor 001], resident of Escazú, in his capacity as President, with the powers of a generalissimo attorney-in-fact without limitation as to amount (apoderado generalísimo sin límite de suma), of the company [Nombre 002].; against Articles 16.2.2(d) and 16.2.4 of the Plan Regulador de Escazú.

Background:

1. 1In a written submission received by the Secretariat of the Sala at 14:10 on 20 de diciembre de 2012, the petitioner requests that Articles 16.2.2(d) and 16.2.4 of the Plan Regulador de Escazú be declared unconstitutional. He alleges that the underlying proceeding (asunto base) for this challenge is the proceeding for exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa) brought by [Nombre 002]. against the Municipalidad de Escazú, pending before the Tribunal Contencioso-Administrativo, Sección III, under case file number 12-006381-CAS-7, in which he states that he raised the unconstitutionality of the challenged provisions. He states that he owns 100% of the shares of the company he represents and is a German citizen, and that the company he represents owns property number 1-516199-000, recorded under cadastral map (plano catastrado) number SJ-648807-2000, which lies within the Zona de Protección de los Cerros de Escazú, pursuant to the GAM and the current Plan Regulador.He adds that the Municipalidad de Escazú initially informed him that he could not be granted a land-use permit (permiso de uso de suelo) because his property was included within the Zona de Amortiguamiento Agrícola, and that this zone was under review. He considers that his property is not within the aforementioned Zona de Amortiguamiento and that, accordingly, the subdivision (fraccionamiento) requirements applicable to Parcelas Agrícolas would apply. He adds that Article 4 of the Plan Regional de Desarrollo Urbano del GAM, approved by executive decree number 25902-MIVAH-MP-MINAE, provides that only one dwelling per property, for use by the owner and with coverage of up to 10%, may be built in protection zones (Article 4.4.5), a provision that he believes should apply to the company he represents because the property is located within the Zona de Protección de los Cerros de Escazú. He considers that the restriction introduced by the challenged provisions is equivalent to an expropriation (expropiación), because it practically deprives the company he represents of the substance of its property right in the aforementioned property.He explains that construction on the land in question is prohibited because the restrictions are such that the right to use and enjoyment of the property—through the construction of a dwelling—becomes impossible, since a maximum construction area of 50 square meters is authorized. He adds that, under such conditions, no person is willing to purchase the property, while the company he represents continues, in return, to pay the corresponding real property taxes. He adds that the investment made in that property is protected by Article 4 of the Tratado entre Alemania y Costa

Rica sobre Fomento y Recíproca Protección de Inversiones, approved by Ley 7695 of 3 de octubre de 1997 and published in La Gaceta number 213 of 5 de noviembre de 1997. Pursuant to Article 4 of that Treaty, investments of nationals or companies of one Contracting Party may not, in the territory of the other Contracting Party, be expropriated, nationalized, or subjected to other measures having effects equivalent to expropriation or nationalization, except in the public interest, in which event compensation must be paid; he considers that this may be done only through a formal statute, not through a regulatory plan (plan regulador), which is legally a regulation (reglamento). For all the foregoing reasons, he considers that the restrictions contained in the challenged provisions are not applicable to the company he represents and that, in their place, Article 4 of the Plan Regional de Desarrollo Urbano del GAM, approved by executive decree number 25902-MIVAH-MP-MINAE, should apply; that article provides that only one dwelling per property, for use by the owner and with coverage of up to 10%, may be built in protection zones (Article 4.4.5). He requests that the Sala declare the challenged provisions inapplicable to the company he represents.

1. 2Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional empowers the Sala to summarily dismiss (rechazar de plano), or dismiss on the merits (rechazar por el fondo), at any time, including upon filing, any application submitted for its consideration that is manifestly inadmissible, when it finds that there are sufficient grounds for dismissal, or when the application merely reiterates or reproduces an identical or similar application previously dismissed.

Drafted by Magistrada Calzada Miranda; and,

Whereas:

I.The rules governing standing (legitimación) in constitutional challenges. Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the requirements determining the admissibility of constitutional challenges, requiring the existence of a matter pending resolution in administrative or judicial proceedings in which the issue of unconstitutionality has been raised. This requirement is unnecessary in the exceptional cases provided for in the second and third paragraphs of that article, namely: where, because of the nature of the provision, there is no individual or direct injury; where the challenge is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole; or where it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor

de los Habitantes, in the latter cases within their respective spheres of authority. It follows from the foregoing that, as a general rule, a prior proceeding is required, and the circumstances in which the Sala Constitucional may be petitioned directly are exceptional. Under the first situation contemplated in paragraph 2 of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged provision must not be susceptible to specific application that would subsequently allow the implementing act to be challenged and used as the underlying proceeding. The text in question provides that this avenue is available when “because of the nature of the matter, there is no individual or direct injury”; that is, when, because of that same nature, the injury is collective—the opposite of individual—and indirect. This would apply to acts that injure the interests of particular groups or corporations as such, rather than directly injuring their individual members. Second, it provides for the possibility of seeking relief in defense of “diffuse interests.” This concept, the content of which has gradually been defined by the Sala, may be summarized in the terms used in judgment number 3750-93 of this Court, issued at fifteen hours on treinta de julio de mil novecientos noventa y tres:

“… Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot under our law—as this Sala has already held—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or identifiable groups, whose standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests concerning a community as a whole, can be identified or readily identified in relation to them. They are therefore individual interests that are, at the same time, dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently suffer actual or potential harm that is more or less equal for all. It is therefore accurately said that these are identical interests held by groups situated in particular circumstances and, at the same time, by each of their members.

In other words, diffuse interests have a dual nature because they are simultaneously collective—being shared by the public at large—and individual, and they may therefore be asserted in that capacity.” In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, physical characteristic, ethnic origin, particular personal or ideological orientation, consumption of a certain product, and so forth. In such cases, the interest is spread or diluted—diffuse—among an unidentified plurality of persons. In these cases, of course, any challenge brought by a member of one of these sectors under paragraph 2 of Article 75 must necessarily concern provisions affecting that person in that capacity. This Sala has identified various rights as “diffuse,” including those relating to the environment, cultural heritage, protection of the country’s territorial integrity, and sound management of public expenditures, among others.

Two clarifications must be made in this regard. First, the aforementioned interests extend beyond the sphere traditionally recognized as encompassing diffuse interests because, in principle, they concern matters affecting the national community rather than particular groups within it. Environmental harm does not affect only the residents of a region or the consumers of a product; rather, it injures or places at grave risk the natural heritage of the entire country and even of humankind. Likewise, ensuring the proper management of public funds authorized in the Presupuesto de la República is an interest of all inhabitants of Costa Rica, not merely of any particular group among them. Second, the enumeration made by the Sala Constitucional is no more than a basic description arising from its obligation—as a judicial body—to limit itself to hearing cases submitted to it. It can in no way be understood to mean that only those diffuse rights expressly recognized as such by the Sala may be considered diffuse rights.

Such a conclusion would produce an undesirable reversal in the scope of the rule of law (Estado de Derecho) and its correlative “State of rights” (Estado de derechos), which—as in the Costa Rican model—is based on the premise that limitations on freedoms must be express, because freedoms are inherent in the human condition itself and therefore require no official recognition. Finally, when paragraph 2 of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional refers to interests “concerning the community as a whole,” it refers to the legally protected interests (bienes jurídicos) explained above; that is, those held by the very holders of sovereignty, each of the inhabitants of the Republic. This does not mean that any person may petition the Sala Constitucional to protect any interest whatsoever through a popular action (acción popular). Rather, every individual may act in defense of those interests that affect the entire national community, and no attempt to provide an exhaustive list is valid in this area either.

II.The petitioner’s standing in this case. The petitioner invokes the existence of the proceeding for exhaustion of administrative remedies brought by [Nombre 002]. against the Municipalidad de Escazú, pending before the Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, under case file number 12-006381-CAS-7, in which he raised the unconstitutionality of the challenged provisions.

III.Subject Matter of the Action. The petitioner seeks to have this Chamber annul the land-use (uso del suelo) restrictions—specifically those on construction—imposed by the Regulatory Plan (Plan Regulador) of the Municipalidad de Escazú—particularly Articles 16.2.2(d) and 16.2.4—on properties located in the Zona Protectora Cerros de Escazú. For each property—which may comprise several hectares—the Regulatory Plan allows the construction of only one dwelling, with a habitable area not exceeding 60 m² and a non-habitable area of 30 m² (parking areas, gathering shelters, and similar structures).

He further alleges that the Municipalidad de Escazú informed him that the property lies within the Zona de Amortiguamiento Agrícola, which the petitioner disputes.

IV.Authority of Local Governments to Plan Urban Development. The Chamber considers that the authority conferred upon local governments to plan urban development within the boundaries of their territory does fall within the constitutional concept of “local interests and services” referred to in Article 169 of the Constitution, an authority recognized by the Ley de Planificación Urbana (# 4240 of November 15, 1968, amended by Laws # 6575 of April 27, 1981, and # 6595 of August 6 of that same year), specifically in Articles 15 and 19, which literally provide:

“Article 15.- Pursuant to the provision of Article 169 of the Political Constitution, the jurisdiction and authority of municipal governments to plan and control urban development within the boundaries of their jurisdictional territory are hereby recognized. Consequently, each of them shall take the appropriate measures to implement a Regulatory Plan and the related urban-development regulations in the areas where they are to apply, without prejudice to extending all or some of their effects to other sectors where compelling reasons warrant establishing a specific oversight regime.”.- “Article 19.- Each Municipality shall issue and promulgate the procedural rules necessary to ensure proper compliance with the Regulatory Plan and to protect the community’s interests in health, safety, comfort, and well-being.” Within what may be called the administrative organization of urban planning (urbanismo) in our country, the Dirección de Urbanismo—attached to the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo—and the Oficina de Planificación (now the Ministerio de Planificación y Política Económica) are the bodies responsible for preparing the Plan Nacional de Desarrollo Urbano, through which general policies concerning the growth and development of urban areas are established.- That Plan—which is specifically prepared by the Directorate and proposed by the Institute’s Board of Directors—must include technical studies on population factors, with growth projections at the national, regional, and urban levels; on land use, with plans concerning the extent and forms of utilization of the portions required for urban development, industrial development, housing, and urban renewal; and on public services and the general location of transportation projects, among other matters.- In addition, the Dirección de Urbanismo acts as an advisory body to the municipalities for purposes of preparing, implementing, and amending the municipal or local Regulatory Plan and its Regulations prior to their final adoption.- However, the foregoing must be understood as the formal framework of the broad policies, technical standards, or general guidelines under which local governments must prepare their respective regulatory plans and corresponding urban-development regulations, since it cannot be expected that the Plan Nacional de Desarrollo Urbano will be prepared and fully implemented by the Central Government without the direct involvement of the municipalities in that field.- Such a situation would run counter not only to the most elementary principles of logic and expediency, given that the particular interests of each canton of the Republic are involved, but also to the constitutional principles governing the municipal system, established by our Fundamental Charter in Articles 168 to 175.- Urban planning—that is, the preparation and implementation of regulatory plans—is a function inherent to the municipalities, to the exclusion of every other public entity, subject to what has been stated regarding the general policy-making powers conferred upon the Ministerio de Planificación and the Dirección de Urbanismo.- This issue was previously addressed by the Chamber in Judgment number 5305-93, issued at ten hours and six minutes on October twenty-second of last year, which, with respect to municipal authority to plan local urban development and impose limitations on property through the implementation of a Regulatory Plan, stated:

“...a limitation on property imposed by a Regulatory Plan is constitutionally permissible because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner may act, and that framework must be compatible with the constitutional content of that right. For the reasons stated, in this Court’s view, the limitation imposed, insofar as it conforms to a Regulatory Plan in force, does not violate Article 45 of the Political Constitution, as suggested in the appeal, provided that the Regulatory Plan does not deprive the affected private property of its constitutional essence. A contrario sensu, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution.”.-

V.Applicable Precedent. In addition to what was stated in the preceding recitals (considerandos), it should be noted that the Chamber has already heard another constitutional challenge in which the same Article 16.2 of the Regulatory Plan of the Cantón de Escazú was disputed; that action was dismissed in Judgment number 2008-14186, issued at nine hours and fifty-six minutes on September twenty-four, two thousand eight. On that occasion, the Chamber analyzed the alleged violation of the right to property, as well as the principle of hierarchy of laws, among other allegations. Insofar as relevant, the Chamber stated:

“...The Chamber considers that, in this case, the defense of the right to private property prevails, with respect to which the requirement for admissibility of the action based on the interests of the community as a whole or on a mere corporate interest would undermine the system for protecting fundamental rights through constitutional review of laws. The claim asserted by the petitioners conflicts with the defense of the right to a healthy and ecologically balanced environment, since significant interests underlie the right to private property and, in principle, they must be regarded as mutually exclusive. Specifically, the Chamber considers that the construction restrictions contained in provision 16.2 of the Regulatory Plan would be permissible if they are reasonable and protect the areas of the Zona Protectora Cerros de Escazú. For that reason, the mechanisms of direct standing (legitimación directa) must not be used where the purpose is to weaken environmental protection, which this Chamber has characterized as a cross-cutting duty of all public authorities throughout the entire legal system. Moreover, the right to private property must consequently yield to the property’s natural purpose, hence its protective regime (Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente). In this regard, the Chamber has held:

‘...such regulations defining the scope of the right to property may validly impose upon owners obligations to give, to do, or to refrain from doing, without this necessarily entailing a corresponding duty on the part of the State to pay compensation. This is so because they do not impose any greater sacrifice upon the owner, who therefore suffers no infringement of that right. Closely connected with the foregoing is the issue of the inviolability of property, a concept that has undergone a metamorphosis; it began as a first-generation right and, as such, an absolute right. However, as in so many other fields of law, socioeconomic needs have caused these concepts, which were once rigid and inflexible, to evolve toward a much broader perspective. The right to property did not escape this development. In modern times, where forest resources are concerned, reference is made to the ecological function of property—that is, this legal institution must be directed toward fulfilling an ecological protection function which, logically, imposes limitations on that right, since such a protective function cannot be effective unless a series of limitations on property is permitted.

These may be understood as limitations or regulations that cannot go beyond a certain threshold because, otherwise, they would render the exercise of the right to property meaningless. A contrario sensu, limitations may be established insofar as the governed person can exercise the essential attributes of the right to property under specified conditions.’ (Judgment of the Constitutional Chamber 1995-05893) (boldface not in the original).

What the action seeks to dispute is the use and disposition of the property, because the provision prevents construction projects from being carried out on land suited for environmental conservation and the protection of human safety. However, because the properties are located in the Zona Protectora Cerros de Escazú, they are subject to certain limitations consistent with their designated purpose. For all the foregoing reasons, the Chamber considers that the action filed by Asociación Pico Blanco de Escazú and Ana Cecilia Fernández must be declared inadmissible for lack of standing.

IV.-- Alleged Grounds of Unconstitutionality. Notwithstanding the foregoing, the Chamber will assess the arguments presented in the action because the right to a healthy and ecologically balanced environment is at issue. The petitioners contend that the restrictions are contrary to the Political Constitution for three reasons: 1. they violate the principle of hierarchy of laws. When an area is declared a protected zone—as occurred with the Cerros de Escazú—the properties located there become subject to a series of limitations arising from the law, and the municipality therefore may not impose additional ones through the Regulatory Plan. In any event, regulating urban development falls to the local government, while environmental-conservation policies are the responsibility of the Ministerio de Ambiente y Energía; 2. they are contrary to the principle of reasonableness. For each property—some comprising several hectares—the Regulatory Plan permits only one habitable structure with a roof-coverage area not exceeding 60m², which, in the petitioners’ view, is absurd, disproportionate, and irrational and, therefore, unconstitutional (folio 10); and 3. they create unequal treatment and are therefore contrary to Article 33 of the Constitution.

The Zona Protectora Cerros de Escazú encompasses properties located in several cantons—Escazú, Aserrí, Mora, and others—. Because not all of them impose such severe restrictions, owners whose property is in Escazú are treated unequally in comparison with owners of land that is also within the same protected zone but is located in the other cantons.

V.Interventions (coadyuvancias). Three timely briefs seeking leave to intervene were filed, one in support of the action and two opposing it. The latter seek to refute the petitioners’ arguments, which will be examined below. In the first brief, filed by Ana del Carmen Gutiérrez Molina and Ana Luisa Berrocal Domínguez (folio 352), the intervenors contend that the challenged provision also violates Article 50 of the Political Constitution, because it allows the local interest, as expressed in a regulatory plan (plan regulador), to prevail over the national interest in a healthy and ecologically balanced environment guaranteed by Article 50 of the Political Constitution and other instruments of international law. In this manner, pursuant to Article 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, they raise an additional ground of unconstitutionality.

VI.On the principle of hierarchy of laws (principio de jerarquía normativa). There is no question that the State may impose restrictions on the use of private property in the interest of environmental conservation. The Constitutional Chamber (Sala) has so held repeatedly, as it did in judgment No. 5893-95, at 9:48 a.m. on October 27, 1995:

“[…] this Chamber has repeatedly ruled on environmental protection as a fundamental right. Its protection has been vigorous and, one might say, even revolutionary, because the Chamber has clearly identified the obligations incumbent upon both the State and private individuals in the struggle to achieve an increasingly healthy environment. It follows from all the foregoing that it is rationally and constitutionally valid to impose limitations on private property in the interest of conserving the environment and forest heritage.” The discussion raised by the first ground of unconstitutionality centers on two issues: first, whether a local government may impose, through a regulatory plan, limitations intended to protect the environment or, conversely, only those strictly related to urban development; and second, specifically, whether it may do so with respect to private properties located within a protective zone (zona protectora). The first question must be answered in the affirmative. For one thing, Article 25 of the Ley de Planificación Urbana, referring to the Reglamento de Zonificación, does contemplate environmental conservation as a possibility:

“Article 25.- The regulations shall designate as special zones those subject to any restriction on their use and development, as in the case of airports, sites of historical importance, conservable natural resources, and areas demarcated as flood-prone, hazardous, or necessary for the purpose of containing peripheral urban growth.” Likewise, this Court’s case law has also made clear that this is not merely a power, but an obligation. Thus, in judgment No. 1360-97, of March 5, 1997:

“But this Chamber […] does not disregard the responsibility borne by both the Municipalidad de […] and the Instituto Nacional de Viviendas y Urbanismo for environmental protection when putting the canton’s regulatory plan into effect, since this Court has already clearly established in repeated case law that the preservation and protection of the environment is a fundamental right that confers standing to seek constitutional relief (amparo). Its work in this field has therefore been vigorous, as it has clearly identified the obligations incumbent upon both the State and private individuals in the struggle to achieve an increasingly healthy environment. Soil, water, air, marine, coastal, and mineral resources, forests, biological diversity, and the landscape constitute the environmental framework without which basic needs—such as living space, food, energy, housing, sanitation, and recreation—could not be met.

Likewise, the country’s economy is also closely tied to the condition of the environment and natural resources. Therefore, when the project at issue enters into force, it must conform to policies for the sustainable development of the Canton of […], which relate primarily to the survival and well-being of its inhabitants and the maintenance of existing essential ecological processes, thereby seeking to meet present and future human needs and improve the quality of life and natural resources of the Canton of […], in compliance with Article 50 of the Constitution.” Moreover, in judgment No. 2003-06324, of July 4, 2003, this same Court ordered a local government to enact a regulatory plan to guarantee scenic beauty as part of the environment. As relevant here, it held:

“Local governments have been recognized as having broad authority to issue land-use plans (planes de ocupación del territorio), including both territorial planning plans (planes de ordenamiento territorial) and municipal regulatory plans; these are vital instruments for achieving the sustainable use of natural resources, including scenic beauty. Accordingly, without prejudice to the obligation of the Municipalidad de Paraíso to issue a general territorial planning plan and a regulatory plan, it shall, within eighteen months of notification of this judgment, issue a regulatory plan guaranteeing the scenic beauty of the Orosi Valley.” The petitioners’ substantive argument, however, is that municipalities lose this authority with respect to areas declared to be protective zones because the limitations imposed in the interest of the environment are established by statute. They contend that in these areas, the national interest prevails over the local interest.

First, it must be rejected that the declaration of a protective zone entirely removes private properties located there from municipal governance. If that premise were accepted, municipalities would be unable to collect taxes from the owners of those properties, an absurd result. On the other hand, however, the petitioners are correct in arguing that the declaration restricts, to some extent, the powers exercised by local government in relation to those real properties. Otherwise, the municipality could authorize unrestricted residential development on properties located in the protected zone, thereby depriving the designation of any purpose. Consequently, it must be concluded that, for purposes of assessing the constitutionality of a provision, what matters is whether it is compatible with the provisions and purposes of the decree establishing the protective zone and with the statutes supporting that designation.

The action filed is silent on this point. It contends that the challenged provision is unconstitutional because it causes the local interest to prevail over the national interest, but it does not explain how the provision conflicts with the national interest. The provision may indeed be adverse to the interests of certain property owners, but that does not mean that it places those interests above the national interest. On the contrary, in order to protect the environment—which is the objective of designating a protected zone—the regulatory plan imposes severe restrictions on land use (uso del suelo). It is untenable to argue that, in this case, there is a conflict between a lower-ranking provision and a higher-ranking one.

In short, local governments are empowered to establish provisions within regulatory plans that seek to conserve the environment; municipalities also retain this authority with respect to areas declared protected, provided that they adopt measures compatible with the provisions governing such areas. With respect to the challenged provision, the petitioners failed to demonstrate any such incompatibility; the first ground of unconstitutionality is therefore rejected.

VII.On the proportionality of the restrictions. Second, the petitioners contend that the challenged provision is unconstitutional because it is disproportionate. For several years, this Chamber has indeed held that, as noted above, limitations may be imposed on the use of real property through a regulatory plan, provided that they do not entirely deprive the right of property of its substance. Thus, in judgment No. 5305-93 of October 22, 1993, it stated:

“[…] a limitation on property imposed by a regulatory plan is constitutionally permissible because the right of property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner may act, and that framework must be compatible with the constitutional substance of that right. In view of the foregoing, this Court considers that the limitation imposed, insofar as it conforms to a regulatory plan currently in force, does not violate Article 45 of the Political Constitution, as suggested in the petition, provided that the regulatory plan does not deprive the affected private property of its constitutional substance. Conversely, if the limitations exceed the minimum standards of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution.” With respect to the provision challenged here, the petitioners assume what must be proven. Indeed, determining whether a restriction is disproportionate depends on several factors, including the nature and ordinary use of the lands on which it is imposed.

What is reasonable in areas where the predominant use is agricultural, for example, is not reasonable in an urban area. It likewise depends on the relationship between the benefit sought through the restriction and the harm caused. Under the challenged regulatory plan, the Municipalidad de Escazú intends to dedicate the area to research, recreation, and passive ecotourism activities in order to preserve the natural heritage and ensure the safety of the canton’s inhabitants, given the instability of the soil and the abundance of water resources. This Court cannot simply assume that the provision is disproportionate. In any event, assessing the relevant technical studies is not the task of this Court, but of the ordinary courts, nor is determining whether the owners are entitled to compensation.

Consequently, the action cannot be granted on this second ground of unconstitutionality either.

VIII.On the principle of equality. Third, the petitioners argue that the restrictions are contrary to the principle of equality because owners of properties located in the canton of Escazú are subject to greater restrictions than owners of properties within the same protective zone but located in other cantons. This Court has ruled repeatedly on the principle of equality; in judgment No. 1474-91, of August 6, 1991 (widely cited), it defined the principle as follows:

“The principle of equality, as understood in Constitutional Law, requires that all persons be treated equally by the State with respect to that which is essentially equal among them, namely, the so-called fundamental rights enshrined in our Constitution, which are the corollary of human dignity. Conversely, they must be treated differently in all matters substantially affected by the differences that naturally exist among citizens. Thus, there is no equality without dignity, and there would be no dignity without equality, when equals are not treated equally or those who are different are not treated differently.” It is true that each canton, by virtue of Articles 169 and 170 of the Political Constitution, may regulate situations similar to those of a neighboring canton differently. The declaration of a protected zone (zona protectora), as previously clarified, establishes minimum conditions, but insofar as the local government does not disregard them, it has the authority to establish those it deems appropriate. The interested parties had the opportunity to object to the proposed regulatory plan (plan regulador) in a timely manner. This ground of unconstitutionality must therefore also be dismissed.

IX.On environmental protection. Finally, in a supporting intervention (coadyuvancia) submitted in favor of the action (folio 352), a violation of Article 50 of the Political Constitution was added as a ground of unconstitutionality. The supporting parties contend that allowing municipalities to “legislate” (folio 360) regarding protected areas (zonas protegidas) would leave those areas—which are even part of humanity’s heritage—in the hands of a changing and variable will, as embodied in regulatory plans. The argument is unfounded because, as previously made clear, the regulatory plan must comply with the conditions arising from the declaration of a protected zone. The supporting parties presume that the challenged provision is contrary to the legal standards governing environmental protection, without demonstrating that this is so. The new ground of unconstitutionality must likewise be rejected.

X.Conclusion. Having thus dismissed all the grounds of unconstitutionality alleged by the petitioners, as well as those added in the supporting-intervention briefs, there is no reason whatsoever to grant this action. The action must therefore be summarily dismissed.

The precedent quoted in part is fully applicable to the present matter. It must be borne in mind that the Chamber has repeatedly held that it is constitutionally permissible to limit the right to property through regulatory plans issued by local governments, provided that this instrument does not deprive that right of its constitutional substance, which does not occur in the present case, as stated in the judgment cited above. Likewise, in judgment #5305-93 of 10:06 hours on October 22, 1993, regarding municipal authority to plan local urban development and impose limitations on property by implementing a regulatory plan, the Chamber stated:

“... the limitation on property imposed by a regulatory plan is constitutionally permissible because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner may act and which must be compatible with the constitutional content of that right. In view of the foregoing, in this Court’s judgment, the limitation imposed, insofar as it conforms to a regulatory plan currently in force, does not violate Article 45 of the Political Constitution, as suggested in the appeal, provided that the regulatory plan does not deprive the private property affected by that instrument of its constitutional substance. Conversely, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution.”.- Accordingly, the petitioner’s allegation that the restrictions contained in the challenged provisions constitute an expropriation (expropiación) is dismissed; instead, they are legitimate restrictions on the right to property, consistent with the Protection Zone (Zona de Protección) in which the property is located and with the right to a healthy and ecologically balanced environment.

VI.On the allegation of improper application of the law. The petitioner further considers that the restrictions contained in the challenged provisions are not applicable to the party it represents and that, instead, Article 4 of the GAM Regional Urban Development Plan (Plan Regional de Desarrollo Urbano del GAM), approved by Executive Decree number 25902-MIVAH-MP-MINAE, should apply. That article provides that, in protection zones, only one dwelling per property may be constructed for the owner’s use, with coverage of up to 10% (Article 4.4.5). It therefore requests that the Chamber declare the challenged provisions inapplicable to the party it represents. In this regard, it must be borne in mind that the improper application of the law or its erroneous interpretation in a specific case is a matter properly addressed through an amparo proceeding (recurso de amparo), not an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), as Article 29 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional) clearly states. Consequently, for all the reasons set forth, the action is inadmissible in all respects, and the proper course is to order its dismissal, as is hereby done.

VII.Constitutional aspects of the right to property, drafted by Justice Castillo Víquez. Before addressing the crux of the matter, it is necessary to briefly review the lines of precedent established by this Court concerning private property. First, the Chamber has correctly held that the concept of limitations on this fundamental right has evolved.

“Based on the foregoing, it may be concluded that there is no purely logical possibility that unlimited rights can exist, since the very essence of the legal order is to articulate a system of limits among the legal positions of all persons, and an unlimited individual right could cause the destruction of the legal order; that is, it could be incompatible with it. The purpose of the Law is not to create exceptions to the supposed preexisting unlimited nature of fundamental rights, but rather precisely to shape and define them so that they may be articulated within society. This is no exception in the regulation of the right to property, an indisputable and direct creation of the legal order. Thus, the view that property is absolute, as an unlimited and exclusive right affected only by expropriation for the construction of public works—the sole limitation accepted in the last century—has been replaced by a new understanding of property which, while continuing to regulate it as an individual right, recognizes that the owner’s powers are limited and that property is also subject to duties and obligations.

Such limitations on the right to property arise from the very fact of belonging to a community, the same community that guarantees that right but subjects it to certain regulations in order to achieve the optimal and harmonious enjoyment of the rights of all individuals and which, as a matter of principle, are characterized as non-compensable. In the specific case of the right to property, the system of intrinsic or internal limitations concerns the inherent or essential content of the right to property, a minimum content defined as the authority to enjoy and use the property for personal benefit in the case of private property, or for social benefit in the case of public property; and the system of external limitations on property consists of limitations based on social interest, which originate in legislation and are of the utmost institutional importance because their imposition requires legislative approval by a supermajority.

As stated, in principle, by themselves and by definition, limitations based on social interest imposed on property are non-compensable because they do not entail expropriation; that is, provided that the property is not severed in a manner that causes the right itself to disappear. They do, of course, impose a legal burden or duty—in the strict sense—to refrain from acting or, at most, to tolerate State interference with the property for public purposes, a duty added to the owner’s powers or rights but without distorting or destroying them. These limitations must be general in nature, which applies not only to their addressees but also to the factual circumstances triggering their application, because when they become individualized or specific, they could be equated with actual expropriations. In this regard, and as will be explained below, imposing limitations on property for urban-planning purposes is essential to coexistence in society and does not constitute an expropriatory action requiring prior compensation under the terms required and provided for in the second paragraph of Article 45 of the Political Constitution.” (Constitutional Chamber judgment no. 4205-96) (Emphasis not in the original) For its part, regarding the social function of property (función social de la propiedad) and its relationship to limitations on the right to private property, it has been held that:

“The inviolability of private property is a constitutional guarantee enshrined in Article 45 of the Political Charter. Contrary to how it was conceived in earlier times, this right is not static in nature; rather, in keeping with the demands of our time, it must be regarded as elastic and dynamic—that is, as conferring upon its holders, both internally and externally, powers, duties, and limitations. The owner’s power over the property is determined by the function the property fulfills. The object of the right to property has undergone important transformations. At present, protection extends not only to the rights of owners but also to various general or social interests that coexist with them. Objective law defines the framework for the content of individual rights. Each object of a right entails a particular form of appropriation. Thus, for example, the incidents of ownership (facultades del dominio) relating to agricultural land are very different from those corresponding to a property located in a densely used urban sector.” (Constitutional Chamber judgment no. 5097-93) (Emphasis not in the original) Third, the following defining elements of the right to property may be derived from constitutional case law, according to judgments number 00796-91, 05097-93, 027006-95, 02345-96 and 04205-96, among others:

“a.- that the concept of property has evolved from an absolute and unrestricted conception based on liberal ideology to one inspired by social and Christian values, through the incorporation of the concept of the social function of property, such that it becomes ‘property-as-function,’ whereby the owner has the power to use the asset subject to ownership to satisfy the owner’s own needs, while also having the duty to place it at the service of social needs when such conduct is indispensable; b.- that the right to property is neither absolute nor unrestricted, since the Legislative Assembly may impose limitations on property for reasons of social interest through a law approved by a qualified vote (two-thirds of all its members, that is, thirty-eight affirmative votes); c.- that the limitations imposed on property define the content of the right to property itself and its exercise and therefore, in principle, are non-compensable, except when they render the right nugatory; that is, when the limitation is so severe that it produces three identifiable effects: special, or equivalently abnormal, harm, insofar as the impairment is extremely serious in relation to the full enjoyment of the right; it operates unequally as compared with other owners outside the affected area (individualizable harm); and the harm can be economically assessed.

To determine whether the limitation is compensable, regard must be had to its nature and to the degree of sacrifice the owner must bear; and d.- Restrictions on property rights are grounded in the principle of solidarity, such that their primary purpose is the rational use of property for the benefit of society as a whole; accordingly, they are governed by the following principles: they must be intended to satisfy a compelling public interest; among several options, the one that restricts the protected right to the least extent must be chosen; the restriction must be proportionate to the interest that justifies it and strictly tailored to achieving the objective; and the restriction must be compelled by a pressing social need and therefore exceptional. Examples of these restrictions include those established as general rules in the Civil Code with respect to urban property, those incorporated into health legislation for reasons of safety and public health, regulations protecting forests and natural beauty, and, of course, those pertaining to the protection of cultural heritage, which includes archaeological and historical-architectural heritage.” (Constitutional Chamber judgment No. 5725-04) (Emphasis not in the original) Fourth, with regard to the constitutional principles governing social-interest restrictions (limitaciones de interés social), the following has been stated:

“It is important to clarify that—generally speaking—restrictions on fundamental rights must be contained in the Political Constitution itself, or, failing that, the Constitution must authorize the legislature to impose them, as occurs in Article 45, which expressly permits the establishment of social-interest restrictions and provides the procedure for doing so: a law adopted by a qualified majority (ley calificada). The following parameters (principles) for determining the legitimacy—or lack thereof—of restrictions on property rights derive from constitutional case law:

a.- They are valid only insofar as the natural use of the real property is respected, so that it retains its productive identity or economic value and the owner may exercise the essential attributes of ownership, except, of course, for the portion or function affected by the restriction imposed by the State. As a corollary, restrictions on property rights are constitutionally legitimate provided that the owner can exploit the property normally, that is, provided that it retains its economic and social value in the market; therefore, restrictions that prevent the ‘commercial use of the property’ are expropriatory and thus compensable because they constitute a de facto expropriation (expropiación de hecho). Accordingly, an impairment of the essential attributes of ownership is illegitimate when those attributes permit the natural use of the thing within current socioeconomic circumstances and the impairment causes the nature of the property to disappear or renders its use impossible, thereby becoming a true expropriation (judgments Nos. 979-91, 5893-95, 2345-96, and 4605-96, all cited above); b.- The restriction must be general in nature, meaning that it must affect a broad class of persons.

This applies not only to its addressees but also to the factual circumstances governing its application, because when restrictions become individual or specific, they are equivalent to true expropriations (judgment No. 0796-91); c.- They must be established by a law adopted by a qualified majority, that is, with the approval of two-thirds of all members of the Legislative Assembly (thirty-eight votes). This must be regarded as an essential, rather than merely formal, requirement, since social-interest restrictions define the actual content of the right to property; thus, the qualified-majority vote constitutes a substantive element reflecting the degree (level) of consensus among legislators on this matter; d.- The element that determines the constitutionality (or legitimacy) of the restriction is its nature; that is, it depends on the degree of sacrifice sought to be imposed on the owner.

If that sacrifice is atypical or abnormal because it prevents the full enjoyment of the right, the measure becomes expropriatory and is therefore compensable; e.- The restriction is legitimate only when necessary to make possible ‘the continued effectiveness of democratic and constitutional values’; accordingly, in addition to being useful, it must be necessary, reasonable, or appropriate, and must be supported by a pressing social need and therefore be exceptional; thus, restrictions must be intended to satisfy a compelling public interest. The reasonableness of the restriction lies in its suitability for the purpose and interest (value) that justify it; and f.- Restrictions are not compensable insofar as they do not entail severances that cause the right to disappear; compensation is provided solely to address the loss of ownership (expropriation). They do entail a legal burden or duty, in the strict sense, consisting of an obligation to act, refrain from acting, or permit interference by public authorities (the State) for public purposes.” (Constitutional Chamber judgment No. 5725-04) Fifth, this Court has identified two types of social interest that justify social-interest restrictions. Indeed, the following has been stated:

“Constitutional case law has recognized two types of social interest that legitimize—or justify—the imposition of restrictions on property rights: those relating to environmental protection and those concerning urban planning, the latter based on the discussion in judgment No. 4205-96, cited above. It has expressly been recognized that the ultimate rationale for these restrictions is precisely the ‘transnationalization’ of the values affected by them, since they affect not only the locality or nation but humanity as a whole, because, as previously indicated, the issue of environmental protection transcends the local or regional sphere (judgment No. 3705-93, issued at fifteen hundred hours on July thirtieth, nineteen ninety-three). The same phenomenon occurs with respect to urban planning, particularly regarding the protection of the ‘scenic’ environment and the safeguarding of monumental heritage, also known as historical-architectural heritage, which is of great significance to culture because it is one of the elements forming the nation’s identity and, under the applicable international regulations, constitutes the heritage of humanity.

In any event, it is important to emphasize the close parallel between these two social interests. Thus, private forest property, which, as its name indicates, is property titled to private individuals and held under Article 45 of the Political Constitution, is made subject to a special legal regime—in the first case, the forestry regime—through the corresponding executive decree of the Ministerio del Ambiente y Energía. This regime burdens the property as a social-interest restriction and must, in all cases, be recorded in the Public Property Registry. For this reason, such real properties may be mortgaged, and even the forest resource may be pledged as security; they may be acquired by adverse possession (usucapión), as well as conveyed or have their title transferred, with the proviso that the forestry encumbrance is transferred in every case. Whether the private property may be exploited and used will depend on the classification assigned to the forest resource under the regulations in force, such as forest reserves, protection zones, and wildlife refuges (Article 37 of Ley Forestal No. 7174), provided that it remains subject to the corresponding management plan (plan de manejo).

It is clear that forestry restrictions prevent the owner from exploiting the forest resource; under no circumstances is the owner entitled to cut down or economically exploit the forest existing on the property at the owner’s whim or discretion, except exclusively pursuant to a management plan duly approved by the Dirección Forestal.” (Constitutional Chamber judgment No. 5725-04) (Emphasis not in the original) Lastly, I am aware that it has been the consistent line of case law of this Court that regulatory plans (planes reguladores) may validly impose obligations on owners “(...) to give, to act, or to refrain from acting, without this necessarily entailing a corresponding duty on the part of the State to provide compensation. This is so because such obligations do not impose a greater sacrifice on the owner, who therefore suffers no infringement of the right.

Closely linked to the foregoing is the issue of the inviolability of property, a concept that has undergone a metamorphosis; it began as a first-generation right and, as such, an absolute right. However, as in so many other fields of law, socioeconomic needs have caused these concepts, which were once rigid and inflexible, to evolve toward a much broader perspective. The right to property did not escape this development. In modern times, with respect to forest resources, reference is made to the ecological function of property (función ecológica de la propiedad); that is, this legal institution must be directed toward fulfilling an ecological-protection function, which logically imposes restrictions on that right, since such a protective function cannot be effective unless a series of restrictions on property rights is accepted. These may be understood as restrictions or regulations that cannot go beyond a certain limit, because otherwise they would render the exercise of the right to property ineffective.

Conversely, restrictions may be established insofar as the regulated person (administrado) remains able to exercise the essential attributes of the right to property under specified conditions.” (Constitutional Chamber judgment 1995-05893) (Boldface not in the original). Likewise, given the requirements of Article 50 of the Political Constitution, it is also necessary to harmonize the right to property with the right of the Nation’s inhabitants (past, present, and future generations) to a healthy and ecologically balanced environment.

Following this review of the case law on the right to private property, the question arises whether restrictions on private property must be established solely through a law adopted by a qualified majority or whether they may be included in a regulatory plan. To resolve this question, it is necessary to consider the provisions of Ley de Planificación Urbana, Ley n°. 4220, which, in Article 15 and the following articles, states that, pursuant to Article 169 of the Political Constitution, municipal governments have authority to plan and control urban development within the boundaries of their jurisdictional territory. Consequently, each of them may take the appropriate measures to implement a regulatory plan and the related urban-development regulations in the areas where they are to apply, without prejudice to extending all or some of their effects to other sectors where compelling reasons warrant establishing a specific regulatory regime. Article 16 provides that, in accordance with the objectives defined by the respective and various government and State administrative bodies, the local regulatory plan shall contain the following elements, without being limited to them:

• a)The development policy, setting forth the principles and rules on which it is based, as well as the objectives arising from the needs and growth of the area to be planned; b) The population study, which shall include projections of future population growth, its distribution, and recommended standards concerning density; c) Land use (uso de la tierra), showing the status and distribution of land with respect to housing, commerce, industry, education, recreation, public purposes, and any other relevant use; d) The circulation study (estudio de la circulación), indicating, in general terms, the location of the main public roads and transportation routes and terminals; e) Community services (servicios comunales), indicating the location and size of the areas required for schools, secondary schools, parks, playing fields, health units, hospitals, libraries, museums, public markets, and any other similar facilities; f) Public services (servicios públicos), including an analysis and general location of the principal water-supply, sanitary-sewer, and stormwater-drainage systems and facilities, waste collection and disposal, and any other services of comparable importance; and g) Housing and urban renewal (vivienda y renovación urbana), setting forth housing needs and objectives and identifying the areas that must be subject to conservation, rehabilitation, and redevelopment.

Articles 17 and 18 govern the procedure for bringing a regulatory plan (plan regulador) into force. In this regard, they provide as follows:

“Article 17.- Before implementing a regulatory plan or any part thereof, the municipality seeking to do so shall:

• 1)Convene a public hearing (audiencia pública) through the Diario Oficial and such additional publicity as may be necessary, indicating the place, date, and time for consideration of the proposal and any oral or written comments that residents or interested parties may wish to submit. Notice shall be given no fewer than fifteen business days in advance; 2) Obtain the approval of the Dirección de Urbanismo if the proposal did not originate in that office or differs from the proposal it submitted, without prejudice to the remedies (recursos) established in Article 13; 3) Formally approve its adoption by an absolute majority vote; and 4) Publish in "La Gaceta" notice of the approved adoption, indicating the date from which the corresponding regulations shall become enforceable.

The foregoing requirements shall likewise be observed when the regulatory plan or any of its regulations is to be amended, suspended, or repealed, in whole or in part.

Article 18.- The Dirección de Urbanismo may deny approval of portions of the regulatory plan or its regulations on legal or technical grounds whose continued applicability is of overriding national or regional interest.

If the Municipality does not accept the objections raised, only the contested portion shall remain suspended, without prejudice to the dissatisfied municipal corporation’s right to avail itself of the remedies established in Article 13 or to agree to submit the dispute to the decision of a conciliation commission (comisión conciliadora) that the parties agree to establish for that purpose.”

VIII.Conclusion. Opinion continued by Justice Calzada Miranda. In accordance with the foregoing recitals (considerandos), this Chamber concludes that restrictions on private property (limitaciones a la propiedad privada) contained in municipal regulatory plans must be supported by the objective and reasonable criteria established in the aforementioned Ley de Planificación Urbana and must also be grounded in technical studies in order to comply fully with the second paragraph of Article 45 of the Constitución Política. Furthermore, such restrictions do not infringe the right to property, provided that they do not deprive it of its substance—de facto expropriation (expropiación de hecho). Otherwise, the municipal corporation is obligated to pay the owner the corresponding compensation (indemnización), in accordance with Article 45, first paragraph, of the Carta Fundamental.

Therefore (Por tanto):

The action is dismissed on the merits. Let note be taken of what is stated in the final recital of this judgment.

Ana Virginia Calzada M.

Presiding Justice Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Roxana Salazar C.

(/0,8:##8:1

#/ SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veintidos de marzo de dos mil trece.

Acción de inconstitucionalidad promovida por [Nombre 001], mayor, casado, economista, pasaporte alemán número [Valor 001], vecino de Escazú, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la sociedad [Nombre 002].; contra los artículos 16.2.2 inciso d) y 16.2.4 del Plan Regulador de Escazú.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:10 horas del 20 de diciembre de 2012, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 16.2.2 inciso d) y 16.2.4 del Plan Regulador de Escazú. Alega que el asunto base de la presente acción es el procedimiento de agotamiento de la vía administrativa de [Nombre 002]., contra la Municipalidad de Escazú, que se tramita en el Tribunal Contencioso-Administrativo, Sección III, bajo expediente número 12-006381-CAS-7, en el cual asegura invocó la inconstitucionalidad de las normas impugnadas. Señala que es propietario del 100% del paquete accionario de la sociedad que representa y es ciudadano alemán, y su representada es propietaria de la finca número 1-516199-000 con plano catastrado número SJ-648807-2000, la cual se encuentra incluida dentro de la Zona de Protección de los Cerros de Escazú, de conformidad con el GAM y el Plan Regulador vigente.Agrega que inicialmente se le había indicado por parte de la Municipalidad de Escazú que no se le podía otorgar el permiso de uso de suelo, pues su propiedad se encontraba incluida dentro de la Zona de Amortiguamiento Agrícola, y que esa zona se encuentra en proceso de revisión. Considera que su propiedad no se encuentra dentro de la mencionada Zona de Amortiguamiento, por lo aplicarían las características de fraccionamiento por Parcelas Agrícolas. Agrega que el artículo 4 del Plan Regional de Desarrollo Urbano del GAM, aprobado mediante decreto ejecutivo número 25902-MIVAH-MP-MINAE, establece que en las zonas de protección sólo se puede construir una vivienda por finca para uso del propietario, y con una cobertura hasta por un 10% (artículo 4.4.5), norma que considera debería aplicársele a su representada, por estar ubicada la propiedad dentro de la Zona de Protección de los Cerros de Escazú.Considera que la restricción introducida por las normas impugnadas equivale a una expropiación, pues prácticamente vacía el contenido del derecho a la propiedad de su representada sobre la finca mencionada. Explica que se le impide construir en el citado terreno, pues las restricciones son tales que el derecho de goce y disfrute del bien (construcción de casa de habitación) se vuelve imposible, al autorizarse un máximo de 50 metros cuadrados de construcción. Añade que en tales condiciones ninguna persona está dispuesta a comprar la propiedad, mientras que como contrapartida, su representada sigue pagando los respectivos impuestos sobre bienes inmuebles. Agrega que la inversión realizada en dicha propiedad está protegida por lo establecido en el artículo 4 del Tratado entre Alemania y Costa

Rica sobre Fomento y Recíproca Protección de Inversiones, aprobado mediante Ley 7695 del 3 de octubre de 1997, publicada en La Gaceta número 213 del 5 de noviembre de 1997. Según el artículo 4 de ese Tratado, las inversiones de nacionales o sociedades las inversiones de nacionales o sociedades de una Parte Contratante no podrán en el territorio de la otra Parte Contratante, ser expropiadas, nacionalizadas o sometidas a otras medidas que en sus repercusiones, equivalgan a expropiación o nacionalización, sino a favor del interés público, debiendo en tal caso ser indemnizadas, lo que considera solamente puede hacerse por ley formal, no por un plan regulador, que es un jurídicamente un reglamento. Por lo todo lo anterior, considera que las restricciones contenidas en la normativa impugnada no son aplicables a su representada, y en su lugar debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 4 del Plan Regional de Desarrollo Urbano del GAM, aprobado mediante decreto ejecutivo número 25902-MIVAH-MP-MINAE, establece que en las zonas de protección sólo se puede construir una vivienda por finca para uso del propietario, y con una cobertura hasta por un 10% (artículo 4.4.5). Solicita que la Sala declare la no aplicación de la normativa impugnada a su representada.

1. 2El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,

Considerando:

I.Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos de excepción previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, que por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; que se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o que sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor

de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. A partir de lo antes dicho, se tiene que la regla general apunta a la necesidad de contar con un asunto previo, siendo excepcionales las posibilidades de acudir a la Sala Constitucional en forma directa. De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa.

En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) “… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.

Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter” En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.

Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que -como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.

Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.

II.La legitimación del accionante en este caso. El actor invoca la existencia del procedimiento de agotamiento de la vía administrativa de [Nombre 002]. contra la Municipalidad de Escazú, que se tramita en el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, bajo el expediente número 12-006381-CAS-7, en el que invocó la inconstitucionalidad de la normativa impugnada.

III.Objeto de la acción. El actor pretende que esta Sala anule las restricciones al uso del suelo -específicamente a la construcción- que impone el Plan Regulador de la Municipalidad de Escazú -en particular, los artículos 16.2.2 inciso d) y 16.2.4- sobre las propiedades ubicadas en la Zona Protectora Cerros de Escazú. El plan regulador permite para cada finca -que puede ser de varias hectáreas- la construcción de una única vivienda con un área habitable no mayor de 60 m² y 30 m² de área no habitable (parqueos, rancho de reuniones y similares).

Además, alega que la Municipalidad de Escazú le indicó que la propiedad se encuentra dentro de la Zona de Amortiguamiento Agrícola, lo cual, rechaza el accionante.

IV.Potestad de Gobiernos Locales para Planificar Desarrollo Urbano. La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana (# 4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes # 6575 de 27 de abril de 1981 y # 6595 de 6 de agosto de ese mismo año), específicamente en los artículos 15 y 19, que literalmente establecen:

«Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.».- «Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgar á las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad.» Dentro de lo que puede denominarse la organización administrativa del urbanismo en nuestro país, la Dirección de Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo-y la Oficina de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica) son los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas.- Dicho Plan -que concretamente es elaborado por la Dirección y propuesto por la Junta Directiva del Instituto- debe incluir estudios técnicos sobre el factor de población con proyecciones de crecimiento a nivel nacional, regional y urbano, sobre el uso de la tierra con planes sobre la extensión y formas de aprovechamiento de las porciones requeridas para desarrollo urbano, el desarrollo industrial, vivienda y renovación urbana, servicios públicos y ubicación en general de los proyectos sobre transportes, entre otros.- Además, la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva.- Sin embargo, lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia.- Tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta de que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175.- La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exlusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo.- Este tema ya fue desarrollado por la Sala en la sentencia número 5305-93, de las diez horas seis minutos del veintidós de octubre pasado, que en lo referente a la potestad municipal para planificar el desarrollo urbano local y la imposición de limitaciones a la propiedad en virtud de la ejecución de un plan regulador indicó:

“... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.”.-

V.Antecedente aplicable. Adicionalmente a lo señalado en los considerando anteriores, debe indicarse que ya la Sala conoció otra acción de inconstitucionalidad en la que se discutió el mismo artículo 16.2 del Plan Regulador del Cantón de Escazú, la que fue declarada sin lugar en sentencia número 2008-14186 de las nueve horas y cincuenta y seis minutos del veinticuatro de setiembre del dos mil ocho . En esa oportunidad, la Sala analizó la alegada violación al derecho de propiedad, así como al principio de jerarquía de las normas, entre otros alegatos. En esa oportunidad, en lo que interesa, se indicó:

“...Estima la Sala que en el caso, prima la defensa del derecho a la propiedad privada, con el cual el presupuesto de admisibilidad de la acción basado en los intereses de la colectividad en su conjunto o en un mero interés corporativo, minaría el sistema de protección de derechos fundamentales mediante el control de constitucionalidad de las normas. La pretensión deducida por las accionantes se opone a la defensa del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, toda vez que frente al derecho a la propiedad privada, subyacen importantes intereses, y deben en principio juzgarse como excluyentes entre si. Concretamente, la Sala estima que las restricciones constructivas que contiene el numeral 16.2 del Plan Regulador, serían posibles si son razonables y protegen las áreas de la Zona Protectora Cerros de Escazú. Es por ello, que los mecanismos de la legitimación directa, no se deben utilizar si con ello se busca debilitar la protección al medio ambiente, el cual ha calificado esta Sala como un deber transversal de todas las autoridades públicas y a lo largo de todo el ordenamiento jurídico. Más aún, el derecho a la propiedad privada debe en consecuencia ceder ante el destino natural que tenga el bien, de ahí su régimen de protección (artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente). En tal sentido, la Sala ha sostenido que:

“… tales regulaciones integrativas del derecho de propiedad, pueden válidamente imponer a los propietarios obligaciones de dar, hacer o no hacer, sin que ello implique necesariamente el deber correlativo de indemnización por parte del Estado. Ello es así pues no implican mayor sacrificio para el propietario, quien entonces no sufre agravio en su derecho. Ligado íntimamente con lo anterior está el tema de la inviolabilidad de la propiedad, concepto que ha ido sufriendo una metamorfosis; empezó como un derecho de la primera generación y como tal, un derecho absoluto. Sin embargo, como en tantos otros campos del derecho, las necesidades socio- económicas han hecho que estos conceptos, que alguna vez fueron rígidos e inflexibles, evolucionen hacia una perspectiva mucho más amplia. El derecho de propiedad no escapó a tal situación. Modernamente, en tratándose del recurso forestal, se habla de la función ecológica de la propiedad, es decir, que este instituto jurídico debe orientarse al cumplimiento de una función de protección ecológica que, lógicamente, impone limitaciones a ese derecho, toda vez que esa función de protección no puede ser efectiva si no se admite una serie de limitaciones a la propiedad, las que pueden entenderse como aquellas limitaciones o regulaciones que no pueden ir más allá de cierto límite, ya que, de lo contrario, harían nugatorio el ejercicio del derecho de propiedad.

A contrario sensu, sí se pueden establecer limitaciones en el tanto y en el cuanto el administrado pueda ejercer los atributos esenciales del derecho de propiedad, dentro de determinadas condiciones.” (Sentencia de la Sala Constitucional 1995-05893) (la negrita no es del original).

Lo que la demanda pretende discutir es el uso de la propiedad y disposición de ella, dado que la norma impide ejercer desarrollos constructivos sobre terrenos con vocación a la conservación del ambiente y a la seguridad de las personas. Sin embargo, al estar las propiedades ubicadas en la Zona Protectora Cerros de Escazú, soportan determinadas limitaciones de conformidad con su destino. Por todo lo expuesto, la Sala estima que la acción interpuesta por la Asociación Pico Blanco de Escazú y Ana Cecilia Fernández debe declararse inadmisible por falta de legitimación.

IV.-- Motivos de inconstitucionalidad alegados. Pese a lo anterior, la Sala entrará a valorar las argumentaciones expuestas en la demanda, al estar en discusión el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Las accionantes aducen que las restricciones son contrarias a la Constitución Política por tres razones: 1. lesionan el principio de jerarquía normativa. Al ser declarada un área como zona protectora -como sucedió con los cerros de Escazú-, las propiedades que allí se encuentran quedan sujetas a una serie de limitaciones que derivan de la ley y, por lo tanto, la municipalidad no puede, mediante el plan regulador, imponer otras. En todo caso, corresponde al gobierno local regular el desarrollo urbano; las políticas de conservación del ambiente están a cargo del Ministerio de Ambiente y Energía; 2. son contrarias al principio de razonabilidad. Para cada finca -algunas de varias hectáreas- el Plan Regulador permite una única construcción habitable con un área de cobertura de techo no mayor a 60m², lo que, a juicio de las accionantes, es ridículo, desproporcionado e irracional y, por ende, inconstitucional (folio 10); y 3. crean una situación desigual y, por ende, son contrarias al artículo 33 constitucional.

La Zona Protectora Cerros de Escazú abarca propiedades ubicadas en varios cantones -Escazú, Aserrí, Mora y otros-. Debido que no todos imponen restricciones tan severas, los dueños cuya propiedad está en Escazú están en una situación desigual con respecto a los dueños de terrenos, también dentro de la misma zona protectora, pero en los otros cantones.

V.Coadyuvancias. Se presentaron en tiempo tres escritos para coadyuvar, uno a favor de la acción y dos en contra ella. Estos últimos intentan refutar los argumentos de las accionantes, que serán motivo de examen más adelante. En el primer escrito, presentado por Ana del Carmen Gutiérrez Molina y Ana Luisa Berrocal Domínguez (folio 352), las coadyuvantes sostienen que la norma impugnada lesiona además el artículo 50 de la Constitución Política, puesto que permite que el interés local, expresado en un plan regulador, predomine sobre el interés nacional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que garantiza el artículo 50 de la Constitución Política y otros instrumentos de derecho internacional. De esa manera, dejan planteado, de conformidad con el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, un nuevo motivo de inconstitucionalidad.

VI.Sobre el principio de jerarquía normativa. Está fuera de duda que el Estado puede imponer restricciones al uso de la propiedad privada en pro de la conservación del ambiente. En ese sentido se ha pronunciado la Sala en reiteradas ocasiones, como lo hizo en la sentencia No. 5893-95, de las 9:48 horas del 27 de octubre de 1995:

«[…] esta Sala se ha manifestado reiteradamente en cuanto a la protección del ambiente como derecho fundamental. Su protección ha sido intensa y, podríamos decir, hasta revolucionaria, pues ha señalado claramente las obligaciones que tanto el Estado como los particulares tienen en la lucha por conseguir un ambiente cada día más sano. De todo lo anterior, que es racional y constitucionalmente válido imponer limitaciones a la propiedad privada en pro de la conservación del medio ambiente y del patrimonio forestal».

La discusión planteada en el primer motivo de inconstitucionalidad gira en torno a dos cuestiones: primero si el gobierno local puede imponer, en el plan regulador, limitaciones cuyo fin sea la protección del ambiente o, por el contrario, solo las que estrictamente se refieran a urbanización, y, segundo, específicamente si puede hacerlo con respecto a propiedades privadas ubicadas dentro de una zona protectora. La primera cuestión debe responderse afirmativamente. Por un lado, el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana, refiriéndose al Reglamento de Zonificación, sí contempla la conservación ambiental como una posibilidad:

«Artículo 25.- En dicho reglamento figurarán como zonas especiales, las que soporten alguna reserva en cuanto a su uso y desarrollo, como en el caso de los aeropuertos, los sitios con importancia histórica o los recursos naturales conservables y las áreas demarcadas como inundables, peligrosas o necesarias al propósito de contener el crecimiento urbano periférico».

De igual manera la jurisprudencia de este Tribunal también ha dejado claro que no solo se trata de una facultad, sino de una obligación. Así en sentencia No. 1360-97, del 5 de marzo de 1997:

«Pero esta Sala […] no desconoce la responsabilidad que sobre la protección al medio ambiente atañe tanto a la Municipalidad de […] como al Instituto Nacional de Viviendas y Urbanismo, a la hora de poner en vigencia el Plan Regulador del cantón, toda vez que ya este Tribunal en reiterada jurisprudencia, ha establecido claramente que la preservación y protección del ambiente es un derecho fundamental que da cabida a la legitimación para acudir a la vía de amparo. Así, la labor realizada en este campo ha sido intensa, pues ha señalado claramente las obligaciones que tanto el Estado como los particulares tienen en la lucha por conseguir un ambiente cada día más sano. El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos, costeros y minerales, los bosques, la diversidad biológica y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles.

De igual modo la economía del país también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por lo que el proyecto en cuestión, al momento de entrar en vigencia, debe ajustarse a las políticas de un desarrollo sostenible del Cantón de […], que tiene que ver principalmente con la supervivencia y el bienestar de sus habitantes y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales existentes, buscando en tal forma la satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida y de los recursos naturales del Cantón de […], cumpliendo con lo estipulado en el artículo 50 constitucional».

Más aún, en sentencia No. 2003-06324, del 4 de julio del 2003, este mismo Tribunal ordenó a un gobierno local dictar un plan regulador con el fin de garantizar las bellezas escénicas, como parte del ambiente. En lo que interesa, dispuso:

«A los gobiernos locales se les ha reconocido una amplia competencia para emitir los planes de ocupación del territorio, tanto los planes de ordenamiento territorial como planes reguladores de las ciudades, estos son instrumentos vitales para lograr el uso sostenible de los recursos naturales, incluso el de las bellezas escénicas, así que, sin perjuicio de la obligación que tiene la Municipalidad de Paraíso de emitir un plan general de ordenamiento territorial y un plan regulador, deberá emitir dentro del término de dieciocho meses contado a partir de la notificación de esta sentencia un plan regulador que garantice la belleza escénica del valle de Orosi».

Ahora bien, según el argumento de fondo de las recurrentes, las municipalidades pierden esta facultad con respecto a las zonas declaradas protectoras, puesto que las limitaciones en pro del ambiente están establecidas mediante ley. En estas zonas, el interés nacional -afirman- predomina sobre el local. En primer término debe descartarse que la declaración de zona protectora sustraiga totalmente las propiedades privadas que allí se ubiquen del gobierno municipal. Si se partiera de este supuesto, sería imposible para las municipalidades cobrar impuestos a los dueños de dichos inmuebles, lo que resulta absurdo. Sin embargo, por otra parte llevan razón las recurrentes al aducir que la declaración restringe de alguna manera las facultades que el gobierno local ejerce en relación con esos bienes inmuebles. De no ser así, la municipalidad podría autorizar el desarrollo residencial irrestricto en los inmuebles ubicados en la zona protegida, por lo que ésta dejaría de tener sentido.

Por consiguiente, debe concluirse que lo que importa para efectos de evaluar la constitucionalidad de una norma es determinar si es o no compatible con las disposiciones y fines del decreto que establece la zona protectora y las leyes que respaldan esa declaratoria. En este punto la acción planteada es omisa. Sostiene que la norma impugnada es inconstitucional pues hace que el interés local predomine sobre el nacional, pero no explica en qué sentido se contrapone al interés nacional. Es cierto que la norma podría ser adversa a los intereses de algunos propietarios, pero no por ello se antepone al interés nacional. Al contrario, el plan regulador impone, en aras de proteger el ambiente -lo que busca la declaratoria de zona protegida-, restricciones severas al uso del suelo. Es insostenible argumentar que existe contradicción, en este caso, entre una norma de carácter inferior y otra superior.

En suma, los gobiernos locales está facultados para establecer, dentro del plan regulador, normas que busquen la conservación del ambiente; por otra parte, las municipalidades conservan esta facultad con respecto a las zonas declaradas protegidas, siempre y cuando dicten actos que sean compatibles con las normas que regulan ese tipo de zonas. En el caso de la norma impugnada las accionantes no demostraron tal incompatibilidad; queda así descartado el primer motivo de inconstitucionalidad.

VII.Sobre la proporcionalidad de las restricciones. En segundo término, las actoras consideran la norma impugnada inconstitucional por desproporcionada. En efecto, esta Sala, desde hace varios años ha considerado que es posible, como ya se indicó anteriormente, imponer limitaciones al uso de bienes inmuebles dentro del plan regulador, siempre y cuando no se vacíe totalmente el contenido del derecho de propiedad. Así, en sentencia no. 5305-93 del 22 de octubre de 1993 dijo al respecto:

«[…] la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política».

En cuanto a la norma aquí impugnada, las actoras dan por supuesto lo que se debe demostrar. En efecto, determinar que una restricción es desproporcionada depende de varios factores, entre ellos la naturaleza y el uso normal de los terrenos sobre los que se impone. Lo que es razonable en zonas donde el uso preponderante es agrícola, por ejemplo, no lo es en una zona urbana. De igual manera depende de la relación entre el beneficio que con la restricción se persigue y el perjuicio causado. De conformidad con el plan regulador impugnado, la Municipalidad de Escazú pretende destinar la zona a usos de investigación, recreación y actividades ecoturísticas de carácter pasivo, con el fin de preservar el patrimonio natural y garantizar la seguridad de los pobladores del cantón -dada la inestabilidad del suelo y la riqueza del recurso hídrico-. Este Tribunal no puede simplemente suponer que la norma sea desproporcionada. En todo caso, la evaluación de los respectivos estudios técnicos no es tarea de este Tribunal, sino de la jurisdicción común, como tampoco lo es determinar si cabe o no una indemnización a favor de los dueños. En consecuencia, tampoco cabe acoger la acción por este segundo motivo de inconstitucionalidad.

VIII.Sobre el principio de igualdad. En tercer lugar, las accionantes aducen que las restricciones son contrarias al principio de igualdad, puesto que los dueños de propiedades ubicadas en el cantón de Escazú están sujetos a mayores restricciones que los de propiedades, dentro la misma zona protectora, pero ubicados en otros cantones. Sobre el principio de igualdad se ha pronunciado reiteradamente este Tribunal, en sentencia No. 1474-91, del 6 de agosto de 1991 (ampliamente citada), lo definió así:

«El principio de igualdad tal y como lo ha sido entendido por el Derecho Constitucional, hace que todos los hombres deban ser tratados igualmente por el Estado en cuanto a lo que es esencialmente igual en todos ellos, esto es, en los llamados derechos fundamentales que están contemplados en nuestra Constitución, que son el corolario de la dignidad humana. En cambio deben ser tratados desigualmente en todo aquello que se vea sustancialmente afectado por las diferencias que naturalmente median entre los ciudadanos. Así no hay igualdad sin dignidad y no habría dignidad sin igualdad, cuando no se trata como iguales a los iguales o como desiguales a los desiguales».

Es cierto que cada cantón, en virtud de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, puede regular de manera distinta supuestos similares a los del cantón vecino. La declaratoria de zona protectora, como antes se aclaró, fija un mínimo de condiciones, pero, en la medida en que el gobierno local no las irrespete, está en la facultad de establecer las que considere pertinentes. Los interesados tuvieron el momento para oponerse oportunamente al proyecto del plan regulador. Este motivo de inconstitucionalidad debe, en consecuencia también descartarse.

IX.Sobre la protección al ambiente. Finalmente, en coadyuvancia presentada a favor de la acción (folio 352), se agregó, como motivo de inconstitucionalidad, violación del artículo 50 de la Constitución Política. Las coadyuvantes sostienen que permitirle a las municipalidades «legislar» (folio 360) sobre las zonas protegidas, dejaría éstas -que son patrimonio incluso de la humanidad- en manos de una voluntad mutante y variable, como son los planes reguladores. El argumento no es de recibo, pues como se dejó claro anteriormente, el plan regulador debe respetar las condiciones derivadas de la declaratoria de zona protectora. Las coadyuvantes presuponen que la norma impugnada es contraria a los criterios legales sobre protección al ambiente, sin demostrar que así sea. El nuevo motivo de inconstitucionalidad debe igualmente rechazarse.

X.Conclusión. Descartados así todos los motivos de inconstitucionalidad alegados por las accionantes, así como los agregados en los escritos de coadyuvancia, no hay razón alguna para acoger esta acción. Debe en consecuencia, rechazarse de plano la acción.

El antecedente parcialmente citado, resulta plenamente aplicable al presente asunto. Debe tenerse presente que reiteradamente la Sala ha sostenido que es constitucionalmente posible la limitación al derecho de propiedad mediante los planes reguladores que emiten los gobiernos locales, siempre y cuando no se descontitucionalice ese derecho a través de ese instrumento, lo que no sucede en el presente caso, tal como se indica en la sentencia supra citada. Del mismo modo la Sala en la sentencia #5305-93 de las 10:06 horas del veintidós de octubre de 1993, en lo referente a la potestad municipal para planificar el desarrollo urbano local y la imposición de limitaciones a la propiedad en virtud de la ejecución de un plan regulador indicó:

“... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.”.- De este modo, queda descartado el alegato del accionante, en el sentido de que las restricciones contenidas en la normativa impugnada constituyen una expropiación, sino antes bien, restricciones legítimas al derecho de propiedad, acordes con la Zona de Protección en que se encuentra ubicada la propiedad, y que son congruentes con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

VI.Sobre el alegato de aplicación indebida de la ley. Por otra parte, el accionante considera que las restricciones contenidas en la normativa impugnada no son aplicables a su representada, y en su lugar debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 4 del Plan Regional de Desarrollo Urbano del GAM, aprobado mediante decreto ejecutivo número 25902-MIVAH-MP-MINAE, el cual establece que en las zonas de protección sólo se puede construir una vivienda por finca para uso del propietario, y con una cobertura hasta por un 10% (artículo 4.4.5). Por ello, solicita que la Sala declare la no aplicación de la normativa impugnada a su representada. Al respecto, debe tenerse presente que la aplicación indebida de la ley o su errónea interpretación en el caso concreto, es materia propia del recurso de amparo y no de la acción de inconstitucionalidad, como lo expone claramente el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En consecuencia, y por todos los motivos expuestos la acción es improcedente en todos sus extremos, y lo procede es ordenar su rechazo, como en efecto se dispone.

VII.Aspectos constitucionales del derecho de propiedad, con la redacción del Magistrado Castillo Víquez. Antes de entrar en el meollo de la cuestión, es necesario hacer un breve repaso por las líneas jurisprudenciales que ha sentado este Tribunal en relación con la propiedad privada. En primer término, la Sala, con acierto, ha sostenido que se ha producido una evolución en el concepto de la limitación a este derecho fundamental.

“Con fundamento en lo anterior, cabe concluir que no hay posibilidad meramente lógica, de que existan derechos ilimitados, puesto que es la esencia misma del orden jurídico articular un sistema de límites entre las posiciones de todos los sujetos, y un derecho subjetivo ilimitado podría ser causa de la destrucción del orden jurídico, es decir, podría ser incompatible con él. La misión de la Ley no es hacer excepciones a la supuesta ilimitación previa de los derechos fundamentales, sino precisamente diseñarlos y definirlos a efecto de su articulación dentro del concierto social. Esto no es una excepción en el caso de la regulación del derecho de propiedad, creación indiscutible y directa del ordenamiento jurídico. Así, la posición del carácter absoluto de la propiedad, como derecho ilimitado y exclusivo, sólo afectado por motivos de expropiación para construir obras públicas -única limitación admitida en el siglo pasado-, ha sido sustituida por una nueva visión de la propiedad, que sin dejar de estar regulada como un derecho subjetivo, prevé que sus poderes son limitados y que además, está sujeta a deberes y obligaciones.

Tales limitaciones al derecho de propiedad son producto del hecho mismo de formar parte de una colectividad, la misma que garantiza ese derecho, pero que lo somete a ciertas regulaciones con la finalidad de alcanzar un disfrute óptimo y armónico de los derechos de todos los individuos y que se caracterizan, como tesis de principio, por no ser indemnizables. En el caso específico del derecho de propiedad, el sistema de limitaciones intrínsecas o internas se refiere al contenido propio o esencial del derecho de propiedad, contenido mínimo que ha sido definido como la facultad de disfrutar y usar el bien para provecho personal en el caso de la propiedad privada, o para utilidad social en el caso de la propiedad pública; y el sistema de limitaciones externas de la propiedad lo conforman las limitaciones de interés social, que son de origen legislativo y de máxima importancia institucional, al requerir para su imposición la aprobación legislativa con mayoría reforzada.

Como queda dicho, en principio, por sí mismas y por definición, las limitaciones de interés social impuestas a la propiedad no son indemnizables, por no implicar Desde luego que sí implican una carga o deber jurídico -en sentido estricto-, de no hacer, o a lo sumo, de soportar la intromisión del Estado en la propiedad con fines públicos, deber que se agrega a los poderes o facultades del propietario, pero sin desnaturalizarlos o destruirlos. Estas limitaciones deben ser de carácter general, lo que implica no solamente su destinatario, sino también el supuesto de hecho de aplicación de la misma, ya que cuando se convierten en singulares o concretas podrían equipararse a verdaderas imposición de limitaciones a la propiedad con fines urbanísticos resulta imprescindible para la convivencia en sociedad, no tratándose de una actividad párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política.” (Sala Constitucional sentencia n.° 4205-96) (Lo resaltado no es del original) Por su parte, en cuanto a la función social de la propiedad y su relación con las limitaciones al derecho a la propiedad privada se ha sostenido que:

“La inviolabilidad de la propiedad privada es una garantía de rango constitucional recogida por el canon 45 de la Carta Política. Este derecho contrariamente a como se le concebía en otros tiempos, no es de naturaleza estática sino que conforme a las exigencias de nuestro tiempo se le ha considerar elástico y dinámico esto es, que atribuye a sus titulares, tanto interna como externamente facultades, deberes y limitaciones. El poder del propietario sobre la propiedad está determinado por la función que ésta cumpla. El objeto del derecho de propiedad ha sufrido transformaciones importantes. Actualmente, no sólo es tutelable el derecho de los propietarios, sino también diversos intereses generales o sociales que co-existen con aquél. El derecho objetivo enmarca del contenido de los derechos subjetivos. Cada objeto de derecho implica una peculiar forma de apropiación. Así por ejemplo las facultades del dominio relativas a un fundo agrícola son muy distintas de las correspondientes a una finca ubicada en el sector urbano de intensa utilización”. (Sala Constitucional sentencia n.° 5097-93) (Lo resaltado no es del original) En tercer término, de la jurisprudencia constitucional se pueden derivar los siguientes elementos determinantes del derecho de propiedad, según las sentencias número 00796-91, 05097-93, 027006-95, 02345-96 y 04205-96, entre otras:

“a.- que el concepto de la propiedad ha evolucionado, de manera que de una concepción absoluta e irrestricta, basada en la concepción ideológica liberal, se pasa a una que se inspira en valores sociales y cristianos, al incorporársele el concepto de la función social de la propiedad, de manera que ésta se convierte en una "propiedad-función", que consiste en que el propietario tiene el poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal comportamiento sea imprescindible; b.- que el derecho de propiedad no es absoluto ni irrestricto, toda vez que la Asamblea Legislativa puede imponer limitaciones a la propiedad por motivos de interés social, mediante ley aprobada mediante votación calificada (dos tercios de la totalidad de sus miembros, sea, por treinta y ocho votos afirmativos); c.- que las limitaciones que se imponen a la propiedad definen el contenido del derecho de propiedad en sí y su ejercicio, por lo que en principio, no son indemnizables, salvo cuando hagan nugatorio el derecho, es decir, cuando la limitación sea de tal severidad que produzca tres efectos identificables: un daño especial, o lo que lo mismo, anormal, en tanto la afectación es tan grave en relación con el goce pleno del derecho; opera desigualmente frente a otros propietarios fuera de la zona afectada (daño individualizable); y el daño es evaluable económicamente.

Para establecer el carácter indemnizable de la limitación, debe estarse a su naturaleza, y al grado de sacrificio que debe sufrir el propietario; y d.- las limitaciones a la propiedad están sustentadas en el principio de solidaridad, de manera que tienen por objeto principal el uso racional de la propiedad para beneficiar a la sociedad en general, motivo por el que están ordenadas a los siguientes principios: deben estar llamadas a satisfacer un interés público imperativo; debe escogerse entre varias opciones aquella que restrinja en menor medida el derecho protegido; la restricción debe ser proporcionada al interés que la justifica y ajustarse estrictamente al logro del objetivo; y la restricción debe ser imperiosa socialmente, y por ende excepcional. Constituyen ejemplos de estas limitaciones las establecidas como reglas generales en el Código Civil, respecto de la propiedad urbana, las incorporadas en la legislación de salud por motivos de seguridad y salubridad, las regulaciones de protección de los bosques y las bellezas naturales, y por supuesto, las pertinentes a la protección del patrimonio cultural, entre las que se incluye el patrimonio arqueológico y el histórico-arquitectónico.´(Sala Constitucional sentencia n.° 5725-04) (Lo resaltado no es del original) En cuarto lugar, sobre los principios constitucionales que orientan las limitaciones de interés social se ha manifestado lo siguiente:

“Es importante hacer la aclaración de que -en forma genérica- las limitaciones a los derechos fundamentales deben estar contenidas en la propia Constitución Política, o en su defecto, ésta debe autorizar al legislador para imponerlas, como sucede en el artículo 45, en que expresamente se permite el establecimiento de limitaciones de orden social, y se dispone del procedimiento para tal efecto, la ley calificada. Es a partir la jurisprudencia Constitucional que se derivan los siguientes parámetros (principios) para determinar la legitimidad -o no- de las limitaciones a la propiedad:

a.- Son válidas únicamente en tanto se respete el uso natural del bien inmueble, de manera que se mantenga como identidad productible o valor económico, de modo que el propietario pueda ejercer los atributos esenciales de la propiedad, salvo -claro está-, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Corolario de lo anterior, son constitucionalmente legítimas las limitaciones de la propiedad a condición de que el propietario pueda explotar normalmente el bien, de decir, que mantenga su valor económico y social en el mercado; en virtud de lo cual, son expropiatorias, y por lo tanto, indemnizables las limitaciones que impiden el "uso comercial de la propiedad", porque se constituyen en una expropiación de hecho. De esta suerte, es ilegítima la afectación a los atributos esenciales de la propiedad, que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, que hacen desaparecer la naturaleza del bien o imposible el uso de la cosa, por convertirse en verdaderas expropiaciones (sentencias número 979-91, 5893-95, 2345-96, y 4605-96, todas supra citadas); b.- La limitación debe ser de carácter general, es decir, afectar a una generalidad de personas, lo cual implica no solamente su destinatario, sino también el supuesto de hecho de aplicación de la misma, ya que cuando se convierten en singulares o concretas, se equiparan a verdaderas expropiaciones (sentencia número 0796-91); c.- Se deben establecer mediante ley aprobada con votación calificada, esto es con el visto bueno de las dos terceras partes de la totalidad de los diputados de la Asamblea Legislativa (treinta y ocho votos), lo cual debe verse como un requisito esencial, y no meramente formal, toda vez que es a través de las limitaciones de interés social que se va definiendo el verdadero contenido del derecho de propiedad, de donde, la votación calificada se constituye en elemento sustancial que consigna el grado (nivel) del consenso de los legisladores en esta materia; d.- El elemento que define la constitucionalidad (o legitimidad) de la limitación es su naturaleza, es decir, que dependerá del grado de sacrificio que se pretende imponer al propietario, de donde, si éste es atípico o anormal, por imposibilitar el goce pleno del derecho, la medida se convierte en expropiatoria, y por lo tanto es indemnizable; e.- La limitación resulta legítima únicamente cuando es necesaria para hacer posible "la vigencia de los valores democráticos y constitucionales"; de manera que, además de útil, debe ser necesaria, razonable u oportuna, y debe implicar la existencia de una necesidad social imperiosa que la sustente, y por ende, excepcional; por lo cual, deben estar llamadas a satisfacer un interés público imperativo.

La razonabilidad de la limitación se traduce en su adecuación al fin y al interés (valor) que la justifica; y, f.- Las limitaciones no son indemnizables en tanto no implican desmembramientos que hagan desaparecer el derecho; la cual está prevista únicamente para hacerle frente a la pérdida de la propiedad (expropiación). Sí implican una carga o deber jurídico, en el sentido estricto, que se traduce en un hacer, o no hacer, o el permitir la intromisión de los poderes públicos (Estado) con fines públicos.” (Sala Constitucional sentencia n.° 5725-04) En quinto lugar, este Tribunal ha focalizado dos tipos de interés social que justifican las limitaciones de interés social. En efecto, se ha indicado lo siguiente:

“La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos interés social que legitiman -o justifican- la imposición de limitaciones a la propiedad: estos son los relativos a la protección del ambiente y los de orden urbanístico, este último, a partir del desarrollo que se hace en la sentencia número 4205-96, supra citada. Expresamente se ha reconocido que la razón última de estas limitaciones es precisamente la "transnacionalización" de los valores de su afectación, toda vez que no afectan únicamente a la localidad o nación, sino a la Humanidad en su conjunto, ya que como se ha indicado con anterioridad, la problemática de la protección del ambiente trasciende el orden local o regional (sentencia número 3705-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres). El mismo fenómeno se da respecto de la ordenación urbanística, sobre todo en lo que respecta a la protección del entorno "escénico" y a la tutela del patrimonio monumental o también denominado histórico-arquitectónico, de gran trascendencia para la cultura en tanto es uno de los elementos que conforman la identidad de la nación, y que de conformidad con las regulaciones internacionales de la materia, constituyen patrimonio de la Humanidad.

En todo caso, es importante resaltar el gran paralelismo existente entre ambos intereses sociales. Es así como la propiedad forestal privada, la cual, como su nombre lo indica, es la propiedad titulada por los particulares, y que se ostenta en los términos del artículo 45 de la Constitución Política, se afecta con un régimen jurídico especial, en el primer caso, al régimen forestal, mediante el correspondiente decreto ejecutivo del Ministerio del Ambiente y Energía, el cual pesa sobre la propiedad a modo de limitación de interés social, que en todo caso debe inscribirse en el Registro Público de la Propiedad. Por este motivo es que estos inmuebles pueden hipotecarse, e incluso, el recurso forestal puede constituir prenda; adquirirse por usucapión, así como también enajenarse o trasladarse su dominio, con la advertencia de que en todos los casos, se traslada la afectación forestal. Y dependerá de la categorización que del recurso forestal haga la normativa vigente, como lo son las reservas forestales, las zonas protectoras y los refugios de vida silvestre (artículo 37 de la Ley Forestal número 7174), que la propiedad privada podrá de manejo.

Queda claro que las limitaciones en materia forestal implican un impedimento de aprovechamiento del recurso forestal por parte de su propietario, quien en modo alguno está legitimado para talar o aprovechar económicamente el bosque existente en su propiedad a su antojo o voluntad, si no es, y exclusivamente, mediante un plan de manejo, debidamente aprobado por la Dirección Forestal”. (Sala Constitucional sentencia n.°5725-04) (Lo resaltado no es del original) Por último, sé que ha sido línea jurisprudencial de este Tribunal que los planes reguladores pueden válidamente imponer a los propietarios obligaciones de “(…) dar, hacer o no hacer, sin que ello implique necesariamente el deber correlativo de indemnización por parte del Estado. Ello es así pues no implican mayor sacrificio para el propietario, quien entonces no sufre agravio en su derecho.

Ligado íntimamente con lo anterior está el tema de la inviolabilidad de la propiedad, concepto que ha ido sufriendo una metamorfosis; empezó como un derecho de la primera generación y como tal, un derecho absoluto. Sin embargo, como en tantos otros campos del derecho, las necesidades socio- económicas han hecho que estos conceptos, que alguna vez fueron rígidos e inflexibles, evolucionen hacia una perspectiva mucho más amplia. El derecho de propiedad no escapó a tal situación. Modernamente, en tratándose del recurso forestal, se habla de la función ecológica de la propiedad, es decir, que este instituto jurídico debe orientarse al cumplimiento de una función de protección ecológica que, lógicamente, impone limitaciones a ese derecho, toda vez que esa función de protección no puede ser efectiva si no se admite una serie de limitaciones a la propiedad, las que pueden entenderse como aquellas limitaciones o regulaciones que no pueden ir más allá de cierto límite, ya que, de lo contrario, harían nugatorio el ejercicio del derecho de propiedad.

A contrario sensu, sí se pueden establecer limitaciones en el tanto y en el cuanto el administrado pueda ejercer los atributos esenciales del derecho de propiedad, dentro de determinadas condiciones”. (Sentencia de la Sala Constitucional 1995-05893) (la negrita no es del original). Asimismo, dadas las exigencias del numeral 50 de la Constitución Política también es necesario armonizar el derecho de propiedad con el derecho de los habitantes de la Nación (pasadas, actuales y futuras generaciones) a un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado.

Después de este recuento jurisprudencial sobre el derecho de propiedad privada, surge la duda de si las limitaciones a la propiedad privada se deben establecer únicamente mediante ley aprobada por votación calificada, o pueden estar contempladas en un plan regulador. Para disiparla es necesario tener presente lo que establece la Ley de Planificación Urbana, Ley n°. 4220, que, en su numeral 15 y siguientes, expresa que conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, los gobiernos municipales tienen competencia para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos puede disponer lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor. El artículo 16 establece que de acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos organismos de gobierno y administración del Estado, el plan regulador local contiene los siguientes elementos, sin tener que limitarse a ellos:

• a)La política de desarrollo, con enunciación de los principios y normas en que se fundamenta, y los objetivos que plantean las necesidades y el crecimiento del área a planificar; b) El estudio de la población, que incluirá proyecciones hacia el futuro crecimiento demográfico, su distribución y normas recomendables sobre densidad; c) El uso de la tierra que muestre la situación y distribución de terrenos respecto a vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente; d) El estudio de la circulación, por medio del cual se señale, en forma general, la localización de las vías públicas principales y de las rutas y terminales del transporte; e) Los servicios comunales, para indicar ubicación y tamaño de las áreas requeridas para escuelas, colegios, parques, campos de juego, unidades sanitarias, hospitales, bibliotecas, museos, mercados públicos y cualquier otro similar; f) Los servicios públicos, con análisis y ubicación en forma general, de los sistemas e instalaciones principales de cañerías, alcantarillados sanitarios y pluviales, recolección, disposición de basuras, y cualquier otro de análoga importancia; y g) La vivienda y renovación urbana con exposición de las necesidades y objetivos en vivienda, y referencia a las áreas que deben ser sometidas a conservación, rehabilitación y remodelamiento.

Los artículos 17 y 18 regulan el procedimiento para la puesta en vigencia de un plan regulador. Al respecto, establecen lo siguiente:

“Artículo 17.- Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:

• 1)Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y la divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles; 2) Obtener la aprobación de la Dirección de Urbanismo, si el proyecto no se hubiere originado en dicha oficina o difiera del que aquella hubiere propuesto, sin perjuicio de los recursos establecidos en el artículo 13; 3) Acordar su adopción formal, por mayoría absoluta de votos; y 4) Publicar en "La Gaceta" el aviso de la adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones.

Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos.

Artículo 18.- La Dirección de Urbanismo podrá negar la aprobación de partes del plan o sus reglamentos, respaldada en principios legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional.

De no acogerse los reparos hechos por la Municipalidad, quedará en suspenso solo la parte objetada, sin perjuicio de que la corporación inconforme haga uso de los recursos establecidos en el artículo 13 o se avenga a someter la controversia a la decisión de la comisión conciliadora que las partes convengan constituir para el caso”.

VIII.Conclusión. Continúa redacción de la Magistrada Calzada Miranda. De conformidad con lo señalado en los considerandos anteriores, esta Sala concluye que las limitaciones a la propiedad privada contenidas en planes reguladores municipales deben contar con el respaldo de los criterios objetivos y razonables que se establecen en la citada Ley de Planificación Urbana, además de que es necesario que éstos estén sustentados en estudios técnicos para cumplir cabalmente con lo dispuesto por el segundo párrafo del numeral 45 de la Constitución Política. Asimismo, dichas limitaciones no lesionan el derecho de propiedad, siempre y cuando no vacíen su contenido -expropiación de hecho-, de lo contrario, el ente corporativo está en la obligación de pagar la respectiva indemnización a su propietario, de conformidad con lo que regula el artículo 45, párrafo primero, de la Carta Fundamental.

Por tanto:

Se rechaza por el fondo la acción. Tómese nota de lo señalado en último considerando de esta sentencia.

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Roxana Salazar C.

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