Coastal Concessions Conditioned on Excluding State Natural HeritageConcesiones costeras condicionadas a excluir el Patrimonio Natural del Estado

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine hours and five minutes on June 14, 2013.

Amparo proceeding (recurso de amparo) filed by ILIANA RODRÍGUEZ VARGAS, identity card 0105690878, against the MINISTERIO DE AMBIENTE, ENERGÍA and the MUNICIPALIDAD DE OSA.

Findings:

1. 1In a brief received by the Secretariat of the Chamber at 13:16 on October 30, 2012, the petitioner filed an amparo proceeding against the Municipalidad de Osa and states as follows: the Punta San José Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero Punta San José), located in Punta San José, Sierpe district, Osa canton, which was promoted, prepared, and paid for by the private company Estación Biológica Marenco, Sociedad Anónima, was approved by the Municipalidad de Osa and designated as eligible for concession (concesionables) areas comprising wetlands (humedales), forest-covered land (terrenos cubiertos de bosque), and an absolute conservation zone (zona de conservación absoluta) that form part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), in contravention of, among other laws, the Ley Forestal, number 7575 of February 5, 1996, and judgment number 1822 of March 13, 1998, issued by this Chamber.She states that, based on that regulatory plan, the Municipalidad de Osa approved two concessions (concesiones), one to Gilbert Rowe Córdoba and another to Sergio Miranda Torres. Rowe subsequently assigned his concession rights to Inversiones Drake Sociedad Anónima, which then transferred its rights to Free Town Sociedad Anónima, without the classification of the State Natural Heritage having been requested from the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones in any of those cases. She asserts that neither the concessions, the land-use changes (cambios de suelo), nor the approved transfers had an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) or the approval of the respondent Ministry. She alleges that, as a result, 90.000 square meters of wetland—land forming part of the State Natural Heritage—as well as areas of forest, secondary scrubland (tacotales), and springs (nacientes), were granted under concession.She adds that this freshwater wetland drains into a saltwater wetland containing a significant coral area known as Playa San Josecito or Bahía San Josecito, which covers approximately ten hectares. In addition, the wetland borders the protected area of the Corredor Biológico Térraba-Sierpe. She alleges that, notwithstanding the foregoing and contrary to the instructions issued by the Contraloría General de la República in report DFOE-DI-1016 of April 30, 2012, which was based on an investigation of the aforementioned concessions and the regulatory plan from which they arose, the Concejo Municipal de Osa recently approved the renewal of the concessions held by Free Town Sociedad Anónima and Sergio Miranda Torres, even though the environmental impact study still has not been obtained. She considers that the alleged acts violate her fundamental rights.
2. 2Etilma Morales Mora, in her capacity as Director of the Área de Conservación Osa of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), reports under oath that approval of coastal regulatory plans (planes reguladores costeros) does not fall within SINAC’s jurisdiction. She indicates that, before the coastal regulatory-plan approval process, the Municipality is responsible for verifying the State Natural Heritage certification issued by that conservation area, so as to ensure that heritage areas are not designated as eligible for concession. She states that, through official letter number DFOE-DI-491, auditor Walter Moya of the Contraloría General de la República requested a technical report on the State Natural Heritage areas located within the sketch plan for the land proposed to be granted under concession to Mr. Miranda Torres, with an area of 8 ha 0236.69 m, and within 6-000006-000-Z, with an area of 8 has 7671 m; in that report, Ing. Joel García Medina concluded that both concessions contain State Natural Heritage areas.She states that the State Natural Heritage certification process in that Área de Conservación began in 2006 and was carried out in accordance with the regulations in force at each particular time. Because the legislation changed frequently, some of the work performed had to be modified; accordingly, ACOSA has now amended those certifications on its own initiative, based on its access to more advanced technology and baseline information. She further states that the fieldwork was performed by qualified personnel from the Área de Conservación who have extensive knowledge of the land. At the same time, ACOSA did not issue those certifications using coastal regulatory plans, but rather by sectors, such as the Drake sector. She adds that the area was covered by a single certification because of the size of the land and the fragility of the areas; before such regulatory plans are approved by the Municipality, the State Natural Heritage areas must already have been classified.Consequently, for ACOSA’s purposes, any regulatory plan in force as a planning tool is not useful for classifying the ecosystem, because classification should have occurred beforehand. The certification currently in force, ACOSA-PNE-021-2012 of February 16, 2012, which amends the previous certifications, was sent together with the digital shape files to the Municipalidad de Osa and received on March 28, 2012. She explains that, pursuant to Article VI(a) of Decreto Ejecutivo No.36786-MINAE, the certification process is initiated at the request of the Instituto Costarricense de Turismo (ICT), a municipality, or by SINAC on its own initiative, with the latter method having been used by SINAC ACOSA in many cases. Once SINAC ACOSA had the materials necessary to issue the certifications, it proceeded to sign them and notify both the Municipalidad de Osa and the ICT. After receiving the printed certifications and the digital shape files containing the maps, those entities are required, before granting a use permit (permiso de uso) or concession, to verify whether the land is affected by the State Natural Heritage designation.If they granted concessions over land, they should have done so outside the State Natural Heritage; and if the rights under those concessions were assigned, the assignment should not have required ACOSA’s approval, since that is not legally possible, given that the entity responsible for administering land outside the State Natural Heritage (PNE) is the Municipio de Osa and PNE areas cannot be granted under concession. In any event, if those concessions had been granted within State Natural Heritage areas, they would have no legal validity because, in accordance with Article 73 of Ley 6043 and Articles 13 et seq. of the Ley Forestal, the entity that administers those sectors is MINAE, in this case through SINAC ACOSA. Therefore, before granting such concessions, both the Municipality and the Instituto Costarricense de Turismo should have used the information provided to conduct a study of the concession areas in order to determine their legality. She emphasizes that she has no personal knowledge that the concessions were granted within a State Natural Heritage area.
3. 3In a brief received by the Secretariat of the Chamber at 15:50 on November 12, 2012, Uriel Juárez Baltodano, in his capacity as Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, reports under oath that there is no record of any Land-Use Plan with Environmental Feasibility (Plan de Ordenamiento Territorial con Vialidad Ambiental) for the Osa canton region; therefore, the Punta San José Coastal Regulatory Plan lacks Environmental Feasibility (Viabilidad Ambiental), as does every other land-use planning activity in the Sierpe district of Osa. He adds that, through resolution number 1957-2012, that Secretariat requested that the country’s municipalities, including the Municipalidad de Osa, provide a substantiated certification of the current status of the incorporation of the Environmental Variable (Variable Ambiental) into the corresponding Regulatory Plan (Plan Regulador). In response, through official letter AZM 1013-2012 of September 13, 2012, the Municipalidad de Osa reported that it currently had an agreement with PRODUS of the Universidad de Costa Rica, under which the “Investigación y Desarrollo Urbano Sostenible de la Escuela de Ingeniería Civil” program was preparing the Comprehensive Regulatory Plan (Plan Regulador Integral) for both the coastal and urban areas, although as of that date it was not ready for submission. He concludes that, to date, no document relating to the “Plan Regulador Costero de Punta San José de Osa” has been submitted to that Secretariat for analysis.
4. 4Jorge Alberto Cole de León, in his capacity as Mayor of the Municipalidad de Osa, states under oath that the appellant is correct in asserting that the Punta San José Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero Punta San José), located in the district of Sierpe, Cantón de Osa, was prepared and paid for by the private company Estación Biológica Marenco S.A., because no legal impediment existed at that time. He states that said Regulatory Plan was approved by the Municipalidad de Osa in accordance with the uses permitted therein, since at that time MINAE-ACOSA-SINAC had not conducted surveys of areas declared to be State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE) in the Cantón de Osa, including wetland areas, forest-covered land, and absolute conservation zones. He acknowledges that the Municipalidad de Osa approved concessions in that coastal sector, including the concession granted to Mr.Gilbert Rowe Córdoba, who subsequently assigned his concession rights to Empresa Inversiones Drake Sociedad Anónima, which in turn assigned its rights to Free Town Sociedad Anónima. The concession of Mr. Sergio Miranda Torres was also approved. With respect to the Freetown S.A. concession agreement (contrato de concesión), once the assessment of the construction plans had been completed, the Instituto Costarricense de Turismo determined that the area granted under concession and registered in the name of Free town S.A. as property No.6-0000006-Z-000 conflicted with the State Natural Heritage certification issued on 30 de mayo de 2006 and signed by Eng. Raúl Solórzano Soto, Director of SINAC. Consequently, the SINAC Legal Advisory Office stated that processing of the approval endorsement (visado) could not continue until the concession had been adjusted so as to ensure that the State Natural Heritage would not be affected.Therefore, once the registration of the concession agreement had been corrected and the relevant documents had been provided by the Registro Público, the ICT began reviewing the plans. He adds that, pursuant to directives issued by the Contraloría General de la República and the Procuraduría General de la República stating that the State Natural Heritage must be administered by MINAE and that concession agreements granted by the municipality without prior classification of the PNE must be delimited and adjusted so that they include only land that does not form part of the PNE, the forest areas were excluded. During this process, the certification dated 16 de noviembre de 2009, signed by Ms. Guiselle Méndez Vega, was obtained concerning the proposed Bahía Drake Comprehensive Regulatory Plan (Plan Regulador Integral Bahía Drake), located in the district of Sierpe, cantón de Osa, provincia de Puntarenas.He states that the concession holder adjusted cadastral plan (plano catastrado) No.6-978360-2005, covering an area of 81 711.54 meters, because the property was found to be partially affected. This resulted in plan No. 6-1386840-2009, covering an area of 8ha 7671 meters, which amended cadastral plan P-0757399-1988, under which the concession had been granted, and plan P-978360-2005, which had amended it. Based on the foregoing, and because the land in question was found to be partially affected by the State Natural Heritage, the draft resolution, the Council resolution, and the concession agreement had to be amended in order to properly correct and remedy the concession proceedings. He states that, through official letter AZM-1024-2009 dated 22 de diciembre de 2010, the Departamento de Zona Marítimo Terrestre certified that plan P-138640-2009 was outside areas declared to be State Natural Heritage.Subsequently, through official letter A.Z.M 737-2012, that certification was amended because the plan number had been stated incorrectly; the correct number was P-1386840-2009. Accordingly, with the Council’s approval of 2 de marzo de 2011, the addendum to the concession agreement was forwarded to the Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) for approval, a process required to make the adjustment in the Registro Nacional. He states that, to date, a series of procedures has had to be completed to amend the concession agreement so that the concession holder may proceed with approval of the construction plans, which must be resubmitted to the Instituto Costarricense de Turismo. In compliance with that Institute’s request, it has now been confirmed that the correction to the concession agreement is registered in the Registro Nacional, as recorded in the Registry Certification for Property Registration 60000006Z 000.He explains that the ACOSA Directorate recently delivered the reclassification of the State Natural Heritage for the sector extending from Boca Ganada to Punta San Pedrillo, which was conducted during the first months of 2012 and drastically altered the PNE boundaries that had prompted the amendment of cadastral plan P-1386840-2009 and the Free Town S.A. concession agreement. Because the reclassification of the State Natural Heritage delivered through official letter ACOSA-PNE-021-2012 completely contradicts the certifications issued on the basis of the classification dated 16 de noviembre de 2009, the ACOSA Directorate was notified through official letter ALCAOSA-0448-2012 dated 10 de mayo de 2012 that the reclassification conducted in 2012 was not accepted, because it would drastically affect concessions that had been found to be outside the PNE under the certification issued in San José on 16 de noviembre de 2009.The 2012 work raised serious doubts and contradicted the previous delimitation; instead, ACOSA was urged to review and adjust it in its entirety. Since the term of the concession granted to Free Town S.A. expired on 27 de julio de 2012, the Departamento de Zona Marítimo Terrestre of that Municipality recommended that the Mayor’s Office and the Council refrain from renewing the agreement until there was complete certainty regarding the analysis and overlay of the relevant plan onto the latest survey conducted by MINAE. He adds that on 14 de junio de 2012, the representative of Empresa Free Town filed a Formal Request for Renewal of the Concession Agreement with the Concejo Municipal. The Council resolved to refer that submission to the Departamento de Zona Marítima so that it could make the appropriate recommendation concerning approval of the concession renewal and consider whether ACOSA had reclassified the area before a decision was issued.On 3 de julio de 2012, through official letter AZM-738-2012, the Departamento de Zona Marítimo Terrestre forwarded the requested report to the Concejo Municipal, informing the Council that, because the Free Town S.A. concession had expired on 27 de julio de 2012, it recommended renewal of the concession agreement for a period of 20 years, with the clear proviso that the drafting and execution of the final concession agreement would be contingent upon cadastral plan 6-1386840-2009, covering an area of 8ha 7671 meters, being adjusted to the final version of the State Natural Heritage reclassification issued by the ACOSA Directorate, in order to verify that the land to be granted under concession was free of PNE; it also recommended that authorization of the renewal of this concession be considered. The Council reviewed the report submitted by the Departamento de Zona Marítimo at ordinary session 27-2012, held on 4 de julio de 2012, and resolved to refer it to the Comisión de Zona Marítima terrestre.On 25 de julio de 2012, the Concejo Municipal de Osa, at ordinary session 30-2012, held on 25 de julio de 2012, chapter VIII, Resolution 1, resolved to extend the Free Town concession and authorized the Mayor to act as appropriate. Any change arising in that situation would first be made in compliance with due process (debido proceso); furthermore, that decision would be related to the position set forth by SINAC in official letter ACOSA-D-148-2012, in which that institution undertook to weigh the concessions that might be affected by the State Natural Heritage in a manner that would not violate the rights acquired in good faith by the concession holders. He emphasizes that, to date, the Municipality has not signed the concession extension with the company Free Town because it must first request a cadastral plan that includes only the areas outside the State Natural Heritage and under municipal administration.Regarding the concession agreement with Mr. Sergio Miranda, he clarifies that it was not until 31 de mayo de 2005 that La Gaceta No.104 published the ICT resolution adopted at Ordinary Board of Directors Session No.5355, article 5, subsection VIII, held on 26 de abril de 2005, which established that concession files submitted to that Institute must contain a MINAE certification stating that the land requested under concession did not constitute a forest area, forestland, or land suitable for forestry (terreno de aptitud forestal). Regarding the area granted under concession to Mr. Sergio Miranda Torres, which is registered under No.6-00001541-Z-000, cadastral plan P-097680-2005, the Municipalidad de Osa notified the concession holder that, according to the survey of areas declared to be PNE in the sector between Punta Campanario and Playa Ganadito in Drake, Distrito Sierpe, certified by the Senior Director of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones and forwarded to the ICT, the area granted under concession, located between boundary markers (mojones) IGN1 and IGN7 at coordinates 494413N 291439E, is affected by areas declared to be PNE.The concession holder has demonstrated a willingness to properly remedy the procedures that gave rise to the concession agreement, and therefore the Departamento de Zona Marítimo Terrestre verified through certification AZM-903-2011 dated 18 de noviembre de 2011 that the adjusted concession area was already outside areas declared to be State Natural Heritage. Since the term of the concession expired on primero de setiembre de 2012, the Departamento de Zona Marítimo Terrestre will make the corresponding amendments to the draft resolution and the concession agreement to correct any error, once cadastral plan P-0972680-2005 has been amended so as to ensure that the State Natural Heritage is not affected by reason of a wetland (humedal).
5. 5In a submission filed with the Chamber’s Clerk’s Office on XXX, Enoc Rugama Morales, in his capacity as President of the Municipalidad de Osa, states under oath to the same effect as the Municipal Mayor.
6. 6By decision issued at 7:49 hours on 11 de enero de 2013, the Reporting Justice (Magistrado Instructor) ordered the Mayor of the Municipalidad de Osa to provide a means by which notice could be served on the company Free Town Sociedad Anónima and Mr. Sergio Miranda Torres.
7. 7By decision issued at 13:43 hours on 4 de marzo de 2013 and signed by the Reporting Justice, Sergio Miranda Torres and the legal representatives of Sociedad Free Town S.A. were granted an opportunity to be heard.
8. 8Sergio Miranda Torres, acting in his dual capacity, personally and jointly with Daniel Campos Lara, on behalf of Free Town S.A., reports that, in his personal capacity, his legitimate rights as a concessionaire arise from the concession granted on 22 de julio de 1992, when the concept of State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) did not exist; nevertheless, the environment has been protected without any environmental damage whatsoever for more than 20 years, since nothing has been built on the concession. He emphasizes that the concession has adapted to the evolution of environmental concepts and regulations for more than 20 years. Over 20 years, environmental protection has evolved considerably, and the concession has adapted accordingly without any opposition or reluctance on his part. As correctly indicated in the report submitted by SINAC, the State Natural Heritage certification process in that conservation area began in 2006 and was carried out in accordance with the regulations in force at each point in time.The legislation changed frequently, resulting in some changes to the work performed. At present, ACOSA, acting on its own initiative and having access to more advanced technology and baseline information, has modified those certifications; moreover, the fieldwork was performed by qualified Conservation Area personnel with extensive knowledge of the land. He emphasizes that the Municipality reported that the concessionaire had demonstrated a willingness to properly remedy the procedures that gave rise to the concession agreement, such that the Maritime-Terrestrial Zone Department verified, through certificate AZM-903-2011 of 18 de noviembre de 2011, that the adjusted concession area was already outside the areas declared to be State Natural Heritage. He stresses that 20 years ago neither the concept nor the identification of State Natural Heritage existed, but when it was incorporated into the environmental law then in force, the concession was adapted without difficulty.He states that the concession area was adjusted and lies outside the State Natural Heritage areas, as declared by the Municipality in its report. He indicates that the concession was renewed after being adapted to the newly designated State Natural Heritage areas, since the relevant modifications were made, given that the designation of State Natural Heritage in the area has been modified since 2005 and they have adapted as it has changed, without raising objections concerning the legal uncertainty this creates. He refutes the allegation that the Regulatory Plan (Plan Regulador) is allowing his concession to include State Natural Heritage areas. Regarding the Regulatory Plan and Environmental Impact, he states that the Regulatory Plan was approved by ICT in 1989, by the Municipality in 1990, and by INVU in 1996, and was updated in febrero de 1997; in those years, the inclusion of the environmental variable—as was in fact done—was progressive compared with the rest of the country.He attaches a land-use certificate (constancia de Uso de Suelo) for his concession, which, under the Regulatory Plan, is located in an absolute conservation zone, a low-density tourist accommodation zone, and a wetland protection zone; this latter area was subsequently excluded from the concession when the concept of State Natural Heritage was introduced. He clarifies that the Regulatory Plan has included and considered the environmental variable since its creation and believes that the complainant seeks to eliminate the Regulatory Plan to the detriment of the environment, thereby leaving the balanced, conservation-oriented development of the area unprotected. The Regulatory Plan is more than 22 years old and could not have incorporated something that did not exist, such as the concept of environmental impact as it is understood today; however, that does not negate the fact that it protects the environment by establishing absolute conservation zones and low-density development zones, which was progressive for that historical period.It even respected and took into account forest areas, as well as protected areas (áreas de protección) surrounding streams and wetlands. He adds that, as a concessionaire who has conserved and protected the territory for more than 20 years without building or destroying anything, he has had to wait patiently for the delimitation of State Natural Heritage before he could submit his project. He stresses that his concession does not include State Natural Heritage areas and that, in the face of legal uncertainty and delays, he has had no choice but to wait patiently for 20 years; there is no construction whatsoever, and it is untrue that he has failed to process environmental impact studies (estudios de impacto ambiental). With respect to Free Town S.A., he reiterates the statements made in Sergio Torres Miranda’s report regarding the Regulatory Plan and the incorporation of the environmental variable therein.He adds that this concession likewise does not encompass State Natural Heritage areas, in light of the numerous changes made over the years. The Municipality informed him that the amendment to the concession agreement had already been recorded in the National Registry (Registro Nacional), as shown in the Registry Certification for property registration number 600000062000. In addition, the Directorate of ACOSA recently provided him with the reclassification of State Natural Heritage for the sector extending from Boca Granada to Punta San Pedrillo, which was conducted during the first months of 2012. This drastically modified the State Natural Heritage delimitation that had given rise to the amendment of cadastral plan (plano catastrado) P-1386840-2009 and the concession agreement of Freetown S.A.; the drafting and execution of the final concession agreement would be contingent upon cadastral plan -1386840-2009, covering an area of 8ha 7671 metros, being adjusted to the final version of the State Natural Heritage reclassification issued by the Directorate of ACOSA, in order to verify that the land to be granted under concession is free of State Natural Heritage.He adds that the project to be developed does have environmental feasibility (viabilidad ambiental) duly processed and granted, and that there is no opposition whatsoever to excluding from the concession the lands incorporated into the most recent State Natural Heritage certification. Environmental oversight (regencia ambiental) is the responsibility of Desarrollos en Ecología, Paisajismo, Planificación, Arquitectura y Turismo S.A.
9. 9In a written submission received at 14:30 horas on 17 de abril de 2013, the appellant states that the Maritime-Terrestrial Zone Department of the Municipalidad de Osa is excluding from the comprehensive coastal regulatory plan for Bahia Drake the study conducted by PRODUS-ACOSA that identified the PNE.
10. 10In a written submission received on 17 de abril de 2013, the appellant submits documentary evidence supporting her request that urgent measures be taken to prevent the destruction of the coral reef located in the saltwater wetland in Bahía San Josecito.
11. 11In a brief filed on 18 de abril de 2013, the appellant responds to the report submitted by the Municipalidad de Osa and concessionaire Sergio Miranda Torres.
12. 12In a written submission received on 06 de mayo de 2013, the appellant provides documentary evidence.
13. 13On 7 de mayo de 2013, the appellant submits a copy of the complaint concerning logging within Sergio Miranda Torres’s concession that she filed with ACOSA in Puerto Jiménez.
14. 14By a decision issued at diez horas y nueve minutos on 24 de mayo de 2013, additional evidence for adjudication (prueba para mejor resolver) was requested from SINAC and the Municipalidad de Osa.
15. 15In a written submission received on 23 de mayo de 2013, counsel for Sergio Miranda Torres and Free Town states that the “diagnostic report” prepared by PRODUS is neither complete nor signed. He explains that, in any event, PRODUS is not the entity preparing the new Regulatory Plan. He states that his clients have not opposed adapting the concession granted many years ago to the new studies and designations of lands classified as PNE, nor have they resisted complying with the assessments of each and every environmental aspect. He adds that at no time have they resisted change, nor has the Municipality disregarded its duty to protect lands classified as PNE, since the current PNE certification—not the Regulatory Plan—has been used. He maintains that the 1991 Regulatory Plan reflected the criteria in force at that time; nevertheless, it did include the environmental variable. He requests that this amparo proceeding (recurso de amparo) be dismissed.
16. 16In response to the hearing granted, Yanina Chaverri Rosales, in her capacity as Acting Municipal Mayor of the Municipalidad de Osa, reports under oath that, pursuant to the cooperation agreement between the Municipalidad de Osa, the Universidad de Costa Rica, and The Nature Conservancy for the preparation of the Cantonal Regulatory Plan and the Regulatory Plan for the Maritime-Terrestrial Zone of the Cantón de Osa, signed by the parties on 18 de julio 2006, no date has been projected for completion or entry into force of the new regulatory plan; however, meetings have been held with municipal staff and representatives of PRODUS, at which it was agreed that the coastal regulatory plan would be prepared in three stages: Stage I, Dominical-Punta Mala; Stage II, Drake; and Stage III, Sierpe. Through its Technical Assistant, the Maritime-Terrestrial Zone Department reviewed the materials delivered by PRODUS to the Municipality and identified several inconsistencies.She asserts that the report was received by the Office of the Council Secretary on 19 de diciembre de 2012. The “Por tanto” of that report states that this comprehensive coastal planning (planificación integral costera, PRI) harms the interests and development prospects of the canton and, consequently, of the Municipalidad de Osa. It was considered essential that the Council not approve the zoning maps or the corresponding regulations until the points previously identified have been corrected, there is certainty that the uses approved under the current regulatory plans will be preserved, and the proposed zoning has been eliminated, because the uses currently established conflict with the parameters and technical specifications established by ICT in the document “Manual para Elaboración de planes Reguladores Costeros” and with the conditions of each sector. She comments that the decision was communicated to PRODUS on 12 de febrero de 2013 and that, to date, no information has been received regarding the requested corrections; therefore, the Municipality cannot provide an estimated date for the completion or entry into force of the new coastal regulatory plan being prepared by PRODUS.With respect to Sergio Miranda Torres’s concession, she states that, at ordinary session No. 36-2012 of 01 de setiembre de 2012, the Maritime-Terrestrial Zone Department recommended renewing the concession agreement for a period of 20 years, while making clear that the drafting and execution of the final concession agreement would be contingent upon the cadastral plan being adjusted to the final version of the PNE reclassification issued by the Directorate of ACOSA, in order to verify that the land to be granted under concession is free of PNE. With respect to Free Town’s concession, at session 20-2012 of 25 de julio de 2012 the Council agreed to extend the concession for a period of 20 years, authorizing the Mayor to act as appropriate. Any change arising in that situation shall first be made in observance of due process (debido proceso).
17. 17In a brief received on 7 de julio de 2012, Etilma Morales Mora, in her capacity as Director of the Área de Conservación Osa, stated under oath that SINAC delivered to the Municipalidad de Osa, together with the PNE certification, the tables and maps in printed and digital formats for the entire cantón de Osa, including the area of the concessions at issue in the amparo proceeding (recurso de amparo). At present, before granting concessions, the Municipalidad must have the classifications of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE) incorporated into the approved Regulatory Plan (Plan Regulador), whether the previous plan or the one prepared by PRODUS, and must refrain from granting concessions over areas classified as PNE, since it is prohibited from doing so pursuant to Article 73 of Ley 6043. She adds that, according to report ACOSA-PNE-AD-015-2012, no developed areas (áreas de construcción) are visible within the land described in the survey plat (plano) bearing the name of Sergio Miranda Torres.It can be observed that the property is affected by a wetland area (área de humedal) located between boundary markers (mojones) 8 and 3 of the Regulatory Plan. This wetland is identified in the PNE certification as polygon H4, with an area of 2.58 hectares, of which only 1.29 affects Mr. Sergio Miranda’s plat. This is because that plat did not conform to the boundary-marker line found in the field. If the plat were adjusted to that line, the area affected by the wetland would be larger. In addition, there is a very small area affected by forest. Regarding the plat for the Free Town concession (6-00006-Z-000), a developed area near a stream (quebrada) can be observed within the property, according to report ACOSA-PNE-AD-015-2012. In that same report, Eng. Joel García Medina, the official responsible for the State’s PNE in ACOSA, concluded that PNE areas affect both concessions. He also recommended requesting an inspection by the Departamento de Aguas to certify or rule out the presence of springs (nacientes) in the area. It is clear that the locations shown on both plats are inaccurate, and a cadastral survey (levantamiento catastral) must be requested to provide a sounder basis for assessment.
18. 18The statutory requirements have been observed in the proceedings conducted.

Justice Salazar Cambronero writes the opinion; and,

Considering:

I.Subject matter of the action. The petitioner considers that her fundamental rights were violated because, on the basis of a Regulatory Plan commissioned from and prepared by a private company, the Municipalidad de Osa included as eligible for concession areas designated as PNE (forests and wetlands). She alleges that, as a result, approximately 9000m2 of wetlands were granted under concession and areas of forest, secondary scrubland (tacotales), and springs were affected.

II.Proven facts. The following facts are deemed duly established and relevant to the decision in this matter: a) at session No. 15 of 7 de marzo de 1990, the Concejo Municipal de Osa approved the Plan Regulador Costero de Punta San José, distrito de Sierpe (see attached documentary evidence); b) at session No. 29-99 of 7 de julio de 1999, the Concejo Municipal resolved to update the Plan Regulador Costero (see attached documentary evidence); c) the Reglamento de Zonificación de Punta San José was published in La Gaceta on 22 de enero de 2001 (see attached documentary evidence); d) in 2006, MINAE began the process of certifying the State Natural Heritage in the Área de Conservación de Osa (see the report submitted under oath by the Director of the Área de Conservación Osa of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación SINAC); e) on 30 de mayo de 2006, SINAC delivered a PNE certification to the Municipalidad de Osa (see statements made under oath); f) by official letter number DFOE-DI-491, auditor Walter Moya of the Contraloría General de la República requested a technical report on the State Natural Heritage areas within the sketch of the land proposed for concession in the name of Sergio Miranda Torres; the report concluded that State Natural Heritage areas existed within the two concessions at issue in this amparo proceeding (see the report submitted under oath by the Director of the Área de Conservación Osa of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación SINAC); g) on 16 de noviembre de 2009, SINAC delivered a new PNE certification that modified the previous one (see statements made under oath); h) on 25 de enero de 2012, the Programa de Investigación y Desarrollo Urbano Sostenible de la Universidad de Costa Rica (PRODUS) reported that the Plan Regulador Costero de Punta San José encompassed wetland areas and forested land (terrenos cubiertos de bosque) (see attached documentary evidence); i) the certification currently in effect is ACOSA-PNE-021-2012 of 16 de febrero de 2012, which was forwarded to the Municipalidad de Osa on 28 de marzo de 2012 and modifies the previous certifications (see the report submitted under oath by the Director of the Área de Conservación Osa of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación SINAC); j) By official letter number ACOSA-D-148-2012 of 5 de julio de 2012, addressed to the Concejos Municipales de Osa y Golfito and their respective mayors, the Área de Conservación de Osa reported that the State Natural Heritage certification process had now been completed, except with respect to those portions of the Humedal Nacional Térraba that do not form part of it.

They were advised to wait until the review had been conducted before making decisions regarding concessions already granted, in anticipation of any change that might benefit parties with a legitimate interest (folio 22 of the report submitted under oath by the Director of the Área de Conservación Osa of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación SINAC); k) The marine boundary of the protected area of the Humedal Nacional Térraba Sierpe lies 5.8 kilometers from Punta Río Claro and 11.1 kilometers from Punta San Josecito (the location of the concessions) and therefore does not adjoin that wetland (see the report submitted under oath by the Director of the Área de Conservación Osa of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación SINAC); l) the Municipalidad de Osa entered into an agreement with the PRODUs Departamento de Planificación Territorial y Ambiental de la Escuela de Ingeniería de la Universidad de Costa rica to prepare a comprehensive coastal regulatory plan that will consolidate all regulatory plans currently in force in the Cantón de Osa (see attached documentary evidence); m) the Plan Regulador Costero Punta San José has not received environmental approval (viabilidad ambiental) from SETENA, nor has SETENA granted approval to any land-use planning activity (actividad de planificación territorial) in the distrito de Sierpe (see official letter No. DEAE-373-2012 of 7 de noviembre de 2012).

Regarding the concession granted to Free Town Sociedad Anónima:

• a)on 2 de mayo de 1992, the Municipalidad de Osa approved a concession in the name of Gilbert Rowe, who assigned it to Sociedad Inversiones Drake, which in turn assigned it to Sociedad Free Town; it is currently registered in the Registry as property No.6-0000006-Z-000 (see statements made under oath by the Alcalde and the Presidente del Concejo de Osa); b) the Instituto Costarricense de Turismo (ICT) determined that the area granted under concession conflicts with the State Natural Heritage certification issued on 6 de mayo de 2006 by the Director Superior del SINAC (see statements made under oath by the Alcalde and the Presidente del Concejo de Osa); c) the concessionaire adjusted registered survey plat (plano catastrado) No.6-978360-2005, which covered an area of 81 711 square meters, because of the partial encumbrance (afectación parcial) detected on the property. This resulted in plat number 6-1386840-2009, covering an area of 8ha 7671 square meters, which modified registered survey plat P-0757399-1988, under which the concession had been granted, and plat P-97860-2005, which had modified it (see statements made under oath by the Alcalde and the Presidente del Concejo de Osa); d) by official letter number AZM-1024-2009 of 22 de diciembre de 2010, the Departamento de Zona Marítimo Terrestre certified that plat P-1386840-2009 lies outside areas declared to be State Natural Heritage (see statements made under oath by the Alcalde and the Presidente del Concejo de Osa); e) by official letter number AZM-276-2012 of 2 de marzo de 2012, Isabel Chavez Bonilla, an official of the Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Osa, recommended that the Alcalde and the Concejo de Osa refrain from renewing the concession agreement in the name of Free Town S.A. until there was certainty regarding the analysis and overlay (montaje) of the corresponding plat against the latest survey conducted by MINAE (folios 38-39 of the report submitted under oath by the Alcalde and the Presidente del Concejo Municipal); f) by an unnumbered official letter dated 19 de abril de 2012, Allan Herrera Jiménez of the Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Osa transcribed for the Alcalde and the Abogada de Zona Marítimo Terrestre the resolution adopted by the Concejo at Ordinary Session number 16-2012 of 18 de abril de 2012, which stated: “having reviewed and analyzed official letter AZM-276-2012, the Concejo Municipal RESOLVES to follow the recommendations made by the Abogada del Departamento de Zona Marítimo Terrestre concerning the request contained in official letter AZM-276-2012 (…)” Accordingly, it refrained from renewing the concession agreement (folio 40 of the report submitted under oath by the Alcalde and the Presidente del Concejo de Osa); g) by official letter number ALCAOSA-0448-2012 of 10 de mayo de 2012, the Municipalidad de Osa informed the Dirección de ACOSA that it did not accept the reclassification conducted in 2012 because it drastically affected the concessions that had been left outside the State Natural Heritage under the certification issued in 2009 (see statements made under oath by the Alcalde and the Presidente del Concejo de Osa); h) on 14 de junio de 2012, the representative of the company Free Town submitted to the Concejo an application to renew the concession agreement, which was due to expire on 27 de julio de 2012 (see statements made under oath by the Alcalde and the Presidente del Concejo de Osa); i) by official letter number AZM-738-2012 of 3 de julio de 2012, the Departamento de Zona Marítimo Terrestre recommended that, because the Free Town S.A. concession was due to expire on 27 de julio de 2012, the Concejo renew it for a period of 20 years, clarifying that the drafting and execution of the final concession agreement would be contingent upon registered survey plat 6-1386840-2009, covering an area of 8 ha 7671 square meters, being adjusted to the final version of the State Natural Heritage reclassification issued by the Dirección ACOSA, in order to verify that the land to be granted under concession was free of State Natural Heritage areas (see the report submitted under oath by the Alcalde and the Presidente del Concejo de Osa); j) the concession granted expired on 27 de julio de 2012 (see attached documentary evidence); k) a developed area near a stream can be observed on the concession land (see official letter ACOSA-PNE-AD-15-2012 of 18 de mayo de 2012, signed by the Encargado de Patrimonio Natural del Estado ACOSA); l) the property under concession is affected by two forest polygons identified in the current certification.

The possible springs noted in official letter ACOSA-PNE-AD-148-2011 are located within those polygons (see official letter ACOSA-PNE-AD-15-2012 of 18 de mayo de 2012, signed by the Encargado de Patrimonio Natural del Estado ACOSA).

Regarding the concession granted to Sergio Miranda: a) by agreement No. 43 of 22 de julio de 1992, the Concejo Municipal de Osa granted concession No. 6-00001541-Z-000 for agricultural purposes for a period of 20 years in Playa San Josecito, Sierpe (see attached documentary evidence); b) by agreement adopted on 30 de abril de 2001, the Concejo Municipal approved an addendum to the concession agreement, which established that the parcel would be used for absolute conservation, low-density tourism, and protection of streams (see attached documentary evidence); c) by certification dated 16 de noviembre de 2009, it was stated that the concession area located between boundary markers IGN1 and IGN7, at coordinates 494413N 291439E, was affected by areas declared to be State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) (see statements made under oath by the Alcalde and the Presidente del Concejo de Osa); d) by certification AZM-903-2011 of 18 de noviembre de 2011, the Departamento de Zona Marítimo Terrestre confirmed that the adjusted concession area was already outside the areas declared to be State Natural Heritage (folio 19 of the report submitted under oath by the Alcalde and the Presidente del Concejo de Osa); e) the concession expired on 01 de setiembre de 2012 (see attached documentary evidence); f) no construction areas are visible on the concession lands (see official letter ACOSA-PNE-AD-15-2012 of 18 de mayo de 2012, signed by the Encargado de Patrimonio Natural del Estado ACOSA); g) the property granted under concession is affected by a wetland area (área de humedal) located between boundary markers 8 and 3 of the Plan Regulador, with an area of 2.58 hectares, of which only 1.29 hectares affects the survey plan (plano) of Mr. Sergio Miranda Torres (see official letter ACOSA-PNE-AD-15-2012 of 18 de mayo de 2012, signed by the Encargado de Patrimonio Natural del Estado ACOSA).

III.Composition of the State Natural Heritage (PNE). Pursuant to Articles 13 and 15 of the current Ley Forestal No. 7575, the State Natural Heritage consists of all forests and forest lands (terrenos forestales) within national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its name, and properties belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration agencies. It should be noted that Article 1 of Decreto Ejecutivo número 35803-MINAE of 7 de enero de 2010, entitled Criterios Técnicos para la Identificación, Clasificación y Conservación de Humedales, provides, on the one hand, that all wetland ecosystems (ecosistemas de humedal), regardless of their owner, must be protected by the Administration and, on the other, that only wetlands forming part of the State Natural Heritage (because they possess or meet the legal requirements for inclusion therein) must be administered by SINAC.

This means that those located on private property, although not directly administered by the State, are not without protection, because they are subject to a constitutionally based protective restriction: “It is clear that, by virtue of the challenged regulations, a series of restrictions are imposed on the right to property recognized in Article 45 of the Constitution; those restrictions are legitimate because Ley Forestal 7174 was approved by a qualified majority, as required by the cited constitutional provision, as established in judgment number 6490-95 (at fifteen hours thirty-nine minutes on diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa y cinco), as was Ley de la Conservación de la Vida Silvestre, number 7317 (which, in the course of its enactment, was approved unanimously both on first reading, record 80, and on third reading, record 82); and because they are justified by the legally protected interest safeguarded by this entire body of legislative and regulatory provisions, insofar as the conservation of the country’s forest wealth is a matter of public interest (as stated in judgments number 6940-95, 7020-95, 7031-95, and 2902-96, among others), and that wealth is at risk of destruction or deterioration if the indiscriminate exploitation of this natural resource is permitted.

It must not be forgotten that a forest resource (recurso forestal) has been understood to mean ³[...] the protection and preservation of the integrity of the natural environment´, pursuant to what this Chamber stated in judgment number 2233-93, at nine hours thirty-six minutes on veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y tres, a legally protected interest that exists in the areas affected by the challenged decree and is recognized in international legislation, in the special laws enacted for that purpose—international treaties on the subject—and in the texts of political charters (see judgment No. 1607-98 at seventeen hours twenty-four minutes on diez de marzo de mil novecientos noventa y ocho). Thus, private forest property (propiedad forestal privada), which, as its name indicates, is property titled to private parties and held under the terms of Article 45 of the Constitución Política, is made subject to a special legal regime: in the first instance, the forest regime (régimen forestal), through the corresponding executive decree of the Ministerio del Ambiente y Energía, which encumbers the property as a social-interest restriction and which, in all cases, must be recorded in the public property registry.

For this reason, these properties may be mortgaged, and the forest resource may even be pledged as collateral; they may be acquired through adverse possession (usucapión), as well as sold or their ownership transferred, with the proviso that the forest designation (afectación forestal) is transferred in every case. Whether private property may be exploited and used will depend on how the regulations in force categorize the forest resource, including forest reserves, protective zones, and wildlife refuges (Article 37 of Ley forestal number 7174), provided that such exploitation and use comply with the respective management plan (plan de manejo). It is clear that forest-related restrictions prevent the owner from using the forest resource; the owner is in no way entitled to cut down or economically exploit the forest existing on the property at the owner’s discretion or will, except exclusively through a management plan duly approved by the forestry directorate” (see judgments numbers 2003-3656 at 14:43 hours on 7 de mayo de 2003 and 2012-002678 at 14:30 hours on 29 de febrero de 2012).

Now, pursuant to the legislation contained in the Ley Orgánica del Ambiente and the Ley Forestal, these State Natural Heritage assets are subject to interests and restrictions that extend beyond the boundaries of individual cantons, giving rise to a national and even international interest in their protection (see judgments numbers 2010-021258 at 14:00 hours on 22 de diciembre de 2010 and 2011-16938 at 14:37 hours on 7 de diciembre de 2011). The State Natural Heritage is not subject to attachment and is inalienable, and the State’s action to recover ownership (acción reivindicatoria) is not subject to any limitation period; consequently, the Public Administration may not exchange, assign, convey in any manner, deliver, or lease rural lands owned or administered by it unless they have first been classified by the Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE). This Court has specified that the PNE is an asset in the public domain (bien de dominio público) whose conservation and administration are entrusted by law to the Ministerio de Ambiente y Energía through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC).

For its part, in opinions numbers C-297-2004 of 19 de octubre del 2004 and C-321-2003 of 9 de octubre de 2003, the Procuraduría General de la República determined that the State Natural Heritage comprises two major components: a) Protected Wilderness Areas (Áreas Silvestres Protegidas), regardless of their management category, declared by law or executive decree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments; b) all other forests and forest lands or lands suitable for forestry (terrenos de aptitud forestal) belonging to the State and public institutions (Article 13 of the Ley Forestal), which are immediately subject to a statutory designation (afectación legal). It is important to note that, pursuant to Article 73 of Ley No. 6043, protected wilderness areas are excluded from the Zona Marítimo Terrestre; Local Governments therefore lack jurisdiction to grant concessions in those areas, even when they are located within the Zona Marítimo Terrestre, because they are under State protection. Previously, the State Natural Heritage was called ³Patrimonio Forestal del Estado”.

IV.Formation of the State Natural Heritage. Under the current Ley Forestal No. 7575, the Administration’s forest lands are automatically designated as part of the PNE; accordingly, in these cases, designation as public domain (afectación al dominio público) and incorporation into the PNE do not arise from MINAE’s classification of the lands. As the Procuraduría General de la República stated in Opinion C-321-2003, classification constitutes an act of verification rather than an act of designation, intended to confirm whether a specific rural property belonging to a State institution satisfies the conditions under which the rule establishes the public forest regime, so that it may be deemed included within the general category of public-domain status (demanialidad), with the prescribed consequences, and so that its purported conveyance by the public entity may be rendered ineffective. Regarding this matter, judgment No. 2012-002678 at 14:30 hours on 29 de febrero de 2012, drafted by the reporting Justice, stated, insofar as relevant:

“The State Natural Heritage is a legally protected interest, defined and individualized in our legal system, and the lands comprising it under environmental legislation do not require a declaration as a protected wilderness area in order to receive protection from the Administration. The foregoing does not obviate the obligation of the competent Administration to assign them the scientifically and technically appropriate classifications for their proper protection and preservation as protected wilderness areas.” Likewise, judgment No. 2011-16938 at 14:37 hours on 7 de diciembre de 2012 stated:

“In view of the foregoing, upon examining the case, the first point that must be made is that the petitioner is incorrect in asserting that some mangroves or wetlands do not form part of the State Natural Heritage. More specifically, it is clear from the legal considerations cited by the parties, including the petitioner, that all wetlands located on State-owned property (belonging to any State entity, body, or agency) form part of that heritage because they are classified as forest lands (see Decreto Ejecutivo 36786 of 12 de agosto de 2011); moreover, mangroves or saltwater forests and estuaries, because they form part of the public zone (zona pública) within the Zona Marítimo Terrestre, an inalienable area under Article 1 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre [‘the public-domain status of the Zona Marítimo Terrestre (or seashore, as it was formerly called) has been recognized since time immemorial, and Roman Law itself recognizes that status as ´res communes´ and ´extra comercium´’; see decision No. 447-91 at 15:30 hours on 21 de febrero de 1991], constitute a forest reserve and are subject to Ley Forestal 7575 of 13 de febrero de 1996 pursuant to Article 13 of that law.” It follows from the foregoing that it is false that the natural ecosystems forming part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) are limited to those that have been declared protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas), since it is formal law that determines the characteristics of the areas forming part of that heritage; consequently, in the case before us, all wetlands (humedales) located on State-owned property form part of that heritage.

V.On the protection of wetlands. This Chamber has addressed the significance of these ecosystems and their protection in judgments 2001-12817 of 10:28 on 14 de diciembre del 2001 and 2007-6246 of 19:30 on 8 de mayo del 2007, among others, noting that wetlands are regarded as the world’s most productive ecosystems. In Costa Rica, Article 40 of the Ley Orgánica del Ambiente defines them as: “Ecosystems dependent on natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh, brackish, or saltwater regimes, including marine areas extending to the outer limit of seagrasses or reefs or, in their absence, to a depth of six meters at low tide.” Regarding the importance of these ecosystems, in decision No. 2009-014288 of 15:19 on 09 de

setiembre de 2009, this Court stated:

“The importance of wetlands lies not only in biodiversity and in the processes occurring at the ecological level, but also in the fact that they provide essential supporting functions and products for human communities in both the developing and industrialized world. According to legal scholarship and scientific studies, the term ‘wetlands’ encompasses a wide variety of ecosystems with very different characteristics. They may be classified into seven landscape units: estuaries, open coasts, floodplains, freshwater marshes, lakes, peatlands, and flooded forests; or as saltwater wetlands, freshwater wetlands, or artificial wetlands. Each consists of a series of physical, chemical, and biological components, such as soils, water, animal and plant species, and nutrients. The processes among and within these components enable wetlands to perform functions such as flood control and storm protection and to generate products such as wildlife, fisheries, and forest resources; they also purify water and stabilize shorelines.

Not all characteristics are present in every wetland, and few perform all functions in the same manner. They also possess highly valuable attributes, such as biological diversity and the uniqueness of cultural heritage. It is the combination of these ecosystem functions, products, and attributes that makes wetlands important to society. By storing precipitation and releasing runoff uniformly, wetlands can lessen the destructive force of floods and rivers, and the conservation of natural reservoirs can therefore avoid the need to construct dams and reservoirs. Their vegetation can stabilize shorelines by reducing the energy of waves, currents, or other erosive forces, while plant roots hold bottom sediments in place, thereby potentially preventing both the erosion of valuable agricultural or inhabited land and damage to property. Wetlands that remove nutrients improve water quality and help prevent eutrophication, which may avoid the need to build water-treatment systems.

Moreover, many support dense populations of fish, livestock, or wildlife that feed in their nutrient-rich waters or on their substrate, or graze in their lush grasslands. The hydrological, nutrient, and material cycles and energy flows of wetlands can stabilize local climatic conditions, particularly precipitation and temperatures, influencing agricultural activities and activities based on natural resources, as well as the stability of natural ecosystems and the wetland itself. They also contribute to recreation, fisheries, agricultural resources, and tourism, as well as to the direct use of the forest resources they generate in the form of a significant number of goods, ranging from firewood, construction timber, and bark among timber products to resins and medicines, which are ‘secondary’ non-timber forest products. They are even important as genetic reserves for certain plant species—such as rice.” Several international instruments address their protection, most notably the Convention on Wetlands, or Ramsar Convention, signed by our country pursuant to Ley No. 7224 on 9 de abril de 1991 and published in La Gaceta on 8 de mayo de ese mismo año.

The Ramsar Convention defines a wetland as: “Areas of marsh, fen, peatland, or water, whether natural or artificial, permanent or temporary, with water that is static or flowing, fresh, brackish, or salt, including areas of marine water whose depth at low tide does not exceed six meters.” The Convention proclaims the duty of States to protect ±in the interests not only of their own countries but also of the international community- these ecosystems; accordingly, countries are required to develop national policies aimed at conserving these environments as part of their land-use policies. The various obligations assumed by signatory countries include designating at least one wetland of international importance for inclusion in the List of Ramsar Sites. Its selection must be based on its international significance from an ecological, botanical, zoological, limnological, or hydrological standpoint, making this a commitment concerning the protection of specific sites (Article 2).

In addition, obligations unrelated to specific sites are assumed, such as preparing and implementing management plans in a manner that promotes the wise use (uso racional) of wetlands within their territory (Article 3). States are also required to promote the conservation of wetland areas and waterfowl by establishing nature reserves in wetlands, whether or not they are included in the “List” (Article 4). Lastly, signatory countries must coordinate their policies and regulations concerning the conservation of wetlands and their flora and fauna (Article 5). Thus, the parties establish a system for protecting wetland areas, first through a list of wetlands of international importance (Ramsar sites) and, second, by seeking the wise use of all wetlands within their territory. Likewise, the “Guidelines for the Implementation of the Wise Use Concept of the Convention,” adopted through Recommendation 4.10, state that “the wise-use provisions apply to all wetlands and the systems supporting them within the territory of a Contracting Party, both those included in the List and all others.” According to the Secretariat of the Ramsar Convention, the National Wetlands Policy (Política Nacional de Humedales) must include the following objective: “To prevent further losses of the wetlands that still exist and encourage the rehabilitation of the country’s wetlands by maintaining their integrity, conserving their genetic diversity, and ensuring that their enjoyment and economic use are sustainable.” It should also “encompass all types of wetlands.” It is therefore clear that, under the Ramsar Convention, every ecosystem possessing the characteristics of a wetland must be used wisely and sustainably under the terms defined by the Convention and the Conference of the Parties.

VI.Regarding the specific case. The complainant’s claim is based on the allegation that, relying on a regulatory plan (Plan Regulador) prepared by a private company, the Municipalidad de Osa granted two concessions (concesiones) to private parties over lands containing freshwater wetlands (humedales de agua dulce) and protected areas (zonas protegidas) that form part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado). She contends that, when granting both concessions, the Local Government neither requested nor obtained any type of permit, authorization, or opinion from SETENA or MINAE, thereby affecting forest areas, secondary-growth areas (tacotales), and springs (nacientes). She further states that a saltwater wetland (humedal de agua salada) bordering the corredor biológico Térraba-Sierpe is being affected because several structures have been permitted without any type of oversight.

The evidence in the case file shows that, in 1992, the Municipalidad de Osa did in fact grant two concessions in the Zona Marítimo Terrestre de Osa: one to Sergio Miranda Torres and another to Gilbert Rowe—later Free Town. At that time, the Municipalidad had a regulatory plan that did not provide for the demarcation of the areas designated as State Natural Heritage. Although the concession holders stated that the regulatory plan then in force included the environmental component (variable ambiental)—a fact that has not been proven—the fact remains that this instrument was not, by itself, suitable for granting the concessions because the ecosystem in the area had not previously been classified by the appropriate authorities. Accordingly, its classification should first have been requested in order to avoid affecting areas ineligible for concession (áreas no concesionables). In this regard, it must be noted that the absence of the concept of State Natural Heritage in 1992 was no reason to disregard the obligation to protect wetlands, which were duly protected under the Convention on Wetlands (Ramsar), ratified by Costa Rica through Ley No. 7224 del 09 de abril de 1991 and published in La Gaceta del 8 de mayo de ese mismo año.

Thus, even before the concessions were granted, these areas were subject to special protection that had to be guaranteed by the State and other decentralized administrations, such as local governments. Beginning in 2006, the Municipalidad’s lack of foresight in granting the concessions at issue became more evident, since it was in that year that MINAE—through SINAC—began issuing certifications concerning the areas designated as State Natural Heritage in the Cantón de Osa. Thus, the certifications communicated to the Municipalidad on 30 de mayo de 2006 and 16 de noviembre de 2009 established that both concessions contained State Natural Heritage areas that partially encumbered them. Notwithstanding the foregoing, the case file contains no evidence indicating that any serious alteration of the environment occurred during that time that infringed the fundamental rights of the complainant and the other residents of the area.

As reflected in the reports submitted under oath, in both concessions the contracting parties mutually agreed to the respective modifications in order to exclude State Natural Heritage areas, including wetlands, from the concession areas. The concession holders agreed, and the corresponding modifications were made, as attested by the respondent authorities. At the beginning of 2012, SINAC issued a new PNE certification in Osa, which modified the previous certifications. In response, the Municipalidad expressed its disagreement with the new certification and informed ACOSA that it did not accept the reclassification because it drastically affected the concessions that, following the modifications made, had fallen outside PNE. Moreover, according to official letter No. ACOSA-D-148-2012 del 5 de julio de 2012, the Área de Conservación de Osa informed the Municipalidad that the State Natural Heritage certification process had been completed, except with respect to the Humedal Nacional Térraba, and therefore suggested that it wait until an inspection had been conducted before making decisions concerning the concessions.

It is important to emphasize that the Departamento de Patrimonio Natural del Estado del Área de Conservación de Osa conducted a technical field study to determine whether the concession lands contained PNE, on the basis of certification ACOSA-PNE-021-2012. With respect to the concession held by Sergio Miranda Torres, report ACOSA-PNE-AD-15-2012 del 18 de marzo de 2012 noted that no construction areas were observed within the property, but that it was affected by a wetland area identified as polygon H4, covering 2.58 hectares, of which 1.29 hectares affect Mr. Miranda Torres’s survey plan (plano). It also noted that there was a very small forest encumbrance (afectación de bosque). Regarding the concession granted to Free Town, the technical report stated that a construction area could be observed near a stream (quebrada), that the property was also affected by two forest polygons under the current certification, and that there were possible springs that must be identified by the Dirección de Aguas del MINAE.

Despite the foregoing, in julio de 2012, the Concejo Municipal de Osa agreed to extend Free Town’s concession for an additional 20 years, while in setiembre de ese mismo año it agreed to renew Sergio Miranda’s concession for an additional 20 years.

VII.Moreover, the complainant alleges that the Municipalidad renewed the concessions even though, to date, the new Plan Regulador Costero de Osa has not been completed and duly approved, thereby placing the wetlands and other protected areas in the region at serious risk. On 18 de junio de 2006, the Municipalidad de Osa entered into a cooperation agreement with the Universidad de Costa Rica (PRODUS) and The Nature Conservancy for the preparation of the Plan Regulador Cantonal and the Plan Regulador de la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Osa. The Alcaldesa Municipal a.i reported that the Departamento de Zona Marítimo Terrestre had identified several inconsistencies in the document submitted by PRODUS that were detrimental to the canton’s interests and development prospects. It was therefore deemed essential that the Concejo not approve the zoning maps (láminas de zonificación) or the corresponding regulations until the issues identified in the Dpto. ZMT report had been corrected. That decision was communicated to PRODUS on 12 de febrero, and no information has yet been received concerning the requested corrections. It was therefore stated that no estimate could be provided for the date on which the new Plan Regulador Costero would enter into force.

VIII.In light of all the foregoing, there is sufficient evidence of a threat to the State’s natural resources, and it cannot be overlooked. Based on recognition of the right to a healthy and ecologically balanced environment, enshrined in article 50 of the Constitución Política, and Principle 15 of the Declaración de Río—Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo—constitutional case law has recognized the so-called “environmental precautionary principle (principio precautorio en materia ambiental)” or “in dubio pro natura principle (principio in dubio pro natura),” compliance with which requires that all actions by the public administration involving environmentally sensitive matters be undertaken with the appropriate care to prevent serious and irreversible risks and harm. In other words, when there is no certainty that an activity will not cause serious and irreparable harm, the administration must refrain from carrying out such activities. It is clear that this principle applies equally to the protection of forest lands (terrenos forestales) and other protection areas (áreas de protección). Thus, in judgment number 2013-004619 de las catorce horas treinta minutos del diez de abril de dos mil trece, the Chamber held:

“3- The Precautionary Principle in environmental law. This principle is contained in the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, which provides:

“Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there is a threat of serious and irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” (See, to the same effect, article 11 of the Ley de Biodiversidad).

As the Chamber has previously indicated, the term prevention derives from the Latin “praeventio,” which refers to the act and effect of preventing, and to preparations and measures undertaken in advance to avoid a risk or carry something out. Prevention seeks to anticipate adverse effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention (principio rector de prevención) is based on the need to take and adopt all precautionary measures necessary to prevent or contain possible harm to the environment or human health. Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or doubt in that regard—based on technical studies, a precautionary measure must be adopted, and the activity in question may even be postponed. This is because, in environmental matters, after-the-fact enforcement is ineffective, since once harm has occurred, the biologically and socially harmful consequences may be irreparable; punishment may carry moral significance, but it is unlikely to compensate for the damage caused to the environment.” Accordingly, the precautionary principle applies insofar as there is uncertainty concerning the harm that may be caused and the mitigation or remediation measures (medidas de mitigación o reparación) that must be implemented.

Where there is certainty regarding the type or magnitude of the environmental harm that may occur and the measures that must be adopted at each stage, all doubt is eliminated and, consequently, applying the precautionary principle would be inappropriate. In other words, the precautionary principle must be applied in cases of reasonable doubt or uncertainty, but not where the type of harm and the measures to be adopted are known with certainty, since the very nature of the principle makes its application unworkable in such circumstances. Consequently, since the Declaración de Río itself recognizes the existence and interrelationship of the precautionary principle and the principle of sustainable human development (principio de desarrollo humano sostenible), it must always be ensured that an appropriate balancing assessment (juicio de ponderación) is conducted, permitting due respect for and application of both principles, so that activities are evaluated according to both their environmental impact and their contribution to sustainable human development.

IX.In light of the foregoing, the writ of amparo (amparo) must be granted. On the one hand, pursuant to certification ACOSA-PNE-021-2012 and technical report ACOSA-PNE-AD-15-2012, it is clear that areas belonging to PNE are still under concession (concesión). Although no construction was found on one of the concessions, it should be noted that a construction area near a stream (quebrada) was observed on the other. On the other hand, the new Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) has not yet been completed, and it must necessarily account for the PNE areas that remain within the concession areas. Finally, notwithstanding the foregoing, the record shows that the Municipality agreed to renew both concessions for a period of 20 years, even though—despite this Court’s request for evidence to assist it in reaching a decision—there is no certainty regarding the current impact on PNE. Accordingly, the Chamber finds that the authorities of the Municipalidad de Osa have not adopted the necessary and appropriate measures to protect the State’s natural resources; the writ must therefore be granted, with the resulting consequences.

X.With regard to the alleged impact arising from adjacency (colindancia) to the Térraba-Sierpe wetland (humedal), SINAC reported that the marine boundary of the Térraba-Sierpe national wetland is located 5.8km from Punta Río Claro and 11.1km from Punta San Josecito; therefore, the site is not adjacent to the wetland.

XI. DISSENTING OPINION (VOTO SALVADO) OF JUSTICE JINESTA LOBO

Justice Jinesta Lobo dissents and denies the petition for the following reasons:

1. 1THE RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT AND ITS SUBCONSTITUTIONAL DEVELOPMENT THROUGH AN EXTENSIVE BODY OF LAW. Article 50 of the 1949 Constitution underwent a partial amendment in 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) to introduce, in its paragraph 2°, as an express and clearly defined fundamental right, the right of “Every person” to enjoy “a healthy and ecologically balanced environment.” Before the 1994 constitutional amendment, this fundamental right was extensively developed through the progressive and protective case law of this Constitutional Court, based entirely on the existing rules of International Human Rights Law, which fostered and established the conditions for the partial amendment of Article 50 of the Constitution. Since the partial amendment of Article 50 of the Constitution in 1994, a dense, broad, and detailed subconstitutional regulatory framework (marco normativo infra constitucional) has been developed for the effective protection of the enjoyment and exercise of the right to a healthy and ecologically balanced environment, given that paragraph 3° provided that “The State shall guarantee, defend, and preserve that right”; these constitutional mandates and obligations have led the Costa Rican State to establish a vast and extensive body of subconstitutional law consisting of various statutes, regulations, and executive decrees addressing substantive and procedural matters concerning the guarantee, protection, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.Additionally, this subconstitutional legal order has established an extensive and complex administrative organization to give effect to the constitutional mandates and obligations contained in paragraph 3° of Article 50 of the Constitution. Within this body or standard of legality (bloque o parámetro de legalidad), created to develop Article 50 of the Constitution, particular importance attaches to Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, which, among other matters, develops and regulates key issues such as citizen participation in environmental matters (Chapter II), environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental) (Chapter IV), the protection and improvement of the environment in human settlements (Chapter V), land-use planning (ordenamiento territorial) and environmental protection (Chapter VI), protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) (Chapter VII), marine and coastal resources and wetlands (Chapter VIII), biological diversity (Chapter IX), natural resources such as air, water, and soil (Chapters XI, XII, XIII), as well as forest and energy resources (Chapters X and XIV), pollution (Article XV), the environmental administrative organization (XVII), and the establishment of an Environmental Administrative Court (Tribunal Ambiental Administrativo) to protect, defend, and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment (Chapter XXI).Also prominent within this dense and extensive legislative framework are Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 and its amendments; Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997; Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997; Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998; Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998; and, more recently, Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. Moreover, even before Article 50 of the Constitution was partially amended, sector-specific laws already existed to protect and defend certain aspects of the environment, such as Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 and its amendments; Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 and its amendments; Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978; Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 and its amendments; Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994; and Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994.At the substatutory level (plano infra legal), the regulatory framework is even more extensive, encompassing various executive regulations implementing those laws and decrees governing the protection, conservation, and defense of the environment. At this hierarchical level of protection, one notable example is Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004, namely Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), which comprehensively regulates every aspect of the Environmental Impact Assessment procedures for activities, works, and projects, according to predefined categories, in order to prevent any harm or damage to the environment, as well as their review and environmental feasibility (viabilidad ambiental), subsequent monitoring and oversight, complaints, participation mechanisms, the environmental officer (responsable ambiental), compliance and operating guarantees, and a sanctions regime.Also noteworthy is Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007, namely Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo, which governs the Tribunal Ambiental Administrativo responsible for hearing and deciding complaints concerning threatened or actual violations of legislation protecting the environment and natural resources and for determining compensation for harm or damage to them.
2. 2NEED TO DISTINGUISH CONSTITUTIONALITY REVIEW FROM LEGALITY REVIEW IN THE PROTECTION OF THE RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT. The dense body of subconstitutional rules, or subconstitutional legal order (ordenamiento jurídico infra constitucional), that develops and strengthens the right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in article 50 of the Constitution and seeks to guarantee, protect, and preserve it requires this Constitutional Court to distinguish, in this field, the scope of constitutionality review (control de constitucionalidad) from that of legality review (control de legalidad). With respect to constitutional review mechanisms or constitutional questions, as Title IV of the Ley de la Jurisdicción Constitucional calls them—a concept encompassing actions challenging constitutionality (acción de inconstitucionalidad) and constitutional consultations (consulta de constitucionalidad), both legislative and judicial—the boundary between constitutionality review and legality review is clear and unequivocal because, without question, this Constitutional Court has sole and exclusive jurisdiction to hear and decide such matters (articles 10 of the Constitution; 1°, 2°, subsection b), and 73 to 108 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional).This is the case, for example, when it is alleged that a statutory or regulatory provision is unconstitutional because it violates article 50, namely, the right to a healthy and ecologically balanced environment and the values and principles underlying it. The real problem in drawing the boundary between these two spheres of review arises in connection with the amparo remedy or proceeding (recurso o proceso de amparo), for several evident reasons: a) the cross-cutting nature of the right to a healthy and ecologically balanced environment, which permeates every layer or stratum of the legal order; b) the open texture of constitutional provisions, as a result of which any grievance may appear constitutional in nature; and c) the tendency to use amparo proceedings as a substitute for the ordinary courts. Nevertheless, certain criteria may be established, based on article 7° of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, to distinguish amparo proceedings from other ordinary judicial proceedings.Thus, when a public authority—an administrative entity or body—has intervened with respect to an activity, work, or project by conducting studies, assessments, reports, or evaluations of any kind pursuant to the dense and extensive subconstitutional legal order, the matter must clearly be brought before the ordinary courts rather than the constitutional jurisdiction. The same applies when a public authority has failed to comply with obligations imposed on it by the statutory or regulatory subconstitutional legal order concerning the protection of the environment and natural resources. Under this interpretation, this Constitutional Court must hear and decide a matter in amparo proceedings only when no public authority has intervened by exercising its oversight or authorization powers and conduct is occurring that potentially or presently infringes the right to a healthy and ecologically balanced environment.In addition, the violation of that right must be evident and manifest or readily ascertainable—without any substantial taking or presentation of evidence—and must also be highly relevant or consequential and serious. If a public authority has failed to comply with the obligations and duties established by the subconstitutional legal order, the matter likewise should not be heard by the constitutional jurisdiction because, in addition to the complaint mechanisms available at the administrative level, the ordinary courts, particularly the administrative courts (jurisdicción contencioso-administrativa), have sufficient jurisdiction to review the substantive or procedural omissions of public entities. From the moment a public authority has intervened by exercising its statutory and regulatory powers, conducting a proceeding—a linked series of administrative actions—and issuing administrative acts (actos administrativos), the matter falls outside the scope of constitutionality review; the same is true if the authority fails to perform or omits its statutory and regulatory obligations.The amparo remedy is essentially a summary proceeding governed by simplicity or, in the terms of article 25 of the American Convention on Human Rights (Convención Americana sobre Derechos Humanos), a remedy that must be simple and prompt. Consequently, when it is necessary to review various administrative actions—formal proceedings and acts reflected and embodied in an administrative record (expediente administrativo)—the matter ceases to fall within the scope of amparo because full adjudicatory proceedings (proceso de cognición plenaria), meaning proceedings permitting comprehensive review, must be pursued, and those proceedings may be conducted only before the ordinary courts. Amparo is not designed to compare or review technical or legal opinions rendered in light of the subconstitutional legal order, or to take new evidence for comparison with the evidence contained in an administrative record that has been processed deliberately over extended periods.Ultimately, amparo proceedings cannot be converted into ordinary proceedings for comprehensive review (“ordinariarlo”), because doing so distorts their nature and undermines their aims and purposes. Accordingly, when a public authority has intervened by conducting studies, endorsing or validating expert opinions submitted by interested parties, issuing reports, administrative decisions, permits, licenses, or any other formal administrative act, or, generally, conducting one or more administrative proceedings, amparo proceedings are not the appropriate means of reviewing such actions; administrative litigation (proceso contencioso-administrativo) is. Administrative intervention that can be verified or established is determinative in deciding whether the matter lies within the inherently abstract and open realm or level of constitutionality or within the denser realm of legality. Nor should this Constitutional Court hear and decide cases involving noncompliance with obligations imposed by the statutory or regulatory framework, because powerful and effective instruments exist for that purpose at the administrative level—the sanctions regime, complaints, and the Tribunal Ambiental Administrativo—and, ultimately, there is an administrative jurisdiction whose function is to review the legality of administrative action (article 49 of the Constitution), including statutory or regulatory omissions, whether substantive or procedural. With the new procedural legislation, that ordinary jurisdiction is now more flexible, expeditious, prompt, comprehensive, and universal.
3. 3COROLLARY. For the reasons stated, I believe that this amparo remedy should have been summarily dismissed ad limine litis because it raises a matter properly subject to legality review. However, since it was not, I consider that the remedy should be denied, without ruling on the merits, because it is for the ordinary courts, particularly the administrative courts, to determine whether the administrative actions and conduct at issue—whether affirmative or by omission—substantially comply with the subconstitutional legal order protecting, guaranteeing, and preserving the right to a healthy and ecologically balanced environment.

Por tanto:

The remedy is granted. Consequently, the municipal resolutions extending the concessions held by Sergio Miranda Torres and Free Town are vacated until there is absolute certainty that the lands to be granted under concession are free of PNE, in accordance with certification ACOSA-PNE-021-2012 and technical report ACOSA-PNE-AD-15-2012. Jorge Alberto Cole de León, in his capacity as Municipal Mayor, and Enoc Rugama Morales, in his capacity as President, both of the Municipalidad de Osa, or whoever may hold those offices in their stead, are ordered to refrain from again engaging in the conduct underlying this ruling, with notice that, pursuant to article 71 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, anyone who receives an order issued in an amparo proceeding that the person must comply with or cause to be complied with, and who fails to comply with it or cause compliance with it, shall be punished by imprisonment for three months to two years or by a fine of twenty to sixty days, provided that the offense is not subject to a more severe penalty.

The Municipalidad de Osa is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the events underlying this ruling, the amounts of which shall be determined in proceedings to enforce the judgment before the administrative courts. This decision shall be personally served on Jorge Alberto Cole de León, in his capacity as Municipal Mayor, and Enoc Rugama Morales, in his capacity as President, both of the Municipalidad de Osa, or whoever may hold those offices in their stead. Let notice be given.- Justice Jinesta Lobo dissents and would deny the remedy.

Gilbert Armijo S.

Acting President Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Aracelly Pacheco S.

Roxana Salazar C. Jose Paulino Hernández G.

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del catorce de junio de dos mil trece.

Recurso de amparo interpuesto por ILIANA RODRÍGUEZ VARGAS, cédula de identidad 0105690878, contra el MINISTERIO DE AMBIENTE, ENERGÍA Y LA MUNICIPALIDAD DE OSA.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:16 horas del 30 de octubre de 2012, la recurrente interpone recurso de amparo contra la Municipalidad de Osa, y manifiesta lo siguiente: que el Plan Regulador Costero Punta San José, ubicado en el distrito de Sierpe, cantón de Osa, Punta San José, gestionado, elaborado y pagado por la empresa privada Estación Biológica Marenco, Sociedad Anónima, fue aprobado por la Municipalidad de Osa, incluyendo como concesionables áreas de humedales, terrenos cubiertos de bosque y una zona de conservación absoluta que forman parte del Patrimonio Natural del Estado, contraviniendo, entre otras leyes, la Ley Forestal, número 7575 del 5 de febrero de 1996 y la sentencia número 1822 del 13 de marzo de 1998 de esta Sala. Señala que con base en ese plan regulador, la Municipalidad de Osa aprobó dos concesiones, una a Gilbert Rowe Córdoba y otra a Sergio Miranda Torres.Posteriormente, Rowe cedió sus derechos de concesión a la empresa Inversiones Drake Sociedad Anónima y luego esta traspasó sus derechos a Free Town Sociedad Anónima, sin que en ninguno de los casos se haya solicitado al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones la clasificación del Patrimonio Natural del Estado. Afirma que ni las concesiones, ni los cambios de suelo, ni los traspasos aprobados, contaron con el estudio de impacto ambiental o la aprobación del Ministerio recurrido. Acusa que debido a lo anterior, fueron otorgados en concesión 90.000 metros cuadrados de humedal, terrenos que forman parte del Patrimonio Natural del Estado, así como áreas de bosque, de tacotales y de nacientes. Agrega que este humedal de agua dulce desagua en un humedal de agua salada, con una importante área de corales, conocida como Playa San Josecito o Bahía San Josecito, que es un área de aproximadamente diez hectáreas.Además, el humedal colinda con el área protegida del Corredor Biológico Térraba-Sierpe. Alega que pese a lo expuesto, recientemente y en contra de lo dispuesto por la Contraloría General de la República, en el informe DFOE-DI-1016 del 30 de abril de 2012, basado en una investigación sobre las referidas concesiones y el plan regulador que les dio origen, el Concejo Municipal de Osa aprobó renovar la concesión a la empresa Free Town Sociedad Anónima y a Sergio Miranda Torres, a pesar de que continúa sin obtenerse el estudio de impacto ambiental. Estima que los hechos acusados violentan sus derechos fundamentales.
2. 2Informa bajo juramento Etilma Morales Mora, en su condición de Directora del Área de Conservación Osa del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), que no es competencia del SINAC la aprobación de los planes reguladores costeros. Indica que es responsabilidad de previo al proceso de aprobación de los planes reguladores costeros que el Municipio corrobore con la certificación de Patrimonio Natural del Estado que realiza esa área de conservación a fin de que se estén dejando áreas de patrimonio como concesionables. Menciona que mediante oficio número DFOE-DI-491, el Fiscalizador Walter Moya de la Contraloría General de la República solicitó informe técnico sobre las áreas de Patrimonio Natural del Estado dentro del croquis a concesionar a nombre del señor Miranda Torres cabida 8 ha 0236.69 m y la 6-000006-000-Z cabida 8 has 7671 m en el cual el Ing. Joel García Medina concluye que en ambas concesiones existen áreas de Patrimonio Natural del Estado.Señala que el proceso de certificación de Patrimonio Natural del Estado, en esa Área de Conservación se inició en 2006, y se fue haciendo de acuerdo con la normativa vigente en cada momento, legislación que cambió con frecuencia, lo que provocó algunos cambios en los trabajos realizados por lo que en la actualidad el ACOSA de oficio y al poseer mayor tecnología e información de línea base ha modificado dichas certificaciones, además, que el trabajo de campo se realizó por personal calificado del Área de Conservación el cual conoce ampliamente el terreno. Al mismo tiempo, el ACOSA no ha realizado dichas certificaciones usando los planes reguladores costeros si no por sectores tal como lo es el sector de Drake, agrega que se realizó en una sola certificación debido a la extensión del terreno y por ser áreas frágiles; estos planes reguladores, de previo a ser aprobados por el Municipio, deben contar con las áreas de Patrimonio Natural del Estado clasificadas, por lo que a efectos del ACOSA el plan regulador que estuviese vigente como herramienta no resulta útil para clasificar el ecosistema ya que este debió ser un proceso previo.En la actualidad, la certificación que se encuentra vigente ACOSA-PNE-021-2012 del 16 de febrero de 2012, fue remitida con los shapes digitales a la Municipalidad de Osa, recibida el 28 de marzo de 2012, la cual es una modificación de las certificaciones anteriores. Explica que el proceso de certificación según el Decreto Ejecutivo No.36786-MINAE, en su artículo VI inciso a) se realiza a solicitud del Instituto Costarricense de Turismo (ICT), Municipalidad o en forma oficiosa por parte del SINAC, siendo la última la que aplicó el SINAC ACOSA en muchos de los casos. Una vez que el SINAC ACOSA contaba con los insumo para emitir dichas certificaciones procedía a su firma y notificación tanto a la Municipalidad de Osa como al ICT. Estos, al tener las certificaciones impresas y los shapes con los mapas en digital, de previo a otorgar un permiso de uso o concesión se encuentran en la obligación de corroborar si está o no afectado por el Patrimonio Natural del Estado.En caso de que hubiesen concesionado terrenos debieron hacerlo fuera del Patrimonio Natural del Estado, y si se realizó una cesión de derechos de estas concesiones no debió contar con el visto bueno del ACOSA ya que legalmente no es posible por cuanto el ente que administra fuera del Patrimonio Natural del Estado (PNE) es el Municipio de Osa y las áreas de PNE no son sujetas de concesión. En todo caso, si dichas concesiones se hubieran otorgado en áreas de Patrimonio Natural del Estado, carecerían de validez legal por cuanto de conformidad con lo establecido en el artículo 73 de la Ley 6043 y artículos 13 y siguientes de la Ley Forestal quien administra estos sectores es el MINAE en este caso a través del SINAC ACOSA. Por ello, tanto el Municipio como el Instituto Costarricense de Turismo con la información suministrada, de previo a otorgar tales condiciones, debieron realizar un estudio de las áreas concesionadas a fin de determinar su legalidad. Destaca que no le consta que las concesiones hayan sido otorgadas en área de patrimonio natural del Estado.
3. 3Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:50 horas del 12 de noviembre de 2012, informa bajo juramento Uriel Juárez Baltodano, en su condición de Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, que no se registra ningún Plan de Ordenamiento Territorial con Vialidad Ambiental para la región del Cantón de Osa, de manera que el Plan Regulador Costero de Punta San José no posee Viabilidad Ambiental, ni ninguna otra actividad de planificación territorial del distrito de Sierpe de Osa. Añade que mediante resolución número 1957-2012, esa Secretaría solicitó a los municipios del país, incluyendo a la Municipalidad de Osa, una certificación fundamentada del estado actual de la incorporación de la Variable Ambiental en el Plan Regulador correspondiente. En respuesta, la Municipalidad de Osa, mediante oficio AZM 1013-2012 del 13 de setiembre de 2012, informó que en la actualidad tienen un convenio con PRODUS de la Universidad de Costa Rica donde mediante el programa de “Investigación y Desarrollo Urbano Sostenible de la Escuela de Ingeniería Civil”, se encuentran realizando el Plan Regulador Integral tanto costero como urbano, sin que a esa fecha estuviera listo para ser presentado. Concluye que a la fecha no ha sido presentado a esa Secretaría ningún documento para analizar, en relación con el “Plan Regulador Costero de Punta San José de Osa”.
4. 4Informa bajo juramento Jorge Alberto Cole de León, en su condición de Alcalde Municipal de Osa, que lleva razón la recurrente al manifestar que el Plan Regulador Costero Punta San José, ubicado en el distrito de Sierpe del Cantón de Osa, fue elaborado y pagado por la empresa privada Estación Biológica Marenco S.A., por cuanto no existía en esa fecha impedimento legal alguno. Indica que dicho Plan Regulador fue aprobado por la Municipalidad de Osa, según los usos permitidos en el mismo, ya que para esa fecha el MINAE-ACOSA-SINAC, no había realizado levantamientos de Áreas declaradas como Patrimonio Natural del Estado en el Cantón de Osa, incluyendo áreas de humedales, terrenos cubiertos de bosque y zona de conservación absoluta. Admite que la Municipalidad de Osa aprobó concesiones en ese sector costero, incluyendo la concesión otorgada al señor Gilbert Rowe Córdoba, quien luego cedió sus derechos de concesión a la Empresa Inversiones Drake Sociedad Anónima, la que a su vez cedió sus derechos a Free Town Sociedad Anónima.Asimismo, se aprobó la concesión del señor Sergio Miranda Torres. Con respecto al contrato de concesión de Freetown S.A., una vez que se dio el resultado de la evaluación de los planos constructivos, el Instituto Costarricense de Turismo determinó que el área otorgada en concesión, e inscrita a nombre de Free town S.A. bajo finca No.6-0000006-Z-000, se contrapone con la certificación de Patrimonio Natural del Estado (PNE) otorgada el 30 de mayo de 2006, firmada por el Ing. Raúl Solórzano Soto, Director del SINAC. A raíz de lo anterior, la Asesoría Legal del SINAC comunicó que no se podía continuar con el trámite del visado hasta que se hubiese realizado los ajustes a la concesión, de manera que quedase garantizado la no afectación al Patrimonio Natural del Estado. Por lo tanto, una vez rectificada la inscripción del contrato de concesión y aportados los documentos correspondientes por parte del Registro Público, el ICT inicia el proceso de revisión de los planos.Añade que conforme a las directrices emitidas por la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la República, en las que se ha indicado que el Patrimonio Natural del Estado (PNE) debe ser administrado por el MINAE, y que los contratos de concesión otorgados por la municipalidad sin la previa clasificación del PNE deben ser delimitados y ajustados con el fin de que los contratos sólo contemplen los terrenos que no conforman para del PNE, se procedió a la exclusión de las áreas de bosques. Durante este proceso se obtuvo la certificación del 16 de noviembre de 2009, suscrita por la Sra. Guiselle Méndez Vega sobre la propuesta del Plan Regulador Integral Bahía Drake ubicado en el distrito de Sierpe, cantón de Osa, provincia de Puntarenas. Manifiesta que el concesionario realizó el ajuste del plano catastrado No.6-978360-2005 con un área de 81 711.54 metros debido a la afectación parcial que se detectó en la propiedad.Como resultado se generó el plano No. 6-1386840-2009 por un área de 8ha 7671 metros, el cual modificó el plano catastrado P-0757399-1988 con el cual se dio la concesión y el plano P-978360-2005 que la había modificado. Con base en lo anterior y dado que el terreno en cuestión resultó parcialmente afectado por el Patrimonio Natural del Estado, para corregir y subsanar de manera correcta los trámites de la concesión se tuvo que realizar la modificación en el proyecto de resolución, el acuerdo del Concejo y el contrato de concesión. Indica que mediante el oficio AZM-1024-2009 del 22 de diciembre de 2010, el Dpto. de Zona Marítimo Terrestre hizo constar que el plazo P-138640-2009 se encontraba fuera de áreas declaradas como Patrimonio Natural del Estado. Posteriormente, mediante el oficio A.Z.M 737-2012 se modificó dicha constancia porque se señaló mal el número de plano; lo correcto era P-1386840-2009.En este sentido, con la respectiva aprobación del Concejo del 2 de marzo de 2011, se remitió el adendum del contrato de concesión al Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) para su aprobación, proceso requerido para llevar a cabo el ajuste en el Registro Nacional. Señala que hasta el día de hoy, se ha tenido que realizar una serie de procesos para lograr la modificación del contrato de concesión a fin de que el concesionario proceda con la aprobación de los planos constructivos, mismos que se deben presentar de nuevo al Instituto Costarricense de Turismo. Cumpliendo con lo solicitado por ese Instituto, actualmente se confirmó que la rectificación del contrato de concesión está inscrito en el Registro Nacional, tal como consta en la Certificación Registral de la Finca Matrícula 60000006Z 000. Explica que recientemente la Dirección de ACOSA entregó la reclasificación del Patrimonio Natural del Estado para el sector comprendido desde Boca Ganada hasta Punta San Pedrillo, misma que se realizó durante los primeros meses del 2012, la cual modificó drásticamente la delimitación de PNE que dio origen a la modificación del plano de catastro P-1386840-2009 y el contrato de concesión de Free Town S.A. Dado que la reclasificación del Patrimonio Natural de Estado entregada mediante oficio ACOSA-PNE-021-2012 contradice completamente las certificaciones emitidas con base en la clasificación del 16 de noviembre de 2009, se comunicó a la Dirección de ACOSA mediante el oficio ALCAOSA-0448-2012 del 10 de mayo de 2012, que no se aceptaba la reclasificación realizada en el 2012 ya que venía a afectar drásticamente las concesiones que habían quedado libres de PNE con la certificación dada en San José el 16 de noviembre de 2009.El trabajo del 2012 generó serias dudas y contradice la delimitación anterior, en su lugar se instó para que se revisase y ajustase la misma en su totalidad. En virtud de que el plazo de la concesión otorgada a Free Town S.A. venció el 27 de julio de 2012, el Departamento de Zona Marítimo Terrestre de esa Municipalidad recomendó a la Alcaldía y al Concejo abstenerse de renovar el contrato hasta tanto se tuviera plena certeza del análisis y montaje del plano respectivo sobre el último levantamiento realizado al MINAE. Agrega que el 14 de junio de 2012, el representante de la Empresa Free Town, presentó ante el Concejo Municipal, escrito de Formal Solicitud de Renovación del Contrato de Concesión. El Concejo acordó referir dicho escrito al Departamento de Zona Marítima para que recomendara lo pertinente a la aprobación de la renovación de la concesión y considerare si ACOSA tenía una recalificación del área previo a la resolución.El 3 de julio de 2012, mediante oficio AZM-738-2012, el Departamento de Zona Marítimo Terrestre remitió al Concejo Municipal el informe solicitado, en el que indicó al Concejo, que dado que la concesión de Free Town S.A., había vencido desde el 27 de julio de 2012, recomendaba la renovación del contrato de concesión por un período de 20 años, siendo claro que la redacción y firma del contrato de concesión final estaría supeditado a que el plano catastrado 6-1386840-2009 por un área de 8ha 7671 metros fuese ajustado a la versión final de la reclasificación del Patrimonio Natural del Estado que emitiese la Dirección ACOSA a fin de constatar que el terreno a concesionar estuviese libre de PNE; además, se recomendó analizar la autorización de la renovación de esta concesión. El Concejo conoció informe remitido por el Departamento de Zona Marítimo en sesión ordinaria 27-2012, celebrada el 4 de julio de 2012, y acordó remitirlo a la Comisión de Zona Marítima terrestre.El 25 de julio de 2012, el Concejo Municipal de Osa, mediante sesión ordinaria 30-2012, celebrada el 25 de julio de 2012, capítulo VIII, Acuerdo 1, acordó; prorrogar la concesión de Free Town y autorizó al Alcalde que actuase como correspondiese. Cualquier cambio que se suscitase en dicha situación, se haría primero guardando el debido proceso; asimismo, dicha decisión estará relacionada a lo esbozado por el SINAC en el oficio ACOSA-D-148-2012, en el cual dicha institución se compromete a sopesar las concesiones que pudieran estar afectadas por Patrimonio de una manera de que no violentase los derechos adquiridos por buena fe por los concesionarios. Destaca que a la fecha, la Municipalidad no ha firmado la prórroga de la concesión con la empresa Free Town, ya que primero debe solicitar el plano catastrado en el que se incluya solamente las áreas que estén fuera de Patrimonio y bajo administración municipal.Con relación al contrato de concesión con el señor Sergio Miranda, aclara que no fue sino hasta el 31 de mayo de 2005 que se publicó en La Gaceta No.104 el acuerdo del ICT tomado en Sesión Ordinaria de Junta Directiva No.5355, artículo 5, inciso VIII, celebrada el 26 de abril de 2005, en el que se estableció que los expedientes de concesión remitidos a ese Instituto deberían contener una certificación del MINAE, donde constase que el terreno solicitado en concesión, no constituía área de bosque ni terreno forestal o de aptitud forestal. Sobre el área otorgada en concesión al señor Sergio Miranda Torres, la cual se encuentra inscrita bajo el No.6-00001541-Z-000, plano catastrado P-097680-2005, la Municipalidad de Osa notificó al concesionario, que de acuerdo con el levantamiento de áreas declaradas como PNE en el sector comprendido entre Punta Campanario y Playa Ganadito en Drake, Distrito Sierpe, certificado por la Directora Superior del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y que remiten al ICT, el área otorgada en concesión ubicada entre los mojones número IGN1 al IGN7, bajo coordenadas 494413N 291439E se encuentra afectada por áreas declaradas como PNE.El concesionario ha demostrado disponibilidad para subsanar correctamente los trámites que dieron origen al contrato de concesión, de manera que ese Departamento de Zona Marítimo Terrestre verificó mediante constancia AZM-903-2011 del 18 de noviembre de 2011, que el área de concesión ajustada ya estaba fuera de áreas declaradas como Patrimonio Natural del Estado. En virtud de que el plazo de la concesión venció el primero de setiembre de 2012, el Departamento de Zona Marítimo Terrestre realizará las modificaciones correspondientes al proyecto de resolución y al Contrato de concesión para corregir cualquier error, una vez que se modifique el plano catastrado P-0972680-2005 de manera que se garantice que la no afectación al Patrimonio Natural del Estado, por humedal.
5. 5Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las XXX, informa bajo juramento Enoc Rugama Morales, en su condición de Presidente de la Municipalidad de Osa, en el mismo sentido que lo hizo el Alcalde Municipal.
6. 6Mediante resolución de las 7:49 horas del 11 de enero de 2013, el Magistrado Instructor previno al Alcalde de la Municipalidad de Osa aportar un medio para notificar a la empresa Free Town Sociedad Anónima y al señor Sergio Miranda Torres.
7. 7Por resolución de las 13:43 horas del 4 de marzo de 2013, suscrita por el Magistrado Instructor se otorgó audiencia a Sergio Miranda Torres y a los representantes legales de la Sociedad Free Town S.A.
8. 8Informa Sergio Miranda Torres, actuando en su doble condición, personal y en asocio con Daniel Campos Lara, en representación de la sociedad Free Town S.A., que en su condición personal informa que sus derechos legítimos para concesionario provienen del otorgamiento de la concesión del 22 de julio de 1992, cuando no existía concepto de Patrimonio Nacional del Estado; no obstante, el ambiente se ha tutelado sin que medie daño ambiental alguno por más de 20 años, pues nada se ha construido en la concesión. Destaca que la concesión se ha ajustado a la evolución de los conceptos y regulación ambiental durante más de 20 años. En 20 años la protección al ambiente ha evolucionado poderosamente y ante ello la concesión se ha ajustado sin oposición o reticencia alguna de su parte. Como bien lo indica el informe rendido por el SINAC, el proceso de certificación de Patrimonio Natural del Estado en esa área de conservación se inició en el 2006 y se fue haciendo de acuerdo con la normativa vigente en cada momento.La legislación cambió con frecuencia, lo que provocó algunos cambios en los trabajos realizados. En la actualidad, el ACOSA, de oficio y al poseer mayor tecnología e información de línea base, ha modificado dichas certificaciones; además, el trabajo de campo fue ejecutado por personal calificado del Área de Conservación que conoce ampliamente el terreno. Destaca que la Municipalidad informó que el concesionario ha demostrado disponibilidad para subsanar correctamente los trámites que dieron origen al contrato de concesión, de manera que ese Departamento de Zona Marítimo Terrestre verificó mediante constancia AZM-903-2011 del 18 de noviembre de 2011 que el área de concesión ajustada ya estaba fuera de las áreas declaradas como Patrimonio Natural del Estado. Resalta que hace 20 años no existía el concepto ni identificación del Patrimonio Natural del Estado, pero al incorporarse al derecho ambiental vigente, la concesión se adecuó sin problema.Señala que el área de concesión se ajustó y está fuera de las áreas del Patrimonio Natural del Estado, lo declara la Municipalidad en su informe. Indica que la renovación de la concesión es con la adecuación a las nuevas áreas determinadas del Patrimonio Natural del Estado, ya que se hizo con las modificaciones pertinentes, ya que desde el 2005 se ha venido modificando la determinación del Patrimonio Natural del Estado en la zona y conforme ha ido variando, sin que hayan acusado la inseguridad jurídica que esto genera. Refuta que no es cierto que el Plan Regulador esté permitiendo que su concesión incluya áreas del Patrimonio Natural del Estado. Sobre el Plan Regulador y el Impacto Ambiental indica que el Plan Regulador fue aprobado por el ICT en 1989, 1990 por la Municipalidad y 1996 por el INVU, se actualizó en febrero de 1997, en aquellos años resultaba de avanzada respecto del resto del país la inclusión -como en efecto se hizo- de la variable ambiental.Adjunta constancia de Uso de Suelo de su concesión, la cual conforme al Plan Regulador, se ubica en una zona de conservación absoluta, una zona de alojamiento turístico de baja densidad y una zona de protección a humedales; esta área ya se excluyó de la concesión al incorporarse en el tiempo el concepto del Patrimonio Natural del Estado. Aclara que el Plan Regulador sí comprende y considera la variable ambiental desde que se creó y considera que la denunciante quisiera desaparecer el Plan Regulador en perjuicio del ambiente para dejar desprotegido el desarrollo equilibrado y conservacionista de la zona. En Plan Regulador tiene más de 22 años, no podía incorporar lo que no existía, como en concepto de impacto ambiental de la forma en que hoy se entiende, pero eso no desvirtúa que sí protege el ambiente mediante el establecimiento de zonas de conservación absoluta y de desarrollo de baja densidad, lo cual resultaba de avanzada para aquel momento histórico, incluso respetó y consideró las zonas de bosque así como las áreas de protección de las quebradas y los humedales.Añade que como concesionario por más de 20 años conservando y protegiendo el territorio, sin construir nada ni destruir nada, ha tenido que esperar pacientemente la delimitación del Patrimonio Natural del Estado para poder plantear su proyecto. Resalta que su concesión no incluye áreas del Patrimonio Natural del Estado y que ante la inseguridad jurídica y lentitud, no ha podido más que esperar pacientemente a lo largo de 20 años, no hay construcción alguna, no es cierto que carezca de la tramitación de estudios de impacto ambiental. Con respecto a la sociedad Free Town S.A., reitera lo señalado en el informe de Sergio Torres Miranda con respecto al Plan Regulador y la introducción de la variable ambiental en el mismo. Agrega que dicha concesión tampoco abarca áreas del Patrimonio Natural del Estado, ante los múltiples cambios experimentados a lo largo de los años. La Municipalidad le indicó que la rectificación del contrato de concesión ya estaba inscrita en el Registro Nacional, tal como consta en la Certificación Registral de la Finca matrícula 600000062000.Además, la Dirección de ACOSA le entregó recientemente la reclasificación del Patrimonio Natural del Estado para el sector comprendido desde Boca Granada hasta Punta San Pedrillo, misma que se realizó durante los primeros meses del 2012. Esta modificó drásticamente la delimitación del Patrimonio Natural del Estado que dio origen a la modificación del plano catastrado P-1386840-2009 y el contrato de concesión de Freetown S.A.; la redacción y firma del contrato de concesión final estaría supeditada a que se ajuste el plano catastrado -1386840-2009 por un área de 8ha 7671 metros a la versión final de la reclasificación del Patrimonio Natural del Estado que emita la Dirección de ACOSA a fin de constatar que el terreno a concesionar esté libre del Patrimonio Natural del Estado. Agrega que sí tiene viabilidad ambiental tramitada y otorgada para el proyecto por desarrollar y sin oposición alguna a la exclusión en la concesión de los terrenos incorporados en la última certificación del Patrimonio Natural del Estado. La regencia ambiental está a cargo de Desarrollos en Ecología, Paisajismo, Planificación, Arquitectura y Turismo S.A.
9. 9Por escrito recibido a las 14:30 horas del 17 de abril de 2013, la recurrente manifiesta que el Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Osa está dejando por fuera del plan regulador integral costero de Bahia Drake el estudio realizado por PRODUS-ACOSA que determinó el PNE.
10. 10En escrito recibido el 17 de abril de 2013, la recurrente presenta prueba documental que respalda su petición de tomar medidas urgentes con el fin de evitar la destrucción del arrecife coralino que se encuentra en el humedal salado ubicado en la Bahía San Josecito.
11. 11En memorial presentado el 18 de abril de 2013, la recurrente replica el informe rendido por la Municipalidad de Osa y el concesionario Sergio Miranda Torres.
12. 12Por escrito recibido el 06 de mayo de 2013, la recurrente aporta prueba documental.
13. 13El 7 de mayo de 2013 la recurrente presenta copia de denuncia por tala en la concesión de Sergio Miranda Torres, que interpuso ante el ACOSA de Puerto Jiménez.
14. 14Por resolución de las diez horas y nueve minutos del 24 de mayo de 2013, se solicitó prueba para mejor resolver al SINAC y la Municipalidad de Osa.
15. 15En escrito recibido el 23 de mayo de 2013, el abogado de Sergio Miranda Torres y Free Town manifiesta que el “informe diagnóstico” elaborado por PRODUS no está completo ni firmado. Explica que en todo caso, no es el PRODUS quien está elaborando el nuevo Plan Regulador. Refiere que sus representados no se han opuesto a que la concesión otorgada hace muchos años se vaya adaptando a los nuevos estudios y determinación de los terrenos clasificados como PNE, así como tampoco se ha resistido a cumplir con las evaluaciones de todos y cada uno de los aspectos ambientales. Agrega que en ningún momento se ha actuado con resistencia al cambio, ni la Municipalidad ha ignorado el deber de proteger los terrenos clasificados como PNE, ya que se ha empleado la certificación del PNE vigente, no el Plan Regulador. Sostiene que el Plan Regulador de 1991 respondía a los criterios vigentes en aquel momento; sin embargo, si incluían la variable ambiental. Solicita se rechace el presente recurso de amparo.
16. 16En atención a la audiencia conferida, informa bajo juramento Yanina Chaverri Rosales, en su condición de Alcalde Municipal a.i de la Municipalidad de Osa, que según el convenio del cooperación entre la Municipalidad de Osa, la Universidad de Costa Rica y The Nature Conservancy para la elaboración del Plan Regulador Cantonal y el Plan Regulador de la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Osa, firmado por las partes el 18 de julio 2006, no se estima fecha de finalización ni entrada en vigencia del nuevo plan regulador; sin embargo, se han llevado a cabo reuniones con personal municipal y personeros de PRODUS, donde se acordó que el plan regulador costero se elaborará en tres etapas. La I etapa Dominical-Punta Mala, estapa II Drake y etapa III Sierpe. El departamento de Zona Marítimo Terrestre, por medio del Asistente Técnico, realizó la revisión de lo entregado por PRODUS a la Municipalidad y se lograron detectar varias inconsistencias.Alega que dicho informe fue recibido en la Secretaria del Concejo el 19 de diciembre de 2012. En el “por tanto” de dicho informe se anota que en vista que esta planificación integral costera (PRI) lesiona los intereses y posibilidades de desarrollo del cantón, y por ende de la Municipalidad de Osa. Se consideró imprescindible que el Concejo no apruebe las láminas de la zonificación ni los reglamentos respectivos hasta tanto no se corrijan los puntos anteriormente indicados, se tenga certeza de que se conserve el uso aprobado en los planes reguladores vigentes y se elimine la zonificación propuesta en virtud de que los usos establecidos actualmente se oponen a los parámetros y especificaciones técnicas establecidas por e ICT en el documento “Manual para Elaboración de planes Reguladores Costeros” y las condiciones de cada sector. Comenta que dicho acuerdo fue comunicado a PRODUS el 12 de febrero de 2013, y hasta la fecha no se tiene información sobre las correcciones solicitadas, por lo que no es posible para la Municipalidad dar una estimación de finalización ni entrada en vigencia del nuevo plan regulador costero que se encuentra elaborando PRODUS.Con respecto a la concesión de Sergio Miranda Torres, señala que en la sesión ordinaria No. 36-2012 del 01 de setiembre de 2012 el Departamento de Zona Marítimo Terrestre recomendó renovar el contrato de concesión por un periodo de 20 años, siendo claro que la redacción y firma del contrato de concesión final estaría supeditado a que se ajuste el plano catastrado a la versión final de la reclasificación de PNE que emita la Dirección ACOSA, a fin de constatar que el terreno a concesionar esté libre de PNE. Con respecto a la concesión de Free Town, el Concejo acordó en sesión 20-2012 del 25 de julio de 2012 prorrogar la concesión por un plazo de 20 años, autorizando al Alcalde que actúe como corresponda. Cualquier cambio que se suscite en dicha situación se hará primero guardando el debido proceso.
17. 17En memorial recibido el 7 de julio de 2012 informa bajo juramento Etilma Morales Mora, en su condición de Directora del Área de Conservación Osa, que el SINAC entregó a la Municipalidad de Osa junto con la certificación de PNE, los cuadros y mapas en formato impreso y digital para todo el cantón de Osa incluyendo el sector de las concesiones discutidas en el amparo. En la actualidad, previo a dar concesiones la Municipalidad debe contar con las clasificaciones del PNE incorporadas al Plan Regulador aprobado, sea previo o el elaborado por PRODUS, y abstenerse de otorgar en concesión las áreas clasificadas como PNE, ya que se encuentra imposibilitada de conformidad con el artículo 73 de la Ley 6043. Agrega que según informe ACOSA-PNE-AD-015-2012, dentro del terreno descrito dentro del plano a nombre de Sergio Miranda Torres no se observan áreas de construcción. Se puede observar que el inmueble es afectado por un área de humedal que se encuentra entre el mojón 8 y 3 del Plan Regulador.Este humedal es identificado en la certificación del PNE como el polígono H4, con una extensión de 2.58 hectáreas de la cual solo 1.29 afecta al plano del señor Sergio Miranda. Esto obedece a que dicho plano no se adaptaba a la línea de mojones que se encuentran en el campo. Si se ajustara el plano a dicha línea el área afectada por el humedal sería mayor. Además, existe una afectación de bosque muy pequeña. Sobre el plano de la concesión de Free Town (6-00006-Z-000), dentro del inmueble se puede observar un área de construcción cercana a una quebrada, según el informe ACOSA-PNE-AD-015-2012. Dentro de ese mismo informe el Ing. Joel García Medina, encargado de PNE del Estado en ACOSA concluyó que existen áreas del PNE que afectan ambas concesiones. Recomendó además solicitar una inspección del Departamento de Aguas para que se certifique o descarten las nacientes en el sector. Es claro que las ubicaciones de ambos planos no es la adecuada y se debe solicitar un levantamiento catastral para tener un mejor criterio.
18. 18En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta la Magistrada Salazar Cambronero; y,

Considerando:

I.Objeto del recurso. La recurrente estima violentados sus derechos fundamentales, toda vez que con base en un Plan Regulador gestionado y elaborado por una empresa privada, la Municipalidad de Osa incluyó como concesionables áreas destinadas a Patrimonio Natural del Estado (bosques y humedales). Acusa que debido a lo anterior, fueron otorgadas en concesión cerca de 9000m2 de humedales y se vieron afectadas áreas de bosques, tacotales y nacientes.

II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) en sesión No. 15 del 7 de marzo de 1990, el Concejo Municipal de Osa aprobó el Plan Regulador Costero de Punta San José, distrito de Sierpe (ver prueba documental adjunta); b) en sesión No. 29-99 del 7 de julio de 1999, el Concejo Municipal acordó actualizar el Plan Regulador Costero (ver prueba documental adjunta); c) en La Gaceta del 22 de enero de 2001 se publicó el Reglamento de Zonificación de Punta San José (ver prueba documental adjunta); d) en el año 2006 el MINAE inició el proceso de certificación de Patrimonio Natural del Estado en el Área de Conservación de Osa (véase informe rendido bajo juramento por la Directora del Área de Conservación Osa del Sistema Nacional de Áreas de Conservación SINAC); e) el 30 de mayo de 2006, el SINAC entregó a la Municipalidad de Osa certificación de PNE (ver manifestaciones bajo juramento); f) mediante oficio número DFOE-DI-491, el Fiscalizador Walter Moya de la Contraloría General de la República solicitó informe técnico sobre las áreas del Patrimonio Natural del Estado dentro del croquis por concesionar a nombre de Sergio Miranda Torres, en el que concluyó que en las dos concesiones otorgadas objeto de este amparo existía áreas de Patrimonio Natural del Estado (véase informe rendido bajo juramento por la Directora del Área de Conservación Osa del Sistema Nacional de Áreas de Conservación SINAC); g) el 16 de noviembre de 2009, el SINAC entregó una nueva certificación de PNE que modificaba la anterior (ver manifestaciones rendidas bajo fe de juramento); h) el 25 de enero de 2012, el Programa de Investigación y Desarrollo Urbano Sostenible de la Universidad de Costa Rica (PRODUS) comunicó que el Plan Regulador Costero de Punta San José contemplaba áreas de humedales y terrenos cubiertos de bosque (ver prueba documental adjunta); i) la certificación que actualmente se encuentra vigente es la ACOSA-PNE-021-2012 del 16 de febrero de 2012, la cual fue remitida a la Municipalidad de Osa el 28 de marzo de 2012 y es una modificación de las certificaciones anteriores (véase informe rendido bajo juramento por la Directora del Área de Conservación Osa del Sistema Nacional de Áreas de Conservación SINAC); j) Por oficio número ACOSA-D-148-2012 del 5 de julio de 2012, dirigido a los Concejos Municipales de Osa y Golfito, así como a sus respectivos alcaldes, el Área de Conservación de Osa informó que en la actualidad el proceso de certificación del Patrimonio Natural del Estado fue concluido a excepción del Humedal Nacional Térraba en cuanto a los espacios que no forman parte de este.

Les sugirieron que esperaran a que se realizara la revisión para tomar decisiones en cuanto a las concesiones ya dadas previendo que pudiese presentarse algún cambio que beneficiara a los interesados legítimos (folio 22 del informe rendido bajo juramento por la Directora del Área de Conservación Osa del Sistema Nacional de Áreas de Conservación SINAC); k) El límite marino del área protegida del Humedal Nacional Térraba Sierpe se encuentra a 5.8 kilómetros del Punta Río Claro, así como a 11.1 kilómetros de Punta San Josecito (sitio de las concesiones) por lo que no colinda con dicho Humedal (véase informe rendido bajo juramento por la Directora del Área de Conservación Osa del Sistema Nacional de Áreas de Conservación SINAC); l) la Municipalidad de Osa firmó un convenio con la PRODUs Departamento de Planificación Territorial y Ambiental de la Escuela de Ingeniería de la Universidad de Costa rica, para elaborar un plan regulador integral costero, que subsumirá todos los planes reguladores vigentes en el Cantón de Osa (ver prueba documental adjunta); m) el Plan Regulador Costero Punta San José no posee viabilidad ambiental otorgada por SETENA, ni tampoco SETENA ha otorgado viabilidad a ninguna actividad de planificación territorial del distrito de Sierpe (ver oficio No. DEAE-373-2012 del 7 de noviembre de 2012).

En relación con la concesión otorgada a Free Town Sociedad Anónima :

• a)el 2 de mayo de 1992 la Municipalidad de Osa aprobó concesión a nombre de Gilbert Rowe, quien la cedió a la Sociedad Inversiones Drake, la cual a su vez la cedió a la Sociedad Free Town; actualmente se encuentra inscrita ante el Registro bajo finca No.6-0000006-Z-000 (véase manifestaciones rendidas bajo juramento por el Alcalde y el Presidente del Concejo de Osa); b) el Instituto Costarricense de Turismo (ICT) determinó que el área otorgada en concesión se contrapone a la certificación de Patrimonio Natural del Estado (PNE) otorgada el 6 de mayo de 2006 por el Director Superior del SINAC (véase manifestaciones rendidas bajo juramento por el Alcalde y el Presidente del Concejo de Osa); c) el concesionario realizó el ajuste del plano catastrado No.6-978360-2005 con un área de 81 711 metros cuadrados debido a la afectación parcial que se detectó en la propiedad. Como resultado se generó el plano número 6-1386840-2009 por un área de 8ha 7671 metros cuadrados, el cual modificó el plano catastrado P-0757399-1988 con el que se dio la concesión y el plano P-97860-2005 que la había modificado (véase manifestaciones rendidas bajo juramento por el Alcalde y el Presidente del Concejo de Osa); d) por oficio número AZM-1024-2009 del 22 de diciembre de 2010, el Departamento de Zona Marítimo Terrestre hizo constar que el plano P-1386840-2009 se encuentra fuera de áreas declaradas como Patrimonio Natural del Estado (véase manifestaciones rendidas bajo juramento por el Alcalde y el Presidente del Concejo de Osa); e) por oficio número AZM-276-2012 del 2 de marzo de 2012, Isabel Chavez Bonilla funcionaria del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Osa recomendó al Alcalde y al Concejo de Osa abstenerse de renovar el contrato de concesión a nombre de Free Town S.A. hasta tanto no se tuviera certeza del análisis y montaje del plano respectivo sobre el último levantamiento realizado por el MINAE (folios 38-39 del informe rendido bajo juramento por el Alcalde y el Presidente del Concejo Municipal); f) mediante oficio sin número de 19 de abril de 2012, Allan Herrera Jiménez, del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Osa, transcribió al Alcalde y la Abogada de Zona Marítimo Terrestre el acuerdo tomado por el Concejo en la Sesión Ordinaria número 16-2012 del 18 de abril de 2012, en el que se indicó: “una vez visto y analizado el oficio AZM-276-2012, el Concejo Municipal ACUERDA, acatar las recomendaciones dadas por la Abogada del Departamento de Zona Marítimo Terrestre, relacionadas a la solicitud del oficio AZM-276-2012 (…)” De ahí que se abstuvo de renovar el contrato de concesión (folio 40 del informe rendido bajo juramento por el Alcalde y el Presidente del Concejo de Osa); g) mediante oficio número ALCAOSA-0448-2012 del 10 de mayo de 2012, la Municipalidad de Osa comunicó a la Dirección de ACOSA que no aceptaba la reclasificación realizada en el 2012, ya que afectó drásticamente las concesiones que quedaron libre del Patrimonio Natural del Estado con la certificación dada en el año 2009 (véase manifestaciones rendidas bajo juramento por el Alcalde y el Presidente del Concejo de Osa); h) el 14 de junio de 2012, el representante de la empresa Free Town presentó ante el Concejo solicitud de renovación del contrato de concesión que vencía el 27 de julio de 2012 (véase manifestaciones rendidas bajo juramento por el Alcalde y el Presidente del Concejo de Osa); i) mediante oficio número AZM-738-2012 del 3 de julio de 2012, el Departamento de Zona Marítimo Terrestre recomendó al Concejo que dado que la concesión de Free Town S.A. vencía el 27 de julio de 2012 la renovara por un periodo de 20 años, aclarando que la redacción y firma del contrato de concesión final estaría supeditada a que se ajustara el plano catastrado 6-1386840-2009 por un área de 8 ha 7671 metros cuadrados a la versión final de la reclasificación del Patrimonio Natural del Estado que emita la Dirección ACOSA a fin de constatar que el terreno a concesionar esté libre de Patrimonio Natural del Estado (véase informe rendido bajo juramento por el Alcalde y por el Presidente del Concejo de Osa); j) la concesión otorgada venció el 27 de julio de 2012 (ver prueba documental adjunta); k) en el terreno de la concesión se puede observar un área de construcción cercana a una quebrada (ver oficio ACOSA-PNE-AD-15-2012 del 18 de mayo de 2012 suscrito por el Encargado de Patrimonio Natural del Estado ACOSA); l) el inmueble concesionado se encuentra afectado por dos polígonos de bosque de la certificación actual.

Las posibles nacientes que señala el oficio ACOSA-PNE-AD-148-2011 se encuentran dentro de ellos (ver oficio ACOSA-PNE-AD-15-2012 del 18 de mayo de 2012 suscrito por el Encargado de Patrimonio Natural del Estado ACOSA).

En relación con la concesión otorgada a Sergio Miranda: a) mediante acuerdo No. 43 del 22 de julio de 1992, el Concejo Municipal de Osa otorgó concesión No. 6-00001541-Z-000 para fines agropecuarios por un lapso de 20 años en Playa San Josecito, Sierpe (ver prueba documental adjunta); b) mediante acuerdo tomado el 30 de abril de 2001, el Concejo Municipal aprobó un addendum al contrato de concesión, en el que se estableció que el uso que se le daría a la parcela sería de conservación absoluta, turística de baja densidad y de protección de quebradas (ver prueba documental adjunta); c) mediante certificación del 16 de noviembre de 2009, se indicó que el área otorgada en concesión ubicada entre los mojones número IGN1 al IGN7, bajo coordenadas 494413N 291439E se encontraba afectada por áreas declaradas como Patrimonio Natural del Estado (véase manifestaciones rendidas bajo juramento por el Alcalde y el Presidente del Concejo de Osa); d) por constancia AZM-903-2011 del 18 de noviembre de 2011, el Departamento de Zona Marítimo Terrestre constató que el área de la concesión ajustada ya estaba fuera de áreas declaradas como Patrimonio Natural del Estado (folio 19 del informe rendido bajo juramento por el Alcalde y el Presidente del Concejo de Osa); e) la concesión venció el 01 de setiembre de 2012 (ver prueba documental adjunta); f) en los terrenos de la concesión no se observan áreas de construcción (ver oficio ACOSA-PNE-AD-15-2012 del 18 de mayo de 2012 suscrito por el Encargado de Patrimonio Natural del Estado ACOSA); g) el inmueble otorgado en concesión se encuentra afectado por área de humedal que se encuentra entre el mojón 8 y 3 del Plan Regulador, con una extensión de 2.58 hectáreas, de la cual solo 1.29 hectáreas afecta el plano del señor Sergio Miranda Torres (ver oficio ACOSA-PNE-AD-15-2012 del 18 de mayo de 2012 suscrito por el Encargado de Patrimonio Natural del Estado ACOSA).

III.Composición del Patrimonio Natural del Estado (PNE). De conformidad con los artículos 13 y 15 de la Ley Forestal vigente No. 7575, el Patrimonio Natural del Estado está constituido por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos de la Administración Pública. Cabe destacar que el artículo 1 del Decreto Ejecutivo número 35803-MINAE del 7 de enero de 2010, denominado Criterios Técnicos para la Identificación, Clasificación y Conservación de Humedales, dispone, por un lado, todos los ecosistemas de humedal, independientemente de quién sea su propietario, deben ser protegidos por la Administración, y, por el otro, que solo los humedales que forman parte del patrimonio natural del Estado (porque tienen o reúnen los requisitos para integrarlo, por Derecho), deben ser administrados por el SINAC.

Lo anterior implica que los que se encuentran en propiedades privadas, aunque no son administrados directamente por el Estado, no están desprotegidos porque sobre ellos pesa una limitación protectora de carácter constitucional: “Es claro que en virtud de la normativa cuestionada se imponen una serie de limitaciones al derecho de propiedad reconocido en el artículo 45 constitucional, limitaciones que resultan legítimas, en virtud de que la Ley Forestal 7174, fue aprobada mediante mayoría calificada, como lo exige la norma constitucional citada, como se constató en sentencia número 6490-95 (de las quince horas treinta y nueve minutos del diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa y cinco), al igual que la Ley de la Conservación de la Vida Silvestre, número 7317 (en cuyo trámite fue aprobada tanto, en primer debate acta 80, como en el tercero acta 82-, por unanimidad); y que se encuentran justificadas en virtud del bien jurídico tutelado por todo este conjunto de normas tanto legislativas como reglamentarias, por cuanto es de interés público conservar la riqueza forestal con que cuenta el país, (según se indicó en sentencias número 6940-95, 7020-95, 7031-95, y 2902-96 entre otras), la que se pone en riesgo de ser destruida o deteriorada si se permite la explotación indiscriminada de ese recurso natural.

No debe olvidarse que por recurso forestal, se ha entendido ³[...] la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural´; de conformidad con lo dicho por esta Sala en sentencia número 2233-93, de las nueve horas treinta y seis minutos del veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y tres, bien jurídico que existe en las zonas afectadas por el decreto impugnado, y que es reconocido en la legislación internacional, en las leyes especiales dictadas al efecto -tratados internacionales de la materia- como en los textos de las cartas políticas (ver sentencia No. 1607-98 de las diecisiete horas veinticuatro minutos del diez de marzo de mil novecientos noventa y ocho). Es así como la propiedad forestal privada, la cual, como su nombre lo indica, es la propiedad titulada por los particulares, y que se ostenta en los términos del artículo 45 de la Constitución Política, se afecta con un régimen jurídico especial, en el primer caso, al régimen forestal, mediante el correspondiente decreto ejecutivo del Ministerio del Ambiente y Energía, el cual pesa sobre la propiedad a modo de limitación de interés social, que en todo caso debe inscribirse en el registro público de la propiedad.

Por este motivo es que estos inmuebles pueden hipotecarse, e incluso, el recurso forestal puede constituir prenda; adquirirse por usucapión, así como también enajenarse o trasladarse su dominio, con la advertencia de que en todos los casos, se traslada la afectación forestal. Y dependerá de la categorización que del recurso forestal haga la normativa vigente, como lo son las reservas forestales, las zonas protectoras y los refugios de vida silvestre (artículo 37 de la Ley forestal número 7174), que la propiedad privada podrá explotarse y aprovecharse, a condición de sujetarse al respectivo plan de manejo. Queda claro que las limitaciones en materia forestal implican un impedimento para el aprovechamiento del recurso forestal por parte de su propietario, quien en modo alguno está legitimado para talar o aprovechar económicamente el bosque existente en su propiedad a su antojo o voluntad, si no es, y exclusivamente, mediante un plan de manejo, debidamente aprobado por la dirección forestal” (ver sentencias números 2003-3656 de las 14:43 horas del 7 de mayo de 2003 y 2012-002678 de las 14:30 horas del 29 de febrero de 2012).

Ahora bien, de conformidad con la legislación contenida en la Ley Orgánica del Ambiente y la Ley Forestal, estos bienes del Patrimonio Natural del Estado soportan intereses y restricciones que superan los límites propios de los cantones, para dar lugar a un interés nacional e incluso internacional de protección (ver sentencias números 2010-021258 de las 14:00 horas del 22 de diciembre de 2010 y 2011-16938 de las 14:37 horas del 7 de diciembre de 2011). El Patrimonio Natural del Estado es inembargable e inalienable, y la acción reivindicatoria del Estado es imprescriptible, resultando así que la Administración Pública no pueden permutar, ceder, enajenar, de ninguna manera, entregar ni dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que antes hayan sido clasificados por el Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE). Este Tribunal ha precisado que el PNE es un bien de dominio público cuya conservación y administración están encomendadas, por ley, al Ministerio de Ambiente y Energía mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC).

Por su parte, en los dictámenes números C-297-2004 del 19 de octubre del 2004 y C-321-2003 del 9 de octubre de 2003, la Procuraduría General de la República definió que el Patrimonio Natural del Estado lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales; b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata. Es importante mencionar que de conformidad con el artículo 73 de la Ley No. 6043, las áreas silvestres protegidas están excluidas de la Zona Marítimo Terrestre, por lo que los Gobiernos Locales no tienen competencia para otorgar concesiones en dichas áreas, aunque se encuentren dentro de la Zona Marítimo Terrestre, pues están bajo la tutela del Estado. Anteriormente, el Patrimonio Natural del Estado se denominaba ³Patrimonio Forestal del Estado”.

IV.Conformación del Patrimonio Natural del Estado. De acuerdo con la Ley Forestal vigente No. 7575, los terrenos forestales de la Administración están afectados de forma automática al PNE, de manera que, en estos casos, la afectación al dominio público e incorporación al PNE no nace con la clasificación de los terrenos por parte del MINAE. Tal como lo señaló la Procuraduría General de la República en el Dictamen C-321-2003, la clasificación configura un acto de constatación y no de afectación, que tiende a confirmar si en un inmueble rural concreto de una institución del Estado concurren los presupuestos bajo los que la norma establece el régimen público forestal, para considerarlo comprendido en el género de la demanialidad, con las consecuencias previstas, y neutralizar su pretendida enajenación por el ente público. Sobre el particular, en la sentencia No. 2012-002678 de las 14:30 horas del 29 de febrero de 2012, con redacción del Magistrado ponente, se señaló en lo que interesa:

“El Patrimonio Natural del Estado es un bien jurídico, definido e individualizado en nuestro ordenamiento jurídico, cuyos terrenos que lo conforman según la legislación ambiental, no necesitan de una declaratoria de área silvestre protegida para ser objeto de protección por parte de la Administración. Lo anterior no obsta la Obligación de la Administración competente de darles las clasificaciones que científica y técnicamente correspondan, para su debida protección y preservación como áreas silvestres protegidas” Del mismo modo, en la sentencia No. 2011-16938 de las 14:37 horas del 7 de diciembre de 2012, se indicó:

“Visto lo anterior, del examen del caso, lo primero que debe decirse es que no lleva razón el accionante cuando afirma que hay manglares o humedales que no forman parte del Patrimonio Natural del Estado. Más concretamente, está claro, de acuerdo con los elementos normativos de juicio que citan las partes, incluyendo a la accionante, que todos los humedales que se encuentren en propiedades del Estado (que pertenezcan a cualquier ente, órgano u organismo estatal), forman parte de ese patrimonio, dado que se les clasifica como terrenos forestales (ver Decreto Ejecutivo 36786 del 12 de agosto de 2011); además, los manglares o bosques salados y los esteros, al formar parte de la zona pública en la Zona Marítimo Terrestre, área inalienable según el artículo 1 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre [“el carácter demanial de la Zona Marítimo Terrestre (o ribera marina como se le denominó antiguamente) se reconoce desde tiempo inmemorial, y el Derecho Romano mismo recoge ese status, como ´res communes´y ´extra comercium´”; ver voto No. 447-91 de 15:30 horas del 21 de febrero de 1991], constituyen reserva forestal y están afectados a la Ley Forestal 7575 del 13 de febrero de 1996 de acuerdo con el artículo 13 de esa ley.” De lo anterior se colige que es falso que los ecosistemas naturales que forman parte del Patrimonio Natural del Estado, sean solo los que cuentan con una declaratoria de área silvestre protegida, ya que es la ley formal la que determina las características de las zonas que forman parte de dicho patrimonio, de tal suerte que en el caso que nos interesa, todos los humedales que se encuentren en propiedades del Estado, integran ese patrimonio.

V.Sobre la protección a los humedales. Esta Sala se ha referido a la relevancia de estos ecosistemas y su protección, en las sentencias 2001-12817 de las 10:28 horas del 14 de diciembre del 2001 y 2007-6246 de las 19:30 horas del 8 de mayo del 2007, entre otras, señalando que los humedales son considerados como los ecosistemas más productivos del mundo. En Costa Rica, el artículo 40 de la Ley Orgánica del Ambiente los ha definido como: “Ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos, naturales o artificiales, permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados, incluyendo extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas o arrecifes, o en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja”. Sobre la importancia de estos ecosistemas, en la resolución No. 2009-014288 de las 15:19 horas del 09 de

setiembre de 2009, este Tribunal señaló:

“La importancia de los humedales no lo es sólo en función de la biodiversidad y de las que se desarrollan a escala ecológica, sino porque proveen de funciones de apoyo y productos esenciales para las comunidades humanas en el mundo en desarrollo e industrializado. Según la doctrina y estudios científicos, el término humedales comprende una gran variedad de ecosistemas, con características muy distintas, se pueden clasificar en siete unidades paisajísticas: estuarios, costas abiertas, llanuras de inundación, pantanos de agua dulce, lagos, turberas y bosques de inundación; o en humedales de agua salada, de agua dulce o humedales artificiales. Cada uno está formado por una serie de componentes físicos, químicos y biológicos, tales como suelos, agua, especies de animales, vegetales y nutrimentos. Los procesos entre estos componentes y dentro de cada uno de ellos, permiten que el humedal desempeñe funciones, como el control de inundaciones y la protección contra tormentas, y que se generen productos, como la vida silvestre, pesquería y recursos forestales, purifican el agua y estabilizan la línea de la costa.

No todas las características están presentes en cada humedal, pocos desempeñan todas las funciones de la misma manera. Además, presentan atributos muy valiosos como la diversidad biológica y la singularidad del patrimonio cultural. Es la combinación de estas funciones, productos y atributos de los ecosistemas la que hace que los humedales sean importantes para la sociedad. Mediante el almacenamiento de las precipitaciones y la liberación uniforme de la escorrentía, los humedales pueden disminuir la embestida destructiva de las crecidas y los ríos, por lo que la conservación de los depósitos naturales puede evitar la construcción de presas y embalses. Su vegetación puede estabilizar la línea costera mediante la reducción de la energía de las olas, corrientes u otras fuerzas de erosión, al mismo tiempo que con las raíces de las plantas, sostiene los sedimentos del fondo en su lugar, lo que puede prevenir tanto la erosión de valiosas tierras agrícolas o habitadas, como el daño a la propiedad.

Los humedales que remueven nutrientes, mejoran la calidad del agua y ayudan a prevenir la eutrofización, lo que puede evitar la necesidad de construir sistemas de tratamiento del agua. Por otro lado, muchos sostienen la vida de densas poblaciones de peces, ganado o vida silvestre, que se alimentan de sus aguas ricas en nutrientes o de su sustrato, o bien comen en sus exuberantes pastizales. Los ciclos hidrológicos, de nutrientes y de materia, y los flujos de energía de los humedales, pueden estabilizar las condiciones climáticas locales, en particular, las precipitaciones y las temperaturas, lo que influye tanto en las actividades agrícolas como en aquellas basadas en los recursos naturales, como en la estabilidad de los ecosistemas naturales y en el mismo humedal. Coadyuvan además en la recreación, pesquerías, recurso agrícola y el turismo, así como en el aprovechamiento directo de los recursos forestales que generan en un importante número de bienes, que van desde leña, madera para la construcción y corteza, entre los productos maderables, hasta resinas y medicinas, que son productos forestales ³secundarios´ no maderables.

Son incluso importantes como reserva genética de ciertas especies vegetales -como el arroz-.” Varios instrumentos internacionales, entre los que destaca la Convención sobre los Humedales o Convención de Ramsar, suscrita por nuestro país según Ley No. 7224 el 9 de abril de 1991 y publicada en La Gaceta el 8 de mayo de ese mismo año, se ocupan de su protección. En la Convención de Ramsar, el humedal es definido como: “Extensiones de marismas, pantanos, turberas o aguas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluyendo las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros”. La Convención proclama el deber de los Estados de proteger ±en aras no solamente de sus propios intereses, sino de intereses internacionales- estos ecosistemas, por lo que los países tienen la obligación de desarrollar políticas nacionales tendentes a la conservación de estos ambientes en sus políticas del uso de la tierra.

En cuanto a las obligaciones adquiridas por los países signatarios, que son de diversa índole, se encuentra la designación de al menos un humedal de importancia internacional para ser incluido en la Lista de Sitios Ramsar, cuya selección deberá basarse en su interés internacional desde el punto de vista ecológico, botánico, zoológico, limnológico o hidrológico, por lo que es un compromiso referido a la protección de sitios específicos (artículo 2). Además, se adquieren obligaciones no relacionadas con sitios específicos, como elaborar y aplicar sus planes de gestión de forma que favorezcan el uso racional de los humedales de su territorio (artículo 3). También se obliga a fomentar la conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas creando reservas naturales en los humedales, estén o no inscritos en la “Lista” (artículo 4). Por último, los países firmantes deben coordinar sus políticas y regulaciones relativas a la conservación de los humedales, de su flora y de su fauna (artículo 5).

Así, las partes instauran un sistema de protección de las zonas húmedas, en primer lugar a través de una lista de humedales de importancia internacional (sitios Ramsar), y en segundo lugar, procurando el uso racional de todos los humedales en su territorio. Asimismo, en los “Lineamientos para la Aplicación del Concepto de Uso Racional de la Convención”, adoptados por la Recomendación 4.10, se indica que “las disposiciones sobre el uso racional se aplican a todos los humedales y a los sistemas que los sustentan dentro del territorio de una Parte Contratante, tanto los incluidos en la Lista, como todos los demás.” Según la Secretaría de la Convención de Ramsar, la Política Nacional de Humedales debe contemplar como objetivo: “Evitar nuevas pérdidas de los humedales que aún existan y alentar la rehabilitación de los humedales del país manteniendo su integridad, conservando su diversidad genética y velando por que su disfrute y aprovechamiento económico sean sostenibles.” Y debería “abarcar todos los tipos de humedales”.

Es claro entonces que según la Convención de Ramsar, todo ecosistema que reúna las características de humedal, debe ser utilizado de forma racional y sostenible en los términos que la Convención y la Conferencia de las Partes han definido.

VI.Sobre el caso concreto. El reclamo de la amparada se fundamenta en que basados en un Plan Regulador elaborado por una empresa privada, la Municipalidad de Osa otorgó dos concesiones a particulares sobre terrenos en los que se encuentran humedales de agua dulce y zonas protegidas que forman parte del Patrimonio Natural del Estado. Sostiene que para el otorgamiento de ambas concesiones, el Gobierno Local no solicitó ni gestionó ante SETENA y MINAE ningún tipo de permiso, autorización o criterio, por lo que se vieron afectadas áreas de bosques, tacotales y nacientes. Refiere, además, que se está viendo afectado un humedal de agua salada que colinda con el corredor biológico Térraba-Sierpe, pues se han permitido varias construcciones sin ningún tipo de control. De la prueba que consta en el expediente se observa que efectivamente en el año 1992, la Municipalidad de Osa otorgó dos concesiones en la Zona Marítimo Terrestre de Osa; una a nombre de Sergio Miranda Torres y otra a nombre de Gilbert Rowe -luego Free Town-.

Para ese entonces la Municipalidad contaba con un Plan Regulador, que no contemplaba la delimitación de las zonas destinadas al Patrimonio Natural del Estado. Si bien las concesionarias indicaron que el Plan Regulador vigente en ese momento contaba con la variable ambiental ±hecho que no está comprobado- lo cierto del caso es que dicho instrumento por si mismo no era útil para otorgar las concesiones, puesto que previamente el ecosistema en la zona no había sido clasificado por las autoridades correspondientes, por lo que se debió primeramente solicitar su correspondiente clasificación con el propósito de no afectar áreas no concesionables. Al respecto, debe advertirse que el hecho de que en 1992 no existiera el concepto de Patrimonio Natural del Estado, no era razón para desatender la obligación de proteger los humedales, que se encontraban debidamente protegidos por la Convención sobre los Humedales (Ramsar), suscrita por Costa Rica en la Ley No. 7224 del 09 de abril de 1991 y publicada en La Gaceta del 8 de mayo de ese mismo año.

Así, ya desde antemano al otorgamiento de las concesiones pesaba sobre estas áreas una protección especial que debía ser garantizada por el Estado y las demás administraciones descentralizadas, como los gobiernos locales. A partir del año 2006, comenzó a hacerse más evidente la falta de previsión municipal en el otorgamiento de las concesiones en discusión, toda vez que es en ese año cuando el MINAE -a través del SINAC- comenzó a emitir certificaciones sobre las áreas destinadas a Patrimonio Natural del Estado en el Cantón de Osa. De esta forma, con las certificaciones comunicadas el 30 de mayo de 2006 y el 16 de noviembre de 2009 a la Municipalidad, se comprobó que en ambas concesiones existían áreas de Patrimonio Natural del Estado que las afectaban parcialmente. No obstante lo anterior, no existe en el expediente prueba alguna que indique que durante ese tiempo se haya ocasionado alguna alteración grave al medio ambiente, que lesionara los derechos fundamentales de la recurrente y los demás habitantes de la zona.

Según se desprende de los informes rendidos bajo gravedad de juramento, en ambas concesiones las partes contratantes acordaron mutuamente las modificaciones respectivas a fin de excluir de las áreas concesionadas zonas de Patrimonio Natural del Estado, entre ellos humedales. Las concesionarias estuvieron de acuerdo, y se procedió a las modificaciones correspondientes, de lo cual dan fe las autoridades recurridas. A Principios del año 2012, el SINAC emitió una nueva certificación del PNE en Osa, la cual modificaba las anteriores certificaciones. En atención a ello, la Municipalidad mostró su disconformidad con la nueva certificación e indicó a ACOSA que no aceptaba la reclasificación porque afectaba drásticamente las concesiones que con las modificaciones realizadas habían quedado fuera de PNE. Por otro lado, según el oficio No. ACOSA-D-148-2012 del 5 de julio de 2012, el Área de Conservación de Osa comunicó a la Municipalidad que el proceso de certificación del Patrimonio Natural del Estado había sido concluido, con excepción del Humedal Nacional Térraba, por lo que sugirieron que esperaran a que se llevara a cabo una inspección para tomar decisiones en cuanto a las concesiones.

Es importante destacar que el Departamento de Patrimonio Natural del Estado del Área de Conservación de Osa llevó a cabo un estudio técnico de campo con el fin de determinar si los terrenos concesionados poseían PNE, con fundamento en la certificación ACOSA-PNE-021-2012. En lo que respecta a la concesión de Sergio Miranda Torres, el informe ACOSA-PNE-AD-15-2012 del 18 de marzo de 2012 destacó que dentro de dicho inmueble no se observaban áreas de construcción, pero que sí se encontraba afectado por un área de humedal, identificado como el polígono H4, con una extensión de 2.58 hectáreas de las cuales 1.29 hectáreas afectan al plano del señor Miranda Torres. Además anotó que existía una afectación de bosque muy pequeña. Sobre la concesión otorgada a Free Town, el informe técnico señaló que se podía observar un área de construcción cercana a una quebrada, además de que el inmueble es afectado por dos polígonos de bosque de la certificación actual y se encuentran posibles nacientes que deben ser determinadas por la Dirección de Aguas del MINAE.

A pesar de lo anterior, en julio de 2012, el Concejo Municipal de Osa acordó prorrogar la concesión de Free Town por 20 años más, mientras que en setiembre de ese mismo año acordó renovar la concesión de Sergio Miranda por 20 años más.

VII.Por otro lado, la amparada reclama que la Municipalidad renovó las concesiones sin que a la fecha, el nuevo Plan Regulador Costero de Osa esté finalizado y debidamente aprobado, lo que pone en grave riesgo a los humedales y demás áreas protegidas en la zona. El 18 de junio de 2006, la Municipalidad de Osa suscribió un convenio de cooperación con la Universidad de Costa Rica (PRODUS) y The Nature Conservancy para la elaboración del Plan Regulador Cantonal y el Plan Regulador de la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Osa. La Alcaldesa Municipal a.i informó que el Departamento de Zona Marítimo Terrestre detectó varias inconsistencias en el documento entregado por PRODUS, y que lesiona los intereses y posibilidades de desarrollo del cantón. Por ello se consideró imprescindible que el Concejo no aprobara las láminas de zonificación ni los reglamentos respectivos hasta tanto no se corrigieran los puntos señalados en el informe de Dpto. ZMT. Dicho acuerdo fue comunicado a PRODUS el pasado 12 de febrero, sin que a la fecha se tenga información sobre las correcciones solicitadas. Por ello se indicó que no es posible dar una estimación de la fecha de entrada en vigencia del nuevo Plan Regulador Costero.

VIII.A partir de todo lo anterior, existe suficiente evidencia de amenaza al recurso natural del estado, la cual no puede pasar inadvertida. A partir del reconocimiento del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, receptado en el artículo 50 de la Constitución Política y el principio número quince de la Declaración de Río -Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo-, la jurisprudencia constitucional ha reconocido el denominado «principio precautorio en materia ambiental» o «principio in dubio pro natura», cuya observancia implica que todas las actuaciones de la administración pública en temas sensibles al ambiente, sean realizadas con el celo adecuado para evitar riesgos y daños graves e irreversibles. En otras palabras, si se carece de certeza sobre la inocuidad de la actividad en cuanto a provocar un daño grave e irreparable, la administración debe abstenerse de realizar este tipo de actividades. Es claro que este principio tiene aplicación igualmente tratándose de la protección de terrenos forestales y demás áreas de protección. Así, en la sentencia número 2013-004619 de las catorce horas treinta minutos del diez de abril de dos mil trece, estableció la Sala que:

“3- El Principio precautorio en materia de derecho ambiental. Este principio está contenido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, la cual dispone:

"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente". (En igual sentido ver artículo 11 de la Ley de Biodiversidad).

Como ya indicó la Sala, el término prevención deriva del latín "praeventio", que alude a la acción y efecto de prevenir, a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa. La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención, se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener, la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, basada en estudios técnicos, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior, debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente”.

De tal forma, el principio precautorio encuentra aplicación en la medida que se carezca de certeza en cuanto al daño a producir y las medidas de mitigación o reparación que deben implementarse, pues al tenerse certeza sobre el tipo o magnitud del daño ambiental que puede producirse y de las medidas que deberán adoptarse en cada momento, se elimina todo sesgo de duda y, por consiguiente, resultaría impropio dar aplicación al principio precautorio. Dicho de otro modo, el principio precautorio debe ser aplicado en supuestos de duda razonable o incerteza, más no cuando se tiene certeza del tipo de daño y de las medidas que deban adoptarse, ya que por su propia naturaleza resulta inviable la aplicación de este principio. En consecuencia, partiendo de que la propia Declaración de Río reconoce la existencia y correlación de los principios precautorio y de desarrollo humano sostenible, debe en todo momento asegurarse que se cumpla el adecuado juicio de ponderación que permita el debido respeto y aplicación de ambos principios, de forma que las actividades sean valoradas de acuerdo tanto al impacto ambiental como a su aporte al desarrollo humano sostenible.

IX.A partir de lo expuesto procede acoger el amparo. Por un lado, pues de conformidad con la certificación ACOSA-PNE-021-2012 y el informe técnico ACOSA-PNE-AD-15-2012, es claro que todavía existen concesionadas áreas que corresponden a PNE. Nótese que si bien en una de las concesiones no se encontró construcción alguna, en la otra si observó un área de construcción cercana a una quebrada. Por otro lado, a la fecha no se encuentra finalizado el nuevo Plan Regulador Costero, el cual debe necesariamente contemplar las áreas de PNE que todavía se encuentran en las áreas concesionadas. Finalmente, a pesar de lo anterior, consta que la Municipalidad acordó renovar ambas concesiones por espacio de 20 años, sin que, pese a que este Tribunal lo solicitó como prueba para mejor resolver se tenga certeza de la afectación actual al PNE. Así las cosas, evidencia la Sala que las autoridades de la Municipalidad de Osa no han adoptado las medidas necesarias y pertinentes en aras de proteger el recurso natural del Estado, por lo se impone estimar el amparo con sus consecuencias.

X.En cuanto a la alegada afectación por colindancia del humedal Térraba-Sierpe, el SINAC informó que el límite marino del humedal nacional Térraba-Sierpe se encuentra a 5.8km de Punta Río Claro, así como a 11.1km de Punta San Josecito, por lo que el sitio no colinda con el humedal.

XI. VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO

El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar el recurso por las siguientes razones:

1. 1DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene “Toda persona” de gozar “a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho” ; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI).También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994.El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.
2. 2NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad ±legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste.El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público ±ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional.Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable ±sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos.Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento ±serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas ±procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria.El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (“ordinariarlo”), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo.La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.
3. 3COROLARIO. Por lo expuesto, estimo que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, considero que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Por tanto:

Se declara con lugar el recurso. En consecuencia se dejan sin efecto los acuerdos municipales mediante los que se prorrogaron las concesiones de Sergio Miranda Torres y Free Town, hasta tanto no se tenga certeza absoluta de que los terrenos a concesionar se encuentren libres de PNE, de conformidad con la certificación ACOSA-PNE-021-2012 y el informe técnico ACOSA-PNE-AD-15-2012. Se ordena a Jorge Alberto Cole de León, en su condición de Alcalde Municipal, y a Enoc Rugama Morales, en su condición de Presidente, ambos de la Municipalidad de Osa, o a quienes en su lugar ejerzan dichos cargos, abstenerse de incurrir nuevamente en los hechos que dieron base a esta declaratoria, bajo apercibimiento de que con base en lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.

Se condena a la Municipalidad de Osa al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese esta resolución a Jorge Alberto Cole de León, en su condición de Alcalde Municipal, y a Enoc Rugama Morales, en su condición de Presidente, ambos de la Municipalidad de Osa, o a quienes en su lugar ejerzan dichos cargos, en forma personal. Comuníquese.- El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar el recurso.

Gilbert Armijo S.

Presidente a.i Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Aracelly Pacheco S.

Roxana Salazar C. Jose Paulino Hernández G.