Ombudsman's standing to challenge insurer sanctionsLegitimación de la Defensoría para impugnar sanciones a aseguradoras

Case: 12-005870-0007-CO Decision Nº 2013000990 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas treinta minutos del veintitres de enero de dos mil trece.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by DEFENSORA DE LOS HABITANTES DE LA REPUBLICA, OFELIA TAITELBAUM YOSELEWICH, of legal age, married, holder of a master’s degree in Administration, identity card number 1-367-763, resident of Escazú, in her capacity as Defensora de los Habitantes de la República, against Article 37, subsections a) and b); Article 39, subsection a), in relation to Article 36, subsection 1), Article 38, subsections 1) and 25, all of Ley Reguladora del Mercado de Seguros number 8653.

Background:

1. 1In a written submission received by the Court Chamber’s Clerk’s Office on siete de mayo de dos mil doce, the petitioner requests that Article 37, subsections a) and b); Article 39, subsection a), in relation to Article 36, subsection 1), Article 38, subsection

1), and Article 25, all of Ley Reguladora del Mercado de Seguros number 8653, be declared unconstitutional. She alleges that her standing (legitimación) derives from the third paragraph of Article 75 of Ley de la Jurisdicción Constitucional and Articles 1 and 13 of Ley de la Defensoría de los Habitantes de la República, which authorize the Institution to bring constitutional challenges in defense of the inhabitants of the Republic, a mandate that must be understood systematically as encompassing the defense of constitutionality and the obligation of public authorities to act in accordance with justice and morality and within the framework of the Constitution. As to the claim itself, she states that for many years the insurance market in our country operated under a state monopoly; however, beginning in dos mil ocho, it was decided to open that activity to competition, excluding for the time being universal and compulsory insurance, such as motor-vehicle and occupational-risk insurance.- She indicates that, following that opening, it was decided to establish a statutory regulatory framework and create a body responsible for regulating and supervising the market and the conduct of its operators, in order to protect consumers’ interests and rights.- The petitioner adds that it is precisely in that supervisory and sanctioning function that a violation of the Political Constitution arises, because the challenged articles establish unequal treatment for the different insurance and reinsurance entities, since they do not take into account that, for some of them, the penalties that may be imposed could be financially ruinous, forcing them to leave the market and thereby affecting consumers and the population in general.- She likewise states that those same provisions, in addition to affecting some operators unequally compared with others, violate the principles of reasonableness and proportionality because the penalties could be excessive for one of the operators by substantially impairing its operating capacity.

Thus, these are provisions whose legal effects are excessive, because compliance could be secured through a type of penalty more consistent with justice and proportionality.- Finally, she states that there is also a violation of the consumer’s fundamental right recognized in Article 46 of the Constitution, in the sense that, by disproportionately impairing the financial capacity of insurance entities through the established penalties, the ability of those operators to cover and fulfill their obligations to consumers is placed at risk, thereby endangering consumers’ health and economic stability, all by impairing their capacity to indemnify insured losses. The economic cost of the penalties could likewise be passed on to consumers, threatening their health and economic interests.- For all these reasons, she requests that the challenged provisions be declared unconstitutional.

1. 2By decision issued at doce horas cuarenta minutos del doce de junio de dos mil doce, the challenge was admitted for processing, and the Procuraduría General de la República and the Superintendencia General de Seguros were granted a hearing.-
2. 3Magda Inés Rojas Chaves, of legal age, married, resident of Heredia, identity card number 4-110-097, in her capacity as Procuradora General Adjunta de la República, responds to the hearing granted and first states that the challenge is inadmissible because, as that advisory body has maintained, the authority conferred by Article 75 of Ley de la Jurisdicción Constitucional is directly related to its substantive jurisdiction (competencia material), which means that the Defensoría may seek protection of fundamental rights and, generally, of the rights and interests of the country’s inhabitants. However, she observes, this challenge is brought in defense of the country’s insurance and reinsurance entities, with particular emphasis on the harm that the challenged legislation causes to the Instituto Nacional de Seguros. Having said that, the Procuradora asserts that, although the challenge is brought on the ground that the amount of the penalties could be passed on to consumers, the fact remains that the claim is limited to the provisions concerning insurance and reinsurance activities, overlooking the fact that the law regulating the insurance market also governs insurance-intermediation activities and the provision of insurance services, activities that may likewise affect consumers. Accordingly, she asserts that it is inexplicable why the Defensoría’s challenge is limited to the provisions applicable to insurers and reinsurers and expressly mentions

the Instituto Nacional de Seguros. Nor does it explain that the challenged provisions are specifically intended to ensure the stability and solvency of participating entities and to protect policyholders’ rights. Therefore, if the provision were declared unconstitutional, the country’s policyholders would face a situation in which companies could assume whatever risks they considered appropriate, disregard the law and potentially the rights that the law grants policyholders, without any possibility of sanctions. It must therefore be concluded that the Defensoría has brought a challenge to protect insurers and reinsurers which, if successful, would harm the public order underlying the insurance-market system and the rights of the country’s inhabitants.- As to the merits, she further states that, after years of an insurance monopoly, the law did indeed establish a competitive but regulated insurance market, within which the Instituto Nacional de Seguros must operate as one participant among others.

Specifically, she states that there is no violation of the principles of reasonableness and proportionality because the challenged provisions establish legal consequences that are legitimate insofar as they respond to the need to regulate insurers’ activities within the constitutional framework. They are also suitable because there is a clear means-end relationship: the specific conduct whose commission or omission may be sanctioned is directly related to the purposes of the Law established in Article 2 and to the general objectives associated with establishing a market of this kind, including transparency, clear rules, and appropriate treatment of consumers. The same is true of proportionality in the strict sense, because application of the penalties is subject to the mandatory criteria for determining their degree (parámetros de graduación) under Ley Reguladora del Mercado de Valores, including the seriousness of the violation, the threat or harm caused, evidence of intent, the ability to pay, the duration of the conduct, and whether the offender is a repeat offender.- When this is considered together with the fact that the provision allows a range in the amount of the penalty, it can be concluded that proportionality in the strict sense is clearly respected, as there is a balanced relationship between the benefits to the public interest and the punitive measure.

Furthermore, regarding the violation of the principle of equality before the law (igualdad jurídica), she states that, contrary to the assertions made in the challenge, the law employs two objective criteria: the covered party—insurers and reinsurers—and the amount of its net worth, a percentage of the latter being used to establish the penalty.- The Procuraduría considers that establishing a specified sum in colones as a fine could create inequality because the significance and effects of that fixed fine could harm some entities. Under the chosen system, the monetary amount is not determined by the legislature but by the amount of the entity’s net worth; in other words, if a company must pay a larger fine in a particular case, it is because its net worth is greater.- Finally, regarding the violation of consumer rights arising from Article 46 of the Constitution, the Procuraduría states that the Law whose articles are challenged specifically includes consumer protection as one of its most important objectives.

In particular, Articles 4, 5 6 establish strict rules to protect insurance consumers, and therefore, it argues, the authority and powers of bodies such as the Superintendencia de Seguros must correspond to those objectives. With those same purposes in mind, the law also contains strict rules that interested companies must observe.- It states that those objectives could not be achieved if the companies failed to fulfill their obligations and that such noncompliance would indeed constitute an impairment of consumers’ rights.- Thus, compliance with the rules, refraining from assuming undue risks, and respect for policyholders are imposed with even greater rigor when the insurer involved is the State-owned insurer.- In conclusion, it is asserted that the challenge must be dismissed as inadmissible or, alternatively, denied on the merits because none of the alleged constitutional rights has been violated.-

1. 4By submission dated dieciséis de julio de dos mil doce, Javier Cascante Elizondo, of legal age, married once, identity card number 1-726-627, Master of Economics, resident of San José, in his capacity as General Superintendent of Insurance, enters an appearance in these proceedings and responds to the hearing granted in the following terms: he states that, in a system in which the insurance market is open to competition, it is particularly necessary for insurance companies to have clear guidelines established in the legal system for conducting their business, so as to guarantee citizens that their activities comply with the law and sound technical practices.- Consistent with the foregoing, it is logical for the system to include a mechanism for establishing consequences for conduct deemed harmful to citizens and, of course, the administration must be empowered to impose such penalties, especially in this case, which involves two legally protected interests (bienes jurídicos), namely: the public financial order and the constitutional rights of all consumers.In particular, the statutory penalties are challenged, first because they are alleged to infringe the right to equality; however, the parties subject to the regulations are ten economic actors and—most importantly—the manner in which the penalties are imposed takes into account circumstances applicable according to the legal nature and particular characteristics of each one.- In particular, the position of the state-owned insurer is very different from that of the others; consequently, contrary to what is asserted, the penalty system allows the penalties to have a similar effect on all participants that commit violations.- Regarding the alleged violation of reasonableness and proportionality, the Superintendent of Insurance states that it is claimed on this point that the Public Treasury could be adversely affected, but this assertion is unsupported by evidence of any kind, and not even a single argument is presented that would permit those assertions to be deemed valid.- In any event, it is asserted that, when imposing penalties, the criteria of proportionality and reasonableness must be observed, since their imposition must follow the guidelines of Article 164 of the Ley Reguladora del Mercado de Valores, which require consideration of the harm and the circumstances of the subject, as well as the effects on consumers.- A comparative table is also included, demonstrating that the penalties authorized by the various Costa Rican laws relating to these matters are similar and perhaps even harsher in areas such as pensions and securities.- He further adds that—as shown by the table he submits—it is rash and inaccurate to state that our country has the most severe fines or penalties in the region, because the types of penalties are very different and the parameters used vary, making comparisons impossible.- Finally, regarding the possible adverse effect on consumers’ rights resulting from the potential passing on of penalty costs, it must be noted that this is an open pricing regime, such that insurers may, after notifying the Superintendency, raise their rates if their studies and costs so indicate.- This may occur with or without penalties; therefore, the Defensoría de los Habitantes’ argument regarding the passing on of penalty costs through prices fails to take into account that, in an open system, consumers are capable of assessing and comparing a variable as important as price.Thus, the companies themselves, in an open system, have the greatest interest in avoiding price increases, since such increases would reduce their principal business activity, namely, the sale of insurance.- For all the foregoing reasons, the action is requested to be dismissed.-

5- The public notices (edictos) referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 56, 57 and 58 of the Boletín Judicial on diecinueve, veinte y veintiuno de marzo de dos mil doce.-

1. 6By submission dated trece de agosto de dos mil doce, Juan Ignacio Quirós Arroyo, of legal age, married, retired mathematics teacher, resident of Moravia, identity card number 2-227-536, entered an appearance in these proceedings as a supporting intervenor (coadyuvante) and stated his interest in the outcome of these proceedings. To that end, he first argues that the Defensoría de los Habitantes lacks standing (legitimación) to bring the action because the case falls within the scope of Private Law, as it concerns the private insurance business. He expresses his disagreement with the Defensoría’s attempt to defend insurers—especially the Instituto Nacional de Seguros—thereby seeking to eliminate provisions that would benefit not only the INS but also the other private insurers, to the detriment of insurance consumers. He considers it invalid to assert that imposing a fine on an insurer calculated on its equity (patrimonio) would necessarily endanger its body of insured persons, because, from an accounting standpoint, an insurer’s assets are one thing and its liabilities are another.- He adds that a company’s liabilities reflect the obligations undertaken by that company toward third parties and indicates that, in insurance matters, a distinction may be drawn between technical and nontechnical liabilities.Technical liabilities, in turn, may be divided into designated and undesignated liabilities; thus, an insurance company’s most important liabilities are its technical liabilities, that is, its debts to insured persons and its technical commitments (technical provisions (provisiones técnicas)). He therefore considers that liabilities are not affected by a penalty imposed on an insurer’s equity, because those resources are exclusively its property. Accordingly, these equity funds would be affected by any potential penalty. He continues by stating that the argument that a fine imposed on any insurer will adversely affect insurance consumers through an increase in premiums cannot be accepted. For an increase in premiums, policy excesses (franquicias), deductibles (deducibles), or other charges to occur, there must be a catastrophic event not contemplated in the technical provisions, rather than an impact on insurers’ equity arising from poor management of their operational risk, minimum solvency capital, market conduct, or other relevant circumstances.He considers that the suspension or complete elimination of fines from the penalty regime (régimen sancionatorio) established by that insurance law would indeed be catastrophic for insurance consumers and users, because insurers would have carte blanche to engage in market conduct that would adversely affect the insured population and would remain clearly unpunished, to the detriment of insured persons. In the movant’s view, moreover, the alleged absence of the principles of reasonableness and proportionality is also untrue, because the law itself establishes the gradation of penalties (gradualidad de las sanciones).
2. 7By submission dated catorce de agosto de dos mil doce, Nancy Arias Mora, of legal age, attorney, divorced, identity card number 1-710-839, in her capacity as General Judicial Attorney-in-Fact (Apoderada General Judicial) of the Instituto Nacional de Seguros, also enters an appearance to intervene in support of this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). She states that her standing as a supporting intervenor arises from an investigation currently being conducted into her principal by the Insurance Supervisor under expediente N° PA-0004-2011. The challenged provisions could eventually be applied in those proceedings, and the effect in relation to this action would therefore be direct. She asserts that the constitutional defect in those articles lies in the severity of the monetary penalties, which pose a risk to insurance-market operators because they could be required to pay an amount of up to 5% of their equity, which would undoubtedly cause a serious and manifest financial problem for any company.She indicates that, in the specific case of the Instituto Nacional de Seguros, that risk is doubled because it is a company organized as an autonomous institution that administers public funds in part of its operations. Thus, if a fine based on the company’s equity—the property of all Costa Ricans, because it is a company backed by a state guarantee—is imposed, the adverse effect would extend not only directly to its equity, but also to the profits it transfers to the Costa Rican State and the benefits all Costa Ricans receive from state institutions. The imposition of such severe monetary penalties creates a very high risk for insurance-market operators and may even place the companies at risk of bankruptcy, since a fine tied to equity could easily create such a situation, which clearly infringes the freedom of commerce constitutionally guaranteed in Costa Rica. She adds that the imposition of such high penalties violates freedom of commerce because it may result in the closure of the business.She likewise considers Article 50 of the Constitution to have been violated, since the State is responsible for organizing and encouraging production, not for establishing limits or restrictions that prevent it from being carried out. She also considers the principle of equality to have been violated because the I.N.S. is the only competitor with a subsidiary that provides insurance support services, making the distinction among the potential recipients of this penalty even more burdensome, since only the I.N.S. could receive it. Furthermore, the challenged fines are aimed almost exclusively at harming the INS, which is neither reasonable nor proportionate.
3. 8The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with pursuant to the authority granted to the Chamber by Article 9 thereof, because this decision is deemed sufficiently grounded in evident principles and rules, as well as in the case law of this Court.
4. 9The statutory requirements have been fulfilled in the proceedings. Justice Mora Mora is the author of the opinion, and,

Considering:

I.On the admissibility of the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). In these proceedings, both the Procuraduría General de la República and the Superintendencia General de Seguros have raised doubts regarding the admissibility of this constitutional challenge filed by the Defensoría de los Habitantes. In summary, they maintain that, although the authority granted to that state body by Article 75, third paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is undeniable, the fact remains that—as has been understood and interpreted—the Defensoría must act within the scope of its powers, which is not the case here because the claim is framed very specifically around the alleged violation of the constitutional rights of a few specific economic agents whose conduct is regulated by the Ley Reguladora del Mercado de Seguros, number 8653, and to whom alone the penalty regime challenged by the Defensora applies. Both parties argue that there is, in fact, no connection between this matter and the rights and interests of the country’s inhabitants, and that the Defensoría’s challenge therefore becomes, instead, an action to protect the individual right and interest of virtually a single entity, namely the Instituto Nacional de Seguros.

II.Upon analyzing those assertions and examining the arguments supporting them, this Court concludes that this constitutional challenge must indeed be summarily dismissed because it falls outside the scope of the powers conferred upon the Defensoría de los Habitantes with respect to filing constitutional challenges.

To reach this conclusion, it must first be considered that, as the Procuraduría notes in its report, the broad authority of the Defensoría set forth in Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is circumscribed by the subject matter falling within its jurisdiction—that is, those matters that the legislature entrusted it with addressing under its own organic law, interpreted systematically together with the rest of the legal system. This Chamber has likewise understood it in this manner, stating in judgment number 2000-07730, issued at fourteen hours and forty-seven minutes on the thirtieth of August of two thousand:

“In this regard, Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides: ‘A prior case pending resolution shall not be required when, due to the nature of the matter, there is no individual and direct injury, when the defense of diffuse interests (intereses difusos) is involved, or when the matter concerns the community as a whole. Nor shall such a case be required by the Contralor General de la República, the Procurador General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes.’ From the standpoint of its content, this provision not only authorizes the Defensoría de los Habitantes to file a constitutional challenge directly, but also establishes no limitation on doing so. It is clear: the Contralor General de la República, the Procurador General de la República, the Fiscal General de la República, and the Defensor de los Habitantes do not need a prior matter in order to file the challenge (first proposition).

However, it is understood that this is not unrestricted, because the exercise of the action in each of these cases presupposes that the body concerned is acting in the exercise of its own powers, and only to that extent would each of them have the standing (legitimación) required to file a challenge.” In that same judgment, the Court proceeded to define those powers “that are its own,” and, after extensive discussion, concluded that “the Defensoría de los Habitantes was created precisely to protect the rights and interests of the inhabitants and to ensure that the public sector operates in accordance with morality, justice, the Constitución Política, and the other rules of the legal system,” thereafter emphasizing that: “In summary, it may be concluded: a) that the legal system has granted the Defensor de los Habitantes an extremely broad sphere of authority that does not exclude other constitutional or statutory powers over the same subject matter; b) that it is responsible for overseeing the proper functioning of the Administration in order to help ensure its adherence to the Principle of Legality (Principio de Legalidad), as well as for protecting the rights and interests of the inhabitants, and that, to this extent, the law provides it with all the mechanisms necessary to perform that task.” Thus, the Defensoría’s ability to file constitutional challenges directly before this Sala Constitucional applies not only when the subject matter of the challenge falls within the circumstances set forth in Article 73 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, but also when its purpose is to defend the inhabitants’ constitutionally protected rights and interests.

III.In the specific case, however, this final requirement is absent, because the challenge is brought against a specific portion of the penalty regime set forth in Articles 37(a) and (b), and 39(a), in relation to Article 36(1) and Article 38(1) and (25), of the Ley Reguladora del Mercado de Seguros number 8653, which establishes penalties for a very specific group of legal subjects, namely the economic agents known as insurers and reinsurers. Thus, according to the report of the Superintendencia de Seguros, the challenge is filed to defend against an alleged violation of the constitutional rights of approximately ten legal entities, namely those that—to date—are registered with that Superintendencia to conduct insurance and reinsurance activities. On this specific point, it is pertinent to recall what the Chamber stated in the cited judgment 2000-07730:

“VI.- (...). Regarding standing to bring proceedings before the Courts of Justice, Article 13 of the Law permits it to initiate any judicial actions or remedies against the Administración Pública in those cases in which, in its judgment, the Courts may, by virtue of the nature of the matter, provide an appropriate resolution of the merits, either because in practice there is no one with the proper legal capacity (personería), funds, or time who is authorized or willing to initiate the action themselves, or because the interested party belongs to a group of persons or sector of the population that, as already noted, due to whatever circumstances may exist (lack of knowledge, economic or cultural marginalization, etc.), is in practice at a disadvantage vis-à-vis the Administración Pública.” It follows from the foregoing that, although no legal impediment prevents the Defensoría from bringing actions on behalf of specific persons or small or specific groups—and not merely in defense of all the country’s inhabitants generally—such actions by the Defensor should be presented before this Court together with a necessary and sufficient justification in the terms stated above; that is, it should be fully demonstrated that, due to any valid and reasonable circumstance, those benefiting from the Defensoría’s challenge are at a disadvantage in defending their own constitutional rights.

In this Court’s view, to understand otherwise would allow the Defensoría to appear in defense of some persons but not others—that is, to act unequally and selectively—without providing the necessary and sufficient explanation validating such conduct from the standpoint of the principle of equality (principio de igualdad). When we apply the foregoing ideas to this case, we find that no explanation or justification is offered as to why the Defensora de los Habitantes appears in defense of what she herself describes as a group of active legal entities possessing the following assets: Instituto Nacional de Seguros: 454.663.997.770 million colones; MAPFRE Costa Rica: 3.231.290.396 million colones; ASSA Compañía de Seguros: 5.807.763.765 million colones—figures that suggest, at least in principle, that they have ample means to defend their constitutional rights on their own.

IV.A second aspect cited by the Defensoría as grounds for appearing as the petitioner in these constitutional proceedings concerns the alleged impairment of consumers’ constitutional rights resulting from the imposition of monetary penalties (penas pecuniarias) on insurers and reinsurers. It is asserted that a penalty could ultimately prove excessive and that, in such a case, the company might choose to pass the cost of the fine on to consumers by increasing the price of its services; or, it is further stated, a company subjected to a suspension of operations—or an excessively high fine—might decide to withdraw from the market, leaving consumers unprotected with respect to their legal relationships with that company.

First, it is observed that the Defensoría’s entire basis for standing on this point rests on situations that do not follow directly and necessarily from the challenged provisions, because those provisions establish a graduated system of penalties, as well as rules to be considered when determining the amount of a penalty, including an assessment of the possible impact the penalty may have on the market. Consequently, a penalty that could produce the potential violation of consumer rights is not a necessary outcome, but merely a possible and highly contingent one. Moreover, as the Superintendente de Seguros correctly notes, the Defensoría offers no evidence or argument tending to establish that this harm resulting from the passing on of costs will inevitably occur; rather, it is, once again, merely a possibility. Nor is it shown that the departure of one market participant would, by itself and automatically, harm the insurance market.

On the contrary, with respect to this argument, it is relevant to note, as the Procuraduría states, that the insurance market is currently open and regulated. With regard to the structure of costs and prices, this means that the participating companies and consumers themselves will make their own calculations and determine the price of services, so that consumers and companies will ultimately decide which option best suits them. This open condition gives consumers themselves sufficient power to dissuade companies from passing on those costs and thereby to prevent the harm that would allegedly be caused if a company arbitrarily increased the price of its services without regard to the remaining market factors. The Defensoría was therefore required to allege and demonstrate why this market mechanism established by law, would not be sufficient to protect consumers as a whole, nor has it been shown how consumers would necessarily be affected by a specific penalty imposed on an insurance or reinsurance company.

All of this is far from having been demonstrated in this case; therefore, there is no basis for concluding that, through these proceedings, the Defensoría de los Habitantes would effectively protect those rights and interests of consumers as a whole. Finally, to the foregoing must be added the fact that—as the parties have pointed out—this action was filed to secure the annulment and removal from the legal system of the provisions relating to part of the penalty regime (sistema sancionatorio) applicable to insurance and reinsurance companies. Thus, if the claim were successful, the resulting gap would necessarily and adversely affect consumers’ rights and interests, insofar as insurance and reinsurance companies would be free to omit a long series of actions that the legislature itself has deemed essential to the proper functioning of the insurance market.

Leaving compliance with those actions to the discretion and convenience of the companies providing the service, without any means of enforcement, would necessarily adversely affect consumers. For that reason, the Defensoría de los Habitantes’s filing must be summarily dismissed, insofar as, if it were successful, the very persons it claims to defend would instead be harmed.

V.Conclusion.- From the foregoing, it must be concluded that this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), filed by the Defensoría de los Habitantes against Articles 37(a) and (b); 39(a), in relation to Article 36(1); and 38(1) and (25), all of the Ley Reguladora del Mercado de Seguros, must be summarily dismissed because, in this particular case, that body acted outside the scope of its authority, as defined by law and the case law of this Chamber. This is because no justification has been presented for acting directly

N° 12-005870-0007-CO in favor of insurance and reinsurance companies, nor has it been demonstrated that the challenged provisions would necessarily and by themselves harm consumers as a whole, whereas the requested declaration would adversely affect that group of persons.

Por tanto:

The action filed is summarily dismissed.- Gilbert Armijo S.

Acting President Luis Paulino Mora M. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Teresita Rodríguez A. Jose Paulino Hernández G.

8-10!4:"%#+ N° 12-005870-0007-CO

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas treinta minutos del veintitres de enero de dos mil trece.

Acción de inconstitucionalidad promovida por DEFENSORA DE LOS HABITANTES DE LA REPUBLICA, OFELIA TAITELBAUM YOSELEWICH, mayor, casada, máster en Administración, cédula de identidad número 1- 367-763, vecina de Escazú, en su calidad de Defensora de los Habitantes de la República, en contra de los artículos 37 incisos a) y b); 39 inciso a) en relación con el 36 inciso 1), 38 incisos 1) y 25, todos Ley Reguladora del Mercado de Seguros número 8653.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el siete de mayo de dos mil doce la accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 37 incisos a) y b); 39 inciso a) en relación con el 36 inciso 1), 38 incisos

• 1)y artículo 25, todos de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros número 8653. Alega que su legimitación deriva del artículo 75 párrafo tercero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y de los artículos 1 y 13 de la Ley de la Defensoría de los Habitantes de la República, que autoriza a la Institución a plantear acciones de inconstitucionalidad en defensa de los habitantes de la República, mandato que debe entenderse de manera sistemática como la defensa de la constitucionalidad y de la obligación de las autoridades públicas de actuar con apego a la justicia y la moral y dentro del marco de la Constitución. En cuanto al reclamo propiamente dicho se señala que durante muchos años el mercado de seguros en nuestro país, funcionó ligado a la figura de un monopolio estatal, sin embargo a partir del dos mil ocho se optó por la apertura de esa actividad, excluyendo de momento los seguros universales y obligatorios como el de vehículos y el de riesgos laborales.- Se indica que a raíz de esa apertura se optó por establecer una regulación legal y crear un órgano encargado de regular y vigilar el mercado, así como la conducta de los operadores ello con el fin de proteger los intereses y derechos de los consumidores.- Agrega la accionante que precisamente en esa labor de vigilancia y sanción es donde existe una lesión a la Constitución Política porque los artículos impugnados establecen un tratamiento desigual para las diferentes entidades aseguradoras y reaseguradoras, ello por cuanto no se toma en cuenta que para algunas de ellas las sanciones que puedan llegar a establecerse pueden ser ruinosas, con lo cual tendrían que salir del mercado afectando de ese modo a los consumidores y pobladores en general.- De igual forma, señala que esas mismas normas, además de afectar de manera desigual a unos operadores respecto de otros, producen una lesión a los principios de razonabilidad y proporcionalidad pues las sanciones podrían llegar a ser excesivas para uno de los operadores por afectarse de forma muy importante su capacidad de operación con lo cual, estamos frente a normas cuyos efectos jurídicos son exagerados pues la corrección podría lograrse con un tipo de sanción más ajustada a la justicia y proporción.- Finalmente se señala que también existe una lesión al derecho fundamental del consumidor recogido en el artículo 46 Constitucional en el sentido de que al afectarse desmedidamente la capacidad financiera de las entidades aseguradoras en razón de las sanciones establecidas, se pone en riesgo la capacidad de tales operadoras de cubrir y atender sus obligaciones frente a los consumidores, poniendo en riesgo su salud y estabilidad económica, todo al afectar la capacidad de indeminizar los daños asegurados.

Igualmente, podría ocurrir que se traslade el costo económico de las sanciones a los consumidores con lo que se amenaza su salud e intereses económicos.- Por todo ello solicita que se declare la inconstitucionalidad de las normas impugnadas.

1. 2Por resolución de las doce horas cuarenta minutos del doce de junio de dos mil doce, se le dio curso a la acción y se confirió audiencia a la Procuraduría General de la República y a la Superintendencia General de Seguros.-
2. 3Magda Inés Rojas Chaves, mayor, casada, vecina de Heredia, con cédula de identidad número 4-110-097, en su calidad de Procuradora General Adjunta de la República, contesta la audiencia conferida y señala en primer término que la acción resulta inadmisible en razón de que, como lo ha sostenido ese órgano asesor, la facultad que se atribuye en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional está directamente relacionado con su competencia material, lo que significa que la Defensoría puede acudir en tutela de los derechos fundamentales y en general los derechos e intereses de los habitantes del país. Sin embargo, se apunta, esta acción se ejerce en defensa de las entidades aseguradoras y reaseguradores del país, con particular énfasis en los perjuicios de la normativa impugnada para el Instituto Nacional de Seguros. Dicho lo anterior, afirma la Procuradora que aunque la acción se ejerce porque el monto de las sanciones podrían trasladarse al consumidor, lo cierto es que el reclamo se limita a las disposiciones referidas a las actividades de aseguramiento y reaseguramiento, con lo que se deja de lado que la ley que regula el mercado de seguros sirve para regular la actividad de la intermediación de seguros y la provisión de servicios de seguros, actividades que son susceptibles también de afectar a los consumidores. Por ello se afirma, no resulta explicable porque la acción de la Defensoría se limita a las disposiciones de las aseguradoras y reaseguradoras y se hace mención

precisamente las disposiciones impugnadas lo que buscan es la estabilidad y solvencia de las entidades participantes y proteger los derechos de los asegurados. Por ello, de declararse la inconstitucionalidad de la norma los asegurados del país se encontrarían ante una situación en que las empresas pueden adoptar los riesgos que crean convenientes, irrespetar la legislación y eventualmente los derechos que la ley reconoce a los asegurados sin que haya posibilidad de sanción, por lo que es de concluir que la Defensoría ha ejercido una acción en protección de las aseguradoras y reaseguradoras la cual, de prosperar, lesionaría el orden público presente en el régimen del mercado de seguros y los derechos de los habitantes del país.- Por otra parte, en cuanto al fondo del asunto se señala que efectivamente luego de años de monopolio en materia de seguros la ley vino a concebir un mercado de seguros competitivo pero regulado, dentro del que el Instituto Nacional de Seguros deberá operar como un participante más.

Concretamente se señala que no existe lesión a los principios de razonabilidad y proporcionalidad porque las normas impugnadas recogen efectos jurídicos que son legítimos en tanto obedecen a la necesidad de regular la actividad de las aseguradoras dentro del marco constitucional y además son idóneos porque existe una clara relación de medio a fin pues las conductas específicas cuya falta puede ser sancionada, tienen una relación directa con los fines de la Ley establecidos en el artículo 2 y los objetivos generales relacionadas con el establecimiento de un mercado de este tipo como lo son la transparencia y el manejo de reglas claras y trato apropiado al consumidor. Igual sucede con la proporcionalidad en sentido estricto dado que para la aplicación de las sanciones son obligatorios los parámetros de graduación de la Ley Reguladora del Mercado de Valores que incluyen la gravedad de la infracción, la amenaza o el daño causado, los indicios de intencionalidad, la capacidad de pago, la duración de la conducta y la reincidencia del infractor.- Si a ello se suma que la norma da un margen en relación con el monto de la infracción, se puede concluir que se respeta claramente la proporcionalidad en sentido estricto al constatarse una relación equilibrada que se establece entre los beneficios al interés general y la medida la sancionatoria.

Por otra parte, se señala, en relación con la violación al principio de igualdad jurídica, contrario a lo que se sostiene en la acción, la ley emplea dos criterios objetivos, el sujeto cubierto (aseguradoras y reaseguradoras) así como el monto del patrimonio para establecer un porcentaje de éste último como sanción.- Opina la Procuraduría que si se establece como multa una suma determinada en colones, se puede incurrir en una desigualdad porque el significado y efectos de esa multa fija podrían perjudicar a algunas de las entidades. Con el sistema elegido la expresión dineraria no es producto del legislador sino que viene dada por el monto del patrimonio, es decir que si una empresa debe pagar más multa en un caso determinado es porque su patrimonio es más abultado.- Finalmente, en cuanto a la infracción a los derechos del consumidor derivados del artículo 46 Constitucional señala la Procuraduría que la Ley cuyos artículos se impugnan, contiene precisamente como unos de sus objetivos más importantes la protección del consumidor.

En particular, los artículos 4, 5 6, que tienen reglas estrictas para la defensa de la condición del consumidor de seguros, de modo que, según se sostiene, a tales objetivos deben corresponder las facultades y potestades de órganos como la Superintendencia de Seguros y también con tales finalidades la ley contiene reglas estrictas que las empresas interesadas deben respetar.- Se señala que tales objetivos no podrían cumplirse si las empresas no cumplen con sus obligaciones y ese incumplimiento sí constituiría una afectación a los derechos de los consumidores.- Así, el respeto a las normas, la no asunción de riesgos indebido y el respeto de los asegurados se imponen más enérgicamente cuando se está frente a la aseguradora del Estado.- En conclusión, se afirma que la acción debe inadmitirse o bien declararse sin lugar por no existir lesión alguna de los derechos constitucionales alegados.-

1. 4Mediante escrito del dieciséis de julio de dos mil doce, Javier Cascante Elizondo, mayor, casado una vez, cédula de identidad número 1-726-627, Máster en Economía, vecino de San José, en su condición de Superintendente General de Seguros, se apersona en este proceso y contesta la audiencia conferida en los siguientes términos: señala que en un sistema de apertura en el mercado de seguros es necesario que especialmente las empresas aseguradoras tengan lineamientos claros fijados en el ordenamiento jurídico, para la realización de su actividad de modo que se garantice a los ciudadanos que su actividad sea apegada la legalidad y una buena técnica.- Acorde con lo anterior, resulta lógico que dentro del sistema exista un mecanismo para establecer consecuencias para las actuaciones que se estimen lesivas para los ciudadanos y, por supuesto, se debe facultar a la administración para aplicar tales sanciones, más en este caso donde se incluye una dualidad de bienes jurídicos a proteger, a saber: el orden público financiero y además los derechos constitucionales de todos los consumidores.En particular, se reclama contra las sanciones fijadas en la Ley, primero porque se dice que infringen el derecho de igualdad pero se trata de diez agentes económicos que serían los sujetos de la normativa y -principalmente- la forma de aplicar las sanciones toma en cuenta supuestos aplicables atendiendo a la naturaleza jurídica y además las características propias de cada uno.- Particularmente la posición de la aseguradora estatal es muy diferente de las demás, de manera que el sistema de sanciones al contrario de lo que se afirma, permite que las sanciones produzcan un efecto parecido en todos los participantes que cometan las faltas.- En relación con la supuesta lesión a la razonabilidad y la proporcionalidad, señala el

Superintendente de Seguros que en este punto se afirma que puede haber una afectación de la Hacienda Pública pero no se sustenta su dicho con prueba de ningún tipo y ni siquiera expone un solo alegato que permita tener como válidas sus afirmaciones.- En todo caso, se afirma, al aplicar las sanciones deben respetarse criterios de proporcionalidad y razonabilidad pues su aplicación debe seguir las guías del artículo 164 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores que ordenan prestar atención al daño y las condiciones del sujeto así como a los efectos sobre los consumidores.- Se agrega además un cuadro comparativo donde se demuestra que las sanciones autorizadas por las distintas leyes costarricenses relacionadas con estos temas son similares e incluso quizás más duras en materias como pensiones y valores.- Agrega igualmente que -según se desprende de la tabla que aporta- es aventurado e impreciso señalar que nuestro país tiene las multas o sanciones más graves de la región lo anterior porque los tipos de sanción son muy diferentes y los parámetros que se emplean son diversos de modo que no es posible hacer comparaciones.- Finalmente, en cuanto a la posible afectación de los derechos de los consumidores por el posible traslado de costos de las sanciones debe señalarse que estamos en régimen abierto de fijación de precios de modo que son las entidades aseguradoras las que, previo informe a la Superintendencia, podrían subir sus tarifas si sus estudios y costos así lo sugieren.- Eso puede ocurrir con o sin sanciones, de modo que el argumento de la Defensoría sobre el traslado de costos de las sanciones vía precio, deja de tomar en cuenta que en un sistema abierto los consumidores son capaces de valorar y comparar una variable tan importante como el precio de modo que las propias empresas, en un sistema abierto, son las primeras interesadas en evitar el aumento de sus precios, pues ello significaría una merma en lo que constituye su actividad principal, a saber la venta de seguros.- Por todo lo anterior se solicita que la acción se declare sin lugar.- 5- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 56, 57 y 58 del Boletín Judicial, de los días diecinueve, veinte y veintiuno de marzo de dos mil doce.-

1. 6Por escrito del trece de agosto de dos mil doce, se apersonó en este proceso como coadyuvante Juan Ignacio Quirós Arroyo, mayor, casado profesor de matemática pensionado, vecino de Moravia, cédula de identidad número 2-227-536 y manifiesta su interés en el resultado de este proceso y para ello señala en primer término que la Defensoría de los Habitantes no se encuentra legitimada para presentar la acción, pues el caso entra dentro del ámbito del Derecho Privado por tratarse del negocio de los seguros privados. Señala su inconformidad con el hecho de que la Defensoría busque defender a las aseguradoras -especialmente al Instituto Nacional de Seguros-, con lo cual procura eliminar disposiciones que beneficiarían no sólo al INS, sino también a las demás aseguradoras privadas, en detrimento de los consumidores de seguros. Estima que no es válido afirmar que si una aseguradora es sancionada con una multa sobre su patrimonio, ello conllevará necesariamente a un peligro para su masa de asegurados pues contablemente, una cosa son los activos de la aseguradora y otro cosa sus pasivos.- Agrega que el pasivo de una empresa refleja las obligaciones contraídas por esa empresa con terceros e indica que en materia de seguros se puede distinguir, entre los pasivos técnicos y los no técnicos.A su vez, los pasivos técnicos se pueden dividir en nominados e innominados, así los pasivos más importantes de una compañía de seguros son los pasivos técnicos, es decir, las deudas con los asegurados y los compromisos técnicos (provisiones técnicas). Por ello, considera que el pasivo no se ve afectado por una sanción a la aseguradora sobre su patrimonio, por cuanto son recursos que son de su propiedad

exclusiva. Así, estos fondos del patrimonio serían los afectados por una eventual sanción. Continúa señalando, que no es de recibo el argumento de que una multa a cualquier aseguradora va a afectar a los consumidores de seguros con un aumento en las primas. Para que se produzca un aumento en las primas o un aumento en las franquicias o en los deducibles y otros, tiene que darse un evento catastrófico, no contemplado en las provisiones técnicas, no en el patrimonio de las aseguradoras por la mala administración de su riesgo operativo, de su capital mínimo de solvencia y de su conducta de mercado, entre otros hechos relevantes. Considera que la suspensión o eliminación total de las multas del régimen sancionatorio de esa ley de seguros, si sería catastrófico para los consumidores y usuarios del seguro, pues las aseguradoras tendrían carta blanca, para llevar a cabo conductas de mercado que sí afectarían a la población asegurada, y permanecerían en clara impunidad, en perjuicio de los asegurados. A juicio del gestionante además, no es cierta tampoco la ausencia del principio de razonabilidad y proporcionalidad, por cuanto la misma ley señala la gradualidad de las sanciones.

1. 7En escrito del catorce de agosto de dos mil doce Nancy Arias Mora, mayor, abogada, divorciada, cédula de identidad número 1-710-839, en su

condición de Apoderada General Judicial del Instituto Nacional de Seguros, se apersona también a coadyuvar en esta acción de inconstitucionalidad. Señala que su legitimación como coayuvante procede de una investigación que es está realizando en este momento a su representada por parte del Supervisor de Seguros, bajo el expediente N° PA-0004-2011. En ese procedimiento se aplicarían eventualmente las normas que ahora se impugnan, por lo que la afectación sería directa en relación con esta acción. Afirma que el vicio de constitucionalidad que presentan dichos artículos radica en lo elevado de las sanciones económicas, las cuales constituyen un riesgo para los operadores del mercado de seguros, al verse eventualmente obligados a cancelar una suma de hasta el 5% de su patrimonio, lo que sin duda causaría un problema financiero serio, público y notorio para cualquiera de las empresas. Indica que en el caso concreto del Instituto Nacional de Seguros, ese riesgo se duplica porque se trata de una empresa constituida como institución autónoma, que maneja fondos públicos en parte de su actividad, por lo que si se le impone una multa sobre el patrimonio de la empresa -patrimonio de todos los costarricenses porque es una empresa con garantía del Estado-, la afectación sería no sólo sobre su patrimonio directamente sino también sobre las utilidades que traslada al Estado costarricense y sobre los beneficios que perciben todos los costarricenses de las instituciones estatales.

La aplicación de sanciones económicas tan fuertes genera un riesgo muy elevado para los operadores del mercado de seguros, lo cual puede convertirse incluso en un riesgo de quiebra para las empresas, pues una multa asociada al patrimonio, fácilmente podría generar esa situación, lo cual evidentemente atenta contra la libertad de comercio garantizada constitucionalmente en Costa Rica. Agrega que la imposición de sanciones tan altas, violenta la libertad de comercio pues conllevan el eventual cierre del negocio. De igual forma, estima lesionado lo dispuesto en el artículo 50 constitucional, ya que corresponde al Estado organizar y estimular la producción, no establecer límites o limitaciones que impida su ejercicio. Asimismo estima lesionado también el principio de igualdad por cuanto el I.N.S., es el único competidor que tiene una empresa subsidiaria que brinda servicios auxiliares de seguros, por lo que, resultaría aún más gravosa la distinción entre los posibles receptores de esta sanción, ya que sólo el I.N.S. podría recibirla. Además que las multas impugnadas están dirigidas a perjudicar de manera casi exclusiva al INS, y ello no es razonable ni proporcionado.

1. 8Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
2. 9En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley. Redacta el Magistrado Mora Mora y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad de la acción. En este proceso, tanto la Procuraduría General de la República como la Superintendencia General de Seguros han planteado dudas en relación con la admisibilidad de esta acción de inconstitucionalidad planteada por la Defensoría de los Habitantes.- Sostienen en resumen que si bien es innegable la facultad reconocida por el artículo 75 párrafo tercero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional a ese órgano estatal, lo cierto es que -tal y como lo se ha entendido e interpretado- la actuación de la Defensoría debe serlo dentro del ámbito de sus competencias, cosa que no ocurre en este caso porque el reclamo se plantea de forma muy precisa por la supuesta infracción de los derechos constitucionales de unos pocos y específicos agentes económicos cuya conducta se encuentra regulada por la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, número 8653 y a los cuales les resulta aplicable exclusivamente el régimen sancionatorio que discute la Defensora.- Se alega por ambas partes que no hay en realidad ningún ligamen entre este tema y los derechos e intereses de los habitantes del país por lo que la acción de la Defensoría deriva más bien en una acción para la protección del derecho e interés individual de prácticamente un solo ente, cual es el Instituto Nacional de Seguros.-

II.Al analizar tales afirmaciones y estudiar los argumentos que las sustentan, este Tribunal concluye que efectivamente esta acción de inconstitucionalidad debe rechazarse de plano, al resultar ajena al ámbito competencial que ±en materia de interposición de acciones de

inconstitucionalidad- le ha sido atribuido a la Defensoría de los Habitantes. Para esta conclusión debe considerarse primeramente que tal y como lo señala la Procuraduría en su informe, la amplia facultad de la Defensoría recogida en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional viene acotada por lo que constituye la materia de su competencia, es decir aquellos temas que el legislador le encargó de atender según su propia ley orgánica entendida de forma sistemática con el resto del ordenamiento jurídico.- Así lo ha comprendido también esta Sala quien señaló al respecto en la sentencia número 2000-07730 de las catorce horas cuarenta y siete minutos del treinta de agosto del dos mil:

³En este orden de ideas, según lo indica artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional: "No será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto. Tampoco la necesitarán el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes". Esta norma, desde el punto de vista de su contenido, no solo habilita a la Defensoría de los Habitantes para interponer de manera directa la acción de inconstitucionalidad, sino que, además, no establece ninguna limitación para hacerlo. Ella es clara: el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes no necesitan de un asunto previo para interponer la acción (primer postulado).

Sin concluyó que ³ embargo, se entiende que ello no es así en virtud de que el ejercicio de la acción, en cada uno de estos casos, presupone que el órgano del que se trate esté desenvolviéndose en el ejercicio de las competencias que le son propias y sólo en esa medida, cada uno de ellos dispondría de la legitimación necesaria para presentar una acción.´ En esa misma sentencia, se avanzó hacia la fijación de esas competencias de la Defensoría ³que le son propias´y luego de amplias consideraciones se «la Defensoría de los Habitantes justamente fue creada para proteger los derechos e intereses de los habitantes, así como para vigilar que el funcionamiento del sector público se ajuste a la moral, la justicia, la Constitución Política y demás normas del ordenamiento jurídico´, para luego acentuar que: ³En síntesis, cabe concluir a) que el ordenamiento jurídico le ha otorgado al Defensor de los Habitantes una esfera de competencias sumamente amplia, que no es excluyente de otras competencias constitucionales o legales sobre la materia; b) que le compete supervisar el correcto funcionamiento de la Administración, para contribuir a asegurar su apego al Principio de Legalidad, así como proteger los derechos e intereses de los habitantes y, en esta medida, la ley le brinda todos los mecanismos necesarios para desempeñar esa tarea«´.

De tal modo, la posibilidad de planteamiento de acciones de inconstitucionalidad por parte de la Defensoría, de manera directa y ante esta Sala Constitucional opera no solo cuando el objeto de la acción esté comprendido dentro de los supuestos recogidos en el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sino además cuando tenga como finalidad la defensa de los derechos e intereses de rango constitucional de los habitantes.- III.- Sin embargo, en el caso concreto es éste último requisito el que está ausente pues la acción se presenta en contra de una parte específica del régimen de sanciones expresado en los artículos 37 incisos a) y b); 39 inciso a) en relación con el 36 inciso 1), 38 incisos 1) y 25, de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros número 8653 en donde se establecen sanciones para un grupo muy específico de sujetos jurídicos, a saber, los agentes económicos denominados aseguradoras y reaseguradoras.

Así, y de acuerdo con el informe de la Superintendencia de Seguros, la acción se plantea para defender una supuesta lesión de los derechos constitucionales de aproximadamente diez personas jurídicas que son las que ±a la fecha- están inscritas ante dicha Superintendencia para realizar actividades de aseguramiento y reaseguramiento. En este punto concreto, interesa traer a colación lo señalado por la Sala en la citada sentencia 2000-07730:

³VI.- («). En cuanto a la legitimación para accionar ante los Tribunales de Justicia, el artículo 13 de la Ley le permite iniciar todas aquellas acciones o recursos judiciales contra la Administración Pública, en aquellos casos en que a su juicio los Tribunales puedan, por la índole del tema, brindar una solución idónea al fondo de la cuestión, sea porque en la práctica no existe nadie con la debida personería, fondos o tiempo como para estar legitimado o dispuesto a iniciar él mismo la acción, o porque el interesado pertenece a aquel grupo personas o sectores de personas que, como ya se ha mencionado, por las circunstancias que sean (ignorancia, marginación económica o cultural, etc.), se encuentran de hecho en una situación desventaja frente a la Administración Pública.

De lo dicho se comprende que si bien no existe ningún impedimento legal para que la Defensoría pueda plantear acciones a favor de personas o grupos pequeños o concretos (y no para la defensa de todos los habitantes del país en general) tales actuaciones del Defensor deberían presentarse a esta Sede junto con N° 12-005870-0007-CO una necesaria y suficiente justificación en los términos antedichos es decir, debería demostrarse cabalmente que ±por cualquiera circunstancia válida y razonable- los beneficiados por la acción de la Defensoria se encuentran en condiciones de desventaja para la propia defensa de sus derechos constitucionales. Para este Tribunal, entenderlo de otro modo sería permitir que la Defensoría se apersone en defensa de algunas personas sí, pero de otras no, es decir, que actúe de manera desigual y selectiva, sin brindar la necesaria y suficiente explicación que valide tal conducta desde el punto de vista del principio de igualdad.- Cuando aplicamos las ideas anteriores a este caso nos encontramos que no se aporta ninguna explicación y justificación de porqué la Defensora de los Habitantes se apersona en defensa de lo que ella misma describe como un conjunto de personas jurídicas activas que cuenta con los siguientes datos patrimoniales: Instituto Nacional de Seguros: 454.663.997.770 millones de colones; MAPFRE Costa Rica: 3.231.290.396 millones de colones; ASSA Compañía de Seguros: 5.807.763.765 millones de colones, datos que hacen pensar -en principio- en una amplia posibilidad para ejercer por su cuenta la defensa de sus derechos constitucionales.-

IV.Un segundo aspecto que ha sido mencionado por la Defensoría como sustento para presentarse como accionante en este proceso de inconstitucionalidad se relaciona con la supuesta afectación que los consumidores van recibir en sus derechos constitucionales a raíz de la aplicación de las penas pecuniarias a las entidades aseguradoras y reaseguradoras. Se afirma que una sanción podría resultar eventualmente excesiva y en tal caso podría existir -a su vez- la

posibilidad de que la empresa optara por trasladar ese costo de la multa a los consumidores a través de un aumento del precio de sus servicios, o bien -se indica- podría acontecer que ante una sanción de suspensión de actividades (o una multa demasiado alta) la empresa decida retirarse el mercado dejando a los N° 12-005870-0007-CO consumidores desprotegidos respecto de sus relaciones jurídicas con esa empresa.-En primer lugar se observa que toda la construcción de la legitimación de la Defensoría en este punto, se funda en situaciones que no se derivan de forma directa y necesaria de los textos discutidos, pues tales normas proveen un sistema graduado de sanciones, además de unas reglas a tomar en cuenta en el establecimiento del monto de la sanción que incluyen valorar incluso incluso la posible afectación que la sanción produzca en el mercado, de manera que la sanción que pueda producir la eventual lesión de los derechos del consumidor no es algo necesario sino solo posible y muy eventual.

Se suma a lo anterior que, como bien lo indica el Superintendente de Seguros, la Defensoría no aporta prueba y argumento alguno que apunte a concluir que ese perjuicio por traslado de costos, se va a producir indefectiblemente sino que es -de nuevo- solo una probabilidad y además tampoco se demuestra que la salida de un participante del mercado signifique, de por sí y automáticamente, un perjuicio para el mercado de los seguros. Por el contrario, en relación con este argumento interesa apuntar, tal y como se señala por la Procuraduría que el mercado de seguros es actualmente abierto y regulado lo cual significa en relación con la estructura de costos y precios, que serán los propios participantes empresas y consumidores los que realicen sus propios cálculos y determinen el precio de los servicios, de manera que serán los consumidores y empresas las que decidan finalmente cuál resulta ser la mejor opción según les convenga.- Tal condición abierta hace que sea el propio consumidor quien tenga poder suficiente para disuadir a las empresas de trasladar los costos y para evitar así el perjuicio que supuestamente se les produciría si una empresa decide aumentar el precio de sus servicios de forma arbitraria y sin consideración del resto de factores del mercado.

De este modo, debió la Defensoría alegar y demostrar por qué este mecanismo de mercado fijado por ley, N° 12-005870-0007-CO no sería suficiente para la protección del conjunto de los consumidores y de qué forma éstos últimos resultarían necesariamente afectados por una concreta sanción que haya sido impuesta a una empresa aseguradora o reaseguradora. Todo esto está lejos de haber sido demostrado en este caso, por lo que no existe base alguna para entender que con este proceso la Defensoría efectivamente logrará proteger tales derechos e intereses del conjunto de los consumidores.-Finalmente, agréguese a lo anterior el hecho de que ±tal y como lo han hecho ver las partes-, esta acción se ha planteado para lograr la nulidad y desaparición del ordenamiento, de las normas relacionadas con una parte del sistema sancionatorio aplicable a las empresas aseguradoras y reaseguradoras, de manera que de prosperar el reclamo, tal vacío sí incidiría necesaria y negativamente en la esfera de derechos e intereses de los consumidores en el tanto las empresas aseguradoras y reaseguradoras quedarían libres de omitir una larga serie de conductas que el propio legislador ha considerado como fundamentales para el buen funcionamiento del mercado de seguros.- Dejar el cumplimiento de tales conductas al arbitrio y conveniencia de las empresas prestadoras del servicio sin posibilidades de coacción, sí produciría necesariamente en una afectación de los consumidores, razón por la que el planteamiento de la Defensoría debe rechazarse de plano en el tanto en que, de prosperar más bien las personas a las que señala defender saldrían perjudicadas.-

V.Conclusión.- De lo dicho cabe concluir que esta acción de inconstitucionalidad planteada por la Defensoría de los Habitantes en contra de los artículos 37 incisos a) y b); 39 inciso a) en relación con el 36 inciso 1), 38 incisos

• 1)y 25, todos de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, debe rechazarse de plano porque este órgano ha actuado ±en este caso particular- fuera del ámbito de sus competencias según han sido delimitadas por la ley y la jurisprudencia de esta Sala, ello en tanto que no se presenta justificación alguna para actuar directamente N° 12-005870-0007-CO a favor de las empresas aseguradoras y reaseguradoras y tampoco se ha demostrado que las normas discutidas producirán, necesariamente y por sí mismas, un perjuicio al conjunto de consumidores, mientras que la declaratoria que se pide, si incidirá negativamente en el citado conjunto de personas.

Por tanto:

Se rechaza de plano la acción planteada.- Gilbert Armijo S.

Presidente a.i Luis Paulino Mora M. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Teresita Rodríguez A. Jose Paulino Hernández G.

8-10!4:"%#+ N° 12-005870-0007-CO