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Res. 08252-2013 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 21/06/2013
OutcomeResultado
The Constitutional Chamber rules that there are no constitutional flaws in the legislative procedure or in the substance of the bill to approve the Association Agreement between Central America and the European Union and the CITES Amendment, and therefore it does not require a two-thirds supermajority vote.La Sala Constitucional dictamina que no existen vicios de inconstitucionalidad en el procedimiento legislativo ni en el fondo del proyecto de ley para aprobar el Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea y la Enmienda CITES, por lo que no requiere votación calificada de dos tercios.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber issues its mandatory constitutional review opinion on the bill to approve the Association Agreement between Central America and the European Union, and the Amendment to Article XXI of CITES. The Chamber reviews the legislative procedure and the substance of the Agreement. Regarding the procedure, it finds no essential flaws. On the merits, it analyzes the three pillars of the Agreement: political dialogue, cooperation, and trade. It concludes that there is no unconstitutionality in the Agreement's provisions, including trade aspects, dispute settlement, civil society participation, and the creation of an Association Council, as it does not entail a transfer of powers to a community legal order requiring a supermajority vote. It also reviews the approval of the CITES Amendment, the creation of the Land Border Posts Council, and representation before the OECD, finding no constitutional conflicts. The Chamber emphasizes the need for full publication in the Official Gazette to uphold the principle of publicity, although in this case the partial omissions did not vitiate the procedure since the deputies and consultees had access to the full text.La Sala Constitucional emite dictamen sobre la consulta preceptiva de constitucionalidad del proyecto de ley para aprobar el Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea, y la Enmienda al artículo XXI de la CITES. La Sala revisa el procedimiento legislativo y el fondo del Acuerdo. En cuanto al procedimiento, determina que no hay vicios esenciales. Sobre el fondo, analiza los tres pilares del Acuerdo: diálogo político, cooperación y comercio. Concluye que no hay inconstitucionalidad en las disposiciones del Acuerdo, incluyendo aspectos comerciales, solución de controversias, participación de la sociedad civil y la creación de un Consejo de Asociación, al no implicar transferencia de competencias a un ordenamiento comunitario que requiera votación calificada. También analiza la aprobación de la Enmienda CITES, la creación del Consejo de Puestos Fronterizos y la representación ante la OCDE, sin encontrar roces constitucionales. La Sala destaca la necesidad de que la publicación en La Gaceta sea íntegra para preservar el principio de publicidad, aunque en este caso las omisiones parciales no viciaron el procedimiento dado que los diputados y consultados tuvieron acceso al texto completo.
Key excerptExtracto clave
Therefore, since the situation described in Article 120(4) of the Political Constitution is not present, this Treaty does not require for its approval a two-thirds vote of the total number of deputies, but may be voted on as provided in Article 119 of the Fundamental Law, i.e., by an absolute majority of the votes present. In this regard, Article 6.4 of the Agreement establishes that the Association Council may only adopt decisions and recommendations by mutual agreement between the Parties and, in the case of the Republics of the CA Party, the adoption of decisions and recommendations shall require consensus. Thus, without the acquiescence of the Costa Rican State, it cannot be compelled to comply with any resolution, which means that there is no transfer of sovereign powers from the Member States to a sui generis legal order... Therefore, no unconstitutionality is found in the foregoing.Por consiguiente, al no configurarse el supuesto del artículo 120 inciso 4) de la Constitución Política, este Tratado no requiere para su aprobación de la votación de dos terceras partes de la totalidad de los diputados, sino que se puede votar conforme dispone el ordinal 119 de la Ley Fundamental, esto es por mayoría absoluta de los votos presentes. En ese sentido, el artículo 6.4 del Acuerdo establece que el Consejo de Asociación solo puede adoptar decisiones y recomendaciones de común acuerdo entre las Partes y, en el caso de las Repúblicas de la Parte CA, la adopción de decisiones y recomendaciones requerirá consenso. Ergo, sin la aquiescencia del Estado costarricense, no se le puede obligar a acatar resolución alguna, lo que implica que no se da una transferencia de potestades soberanas por parte de los Estados miembros, hacia un ordenamiento jurídico sui generis... Así las cosas, en cuanto a lo anterior no se advierte inconstitucionalidad alguna.
Pull quotesCitas destacadas
"Al no configurarse el supuesto del artículo 121 inciso 4) de la Constitución Política, este Tratado no requiere para su aprobación de la votación de dos terceras partes de la totalidad de los diputados, sino que se puede votar conforme dispone el ordinal 119 de la Ley Fundamental, esto es por mayoría absoluta de los votos presentes."
"Since the situation described in Article 121(4) of the Political Constitution is not present, this Treaty does not require for its approval a two-thirds vote of the total number of deputies, but may be voted on as provided in Article 119 of the Fundamental Law, i.e., by an absolute majority of the votes present."
Considerando VI
"Al no configurarse el supuesto del artículo 121 inciso 4) de la Constitución Política, este Tratado no requiere para su aprobación de la votación de dos terceras partes de la totalidad de los diputados, sino que se puede votar conforme dispone el ordinal 119 de la Ley Fundamental, esto es por mayoría absoluta de los votos presentes."
Considerando VI
"El Consejo de Asociación solo puede adoptar decisiones y recomendaciones de común acuerdo entre las Partes y, en el caso de las Repúblicas de la Parte CA, la adopción de decisiones y recomendaciones requerirá consenso. Ergo, sin la aquiescencia del Estado costarricense, no se le puede obligar a acatar resolución alguna."
"The Association Council may only adopt decisions and recommendations by mutual agreement between the Parties and, in the case of the Republics of the CA Party, the adoption of decisions and recommendations shall require consensus. Thus, without the acquiescence of the Costa Rican State, it cannot be compelled to comply with any resolution."
Considerando VI
"El Consejo de Asociación solo puede adoptar decisiones y recomendaciones de común acuerdo entre las Partes y, en el caso de las Repúblicas de la Parte CA, la adopción de decisiones y recomendaciones requerirá consenso. Ergo, sin la aquiescencia del Estado costarricense, no se le puede obligar a acatar resolución alguna."
Considerando VI
"En la especie, esta Sala estima que el Acuerdo de Asociación en examen en modo alguno está dirigido a crear un ordenamiento jurídico comunitario."
"In the instant case, this Chamber considers that the Association Agreement under review is in no way aimed at creating a community legal order."
Considerando VI
"En la especie, esta Sala estima que el Acuerdo de Asociación en examen en modo alguno está dirigido a crear un ordenamiento jurídico comunitario."
Considerando VI
"No se trata entonces de aplicar un rígido formalismo, ajeno a las circunstancias del caso, sino de emplear la hermenéutica jurídica de acuerdo con las reglas de la sana crítica, de modo tal que las normas se interpreten en la forma que mejor garanticen la realización del fin o los fines que persiguen."
"It is not a matter of applying rigid formalism, unrelated to the circumstances of the case, but of employing legal hermeneutics in accordance with the rules of sound criticism, so that the norms are interpreted in the way that best guarantees the achievement of the purpose or purposes they pursue."
Considerando VII
"No se trata entonces de aplicar un rígido formalismo, ajeno a las circunstancias del caso, sino de emplear la hermenéutica jurídica de acuerdo con las reglas de la sana crítica, de modo tal que las normas se interpreten en la forma que mejor garanticen la realización del fin o los fines que persiguen."
Considerando VII
Full documentDocumento completo
*130060080007CO* *130060080007CO* Res. Nº 2013-008252 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine o’clock on veintiuno de junio de dos mil trece.
Mandatory constitutional consultation (consulta preceptiva de constitucionalidad) submitted by the Board of Directors of the Asamblea Legislativa concerning the bill (proyecto de ley) processed under legislative expediente Nº 18.563, entitled “Law Approving the Agreement Establishing an Association between Central America, on the One Hand, and the European Union and Its Member States, on the Other; and Approval by the Republic of Costa Rica of the Amendment to Article XXI of the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, adopted at the extraordinary meeting of the Conference of the Parties in Gaborone, Botswana, on 30 de abril de 1983.” Background:
Justice Rueda Leal drafts the decision; and,
Considerations:
I.Subject matter and admissibility of the consultation. This mandatory constitutional consultation is submitted by the Board of Directors of the Asamblea Legislativa in compliance with Article 10(b) of the Constitución Política and Article 96(a) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. It concerns the bill entitled “Law Approving the Agreement Establishing an Association between Central America, on the One Hand, and the European Union and Its Member States, on the Other; and Approval by the Republic of Costa Rica of the Amendment to Article XXI of the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, adopted at the extraordinary meeting of the Conference of the Parties in Gaborone, Botswana, on 30 de abril de 1983,” which is being processed under legislative expediente Nº 18.563. This is a bill approving two international instruments and other provisions, which has already been submitted to a first-reading vote (votación en primer debate) at Plenary Session Nº 12 of 21 de mayo de 2013 (see folios 12.155 and 12.387 of the certified copy of legislative expediente Nº 18.563).
II.Overview of bill Nº 18.563, “Law Approving the Agreement Establishing an Association between Central America, on the One Hand, and the European Union and Its Member States, on the Other; and Approval by the Republic of Costa Rica of the Amendment to Article XXI of the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, adopted at the extraordinary meeting of the Conference of the Parties in Gaborone, Botswana, on 30 de abril de 1983.” According to the statement of reasons (exposición de motivos) in the legislative expediente under review, the purpose of this bill is to approve 5 different articles. The first article provides specifically for approval of the Association Agreement between Central America and the European Union. This Association Agreement is, in turn, structured into 5 principal parts, as explained below: the first and last parts contain traditional provisions of the Law of Treaties.
For example, Part I, “General and Institutional Provisions” (Articles 1 through 11), sets out the Agreement’s principles, objectives, and scope of application, as well as the institutional framework for its implementation. Part V, “Final Provisions” (Articles 352 through 363), establishes the rules governing entry into force, duration, new accessions, materials forming part of the treaty (appendices, notes, joint declarations, and annexes), the prohibition on reservations or unilateral declarations, and authentic texts. Part II of the Agreement (Articles 12 through 23) concerns “Political Dialogue” and replaces the former “Political Dialogue and Cooperation Agreement between the European Community and Its Member States, of the One Part, and the Republics of Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua and Panama, of the Other Part,” signed in the city of Roma on 15 de diciembre de 2003 and ratified by Costa Rica through Law number 8919 of 16 de diciembre de 2010.
This part of the Agreement is intended to create a privileged political association between the two regions (Central America and the European Union), based on shared values and interests. Part III (Articles 24 through 76) concerns “Cooperation,” primarily aimed at enabling certain cooperation mechanisms needed within the areas of interest mutually identified by the Parties. Finally, Part IV, entitled “Trade” (Articles 77 through 351), contains elements characteristic of a free trade agreement (tratado de libre comercio) and, in 21 titles, regulates components such as “trade in goods” (GATT), “trade in services” (GATS), “investment” (current payments and capital movements—TRIMs), “intellectual property” (TRIPs), and “dispute settlement” (DSU). Part IV also includes matters concerning the Agreement’s interregional nature and other topics, such as the title on Trade and Sustainable Development, the title concerning Trade and Competition, and the annexed Protocol on Cultural Cooperation.
The second article of the bill submitted for consultation provides for approval of an Amendment to the “Convention on Trade in Endangered Species of Wild Flora and Fauna,” because its ratification has been part of the political negotiations with the European Union. Costa Rica is already a Party to that Convention, and the Amendment is intended to allow regional blocs or supranational organizations (such as the EU), rather than only States in their individual capacity, to participate in it.
Articles three and four of the bill expressly create a Consejo de Puestos Fronterizos Terrestres and provide it with the necessary financial resources; for that purpose, they establish a departure tax (impuesto de salida) at land ports of entry and a tax on each export customs declaration (declaración aduanera de exportación), likewise at land border posts.
Lastly, the fifth article assigns the Ministerio de Comercio Exterior responsibility for representing the country before the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD).
III.Preliminary matter. First, it is necessary to recall the distinction that must be drawn in matters of this kind between issues of economic and sociopolitical expediency or advisability, on the one hand, and questions concerning the constitutionality of these international instruments, on the other. Decision number 2007-09469, issued at 10:00 hours on 03 de julio de 2007, stated: “(…) this Constitutional Court, by virtue of the powers conferred upon it by the Constitution and by law, which may be summarized as the aim or purpose of safeguarding the supremacy of the Constitution (Article 10 of the Constitution and Article 1 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional), lacks jurisdiction to weigh the expediency, advisability, or merits of a Free Trade Agreement. The constitutional bodies responsible for political or governmental leadership and for designing and implementing the principal social and economic public policies are those primarily called upon to conduct that assessment.
Thus, before exercising the power contained in Article 140(10) of the Constitution to enter into public conventions and treaties, the Poder Ejecutivo in the strict sense—the President and the Minister responsible for the relevant sector—must conduct that analysis. Likewise, the Asamblea Legislativa, in exercising legislative power—which resides in the people and is delegated to it through suffrage, Article 105, paragraph 1, of the Constitution—is a body called upon, before exercising its authority under Article 121(4) to approve or reject public conventions or treaties, to assess the social, economic, and political expediency and advisability of an instrument of that nature (…)
In short, this Constitutional Court has jurisdiction, solely and exclusively, in light of the text of the Treaty signed by the Poder Ejecutivo, to determine whether any rule or provision violates the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución), understood as encompassing constitutional principles, values, provisions, and case law. This Court is constitutionally disqualified and precluded, by the very allocation of powers and organizational structure established by the Constitución Política, from determining whether an international instrument is socially, economically, and politically advisable and expedient for the country, because the purpose of constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional), as established in Article 1 of the law governing it, is ‘(…) to safeguard the supremacy of the constitutional rules and principles and of the International or Community Law in force in the Republic, their uniform interpretation and application, as well as the fundamental rights and freedoms enshrined in the Constitution or in the international human-rights instruments in force in Costa Rica’ (…) Therefore, in addressing the consultations submitted, only those aspects that may in some way raise constitutional doubts will be analyzed, it being clear that all matters concerning whether approval is advisable, as well as the economic aspects surrounding the Treaty, are not issues that may be discussed in these proceedings. On this point, this Sala has already ruled in connection with the approval of the Free Trade Agreement signed with México (…)” (emphasis added; not in the original).
The decision cited above is fully applicable in this case, in which no ruling may be issued beyond constitutional review (control de constitucionalidad) without intruding into matters of political expediency.
Having clarified that point, the first step in addressing this consultation is to verify the legislative procedures (trámites legislativos) followed in the sub lite matter, in accordance with Article 98 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which provides that the consultation must be submitted after the bill has been approved on first reading and before final approval, and that, in addressing it, the Sala shall issue an opinion on any aspects or grounds it deems constitutionally relevant, but shall be binding only with respect to procedural formalities (trámites procedimentales) (Article 101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional). For those purposes, the following consideration will provide a chronological summary of the legislative processing of the bill under consultation.
IV.Processing of expediente Nº 18.563 in the Asamblea Legislativa. The bill entitled “Law Approving the Agreement Establishing an Association between Central America, on the one hand, and the European Union and its Member States, on the other; and Approval by the Republic of Costa Rica of the Amendment to Article XXI of the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, adopted at an extraordinary meeting of the Conference of the Parties in Gaborone, Botswana, on 30 de abril de 1983,” which is being processed under legislative file (expediente legislativo) Nº 18.563, has followed the procedural course (íter) set forth below:
V.On the legislative procedure (procedimiento legislativo) in this specific case. In accordance with Article 98 of the law governing this Jurisdiction, this Court reviewed the legislative procedure followed in processing the bill entitled “Law Approving the Agreement Establishing an Association between Central America, on the One Part, and the European Union and Its Member States, on the Other Part; and Approval by the Republic of Costa Rica of the Amendment to Article XXI of the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, adopted at an extraordinary meeting of the Conference of the Parties in Gaborone, Botswana, on 30 de abril de 1983.” This Agreement was signed by the Ministra de Comercio Exterior, Anabel González Campabadal, and the Ministro de Relaciones Exteriores, Enrique Castillo Barrantes. The former was legally authorized (legitimada) to do so pursuant to Article 2, subsections b) and d), of Ley Nº 7638 del 30 de octubre de 1996, which created the Ministerio de Comercio Exterior y Promotora de Comercio Exterior, and pursuant to the ruling of the Tribunal Constitucional in vote number 8190-2002 at 11:12 on 23 de agosto de 2002:
“(…) IV.- Signing of the Treaty. This Chamber finds that the signing of the Free Trade Agreement between Costa Rica and Canada by the Ministro de Comercio Exterior, without the participation of the Presidente de la República, is not contrary to Constitutional Law. A reading of Article 140, subsection 10), shows that the signing of international treaties is a power of the Executive Branch, understood as the collegial body composed of the President and the Minister responsible for the relevant portfolio. Nevertheless, the Vienna Convention on the Law of Treaties itself, approved by Ley número 7615 de veinticuatro de julio de mil novecientos noventa y seis, provides, insofar as relevant, in its Article 7°:
“ARTICLE 7.- Full powers (plenos poderes). 1.- A person shall be considered as representing a State for the purpose of adopting or authenticating the text of a treaty or expressing the consent of the State to be bound by a treaty: a) If that person produces appropriate full powers; or b) If it appears from the practice of the States concerned or from other circumstances that their intention was to consider that person as representing the State for such purposes and to dispense with the production of full powers.(...)” In the present case, we are dealing with the situation described in subsection b) of paragraph 2° transcribed above, which refers to “other circumstances” demonstrating the State’s intention to be represented by a particular official. This is because Ley número 7638 de treinta de octubre de mil novecientos noventa y seis grants the Ministro de Comercio Exterior sufficient authority to negotiate and sign agreements such as the one submitted for consultation, without the participation of the person holding the office of Presidente de la República and even without a letter of full powers.
As relevant here, Article 2° provides: “ARTICLE 2.- Powers. The powers of the Ministerio de Comercio Exterior shall be:(...) b) To direct bilateral and multilateral trade and investment negotiations, including matters relating to Central America, and to sign treaties and agreements on those subjects. By agreement, the Executive Branch may authorize treaties and agreements, as well as amendments thereto, to be signed by the heads of other State ministries or public entities having specific legal authority over the subject matter of the treaty or agreement. (...)
As for the second official (the Ministro de Relaciones Exteriores), the Chamber finds that he too was legally authorized to sign the Association Agreement under review. In this regard, this Tribunal Constitucional has recognized the validity of the procedure for approving an international treaty or agreement when it is signed by the Ministro de Relaciones Exteriores without the participation of the Presidente de la República, even when the Minister lacks a letter expressly granting him full powers to do so. Thus, in advisory opinion (opinión consultiva) número 2000-08974 at 9:01 on 13 de octubre de 2000, this Chamber ruled as follows:
“(...) In that regard, the only potentially disputed point would be the fact that the Agreement was signed by the Ministro de Relaciones Exteriores y Culto without the participation of the Presidente de la República. A reading of Article 140, subsection 10), shows that the signing of international treaties is a power of the Executive Branch, understood as the collegial body composed of the President and the Minister responsible for the relevant portfolio. Nevertheless, this Chamber has recognized that the Ministro de Relaciones Exteriores y Culto, in his capacity as the President’s collaborator in matters of international relations, may sign international treaties even without possessing a letter expressly granting him full powers to do so. In judgments número 06224-94, at nine o’clock on once de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, and 06725-99, at fifteen hours and nine minutes on primero de setiembre de mil novecientos noventa y nueve, this Chamber held that the Presidente de la República’s expression of consent during subsequent procedural stages—approval and deposit of the treaty—makes it possible to cure any defect in the authority to represent the State actually held by the Foreign Minister. We may add that the President has two further opportunities to raise any objection to the bill: when it is submitted to the Asamblea Legislativa and when extraordinary sessions are convened, at which times the President could exercise his constitutional powers. If, in this case, it was the Ministro de Relaciones Exteriores y Culto who signed the agreement whose approval is under consideration, this does not render the legislative procedure followed thus far unconstitutional. Since this Chamber has found no unconstitutional proceedings in the bill submitted for consultation, it must now consider the substance of the initiative under consultation (...)” (underlining not in the original).
Subsequently, the text of the bill was referred to the Comisión Especial Permanente de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, which issued the corresponding unanimous favorable committee report (dictamen afirmativo). Likewise, as may be verified through examination of the legislative record, the bill in question was submitted for consultation to the following institutions: all municipalities and Concejos Municipales de Distrito, all autonomous institutions, Universidad de Costa Rica, Universidad Nacional, Instituto Tecnológico de Costa Rica, Universidad Estatal a Distancia, Universidad Técnica Nacional, Consejo Nacional de Rectores, CONESUP, Corte Suprema de Justicia, Procuraduría General de la República, Tribunal Supremo de Elecciones, Defensoría de los Habitantes, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública, Ministerio de Economía, Industria y Comercio, Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Ministerio de Salud, Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, Ministerio de Ciencia y Tecnología, Ministerio de Justicia y Paz, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Dirección General de Migración y Extranjería, Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo, Corporación Hortícola Nacional, Corporación Bananera Nacional, Grupo ICE, Contraloría General de la República, Servicio Nacional de Salud Animal, Servicio Fitosanitario del Estado, Programa Integral de Mercadeo Agropecuario, Dirección General de Aduanas, Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, Superintendencia de Telecomunicaciones, Refinadora Costarricense de Petróleo S.A., Consejo Nacional de Concesiones, all Colegios Profesionales, Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial, Cámara de Exportadores de Costa Rica, Cámara de Industrias, Cámara de Agricultura y Agroindustria, Cámara de Comercio, Cámara de la Industria Alimentaria, Cámara de Tecnologías de Información y Comunicación, CRECEX, Corporación Ganadera, Cámara de Avicultores, Cámara de Porcicultores.
On the other hand, the Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior received responses from the following entities consulted: Municipalidad de Bagaces, Municipalidad de Belén, Concejo Municipal de Lepanto, CONESUP, Tribunal Supremo de Elecciones, Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, Ministerio de Ciencia y Tecnología, Dirección General de Migración y Extranjería, Coalición Costarricense de Iniciativas del Desarrollo, Instituto Costarricense de Electricidad, Dirección General de Aduanas, Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Superintendencia de Telecomunicaciones, Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado, Cámara de Comercio de Costa Rica, Cámara Costarricense de la Industria Alimentaria, Banco Nacional de Costa Rica, Consejo Nacional de Producción, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, Instituto Nacional de las Mujeres, Instituto Nacional de Seguros, Junta de Protección Social de San José, Patronato Nacional de la Infancia.
In addition, the aforementioned Commission heard testimony from: Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria, CADEXCO, Ministerio de Comercio Exterior, Cámara de Industrias de Costa Rica, Universidad de Costa Rica, Cámara de Comercio de Costa Rica, Cámara de la Industria Alimentaria, Corporación Ganadera, Cámara Nacional de Avicultores.
The foregoing confirms that the bill was brought to the attention of a broad range of sectors that could be affected. Likewise, no infringement of the rights and powers of the legislators is observed.
Accordingly, no unconstitutionality whatsoever is apparent with respect to the foregoing.
VI.Specifically regarding the vote required for approval of the bill. The bill was considered by the Legislative Plenary, as required because it concerned an international treaty and, to that extent, could not be delegated to a Legislative Committee with Full Powers (Comisión Legislativa con Potestad Plena), as established by Article 124, paragraph 3°, of the Political Constitution, in relation to Article 121, subsection 4°), ibidem. Along the same lines, it may be noted that bill Nº 18.563 was placed on the agenda by the Executive Branch for consideration during special sessions, in compliance with Article 118 of the Political Charter.
The bill was approved on first reading by the vote of an absolute majority of the members present in the Assembly (37 Deputies). In this regard, it should be noted that Article 121, subsection 4), of the Political Constitution does indeed require a qualified vote of two thirds of all deputies in the case of public treaties and international agreements that assign or transfer certain powers to a community legal order (ordenamiento jurídico comunitario) for the purpose of achieving regional and common objectives. In this regard, judgment number 2013-003655 of 9:05 a.m. on March 15, 2013, stated:
“II.- Characteristics of Community Law (Derecho Comunitario): It is doctrinally defined as an organized and structured body of legal rules that has its own sources and is endowed with appropriate bodies and procedures for issuing, interpreting, applying, and enforcing them. Whereas international law promotes international cooperation, Community Law promotes the integration of the countries involved; accordingly, it has been said to constitute a new legal order of international law, characterized by its independence and primacy, characteristics inherent in its existence.
Community law has a significant degree of penetration into the domestic legal order of the Member States, as manifested in its immediate applicability, direct effect, and primacy. The Community constitutes a new international legal order for whose benefit the States Parties have limited, albeit to a restricted extent, their sovereign rights. Community Law gives rise to rights and obligations not only for the Member States but also for their citizens. Precisely because of the significance of the rules proposed for approval—which, as noted, may transfer powers—it is desirable for specialists in the field, before the treaties proposed in this area are signed, to analyze the scope and compatibility of those instruments with the domestic order and system. This is especially important considering that mandatory constitutional review (consulta preceptiva de constitucionalidad) reaches the Chamber only after the treaty has been negotiated and approved on first reading, in addition to the fact that this Court limits its analysis to matters of constitutional relevance.
Without question, treaties are the core of integration and may be of two kinds: institutional treaties, which organize and structure the system and its institutions, and those that develop them in a uniform, clear, and specific manner and that usually contain the rules by which States transfer powers to the community organization so that it may fulfill the purposes of interest to them («) It bears noting that the transfer of powers to the community legal order must be express and effected by treaty, so that the conferral of regulatory authority (potestad reglamentaria)—as occurs in this case—upon community bodies may be exercised only over matters expressly defined or delineated in a treaty. In an institutional treaty, that authority could not be exercised unless an express transfer of powers had taken place through an agreement that must be approved by a vote of no fewer than two thirds of all members of the Asamblea Legislativa (Article 121, subsection 4, of the Political Constitution) and submitted to mandatory constitutional review (Article 10 ibidem). Consequently, it is important to clarify that all rules approved in the integration process gradually constitute a genuine legal order that, by its nature and the purposes it pursues, falls within what has been defined as Community Law.
III.Transfer of Powers: Given the need for the Community Law being developed in the Central American region to have an appropriate constitutional framework in Costa Rica, Articles 7 and 121 of the Political Constitution were amended by Law Nº 4123 of May 30, l968, and, more recently, Article 105 of the same body of law was amended by Law 7128 of August eighteenth, nineteen eighty-nine. Article 7, first paragraph, established: “Public treaties, international agreements, and concordats duly approved by the Asamblea Legislativa shall, upon their promulgation or from the date they designate, have authority superior to that of statutes.”
Article 121, subsection 4, second paragraph, provided:
“Public treaties and international agreements that assign or transfer certain powers to a community legal order for the purpose of achieving regional and common objectives shall require approval by the Asamblea Legislativa by a vote of no fewer than the thirds of all its members” («) With respect to Community Law, the Political Constitution has provided, as is evident from a simple reading of the provisions transcribed above, for the transfer of certain national powers to a different legal order—the Community legal order—which otherwise could not achieve the common goals established by the States Parties to the integration system. However, in the Chamber’s view, as stated in the dissenting opinion of Justices Jacobo, Blanco, Odio, Porter, and Benavides, issued at the full Court session held at ten o’clock on March twenty-eighth, nineteen seventy-three—which resolved an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) against various articles of the Código Aduanero Uniforme Centroamericano—the delegation of powers to the community legal order is by no means unrestricted; rather, it is subject to specific limits.
Indeed, as stated in that opinion: “...The Political Charter may not be exceeded in either its letter or its spirit, since it establishes the fundamental principles of the State and consequently sets the limits of action of the Public Powers, both substantively and formally and both domestically and externally”; and, in the Chamber’s view, powers essential to the Costa Rican constitutional legal order may not be transferred, as we shall analyze below.
The delegation of powers produces a highly significant change in the domestic legal order. It must be noted that this delegation encounters its first limit in “the purpose of achieving regional and common objectives”; that is, powers could not be delegated for purposes and objectives other than those specified by the constituent authority. Furthermore, the principles and values embodied in the Political Constitution, which permeates the remainder of the legal order and the various fields of human activity—social, economic, cultural, religious, political, etc.—must be fully respected. In the Chamber’s view, the Asamblea Legislativa could not validly approve international treaties that reduce the levels of protection afforded to fundamental rights. («)
VI.Given the institutional nature of the agreement before us, the Chamber finds no provisions that are unconstitutional, nor does it discern any violations of the legislative approval procedure. Nevertheless, because this treaty forms an integral part of a system for the transfer of powers that, as stated above, results in a community system, even though the transfer of powers has not occurred expressly, although it is contemplated in the Protocolo de Tegucigalpa, all of this means that its approval requires a qualified vote under the terms set forth in the second paragraph of subsection 4 of Article 121 of the Political Constitution (emphasis not in the original).
On the other hand, in judgment number 1079-93 of 2:48 p.m. on March 02, 1993, the Chamber addressed several important aspects contained in Article 121, subsection 4), of the Political Constitution in connection with the heightened procedure (procedimiento agravado) for approving the international instruments contemplated in that provision. In this regard, it stated:
“VI.- Article 121, subsection 4º, of the Constitution, in defining the exclusive powers of the Asamblea Legislativa, establishes the power to ‘4) Approve or reject international agreements, public treaties, and concordats. “Public treaties and international agreements that assign or transfer certain powers to a community legal order for the purpose of achieving regional and common objectives shall require approval by the Asamblea Legislativa by a vote of no fewer than two thirds of all its members«” This provision raises three significant types of questions, namely: a) what meaning do the concepts of “assign” or “transfer” have in relation to “powers”; b) what is meant there by “community legal order”; and c) what scope should be given to the “regional and common objectives” that, in the text, constitute the purpose of that legal order.
With regard to the first issue, the Chamber observes that, in the context of Constitutional Law, the transcribed provision has the clear purpose of imposing a heightened procedure for the approval of international treaties or agreements when they assign to supranational bodies public powers that would otherwise belong to the Costa Rican State in the exercise of its sovereignty. In other words, it seems evident that it would make no sense to require a qualified majority for the approval of some treaties but not others in which the constitutional framers’ reservation would have equal or greater justification; indeed, given that every international treaty, by definition, entails a diminution or impairment of sovereignty, what that reservation clearly seeks is to surround with the safeguard inherent in a qualified majority of the Legislative Assembly those cases in which the international instrument entails, in addition to the diminution or impairment directly established therein, the possibility that new obligations may be imposed on the Costa Rican State, without its consent, by supranational bodies and in matters that would otherwise fall exclusively within its authority.
It is true that the concept of “community legal order” was included in that constitutional provision by the Legislative Assembly acting in its constituent capacity (by Law No. 4123 of 30 de mayo de 1968), with the Central American integration process or Central American Common Market in mind; however, it would be contradictory and therefore unconstitutional to infer from this that the Constitution imposes a heightened procedure for the approval of the instruments of that process, which Costa Rica desired and which is closer and more natural because it occurs within the geopolitical and historical sphere of the Patria Grande Centroamericana, than for other, more remote and less intensive cases in which powers of the Costa Rican State are also assigned or transferred to a supranational legal order. C) In the same context, “regional and common objectives” must be interpreted in harmony with the foregoing considerations and, therefore, the conjunction “and” separating them must be understood as both disjunctive and copulative, such that the provision applies both where the objectives are regional and where they are simply common’ (emphasis not in the original) Lastly, in judgment number 4640-96 at 09:09 on 06 de setiembre de 1996, the Chamber considered a mandatory constitutional consultation (consulta preceptiva de constitucionalidad) concerning the bill approving the Protocol to the General Treaty on Central American Economic Integration (known as the Guatemala Protocol), signed by the Governments of the Republics of Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua and Panamá, in Ciudad de Guatemala on 29 de octubre de 1993.
On that occasion, this Court referred to the same legal grounds set forth in decision number 4638-96 at 09:03 on 06 de setiembre de 1996, and found that, because the cited Protocol formed an integral part of a system for the transfer of powers that results in a community system (even though the transfer of powers did not occur expressly in that particular case, although it was provided for in the Tegucigalpa Protocol), its approval required a qualified vote under the terms set forth in the second paragraph of subsection 4 of article 121 of the Political Constitution. It should be noted, however, that the concept of a “community legal order” in that provision differs from that of a “multilateral treaty,” since the former requires a ratio iuris directed toward the formation of a “community,” that is, a system of regional integration possessing supranational qualities and aimed at having distinct parts constitute, at least progressively, a whole (as occurred with the European Coal and Steel Community), in which the member States have transferred sovereign powers to a sui generis legal order whose bodies enjoy independence and full authority in the exercise of their functions.
In the case of Costa Rica, and by virtue of subsection 4 of article 121 of the Political Constitution, such a transfer may be made only to a genuine community legal order, unlike under other conventional instruments.” Consequently, the requirement of a qualified vote of two thirds of all members of the Legislative Assembly, established in article 121 subsection 4) of the Political Constitution, refers solely to treaties or agreements that assign or transfer certain powers to a community legal order. This latter concept refers to a legal order that, beyond promoting mere international cooperation among States, actually seeks the full integration of the countries involved and therefore aspires to establish a new international legal order (the Community), characterized by its independence and primacy, which are inherent features of its existence.
A fundamental characteristic of that type of legal order is the possibility that supranational bodies may impose new obligations on a State, even against its will, in matters that would otherwise fall exclusively to that State to decide. Consequently, this situation is very different from treaties or agreements under which international organizations require the express consent of the affected State, through its lawful representatives duly empowered for that purpose, in order for their resolutions to bind that country.
Accordingly, the constitutional concept of a “community legal order” is very different from that of a “multilateral treaty,” since the former requires a ratio iuris directed toward the formation of a “Community,” that is, a system of regional integration possessing supranational qualities and aimed at having distinct parts constitute, at least progressively, a whole (as the European Coal and Steel Community once did), in which the member States have transferred sovereign powers to a sui generis legal order whose bodies enjoy independence and full authority in the exercise of their functions and may even impose their will on their member States. Such a community goes beyond a new international legal order, as it even aspires to intertwine cultural ties in order to create a community with a certain shared identity, an objective far removed from that of economic institutions that seek only integration, trade, and economic cooperation among States.
It should be added that when article 121 subsection 4) of the Political Constitution refers to the transfer of certain powers to a community legal order, the purpose of achieving regional and common objectives, also mentioned in that provision, does not constitute an additional circumstance but instead signifies a natural effect of the legal nature inherent in every community legal order. There is no community legal order that does not seek to achieve regional and common objectives.
In the present case, this Chamber finds that the Association Agreement under review is in no way directed toward creating a community legal order. Indeed, article 2 subsection a) of the Agreement states that its objective is to strengthen and consolidate relations between the Parties through an association, while subsection b) emphasizes that it is a privileged political association. This concept of association is presented in a context in which both regions (Central America and Europe) remain within their respective regional spheres of action, with no aspiration at any time to create a single region. Nor does the Central American Party internally seek to establish a community legal order, since article 3 of the Agreement provides that none of its provisions shall be interpreted in a manner that undermines the sovereignty of any Republic of the CA Party. The fact that promoting regional integration is beneficial to the implementation of the Agreement goes no further than creating a political environment favorable to bi-regional cooperation and trade relations, as well as to the overall implementation of the Agreement; at no time does this entail the establishment of a community legal order, a new international legal order, much less the creation of a Community within Central America.
Likewise, although paragraph 72 of the Agreement identifies regional integration and the progressive achievement of an economic union in Central America as objectives of cooperation, it refers to possible purposes of cooperation from a prospective standpoint, not to the present establishment of a Community through approval of the Agreement, much less to a new international legal order.
This position becomes even more evident because, pursuant to article 6.4 of the Agreement, the Association Council may adopt decisions and recommendations only by mutual agreement between the Parties and, in the case of the Republics of the CA Party, the adoption of decisions and recommendations requires consensus. Ergo, without the consent of the Costa Rican State, it cannot be compelled to comply with any resolution, which means that there is no transfer of sovereign powers by the member States to a sui generis legal order whose bodies enjoy such a degree of independence and full authority that they could impose on Costa Rica a resolution contrary to the will of our country (a more extensive explanation of that Council is provided in Considerando IX of this judgment).
Consequently, because the circumstance contemplated in article 120 subsection 4) of the Political Constitution is not present, this Treaty does not require for its approval the vote of two thirds of all members of the Legislative Assembly; instead, it may be voted upon as provided in section 119 of the Fundamental Law, namely, by an absolute majority of the votes present.
VII.On the violation of the principle of publicity (principio de publicidad). Recently, in judgment number 2013-006969 at 15:05 on 22 de mayo de 2013, this Court declared as follows:
“IV.- PROCEDURE IN THE SPECIFIC CASE (PROCEDIMIENTO EN EL CASO CONCRETO). Based on the breakdown contained in the preceding section, it can be established that, on 5 de diciembre de 2011, the Executive Branch submitted to the Asamblea Legislativa the bill for the “Approval of the Convention concerning Decent Work for Domestic Workers (Convention 189),” for its corresponding review and approval, pursuant to artículos 121, inciso 4, y 140, incisos 5, 10 y 12, de la Constitución Política. That Convention had, in turn, been adopted at the 100º Session of the International Labour Conference of the Organización Internacional del Trabajo (OIT), held in junio de 2011. As part of the corresponding legislative procedure (procedimiento legislativo), the bill was published in Alcance Digital No. 51 de La Gaceta No. 78 del 23 de abril de 2012. In addition, a legal report was issued by the Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, consultations on the bill were ordered with various bodies and institutions and, finally, after its review by the Comisión Permanente Especial de Asuntos Jurídicos, a first favorable committee report (dictamen afirmativo) was issued.
Subsequently, the bill was unanimously approved on first reading (primer debate) at plenary session No. 64 of the Asamblea Legislativa on 13 de setiembre de 2012, with 40 votes. The case file (expediente) was therefore referred to the Comisión Permanente Especial de Redacción. However, at that stage or phase of the procedure, it was discovered that the certified copy (copia certificada) of the text of the “Convention concerning Decent Work for Domestic Workers (Convention 189),” which had initially been submitted by the Executive Branch, did not contain the complete text corresponding to artículo 22. This led to an order returning the legislative case file (expediente legislativo) to the Legislative Plenary (Plenario Legislativo). At Legislative Plenary session No. 72, of 27 de setiembre de 2012, a motion was approved, pursuant to artículo 154 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, to refer the bill to the Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos for a new committee report.
As a result, that Commission again reviewed the bill and confirmed that the certified copy of the text of the “Convention concerning Decent Work for Domestic Workers (Convention 189),” which had been forwarded by the Executive Branch, did not contain the complete or full text of that international instrument, owing to an apparent clerical error (error material) during the photocopying of the text. Consequently, by official letter No. CJ-863-10-12, of 24 de octubre de 2012, the President of the Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos requested that the Ministra de Trabajo y Seguridad Social, “for the purpose of correcting the clerical error found in the committee report on the Bill Approving the Convention concerning Decent Work for Domestic Workers (Convention 189), Expediente N.º 18335, initially referred to and approved by this Commission, I request your good offices, with due respect for the right of initiative (derecho de iniciativa), because the document and all communications sent to the country must be provided, bearing the signatures of the members of the Executive Branch, which attest to the commitment of the República de Costa Rica with respect to that international legal instrument.” In response to that request, by official letter DP-0643-2012, dated 26 de octubre de 2012, signed by the Presidenta de la República and the Ministra de Trabajo y Seguridad Social, a new certified copy of the complete text of the “Convention concerning Decent Work for Domestic Workers (Convention 189)” was sent to the Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos.
On the basis of that second certified copy, the Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos issued a new favorable committee report, and at Legislative Plenary session No. 106, of 29 de noviembre de 2012, the bill was again approved on first reading, with 43 votes. Now, upon contrasting or comparing both documents—that is, the certified copies sent by the Executive Branch to the Asamblea Legislativa on 5 de diciembre de 2011 and those sent by official letter DP-0643-2012, of 26 de octubre de 2012—it is established that the first set of certified copies did indeed fail to contain the full or complete text of Convention 189 because, owing to an apparent clerical error, when the text to be sent to the Asamblea Legislativa was photocopied, the final line of several pages of the international instrument was omitted, causing several of the articles contained in those copies to be incomplete, truncated, or unfinished.
Specifically: i) artículo 2, párrafo segundo, inciso b), lacked the phrase: “special measures of a substantive nature”; ii) artículo 6, párrafo único, lacked the phrase: “for whom they work, decent living conditions that respect their privacy”; iii) artículo 9, párrafo único, lacked inciso c), which reads as follows: “c) are entitled to keep their travel and identity documents in their possession”; iv) artículo 13, párrafo segundo, lacked the phrase: “of domestic workers, where such organizations exist”; v) artículo 16, párrafo único, lacked the phrase: “national practices, in order to ensure that all domestic workers, whether”; and vi) artículo 22, párrafo primero, lacked the phrase: “one year after the date on which it has been registered.” In view of this, it was appropriate for the Asamblea Legislativa to seek to cure (subsanación) the legislative procedure and, in particular, to remand the procedure (retrotraer el procedimiento) so that the Executive Branch could submit a new certified copy of the Convention, this time complete or full, so that it could again be reviewed, debated and, potentially, receive legislative approval (aprobación legislativa).
In its case law (jurisprudencia), this Chamber has insisted on the proper allocation, delineation, and observance of the constitutional powers assigned to the Executive Branch and the Asamblea Legislativa with respect to the process of debating, negotiating, and signing international treaties by the Executive Branch (artículo 140 inciso 10, de la Constitución Política), and their subsequent approval or rejection by the Asamblea Legislativa (artículo 121, inciso 4, de la Constitución Política). Thus, regarding this issue, in judgment No. 2005-07428 at 16:47 on 14 de junio del 2005, this Chamber clarified: “It is clear from the constitutional text that the principal authority to formulate and negotiate international treaties, public conventions, and concordats rests with the Executive Branch and, indeed, it is that Branch that has authority to negotiate, sign, and ratify them. The Asamblea Legislativa, for its part, is solely responsible for approving or rejecting them.” Consistent with the foregoing, this Chamber has held that the text submitted for approval must be complete, correct, and accurate; otherwise, a substantial defect (vicio sustancial) arises in the legislative procedure and in the expression of the will of the parliamentary body…
… Finally, it is clear from judgment No. 2006-06011 that the Chamber ruled:
“In this regard, this Court reiterates that the text submitted for approval must be complete, clear, accurate, and delimited, so that there is no doubt whatsoever as to the subject matter of the obligation under international law assumed by our country, and as a guarantee of the principles of legal certainty (seguridad jurídica), publication (publicidad), and transparency (transparencia).” (boldface not in the original)” It is therefore reiterated that the determination by the Asamblea Legislativa to remand the legislative procedure and urge the Executive Branch to submit a new certified copy of the Convention, containing its full and complete text, was appropriate for the purpose of curing the procedure (saneamiento del procedimiento). Notwithstanding the foregoing, it must be noted that an essential defect (vicio esencial) in the legislative procedure is nevertheless apparent. This is because, upon reviewing the bill published in Alcance Digital No. 51 de La Gaceta No. 78 del 23 de abril de 2012 (see it at http://www.gaceta.go.cr/pub/alcances/ALCA_2012.html), it is established that the text published at that time contained the errors or omissions already noted (that is, several of the published articles were incomplete, truncated, or unfinished).
Compounding this problem, a review of the legislative case file does not establish that the bill was republished in the Official Gazette (Diario Oficial), this time in full or complete form, or that any type of correction or clarification was published, as provided in artículos 116, 117 y 121 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. This should have occurred before the bill was again reviewed, debated, and reported on by the aforementioned Commission and debated and approved by the Legislative Plenary. It may therefore be concluded that the principle of publication (principio de publicidad) was infringed.” Accordingly, with respect to the aforementioned precedent, the following characteristics explaining the ratio iuris of the judgment should be emphasized:
1. The certified copy of the Convention to be approved (Convention concerning Decent Work for Domestic Workers) was submitted incomplete ab initio by the Executive Branch, and the corresponding publication in La Gaceta was likewise defective.
2. The Chamber accepted as appropriate the Asamblea Legislativa’s attempt to cure the legislative procedure and, in particular, to remand the procedure so that the Executive Branch could submit a new certified copy of the Convention.
3. The Convention was published only once, before the Commission correctly received the new certified copy, and it was not republished in La Gaceta; on the contrary, the Commission relied on the first publication, which contained the errors identified from the outset (several of the published articles were incomplete, truncated, or unfinished). Thus, the attempted cure of the proceeding ordered by the Asamblea Legislativa itself did not actually occur.
In the sub examine, it must first be emphasized that the error of having the Comisión de Relaciones Internacionales analyze the bill in question on the basis of an incomplete certified copy did not occur. On the contrary, the record shows that both that Commission and the hearings granted to the various agencies and persons consulted were based on a correct version of the bill in question. However, the electronic publication of La Gaceta Nº 220 del 14 de noviembre de 2012, Alcance Nº 180, (http://alcance.gaceta.go.cr/pub/2012/11/14/ALCA180-2_14_11_2012.pdf) is missing 2 folios corresponding to the First Annex. Indeed, the digital edition of La Gaceta lacks the page identified as EU/CENTR-AM/Anexo I/es 544, appearing at folio 1006 of the certified copy sent by the Asamblea in Tomo III of the bill in question, as well as folio 1572 of the certified copy sent by the Asamblea in Tomo V. Both folios correspond to Anexo I, which concerns the elimination of customs duties (aranceles aduaneros) under the Agreement. In the case of folio 1006 of the certified copy, its omission from the publication means that the following products on the EU Party’s list were not published:
5515 91 -- Mixed solely or mainly with synthetic or artificial filaments:
5515 91 10 --- Unbleached or bleached 8 A 5515 91 30 --- Printed 8 A 5515 91 90 --- Other 8 A 5515 99 -- Other:
5515 99 20 --- Unbleached or bleached 8 A 5515 99 40 --- Printed 8 A 5515 99 80 --- Other 8 A 5516 Woven fabrics of artificial staple fibers:
- Containing 85% or more by weight of artificial staple fibers:
5516 11 00 -- Unbleached or bleached 8 A 5516 12 00 -- Dyed 8 A 5516 13 00 -- Of yarns of different colors 8 A 5516 14 00 -- Printed 8 A - Containing less than 85% by weight of artificial staple fibers, mixed solely or mainly with synthetic or artificial filaments:
5516 21 00 -- Unbleached or bleached 8 A 5516 22 00 -- Dyed 8 A 5516 23 -- Of yarns of different colors:
For its part, with respect to folio 1572 of the certified copy, the omission resulted in the following products from the CA Party Schedule not being published:
SAC Code 2007 Description CA Base Rate Category Base Rate Comments Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua 26.01 IRON ORES AND CONCENTRATES, INCLUDING ROASTED IRON PYRITES (PYRITE ASH) 2601.1 - Iron ores and concentrates, other than roasted iron pyrites (pyrite ash):
2601.11.00 -- Non-agglomerated 0 A 0 0 0 0 0 2601.12.00 -- Agglomerated 0 A 0 0 0 0 0 2601.20.00 - Roasted iron pyrites (pyrite ash) 0 A 0 0 0 0 0 2602.00.00 MANGANESE ORES AND CONCENTRATES, INCLUDING FERRUGINOUS MANGANESE ORES AND CONCENTRATES WITH A MANGANESE CONTENT OF 20% OR MORE BY WEIGHT, CALCULATED ON THE DRY PRODUCT 0 A 0 0 0 0 0 2603.00.00 COPPER ORES AND CONCENTRATES 0 A 0 0 0 0 0 2604.00.00 NICKEL ORES AND CONCENTRATES 0 A 0 0 0 0 0 2605.00.00 COBALT ORES AND CONCENTRATES 0 A 0 0 0 0 0 2606.00.00 ALUMINUM ORES AND CONCENTRATES 0 A 0 0 0 0 0 2607.00.00 LEAD ORES AND CONCENTRATES 0 A 0 0 0 0 0 Nevertheless, in the printed version of La Gaceta Nº 220 of November 14, 2012, Alcance Nº 180 (which is distributed only to certain libraries), this Court finds that the page identified as EU/CENTR-AM/Anexo I/es 544 was duly published in that version. Accordingly, the only error in the printed version would be the failure to publish folio 1572 of the certified copy transmitted by the Assembly in Volume V.
In any event, it is clear that both the International Relations Committee and the offices and persons consulted had the full and complete version of the Agreement under review available to them from the outset.
This Court has repeatedly noted the importance of making known the bills submitted for its consideration. Nevertheless, it is equally true that the Chamber has interpreted the requirement to publish a bill in light of its actual purpose: public disclosure. Thus, judgment number 2002-8190, issued at 11:12 on August 23, 2002, stated:
“V.- Publication of the bill approving the Treaty. The publication in La Gaceta of bills debated in the Legislative Assembly is an instrument that may foster public participation in the adoption of major national decisions, in addition to constituting a guarantee of transparency in the lawmaking function. Although the Political Constitution makes no reference to this requirement, the Rules of Procedure of the Legislative Assembly do so in Articles 116, 117, and 121. Of these, Article 117 contains the general rule, as follows:
"Article 117.- Filing orders The Archives Department shall draft the filing orders for matters and shall prepare the original case file (expediente), as well as the case files for the members of the respective Committee. That Department shall send a copy of those matters to the Imprenta Nacional for publication in the Official Gazette." As can be seen, the Rules of Procedure of the Legislative Assembly expressly require the publication of bills considered by the Legislative Assembly, as a self-regulatory rule approved by the Assembly itself to guarantee the transparency of its actions when exercising the legislative function. Public disclosure must be understood as an essential requirement of the legislative procedure because it directly involves the democratic principle inherent in the creation of rules of general application. This does not mean that the public-disclosure requirement can be satisfied only by publishing the full text of the bill, because, where a motion to waive procedural requirements is approved, a notice in the Official Gazette regarding the bill’s existence might be sufficient to provide effective public disclosure of the bill.” Furthermore, in judgment number 2002-03458, issued at 15:54 on April 16, 2002, this Court stated:
“V.- On the publication of the bill in the Official Gazette. It is also appropriate to consider whether the approval, during Legislative Plenary Session number 91 of November 14, 2001, of a motion waiving the publication and waiting-period requirements with respect to the bill approving the "International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism," as well as five other initiatives (cf. folio 37 of legislative case file number 14.556), is consistent with the constitutional standard. After the Chamber searched the editions of La Gaceta, it was determined that, although this bill was not published in full, a notice was published reporting the legislative resolution that waived those requirements and indicating the size and location of the legislative case file for anyone wishing to consult it. (La Gaceta number 230 of November 30, 2001, page 7) In the Chamber’s judgment, that action prevented a violation of essential rules of legislative procedure.
The publication in La Gaceta of bills debated in the Legislative Assembly is an instrument that may foster public participation in the adoption of major national decisions, in addition to constituting a guarantee of transparency in the lawmaking function. Although the Political Constitution makes no reference to this requirement, the Rules of Procedure of the Legislative Assembly do so in Articles 116, 117, and 121. Of these, Article 117 contains the general rule, as follows:
"Article 117.- Filing orders The Archives Department shall draft the filing orders for matters and shall prepare the original case file, as well as the case files for the members of the respective Committee. That Department shall send a copy of those matters to the Imprenta Nacional for publication in the Official Gazette." As can be seen, the Rules of the Asamblea Legislativa (Reglamento de la Asamblea Legislativa) expressly provide for the publication of bills (proyectos de Ley) considered by the Asamblea Legislativa. This requirement must be understood as essential because it directly involves the democratic principle (principio democrático) inherent in the legislative function (función legislativa). Notwithstanding the foregoing, in this case the Asamblea Legislativa has not violated this procedural requirement (requisito procedimental), because although the Asamblea agreed to exempt this bill from the publication procedure, it decided that a notice concerning the existence of the bill in question would be published in La Gaceta, inviting anyone interested in reading it to consult it at the Asamblea, where it would be made available to the public.
This Sala takes the view that this latter decision afforded the public access to legislative file 14.556, thereby allowing public participation in the discussion of the bill. It bears emphasizing that although the waiver of procedures (dispensa de trámites) referred to in Article 35.5.d) of the Reglamento de la Asamblea Legislativa must be understood in light of the more explicit provision in Article 177 thereof, in the sense that such waiver applies to committee consideration and is not a general waiver of “all” legislative procedures, because those established in the Constitución Política and in the Reglamento itself, as minimum guarantees of respect for the democratic principle, cannot be waived, even by agreement of the Asamblea itself. Obviously, what occurred in this case was that—as stated above—the “full” publication of the bill in the Diario Oficial was waived; public notice of it was not waived, as that would be unconstitutional because it would constitute an excuse for failure to comply with an essential procedure.
Accordingly, this Sala considers that no essential procedures were violated in the process followed for discussion of this bill and that it is therefore appropriate to proceed to discuss the substance of the proposal.” Still in connection with the issue of public notice (publicidad), judgment number 2008-018218, issued at 18:26 on 10 de diciembre de 2008, stated:
“Upon examination of the documentation submitted by the Poder Ejecutivo, the seal of the Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto can be seen on all twenty-two pages of the copy of the Convention, from which an evident inaccuracy may be inferred in the aforementioned certification, which refers only to ‘the preceding seven photocopies.’ This situation requires the Sala to determine the nature and scope of the error in that certification and its constitutional relevance in light of the particular circumstances of the specific case. First, it should be noted that the text of the Convention published on the official website of the Comisión Interamericana del Atún Tropical (see http://www.iattc.org/PDFFiles2/Convencion_de_Antigua_Jun_2003.pdf) is identical to the text attached to the legislative file, which contains the same number of pages, twenty-two in total. This confirms that the certification in question contains a clerical defect (defecto material), because instead of stating ‘the preceding seven photocopies,’ it should have stated ‘the preceding twenty-two photocopies.’ Despite that error, it is clear that both within the Comisión Permanente Especial de Ambiente and in the Plenario, the deputies had the complete text of the Convention available to them, and it was published in full in La Gaceta number 187 of 29 de setiembre de 2006; consequently, the legislators expressed not the slightest doubt regarding its complete contents.
Nor, moreover, was any confusion caused to the private organizations and public agencies consulted, since the corresponding consultations specified the date on which the aforementioned bill was published in the Diario Oficial La Gaceta (see folios 38, 39, 47, 48, 49, 50, 54, 56, 58, 60, 62, 64, 66, 92 and 106 of the legislative file), which in turn rules out any violation of the principle of public notice (principio de publicidad). For these reasons, this Tribunal concludes that at no time did the Poder Ejecutivo fail to fulfill its obligation to submit the complete documentation to the Asamblea Legislativa so that it could clearly approve the precisely defined subject matter of what was intended to be elevated to the status of a legal rule ranking above statute. Hence, in this specific case, the mistake constituted a mere clerical defect that cannot result in the nullity of the legislative process and therefore requires no corrective mechanism (mecanismo de subsanación).
The foregoing does not preclude issuing a caution that this type of mistake should be avoided in the future, given the legal significance of certifications issued by the Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, which must be entirely accurate so that there can be no doubt whatsoever concerning the absolute fidelity of the texts of agreements submitted for approval to the Asamblea Legislativa.” Consequently, in view of the requirement of publication in La Gaceta established by Article 117 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa and the case law (jurisprudencia) of the Sala, it follows that the crux of the matter is to analyze, according to the particular case, the extent to which an error in publication results in a defect in public notice (vicio en la publicidad), causing the general public to have a confused understanding of the contents of a bill pending approval by the Asamblea Legislativa or restricting informed participation in its discussion.
The issue, therefore, is not one of applying rigid formalism detached from the circumstances of the case, but rather of employing legal interpretation (hermenéutica jurídica) in accordance with the rules of sound judgment (reglas de la sana crítica), so that the provisions are interpreted in the manner that best ensures fulfillment of the purpose or purposes they pursue.
In this case, unlike the subject matter of judgment number 2013-006969, there is no violation of the principle of public notice affecting its essential content; that is, there is no actual and present state of confusion concerning the contents of the bill under discussion that would hinder public participation in the adoption of major national decisions. The public nature of the proceedings is intended precisely to safeguard the principle that legislative power resides in the people and that the deputies are merely their representatives (Article 105 of the Constitution), as well as the outward projection of parliamentary activity as a guarantee established in Article 117 of the Constitución Política (see judgment No. 2000-3220). In this context, it must be emphasized that following the amendment to Article 9 of the Constitución Política (Ley N° 8364 de 01 de julio de 2003, published in La Gaceta N° 146 de 31 de julio de 2003), the characteristic of being “participatory” was introduced as a constituent element of the Gobierno de la República.
This characteristic constitutionally strengthens the fundamental purpose of public notice: to promote public involvement in the fundamental decisions of the State. If this purpose is not impaired and there has been no genuine hindrance to public participation, an error in publication cannot, by itself, constitute an essential defect in the legislative process (vicio esencial del procedimiento legislativo). In the sub judice case (sub iudice), unlike what occurred in judgment number 2013-006969, the Comisión de Relaciones Internacionales always had the correct and complete version of the text of the “Agreement Establishing an Association between Central America, on the one hand, and the European Union and its Member States, on the other” (“Acuerdo por el que se establece una asociación entre Centroamérica, por un lado, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otro”). It is likewise fully verifiable that the deputies of the Asamblea Legislativa had the complete text of the Agreement available to them at all times and based their discussions, motions, and the positions expressed in their reports and votes on that text.
Similarly, the authorities and persons granted the respective hearings always had the complete text of the Agreement available to them. Accordingly, there is no indication that the publication error resulted in a violation of the essential content of the principle of public notice, and therefore no constitutional defect (vicio de inconstitucionalidad) has occurred. The situation is different when even Parliament itself has not had the complete text of the bill to be approved, when that text contains errors, or when the legislature itself has introduced significant changes to the original version of a bill while it is being discussed in committee (which, in this instance, would in any event have been improper because Article 361 of the Agreement does not permit unilateral reservations or interpretative declarations).
As a corollary to the foregoing, no essential defects in the legislative process are apparent with respect to the “Agreement Establishing an Association between Central America, on the one hand, and the European Union and its Member States, on the other.”
VIII.Concerning the substance of the bill. Before making certain observations concerning the substance of the bill entitled “Agreement Establishing an Association between Central America, on the one hand, and the European Union and its Member States, on the other,” it must be emphasized that, pursuant to Article 101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the advisory opinion (dictamen) of this Sala shall be binding only insofar as it establishes the existence of unconstitutional procedures.
IX.Far from being merely a typical Free Trade Agreement (Tratado de Libre Comercio) between the regions involved, the “Agreement Establishing an Association between Central America, on the one hand, and the European Union and its Member States, on the other” originated in the form of an “Association Agreement” (“Acuerdo de Asociación”) to which, in addition to the trade component, two further complementary and accompanying elements were added: “Political Dialogue” (“Diálogo Político”) and “Cooperation” (“Cooperación”).
Under that understanding, this international instrument seeks to establish an interregional association between Central America and the European Union based on three fundamental pillars:
In addition to the three pillars described above, the text of the Association Agreement also establishes several common rules or provisions that apply to each of these three components. These rules are characteristic of all international treaties and are referred to in legal scholarship as “Rules of the Law of Treaties.” In this agreement, those rules are set forth in Parts I and V of the Agreement.
In addition to matters relating to the approval of the Association Agreement, the bill submitted for consultation provides for our country’s ratification of an Amendment to the “Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora,” since its approval forms part of the political negotiations with the European Union and was a commitment arising from the Association Agreement (see the statement of reasons for legislative expediente Nº 18.563 and Article 287.3 of the Association Agreement). Likewise, bill Nº 18.563 creates a Land Border-Crossing Council and provides it with the necessary financial resources by establishing a departure tax at land ports of entry and a tax on each export customs declaration filed at land border crossings. Finally, the bill grants the Ministry of Foreign Trade responsibility for representing the country before the international organization known as the “Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD).” Having clarified the content of the bill in question, it is necessary to examine in detail each of the Parts comprising the Association Agreement.
Preamble:
The general motivations and considerations in the preamble to the Agreement form part of the Agreement because, although they do not create direct legal obligations, they are useful for purposes of interpreting the corresponding legal instrument.
Among those considerations, the following merits special mention:
“RECOGNIZING the progress achieved in the Central American economic integration process, such as the ratification of the Framework Agreement for the Establishment of the Central American Customs Union and the Treaty on Investment and Trade in Services, as well as the implementation of a judicial mechanism to ensure compliance with regional economic legislation throughout the Central American region;” In this regard, it should be emphasized that no express reference whatsoever is made to the Central American Court of Justice, but rather an unspecified reference is made to “a judicial mechanism”; therefore, approval of the Agreement alone does not imply that Costa Rica recognizes the jurisdiction of that court.
Parts I and V of the Agreement:
As is customary in this type of international agreement, Parts I and V of the Association Agreement set forth common rules or provisions that apply to each of the Agreement’s three pillars and are generally known as rules of the Law of Treaties.
Title I of Part I brings together the principles according to which the Agreement must be interpreted and understood, including the democratic principle, respect for fundamental rights, sustainable development, good governance, the rule of law, supremacy of law, separation of powers, transparency and accountability, efficiency, and the prevention of and fight against corruption (Article 1). It also identifies the Agreement’s principal objectives: strengthening relations between the Parties, developing a privileged political association, improving bi-regional cooperation, expanding the trade relationship, strengthening the progressive process of regional integration, good-neighborly relations and the principle of peaceful settlement of disputes, improving the level of good governance, and promoting increased trade and investment (Article 2).
Title II of Part I addresses the institutional framework, which consists of the creation of an Association Council, an Association Committee, a Parliamentary Association Committee, a Joint Consultative Committee, and various subcommittees. The Association Council shall be composed of ministerial-level representatives of the European Union Party and of each of the Republics of the Central American States Party, in accordance with each State’s internal provisions. The presidency of that body shall be held alternately by a representative of the European Union Party and a representative of Central America (Article 5). It is empowered to adopt its own rules of procedure, and its primary task is to oversee the achievement of the objectives of this Agreement and its implementation. For this purpose, it shall meet at the ministerial level every two years, with the possibility of meeting at the level of Heads of State when the Parties so agree (Article 4). Its most significant powers include the following:
1. Examine any major issue arising under the Agreement, as well as any other bilateral, multilateral, or international issue of common interest. (Article 4.2) 2. Examine proposals and recommendations from the Parties aimed at improving the relations established under the Agreement. (Article 4.3) 3. Make any recommendations it considers appropriate. (Article 6.3) 4. Draft and adopt the “Rules of Procedure” governing the dispute-settlement procedures set forth in the Association Agreement. (Article 319) 5. Adopt the Rules of Procedure and the Code of Conduct at its first meeting and subsequently amend them. (Article 328) 6. With respect to trade-related matters, it may:
To fulfill these responsibilities, the Association Council shall receive assistance from subordinate bodies also created under the Association Agreement. Some of these bodies are the Association Committee (which shall also adopt its decisions in accordance with the conditions established in Articles 4 through 6) and the subject-specific Subcommittees (Articles 7 and 8). A Parliamentary Association Committee is also created, composed of members of the European Parliament and the Central American Parliament (PARLACEN). In the case of republics that are not members of PARLACEN (such as our country), each State shall appoint its own representatives (Article 9). A Joint Consultative Committee is also established; it shall perform advisory functions and, importantly, shall present the Association Council with the views of civil-society organizations concerning the implementation of the Agreement (Article 10). Finally, reference is made to civil society, specifying that meetings of civil-society representatives shall be promoted to inform them about the implementation of the Agreement (Article 11). Given the particular interest raised by this issue, civil-society participation will be discussed below.
Having described the proposed organizational structure, it is appropriate to address specifically the powers vested in the Association Council established for the Agreement under review, as well as the similarities and differences between its powers and those provided for in other instruments of the same nature previously adopted by our country and also addressed in rulings by this Court.
In the case of the “Free Trade Agreement between Costa Rica and the Caribbean Community,” approved by Ley No. 8455, provision had been made for the creation of a Joint Council with powers nearly identical to those also granted under the Free Trade Agreement between Central America and Chile, approved by Ley No. 8055, and very similar to those under review, which consisted of:
“…this Joint Council is responsible for ensuring compliance with and the proper application of its provisions, for which purpose it shall issue recommendations; it may evaluate the results achieved through its application; resolve disputes arising with respect to its interpretation or application; supervise the work of the committees established or created; and consider any other matter that could affect its operation. Article I.06 states that, in furtherance of the objectives of the Treaty, this Council may modify: a) the list of goods of a Party contained in Annex III.04.2 (Tariff Elimination) for the purpose of incorporating one or more goods excluded from the Tariff Elimination Schedule; b) the time periods established in Annex III.04.02 (Tariff Elimination) in order to accelerate tariff elimination (desgravación arancelaria); c) the specific rules of origin (reglas de origen) in Annex IV.03; d) the uniform regulations governing Customs Procedures.” Similarly, under the Free Trade Agreement between the Dominican Republic, Central America, and the United States, approved by Costa Rica pursuant to Ley No. 8622, the Free Trade Commission (Comisión de Libre Comercio) has the following powers:
“Article 19.1: The Free Trade Commission 1. The Parties hereby establish the Free Trade Commission, composed of the ministerial-level representatives of each Party referred to in Annex 19.1, or their designees.
2. The Commission shall:
(a) supervise the implementation of the Treaty; (b) supervise the further development of the Treaty; (c) seek to resolve disputes that may arise regarding the interpretation or application of this Treaty; (d) supervise the work of all committees and working groups established under this Treaty; and (e) consider any other matter that could affect the operation of the Treaty.
3. The Commission may:
(a) establish committees and working groups and delegate responsibilities to them; (b) modify, in furtherance of the objectives of this Treaty:
(i) the tariff elimination schedules subject to Annex 3.3 (Tariff Elimination), in order to accelerate tariff reduction; (ii) the rules of origin established in Annex 4.1 (Specific Rules of Origin); (iii) the Common Guidelines referred to in Article 4.21 (Common Guidelines); and (iv) Annexes 9.1.2(b)(i), 9.1.2(b)(ii), and 9.1.2(b)(iii) (Government Procurement); (c) issue interpretations of the provisions of this Treaty; (d) seek the advice of nongovernmental persons or groups; and (e) take any other action in the exercise of its functions as the Parties may agree. 19-2 4. Each Party shall implement, in accordance with its applicable legal procedures, any modification pursuant to subparagraph 3(b) within the period agreed upon by the Parties.
5. The Commission shall establish its rules and procedures. All its decisions shall be made by consensus, unless the Commission decides otherwise.
6. The Commission shall convene in regular session at least once a year, unless the Commission decides otherwise. Regular sessions of the Commission shall be chaired successively by each of the Parties.
Article 19.2: Free Trade Agreement Coordinators 1. Each Party shall designate a Free Trade Agreement Coordinator, in accordance with Annex 19.2.
2. The coordinators shall work jointly to develop agendas and make other preparations for Commission meetings and shall provide appropriate follow-up on the Commission’s decisions…” Thus, the Association Council (Consejo de Asociación) provided for administering the agreements entered into through this negotiation is not substantially different from those previously approved by our country; indeed, it has even less involvement in dispute settlement (solución de controversias) than the bodies cited above. Furthermore, with regard to the scope of this type of authority and the binding effect of its decisions upon the country, this Court specifically stated:
“On this point, a reading of the Treaty shows that the Free Trade Commission is a collegiate body (órgano colegiado) composed of ministerial-level representatives of each Party or the persons designated by each Party, and its functions are to supervise the implementation of the Treaty, supervise its further development, resolve disputes that may arise from the interpretation or application of the Treaty, supervise the work of the committees and working groups established, and consider any other matter that could affect the operation of the agreement. Its powers also include issuing interpretations of the provisions of the Treaty, but not modifying its content, as the consulting legislators assert. It is clear that the Treaty did not confer such authority, as is evident from Article 19.1, and therefore this Chamber cannot reach any conclusion beyond what the text of the trade agreement provides.
Moreover, although the consulting legislators consider that the Commission assumes legislative and regulatory powers, this Chamber has previously addressed the legal nature of the rules issued by this type of commission, finding that they constitute lower-ranking protocols (protocolos de menor rango) in accordance with Article 121, subsection 4), of the Political Constitution. Confirming the foregoing, the Free Trade Agreement establishes in Annex 19.1.4 that: ‘In the case of Costa Rica, decisions of the Commission pursuant to Article 19.2.3(b) shall be equivalent to the instrument referred to in Article 121.4, third paragraph (lower-ranking protocol), of the Political Constitution of the Republic of Costa Rica.’ Considering that legal nature, these powers cannot be deemed unconstitutional, as the Chamber noted in judgment 2000-8404 of ten o’clock on the twenty-second of September of the year two thousand, in which it stated:
“V.- Regarding the Free Trade Commission: Article 18.01 of the Treaty establishes a Free Trade Commission responsible for ensuring compliance with and the proper application of the provisions of this Treaty; evaluating the results achieved through application of the Treaty; resolving disputes arising with respect to the interpretation or application of the Treaty; supervising the work of the committees established or created under the Treaty; and considering any other matter that could affect the operation of that Treaty. The article states that, in furtherance of the objectives of the Treaty, this Commission may modify: a) the list of goods of a Party contained in Annex 3.04 (Tariff Elimination Schedule) for the purpose of incorporating one or more goods excluded from the Tariff Elimination Schedule; b) the time periods established in Annex 3.04 (Tariff Elimination Schedule) in order to accelerate tariff elimination; c) the specific rules of origin in Annex 4.03; d) the uniform regulations; e) Annex 9.01 concerning service sectors or subsectors, for the purpose of incorporating new service sectors or subsectors; f) Annexes I, II, and III of Chapter 11 (Cross-Border Trade in Services) and the list of entities of a Party contained in Annex 16.01 (Entities), for the purpose of incorporating one or more entities into the scope of application of Chapter 16 (Government Procurement).
In the specific case of Costa Rica, the Commission official is the Minister of Foreign Trade or the Minister’s successor. Now, Annex 18.01 (4) expressly establishes that, in the case of Costa Rica, the agreements reached by the Parties shall be equivalent to the instrument referred to in Article 121.4, third paragraph, of the Political Constitution, an instrument known as a ‘Lower-Ranking Protocol.’ Regarding such protocols, the Chamber has stated:
‘Lower-ranking protocols are those that, without adding substantial commitments or limitations to the activities of the States, develop and even modify rules of a merely procedural nature that do not affect the substance of the treaty. Typical examples of lower-ranking protocols include modifications to compliance periods and other similar measures, provided that those modifications are, as stated, contemplated in the principal treaty’ (Judgment No.03388-98 of sixteen hours and thirty-nine minutes on the twenty-sixth of May of nineteen ninety-eight).
With respect to the specific case, the Chamber considers that neither the Free Trade Commission being created by the Treaty under review nor the powers conferred upon it therein are unconstitutional insofar as they may be regarded as lower-ranking protocols under the terms stated supra, or provided that, through the exercise of those powers, substantive decisions on the merits are not made that must necessarily be analyzed by the Legislative Assembly in accordance with the constitutional powers vested in that Branch of the Republic. From this perspective, it is not unconstitutional for Costa Rica’s representative to participate and speak on behalf of the National Government on matters relating to the Treaty, provided that the representative does not commit the country to decisions that necessarily require legislative approval and, of course, subsequent constitutional review (control de constitucionalidad) by the Constitutional Chamber.
(judgment No. 2000-8404) The foregoing precedent is fully applicable to the specific case, since the provision analyzed is very similar to the one at issue here. This leads the Chamber to conclude that the functions or powers established for the Free Trade Commission in the Free Trade Agreement are not in themselves unconstitutional, because the Treaty’s provisions do not indicate that the Commission is intended to have the power to alter those provisions, but only to interpret them. Moreover, there is always the safeguard that Costa Rica’s representative could not in any way commit our country with respect to any matter requiring legislative approval.
However, one aspect that must be carefully analyzed is the Defensoría’s claim that this Commission may impose obligations on Costa Rica even against its will because it is a supranational body. In this regard, it must be borne in mind that, pursuant to provision 19.1.5 of the Free Trade Agreement, the decisions adopted by that Commission are made by consensus unless the Commission decides otherwise. Although the Agreement does not clarify what is meant by “consensus,” its preamble expressly recognizes the Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization, which does clarify the meaning of that concept. Pursuant to Article IX, paragraph 1, footnote 1, of the Marrakesh Agreement, “the body concerned shall be deemed to have decided by consensus on a matter submitted for its consideration if no Member present at the meeting when the decision is taken formally objects to the proposed decision.” This means that, within the trade framework established by the Free Trade Agreement and the OMC, the consent of all Parties present is required to adopt a decision; in other words, however small and weak a country may be, it has a kind of veto if it objects to what the others decide against its will.
In practical terms, this means that no decision affecting Costa Rica may be adopted if its representative objects, and therefore the State is not relinquishing its sovereignty. For this reason, the Commission is likewise not considered a supranational body, since it cannot impose obligations beyond the will of the States, either in the process of “administering” the agreement or when it participates in the State-to-State dispute-settlement mechanism (mecanismo de resolución de controversias Estado-Estado), in which latter case it merely issues recommendations. On a similar matter, in judgment 1079-93 of catorce horas cuarenta y ocho minutos del dos de marzo de mil novecientos noventa y tres, the Sala stated:
“B) The foregoing requires recognition that the expression ‘community legal order’ (ordenamiento comunitario), although not a felicitous one, acquires meaning, within the context of that subsection, only if ‘community’ is understood as referring to rules which, although created through sources typical of the law of nations, such as treaties, are in fact ‘supranational’ in nature, insofar as they are capable of imposing on the States Parties obligations, duties, burdens, or limitations beyond those agreed upon and even against their will, for example, through decisions adopted by a majority; this is entirely different from merely international legal orders, under which States undertake only what they undertake by treaty or, if the treaty also creates some type of international body, the decisions of that body are either not binding or, if they are, must be adopted unanimously, that is, with the express acceptance of the Costa Rican State through its legitimate representatives competent for that purpose.
It is true that the concept of ‘community legal order’ was included in that constitutional provision by the Legislative Assembly acting in its constituent capacity (through Ley Nº 4123 de 30 de mayo de 1968), with the Central American integration process or Central American Common Market in mind; however, it would be contradictory and, therefore, unconstitutional to infer therefrom that the Constitution imposes a heightened procedure for approval of the instruments of that process, which Costa Rica desired and which is closer and more natural because it occurs within the geopolitical and historical sphere of the Greater Central American Homeland, than in other, more remote and less intensive circumstances in which jurisdiction of the Costa Rican State is also assigned or transferred to an extranational legal order.” (Boldface does not appear in the original) For the foregoing reasons, and considering that the Commission’s decisions cannot be imposed beyond the will of the States because they are adopted by consensus, this Sala finds no unconstitutionality in this regard.
Although the consulting deputies contend that the Commission’s decisions are not necessarily adopted by consensus because Article 19.1.5 provides that the body may agree upon another method of voting, the Sala does not consider this unconstitutional either. It is clear that any decision of the Commission seeking to change the method of voting must be adopted by consensus; therefore, the voting mechanism could not be changed if our country’s representative disagreed, which obviously preserves that representative’s power to ensure that no decision is imposed upon Costa Rica against its interests. However, it must be cautioned that the representative could not authorize a change in the method of voting if doing so could force a decision contrary to the will of our State, and provided that the representative does not bind the country to decisions that necessarily require legislative approval.
Accordingly, the matter at issue lies in the obligations and oversight that the State imposes on its representative. Likewise, the consulting deputies’ argument that there is no guarantee that the decisions adopted by the Free Trade Commission will conform to the Constitution is unpersuasive, for therein lies precisely the importance of the role performed by our representative, who could never bind our country beyond what our Fundamental Charter permits. In any event, the fact that the Constitutional Jurisdiction Law was not included as a “non-conforming measure” (medida disconforme) does not mean that the review exercised by this Sala pursuant to the Political Constitution (Articles 10 and 48) has been repealed; on the contrary, it was not considered incompatible with the Agreement, and its inclusion was therefore unnecessary. As will be seen throughout this judgment, the consulting deputies must understand that the list of non-conforming measures includes only those provisions of national legislation that, despite being contrary to the provisions of the Agreement, are intended to remain in force.
This does not mean that anything not included therein is deemed repealed.” (judgment No. 2007-9469) In accordance with the foregoing, the International Agreement under examination contains no defect of unconstitutionality, since, as established, the Association Council does not have the power to impose upon the States Parties obligations, duties, burdens, or limitations beyond those agreed upon, and never against their will, because doing so requires consensus—that is, the express acceptance of the Costa Rican State through its legitimate representatives competent for that purpose—moreover, its decisions concern the administration and implementation of the negotiated trade matters.
With regard to the final provisions, Part V of the Agreement clarifies matters such as the definition of the Parties (where the notable point is the enumeration of the circumstances in which the Central American countries must act jointly: in decision-making through the bodies provided for in Title II (Institutional Framework) of Part I of this Agreement; in implementing the obligations set forth in Title IX (Regional Economic Integration) of Part IV of this Agreement; in implementing the obligation to establish a Central American Competition Regulation and a competition authority; and in implementing the obligation to establish a single point of access at the regional level, pursuant to Article 212, paragraph 2, of Title V (Government Procurement) of Part IV of this Agreement; otherwise, on any other matter the Central American countries shall assume obligations and act individually—Article 352); entry into force, which explains that the general rule is that the Trade Agreement (Part IV) may take effect independently between the European Union and each Central American country that ratifies it, unlike the Association Agreement as a whole, which requires accession and ratification by all Parties (Article 353); its indefinite duration and the possibility of withdrawal by any country at any time, with the Agreement ceasing to apply six months thereafter (Article 354); fulfillment of obligations (Article 355); rights and obligations (Article 356); exceptions (Article 357); the evolutionary clause, which refers to the possibility of expanding or supplementing the Agreement by concluding other agreements concerning specific activities (Article 358); accession of new members and the particular rules applicable thereto (Article 359); territorial application, expressly clarifying that, in the case of Central America, the Agreement would apply in “the territories of the Republics of the CA Party, in accordance with their respective national laws and International Law” (Article 360); and the prohibition on formulating unilateral reservations or interpretative declarations, which reflects the Agreement’s multilateral nature (Article 361).
Consequently, the concept of territory, within the meaning of Article 6 of the Political Constitution, is respected. Finally, the rule concerning the Agreement’s integral nature is established (that is, its annexes, appendices, notes, footnotes, among other elements, form part of the Agreement), as are the provisions concerning authentic languages (all official languages of the Parties).
After reviewing these first two sections, this Constitutional Court finds no evident and manifest conflicts with the Constitution.
Part II of the Agreement:
This Part II of the Agreement constitutes the first fundamental pillar of the international agreement reached through negotiation. It sets forth the rules necessary to give substance to the “Political Dialogue” agreed upon by both regions. In principle, it is a treaty that replaces the prior “Political Dialogue and Cooperation Agreement between the European Community and its Member States, of the one part, and the Republics of Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, and Panamá, of the other part,” signed in Roma on 15 de diciembre de 2003 and ratified by Costa Rica through Law number 8919 of 16 de diciembre de 2010.
This section of the Agreement summarizes the objectives of that political dialogue. It emphasizes the establishment of a privileged political association in which exchanges of opinions, positions, and information may be fostered, as well as discussion of matters of mutual interest (Articles 12 and 13). Provision 13 defines a list of topics on which a common basis between the two regions is sought; however, the list is not exhaustive, since any other topic may be added as an area of political dialogue. The political commitments undertaken by our country in this Part II on “Political Dialogue” include rules on matters in which Costa Rica has demonstrated a very advanced level of commitment, in some cases relating to areas whose protection has been promoted by the case law of this Sala. For example, with regard to Disarmament (Article 14), several international instruments cited in the Association Agreement had already been signed and ratified by our country, including the “Convention on the Prohibition of the Use, Stockpiling, Transfer, and Destruction of Anti-Personnel Mines” (approved through Ley Nº 7859) and the “Convention on Certain Conventional Weapons and its Protocols” (approved through Ley Nº 7820).
In that same regard, concerning Weapons of Mass Destruction (Article 15) or nuclear weapons, Costa Rica is already a Party to the most significant international instruments that have been developed (e.g., the “Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty and its Protocol,” approved by Ley Nº 8094; or the “Treaty for the Prohibition of Nuclear Weapons in Latin America,” approved by Ley Nº 4369).
Regarding the Fight against Terrorism (Article 16), our country also complies with the rules set forth in the Association Agreement, since it has signed various international conventions on this subject (e.g., the “Inter-American Convention against Terrorism,” approved by Ley N° 8446; the “International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism,” approved by Ley N° 8257; among others).
Furthermore, Article 17 of the Association Agreement reaffirms that the most serious crimes of concern to the international community must not go unpunished and assigns a fundamental role to the functioning of the International Criminal Court, which Costa Rica joined through the approval of the Rome Statute of the International Criminal Court (Ley N° 8083).
The subsequent Articles 19, 20, 21, and 22 of the Association Agreement recognize general rules applicable to matters such as migration, the environment—an area in which Costa Rica has demonstrated a serious international commitment by approving numerous conventions—public security, and good governance in tax matters. Finally, the commitment undertaken regarding the creation of a Common Economic and Financial Credit Fund has even more concrete implications, because its provisions establish the need for a common mechanism that includes the involvement, for example, of the European Investment Bank, the Latin America Investment Facility, and other technical assistance, all in order to reduce poverty and support development in Central America.
As with Parts I and V, the Chamber does not consider that the treaty rules established in this “Political Dialogue” section directly and clearly violate the Political Constitution.
Part III of the Agreement:
First, the “Cooperation” Part sets forth in general terms the objectives and general principles of cooperation between the two regions. It clarifies that such cooperation would take the form of contributions of resources, mechanisms, tools, and procedures (Article 24). Additionally, it explains that all entities involved in the cooperation process are subject to the transparent management of the resources provided to them, as well as to a duty of accountability (Article 26). Part III provides a non-exhaustive list of the priority areas of interest in which the two regions would implement cooperation practices (areas classified under Titles I through IX); however, it notes that, if the Parties so decide, any other field or activity consistent with the spirit of the Association Agreement may be included within the scope of cooperation (Article 27).
Title I of this Part III seeks to establish the principal scope of intraregional cooperation in the areas of Democracy, Human Rights, and Good Governance. In these areas, fundamental principles such as the universality, indivisibility, and interdependence of human rights are reiterated. It is likewise agreed that cooperation in this field will seek to improve and modernize public administration and to support a comprehensive peace policy that includes the prevention and peaceful resolution of conflicts.
As for Title II, the Association Agreement sought to regulate interregional cooperation concerning Justice, Freedom, and Security. Accordingly, it addresses collaboration on the protection of personal data and the free movement of such data between the Parties, provided that the rules established in each country’s domestic legislation are respected. It also addresses reducing the supply of and demand for illicit drugs, from both enforcement and prevention perspectives. The same applies to money laundering (lavado de activos), including terrorist financing; organized crime and public security, through the exchange of best practices; and the fight against corruption in the public and private sectors, given the serious threat it poses to each country’s domestic institutions, including by preventing bribery in international transactions and monitoring policies implemented at the local, regional, and international levels. Cooperation is also extended to preventing and combating illicit trafficking in small arms.
Regarding Title III, it should be stated that this section was designated to regulate cooperation in the field of Development and Social Cohesion. On this subject, particular note may be made of the interest of both regions in cooperating to combat major social problems such as poverty, social inequality, and exclusion, with the guiding objectives of improving the distribution of wealth and establishing employment policies aimed at ensuring decent work for all persons (Article 41). Regarding education and training (Article 43), the Parties agreed to cooperate in achieving equitable access to education and improving its quality. In the area of public health (Article 44), several conditions warranting special attention in cooperation are listed, among other matters. Cooperation will also be pursued to protect and promote the fundamental rights of Indigenous peoples, in accordance with the various international instruments developed concerning this population (Article 45). The Association Agreement also seeks cooperation in support of socially vulnerable groups and the strengthening of a gender perspective and equality between men and women in every relevant domestic sphere, without overlooking matters concerning youth (Articles 46, 47, and 48).
In Title IV, relating to Migration, particular attention is drawn to the provision establishing cooperation for the humane return of persons who do not possess a legal residence permit (Article 49). In this regard, it was agreed that the Central American republics would undertake to “readmit, upon request and without any formalities,” all their nationals with irregular immigration status (status migratorio irregular) in the territory of any member of the European Union (Article 49.2.a); the same readmission applies to nationals of any EU country who are irregularly present in Central America (Article 49.2.b). However, pursuant to Article 49.4 of the Association Agreement, such readmission will be regulated through a multilateral agreement between the Parties, which would govern each State’s obligations in this area. Consistent with the explanation provided by the Department of Technical Services, our country’s Dirección General de Migración y Extranjería, in response to a consultation regarding bill Nº 18.563, expressed a favorable opinion concerning this readmission and the regulations contained in the Association Agreement, indicating that it “does not conflict with current immigration legislation.” Turning to another matter, Title V of this Part III of the Agreement concerns the Environment, Natural Disasters, and Climate Change, defining the environmental areas that would be covered by interregional cooperation (Article 50). It likewise seeks to reduce the Central American region’s vulnerability to natural disasters (Article 51).
Title VI applies to cooperation in the field of Economic and Trade Development. Specifically, this section regulates cooperation and technical assistance in matters such as competition policy and its promotion (Article 52); customs and trade facilitation (Articles 53 and 54); intellectual property and technology transfer (Article 55); trade in services and electronic commerce (Article 56); public procurement (Article 58); sustainable fisheries and aquaculture (Article 59); market access for artisanal goods and their preservation (Article 60); facilitating trade in organic products (Article 61); food safety, sanitary and phytosanitary measures, and animal welfare (Article 62); trade and sustainable development, supporting environmental protection and decent working conditions (Article 63); modernization and restructuring of Central American industry (Article 64); energy and renewable energy, energy conservation, and environmental impact (Article 65); mining, taking into account domestic legislation and sustainable development (Article 66); fair and sustainable tourism that includes the protection and promotion of cultural heritage and natural resources, with the participation of local communities and the promotion of rural, community-based, and ecotourism (Article 67); modernization and restructuring of all modes of transportation, including border posts, facilitating the movement of persons and goods (Article 68); support for micro, small, and medium-sized enterprises so that they may participate in local and international markets for goods and services (Article 70); and access to microcredit and microfinance (Article 71).
Regarding Title VII, it may be stated that it is intended to regulate cooperation on Regional Integration by strengthening that process within Central America, particularly the implementation of its common market, the development of its common institutions, and civil-society participation through consultation and awareness-raising campaigns (Article 72).
Title VIII, for its part, refers to Audiovisual and Cultural Cooperation. In this regard, it is noteworthy that the Parties undertook to promote the circulation of cultural activities, goods, and services, as well as artists and cultural professionals (Article 74). It also includes the promotion of cultural diversity, including that of Indigenous peoples and the cultural practices of other groups, incorporating education in native languages. In the audiovisual field, cooperation in media such as radio and the press is mentioned. Finally, it clarifies that a Protocol on Cultural Cooperation is annexed to the final provisions and is also relevant to the interpretation of this Title.
Final Title IX of this Part III concerns the Knowledge Society. This section seeks to provide for cooperation between the two regions with respect to information and communication technologies, with a view to narrowing the digital divide and ensuring equitable and inclusive access (Article 75). It also focuses on matters such as digital government, electronic commerce, digital signatures, telework, among others. Cooperation would also be directed toward the scientific and technological sector and toward implementing joint research initiatives (Article 76). It provides for the promotion of nuclear science and technology for medical applications in fields such as health, particularly radiology and nuclear medicine for diagnostic imaging and radiotherapy treatment, as well as in any other areas that the Parties may establish by mutual agreement. Emphasis is also placed on training, scholarships, and exchanges.
Having analyzed each of the Titles comprising this Part III of the Association Agreement, the Chamber concludes that—in general terms—no evident and manifest instances of unconstitutionality were found with respect to the substance of its rules and texts.
Part IV of the Agreement:
As explained, Part IV of the Association Agreement constitutes, strictly speaking, the Free Trade Agreement (Tratado de Libre Comercio) between Central America and the European Union.
Pursuant to Articles 353.2 and 353.4 of the Agreement, unlike the other parts of the Association Agreement, which will enter into force once the Parties from both regions have notified each other that they have completed their internal procedures, this Part IV may enter into force for each Central American country that ratifies it, independently of the others, once it has been approved by the European Union.
In general, this trade section follows the traditional structure of World Trade Organization Agreements, addressing in 14 Titles the areas of trade in goods (Title II), trade in services and electronic commerce (Title III), and including provisions on common matters: investment protection with respect to financial flows (Title IV), public procurement (contratación pública) (Title V), intellectual property protection (Title VI), and dispute-settlement mechanisms (mecanismos de solución de controversias) (Title X).
Titles I and XIV contain the general provisions applicable to the entire Trade Agreement and set forth the Parties’ basic objective—the establishment of a free-trade area—the technical definitions, and the general exceptions commonly applicable to this type of treaty (Title XIV), following the rules of the WTO GATT Agreement, which Costa Rica approved upon joining the World Trade Organization (Ley Nº 7475 of December 20, 1994).
These are therefore economic-policy objectives that may or may not be shared, but whose definition is, in any event, a matter of political expediency entrusted to the Legislative and Executive Branches, rather than a jurisdictional determination. The constitutional review (control de constitucionalidad) entrusted to the Constitutional Chamber may not replace those Branches, but must be limited to verifying that the constitutional order is not violated, with full respect for the principle of judicial self-restraint (principio de autocontención) of the constitutional judge.
As regards the rules in Titles XII and XIII—on Transparency and Administrative Procedures—these are provisions commonly used to create institutional mechanisms for implementing the Agreement, whether by requiring disclosure of each Party’s own internal administrative procedures, providing within the legal system for administrative or judicial challenges to acts issued by the bodies responsible for implementing the Agreement—customs and health authorities, among others—or maintaining a contact point to ensure smooth communication between the Parties. Specifically, Title XIII is limited to allocating powers and functions among the various bodies created to administer and implement the Agreement itself.
This Trade Agreement includes certain novel matters, such as the regulations under the Title entitled “Trade and Sustainable Development” (Title VIII), as well as the economic regional-integration commitments (Title IX).
In general, all these matters and commitments entailed by Trade Agreements of this kind have already been undertaken by the country in previous treaties. For that reason, and given the eminently technical nature of the Trade Agreement’s contents, which in principle reflect discretionary trade-policy criteria, the Chamber considers it necessary to recall certain case law issued by this constitutional jurisdiction in cases analogous to the present one, which explained that: “(…) Nevertheless, from the standpoint that concerns us here, this means that the State—or, more specifically, the bodies vested with strictly political and administrative powers—must always act with a view to promoting production and the most appropriate distribution of wealth. It must therefore be understood that the Executive Branch negotiated this Treaty with those constitutional objectives as its guiding principles.
It must also be understood that the Legislative Branch, when considering the substance of that instrument, will act in accordance with those same objectives. We may therefore conclude, in principle, that the advantages or disadvantages that the Treaty as such, or any of its provisions—which are open to debate and dispute—may have for a particular sector do not necessarily raise a constitutional issue on which the Chamber must rule, since they fall within the realm of mere advisability or expediency. For example, some argue that, notwithstanding the benefits of trade instruments of this kind, a country would not obtain immediate or short-term advantages if the old model—import substitution and subsidies—and the new trade-liberalization model coexist within it. (…) In any event, the Chamber notes that these issues revolve around the policies underlying the Treaty’s philosophy, but do not possess the constitutional character to which the Chamber must confine its opinion” (see judgments number 07005-94 at 09:21 hours on December 02, 1994, and 9469-2007 at 10:00 hours on July 3, 2007, among others).
Consequently, in accordance with the various rulings issued by this Chamber concerning the Free Trade Agreements already in force in our country, it is clear that, in general terms, the commercial and technical clauses contained therein reflect the trade policy pursued by the Executive Branch when it signed the international instrument. It is also apparent that many of the provisions contained in this Trade Agreement are essentially limited to reaffirming the Parties’ rights and obligations already established in other international agreements ratified by Costa Rica (e.g., in the field of Intellectual Property, Article 233 of the Agreement lists several international instruments with which the Parties must comply, all of which have already been ratified by our country: the Rome Convention (Ley Nº 4727), the Berne Convention (Ley Nº 6083), and the WIPO Copyright Treaty (WCT) (Ley Nº 7968) and WIPO Performances and Phonograms Treaty (WPPT) (Ley Nº 7967).
Accordingly, this Court will limit itself to examining certain novel aspects or those it considers relevant from a constitutional perspective.
With regard to Title V of Part IV, the International Agreement under review establishes as its principal objective the effective, reciprocal, and gradual opening of the Parties’ respective procurement markets, based on transparent, competitive, and open procurement processes that contribute to sustainable development. Precisely for this reason, Article 211 establishes—as has been provided in previous treaties of the same nature—the need for the States Parties to accord treatment no less favorable than that accorded by the Party, as well as the duty to conduct procurement transparently and impartially, with a view to preventing conflicts of interest and corrupt practices. Accordingly, the Agreement provides for various forms of public procurement (contratación administrativa) similar to those contemplated in our legal system—referred to in this case as open tendering, selective tendering, and limited tendering—which are intended to guarantee minimum principles of participation and equality that protect companies that may eventually participate in the States Parties. This is reasonable, given that not every State Party provides such safeguards in its legal system, whereas ours does so even at the constitutional level, pursuant to Article 182 of the Political Constitution:
“Article 182.- Contracts for the performance of public works entered into by the Branches of Government, Municipalities, and autonomous institutions; purchases made with funds belonging to those entities; and sales or leases of property belonging to them shall be conducted through competitive bidding (licitación), in accordance with the law as to the corresponding amount.” In particular, the text of the agreement under review provides the following definitions in Article 209.2:
“…f) “Limited tendering (Licitación restringida)” means a procurement method whereby a procuring entity contacts a supplier or suppliers of its choice;…
…k) “open tendering (licitación abierta)” means a procurement method whereby all interested suppliers may submit a tender;…
…n) “selective tendering (licitación selectiva)” means a procurement method whereby a procuring entity invites only qualified or registered suppliers to submit tenders;…” Likewise, this Agreement governs the need for information on procurement (contrataciones) to be published in a timely, complete, and transparent manner (see Articles 212, 217, and 223), and seeks to ensure proper access under equal conditions for participation in procurement procedures, stating that, when selecting the bidder, consideration must be given to its suitability in terms of financial, commercial, and technical capabilities, without giving preferential treatment to those that have participated previously or evaluating an offer solely on the basis of territory (Article 214). Consistent with those objectives, Article 220 provides that, on condition that procurement procedures are not used as a means of avoiding competition or protecting domestic suppliers, a procuring entity may award contracts through direct contracting (contratación directa) or other equivalent procurement procedures under certain circumstances specified therein.
The foregoing serves precisely as a safeguard against a State Party indiscriminately justifying the use of a direct-contracting mechanism to the detriment of the other States Parties and thereby violating the principle of good faith governing the negotiation in question. Thus, far from weakening the controls already existing in our legal system for conducting government procurement (contrataciones administrativas), minimum conditions are established, at least with respect to the subject matter to be procured, for resorting to this direct-contracting mechanism. All of the foregoing is fully consistent with the principles governing government procurement in our country and in no way affects the domestic public-procurement regime, because there is no agreement to diminish or undermine the government-procurement controls and principles observed in our country; indeed, it seeks to ensure that procurement is conducted with all applicable safeguards.
Likewise, Article 225 provides that each Party shall establish or maintain administrative or judicial review procedures that allow oversight of administrative decisions affecting procurement; such procedures must therefore be timely, effective, transparent, and nondiscriminatory, and disputes of this kind are referred to our own jurisdiction for resolution. Moreover, in Judgments No. 2007-9469 and No. 2008-12590, the Chamber reiterated, with respect to agreed conditions such as those under review, that the oversight exercised by the Contraloría General de la República likewise prevails as a safeguard not only for nationals but also for nationals of the States Parties:
“… the Treaty under review leaves it to the discretion of each Party to designate its competent administrative or judicial authority in this area, imposing as the sole requirement that it be an impartial body. Therefore, in the case of Costa Rica, it must be understood, in light of our country’s domestic legislation, that the Contraloría General de la República retains all its oversight and auditing powers in the field of public procurement; if it is not expressly mentioned in the Treaty, this is not because its exclusion is intended, but because that designation will depend on each Party’s legislation. The fact that the Ley Orgánica de la Contraloría was not included in the list of nonconforming measures does not mean that the auditing power of that body is being excluded. On the contrary, it means that such oversight was not deemed incompatible with the Treaty in light of Article 9.15 and therefore did not warrant inclusion as a nonconforming measure.
Accordingly, because the Treaty contains no provision to the contrary, the Contraloría General de la República retains all its powers in this area and may consequently ensure that even mechanisms constituting exceptions to ‘open tendering’ are not subject to abuse and may identify when one of those cases is truly present.” Moreover, the Chamber finds that, although Article 214 of the Agreement, concerning conditions for participation, provides in point 4, second paragraph, that: “Each Party may adopt or maintain procedures to declare ineligible for participation in the Party’s procurement, either indefinitely or for a specified period, suppliers whom the Party has determined to have engaged in illegal or fraudulent activities related to procurement”; this rule does not violate our legal system, despite establishing the possibility of imposing a penalty indefinitely—such as ineligibility—because the cited rule contemplates two alternatives separated by the conjunction “or,” which in this instance serves a disjunctive function, meaning that the State Party may choose to declare ineligibility indefinitely or for a specified period.
With respect to our country, Article 40 of the Constitución Política prohibits perpetual penalties; therefore, when the corresponding procedures are regulated, the stated ground simply could not be subject to an indefinite penalty but rather to a fixed term, which is also consistent with the international Agreement under review.
Moreover, Title VII of this Part IV, entitled “Trade and Competition,” sets forth certain principles that would govern competition in trade relations between each region (Article 278). In this regard, it was stated that the Parties recognized the importance of free and undistorted competition and, furthermore, that anticompetitive practices may affect the proper functioning of markets and the benefits of trade liberalization. The Parties then agreed upon a list of practices that would be incompatible with the Agreement. However, they also included important clarifying or safeguard clauses, such as that contained in Article 280: “Nothing in this Title shall prevent a Republic of the CA Party or a Member State of the European Union from designating or maintaining public undertakings, undertakings granted special or exclusive rights, or monopolies in accordance with its national legislation” (emphasis not in the original). As is well known, Costa Rica already has legislation governing competition matters (Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley Nº 7472 del 20 de diciembre de 1994); likewise, in recent years the domestic market has been liberalized in certain specific sectors (e.g., the Ley General de Telecomunicaciones, Nº 8642, which establishes a competition regime in that field).
Title VIII, concerning “Trade and Sustainable Development,” establishes a series of principles regarding labor and environmental standards, with a view not only to current but also to future generations. It recognizes the Parties’ right to regulate their own level of protection in accordance with their respective Constitutions (Article 285), while reaffirming the commitment to implement, in their legislation and in practice, the ILO Conventions listed in Article 286 of the Agreement (Convenio 138 sobre la Edad Mínima de Admisión al Empleo (Ley Nº 5594), Convenio 182, sobre la Prohibición de las Peores Formas de trabajo Infantil y la Acción Inmediata para su Eliminación (Ley Nº 8122), Convenio 105, sobre la Abolición del Trabajo Forzoso (Ley Nº 2330), Convenio 111 sobre la Discriminación en Materia de Empleo y Ocupación (Ley Nº 2848), as well as Convenios 29: sobre el Trabajo Forzoso u Obligatorio, 100: sobre la Igualdad de Remuneración entre la Mano de Obra Masculina y la Mano de Obra Femenina por un Trabajo de Igual Valor, 87: sobre Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicalización, and 98: sobre la Aplicación de los Principios del Derecho de Sindicalización y de Negociación Colectiva (all jointly approved by Ley Nº 2561)), as well as the multilateral environmental agreements to which they are parties, listed in Article 287 of the Agreement (Protocolo de Montreal relativo a las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono (Ley Nº 7228), Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación (Ley Nº 7438), Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (Ley Nº 8538), Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres “CITES” (Ley Nº 5605), Convenio sobre Diversidad Biológica (Ley Nº 7416), Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre Diversidad Biológica (Ley Nº 8537), and Protocolo de Kyoto a la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (Ley Nº 8219).
It is precisely in this section of the Agreement (Article 287.3) that the Parties “(…) undertake to ensure that they will have ratified, by the date of entry into force of this Agreement, the Amendment to Article XXI of CITES, adopted in Gaborone (Botswana) on 30 de abril de 1983.” As noted, this obligation undertaken by the State constitutes the second article of the bill submitted to this Chamber for consultation, whose constitutionality will be addressed below. The Agreement then also states that the Parties undertook to ratify the “Convenio de Rotterdam sobre el Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo Aplicable a ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos objeto de Comercio Internacional,” an instrument already ratified by Costa Rica through Ley Nº 8705. Along the same lines, Article 290.2.a of the Agreement states that, regarding trade in fishery products, the Parties undertake to adhere to the principles of the Acuerdo sobre la Aplicación de las Disposiciones de la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, relativas a la Conservación y Ordenación de las Poblaciones de Peces Transzonales y las Poblaciones de Peces Altamente Migratorios (Ley Nº 8059).
Article 290.3 of the Agreement warrants particular mention, as it provides as follows: “The Parties agree, to the extent they have not already done so, to adopt port State measures in accordance with the Agreement of the Food and Agriculture Organization of the United Nations on Port State Measures to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing (…).” According to information verified with the Asamblea Legislativa, accession (adhesión) to that Agreement is being processed under legislative expediente 18.320, and the bill is entitled: “APROBACIÓN DE LA ADHESIÓN AL ACUERDO SOBRE MEDIDAS DEL ESTADO RECTOR DEL PUERTO DESTINADAS A PREVENIR, DESALENTAR Y ELIMINAR LA PESCA ILEGAL, NO DECLARADA Y NO REGLAMENTADA (MERP) Y SUS ANEXOS.” As confirmed, that Agreement concerning port State measures and illegal fishing has not yet been approved by that legislative body. The most recent legislative action identified regarding this international agreement was its placement on the Plenary Agenda on 10 de setiembre de 2012; as of this date, the legislative procedure for obtaining accession has not been completed (http://www.asamblea.go.cr/Centro_de_Informacion/Consultas_SIL/Pginas/Detalle%20Proyectos%20de%20Ley.aspx?Numero_Proyecto=18320). It is important to recall that, regarding the mechanism of “accession” to an international agreement, this Court has stated the following in its case law:
“ACCESSION (ADHESIÓN) TO AN INTERNATIONAL AGREEMENT. Before examining the merits of the bill under consultation, it is appropriate to refer to accession as a mechanism for ratifying an international instrument that was not negotiated directly by the Government of Costa Rica, but to which it subsequently decides, as a sovereign act, to commit itself. The concept of accession is established in Article 2 of the Vienna Convention on the Law of Treaties, Ley No. 7615 de 24 de julio de 1996, which states, insofar as relevant, that “‘ratification’, ‘acceptance’, ‘approval’ and ‘accession’ mean in each case the international act so named whereby a State establishes on the international plane its consent to be bound by a treaty.” Likewise, Article 11 governs the means of expressing a State’s consent to be bound by a treaty, which may be established by signature, exchange of instruments constituting a treaty, ratification, acceptance, approval, or accession.
With respect to this provision, the Government of Costa Rica entered a reservation to the effect that our country’s constitutional legal system does not authorize any form of consent that is not subject to approval by the Asamblea Legislativa. This, of course, is in light of Article 121 of the Constitución Política, subsection 4 of which provides that the Asamblea Legislativa has exclusive authority to approve or reject international conventions, public treaties, and concordats. In other words, the consent of the Costa Rican State is always contingent upon authorization by the legislative body. Furthermore, Article 15 of the Vienna Convention establishes the possibility for a State to accede to an international instrument and regulates it as follows: “Article 15.- Consent to be bound by a treaty expressed by accession. The consent of a State to be bound by a treaty shall be expressed by accession:
In this case, as indicated, by approving the Association Agreement, the Costa Rican State undertakes to adopt measures aimed at implementing the Port State measures, in accordance with the aforementioned Agreement of the United Nations Food and Agriculture Organization, so that control and inspection systems, as well as incentives and obligations, are established for the rational and sustainable long-term management of fisheries and coastal ecosystems. In this regard, we must clarify that the Association Agreement does not impose approval of accession to the Agreement on Port State Measures as a sine qua non requirement for validity. It merely states that a State that has not adopted it, as is the case with ours, must at least adopt the corresponding measures that refer to the content of that Agreement in order to prevent, deter, and eliminate illegal fishing and must implement control and inspection systems, as well as incentives and obligations, for the rational and sustainable long-term management of fisheries and coastal ecosystems.
Should it choose to adopt the Agreement, it is not exempted from following the procedures established in our legal system. Likewise, a comprehensive reading of Article 290 makes it clear that its objective is for the Parties to recognize the need to promote sustainable fishing in order to contribute to the conservation of fish stocks and the sustainable trade of fishery resources, which is fully consistent with the protection afforded to the right to a healthy and ecologically balanced environment in our State; moreover, the reference to this Agreement in subsection c) was not made with the mandatory force that, for example, point 2 does establish in relation to other principles.
Continuing with the substantive analysis of the Association Agreement, Article 295 expresses consent to facilitate interregional relations through civil-society dialogue forums, with balanced representation of environmental, economic, and social stakeholders. This Title also establishes a Panel of Experts responsible for “examining whether a Party has failed to comply with the obligations established under Articles 286, paragraph 2; 287, paragraphs 2, 3 and 4; and 291 of this Title, and issuing non-binding recommendations to resolve the matter (…)” (Article 299).
Throughout the Agreement, as has been seen, there are a number of provisions allowing civil-society participation in certain matters of significant importance. In the Sala’s view, this feature of the Agreement must be noted because it is connected to a fundamental principle of constitutional origin: citizen participation (participación ciudadana), as contemplated in Article 9 of the Constitution. This Tribunal’s case law has extensively developed this right and emphasized its importance within our legal system. Thus, it has held that this principle of citizen participation in decision-making has become one of the fundamental pillars upon which the democratic system rests. In this regard, Article 9 of the Constitución Política establishes, among other characteristics, that the Government of the Republic must be participatory. Following the amendment to Article 9 of the Fundamental Law, effective since 31 de julio de 2003, it was established that the Government of the Republic must be participatory, among other things, which means that the government in office acts as an instrument for implementing what has been established through popular deliberation.
In other words, citizens are to have greater participation in political decision-making and may and must exercise direct influence over public decisions. This principle, understood as the fundamental right to citizen participation, establishes that the people must be equally empowered to express both majority and minority viewpoints (see judgment number 015763-2011 at 09:46 on 16 de noviembre de 2011). Accordingly, the Sala considers that the Association Agreement under examination contains a set of provisions that foster the advancement of this constitutional right, and this merit of its text is therefore worth highlighting.
Title IX, entitled “Regional Economic Integration,” describes the commitments undertaken by the Central American region in this area, focused primarily on customs procedures, technical barriers to trade, sanitary and phytosanitary measures, among other matters, for all of which a series of previously agreed time limits was established to satisfy those integration requirements. It should be recalled that the Central American region has assumed many of these duties through the integration process that has been developing for several years; however, for certain matters, the Agreement requires compliance with commitments within duly defined time limits.
One section of Part IV of the Agreement that warrants emphasis is that set out in Titles X and XI, concerning “Dispute Settlement.” It establishes a dispute-settlement mechanism based on arbitration proceedings (procedimiento arbitral) or a Panel procedure (Grupo Especial) (Title X). This procedure applies solely to the Trade Agreement (Part IV) and cannot be used in disputes between Central American countries. Title X allows a choice of forum in which to bring the dispute, although obviously not through both avenues. In this regard, Article 326 of the Agreement provides that if a complaining Party wishes to remedy a breach of an obligation under the WTO Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, it may resort to the rules of the WTO Agreement.
It further explains that prior consultations must be pursued and that, if that procedure is exhausted without a solution being reached, a request is made for a Panel composed from the List of Experts established by the parties. This Panel issues a decision, and if one party is unwilling to comply with it, the other party is entitled to compensation or the suspension of benefits on equivalent terms (Article 314). Additionally, a mediation mechanism is proposed for non-tariff measures, producing legal effects where a mutually agreed solution is reached. This mediation procedure is provided for in Title XI of the Agreement. Specifically, Article 334 explains that mediation is independent of Title X (Dispute Settlement) and is not intended to serve as a basis for dispute-settlement proceedings under that Title. In other words, a request for mediation made by any of the Parties does not preclude recourse to Title X.
As Article 308 of the Agreement properly establishes, the dispute settlement provided for in Title X shall serve solely to “(…) resolve any dispute between the Parties concerning the interpretation or application of Part IV of the Agreement (…)”. In other words, arbitration, mediation, and other alternative dispute-resolution mechanisms are established so that the Parties—the States—may enforce the obligations undertaken by the other party, provided that such obligations do not extend beyond the scope of the property interests protected under Article 43 of the Constitución Política.
Furthermore, Article 319 of the Agreement provides that the Rules of Procedure governing dispute settlement shall be adopted by the Association Council, unless the complaining Parties agree otherwise. Article 321 of the Agreement recognizes the institution of the “friend of the court (amicus curiae),” whereby natural or legal persons with an interest in the matter are afforded the opportunity to submit written briefs for possible consideration by the Panel, in accordance with the Rules of Procedure. Article 323.2 of the Agreement clarifies that any decision of the Panel shall be final and binding upon the Parties, which—as explained—is a logical consequence of the States’ prior execution and acceptance of the arbitration clause (cláusula compromisoria) in this type of international instrument, a clause that has been accepted by this Sala on previous occasions.
Finally, neither a reading of Title X nor of Title XI indicates that this Association Agreement contemplated the establishment of mechanisms for disputes between investors of one Party and States of another; nor does there appear to be any heading or section within the Agreement specifically intended to govern dispute settlement (solución de controversias) between a Party and an investor of the other Party. On the contrary, Title X (Dispute Settlement) refers only to the term “Parties” in each of its provisions. It is clear that the notion of “Parties” must be read in accordance with Part V of the Agreement, which sets out the Agreement’s final provisions, including Article 352, which specifically concerns the “Definition of the Parties” for purposes of the Agreement. That article mentions only the Central American Republics, on the one hand, and the Member States or the European Union, on the other.
Thus, the only possible interpretation is that the dispute-settlement mechanism applies solely to disputes between States. The same conclusion follows from Article 329.3 of the Agreement, which states that “this Title shall apply bilaterally between the EU Party, on the one hand, and each of the Republics of the CA Party, on the other.” This provision is contained in Title XI, which governs the “Mediation Mechanism for Non-Tariff Measures.” Accordingly, in resolving the matter sub lite, it is inappropriate to rely on the reasoning set forth in Judgment No. 2007-09469 (FTA with the United States) concerning arbitration and alternative dispute resolution, since on that occasion such reasoning referred specifically to Investor-State Dispute Settlement, a scenario that, as noted, was omitted from this Association Agreement.
Leaving aside the issue of Dispute Settlement, the Association Agreement under review also established, in Title XII, a special section entitled “Transparency and Administrative Procedures.” Article 338 sets out the agreement between the Parties to cooperate in the relevant bilateral and multilateral forums to increase transparency, including the elimination of bribery and corruption in matters covered by Part IV of the Agreement (Trade Part). The remaining provisions contained in this Title are those necessary to implement and fulfill this mission between the two regions.
Finally, Title XIV, entitled “Exceptions,” sets forth the common exceptions for temporary restrictions arising from balance-of-payments problems (problemas por balanza de pagos). Likewise, this section clarifies that the States’ taxation authority (potestad fiscal o impositiva) is in no way affected by the Agreements.
X.Based on the foregoing, no manifest constitutional violations are detected with respect to the substance of the Association Agreement examined, without prejudice to emphasizing the following:
XI.The remaining articles contained in Bill Nº 18.563. As indicated supra, in addition to ratification of the “Agreement establishing an Association between Central America, on the one hand, and the European Union and its Member States, on the other,” Bill number 18.563 proposes approval of the following provisions: 1) the Amendment to Article XXI of the “Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora” (known as CITES), adopted at an extraordinary meeting of the Conference of the Parties in Gaborone, Botsuana, on 30 de abril de 1983; 2) the Creation of the Council of Land Border Posts; 3) the Creation of two taxes intended primarily to cover the costs of works related to the operation, maintenance, and expansion of land border posts; and 4) lastly, the Representation before the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) that is intended to be assigned to the Ministerio de Comercio Exterior (COMEX). Each of the aforementioned provisions will be examined in the order presented.
XII.Regarding the Amendment to Article XXI of the “Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora” (known as CITES), adopted at an extraordinary meeting of the Conference of the Parties in Gaborone, Botsuana, on 30 de abril de 1983, it should be noted that, according to the explanatory statement (exposición de motivos) for this bill and a reading of the Association Agreement, as part of the political negotiations between the two regions it was agreed that ratification of the Agreement would include an obligation for the Central American States to approve the aforementioned Amendment to Article XXI. This amendment seeks recognition of any regional economic integration organization composed of sovereign States as a Party to the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora. In general terms, it must also be recalled that CITES is an international instrument intended to protect wild fauna and flora by regulating and restricting international trade in protected species.
The Asamblea Legislativa approved that convention through Ley Nº 5605 del 30 de octubre de 1974. Approval of that amendment in the bill under review is reasonable, because the necessary validation of this Amendment resulted from political negotiations intrinsic to the Association Agreement awaiting approval. Within Central America, only Guatemala, Panamá, and Nicaragua have ratified the Gaborone Amendment (see website: http://www.cites.org/esp/disc/parties/gaborone.php), and it was therefore deemed necessary for the remaining three countries in our region (El Salvador, Honduras, and Costa Rica) to do likewise. It is noted that the publication in tome V of Alcance No 180 of Diario Oficial La Gaceta No. 220 ( http://alcance.gaceta.go.cr/pub/2012/11/14/ALCA180-5_14_11_2012.pdf ), at the end of Article 3 and before Article 4, inserted the following paragraph: “Administered by the International Union for Conservation of Nature and Natural Resources on behalf of the United Nations Environment Programme.” After comparing those lines with the text of the Amendment in the bill (folio 4980 of the certified copy of the legislative record submitted to the Sala, tome XV), it is apparent that those lines do not correspond to the original text debated and approved on first reading in the Asamblea Legislativa.
Nevertheless, the foregoing does not constitute a material procedural defect (vicio esencial de procedimiento). As stated in Considerando VII of this ruling, with regard to the publication requirement in La Gaceta under Article 117 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, the Sala’s case law establishes that the crux of the matter is to analyze, according to the circumstances of each case, the extent to which an error in publication creates a defect in public notice (vicio en la publicidad) that causes the general public to have a confused understanding of the content of a bill awaiting approval by the Asamblea Legislativa or restricts informed participation in its discussion. The issue, therefore, is not to apply rigid formalism detached from the circumstances of the case, but to employ legal interpretation (hermenéutica jurídica) in accordance with the rules of sound judgment (sana crítica), so that the provisions are interpreted in the manner that best ensures fulfillment of the purpose or purposes they pursue.
In this case, the aforementioned defect—an extraneous insertion placed between Articles 3 and 4 of the Amendment—neither alters the Amendment’s content nor detracts from the proper meaning of the provisions contained in those articles; consequently, no impediment whatsoever is apparent to public participation in adopting major national decisions through publication of legislative bills. Likewise, the additional lines have no meaning on their own, fail to express a complete idea, and their syntax confirms this. Under this interpretation, this Tribunal does not consider that approval of the Amendment to Article XXI of the “Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora” (known as CITES), adopted at an extraordinary meeting of the Conference of the Parties in Gaborone, Botsuana, on 30 de abril de 1983 (bill processed under legislative expediente Nº 18.563), gives rise to any conflict with the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución).
XIII.Regarding the creation of the Council of Land Border Posts (provided for in Article Three of the bill), the creation of two taxes intended primarily to cover the costs of works related to the operation, maintenance, and expansion of land border posts (Article Four of the bill), and the Representation before the Organisation for Economic Co-operation and Development (OCDE) that is to be assigned to the Ministerio de Comercio Exterior (COMEX), as provided in the fifth and final article of Bill Nº 18.563, it is appropriate to clarify that, in the opinion of this Chamber, those provisions constitute a typical manifestation of the ordinary legislative activity assigned to the Legislative Branch. As may readily be gathered from a simple reading of those provisions, they do not concern a matter that must be examined by this Constitutional Court under the procedure for a mandatory legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad), because, pursuant to Article 96(a) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the Chamber is required to issue its advisory opinion on a mandatory basis only in cases involving proposed constitutional amendments, amendments to the law governing this jurisdiction, or the approval of international conventions or treaties.
For purposes of this consultation, the last of these cases is relevant: the approval of international conventions or treaties. As noted above, Articles One and Two of Bill Nº 18.563 concern the approval by our country of two international instruments, respectively: the “Agreement establishing an Association between Central America, on the one hand, and the European Union and its Member States, on the other” (in Article One), and the Amendment to Article XXI of the “Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora” (known as CITES), adopted at an extraordinary meeting of the Conference of the Parties in Gaborone, Botswana, on 30 de abril de 1983 (Article Two). In both cases, the mandatory consultation was proper because they concern the approval of international conventions or treaties under the terms established by Article 96(a) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.
However, the Chamber considers that the mandatory legislative consultation on constitutionality is not proper with respect to the other provisions contained in the bill processed under legislative expediente number 18.563, because none of them has the legal nature of an international treaty or convention as required by the aforementioned Article 96(a). Although they might be regarded as provisions that contribute to the implementation of the Agreement, they are, in fact, provisions of Costa Rican domestic law. Consequently, as regards Articles 3, 4, and 5 of legislative expediente Nº 18.563, the consultation is inadmissible and cannot be answered.
XIV.Conclusion. In view of the foregoing, no essential procedural defects or unconstitutional provisions are found with respect to the “Agreement establishing an Association between Central America, on the one hand, and the European Union and its Member States, on the other,” or the “approval by the Republic of Costa Rica of the Amendment to Article XXI of the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, adopted at an extraordinary meeting of the Conference of the Parties in Gaborone, Botswana, on 30 de abril de 1983.” It is noted that both the Agreement and the Amendment require, for their approval, an absolute majority of the votes present. As regards the Council of Land Border Posts (provided for in Article Three of the bill), the creation of two taxes intended primarily to cover the costs of works related to the operation, maintenance, and expansion of land border posts (Article Four of the bill), and the Representation before the Organisation for Economic Co-operation and Development (OCDE) that is to be assigned to the Ministerio de Comercio Exterior (COMEX), as provided in the fifth and final article of Bill Nº 18.563, the consultation is inadmissible and cannot be answered.
XV.Separate opinion of Justice Castillo Víquez. Regarding the vote required to approve the bill under consultation, it must be borne in mind that the qualified majority is required for its final approval, not during the first debate—that is, after the second debate has concluded—as the majority of this Court has held.
Furthermore, I agree that the Convention does not require a qualified majority, but for other reasons. First, because powers are not being transferred to a supranational entity in such a manner that its decisions are mandatorily binding upon the State of Costa Rica. Second, Article 6(2) clearly provides that the decisions adopted by the Association Council are binding on the parties, but that the domestic rules and legal procedures of each Party must be observed in their implementation. This means, quite simply, that the decisions of that Council, which are adopted by consensus, are not automatically applicable; rather, the constitutional powers vested in constitutional bodies under the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución) (values, principles, and rules) must be observed. For example, if a substantial amendment to the Convention is involved, whether because its purpose or objective is expanded or modified, or because new obligations are imposed on the State of Costa Rica, legislative approval will be required.
The same applies to decisions that do not arise expressly or implicitly—the doctrine of implied powers (teoría de las potestades implícitas)—from the Convention and that affect fundamental rights, since their legal framework is reserved to statute. When sovereign powers (potestades de imperio) conferred upon State bodies by the Law of the Constitution are exercised, and the exercise of those powers is transferred in part to supranational bodies—a typical case of an international body exercising domestic powers—the matter is resolved through the Convention’s approval by a heightened voting threshold. Conversely, if the obligations or other duties arise from the Convention itself, the Executive Branch has the authority to ensure full compliance with them through lower-ranking protocols, the exercise of regulatory authority, and other powers and duties assigned to it by the legal system.
The situation is different when, by virtue of being a party to the treaty or convention, a body created by it adopts, in the exercise of the powers assigned to it in the international instrument, an act that is binding on all contracting parties under the convention—a typical case of an international body exercising international powers. In this situation, a qualified majority is not required because no powers are transferred from domestic bodies to supranational bodies; therefore, the majority required for approval is an absolute majority of the votes present, as provided in Article 121(4), first paragraph, in relation to Article 119 of the Fundamental Charter (Carta Fundamental).
Lastly, I do not endorse the assertion that a qualified majority is required only in the case of a community model, because, although it is true that the partial amendment to the Constitución Política through Ley n.° 4123 de 31 de mayo de 1968 was adopted using the Mercado Común Centroamericano as its frame of reference, the fact remains that today the dynamics of the international economy and global politics—which promote a series of economic institutions for integration, trade, and economic cooperation among States, and between States and international organizations at the global, regional, or bilateral level—have created new forms of economic integration that are consistent with the Law of the Constitution. If sovereign powers are transferred to bodies or institutions created by international treaties, their approval requires the qualified majority established by Article 121(4), paragraph 2, of the Constitución Política; that situation does not arise in the present case for the reasons stated supra.
Por Tanto:
The consultation is answered to the effect that Articles 1 and 2 of legislative expediente Nº 18.563, corresponding respectively to the “Law Approving the Agreement establishing an Association between Central America, on the one hand, and the European Union and its Member States, on the other; and the approval by the Republic of Costa Rica of the Amendment to Article XXI of the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, adopted at an extraordinary meeting of the Conference of the Parties in Gaborone, Botswana, on 30 de abril de 1983,” contain no essential procedural defects or unconstitutional provisions. As regards Articles 3, 4, and 5 of legislative expediente Nº 18.563, because they do not concern matters subject to a mandatory consultation on constitutionality, the consultation is inadmissible and cannot be answered. Justice Castillo Víquez files a separate opinion. Justices Armijo Sancho and Cruz Castro dissent and answer this legislative consultation by finding defects of form and substance. This decision shall be served on the Board of Directors of the Asamblea Legislativa.- Gilbert Armijo S.
President Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Aracelly Pacheco S. José Paulino Hernandez G.
Dissenting opinion of Justices Armijo Sancho and Cruz Castro, authored by Justice Armijo:
Regarding the procedure:
Upon reviewing the process followed by the bill handled under legislative expediente No. 18.563, the Agreement establishing an Association between Central America, on the one hand, and the European Union and its Member States, on the other, the following procedural defect is apparent:
The undersigned Justices consider that, in the present case, the approval of the Agreement Establishing an Association between Central America, on the one hand, and the European Union and its Member States, on the other, legislative expediente No. 18.563, violated Article 121, subsection 4), of the Political Constitution, insofar as that bill was not approved by a qualified majority (mayoría calificada), even though it clearly assigns or transfers certain powers to a Community legal order (ordenamiento jurídico comunitario) for the purpose of achieving regional and common objectives. In this regard, it is plainly evident that Community Law (Derecho Comunitario) encompasses both circumstances in which various States join through integration mechanisms and those in which, as a preliminary step toward such mechanisms, they enter into collaborative and cooperative relations, as in this specific case; all of this unquestionably justifies requiring the qualified majority established in Article 121, subsection 4), of the Constitution for the approval of international treaties of this kind.
Indeed, upon reviewing the minutes of plenary session No. 12 of Tuesday, 21 May 2013, it is perfectly clear that the bill was approved by only 37 of the 41 deputies present (4 deputies voted against it); see folio 12387 of the certified copy of legislative expediente No. 18.563. Thus, it did not obtain the majority prescribed by the Constitution for provisions of this kind. In this connection, among the powers transferred to supranational bodies, mention must be made of those pertaining to the Association Council (see Articles 4 through 6 of the Agreement), particularly Article 6, which provides: “1.- To attain the objectives of this Agreement, the Association Council shall have the power to adopt decisions in the cases provided for in this Agreement. 2.- The decisions adopted shall be binding upon the Parties, which shall take the measures necessary to implement them in accordance with each Party’s domestic rules and legal procedures,” as well as those relating to the Association Committee, which, under the terms of the Treaty, shall be the body responsible for the overall implementation of this Agreement and shall also have the power to adopt decisions in the cases provided for in the Treaty or when the Association Council has delegated that power to it (see paragraphs 2 and 4 of Article 7 of the Agreement).
For this reason, and given the seriousness of the defect identified on this occasion, the undersigned Justices dissent and answer the consultation submitted by finding that this bill approving the Agreement Establishing an Association between Central America, on the one hand, and the European Union and its Member States, on the other, violates Constitutional Law (Derecho de la Constitución), because it did not obtain the majority required under Article 121, subsection 4), of the Fundamental Law (Norma Fundamental) for the approval of provisions of this kind.
Regarding the substance of the bill:
The undersigned Justices disagree with the majority opinion on several of the substantive issues raised and consider that the Agreement Establishing an Association between Central America, on the one hand, and the European Union and its Member States, on the other, contains certain unconstitutional provisions, as explained below. We believe that, with respect to some of its provisions, the bill under consultation is unconstitutional in relation to certain premises of the Social and Democratic State governed by the Rule of Law (Estado Social y Democrático de Derecho). To substantiate each of these points, they will be addressed separately.
Before analyzing the specific provisions concerning each issue, we consider it important to examine, as was done in the dissenting opinion (Voto salvado) from advisory opinion No. 2007-09469 of 10:00 hrs. on 3 July 2007, the concept of the Social and Democratic State governed by the Rule of Law and its bearing on some of the provisions governing the multilateral agreement under review.
I- GENERAL CONSIDERATIONS REGARDING THE SOCIAL AND DEMOCRATIC STATE GOVERNED BY THE RULE OF LAW The Costa Rican State is a Social and Democratic State governed by the Rule of Law. This statement is not devoid of content; rather, it has implications and significance, particularly because this designation has been derived by consistent Constitutional Jurisprudence (Jurisprudencia Constitucional) from the text of our Magna Carta itself.
The theory of the State governed by the Rule of Law (Estado de Derecho) emerged in the late nineteenth century with the aim of subjecting the State to the law, curbing arbitrary action, and recognizing and guaranteeing a series of fundamental rights (derechos fundamentales) to individuals. This theory became consolidated in democratic political systems, leading to the assertion that every democracy, in order to be such, must itself operate within a State governed by the Rule of Law. Accordingly, the term Democratic State governed by the Rule of Law (Estado Democrático de Derecho) was used more precisely. Subsequently, beginning in the second half of the nineteenth century, when States assumed a more prominent role within modern societies and were equipped with a range of economic-policy instruments intended to promote greater equity in society, the preceding concept was completed and became known as the Social and Democratic State governed by the Rule of Law.
The latter concept is therefore said to be more comprehensive than the former, because it refers not only to the State’s subjection to the rule of law (State governed by the Rule of Law), but also to the actions that the State must undertake as the administrator of public policies aimed at achieving greater social equity (Social), and to doing so within a procedural framework that makes it possible to mitigate social, political, and economic disparities, thereby fostering the effective observance of democracy’s fundamental values. Despite the division of this Agreement into three parts—political dialogue, cooperation, and trade—the fact remains that many of its provisions disregard the scope of the Social and Democratic State governed by the Rule of Law, as will be seen below.
The Costa Rican State is a Social and Democratic State governed by the Rule of Law, based on the provisions established by the Original Constituent Power (Poder Constituyente Originario) (Minutes of the 1949 Constituent Assembly) and in constitutional jurisprudence, even though no constitutional provision states so literally.
For this reason, it was later stated in those same minutes that “The contemporary world requires political freedoms to be complemented by social-security institutions that guarantee the dignity of the human person.” Accordingly, our Political Constitution has maintained a balance between freedoms and social rights (derechos sociales), since if it were entirely concerned with either one (freedoms) or the other (social rights), it would cease to be a Democratic Constitution, as is also mentioned in those same Minutes 50 of the Constituent Assembly, when it was again asserted that: “no Constitution should embody a particular economic theory, whether interventionism or classical liberalism, unless it is the Constitution of a totalitarian or dictatorial country. On the contrary, the Constitution of democratic countries must be flexible so that it may accommodate new trends in the future…” As Constituent Assembly member Rodrigo Facio stated: “It is a balance that, in my view, is very sound: Social Justice with Economic Efficiency; justice must not destroy efficiency, nor efficiency destroy justice.” This tendency is also apparent in our Political Constitution in the discussion of the chapter concerning social guarantees (garantías sociales) (Minutes N°115), particularly in the wording of current Article 50, which provides: “The State shall seek the greatest well-being of all the country’s inhabitants by organizing and promoting production and the most appropriate distribution of wealth...” It should be noted that, when faced with a proposal to replace the word “organizing” with the word “guiding,” the former was preferred because the contrary position “would mutilate a fundamental principle, namely that the State must participate in guiding the national economy.” This text and its content are especially relevant because they imply that the State must participate in guiding the national economy and that there must be no legal provisions that, in the abstract and without qualification, limit State intervention or justify generalized and unlimited State intervention. It would be impermissible for legislation to prescribe, without restricting it to a specific situation, either a liberal or an interventionist orientation.
This Constitutional Court has consistently reiterated in its decisions that our country is a Social and Democratic State under the Rule of Law (Estado Social y Democrático de Derecho), based essentially on the values derived from Articles 50 and 74 of the constitutional text. In this regard, merely to mention a few judgments, there are the following: 1993-3464, 1995-0550, 1995-1273, 1995-3067, 1995-4286, 1995-4286, 1995-5545, 1995-6347, 1996-1029, 1997-6469, 1996-2379, 1996-3250, 1996-2810, 1997-1019, 1997-1625, 1997-5035, 1997-8325, 2004-14247, 2003-2794, 2003-2771, 2005-16962, 2006-9565, 2006-17113. Several conclusions may be drawn from all of them: first, that the basic general principle of the Political Constitution is embodied in Article 50, which provides that “the State shall seek the greatest welfare of all inhabitants of the country by organizing and promoting production and the most appropriate distribution of wealth”; this, together with the Costa Rican State’s declared adherence to the Christian principle of social justice, included in Article 74 thereof, determines the very essence of the political and social system that we have chosen for our country and defines it as a Social State under the Rule of Law (Estado Social de Derecho).
Second, that the Constitution currently in force, in Article 50, provides a constitutional basis for a certain degree of State intervention in the economy, recognizing economic freedom but with a reasonable, proportionate, and nondiscriminatory degree of State intervention, and allowing the State, within those limits, to organize and promote production and to ensure an “appropriate” distribution of wealth. Third, that freedom of commerce is not an absolute individual guarantee, but is subject to the limits legitimately established by the State for the benefit of its citizens generally, always within the overall framework of Constitutional Law (Derecho de la Constitución). Fourth, that one of the basic characteristics of the Costa Rican State, like every Social State under the Rule of Law, is intervention by public authorities to address social problems. The Political Constitution itself requires the State to participate actively not only in production processes (Article 50), but also in matters concerning the development of individuals’ fundamental rights (housing, education, clothing, food, etc.), ensuring them a dignified existence that is useful to society.
Fifth, that public administrations, far from fulfilling a passive role limited solely and exclusively to facilitating the individual exercise of fundamental rights, have a duty to provide services and assistance (deber prestacional y asistencial) in order to secure for every person in the community a minimum sphere of essential living conditions and, of course, to eliminate all obstacles and impediments to achieving real and effective equality among them. Sixth, that the definition of the Costa Rican State as a Social State gives rise to the State’s authority to impose a series of limitations on fundamental rights for the greater benefit of the community, in order to safeguard public order, social morality, the rights of third parties (Article 28 of the Constitution), and the continued force of democratic and constitutional values. Seventh, that the Social State under the Rule of Law gives rise to the incorporation into the foundational text of a series of political objectives of great social importance and the introduction of a significant number of social rights that ensure the common good and the satisfaction of people’s basic needs.
These conceptual determinations are important and highly significant because constitutional case law has recognized that fundamental rights and the political and economic system possess special strength, undoubtedly encompassing the Social and Democratic State under the Rule of Law. Considerando VII of judgment 03-2771 states that “….In the case of constitutional reform, there is a major and important difference: constitutional provisions concerning fundamental rights or momentous political decisions may be amended only by a Constituent Assembly in accordance with Article 196 of the Political Constitution. To underscore the force of this statement, we repeat that the original provisions concerning fundamental rights and political and economic systems may be diminished only by a constituent assembly. …”; the same recital reiterates that the Legislative Assembly may carry out a partial amendment of the Constitution, “…provided that its activity does not adversely affect fundamental rights or the political and economic system that Costa Ricans essentially established through the constituent power…”.
These noteworthy observations concerning the importance of the political and economic system, which is linked to the Social and Democratic State under the Rule of Law, bear upon some of the Treaty’s subject matter because State intervention is restricted beyond what is constitutionally permissible.
In order for the Costa Rican State to fulfill that duty to provide services and assistance, thereby securing minimum essential living conditions for all inhabitants and eliminating all obstacles that hinder social equity, it is furnished with a series of tools, such as economic-policy instruments to support and protect domestic producers, as well as mechanisms allowing the State to intervene in the economy to promote a fairer and more appropriate distribution of wealth, among many others. As explained below, all these instruments are curtailed, weakened, and neutralized by certain provisions contained in the bill under review.
II.COMPARISON OF THE PROVISIONS OF THE AGREEMENT ESTABLISHING AN ASSOCIATION BETWEEN CENTRAL AMERICA, ON THE ONE HAND, AND THE EUROPEAN UNION AND ITS MEMBER STATES, ON THE OTHER, WITH THE INSTRUMENTS OF THE SOCIAL AND DEMOCRATIC STATE UNDER THE RULE OF LAW:
As stated in the dissenting opinion (voto salvado) in judgment No. 2007-09469, which resolved the consolidated constitutional consultations (Consultas) number 07-005632-0007-CO and 07- 007153-0007-CO filed, respectively, by Lisbeth Quesada Tristán and Representatives Rafael Elías Madrigal Brenes, Alberto Salom Echeverría, José Merino del Río, Ronald Solís, Marvin Rojas Rodríguez, José Joaquín Salazar, Nidia M. González, Leda Zamora Chaves, Andrea Morales, Sadie Bravo de Maroto, Grettel Ortiz Alvarez, Patricia Quirós Quirós, Francisco Molina Gamboa, Lesvia Villalobos Salas, José Rosales, Olivier Pérez González, Oscar López, Elizabeth Fonseca, and Orlando Murillo, concerning the bill approving the “Free Trade Agreement between the Dominican Republic, Central America, and the United States,” the Treaty’s content contains a substantive defect (vicio de fondo) insofar as it makes the decisions of the Association Council binding. In this regard, the following was held on that occasion:
“Under paragraph 2 of Article 10.23 of the Treaty under review, the decisions of this Commission are binding on our Courts. That provision states verbatim:
“Article 10.23: Interpretation of the Annexes … 2. A decision issued by the Commission pursuant to paragraph 1 shall be binding on the tribunal, and any decision or award issued by the tribunal must be consistent with that decision. If the Commission does not issue such a decision within the 60-day period, the tribunal shall decide the matter.” This provision included in this Treaty establishes such binding force, unlike other Free Trade Agreements signed and ratified by Costa Rica, which contain no clause establishing that the Commission’s interpretations of legal provisions are binding on the Parties. It is precisely this addition that has a qualitative impact in relation to the Constitution, making this provision unconstitutional. Accordingly, this Commission would not only have broad interpretive powers, but its interpretations would also be mandatory for the Judicial Courts and administrative bodies, as established in Article 20.20.2:
“Article 20.20: Proceedings before Domestic Judicial and Administrative Bodies …
2. The Party in whose territory the tribunal or administrative body is located shall submit to that tribunal or body any interpretation agreed upon by the Commission, in accordance with the procedures of that forum.” In this specific case, as in the aforementioned case, it is apparent that the decisions of the Association Council are binding, which constitutes an infringement of the Nation’s sovereignty. This is aggravated by the fact that, in the case of the Central American countries, the Council’s decisions are adopted by consensus, meaning that a decision could be made with which Costa Rica’s representative did not agree (considering that consensus is not synonymous with unanimity). All of this is openly contrary to constitutional rules, principles, and values, because this Association Council may not only exercise powers reserved exclusively to the Branches of the Republic (such as amending and interpreting the Treaty’s provisions), but its recommendations are also binding in substance, even upon the Judicial Courts. The aforementioned Convention’s provisions clearly conflict with Constitutional Law, and they must therefore be declared unconstitutional.
As in the case decided in judgment No. 2007-09469, the environmental regulations contained in the Treaty under review are considered to violate Article 50 of the Political Constitution. In this regard, although the Treaty repeatedly emphasizes the obligation of the States Parties to comply with domestic environmental laws and pursue sustainable development (desarrollo sostenible), the fact remains that trade in forest resources is permitted without any significant restriction. In this respect, Article 289 thereof provides:
“Article 289. Trade in forest products.
In order to promote the sustainable management of forest resources (gestión sostenible de los recursos forestales), the Parties undertake to work jointly to improve forest-law enforcement and governance through instruments that may include, among other things: the effective use of CITES with respect to endangered timber species; certification schemes for sustainably harvested forest products; and regional or bilateral voluntary partnership agreements concerning forest law enforcement, governance, and trade (hereinafter FLEGT).” This thereby tacitly permits the movement of sensitive or endangered forest products, trade in which should not occur under any circumstances, in strict compliance with the environmental provisions in force in the country, as well as with the International Human Rights Instruments applicable in the Republic. It is clear that the provisions of this Agreement entail a certain degree of complexity and constitute a perverse mechanism that conceals situations in which the guarantee established in Article 50 of the Constitution is plainly violated. With respect to the foregoing argument, the statement made by the Sala Constitucional in Voto nº 1304-93 is pertinent:
“All human life inevitably occurs in relation to the environment, particularly as regards improving quality of life, which is the central objective required by development; however, development must relate to the environment in a manner that is harmonious and sustainable.
The environment must be understood as a development resource to be used appropriately, and action must be taken in an integrated manner with respect to its natural, sociocultural, technological, and political dimensions; otherwise, its productivity for the present and future is degraded, and the heritage of future generations may be placed at risk. The origins of environmental problems are complex and arise from the interaction of natural and social processes within the framework of the model of socioeconomic development adopted by the country. For example, environmental problems arise when methods of exploiting natural resources cause ecosystem degradation exceeding their capacity for regeneration, resulting in harm to broad sectors of the population and generating high environmental and social costs that lead to a deterioration in quality of life; indeed, the primary objective of the use and protection of the environment is to achieve development and progress favorable to human beings.
Environmental quality is a fundamental parameter of that quality of life…, but even more important is to understand that, although human beings have the right to use the environment for their own development, they also have the duty to protect and preserve it for present and future generations.” Accordingly, all sub-constitutional provisions (normas infraconstitucionales) must be interpreted and applied in conformity with the Constitution and with the precedents and case law of the Sala Constitucional (sentencia 1185- 95, 1893-95, 6192-95, 1056-96, 4256-99, 1999-07181, 07371-99, 2000-08193, y 2002-01228). For that reason, this mandatory constitutional consultation (consulta preceptiva de constitucionalidad) must be answered by finding that the provisions of Article 289 of the Treaty violate Constitutional Law (Derecho de la Constitución).
Articles 308 et seq. of the aforementioned Association Agreement are deemed unconstitutional insofar as they require the Costa Rican State to resolve its disputes with another non-Central American Party to the Treaty concerning the interpretation or application of Part IV of the Agreement, first through the Consultations mechanism (see Article 310 thereof), and subsequently before the Panel (see Article 311 ibídem), thereby violating the State’s sovereign authority to decide whether to participate and which matters it will submit to these proceedings proposed by a Party to the Agreement. These provisions mean that the Costa Rican State is giving a form of prior, general consent applicable to every case brought before it; this would plainly constitute an unconstitutional provision, essentially because such proceedings must be entirely voluntary and that consent cannot be construed as having been given once and for all, but must instead be expressed in each specific case, particularly given that certain matters—by their very nature—cannot be subject to these dispute-settlement proceedings, as would be the case with the exercise of certain public powers (potestades públicas).
In this specific case, it is clear that hearing the matter before a Panel amounts to the compulsory submission of the dispute to arbitration (arbitraje). It should be noted that the case law of this Constitutional Court has itself determined that Article 43 of the Constitución Política establishes that every person has the right to resolve disputes of a proprietary nature through arbitrators, and that the exercise of this right is strictly voluntary, as it requires an agreement between the parties to the dispute. As this Sala has previously stated:
“(…) in parallel with the right of private parties to apply to the Courts of Justice to obtain a ‘complete’ decision—that is, one that is correct and useful—the constituent authority established in Article 43 ‘the right’ of every person to resort, voluntarily of course, to arbitration proceedings in order to resolve proprietary disputes. The use of this alternative avenue presupposes an agreement between the parties. (…)” (Sentencia n.º 2307-95, de las 16 horas del 9 de mayo de 1995).
It follows from the foregoing that the essence of arbitration lies in the autonomy of the parties’ will (autonomía de la voluntad de las partes). Indeed, it is the parties to the dispute who must select both the arbitrators (in this case, the members of the Panel) and the procedure governing their actions, as well as the effects of the final decision. Arbitration is therefore an alternative dispute-resolution method (método de resolución alternativa de conflictos) with constitutional status, but to qualify as such it must be voluntary (resolución número 2005-02995 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del dieciséis de marzo del dos mil cinco). Insofar as arbitration is made compulsory (or subject to prior, general, and unconditional consent), the institution would be deprived of its essential nature, thereby violating not only Article 43 of the Constitution but also the principle of national sovereignty (principio de soberanía nacional), under which the government—which acts as the representative of the people—has the right to decide for itself which disputes will be resolved through arbitration proceedings (that is, through use of the Panel mechanism) and which will not.
This is a matter that must be determined on a case-by-case basis and that precludes any form of advance, general consent for every type of dispute. It is for this reason that the dispute-settlement mechanism established in Articles 308 et seq. of the Association Agreement is unconstitutional.
For that reason, and given that our country has not yet endorsed the jurisdiction of that Court, any explicit reference to it in an international treaty approved by the country is unconstitutional because it disregards the scope of Articles 7º and 121 inciso 4) of the Fundamental Text (Texto Fundamental).
Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.
Dissenting opinion (Voto salvado) of Magistrado Armijo Sancho.
On the violation of the principle of publicity (principio de publicidad) because the Agreement establishing an Association between Central America, on the one hand, and the European Union and its Member States, on the other, was not published in full.
Regarding this matter, the undersigned Magistrate considers that the failure to publish in full this Agreement establishing an Association between Central America, on the one hand, and the European Union and its Member States, and its annexes, constitutes a gross violation of the principle of publicity, as well as of due legislative process (debido proceso legislativo). Indeed, after reviewing the publication of the bill in the Diario Oficial La Gaceta No. 220 del 14 de noviembre de 2012, Alcance Nº 180 (see website: http://www.gaceta.go.cr/pub/2012/11/14/ALCA180-2_14_11_2012.pdf, accessed on 19 de junio de 2013), 2 folios corresponding to the First Annex are missing. In this regard, a review of the text of the Agreement in La Gaceta confirms that the publication omits the page appearing at folio 1006 of the certified copy (EU/CENTR-AM/Anexo I/es 544), as well as folio 1572, both of which correspond to Anexo I of the Agreement, concerning the elimination of customs tariffs under the Agreement.
For that reason, and given that the bill under consultation was not published in full, the undersigned Magistrate considers that this constitutes a substantial defect in the legislative procedure (vicio sustancial del procedimiento legislativo), which must be noted on this occasion. Consequently, the consultation submitted must be answered by finding that the approval procedure for the Agreement establishing an Association between Central America, on the one hand, and the European Union and its Member States, on the other, is unconstitutional.
Gilbert Armijo S.
n lang=EN style='font-size:8.0pt;mso-ansi-language:EN'>13-006008-0007-CO
*130060080007CO* *130060080007CO* Res. Nº 2013-008252 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas del veintiuno de junio de dos mil trece.
Consulta preceptiva de constitucionalidad formulada por el Directorio de la Asamblea Legislativa y referida al proyecto de ley tramitado en el expediente legislativo Nº 18.563, denominado “Ley de Aprobación del Acuerdo por el que se establece una asociación entre Centroamérica, por un lado, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otro; y la aprobación por parte de la República de Costa Rica de la Enmienda al artículo XXI de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, adoptada en reunión extraordinaria de la Conferencia de las Partes, en Gaborone, Botsuana, el 30 de abril de 1983”.
Resultando:
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
I.Objeto y admisibilidad de la consulta. Esta consulta preceptiva de constitucionalidad se formula por el Directorio de la Asamblea Legislativa en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 10, inciso b), de la Constitución Política y 96, inciso a), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Esta referida al proyecto de ley denominado “Ley de Aprobación del Acuerdo por el que se establece una asociación entre Centroamérica, por un lado, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otro; y la aprobación por parte de la República de Costa Rica de la Enmienda al artículo XXI de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, adoptada en reunión extraordinaria de la Conferencia de las Partes, en Gaborone, Botsuana, el 30 de abril de 1983”, que se tramita en el instrumentos internacionales y otras disposiciones, que ya fue sometido a votación en primer debate en la Sesión Plenaria Nº 12 del 21 de mayo de 2013 (ver folios 12.155 y 12.387 de la copia certificada del expediente legislativo Nº 18.563).
II.Generalidades del proyecto de ley Nº 18.563 “Ley de Aprobación del Acuerdo por el que se establece una asociación entre Centroamérica, por un lado, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otro; y la aprobación por parte de la República de Costa Rica de la Enmienda al artículo XXI de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, adoptada en reunión extraordinaria de la Conferencia de las Partes, en Gaborone, Botsuana, el 30 de abril de 1983”. Según la ley tiene como fin aprobar 5 diferentes artículos. En el primer numeral, se dispone propiamente la aprobación del Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea. Este Acuerdo de Asociación, a su vez, está estructurado en 5 apartados principales, según se explicará: el primer y último apartado contienen disposiciones tradicionales del Derecho de los Tratados. Verbigracia, en la parte I de “Disposiciones Generales e Institucionales” (artículos 1 al 11), se enuncian los principios, objetivos y ámbito de aplicación del Acuerdo, así como el marco institucional para poder aplicarlo.
En la parte V de “Disposiciones Finales” (artículos 352 al 363), se establecen las reglas de vigencia, duración, nuevas adhesiones, contenidos que forman parte del tratado (apéndices, notas, declaraciones conjuntas y anexos), imposibilidad de aplicar reservas o declaraciones unilaterales, y textos auténticos. La parte II del Acuerdo (artículos 12 al 23) está destinada al “Diálogo Político” y sustituye el anterior “Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros por una parte, y las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá por otra parte”, suscrito en la ciudad de Roma el 15 de diciembre de 2003 y ratificado por Costa Rica mediante ley número 8919 del 16 de diciembre de 2010. Esta parte del Acuerdo tiene como fin crear una asociación política privilegiada entre ambas regiones (Centroamérica y la Unión Europea) con base en valores e intereses comunes.
La Parte III (artículos 24 al 76) está destinada a la “Cooperación”, principalmente orientada a habilitar ciertos mecanismos de cooperación necesarios dentro de las áreas de interés que se identifican de mutuo acuerdo entre las Partes. Finalmente, la Parte IV denominada “Comercio” (artículos del 77 al 351) contiene elementos propios de un tratado de libre comercio, que en 21 títulos regula componentes como “comercio de mercancías” (GATT), “comercio de servicios” (AGCS), “inversión” (pagos corrientes y movimientos de capital -TRIM´s-), “propiedad intelectual” (TRIP´s), y “solución de diferencias” (DSU). En esta Parte IV se incluyen, además, aspectos relativos al carácter interregional del Acuerdo y otros temas como el título de Comercio y Desarrollo Sostenible, el relativo a Comercio y Competencia, y el Protocolo anexo de Cooperación Cultural.
En el segundo artículo del proyecto de ley sometido a consulta, se dispone la aprobación de una Enmienda al “Convenio sobre Comercio de Especies Amenazadas de Flora y Fauna de Vida Silvestre”, pues su ratificación ha sido parte de la negociación política con la Unión Europea. Costa Rica ya es Parte de dicho Convenio y la Enmienda está destinada a permitir la participación de bloques regionales u organizaciones supranacionales (como la UE) en dicho Convenio, y no únicamente Estados en su concepción individual.
En los artículos tres y cuatro del proyecto de ley se crea expresamente un Consejo de Puestos Fronterizos Terrestres y se le dota de los recursos financieros necesarios, para cuyo efecto se crea un impuesto de salida por puertos terrestres y un impuesto a cada declaración aduanera de exportación (igualmente por puestos fronterizos terrestres).
Por último, en el ordinal quinto se decide asignar al Ministerio de Comercio Exterior la representación del país ante la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
III.De previo. Primeramente es necesario recordar el necesario deslinde que debe hacerse en este tipo de asuntos entre los aspectos de oportunidad o conveniencia económica y socio-política, por un lado, y las cuestiones de constitucionalidad de estos instrumentos internacionales, por el otro. En el voto número 2007-09469 de las 10:00 horas del 03 de julio de 2007 se indicó: “(…) este Tribunal Constitucional, por las atribuciones constitucional y legalmente que tiene conferidas, las que se resumen en el fin o propósito de garantizar la supremacía de la Constitución (artículo 10 de la Constitución y 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), no tiene competencia para ponderar la oportunidad, conveniencia o mérito de un Tratado de Libre Comercio. Son los órganos constitucionales que tienen a su cargo la dirección política o de gobierno y la responsabilidad de trazar e implementar las principales políticas públicas de carácter social y económico los principales llamados a efectuar esa valoración.
Es así, como el Poder Ejecutivo en sentido estricto -Presidente y Ministro del sector-, de previo a ejercer la atribución contenida en el artículo 140, inciso 10), de la Constitución de celebrar convenios y tratados públicos, es el que debe efectuar ese análisis. Del mismo modo, la Asamblea Legislativa, en ejercicio de la potestad legislativa -la cual reside en el pueblo y es delegada en ésta por medio del sufragio, artículo 105, párrafo 1°, de la Constitución- es un órgano llamado, antes de ejercer su competencia del artículo 121, inciso 4°, de aprobar o improbar los convenios o tratados públicos, de valorar la oportunidad y conveniencia social, económica y política de un instrumento de esa naturaleza (…)
En suma, a este Tribunal Constitucional le compete, única y exclusivamente, a la luz del texto del Tratado suscrito por el Poder Ejecutivo determinar si existe alguna norma o disposición que violente el Derecho de la Constitución, entendiendo por tal los principios, valores, preceptos y jurisprudencia constitucionales. Este Tribunal está constitucionalmente inhabilitado e impedido, por la propia distribución de competencias y organización que dispone la Constitución Política, para determinar si un instrumento internacional resulta social, económica y políticamente conveniente y oportuno para el país, puesto que, el objeto de la jurisdicción constitucional, tal y como lo establece el artículo 1° de la ley que la regula, es “(…) garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagrado en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica” (…) Por ello, ante las consultas presentadas, únicamente serán analizados los aspectos que de alguna forma pueden generar dudas de constitucionalidad, dejando claro que todo lo relativo a la conveniencia o no de la aprobación, así como los aspectos económicos que envuelven al Tratado, no son extremos que puedan discutirse en esta vía. Sobre este punto, ya esta Sala se pronunció con ocasión de la aprobación del Tratado de Libre Comercio suscrito con México (…)” (lo subrayado no corresponde al original).
El voto citado anteriormente resulta de plena aplicación en este caso, en el que tampoco puede emitirse un pronunciamiento más allá del control de constitucionalidad, sin que se intervenga en aspectos propios de oportunidad política.
Aclarado el punto, lo primero que procede, a efectos de evacuar la presente consulta, es verificar los trámites legislativos seguidos en el sub lite, en concordancia con lo que señala el artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al disponer que la consulta deberá hacerse después de aprobado el proyecto en primer debate y antes de la aprobación definitiva y que, al evacuarla, la Sala dictaminará sobre cualesquiera aspectos o motivos que estime relevantes desde el punto de vista constitucional, pero en forma vinculante solo en lo que se refiere a los trámites procedimentales (ordinal 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). Para los efectos anteriores, en el siguiente considerando se hará una síntesis cronológica del trámite legislativo del proyecto de ley consultado.
IV.La tramitación del expediente Nº 18.563 en la Asamblea Legislativa. El proyecto de ley denominado “Ley de Aprobación del Acuerdo por el que se establece una asociación entre Centroamérica, por un lado, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otro; y la aprobación por parte de la República de Costa Rica de la Enmienda al artículo XXI de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, adoptada en reunión extraordinaria de la Conferencia de las Partes, en Gaborone, Botsuana, el 30 de abril de 1983”, que se tramita en el expediente legislativo Nº 18.563, ha seguido el siguiente íter:
V.Sobre el procedimiento legislativo en el caso concreto. De conformidad con lo establecido en el artículo 98 de la ley que rige esta Jurisdicción, este Tribunal revisó el procedimiento legislativo para la tramitación del proyecto denominado “Ley de Aprobación del Acuerdo por el que se establece una asociación entre Centroamérica, por un lado, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otro; y la aprobación por parte de la República de Costa Rica de la Enmienda al artículo XXI de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, adoptada en reunión extraordinaria de la Conferencia de las Partes, en Gaborone, Botsuana, el 30 de abril de 1983”. Este Acuerdo fue suscrito por la Ministra de Comercio Exterior, Anabel González Campabadal, y el Ministro de Relaciones Exteriores, Enrique Castillo Barrantes. La primera, se encontraba legitimada para proceder de tal forma, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2, incisos b) y d), de la Ley Nº 7638 del 30 de octubre de 1996, por la cual se crea el Ministerio de Comercio Exterior y Promotora de Comercio Exterior y lo señalado por el Tribunal Constitucional en el voto número 8190-2002 de las 11:12 horas de 23 de agosto de 2002:
“(…) IV.- Suscripción del Tratado. Esta Sala estima que la firma del Tratado de Libre Comercio entre Costa Rica y Canadá por parte del Ministro de Comercio Exterior, sin el concurso del Presidente de la República, no es contrario al Derecho de la Constitución. De la lectura del artículo 140 inciso 10) se desprende que la firma de los tratados internacionales es una atribución del Poder Ejecutivo, entendido como el órgano colegiado compuesto por el Presidente y el Ministro del Ramo. No obstante, la misma Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada mediante Ley número 7615 de veinticuatro de julio de mil novecientos noventa y seis, en su artículo 7° dispone en lo conducente:
“ARTICULO 7.- Plenos poderes. 1.- Para la adopción o la autenticación del texto de un tratado, o para manifestar el consentimiento del Estado en obligarse por un tratado, se considerará que una persona representa a un Estado: a) Si se presentan los adecuados plenos poderes, o b) Si se deduce de la práctica seguida por los Estados interesados, o de otras circunstancias, que la intención de esos Estados ha sido considerar a esa persona representante del Estado para esos efectos y prescindir de la presentación de plenos poderes.(...)” En el presente caso, estamos ante la situación descrita en el inciso b) del párrafo 2° antes transcrito, al referirse a “otras circunstancias” que demuestren la voluntad del Estado de hacerse representar por un determinado funcionario. Ello por cuanto la Ley número 7638 de treinta de octubre de mil novecientos noventa y seis da al Ministro de Comercio Exterior la competencia suficiente para negociar y suscribir sin el concurso de quien ejerza la Presidencia de la República, convenios como el traído en consulta, aun sin contar con una carta de plenos poderes.
En lo que interesa, dicta el artículo 2°:“ARTICULO 2.- Atribuciones Las atribuciones del Ministerio de Comercio Exterior serán:(...) b) Dirigir las negociaciones comerciales y de inversión, bilaterales y multilaterales, incluido lo relacionado con Centroamérica, y suscribir tratados y convenios sobre esas materias. Mediante acuerdo, el Poder Ejecutivo, podrá autorizar que los tratados y convenios, así como sus modificaciones, sean firmados por los jerarcas de otros ministerios o entidades públicas del Estado que tengan competencia legal específica sobre la materia objeto del tratado o convenio. (...)
En cuanto al segundo funcionario (el Ministro de Relaciones Exteriores), estima la Sala que también se encontraba legitimado para proceder con la suscripción del Acuerdo de Asociación bajo análisis. En ese sentido, este Tribunal Constitucional ha admitido la legitimidad del procedimiento de aprobación de un tratado o convenio internacional cuando es suscrito por el Ministro de Relaciones Exteriores, sin el concurso del Presidente de la República, aun cuando carezca de una carta en la que expresamente, se le otorguen plenos poderes para ello. Así, en la opinión consultiva número 2000-08974 de las 9:01 horas del 13 de octubre de 2000, esta Sala resolvió lo siguiente:
“(...) A ese respecto, el único punto eventualmente controvertido lo sería el hecho de que el Convenio haya sido suscrito por el Ministro de Relaciones Exteriores y Culto, sin el concurso del Presidente de la República. De la lectura del artículo 140 inciso 10) se desprende que la firma de los tratados internacionales es una atribución del Poder Ejecutivo, entendido como el órgano colegiado compuesto por el Presidente y el Ministro del Ramo. No obstante, esta Sala ha reconocido la posibilidad de que el Ministro de Relaciones Exteriores y Culto, en su calidad de colaborador del Presidente en materia de relaciones internacionales, pueda suscribir tratados internacionales aún sin contar con una carta que 06224-94, de las nueve horas del once de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro y 06725-99 de las quince horas con nueve minutos del primero de setiembre de mil novecientos noventa y nueve, esta Sala consideró que el hecho de que el Presidente de la República participara con su voluntad de etapas procedimentales posteriores: sanción y depósito del tratado, permite subsanar cualquier vicio que existiese en la efectiva representación que haya ostentado el Canciller. A lo anterior podemos agregar que el Presidente tiene otras dos oportunidades más para invocar su eventual disconformidad con el proyecto: en el momento de su presentación a la Asamblea Legislativa y en la convocatoria a sesiones extraordinarias, momentos en los cuáles podría hacer valer sus atribuciones constitucionales. Si en la especie fue el Ministro de Relaciones Exteriores y Culto quien suscribió el convenio cuya aprobación se discute, ello no implica la inconstitucionalidad del procedimiento legislativo seguido hasta ahora. No habiendo encontrado esta Sala la presencia de trámites inconstitucionales en el proyecto de ley consultado, corresponde ahora entrar a conocer del fondo de la iniciativa en consulta (...)” (lo subrayado no corresponde al original).
Posteriormente, el texto del proyecto fue remitido ante la Comisión Especial Permanente de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, rindiéndose el respectivo dictamen afirmativo unánime. Asimismo, tal como puede verificarse del examen del expediente legislativo, el referido proyecto de ley fue enviado a consulta a las siguientes instituciones: todas las municipalidades y Concejos Municipales de Distrito, todas las instituciones autónomas, Universidad de Costa Rica, Universidad Nacional, Instituto Tecnológico de Costa Rica, Universidad Estatal a Distancia, Universidad Técnica Nacional, Consejo Nacional de Rectores, CONESUP, Corte Suprema de Justicia, Procuraduría General de la República, Tribunal Supremo de Elecciones, Defensoría de los Habitantes, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública, Ministerio de Economía, Industria y Comercio, Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Ministerio de Salud, Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, Ministerio de Ciencia y Tecnología, Ministerio de Justicia y Paz, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Dirección General de Migración y Extranjería, Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo, Corporación Hortícola Nacional, Corporación Bananera Nacional, Grupo ICE, Contraloría General de la República, Servicio Nacional de Salud Animal, Servicio Fitosanitario del Estado, Programa Integral de Mercadeo Agropecuario, Dirección General de Aduanas, Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, Superintendencia de Telecomunicaciones, Refinadora Costarricense de Petróleo S.A., Consejo Nacional de Concesiones, todos los Colegios Profesionales, Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial, Cámara de Exportadores de Costa Rica, Cámara de Industrias, Cámara de Agricultura y Agroindustria, Cámara de Comercio, Cámara de la Industria Alimentaria, Cámara de Tecnologías de Información y Comunicación, CRECEX, Corporación Ganadera, Cámara de Avicultores, Cámara de Porcicultores.
Por otra parte, la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, recibió respuesta de los siguientes consultados: Municipalidad de Bagaces, Municipalidad de Belén, Concejo Municipal de Lepanto, CONESUP, Tribunal Supremo de Elecciones, Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, Ministerio de Ciencia y Tecnología, Dirección General de Migración y Extranjería, Coalición Costarricense de Iniciativas del Desarrollo, Instituto Costarricense de Electricidad, Dirección General de Aduanas, Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Superintendencia de Telecomunicaciones, Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado, Cámara de Comercio de Costa Rica, Cámara Costarricense de la Industria Alimentaria, Banco Nacional de Costa Rica, Consejo Nacional de Producción, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, Instituto Nacional de las Mujeres, Instituto Nacional de Seguros, Junta de Protección Social de San José, Patronato Nacional de la Infancia.
Aunado a esto, la citada Comisión recibió en audiencia a: Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria, CADEXCO, Ministerio de Comercio Exterior, Cámara de Industrias de Costa Rica, Universidad de Costa Rica, Cámara de Comercio de Costa Rica, Cámara de la Industria Alimentaria, Corporación Ganadera, Cámara Nacional de Avicultores.
Con lo anterior se constata que el proyecto de ley fue puesto en conocimiento de una amplia gama de sectores que podrían verse afectados. Igualmente, no se observa infracción alguna a los derechos y potestades de los legisladores.
Así las cosas, en cuanto a lo anterior no se advierte inconstitucionalidad alguna.
VI.En particular sobre la votación requerida para la aprobación del proyecto. El proyecto de ley fue conocido por el Plenario Legislativo como correspondía, por tratarse de un tratado internacional y, en esa medida, no podía ser delegado en una Comisión Legislativa con Potestad Plena, según lo establece el artículo 124, párrafo 3°, de la Constitución Política, en relación con el 121, inciso 4°), ibídem. En ese mismo orden de ideas, puede observarse que el proyecto de ley Nº 18.563 fue convocado por el Poder Ejecutivo para ser conocido en sesiones extraordinarias, respetándose lo dispuesto en el artículo 118 de la Carta Política.
Ahora bien, el proyecto de ley contó para su aprobación en primer debate con el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes en la Asamblea (37 Diputados y Diputadas). Al respecto, conviene advertir que, ciertamente, el artículo 121 inciso 4) de la Constitución Política exige una votación calificada de dos tercios de la totalidad de los diputados cuando se trata de tratados públicos y convenios internacionales que atribuyan o transfieran determinadas competencias a un ordenamiento jurídico comunitario, con el propósito de realizar objetivos regionales y comunes. Al respecto, en sentencia número 2013-003655 de las 9:05 horas del 15 de marzo de 2013, “II.- Características del Derecho Comunitario: Doctrinalmente se le define como un conjunto organizado y estructurado de normas jurídicas, que posee sus propias fuentes, está dotado de órganos y procedimientos adecuados para emitirlas, interpretarlas, aplicarlas y hacerlas valer. En tanto el derecho internacional promueve la cooperación internacional, el Derecho Comunitario promueve la integración de los países involucrados, y por ello se ha dicho que conforma un nuevo orden jurídico de derecho internacional, caracterizado por su independencia y primacía, características consustanciales de su existencia.
El derecho comunitario posee una gran penetración en el orden jurídico interno de los Estados miembros, que se manifiesta en la aplicabilidad inmediata, su efecto directo y su primacía. Y es que la Comunidad constituye un nuevo orden jurídico internacional, en cuyo beneficio los Estados partes han limitado, aunque de manera restringida, sus derechos soberanos. Del Derecho Comunitario surgen derechos y obligaciones, no solo para los Estados miembros, sino también para sus ciudadanos. Es precisamente por la trascendencia que tienen las normas que se pretenden aprobar,- que como se indicó pueden transferir competencias-, que resulta deseable que especialistas en el tema analicen, de previo a la firma de los tratados que se pretenden suscribir en este campo, los alcances y la compatibilidad de esos instrumentos, con el orden y el sistema interno. Ello es especialmente importante si se toma en cuenta que la consulta preceptiva llega a la Sala una vez que se ha negociado el tratado y cuando ya ha sido aprobado en primer debate, amén de que este Tribunal limita su análisis a aspectos de relevancia constitucional.
Sin ninguna duda, el centro medular de la integración son los tratados, que pueden ser de dos clases: los de carácter institucional, que articulan y estructuran el sistema y sus instituciones, y aquellos que las desarrollan de una manera uniforme, clara, concreta y que usualmente contienen las normas en las que los Estados transfieren competencias a la organización comunitaria, para el cumplimiento de los fines que les resultan de interés («) Valga indicar que la transferencia de competencias al ordenamiento jurídico comunitario debe ser reglamentaria (que en este caso se hace) a órganos comunitarios, sólo puede ejercerse sobre materias expresamente definidas o trazadas en un tratado. En el de naturaleza institucional aquella potestad no podría ejercitarse en tanto no se produzca una transferencia expresa de competencias mediante convenio que deberá ser aprobado por votación no menor de los dos tercios de la totalidad de miembros de la Asamblea Legislativa (artículo 121 inciso 4 de la Constitución Política), y sometido a consulta preceptiva de constitucionalidad (artículo 10 ibídem). Consecuentemente, resulta importante acotar que todas las normas aprobadas en el proceso de integración van constituyendo un auténtico ordenamiento jurídico, que por su naturaleza y los fines que persigue encuadra dentro de lo que se ha definido como Derecho Comunitario.
III.Transferencia de Competencias: Ante la necesidad de que el Derecho Comunitario que se venía produciendo en la región centroamericana encontrara un adecuado marco constitucional en Costa Rica, por ley Nº 4123 del 30 de mayo de l968 se reformaron los artículos 7 y 121 de la Constitución Política, y más recientemente, por ley 7128 del dieciocho de agosto de mil novecientos ochenta y nueve, el artículo 105 del mismo cuerpo normativo. El artículo 7, párrafo primero, estableció: "Los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes"
El 121, inciso 4 segundo párrafo dispuso:
"Los tratados públicos y convenios internacionales que atribuyan o transfieran determinadas competencias a un ordenamiento jurídico comunitario, con el propósito de realizar objetivos regionales y comunes, requerirán la aprobación de la Asamblea Legislativa por votación no menor de los tercios de la totalidad de sus miembros" («) Tratándose del Derecho Comunitario la Constitución Política ha previsto, tal y como lo evidencia la simple lectura de las disposiciones transcritas, la transferencia de ciertas competencias nacionales propias a un ordenamiento jurídico distinto - el Comunitario- que de otra manera no podría lograr las metas comunes que los Estados partes del sistema de integración se han propuesto. Ahora bien, para la Sala, tal y como lo expresó el voto disidente de los Magistrados Jacobo, Blanco, Odio, Porter, y Benavides, dictado en la sesión de Corte Plena de las diez horas del veintiocho de marzo de mil novecientos setenta y tres, -que resolvió una acción de inconstitucionalidad contra diversos artículos del Código Aduanero Uniforme Centroamericano-, la delegación de competencias al ordenamiento jurídico comunitario de manera alguna es irrestricta, antes bien, tiene límites concretos.
En efecto, tal y como se indicó en aquella opinión: "...No es dable rebasar la Carta Política, en su letra o en su espíritu, visto que en ella se fijan los principios fundamentales del Estado y se establecen, por consecuencia, los límites de acción de los Poderes Públicos, así en lo sustancial como en lo formal y tanto en lo interno como en lo externo", y para la Sala, no son transferibles competencias que resulten esenciales para el orden jurídico constitucional costarricense, como lo analizaremos de seguido.
La delegación de competencias produce una modificación muy importante al orden jurídico interno. Resulta preciso indicar que ésta delegación encuentra su primer límite en "el propósito de realizar objetivos regionales y comunes", es decir, no podría existir una delegación de competencias para propósitos y objetivos que no sean los que el constituyente ha indicado. Por otra parte, debe darse un absoluto respeto a los principios y valores que recoge la Constitución Política, que permea el resto del ordenamiento jurídico y los diversos campos del quehacer humano; social, económico, cultural, religioso, político etc. Para la Sala la Asamblea Legislativa no podría válidamente aprobar tratados internacionales que reduzcan los niveles de protección de los derechos fundamentales. («)
VI.Dada la naturaleza institucional del convenio que nos ocupa, la Sala no encuentra normas que resulten inconstitucionales, ni advierte infracciones al procedimiento de aprobación legislativo. Sin embargo, como este tratado es parte integrante de un sistema de transferencia de competencias , que como ha quedado dicho resulta en un sistema comunitario, aun cuando la trasferencia de competencias no se ha dado en forma expresa, aunque prevista en el Protocolo de Tegucigalpa, todo ello implica que para su aprobación se requiere una votación calificada, en los términos que se señalan en el párrafo segundo del inciso 4 del artículo 121 de la Constitución Política (lo destacado no corresponde al original)
Por otro lado, en voto número 1079-93 de las 14:48 horas del 02 de marzo de 1993, la Sala se refirió a diversos aspectos importantes contenidos en el artículo 121 inciso 4) de la Constitución Política, en relación con el procedimiento agravado para la aprobación de los instrumentos internacionales previstos en esa norma. Al respecto, se dijo que:
"VI.- El artículo 121 inciso 4º de la Constitución, al definir las atribuciones exclusivas de la Asamblea Legislativa, la de "4) Aprobar o improbar los convenios internacionales, tratados públicos y concordatos. "Los tratados públicos y convenios internacionales que atribuyan o transfieran determinadas competencias a un ordenamiento jurídico comunitario, con el propósito de realizar objetivos regionales y comunes, requerirán la aprobación de la Asamblea Legislativa, por votación no menor de los dos tercios de la totalidad de sus miembros«" Esta norma suscita tres tipos de dudas importantes, a saber: a) qué, significado tienen los conceptos de "atribuir" o "transferir", en relación con el de "competencias"; b) qué debe entenderse allí por "ordenamiento comunitario"; y c) qué alcances debe darse a los "objetivos regionales y comunes" que en el texto constituyen el fin del mismo ordenamiento.
En lo que se refiere a la primera cuestión, la Sala observa que en el contexto del Derecho de la constitución la norma transcrita tiene el claro propósito de agravar el procedimiento de aprobación de tratados o convenios internacionales, cuando en ellos se atribuyan a organismos extraestatales competencias públicas que de otro modo corresponden al Estado costarricense en ejercicio de su soberanía. Dicho de otra manera, parece evidente que no tendría sentido imponer una mayoría calificada para la aprobación de unos tratados, y no de otros en los que la reserva del constituyente tuviera igual o mayor justificación; y es que, en realidad, habida cuenta en que en todo tratado internacional se contiene, por definición, una merma o afectación de la soberanía, lo que a aquella reserva interesa es, con toda claridad, rodear de la garantía implicada en la mayoría calificada de la Asamblea Legislativa los supuestos en que el instrumento internacional implique, además de aquella merma o afectación directamente establecida en él, la posibilidad de que se impongan nuevas obligaciones al Estado costarricense, sin su voluntad, por órganos extranacionales y en materia que, de otro modo, le correspondería a él exclusivamente.
Es cierto que la inclusión el concepto "ordenamiento comunitario" en dicha norma constitucional se hizo por la Asamblea Legislativa en función constituyente (por Ley Nº 4123 de 30 de mayo de 1968), teniendo en mente el proceso de integración o Mercado Común Centroamericano, pero resultaría contradictorio y, por ende, inconstitucional deducir de ahí que la Constitución imponga un procedimiento agravado para la aprobación de los instrumentos de ese proceso, querido por Costa Rica y más cercano y natural por darse en el ámbito geopolítico e histórico de la Patria Grande Centroamericana, que en otros supuestos más lejanos y menos intensos en que también se asignen o transfieran competencia del Estado costarricense a un ordenamiento extranacional. C) En el mismo contexto, los "objetivos regionales y comunes" deben interpretarse en armonía con las consideraciones anteriores y, por ende, la conjunción, "y" que los separa, debe entenderse como disyuntivo-copulativa, de manera que la disposición debe aplicarse, tanto si se trata de objetivos regionales, como si de objetivos simplemente comunes´ (lo destacado no corresponde al original) Por último, mediante sentencia número 4640-96 de las 09:09 horas del 06 de setiembre de 1996, la Sala conoció consulta preceptiva de constitucionalidad acerca del proyecto de Ley para la aprobación del Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (conocido como Protocolo de Guatemala), suscrito por los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, en la Ciudad de Guatemala el 29 de octubre de 1993.
En esa oportunidad, este Tribunal hizo referencia a los mismos fundamentos jurídicos consignados en el voto número 4638-96 de las 09:03 horas del 06 de setiembre de 1996, y se estimó que como el citado Protocolo era parte integrante de un sistema de transferencia de competencias, que resulta en un sistema comunitario (aun cuando la transferencia de competencias no se daba en forma expresa en ese caso concreto, aunque sí prevista en el Protocolo de Tegucigalpa), ello implicaba que para su aprobación se requería una votación calificada, en los términos que se señalan en el párrafo segundo del inciso 4 del artículo 121 de la Constitución Política. Ahora bien, vale advertir que el concepto de "ordenamiento jurídico comunitario" de dicha norma es distinto al de "tratado multilateral", toda vez que el primero requiere una ratio iuris tendente a la formación de una "comunidad", esto es, un sistema de integración regional con cualidades de supranacionalidad tendentes a que distintas partes constituyan, al menos de manera progresiva, un todo (como lo fue en la Comunidad Europea del Carbón y el Acero), en el que haya operado una transferencia de potestades soberanas por parte de los Estados miembros, hacia un ordenamiento jurídico sui generis, cuyos órganos gocen de independencia y plena autoridad en el ejercicio de sus funciones.
Tal transferencia, en el caso de Costa Rica y en virtud del inciso 4 del artículo 121 de la Constitución Política, solo se puede hacer hacia un verdadero ordenamiento jurídico comunitario, a diferencia de otros instrumentos convencionales.” Por consiguiente, la exigencia de votación calificada de dos tercios de la totalidad de los diputados dispuesta en artículo 121 inciso 4) de la Constitución Política, únicamente se refiere a aquellos tratados o convenios que atribuyan o transfieran determinadas competencias a un ordenamiento jurídico comunitario. Este último concepto se refiere a un ordenamiento que más allá de promover la mera cooperación internacional entre los Estados, en realidad lo que busca es la integración plena de los países involucrados, por lo que aspira a configurar un nuevo orden jurídico de derecho internacional (la Comunidad) caracterizado por su independencia y primacía, características consustanciales de su existencia.
Una cualidad fundamental de ese tipo de ordenamiento consiste en la posibilidad de que a un Estado incluso en contra de su voluntad se le impongan nuevas obligaciones por parte de órganos extranacionales, en materias que, de otro modo, exclusivamente le correspondería decidir a él. Por consiguiente, se trata de una situación muy diferente a aquellos tratados o convenios, en los que los organismos internacionales para poder vincular a un país con sus resoluciones, requieren la aceptación expresa del Estado afectado, mediante sus legítimos representantes competentes al efecto.
Así las cosas, el concepto constitucional de “ordenamiento jurídico comunitario” es muy distinto al de “tratado multilateral”, toda vez que el primero requiere una ratio iuris dirigida a la formación de una “Comunidad”, esto es, un sistema de integración regional con cualidades de supranacionalidad tendentes a que distintas partes constituyan, al menos de manera progresiva, un todo (como en su momento lo fue la Comunidad Europea del Carbón y el Acero), en el que haya operado una transferencia de potestades soberanas por parte de los Estados miembros, hacia un ordenamiento jurídico sui generis, cuyos órganos gocen de independencia y plena autoridad en el ejercicio de sus funciones, e incluso puedan imponer su voluntad a sus Estados miembros. Tal comunidad va más allá de un nuevo orden jurídico internacional, pues aspira incluso a entrelazar vínculos culturales a fin de crear una comunidad con cierta identidad en común, cuestión a lo que están muy lejos de pretender instituciones económicas que solo pretendan la integración, el intercambio comercial y la cooperación económica entre los Estados.
Valga agregar que cuando el artículo 121 inciso 4) la Constitución Política hace alusión a la transferencia de determinadas competencias a un ordenamiento jurídico comunitario, el propósito de realizar objetivos regionales y comunes, también mencionado por esa norma, antes que consistir en un supuesto adicional, en realidad lo que significa es un efecto natural de la naturaleza jurídica propia de todo ordenamiento comunitario. No hay ordenamiento comunitario que no tienda a realizar objetivos regionales y comunes.
En la especie, esta Sala estima que el Acuerdo de Asociación en examen en modo alguno está dirigido a crear un ordenamiento jurídico comunitario. En efecto, el artículo 2 inciso a) del Acuerdo indica como objetivo fortalecer y consolidar las relaciones entre las Partes a través de una asociación y el inciso b) subraya que se trata de una asociación política privilegiada. Este concepto de asociación se plantea en un contexto en que ambas regiones (Centroamérica y Europa) permanecen en sus respectivos ámbitos regionales de acción, sin que en ningún momento exista la aspiración de crear una sola región. Tampoco a lo interno de la Parte Centroamericana se pretende el establecimiento de un ordenamiento comunitario, puesto que el artículo 3 del Acuerdo establece que ninguna de sus disposiciones se interpretará de tal forma que menoscabe la soberanía de alguna República de la Parte CA. El hecho de que para aplicar el Acuerdo, sea positivo promover la integración regional, no va más allá de la creación de un ambiente político favorable a la cooperación y relación comercial birregionales así como a la ejecución en general del Acuerdo, lo que en ningún momento implica ni el establecimiento de un ordenamiento jurídico comunitario, ni un nuevo orden jurídico de derecho internacional ni mucho menos la erección de una Comunidad en el ámbito centroamericano.
Asimismo, aunque en el numeral 72 del Acuerdo se tenga como objetivo de la cooperación la integración regional y lograr progresivamente una unión económica en Centroamérica, lo cierto es que se hace referencia a posibles destinos de la cooperación desde una perspectiva potencial, no a la concreción actual de una Comunidad a través de la aprobación del Acuerdo, ni mucho menos a un nuevo orden jurídico de derecho internacional.
Tal tesis deviene todavía más palpable por cuanto según el artículo 6.4 del Acuerdo, el Consejo de Asociación solo puede adoptar decisiones y recomendaciones de común acuerdo entre las Partes y, en el caso de las Repúblicas de la Parte CA, la adopción de decisiones y recomendaciones requerirá consenso. Ergo, sin la aquiescencia del Estado costarricense, no se le puede obligar a acatar resolución alguna, lo que implica que no se da una transferencia de potestades soberanas por parte de los Estados miembros, hacia un ordenamiento jurídico sui generis, cuyos órganos gocen de tal grado de independencia y plena autoridad como para poder imponerle a Costa Rica una resolución en contra de la voluntad de nuestro país (Sobre ese Consejo se hace una explicación más extensa en el Considerando IX de esta sentencia).
Por consiguiente, al no configurarse el supuesto del artículo 120 inciso 4) de la Constitución Política, este Tratado no requiere para su aprobación de la votación de dos terceras partes de la totalidad de los diputados, sino que se puede votar conforme dispone el ordinal 119 de la Ley Fundamental, esto es por mayoría absoluta de los votos presentes.
VII.Sobre la violación al principio de publicidad. Recientemente, mediante sentencia número 2013-006969 de las 15:05 horas del 22 de mayo de 2013, este Tribunal declaró lo siguiente:
“IV.- SOBRE EL PROCEDIMIENTO EN EL CASO CONCRETO. A partir del desglose contenido en el punto anterior es posible comprobar que, en fecha 5 de diciembre de 2011, el Poder Ejecutivo presentó ante la Asamblea Legislativa el proyecto de “Aprobación del Convenio sobre el Trabajo Decente para las Trabajadoras y Trabajadores Domésticos (Convenio 189)”, para su respectivo estudio y aprobación, en aplicación de los artículos 121, inciso 4, y 140, incisos 5, 10 y 12, de la Constitución Política. Tal convenio había sido adoptado, a su vez, en la Reunión 100º de la Conferencia Internacional del Trabajo de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), celebrada en junio de 2011. Como parte del correspondiente procedimiento legislativo, el proyecto se publicó en el Alcance Digital No. 51 de La Gaceta No. 78 del 23 de abril de 2012. Asimismo, se rindió informe jurídico por parte del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, se dispuso consultar el proyecto a distintos órganos e instituciones y, finalmente, luego de su estudio por parte de la Comisión Permanente Especial de Asuntos Jurídicos, se rindió un primer dictamen afirmativo.
Con posterioridad a ello, el proyecto se aprobó en primer debate, por unanimidad, en sesión plenaria de la Asamblea Legislativa número 64 del 13 de setiembre de 2012 con 40 votos. Por lo que el expediente pasó a la Comisión Permanente Especial de Redacción. Sin embargo, en esa etapa o fase del procedimiento, se detectó que la copia certificada del texto del “Convenio sobre el Trabajo Decente para las Trabajadoras y los Trabajadores Domésticos (Convenio 189)”, que en un primer momento había sido aportada por el Poder Ejecutivo, no contenía el texto íntegro correspondiente al artículo 22. Ello motivó que se dispusiera devolver el expediente legislativo al Plenario Legislativo. En la sesión del Plenario Legislativo número 72, del 27 de setiembre de 2012, se aprobó moción, en aplicación del artículo 154 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, en el sentido de remitir el proyecto a la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos para que emitiera nuevo dictamen.
Como producto de lo anterior, la referida Comisión procedió nuevamente al estudio del proyecto y confirmó que, en efecto, la copia certificada del texto del “Convenio sobre el Trabajo Decente para las Trabajadoras y los Trabajadores Domésticos (Convenio 189)”, que había sido remitida por el Poder Ejecutivo, no contenía el texto completo o íntegro del citado instrumento internacional, por un aparente error material en el proceso de fotocopiado del texto. Lo que generó que, mediante oficio No. CJ-863-10-12, del 24 de octubre de 2012, el Presidente de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos solicitara a la Ministra de Trabajo y Seguridad Social que “con el fin de subsanar el error material encontrado en el dictamen del Proyecto de ley de aprobación del convenio sobre el trabajo decente para las trabajadoras y trabajadores domésticos (Convenio 189), Expediente N.º 18335, inicialmente remitido y aprobado por esta Comisión, le solicito la interposición de sus buenos oficios y respetando el derecho de iniciativa, pues se requiere del envío del documento y de todas las comunicaciones remitida al país, con las firmas de los miembros del Poder Ejecutivo, las cuales dan fe del compromiso de la República de Costa Rica respecto de ese instrumento jurídico internacional”.
En respuesta a tal solicitud, por medio de oficio DP-0643-2012, de fecha 26 de octubre de 2012, suscrito por la Presidenta de la República y la Ministra de Trabajo y Seguridad Social, se remitió a la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos nueva copia certificada del texto completo del “Convenio sobre el Trabajo Decente para las Trabajadoras y los Trabajadores Domésticos (Convenio 189)”. Con base en esa segunda copia certificada, la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos rindió nuevo dictamen afirmativo, y en la sesión del Plenario Legislativo número 106, del 29 de noviembre de 2012, se aprobó otra vez el proyecto, en primer debate, con 43 votos. Ahora bien, contrastando o comparando ambos documentos, sea, las copias certificadas remitidas por el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa en fecha 5 de diciembre de 2011 y las remitidas mediante oficio DP-0643-2012, del 26 de octubre de 2012, se constata que, ciertamente, el primer juego de copias certificadas no contenía el texto íntegro o completo del Convenio 189, pues, por un aparente error material, al momento de fotocopiar el texto que sería remitido a la Asamblea Legislativa, se omitió fotocopiar la última línea de varias páginas del instrumento internacional, lo que provocó que varios de los artículos contenidos en tales copias estuvieran incompletos, mutilados o inconclusos.
En específico: i) al artículo 2, párrafo segundo, inciso b), le faltaba la frase: “especiales de carácter sustantivo”; ii) al artículo 6, párrafo único le faltaba la frase: “para el que trabajan, de condiciones de vida decentes que respeten su privacidad”; iii) al artículo 9, párrafo único, le faltaba el inciso c), que tiene el siguiente contenido: “c) tengan derecho a conservar sus documentos de viaje y de identidad”; iv) al artículo 13, párrafo segundo, le faltaba la frase: “ de los trabajadores domésticos, cuando tales organizaciones existan”; v) al artículo 16, párrafo único, le faltaba la frase: “prácticas nacionales, a fin de asegurar que todos los trabajadores domésticos, ya sea”; y vi) al artículo 22, párrafo primero, le faltaba la frase: “un año después de fecha en que se haya registrado”. Ante ello, resultaba procedente que la Asamblea Legislativa procurara por la subsanación del procedimiento legislativo y, en particular, retrotraer el procedimiento, a efectos que el Poder Ejecutivo aportara nueva copia certificada del referido convenio, pero ésta vez completa o íntegra, para que el mismo pudiera ser nuevamente objeto de estudio, discusión y, eventualmente, de aprobación legislativa.
Esta Sala ha insistido en su jurisprudencia sobre el debido reparto, delimitación y respeto de las competencias constitucionales atribuidas al Poder Ejecutivo y a la Asamblea Legislativa, en cuanto al proceso de discusión, negociación y suscripción de tratados internacionales por parte del Poder Ejecutivo (artículo 140 inciso 10, de la Constitución Política), y su posterior aprobación o desaprobación por la Asamblea Legislativa (artículo 121, inciso 4, de la Constitución Política). Así, en cuanto a este tema, en la sentencia número 2005-07428 de las 16:47 horas del 14 de junio del 2005, esta Sala aclaró: (“) resulta claro del texto constitucional que la competencia principal,” para la formulación y negociación de tratados internacionales, convenios públicos y concordatos, corresponde al Poder Ejecutivo y en efecto, es a éste a quien le compete su negociación, su suscripción y ratificación.
A la Asamblea Legislativa por su parte, le corresponde únicamente la función de aprobarlos o improbarlos”. En consonancia con lo anterior, esta Sala ha señalado que es indispensable que el texto sometido a aprobación sea un texto completo, correcto y exacto, pues de lo contrario se produce un vicio sustancial en el procedimiento legislativo y en la expresión de la voluntad del órgano parlamentario…
… Finalmente, es claro de la sentencia No. 2006-06011 que la Sala dispuso que:
“Al respecto, este Tribunal reitera que es indispensable que el texto sometido a aprobación se encuentre completo, claro, exacto, delimitado, de manera que no exista duda alguna en cuanto al objeto de la obligación de Derecho Internacional que asume nuestro país, y como garantía de los principios de seguridad jurídica, publicidad y transparencia.”(la negrita no es del original)” Por lo que se reitera que resultaba procedente la determinación de la Asamblea Legislativa, en el sentido de retrotraer el procedimiento legislativo e instar al Poder Ejecutivo para que aportara nueva copia certificada del convenio, con su texto íntegro y completo, a efectos de procurar por el saneamiento del procedimiento. No obstante lo anterior, debe indicarse que aún así se advierte un vicio esencial en el procedimiento legislativo. Ello por cuanto, revisado el proyecto que se publicó en el Alcance Digital No. 51 de La Gaceta No. 78 del 23 de abril de 2012 (ver, el mismo, en http://www.gaceta.go.cr/pub/alcances/ALCA_2012.html), se constata que el texto que se publicó en ese momento contenía los errores u omisiones ya apuntados (es decir: varios de los artículos publicados estaban incompletos, mutilados o inconclusos).
Con el perjuicio que, revisado el expediente legislativo, no se acredita que se haya publicado nuevamente el proyecto en el Diario Oficial, pero esta vez íntegro o completo, o que se haya publicado algún tipo de corrección o aclaración, en atención a lo previsto en los artículos 116, 117 y 121 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Ello de previo a que el proyecto fuera objeto de nuevo estudio, discusión y dictamen por parte de la mencionada Comisión y de discusión y aprobación por parte del Plenario Legislativo. De lo que se puede derivar que se ha incurrido en una infracción al principio de publicidad.” Por consiguiente, en cuanto al antecedente supracitado, conviene resaltar las siguientes características que explican la ratio iuris de la sentencia:
1. La copia certificada del Convenio por aprobar (Convenio sobre el Trabajo Decente para las Trabajadoras y los Trabajadores Domésticos) ab initio se remitió incompleta por parte del Poder Ejecutivo e igualmente defectuosa fue la correspondiente publicación en La Gaceta.
2. La Sala admitió como procedente que la Asamblea Legislativa procurara la subsanación del procedimiento legislativo y, en particular, retrotraer el procedimiento, a efectos de que el Poder Ejecutivo aportara nueva copia certificada del referido convenio.
3. La publicación del Convenio solo se dio una vez, antes que la Comisión recibiera la nueva copia certificada de modo correcto, sin que procediera con una nueva publicación en La Gaceta; todo lo contrario, se conformó con la primera publicación que contenía los errores apuntados desde un inicio (varios de los artículos publicados estaban incompletos, mutilados o inconclusos). Así, la pretendida subsanación del trámite dispuesta por la misma Asamblea Legislativa no se dio en realidad.
En el sub examine, primeramente se debe subrayar que no se produjo el error de que la Comisión de Relaciones Internacionales analizara el proyecto en cuestión a partir de una copia certificada incompleta. Por el contrario, de los autos se desprende que tal Comisión y las audiencias conferidas a las diversas dependencias y personas consultadas se basaron en una versión correcta del proyecto en cuestión. Ahora bien, en la publicación electrónica de La Gaceta Nº 220 del 14 de noviembre de 2012, Alcance Nº 180, (http://alcance.gaceta.go.cr/pub/2012/11/14/ALCA180-2_14_11_2012.pdf) se echan de menos 2 folios correspondientes al Primer Anexo. En efecto, en La Gaceta digital se constata la ausencia en la publicación de la página descrita como EU/CENTR-AM/Anexo I/es 544, visible al folio 1006 de la copia certificada y remitida por parte de la Asamblea en el Tomo III del proyecto en cuestión, así como el folio 1572 de la copia certificada y remitida por parte de la Asamblea en el Tomo V. Ambos folios corresponden al Anexo I, que versa sobre la eliminación de aranceles aduaneros con motivo del Acuerdo. En el caso del folio 1006 de la copia certificada, la omisión de su publicación implica que los siguientes productos de la lista de la Parte UE no fueron publicados:
5515 91 -- Mezclados exclusiva o principalmente con filamentos sintéticos o artificiales:
5515 91 10 --- Crudos o blanqueados 8 A 5515 91 30 --- Estampados 8 A 5515 91 90 --- Los demás 8 A 5515 99 -- Los demás:
5515 99 20 --- Crudos o blanqueados 8 A 5515 99 40 --- Estampados 8 A 5515 99 80 --- Los demás 8 A 5516 Tejidos de fibras artificiales discontinuas:
- Con un contenido de fibras artificiales discontinuas superior o igual al 85 % en peso:
5516 11 00 -- Crudos o blanqueados 8 A 5516 12 00 -- Teñidos 8 A 5516 13 00 -- Con hilados de distintos colores 8 A 5516 14 00 -- Estampados 8 A - Con un contenido de fibras artificiales discontinuas inferior al 85 % en peso, mezcladas exclusiva o principalmente con filamentos sintéticos o artificiales:
5516 21 00 -- Crudos o blanqueados 8 A 5516 22 00 -- Teñidos 8 A 5516 23 -- Con hilados de distintos colores:
Por su parte, en cuanto al folio 1572 de la copia certificada, la omisión provocó que no se publicaran los siguientes productos de la Lista de la Parte CA:
Código SAC 2007 Descripción Tasa base CA Categoría Tasa base Comentarios Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua 26.01 MINERALES DE HIERRO Y SUS CONCENTRADOS, INCLUIDAS LAS PIRITAS DE HIERRO TOSTADAS (CENIZAS DE PIRITAS) 2601.1 - Minerales de hierro y sus concentrados, excepto las piritas de hierro tostadas (cenizas de piritas):
2601.11.00 - - Sin aglomerar 0 A 0 0 0 0 0 2601.12.00 - - Aglomerados 0 A 0 0 0 0 0 2601.20.00 - Piritas de hierro tostadas (cenizas de piritas) 0 A 0 0 0 0 0 2602.00.00 MINERALES DE MANGANESO Y SUS CONCENTRADOS, INCLUIDOS LOS MINERALES DE MANGANESO FERRUGINOSOS Y SUS CONCENTRADOS CON UN CONTENIDO DE MANGANESO SUPERIOR O IGUAL AL 20% EN PESO, CALCULADO SOBRE PRODUCTO SECO 0 A 0 0 0 0 0 2603.00.00 MINERALES DE COBRE Y SUS CONCENTRADOS 0 A 0 0 0 0 0 2604.00.00 MINERALES DE NIQUEL Y SUS CONCENTRADOS 0 A 0 0 0 0 0 2605.00.00 MINERALES DE COBALTO Y SUS CONCENTRADOS 0 A 0 0 0 0 0 2606.00.00 MINERALES DE ALUMINIO Y SUS CONCENTRADOS 0 A 0 0 0 0 0 2607.00.00 MINERALES DE PLOMO Y SUS CONCENTRADOS 0 A 0 0 0 0 0 No obstante, en la versión impresa de La Gaceta Nº 220 del 14 de noviembre de 2012, Alcance Nº 180, (la cual solo se reparte a ciertas bibliotecas) constata este Tribunal que la página descrita como EU/CENTR-AM/Anexo I/es 544 sí fue debidamente publicada en dicha versión. Así las cosas, en la versión impresa únicamente existiría un error en cuanto a la omisión de publicar el folio 1572 de la copia certificada y remitida por parte de la Asamblea en el Tomo V.
En todo caso, resulta claro que tanto la Comisión de Relaciones Internacionales como las dependencias y personas consultadas tuvieron a su disposición desde un inicio la versión íntegra y completa del Acuerdo en estudio.
Ahora bien, este Tribunal ha señalado en reiteradas ocasiones la importancia de dar a conocer los proyectos de ley que han sido sometidos a su conocimiento. Sin embargo, no menos cierto es que la Sala ha interpretado el requisito de la publicación de un proyecto en atención a lo que verdaderamente se persigue: su publicidad. Así, en la sentencia número 2002-8190 de las 11:12 horas del 23 de agosto de 2002 se dijo:
“V.- Publicación de proyecto de aprobación del Tratado. La publicación en La Gaceta de los proyectos discutidos en la Asamblea Legislativa es un instrumento que puede propiciar la participación popular en la adopción de las grandes decisiones nacionales, además de constituir una garantía de transparencia de la función de creación de la Ley. Si bien la Constitución Política omite cualquier referencia a este requisito, el Reglamento de la Asamblea Legislativa sí lo hace en sus ordinales 116, 117 y 121. De éstos, el 117 es el que contiene la regla general, en el siguiente sentido:
"Artículo 117.- Autos de presentación En el Departamento de Archivo se redactarán los autos de presentación de los asuntos y se formará el expediente original, así como los expedientes para los miembros de la Comisión respectiva. Este Departamento enviará una copia de esos asuntos a la Imprenta Nacional para su publicación en el Diario Oficial." Como se puede apreciar, el Reglamento de la Asamblea Legislativa expresamente dispone la publicación de los proyectos de Ley que conoce la Asamblea Legislativa, como una norma de autorregulación aprobada por la propia Asamblea para garantizar la transparencia de su actuación cuando realiza función legislativa. La publicidad debe ser entendida como un requisito esencial del procedimiento legislativo, por involucrar directamente el principio democrático ínsito a la creación de las normas generales. Lo anterior no implica que el requisito de la publicidad solamente se pueda ver satisfecho con la publicación del texto completo del proyecto, pues eventualmente, ante la aprobación de una moción para la dispensa de trámites, una reseña de la existencia del proyecto en el Diario Oficial podría ser suficiente para dar efectiva publicidad al proyecto.” Además, en la sentencia número 2002-03458 de las 15:54 horas del 16 de abril de 2002, este Tribunal manifestó lo siguiente:
“V.- Sobre la publicación del proyecto en el Diario Oficial. Por otra parte, cabe discutir si la aprobación de una moción de dispensa de trámites de publicación y espera en la sesión del Plenario Legislativo número 91 del catorce de noviembre de dos mil uno, respecto del proyecto de aprobación del "Convenio Internacional para la represión de la Financiación del Terrorismo", así como a otras cinco iniciativas (cfr. folio 37 del expediente legislativo número 14.556), resulta acorde con el parámetro de constitucionalidad. Luego de que la Sala hiciera un trabajo de búsqueda en las ediciones de La Gaceta, se logró determinar que el presente proyecto, si bien no fue publicado en forma íntegra, sí lo fue una razón informando acerca del acuerdo legislativo que dispensó los referidos trámites, e indicando el tamaño y ubicación del expediente legislativo, para quien quisiera consultarlo. (La Gaceta número 230 de treinta de noviembre de dos mil uno, página 7) Dicha actuación, a juicio de la Sala, impidió que se incurriera en una violación a reglas esenciales del procedimiento legislativo.
La publicación en la Gaceta de los proyectos discutidos en la Asamblea Legislativa es un instrumento que puede propiciar la participación popular en la adopción de las grandes decisiones nacionales, además de constituir una garantía de transparencia de la función de creación de la Ley. Si bien la Constitución Política omite cualquier referencia a este requisito, el Reglamento de la Asamblea Legislativa sí lo hace en sus ordinales 116, 117 y 121. De éstos, el 117 es el que contiene la regla general, en el siguiente sentido:
"Artículo 117.- Autos de presentación En el Departamento de Archivo se redactarán los autos de presentación de los asuntos y se formará el expediente original, así como los expedientes para los miembros de la Comisión respectiva. Este Departamento enviará una copia de esos asuntos a la Imprenta Nacional para su publicación en el Diario Oficial." Como se puede apreciar, el Reglamento de la Asamblea Legislativa expresamente dispone la publicación de los proyectos de Ley que conoce la Asamblea Legislativa. Dicho requisito debe ser entendido como esencial, por involucrar directamente el principio democrático ínsito a la función legislativa. No obstante lo anterior, en la especie la Asamblea Legislativa no ha lesionado este requisito procedimental, pues si bien la Asamblea acordó relevar el presente proyecto del trámite de su publicación, decidió que en La Gaceta fuera publicado un aviso referente a la existencia del proyecto en cuestión, invitando a quien estuviera interesado en leerlo para que lo consultara en la Asamblea, donde sería puesto a disposición del público.
Esta Sala es del criterio de que esta última determinación permitió un acceso, por parte del público, al expediente legislativo 14.556, permitiendo así la participación popular en la discusión del referido proyecto. No huelga destacar que, si bien la dispensa de trámites de que habla el artículo 35.5.d) del Reglamento de la Asamblea Legislativa debe ser entendido a la luz de la más es del trámite de conocimiento en comisión, y no una genérica de "todos" los trámites legislativos, pues aquellos previstos en la Constitución Política y en el mismo Reglamento, garantías mínimas de respeto del principio democrático, no pueden ser dispensados, ni siquiera por acuerdo de la propia Asamblea. Obviamente lo que sucedió en este caso es que -como ya fue dicho líneas atrás- se dispensó la publicación "integral" del proyecto en el Diario Oficial, no se dispensó dar publicidad al mismo, lo cual sería inconstitucional, por constituir la excusa ante el incumplimiento de un trámite esencial.
Así las cosas, estima esta Sala que en el procedimiento seguido para la discusión de este proyecto, no han sido violados trámites esenciales, por lo que procede entrar a discutir el fondo de la propuesta.” Siempre relacionado con el tema de la publicidad, en sentencia número 2008-018218 de las 18:26 horas del 10 de diciembre de 2008, se indicó:
“Examinada la documentación remitida por el Poder Ejecutivo, se advierte el sello del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto en las veintidós páginas de la copia del Convenio, de lo que se colige una evidente inexactitud en la certificación supracitada, la cual solo hace referencia a “las anteriores siete fotocopias”. Esta situación obliga a la Sala a determinar la naturaleza y alcances del error en la citada certificación y su relevancia desde el punto de vista constitucional a partir de las especiales circunstancias del caso concreto. Primeramente, se advierte que el texto de la Convención publicado en el sitio oficial de internet de la Comisión Interamericana del Atún Tropical (ver http://www.iattc.org/PDFFiles2/Convencion_de_Antigua_Jun_2003.pdf), es idéntico al texto de ella adjuntado al expediente legislativo, el cual contiene el mismo número de páginas, veintidós en total. Con ello se verifica que la certificación de marras contiene un defecto material, pues en lugar de indicar “las anteriores siete fotocopias” debió consignar “las anteriores veintidós fotocopias”.
Pese a tal yerro, resulta claro que tanto en el seno de la Comisión Permanente Especial de Ambiente como en el Plenario, los diputados y las diputadas tuvieron a su disposición el texto completo de la Convención, el cual fue publicado íntegramente en La Gaceta número 187 del 29 de setiembre de 2006, motivo por el que no se presentó el menor asomo de duda por parte de las y los legisladores en cuanto al contenido total del mismo. Por lo demás, tampoco se causó confusión alguna a las organizaciones privadas y dependencias públicas consultadas, toda vez que las consultas correspondientes precisaron la fecha de publicación del citado proyecto en el Diario Oficial La Gaceta (ver folios 38, 39, 47, 48, 49, 50, 54, 56, 58, 60, 62, 64, 66, 92 y 106 del publicidad. Por tales razones, este Tribunal concluye que en ningún momento, el Poder Ejecutivo incumplió su obligación de someter la documentación completa a la Asamblea Legislativa con el propósito de permitirle aprobar con claridad el objeto perfectamente delimitado de lo que se está pretendiendo elevar a norma jurídica con rango superior a la ley.
De ahí que, en el caso concreto, la equivocación cometida constituyera un mero defecto material que no puede acarrear la nulidad del trámite legislativo y, por ende, no requiere la implementación de ningún mecanismo de subsanación. Lo anterior no obsta para hacer un llamado de atención a fin de que en el futuro, se prevenga este tipo de equivocación, dado el valor jurídico de las certificaciones emitidas por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, que deben ser del todo exactas a fin de que no exista duda alguna acerca de la absoluta fidelidad de los textos de los convenios sometidos a aprobación en la Asamblea Legislativa.” Por consiguiente, en atención al requisito de publicación en La Gaceta dispuesto por el artículo 117 del Reglamento de la Asamblea Legislativa y de la jurisprudencia de la Sala se extrae que el quid del asunto consiste en analizar, según el caso concreto, en qué medida una equivocación en la publicación lleva a un vicio en la publicidad, a partir del cual la ciudadanía en general tenga un conocimiento confuso del contenido de un proyecto por aprobar en la Asamblea Legislativa o se restrinja su participación informada en la discusión del mismo.
No se trata entonces de aplicar un rígido formalismo, ajeno a las circunstancias del caso, sino de emplear la hermenéutica jurídica de acuerdo con las reglas de la sana crítica, de modo tal que las normas se interpreten en la forma que mejor garanticen la realización del fin o los fines que persiguen.
En este caso, a diferencia del objeto de la sentencia número 2013-006969, no existe lesión alguna al principio de publicidad que afecte su contenido esencial, es decir que en realidad venga a suscitar un estado de confusión actual y real en cuanto al contenido del proyecto legislativo en discusión, de modo tal que se obstaculice la participación popular en la adopción de las grandes decisiones nacionales. Precisamente, con la publicidad del procedimiento se persigue resguardar que la potestad de legislar resida en el pueblo y que los diputados sean solo sus representantes (artículo 105 constitucional), así como la proyección de la actividad parlamentaria hacia el exterior en tanto garantía establecida en el ordinal 117 de la Constitución Política (ver sentencia No. 2000-3220). En este contexto, se debe subrayar que a partir de la reforma al artículo 9 de la Constitución Política (Ley N° 8364 de 01 de julio de 2003, publicada en La Gaceta N° 146 de 31 de julio de 2003), como elemento constitutivo del Gobierno de la República se introdujo la característica de “participativo”.
Tal cualidad potencia a nivel constitucional el propósito fundamental de la publicidad: promover la intervención de la ciudadanía en las decisiones fundamentales del Estado. Si este fin no resulta vulnerado y se advierte que no se ha dado una verdadera obstaculización a la participación popular, entonces un error en la publicación no puede llegar a configurar por sí solo un vicio esencial del procedimiento legislativo. En el sub iudice, al contrario de lo ocurrido en la sentencia número 2013-006969, la Comisión de Relaciones Internacionales siempre contó con la versión correcta y completa del texto del “Acuerdo por el que se establece una asociación entre Centroamérica, por un lado, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otro”. Asimismo, es plenamente constatable que las y los diputados de la Asamblea Legislativa en todo momento dispusieron del texto íntegro del Acuerdo y en este basaron sus discusiones, mociones y la voluntad plasmada en sus dictámenes y votaciones.
Asimismo, las autoridades y personas a las que se les confirieron las audiencias respectivas, siempre tuvieron a su disposición el texto completo del Acuerdo. Así las cosas, no se advierte que del error en la publicación, hubiera derivado una lesión al contenido esencial del principio de publicidad, por lo que no se ha producido un vicio de inconstitucionalidad. Diferente es el caso cuando ni siquiera en el propio Parlamento se ha contado con el texto íntegro del proyecto por aprobar, o que el mismo presente errores, o cuando el propio legislador ha introducido importantes cambios a la versión original de un proyecto mientras se discute en una comisión (lo que en la especie hubiera sido, en todo caso, improcedente porque el artículo 361 del Acuerdo no permite reservas unilaterales ni declaraciones interpretativas al mismo).
Corolario de lo anterior, en cuanto al “Acuerdo por el que se establece una asociación entre Centroamérica, por un lado, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otro” no se advierten vicios esenciales en el procedimiento legislativo.
VIII.En cuanto al fondo del proyecto. De previo a realizar algunas observaciones sobre el fondo del proyecto de ley “Acuerdo por el que se establece una asociación entre Centroamérica, por un lado, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otro” debe subrayarse que, según lo establecido en el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el dictamen de esta Sala solo será vinculante en cuanto establezca la existencia de trámites inconstitucionales.
IX.El “Acuerdo por el que se establece una asociación entre Centroamérica, por un lado, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otro”, lejos de tratarse únicamente de un típico Tratado de Libre Comercio entre las regiones involucradas, nació bajo la figura de un “Acuerdo de Asociación” al que, además del componente comercial, se le agregaron dos elementos más que lo complementan y acompañan: “Diálogo Político” y “Cooperación”.
Bajo esa inteligencia, mediante este instrumento internacional se busca establecer una asociación interregional entre Centroamérica y la Unión Europea a partir de tres ejes fundamentales:
Aunado a los tres pilares anteriormente descritos, el texto del Acuerdo de Asociación también consagra varias normas o reglas comunes que aplican a cada uno de estos tres componentes. Estas reglas son propias de todos los tratados internacionales y se denominan en doctrina “Normas del Derecho de los Tratados”. En este convenio, dichas reglas están dispuestas en la primera y quinta parte del Acuerdo.
Además de lo relativo a la aprobación del Acuerdo de Asociación, el proyecto de ley sometido a consulta contempla la ratificación por parte de nuestro país de una Enmienda al “Convenio sobre Comercio de Especies Amenazadas de Flora y Fauna de Vida Silvestre”, toda vez que su aprobación es parte de la negociación política con la Unión Europea y fue un compromiso derivado del Acuerdo de Asociación (ver exposición de motivos del expediente legislativo Nº 18.563 y artículo 287.3 del Acuerdo de Asociación). Asimismo, en el proyecto de ley Nº 18.563 se crea un Consejo de Puestos Fronterizos Terrestres y se le dota de los recursos financieros necesarios, creando un impuesto de salida por puertos terrestres y un impuesto a cada declaración aduanera de exportación presentada en los puestos fronterizos terrestres. Finalmente, en el proyecto de ley se decide entregar al Ministerio de Comercio Exterior la representación del país ante la organización internacional conocida como “Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)”.
Luego de aclarado el contenido del proyecto de ley en cuestión, se hace necesario entrar al detalle de cada una de las Partes que componen el Acuerdo de Asociación.
Preámbulo:
Las motivaciones y consideraciones generales en el preámbulo del Acuerdo constituyen parte del mismo pues pese a que no generan obligaciones jurídicas directas, sí resultan útiles a los efectos de la interpretación del instrumento jurídico correspondiente.
Dentro de tales consideraciones, especial referencia merece la siguiente:
“RECONOCIENDO el progreso alcanzado en el proceso de integración económica centroamericana, como la ratificación del Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana y el Tratado sobre Inversión y Comercio de Servicios, así como la aplicación de un mecanismo jurisdiccional que garantice el cumplimiento de la legislación económica regional a lo largo de la región centroamericana;” Al respecto conviene resaltar que de manera expresa no se hace referencia alguna a la Corte Centroamericana de Justicia, sino de forma indeterminada a “un mecanismo jurisdiccional”, de manera que por la sola aprobación del Acuerdo no se colige que Costa Rica reconozca la competencia de dicho tribunal.
Partes I y V del Acuerdo:
Como es tradicional en este tipo de convenios internacionales, en las Partes I y V del Acuerdo de Asociación se recogen normas o reglas comunes que aplican a cada uno de los tres ejes del Acuerdo, y que usualmente son conocidas como normas del Derecho de los Tratados.
En el Título I de la Parte I se reúnen los principios a partir de los cuales se debe interpretar y leer el Acuerdo, algunos de ellos son: principio democrático, respeto a los derechos fundamentales, desarrollo sostenible, buena gobernanza, Estado de Derecho, imperio de la ley, separación de Poderes, transparencia y responsabilidad, eficiencia, prevención y combate de la corrupción (artículo 1). Por otra parte, se citan los principales objetivos del Acuerdo: fortalecer las relaciones entre las Partes, desarrollar una asociación política privilegiada, mejorar la cooperación birregional, ampliar la relación comercial, fortalecer el proceso progresivo de la integración regional, las relaciones de buena vecindad y el principio de solución pacífica de conflictos, mejorar el nivel de buena gobernanza, fomentar el incremento del comercio y la inversión (artículo 2).
En el Título II de esta Parte I se abarca el tema del marco institucional, que está conformado por la creación de un Consejo de Asociación, un Comité de Asociación, un Comité de Asociación Parlamentario, un Comité Consultivo Conjunto y diferentes subcomités. El Consejo de Asociación estará compuesto por los representantes de la Parte Unión Europea y de cada una de las Repúblicas de los Estados Parte de Centroamérica a nivel ministerial, de conformidad con las disposiciones internas de cada Estado. La Presidencia de dicho órgano será ejercida alternadamente por un representante de la Parte de la Unión Europea y otro representante de Centroamérica (artículo 5). Se le otorga la potestad de emitir su propio reglamento y tiene como primordial tarea, supervisar el cumplimiento de los objetivos de este Acuerdo y su aplicación. Para ello tiene previsto una reunión a nivel ministerial cada dos años, con posibilidades de reunirse a nivel de Jefes de Estado cuando así lo acuerden las Partes (artículo 4). Entre sus atribuciones más relevantes podemos citar las siguientes:
1. Examinar cualquier cuestión importante que surja en el marco del Acuerdo, así como cualquier otra cuestión bilateral, multilateral o internacional de interés común. (artículo 4.2) 2. Examinar las propuestas y recomendaciones de las Partes destinadas a mejorar las relaciones establecidas en el marco del Acuerdo. (artículo 4.3) 3. Formular las recomendaciones que considere oportunas. (artículo 6.3) 4. Elaborar y adoptar las “Reglas de Procedimiento” que regirán los procedimientos de solución de controversias que figuran en el Acuerdo de Asociación. (artículo 319) 5. Adoptará las Reglas de Procedimiento y el Código de Conducta en su primera sesión y posteriormente podrá modificarlas. (artículo 328) 6. Cuando se trate de cuestiones relacionadas con el comercio, podrá:
(artículo 345) Es importante resaltar que las decisiones adoptadas por dicho órgano serán vinculantes para las Partes, y se tomarán de común acuerdo; y en el caso de los países de Centroamérica, se requiere de su consenso para la adopción de decisiones y recomendaciones (artículo 6). Es decir, no se impone la obligación a un país de cumplir determinada decisión o recomendación si antes no da su consentimiento Para dar cumplimiento a tales cometidos, el Consejo de Asociación recibirá la colaboración de dependencias menores creadas también en el Acuerdo de Asociación. Algunas de esas dependencias son: el Comité de Asociación (que también adoptará sus decisiones de conformidad con las condiciones establecidas en los artículos 4 al 6); y los Subcomités específicos por materia (artículos 7 y 8). Asimismo, se crea un Comité de Asociación Parlamentario que estará constituido por miembros del Parlamento Europeo y del Parlamento Centroamericano (PARLACEN).
En el caso de las repúblicas que no son parte del PARLACEN (como nuestro país), se dispone que cada Estado designará sus propios representantes (artículo 9). También se establece un Comité Consultivo Conjunto que tendrá funciones consultivas y, como dato importante, deberá presentar al Consejo de Asociación las opiniones de las organizaciones de la sociedad civil relacionadas con la aplicación del Acuerdo (artículo 10). Por último, se hace referencia a la sociedad civil, indicándose que se promoverán reuniones de representantes de las sociedades civiles para informarles sobre la aplicación del Acuerdo (artículo 11). Por el particular interés que suscita este tema, la participación de la sociedad civil será desarrollada más adelante.
Una vez descrita la estructura organizativa planteada, resulta pertinente referirse especialmente a las potestades que tiene el Consejo de Asociación conformado para el Acuerdo de estudio y la similitud de atribuciones y diferencias que ostenta en relación con otros instrumentos de igual naturaleza que han sido anteriormente adoptados por nuestro país y también objeto de pronunciamiento por parte de este Tribunal.
En el caso del "Tratado de Libre Comercio entre Costa Rica y la Comunidad del Caribe" aprobado por Ley No. 8455, se había dispuesto la creación de un Consejo Conjunto con potestades casi idénticas a las concedidas también en el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y Chile aprobado por Ley No. 8055 y muy similares a las de estudio, que consistían en:
“…este Consejo Conjunto es el encargado de velar por el cumplimiento y la correcta aplicación de las disposiciones del mismo, para lo cual emitirá recomendaciones; podrá evaluar los resultados logrados en su aplicación; resolver las controversias que surjan respecto de su interpretación o aplicación; supervisar la labor de los comités establecidos o creados y de conocer cualquier otro asunto que pudiese afectar su funcionamiento. Este Consejo, señala el artículo I.06, podrá modificar en aras del cumplimiento de los objetivos del Tratado: a) la lista de mercancías de una parte contenida en el anexo III.04.2 (Desgravación Arancelaria) con el objeto de incorporar una o más mercancías excluidas en el Programa de Desgravación Arancelaria; b) los plazos establecidos en el Anexo III.04.02 (Desgravación Arancelaria) a fin de acelerar la desgravación arancelaria; c) las reglas de origen específicas del Anexo IV.03; d) las reglamentaciones uniformes de los Procedimientos Aduaneros.” En similar sentido, en el Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos aprobado por Costa Rica según Ley No. 8622, la Comisión de Libre Comercio tiene las siguientes facultades:
“Artículo 19.1: La Comisión de Libre Comercio 1. Las Partes establecen la Comisión de Libre Comercio, integrada por los representantes de cada Parte a nivel Ministerial, a que se refiere el Anexo 19.1, o por las personas a quienes éstos designen.
2. La Comisión deberá:
(a) supervisar la ejecución del Tratado; (b) supervisar el ulterior desarrollo del Tratado; (c) buscar resolver las controversias que pudiesen surgir respecto a la interpretación o aplicación de este Tratado; (d) supervisar la labor de todos los comités y grupos de trabajo establecidos conforme a este Tratado; y (e) conocer de cualquier otro asunto que pudiese afectar el funcionamiento del Tratado.
3. La Comisión podrá:
(a) establecer y delegar responsabilidades en comités y grupos de trabajo; (b) modificar en cumplimiento con los objetivos de este Tratado:
(i) las listas de desgravación sujetas al Anexo 3.3 (Desgravación Arancelaria), a fin de acelerar la reducción arancelaria; (ii) las reglas de origen establecidas en el Anexo 4.1 (Reglas de Origen Específicas); (iii) las Directrices Comunes referidas en el Artículo 4.21 (Directrices Comunes); y (iv) los Anexos 9.1.2(b)(i), 9.1.2(b)(ii) y 9.1.2(b)(iii) (Contratación Pública); (c) emitir interpretaciones sobre las disposiciones de este Tratado; (d) solicitar la asesoría de personas o grupos sin vinculación gubernamental; y (e) adoptar cualquier otra acción para el ejercicio de sus funciones según acuerden las Partes. 19-2 4. Cada Parte implementará, de conformidad con sus procedimientos jurídicos aplicables, cualquier modificación conforme al subpárrafo 3(b) en el período acordado por las Partes.
5. La Comisión establecerá sus reglas y procedimientos. Todas sus decisiones se tomarán por consenso, a menos que la Comisión decida otra cosa.
6. La Comisión se reunirá por lo menos una vez al año en sesión ordinaria, a menos que la Comisión decida otra cosa. Las sesiones ordinarias de la Comisión serán presididas sucesivamente por cada una de las Partes.
Artículo 19.2: Coordinadores del Tratado de Libre Comercio 1. Cada Parte deberá designar un Coordinador del Tratado de Libre Comercio, de conformidad con lo establecido en el Anexo 19.2.
2. Los coordinadores trabajarán de manera conjunta en el desarrollo de agendas así como otros preparativos para las reuniones de la Comisión y darán el seguimiento apropiado a las decisiones de la Comisión…” De manera que el Consejo de Asociación previsto para administrar los acuerdos suscritos en esta negociación no distan de ser muy diferentes a los aprobados anteriormente por nuestro país, el cual incluso tiene menos ingerencia en la solución de controversias que los órganos citados anteriormente. Aunado a lo anterior, este Tribunal refiriéndose al alcance de este tipo de atribuciones y a la vinculatoriedad para el país de sus decisiones, en particular señaló:
“Sobre este punto, se desprende de la lectura del Tratado que la Comisión de Libre Comercio es un órgano colegiado integrado por los representantes de cada Parte a nivel ministerial o por las personas que cada una designe, y tiene como función realizar la supervisión de la ejecución del tratado, supervisar su ulterior desarrollo, resolver las controversias que pudieren surgir de la interpretación o aplicación del tratado, supervisar la labor de los comités y grupos de trabajo establecidos y conocer cualquier otro asunto que pudiese afectar el funcionamiento del acuerdo. Dentro de sus atribuciones también está emitir interpretaciones sobre las disposiciones del tratado, pero no la de modificar su contenido tal como señalan los diputados consultantes. Es claro que tal atribución no fue otorgada en el Tratado según se desprende del artículo 19.1, por lo que no puede esta Sala concluir nada más allá de lo que el texto del acuerdo comercial establece.
Además, aun cuando los consultantes consideran que dicha Comisión asume competencias legislativas y reglamentarias, ya esta Sala se ha referido en otras oportunidades a la naturaleza jurídica de las normas emitidas por este tipo de Comisiones, entendiendo que se trata de protocolos de menor rango de conformidad con lo dispuesto en el artículo 121 inciso 4) de la Constitución Política. Reafirmando lo anterior, el Tratado de Libre Comercio establece en el Anexo 19.1.4 que:“En el caso de Costa Rica, las decisiones de la Comisión conforme al artículo 19.2.3(b) equivaldrán al instrumento referido en el artículo 121.4, párrafo tercero (protocolo de menor rango), de la Constitución Política de la República de Costa Rica.” Tomando en cuenta esa naturaleza, no puede considerarse que se trate de potestades inconstitucionales y así lo advirtió la Sala en la sentencia 2000-8404 de las diez horas del veintidós de setiembre de dos mil, en la cual indicó:
“V.- Sobre la Comisión de Libre Comercio: En el artículo 18.01 del Tratado, se establece una Comisión de Libre Comercio que será la encargada de velar por el cumplimiento y la correcta aplicación de las disposiciones de este Tratado; de evaluar los resultados logrados en la aplicación del Tratado; de resolver las controversias que surjan respecto de la interpretación o aplicación del Tratado; de supervisar la labor de los comités establecidos o creados conforme al Tratado y de conocer cualquier otro asunto que pudiese afectar el funcionamiento de ese Tratado. Esta Comisión, señala el artículo, podrá modificar en aras del cumplimiento de los objetivos del Tratado: a) la lista de mercancías de una parte contenida en el anexo 3.04 (Programa de Desgravación Arancelaria) con el objeto de incorporar una o más mercancías excluidas en el Programa de Desgravación Arancelaria; b) los plazos establecidos en el Anexo 3.04 (Programa de Desgravación Arancelaria) a fin de acelerar la desgravación arancelaria; c) las reglas de origen específicas del Anexo 4.03; d) las reglamentaciones uniformes; e) el Anexo 9.01 de sectores o subsectores de servicios con el objeto de incorporar nuevos sectores o subsectores de servicios; f) los anexos I, II y III del Capítulo 11 (Comercio Transfronterizo de Servicios) y la lista de entidades de una Parte contenida en el Anexo 16.01 (Entidades) con el objeto de incorporar una o más entidades al ámbito de aplicación del Capítulo 16 (Contratación Pública).
El funcionario de la Comisión, en el caso concreto de Costa Rica, es el Ministro de Comercio Exterior o su sucesor. Ahora bien, en el Anexo 18.01 (4), se establece Partes, equivaldrán al instrumento referido en el artículo 121.4 párrafo tercero de la Constitución Política; instrumento que se ha denominado "Protocolo de Menor Rango". Sobre éste, la Sala ha señalado:
"Los protocolos de menor rango son aquellos que, sin añadir compromisos o limitaciones sustanciales a la actividad de los estados, desarrollan e incluso modifican normas de mero procedimiento que no inciden sobre la sustancia del tratado. Caso típico de protocolos de menor rango son las modificaciones de plazos de cumplimiento y otras medidas semejantes, siempre y cuando esas modificaciones estén, como se dijo, previstas en el tratado principal" (Sentencia No.03388-98 de las dieciséis horas treinta y nueve minutos del veintiséis de mayo de mil novecientos noventa y ocho).
En relación con el caso concreto, estima la Sala que tanto la Comisión de Libre Comercio que está siendo creada en el Tratado bajo estudio, como las potestades que le han sido otorgadas en el mismo, no son inconstitucionales en la medida en que puedan ser consideradas como protocolos de menor rango en los términos señalados supra, o bien, y en el tanto y en el cuanto mediante el ejercicio de esas potestades, no se estén tomando decisiones sustanciales y de fondo que necesariamente deben ser analizadas por la Asamblea Legislativa de acuerdo con las competencias constitucionales que tiene este Poder de la República. Desde esta perspectiva, no es inconstitucional que el representante de Costa Rica participe y lleve la voz del Gobierno Nacional en los temas relativos al Tratado, siempre y cuando no comprometa al país en decisiones que necesariamente requieren de la aprobación legislativa y por supuesto, del posterior control de constitucionalidad ejercido por la Sala Constitucional.
(sentencia No. 2000-8404) El precedente anterior resulta de plena aplicación al caso concreto, toda vez que la norma analizada es muy similar a la que aquí se discute, lo que lleva a la Sala a concluir que las funciones o atribuciones establecidas para la Comisión de Libre Comercio en el Tratado de Libre Comercio no son en sí mismas inconstitucionales, pues no puede desprenderse del articulado del Tratado que lo que se pretenda es que dicha Comisión pueda alterar sus disposiciones, sino únicamente interpretarlas. Además, que siempre existe como garantía que el representante de Costa Rica no podría de forma alguna comprometer a nuestro país en algún asunto que requiera aprobación legislativa.
Ahora bien, un aspecto que debe analizarse con detenimiento es el acusado por la Defensoría en cuanto a que dicha Comisión puede imponer obligaciones a Costa Rica aun en contra de su voluntad al tratarse de un órgano supranacional. Sobre este particular, debe tenerse en cuenta que a la luz de lo dispuesto en el numeral 19.1.5 del Tratado de Libre Comercio, las decisiones que adopta dicha Comisión se toman por consenso, salvo que la misma decida otra cosa. Si bien el Tratado no clarifica qué se entiende por “consenso”, el mismo preámbulo reconoce expresamente el Acuerdo de Marrakech por el que se establece la Organización Mundial del Comercio, el cual sí clarifica el significado de dicho concepto. A la luz de lo dispuesto en el artículo IX, párrafo 1, nota de pie de página1, del Acuerdo de Marrakech "se considera que el órgano de que se trate ha adoptado una decisión por consenso sobre un asunto sometido a su consideración si ningún Miembro presente en la reunión en que se adopte la decisión se opone formalmente a ella." Esto significa que en el ámbito comercial establecido por el Tratado de Libre Comercio y la OMC, se requiere la anuencia de todas las Partes presentes para adoptar una decisión, es decir, existe una especie de veto por más pequeño y débil que sea un país si éste se opone a lo que decidan los demás en contra de su voluntad.
Para efectos prácticos, esto significa que ninguna decisión que afecte a Costa Rica se puede adoptar si su representante se opone, con lo cual el Estado no está cediendo su soberanía. Es por ello que tampoco se considera que dicha Comisión se trate de un órgano supranacional, pues no puede imponer obligaciones más allá de la voluntad de los Estados ni en el proceso de “administración” del tratado, ni cuando interviene en el mecanismo de resolución de controversias Estado-Estado, siendo que en este último caso únicamente emite recomendaciones. Sobre un asunto similar, mediante sentencia 1079-93 de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del dos de marzo de mil novecientos noventa y tres, la Sala indicó:
“B) Lo anterior obliga a reconocer la expresión "ordenamiento comunitario", aunque no feliz, sólo adquiere sentido, en el contexto e ese inciso, si se entiende por "comunitaria" aquella normativa que, aunque creada mediante fuentes típicas del Derecho de Gentes, como son los tratados, en realidad tienen un carácter "supranacional", en cuanto que es capaz de imponer a los Estados Partes obligaciones, deberes, cargas o limitaciones más allá de las pactadas y aún contra su voluntad por ejemplo, mediante decisiones adoptadas por una mayoría; cosa esta completamente diferente que la de los órdenes meramente internacionales, en que los Estados se comprometen solamente a los que se comprometen por tratado, o, si éste crea, además, algún tipo de organismo internacional, las decisiones en ese organismo, o no son vinculantes, o si lo son deben tomarse por unanimidad, es decir, con la aceptación competentes al efecto.
Es cierto que la inclusión el concepto "ordenamiento comunitario" en dicha norma constitucional se hizo por la Asamblea Legislativa en función constituyente (por Ley Nº 4123 de 30 de mayo de 1968), teniendo en mente el proceso de integración o Mercado Común Centroamericano, pero resultaría contradictorio y, por ende, inconstitucional deducir de ahí que la Constitución imponga un procedimiento agravado para la aprobación de los instrumentos de ese proceso, querido por Costa Rica y más cercano y natural por darse en el ámbito geopolítico e histórico de la Patria Grande Centroamericana, que en otros supuestos más lejanos y menos intensos en que también se asignen o transfieran competencia del Estado costarricense a un ordenamiento extranacional.” (La negrita no forma parte del original) Por lo anterior, y tomando en consideración que las decisiones de la Comisión no pueden ser impuestas más allá de la voluntad de los Estados por ser adoptadas por consenso, esta Sala no encuentra inconstitucionalidad alguna en cuanto a este aspecto.
Aun cuando las y los diputados consultantes reclaman que las decisiones de la Comisión no necesariamente se adoptan por consenso por cuanto el artículo 19.1.5 establece que dicho órgano puede acordar otra forma de votación, tampoco estima la Sala que esto resulte inconstitucional. Es claro que cualquier decisión de la Comisión que pretenda variar la forma de votación, debe ser adoptada por consenso, por lo que no podría variarse el mecanismo de votación si el representante de nuestro país no está de acuerdo, con lo cual obviamente mantiene el poder de garantizar que no se imponga ninguna decisión a Costa Rica en contra de sus intereses. Eso sí, se hace la advertencia que dicho representante no podría autorizar un cambio de la forma de votación si con ello se puede forzar una decisión contraria a la voluntad de nuestro Estado y siempre y cuando no comprometa al país en decisiones que necesariamente requieren de la aprobación legislativa.
Por ello, el tema en cuestión radica entonces en las obligaciones y controles que el Estado le imponga a su representante. De igual forma, no es de recibo el argumento de los consultantes en cuanto a que no existe garantía de que las decisiones que tome la Comisión de Libre Comercio sean conforme a la Constitución, pues ahí precisamente radica la importancia de la función que desempeñe nuestro representante, el cual no podría en ningún momento comprometer a nuestro país más allá de lo que permita nuestra Carta Fundamental. En todo caso, si la Ley de Jurisdicción Constitucional no se incluyó como “medida disconforme” no significa que se haya derogado el control de esta Sala previsto en la Constitución Política (artículos 10 y 48), sino que por el contrario no se consideró incompatible con el Tratado, y por lo tanto no era necesaria su inclusión. Deben tener claro los consultantes, tal como se verá a lo largo de esta sentencia, que en la lista de medidas disconformes únicamente se incluye aquella legislación nacional que a pesar de ser contraria a las disposiciones del Tratado, se quieren mantener vigentes.
Ello no significa que lo que no esté incluido ahí se entienda como derogado.” (sentencia No. 2007-9469) De conformidad con lo expuesto, el Acuerdo Internacional en estudio no presenta vicio de inconstitucionalidad alguno, toda vez que según quedó acreditado, el Consejo de Asociación no tiene la capacidad de imponer a los Estados Partes obligaciones, deberes, cargas o limitaciones más allá de las pactadas y nunca contra su voluntad, puesto que para ello se requiere del consenso, o sea, la aceptación expresa del Estado costarricense mediante sus legítimos representantes competentes al efecto, amén que sus decisiones giran en torno a la administración e implementación de la materia comercial negociada.
En lo referido a las disposiciones finales, la Parte V del Acuerdo aclara cuestiones como la definición de las Partes (donde lo que llama la atención es la enumeración de los supuestos en que los países de Centroamérica deben actuar conjuntamente (en la toma de decisiones a través de los órganos contemplados en el título II (Marco institucional) de la parte I del presente Acuerdo, en la implementación de las obligaciones previstas en el título IX (Integración económica regional) de la parte IV del presente Acuerdo, en la implementación de la obligación de establecer un Reglamento Centroamericano sobre Competencia y una autoridad de competencia, y en la implementación de la obligación de establecer un punto único de acceso a nivel regional, de conformidad con el artículo 212, apartado 2, del título V (Contratación pública) de la parte IV del presente Acuerdo); caso contrario, para cualquier otro asunto los países centroamericanos asumirán obligaciones y actuarán de forma individual -artículo 352-), entrada en vigor en la que se explica que la regla es que el Acuerdo Comercial (Parte IV) pueda regir independientemente entre la Unión Europea y cada país centroamericano que lo ratifique, no así la totalidad del Acuerdo de Asociación que sí exige la adhesión y ratificación de todas las Partes (artículo 353), su duración indefinida y la posibilidad de ser denunciado por cualquier país en cualquier momento y deja de regir seis meses después (artículo 354), cumplimiento de obligaciones (artículo 355), derechos y obligaciones (artículo 356), excepciones (artículo 357), cláusula evolutiva que se refiere a la posibilidad de ampliar o complementar el Acuerdo mediante la celebración de otros acuerdos sobre actividades específicas (artículo 358), adhesión de nuevos miembros y sus reglas particulares (artículo 359), aplicación territorial, aclarándose expresamente que para el caso de Centroamérica, dicho Acuerdo aplicaría en “los territorios de las Repúblicas de la Parte CA, de conformidad con sus respectivas legislaciones nacionales y el Derecho Internacional” (artículo 360), y la imposibilidad de formular reservas unilaterales o declaraciones interpretativas, lo cual responde a la lógica del carácter multilateral del Acuerdo (artículo 361).
Por consiguiente, el concepto de territorio, en los términos del artículo 6 de la Constitución Política, se respeta. Finalmente, se establece la regla de la integralidad del Acuerdo (es decir, que los anexos, apéndices, notas, pies de páginas, entre otros, forman parte del Acuerdo), así como lo relativo a los idiomas auténticos (todos los oficiales de las Partes).
Este Tribunal Constitucional, luego de la lectura de estos dos primeros apartados, no advierte roces evidentes y manifiestos de inconstitucionalidad.
Parte II del Acuerdo:
Esta Parte II del Acuerdo corresponde al primer eje fundamental de la negociación internacional alcanzada. En ella se disponen las normas necesarias para darle contenido al “Diálogo Político” acordado por ambas regiones. En tesis de principio, es un tratado que sustituye el anterior “Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros por una parte, y las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá por otra parte”, suscrito en la ciudad de Roma el 15 de diciembre de 2003 y ratificado por Costa Rica mediante ley número 8919 del 16 de diciembre de 2010.
En este apartado del Acuerdo se sintetizan los objetivos que tendrá ese diálogo político. Se subraya el establecimiento de una asociación política privilegiada, en la que se pueda propiciar el intercambio de opiniones, posiciones e información, así como la discusión de asuntos de interés mutuo (artículos 12 y 13). En el numeral 13 se define una lista de temas sobre los cuales se pretende alcanzar una base común entre ambas regiones; sin embargo, la misma no es taxativa, pues se permite añadir cualquier otro tema como ámbito de diálogo político. Los compromisos políticos adquiridos por nuestro país en esta Parte II de “Diálogo Político” incluyen reglas sobre materias en las que Costa Rica ha mostrado un nivel de compromiso muy avanzado, en algunos casos respondientes a áreas cuyo resguardo ha sido promovido por la jurisprudencia de esta Sala. Verbigracia, en el tema de Desarme (artículo 14) existen varios instrumentos internacionales citados en el Acuerdo de Asociación que ya con anterioridad nuestro país había suscrito y ratificado, entre ellos: la “Convención sobre la Prohibición de Empleo, almacenamiento y transferencias de minas antipersonales y su destrucción” (aprobada mediante Ley Nº 7859), y la “Convención sobre Ciertas Armas Convencionales y sus Protocolos” (aprobada a través de Ley Nº 7820).
En ese mismo sentido, respecto al tema de Armas de Destrucción Masiva (artículo 15) o nucleares, Costa Rica ya es Parte de los instrumentos internacionales más relevantes que se han confeccionado (v.gr., el “Tratado de Prohibición Completa de Ensayos Nucleares y su Protocolo”, aprobado mediante Ley Nº 8094; o el “Tratado para la proscripción de armas nucleares en América Latina, aprobado mediante Ley Nº 4369).
En materia de Lucha contra el Terrorismo (artículo 16), nuestro país también cumple con las reglas enunciadas en el Acuerdo de Asociación, toda vez que ha suscrito diversas convenciones a nivel internacional en este tema (v.gr., la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, aprobada mediante Ley N° 8446, el “Convenio Internacional para la Represión de Financiación del Terrorismo, aprobada mediante Ley N° 8257, entre otros).
Por otra parte, el numeral 17 del Acuerdo de Asociación reafirma que los crímenes más graves que preocupen a la comunidad internacional no deben quedar impunes, y otorga un papel fundamental al funcionamiento de la Corte Penal Internacional, a la que Costa Rica dio su adhesión a través de la aprobación del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (Ley N° 8083).
En los ulteriores artículos 19, 20, 21 y 22 del Acuerdo de Asociación, se reconocen normas generales de aplicación a temas como: migración, medio ambiente (área en la que Costa Rica ha demostrado un compromiso internacional serio, aprobando multitud de convenios), seguridad ciudadana, y buena gobernanza en materia fiscal. Finalmente, el compromiso adquirido en cuanto a la creación de un Fondo Común de Crédito Económico y Financiero tiene alcances aún más concretos, debido a que en sus postulados se establece la necesidad de contar con un mecanismo común que incluya la intervención, por ejemplo, del Banco Europeo de Inversiones, el Mecanismo de Inversión para América Latina y demás asistencia técnica, todo a fin de reducir la pobreza y apoyar el desarrollo en Centroamérica.
Al igual que en las Partes I y V, la Sala no considera que con las reglas convencionales dispuestas en este apartado de “Diálogo Político” se atente de manera directa y clara contra el contenido de la Constitución Política.
Parte III del Acuerdo:
En primer término, la Parte de “Cooperación” enuncia los objetivos y principios generales de la cooperación entre ambas regiones, expuestos de manera genérica. Se aclara que tal cooperación se materializaría en la aportación de recursos, mecanismos, herramientas y procedimientos (artículo 24). Adicionalmente, se explica que todas las entidades involucradas en el proceso de cooperación están sujetas a una gestión transparente de los recursos que se le hayan entregado, así como al deber de rendición de cuentas (artículo 26). La Parte III detalla una lista no taxativa de las áreas de interés prioritarias en que ambas regiones aplicarían las prácticas de cooperación (áreas que se clasifican en los títulos I al IX); empero, se recuerda que si las Partes así lo deciden, se podrá incluir en el rubro de la cooperación cualquier otro ámbito o actividad acorde con el espíritu del Acuerdo de Asociación (artículo 27).
En el Título I de esta Parte III se procura sentar los principales alcances de la cooperación intrarregional en los sectores de Democracia, Derechos Humanos y Buena Gobernanza. En dichas áreas se reiteran aspectos fundamentales como la universalidad, indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos; asimismo, se acuerda que la cooperación en este ámbito tendrá por objeto mejorar y modernizar la gestión pública, así como apoyar una política integral de paz que incluya la prevención y solución pacífica de conflictos.
En cuanto al Título II, el Acuerdo de Asociación se preocupó por regular la cooperación interregional en lo atinente a la Justicia, Libertad y Seguridad. Así las cosas, se habla de colaboración en el tema de la protección de datos personales y libre circulación de estos entre las Partes, siempre y cuando se respeten las regulaciones establecidas en las legislaciones internas de cada país. También en la reducción de la oferta y demanda de drogas ilícitas, tanto desde una perspectiva represiva como preventiva. Lo mismo que en el tema de lavado de activos (incluida la financiación del terrorismo), crimen organizado y seguridad ciudadana (intercambiando las buenas prácticas), lucha contra la corrupción en el sector público y privado debido a la grave amenaza que constituye para la institucionalidad interna de cada país, previniendo (entre otras cuestiones) los sobornos en las transacciones internacionales y dando seguimiento a las políticas ejecutadas a nivel local, regional e internacional. A su vez, se extiende la cooperación para prevenir y combatir el tráfico ilícito de armas ligeras.
Respecto al Título III se debe expresar que fue el apartado designado para regular la cooperación en el ámbito del Desarrollo y Cohesión Social. Referido a esta temática, se puede destacar el interés de ambas regiones por cooperar en el combate de problemas sociales importantes tales como la pobreza, desigualdad social y exclusión, teniendo como norte una mejor distribución de las riquezas y el establecimiento de políticas de empleo orientadas a un trabajo decente para todas las personas (artículo 41). En cuanto a educación y formación (artículo 43), las Partes acordaron cooperar para poder alcanzar un acceso equitativo a la educación, así como mejorar la calidad de esta. En salud pública (artículo 44) se enlistan varias patologías de especial atención para la cooperación, entre otras cuestiones. Se buscará cooperar también en la protección y promoción de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas, según se ha propiciado por diversos instrumentos internacionales creados en torno a esta población (artículo 45). El Acuerdo de Asociación también se interesa por cooperar a favor de los grupos socialmente vulnerables y fortalecer la perspectiva de género e igualdad entre hombres y mujeres en cada uno de los ámbitos internamente relevantes, sin dejar de lado lo atinente a la juventud (artículos 46, 47 y 48).
En el Título IV relacionado con el tema Migratorio, llama la atención la norma en la que se establece la cooperación para el retorno, en condiciones humanas, de las personas que no posean un permiso de residencia legal (artículo 49). En ese sentido, se acordó que las repúblicas centroamericanas se comprometían a “readmitir, previa petición y sin ningún trámite”, a todos sus nacionales con status migratorio irregular en el territorio de algún miembro de la Unión Europea (artículo 49.2.a); misma readmisión que aplica para los nacionales de algún país de la UE que estén de manera irregular en Centroamérica (artículo 49.2.b). Empero, de conformidad con el artículo 49.4 del Acuerdo de Asociación, tal readmisión será regulada mediante la vía del acuerdo multilateral (entre Partes), en el que se regularían las obligaciones de cada Estado en esta materia. En consonancia con lo explicado por el Departamento de Servicios Técnicos, la Dirección General de Migración y Extranjería de nuestro país (en respuesta a consulta sobre el proyecto de ley Nº 18.563), se pronunció favorablemente respecto a esta readmisión y las regulaciones contenidas en el Acuerdo de Asociación, indicando que “no presenta roces con la legislación migratoria actual”.
En otro orden de ideas, el Título V de esta Parte III del Acuerdo está referido al Medio Ambiente, Desastres Naturales y Cambio Climático, definiendo cuáles áreas ambientales serían abarcadas por la cooperación interregional (artículo 50). Del mismo modo, se busca reducir la vulnerabilidad de la región centroamericana ante los desastres naturales (artículo 51).
El Título VI aplica para la cooperación en el ámbito del Desarrollo Económico y Comercial. Concretamente, este apartado se encarga de regular el tema de la cooperación y asistencia técnica en materias como la política de competencia y su promoción (artículo 52), aduanas y facilitación del comercio (artículos 53 y 54), propiedad intelectual y transferencia de tecnología (artículo 55), comercio de servicios y comercio electrónico (artículo 56), contratación pública (artículo 58), pesca y acuicultura sostenible (artículo 59), acceso a los mercados para los bienes artesanales y su preservación (artículo 60), facilitar comercio de productos orgánicos (artículo 61), inocuidad de los alimentos, medidas sanitarias y fitosanitarias así como bienestar de los animales (artículo 62), comercio y desarrollo sostenible, apoyando la protección del medio ambiente y las condiciones de trabajo decente (artículo 63), modernización y reestructuración de la industria centroamericana (artículo 64), energía y energías renovables, su ahorro e impacto medioambiental (artículo 65), minería teniendo en cuenta las legislaciones internas y el desarrollo sostenible (artículo 66), turismo justo y sostenible que incluya la protección y promoción del patrimonio cultural y los recursos naturales, todo con la participación de las comunidades locales, promoviendo el turismo rural, comunitario y ecológico (artículo 67), modernización y reestructuración del transporte en todas sus modalidades, incluidos los puestos fronterizos, facilitando la circulación de personas y mercancías (artículo 68), apoyo a las micro, pequeñas y medianas empresas, para que puedan participar en los mercados de bienes y servicios a nivel local e internacional (artículo 70), y acceso a microcréditos y microfinanciación (artículo 71).
En relación con el Título VII, se puede manifestar que está destinado a regular la cooperación en materia de Integración Regional, fortaleciendo este proceso en el ámbito Centroamericano, sobre todo en la aplicación de su mercado común, desarrollo de sus instituciones comunes y participación de la sociedad civil mediante campañas de consulta y sensibilización (artículo 72).
Por su parte, el Título VIII hace referencia a la Cooperación Audiovisual y Cultural. En ese sentido, se destaca que las Partes se comprometieron a propiciar la circulación de actividades, bienes y servicios culturales, y de artistas y profesionales de la cultura (artículo 74). También se incluye la promoción de la diversidad cultural, incluida la de los pueblos indígenas y las prácticas culturales de otros grupos, incorporando la educación en lenguas nativas. En el área audiovisual, se menciona cooperación en medios de comunicación, como radio y prensa. Finalmente se aclara que se anexa un Protocolo de Cooperación Cultural en las disposiciones finales, que también es de relevancia para la interpretación de este Título.
El Título Final IX de esta Parte III está relacionado con la Sociedad del Conocimiento. En esta sección se pretende consignar la cooperación entre ambas regiones respecto a las tecnologías de la información y comunicación, buscando disminuir la brecha digital y el aseguramiento de un acceso equitativo e inclusivo (artículo 75). Se enfocan también temas como: gobierno digital, comercio electrónico, firma digital, teletrabajo, entre otros. Asimismo, la cooperación iría dirigida al sector científico y tecnológico, así como a concretar acciones de investigación conjunta (artículo 76). Se afirma la promoción de la ciencia y tecnología nuclear para aplicaciones médicas en ámbitos como la salud, en particular la radiología y medicina nuclear para el radiodiagnóstico y tratamiento por radioterapia, así como demás áreas que las Partes establezcan por mutuo acuerdo. También se enfatiza en el tema de las capacitaciones, becas e intercambios.
Habiendo analizado cada uno de los Títulos que componen esta Parte III del Acuerdo de Asociación, la Sala concluye que –en términos generales- tampoco se localizaron inconstitucionalidades evidentes y manifiestas en torno al fondo de sus reglas y textos.
Parte IV del Acuerdo:
Tal como se ha Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y la Unión Europea.
De conformidad con los artículos 353.2 y 353.4 del Acuerdo, a diferencia de las otras partes del Acuerdo de Asociación que entrarán en vigencia cuando las Partes de ambas regiones hayan notificado el cumplimiento de sus procedimientos internos, esta Parte IV puede entrar en vigor para cada país centroamericano que lo ratifique, independientemente de los demás, una vez que haya sido aprobado por la Unión Europea.
En general, este apartado comercial cumple la tradicional estructura de los Acuerdos de la Organización Mundial del Comercio, desarrollando en 14 Títulos las áreas de comercio de mercancías (Título II), comercio de servicios y comercio electrónico (Título III), e incluye disposiciones sobre temas comunes: protección de inversiones en lo relativo a flujos financieros (Título IV), contratación pública (Título V), protección de la propiedad intelectual (Título VI), y mecanismos de solución de controversias (Título X).
El Título I y XIV contienen las disposiciones generales aplicables a todo el Acuerdo Comercial, y enuncian el objetivo básico de las Partes (establecimiento de una zona de libre comercio), las definiciones técnicas y las excepciones generales que aplican comúnmente en este tipo de tratados (Título XIV), siguiendo las reglas propias del Acuerdo GATT de la OMC, acuerdos aprobados por Costa Rica al momento de su incorporación a la Organización Mundial del Comercio (Ley Nº 7475 del 20 de diciembre de 1994).
Se trata entonces de objetivos de política económica que se pueden compartir o no, pero que en todo caso su definición corresponde a un criterio de oportunidad política a cargo de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, no a un criterio jurisdiccional. El control de constitucionalidad a cargo de la Sala Constitucional no puede sustituir a dichos Poderes, sino que debe limitarse a verificar que no se violente el orden constitucional, todo ello en respeto al principio de autocontención del juez constitucional.
En lo atinente a las reglas de los Títulos XII y XIII (de Transparencia y Procedimientos Administrativos) son disposiciones comunes en la creación de mecanismos institucionales para la implementación del Acuerdo, ya sea con la obligación de dar publicidad a los propios procedimientos administrativos internos, dar posibilidad en el ordenamiento jurídico de recurrir, administrativa o judicialmente, los actos de los órganos encargados de implementar el Acuerdo (aduanas y autoridades sanitarias, entre otros), o de mantener un punto de contacto para comunicación fluida entre las Partes. Propiamente, el Título XIII se limita a distribuir competencias y funciones dentro de los distintos órganos que se crean, para administrar e implementar el Acuerdo mismo.
En este Acuerdo Comercial se incluyen algunos temas novedosos, como las regulaciones relativas al Título denominado “Comercio y Desarrollo Sostenible” (Título VIII), además de los compromisos de integración regional económica (Título IX).
En forma general, todos estos temas y compromisos que implican los Acuerdos Comerciales de este tipo, ya han sido asumidos por el país en tratados anteriores. En razón de ello, y dado el carácter eminentemente técnico de los contenidos del Acuerdo Comercial, los cuales en principio responden a criterios discrecionales de política comercial, la Sala estima necesario recordar alguna jurisprudencia emitida por esta jurisdicción constitucional en casos análogos al presente, en la que se explicaba que: “(…) Sin embargo, desde el punto que nos interesa señalar ahora, eso significa que el Estado, o más propiamente, los órganos que tienen a su cargo competencias estrictamente políticas y de gestión, deben actuar siempre en función de estimular la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Ha de entenderse, pues, que el Poder Ejecutivo ha negociado este Tratado, teniendo como norte esos objetivos constitucionales.
Y ha de entenderse, también, que el Poder Legislativo, al conocer el fondo del instrumento dicho, actuará de conformidad con los mismos objetivos. Por eso es que podemos concluir, en principio, que las ventajas o desventajas que tenga para algún sector el Tratado como tal, o algunas de sus previsiones, discutidas y discutibles, no necesariamente entrañan un aspecto de constitucionalidad, en el sentido que debe pronunciar la Sala, pues radican en el nivel de la mera conveniencia u oportunidad. Por ejemplo, algunos señalan que no obstante la bondad de este tipo de instrumentos comerciales, un país no derivaría ventajas inmediatas o en el corto plazo, si coinciden en él el viejo modelo (de sustitución de importaciones, de subsidios), y el nuevo modelo de apertura comercial. (…) De toda suerte, la Sala advierte que esos aspectos giran en torno a las políticas que están detrás de la filosofía del Tratado, pero no tienen la connotación constitucional a que la Sala debe circunscribir su opinión” (ver sentencias número 07005-94 de las 09:21 horas del 02 de diciembre de 1994 y 9469-2007 de las 10:00 horas del 3 de julio de 2007, entre otras).
En consecuencia, de conformidad con los diversos pronunciamientos que ha emitido esta Sala sobre los Tratados de Libre Comercio ya vigentes en nuestro país, es claro que, en términos generales, las cláusulas comerciales y técnicas allí contenidas obedecen a la política comercial que tuvo el Poder Ejecutivo al momento de suscribir el instrumento internacional. Asimismo, también se aprecia que muchas de las normas contenidas en este Acuerdo Comercial, básicamente se limitan a reafirmar los derechos y las obligaciones de las Partes, ya contenidos de previo en otros convenios internacionales ratificados por Costa Rica (v.gr., en el área de Propiedad Intelectual, el artículo 233 del Acuerdo enlista varios instrumentos internacionales que las Partes deben cumplir, todos los cuales ya han sido ratificados por nuestro país: la Convención de Roma (Ley Nº 4727), el Convenio de Berna (Ley Nº 6083), y los Tratados de la OMPI sobre Derechos de Autor (WCT) (Ley Nº 7968) y sobre Interpretación o Ejecución y Fonogramas (WPPT) (Ley Nº 7967).
Así las cosas, este Tribunal se limitará al estudio de ciertos aspectos novedosos o que considere relevantes desde una perspectiva constitucional.
El Acuerdo Internacional en estudio con relación al Título V de la Parte IV, establece como objetivo principal la apertura efectiva, recíproca y gradual de sus respectivos mercados de contratación, amparados en contrataciones transparentes, competitivas y abiertas que aporten al desarrollo sostenible. Precisamente por ello, el artículo 211, establece al igual que se ha dispuesto en anteriores tratados de igual naturaleza, la necesidad de que los Estados Parte den un trato no menos favorable que el otorgado por la Parte, así como también, en el deber de gestionar las contrataciones de una manera transparente e imparcial, pretendiendo evitar conflictos de interés, por prácticas corruptas. En razón de lo anterior, el acuerdo contempla distintas formas de contratación administrativa, similares a las contempladas en nuestro ordenamiento jurídico (denominadas en este caso licitación abierta, licitación selectiva y licitación restringida) lo que tiene como objeto garantizar principios mínimos de participación e igualdad que resguarde a las empresas que eventualmente lleguen a participar en los Estados Parte.
Lo anterior, resulta razonable partiendo del hecho de que no todo Estado Parte tiene contempladas dichas garantías en su ordenamiento jurídico, como sí lo hace el nuestro incluso a nivel constitucional, de conformidad con lo establecido en el artículo 182 de la Constitución Política:
“Artículo 182.- Los contratos para la ejecución de obras públicas que celebren los Poderes del Estado, las Municipalidades y las instituciones autónomas, las compras que se hagan con fondos de esas entidades y las ventas o arrendamientos de bienes pertenecientes a las mismas, se harán mediante licitación, de acuerdo con la ley en cuanto al monto respectivo.” En particular, el texto del convenio en estudio provee las siguientes definiciones en el artículo 209.2:
“…f) “Licitación restringida” significa un método de contratación mediante el cual una entidad contratante contacta a un proveedor o unos proveedores de su elección;…
…k) “licitación abierta” significa un método de contratación mediante el cual todos los proveedores interesados pueden presentar una oferta;…
…n) “licitación selectiva” significa un método de contratación mediante el cual una entidad contratante únicamente invita a ofertar a los proveedores calificados o registrados;…” Asimismo, este Convenio regula la necesidad de publicación de la información sobre las contrataciones en forma oportuna, completa y transparente (ver artículos 212, 217 y 223) y procura el debido acceso en condiciones de igualdad para la participación en los procesos de contratación, señalando que para la elección del oferente se debe tomar en consideración su idoneidad, con relación a las habilidades financieras, comerciales y técnicas, sin que se dé un trato privilegiado a aquellas que han participado anteriormente valorando únicamente la oferta por razón de territorio (artículo 214). En concordancia con dichos objetivos, el artículo 220 estatuye que a condición de que los procedimientos de contratación no se utilicen como medio para evitar la competencia o para proteger proveedores nacionales, una entidad contratante podrá adjudicar contratos mediante contratación directa u otros procedimientos de contratación equivalentes en determinadas circunstancias que ahí especifica.
Lo anterior como garantía precisamente, de que un Estado Parte no justifique indiscriminadamente la utilización de un mecanismo de contratación directa en perjuicio de los demás Estados Parte y con ello se lesione el principio de buena fe que rige en la negociación dada, por lo que lejos de mermar los controles ya existentes en nuestro ordenamiento para que se lleven a cabo las contrataciones administrativas, se establecen condiciones mínimas, al menos en cuanto al objeto a contratar para recurrir a este mecanismo de contratación directa. Todo lo expuesto, es plenamente concordante con los principios que rigen la contratación administrativa en nuestro país y que en ningún modo afecta al régimen interno de contratación pública, por cuanto no existe un acuerdo en el sentido de disminuir o lesionar los controles y los principios de contratación administrativa que se observan en nuestro país, más aun pretende garantizar que estos se lleven a cabo con todas las garantías del caso.
Asimismo, el artículo 225 dispone que cada Parte establecerá o mantendrá los procedimientos administrativos o judiciales de revisión, que permitan controlar las decisiones administrativas que afecten las contrataciones, por lo que dichos procesos deberán resultar oportunos, eficaces, transparentes y no discriminatorios y remite a nuestra propia jurisdicción para la resolución de los conflictos de esta índole. Por otro lado, la Sala, en sentencias No. 2007-9469 y No. 2008-12590, ha reiterado, ante condiciones pactadas como las de estudio, que igualmente prevalece el control que ejerce la Contraloría General de la República, como garantía no solo para los nacionales, sino también de los nacionales de los Estados Parte:
“… el Tratado en estudio deja a discreción de cada Parte, la designación de su autoridad administrativa o judicial competente en esta materia, imponiendo como único requisito que se trate de un órgano imparcial. Es por esto que en el caso de Costa Rica, debe entenderse a la luz de la normativa interna de nuestro país, que la Contraloría General de la República conserva todas sus atribuciones de control y fiscalización en materia de contratación pública y si no se menciona en forma designación dependerá de la normativa de cada Parte. El hecho de que la Ley Orgánica de la Contraloría no haya sido incluida en la lista de medidas disconformes no significa que se esté excluyendo el poder de fiscalización de dicho órgano. Por el contrario, significa que no se consideró dicho control incompatible con el Tratado a la luz de lo dispuesto en el artículo 9.15, y por lo tanto no ameritaba su inclusión como una medida disconforme.
Así las cosas, por no existir disposición en contrario en el tratado, la Contraloría General de la República conserva todas sus atribuciones en esta materia, y en consecuencia, puede velar incluso porque los mecanismos excepcionales a la “licitación abierta” no se presten para abusos e identificar cuándo realmente se está frente a uno de esos casos.” Por otro lado, la Sala constata que si bien el artículo 214 del Acuerdo, que se refiere a las condiciones de participación, en el punto 4 párrafo segundo dispone que: “Cada Parte podrá adoptar o mantener procedimientos para declarar la inelegibilidad para participar en las contrataciones de la Parte, ya sea indefinidamente o por un periodo establecido, de los proveedores respecto a los cuales la Parte haya determinado que han participado en actividades ilegales o fraudulentas relacionadas con la contratación”; esta norma no resulta lesiva de nuestro ordenamiento jurídico, a pesar de establecer la posibilidad de imponer una sanción indefinidamente -como sería la no elegibilidad-, por cuanto la norma citada contempla dos supuestos que se dividen con la conjunción “o”, que tiene en este caso una función disyuntiva, lo que implica que el Estado Parte puede optar por declarar la inelegibilidad indefinidamente o por un periodo establecido.
Respecto de nuestro país, el artículo 40 de la Constitución Política prohíbe la existencia de sanciones perpetuas, por lo que al regularse los procedimientos correspondientes, simplemente la causal señalada no podría sujetarse a una sanción indefinida, sino de un plazo determinado, lo cual resulta consecuente también con lo dispuesto en el Acuerdo internacional en estudio.
Por otro lado, en el Título VII de esta Parte IV, denominado: “Comercio y Competencia”, se comerciales entre cada región (artículo 278). En ese sentido, se consignó que las Partes reconocían la importancia de una competencia libre y no distorsionada; además, que las prácticas anticompetitivas pueden afectar el funcionamiento adecuado de los mercados y los beneficios de la liberalización comercial. De seguido, las Partes acordaron una lista de prácticas que resultarían incompatibles con el Acuerdo. Sin embargo, también consignaron cláusulas aclaratorias o de salvaguarda importantes como la contemplada en el numeral 280: “Ninguna disposición del presente título impedirá a una República de la Parte CA o a un Estado miembro de la Unión Europea designar o mantener empresas públicas, empresas titulares de derechos especiales o exclusivos o monopolios con arreglo a su legislación nacional” (lo destacado no es del original). Como es sabido, Costa Rica ya cuenta con una regulación normativa relacionada con la materia de competencia (Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley Nº 7472 del 20 de diciembre de 1994); asimismo, en los últimos años se ha ido liberalizando el mercado nacional en ciertos sectores específicos (v.gr., la Ley General de Telecomunicaciones, Nº 8642, que impone un régimen de competencia en esa área).
En el Título VIII, relacionado con el “Comercio y Desarrollo Sostenible”, se establecen una serie de principios sobre estándares laborales y ambientales, pensando no solo en las generaciones actuales sino futuras. Se reconoce el derecho de las Partes a regular el propio nivel de protección, en atención a sus respectivas Constituciones (artículo 285), pero reafirmando el compromiso de implementar, en su legislación y en la práctica, los Convenios de la OIT enumerados en el ordinal 286 del Acuerdo (Convenio 138 sobre la Edad Mínima de Admisión al Empleo (Ley Nº 5594), el Convenio 182, sobre la Prohibición de las Peores Formas de trabajo Infantil y la Acción Inmediata para su Eliminación (Ley Nº 8122), el Convenio 105, sobre la Abolición del Trabajo Forzoso (Ley Nº 2330), el Convenio 111 sobre la Discriminación en Materia de Empleo y Ocupación (Ley Nº 2848), así como los Convenios 29: sobre el Trabajo Forzoso u Obligatorio, 100: sobre la Igualdad de Remuneración entre la Mano de Obra Masculina y la Mano de Obra Femenina por un Trabajo de Igual Valor, 87: sobre Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicalización, y 98: sobre la Aplicación de los Principios del Derecho de Sindicalización y de Negociación Colectiva (aprobados todos conjuntamente por Ley Nº 2561), así como los acuerdos medioambientales multilaterales de los que son parte, enlistados en el artículo 287 del Acuerdo (Protocolo de Montreal relativo a las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono (Ley Nº 7228), Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación (Ley Nº 7438), Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (Ley Nº 8538), Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres “CITES” (Ley Nº 5605), Convenio sobre Diversidad Biológica (Ley Nº 7416), Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre Diversidad Biológica (Ley Nº 8537), Protocolo de Kyoto a la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (Ley Nº 8219).
Precisamente en esta sección del Acuerdo (artículo 287.3) es donde las Partes “(…) se comprometen a asegurarse de que habrán ratificado, para la fecha de entrada en vigor del presente Acuerdo, la Enmienda del artículo XXI de la CITES, adoptada en Gaborone (Botsuana) el 30 de abril de 1983”. Como se ha visto, esta obligación asumida por el Estado constituye el segundo artículo del proyecto de ley sometido a consulta ante esta Sala, cuya constitucionalidad se abordará más adelante. De seguido, se indica también en el Acuerdo que las Partes se comprometieron a ratificar el “Convenio de Rotterdam sobre el Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo Aplicable a ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos objeto de Comercio Internacional”, instrumento que ya fue ratificado por Costa Rica mediante Ley Nº 8705. En ese mismo orden de ideas, el numeral 290.2.a del Acuerdo señala que, en materia de Comercio de Productos Pesqueros, las Partes se comprometen a adherirse a los principios del Acuerdo sobre la Aplicación de las Disposiciones de la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, relativas a la Conservación y Ordenación de las Poblaciones de Peces Transzonales y las Poblaciones de Peces Altamente Migratorios (Ley Nº 8059).
Mención particular merece el numeral 290.3 del Acuerdo, que regula lo siguiente: “Las Partes acuerdan, en la medida en que no lo hayan hecho, adoptar medidas del Estado rector del puerto de conformidad con el Acuerdo de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura sobre Medidas del Estado Rector del Puerto, Destinadas a Prevenir, Desalentar y Eliminar la Pesca Ilegal, No Declarada y No Reglamentada (…)”. De conformidad con lo verificado en la Asamblea Legislativa, la Adhesión a dicho Acuerdo está siendo tramitada mediante expediente legislativo 18.320, y el proyecto de ley se denomina así: “APROBACIÓN DE LA ADHESIÓN AL ACUERDO SOBRE MEDIDAS DEL ESTADO RECTOR DEL PUERTO DESTINADAS A PREVENIR, DESALENTAR Y ELIMINAR LA PESCA ILEGAL, NO DECLARADA Y NO REGLAMENTADA (MERP) Y SUS ANEXOS”. Según se comprobó, dicho Acuerdo relacionado con las medidas del Estado Rector del Puerto y la Pesca Ilegal, aún no ha sido aprobado por ese órgano parlamentario.
El último trámite legislativo constatado sobre este acuerdo internacional, fue su ingreso en el Orden del Día del Plenario el 10 de setiembre de 2012, sin que a la fecha se haya concluido el procedimiento legislativo a fin de obtener la adhesión (http://www.asamblea.go.cr/Centro_de_Informacion/Consultas_SIL/Pginas/Detalle%20Proyectos%20de%20Ley.aspx?Numero_Proyecto=18320). Es importante recordar que en cuanto a la figura de la “adhesión” a un acuerdo internacional, este Tribunal ha señalado lo siguiente en su jurisprudencia:
“LA ADHESIÓN A UN ACUERDO INTERNACIONAL. De previo al conocimiento del fondo del proyecto de ley consultado, conviene hacer referencia a la figura de la adhesión como mecanismo para ratificar un instrumento internacional que no fue negociado, directamente, por el Gobierno de Costa Rica, sino que éste, posteriormente, decide en forma soberana comprometerse con su contenido. La figura de la adhesión está establecida en el artículo 2 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, Ley No. 7615 de 24 de julio de 1996, al indicar, en lo conducente, que “Se entiende por ‘ratificación’, ‘aceptación’, ‘aprobación’ y ‘adhesión’, según el caso, el acto internacional así denominado por el cual un Estado hace constar en el ámbito internacional su consentimiento en obligarse por un tratado”. Asimismo, el artículo 11 regula las formas de manifestación del consentimiento del Estado en obligarse por un tratado, consentimiento que puede acreditarse mediante la firma, el canje de instrumentos que constituyan un tratado, la ratificación, la aceptación, la aprobación o adhesión.
En relación a este numeral, el Gobierno de Costa Rica hizo la reserva en el sentido que el sistema jurídico constitucional de nuestro país no autoriza ninguna forma de consentimiento que no esté sujeta a la aprobación de la Asamblea Legislativa. Lo anterior, claro está, a la luz de lo indicado en el artículo 121 de la Constitución Política que dispone en el inciso 4° que le corresponde, exclusivamente, a la Asamblea Legislativa aprobar o improbar los convenios internacionales, tratados públicos y concordatos. Es decir, que el consentimiento del Estado costarricense siempre queda vinculado a la autorización del órgano parlamentario. De otra parte, la Convención de Viena establece en el artículo 15 la posibilidad de un Estado de adherirse a un instrumento internacional y la regula en el siguiente sentido: “Artículo 15.- Consentimiento en obligarse por un tratado manifestado mediante la adhesión. El consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado se manifestará mediante la adhesión:
En la especie, como se indicó, el Estado costarricense, mediante la aprobación del Acuerdo de Asociación, se compromete a adoptar medidas tendentes a implementar las medidas del Estado Rector del Puerto, de conformidad con el citado Acuerdo de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura, de manera que se den sistemas de control e inspección, así como incentivos y obligaciones para una gestión racional y sostenible de la pesca y los ecosistemas costeros a largo plazo. Al respecto, debemos precisar que el Acuerdo de Asociación no impone, como requisito sine qua non de validez, la aprobación de la adhesión al Acuerdo sobre Medidas del Estado Rector del Puertos. Se limita a indicar que el Estado que no lo haya adoptado, como el nuestro, al menos debe adoptar las medidas correspondientes que remiten al contenido de ese Acuerdo para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal e implemente sistemas de control e inspección, así como incentivos y obligaciones para una gestión racional y sostenible de la pesca y los ecosistemas costeros a largo plazo, que en el caso de optar por su adopción, no lo exime de seguir los trámites dispuestos en nuestro ordenamiento jurídico.
Asimismo, de la lectura integral del artículo 290, resulta claro que su objetivo es que las Partes reconzcan la necesidad de promover la pesca sostenible, a fin de contribuir a la conservación de las poblaciones de peces y al comercio sostenible de los recursos pesqueros, lo que resulta plenamente acorde con la protección que resguarda el derecho a un ambiente sano y equilibrado en nuestro Estado; y la referencia que se hace a este Convenio en el apartado c) no se hizo con el imperativo que por ejemplo sí establece en el punto 2 con relación a otros principios.
Continuando con el análisis por el fondo del Acuerdo de Asociación, se observa que en su artículo 295 se expresa el consentimiento en facilitar las relaciones interregionales mediante foros de diálogo con la sociedad civil, con representación equilibrada, de los actos medioambientales, económicos y sociales. Asimismo, en este Título se instaura un Panel de Expertos al que le corresponde “examinar si existe una falta de una Parte en cumplir con las obligaciones establecidas en virtud de los artículos 286, apartado 2; 287, apartados 2, 3 y 4; y 291 del presente título, y formular recomendaciones no vinculantes para solucionar el asunto (…)” (artículo 299).
A lo largo del Acuerdo, como se ha visto, existen una serie de normas que permiten la participación de la sociedad civil en ciertos temas de importante relevancia. En consideración de la Sala, resulta necesario hacer notar esta particularidad del Acuerdo toda vez que encuentra conexidad con un principio trascendental de raigambre constitucional como lo es la participación ciudadana, contemplada en el ordinal 9 de la Constitución. La jurisprudencia de este Tribunal ha sido extensa en desarrollar este derecho y destacar su relevancia en nuestro ordenamiento jurídico. Así, se ha sostenido que este principio de participación ciudadana en la toma de decisiones se ha convertido en uno de los pilares fundamentales sobre los que descansa el sistema democrático. En ese sentido, el artículo 9 de la Constitución Política establece, entre otras características, que el Gobierno de la República debe ser participativo.
Con la reforma vigente desde el 31 de julio de 2003 al numeral 9 de la Ley Fundamental quedó estatuido que el Gobierno de la República tiene que ser, entre otros aspectos, participativo, lo que implica que el gobierno de turno es un articulador de lo establecido por deliberación popular. En otras palabras, son los ciudadanos quienes tienen una mayor participación en la toma de decisiones políticas, pueden y deben ejercer influencia directa en las decisiones públicas. Este principio, visto como derecho fundamental de participación ciudadana, establece que el pueblo debe estar habilitado para manifestarse por igual en puntos de vista tanto mayoritarios como minoritarios (ver sentencia número 015763-2011 de las 09:46 horas del 16 de noviembre de 2011). Así las cosas, considera la Sala que el Acuerdo de Asociación sub examine contiene un conjunto de normas que propician el impulso de este derecho constitucional, de ahí que valga destacar esta virtud en su texto.
En el Título IX llamado “Integración Económica Regional”, se describen compromisos adquiridos por la región Centroamericana en esta temática, enfocados principalmente en el área de procedimientos aduaneros, obstáculos técnicos al comercio, medidas sanitarias y fitosanitarias, entre otros, para todo lo cual se dispuso una serie de plazos previamente pactados para cumplir con tales requerimientos de integración. Debe recordarse que la región Centroamericana ha asumido muchos de estos deberes a partir del proceso de integración que se viene gestando desde hace varios años; empero, para algunas materias, el Acuerdo ordena el cumplimiento de compromisos en plazos debidamente definidos.
Un acápite a destacar en esta Parte IV del Acuerdo es el plasmado en los Títulos X y XI, atinente a la “Solución de Controversias”. Ahí se establece un mecanismo de solución de diferencias basado en un procedimiento arbitral o de Grupo Especial (Título X). Este procedimiento aplica únicamente para el Acuerdo Comercial (Parte IV), y no es posible ejecutarlo en las disputas entre países centroamericanos. En este Título X hay libertad de elección del foro para plantear la disputa, pero no obviamente por ambas vías. En ese sentido, el artículo 326 del Acuerdo establece la posibilidad de que si una Parte contendiente desea reparar la infracción de una obligación bajo el Entendimiento Relativo a las Normas y Procedimientos por los que se rige la Solución de Diferencias de la OMC, podrá recurrir a las reglas del Acuerdo sobre la OMC.
Por otro lado, se explica que deben plantearse obligatoriamente consultas previas y agotado ese procedimiento sin que se alcance una solución, se hace la solicitud de Grupo Especial que se conforma de la Lista de Expertos que definen las partes. Este Grupo Especial emite una decisión y si una parte es renuente a cumplirla, da derecho a la contraparte a la compensación o suspensión de beneficios en términos equivalentes (artículo 314). Adicionalmente, se propone un mecanismo de mediación para medidas no arancelarias que produce efectos jurídicos en caso de solución mutuamente acordada. Este procedimiento de la mediación está contemplado en el Título XI del Acuerdo. Propiamente, en el artículo 334 se Controversias) y no pretende servir como base para procedimientos de solución de controversias en virtud de dicho Título. Es decir, que la solicitud de mediación que pueda plantear alguna de las Partes no excluirá el recurso al Título X.
Como bien lo establece el artículo 308 del Acuerdo, la solución de controversias dispuesta en el Título X únicamente servirá para "(…) resolver cualquier controversia entre las Partes relativa a la interpretación o aplicación de la parte IV del Acuerdo (…)”. Es decir, el arbitraje, mediación y demás mecanismos alternos de solución se establecen para que las Partes (los Estados) puedan hacer cumplir las obligaciones adquiridas por su contraparte, siempre y cuando se trate de obligaciones que no vayan más allá del ámbito patrimonial protegido en el numeral 43 de la Constitución Política.
Por otra parte, el artículo 319 del Acuerdo dispone que las Reglas de Procedimiento que regirán para la resolución de controversias, serán adoptadas por el Consejo de Asociación, salvo que las Partes contendientes acuerden lo contrario. En el ordinal 321 del Acuerdo, se reconoce la figura del “amicus curiae”, mediante la cual se otorga la posibilidad de que personas naturales o jurídicas con interés en el asunto, puedan presentar escritos para la posible consideración del Grupo Especial, de conformidad con las Reglas de Procedimiento. En el artículo 323.2 del Acuerdo, se aclara que cualquier decisión del Grupo Especial será definitiva y vinculante para las Partes, lo cual –como se ha explicado- resulta una consecuencia lógica de la suscripción y aceptación previa por parte de los Estados de la cláusula compromisoria en este tipo de instrumentos internacionales, misma que ha sido aceptada por esta Sala en anteriores ocasiones.
Finalmente, tanto de la lectura del Título X como del XI, no se aprecia que en este Acuerdo de Asociación se haya contemplado el establecimiento de mecanismos para disputas entre inversionistas de una Parte y Estados de otra; tampoco se observa que exista algún acápite o sección dentro del Acuerdo, especialmente llamada a regular la Solución de Controversias entre una Parte y un inversionista de la otra parte. Por el contrario, en el Título X (Solución de Controversias) solamente se habla del término “Partes” en cada una de sus reglas. Es claro que la noción de “Partes” debe leerse de conformidad con lo dispuesto en la Parte V del Acuerdo, donde se reseñan las disposiciones finales del convenio y entre las cuales se encuentra el artículo 352 que, precisamente, se refiere a la “Definición de las Partes” a efectos del Acuerdo. En ese artículo solo se citan las Repúblicas Centroamericanas, por un lado, y los Estados Miembros o la Unión Europea, por otro.
De este modo, no cabría otra interpretación más que concluir que el mecanismo de solución de controversias es solo para disputas entre Estados. Lo mismo se verifica de la lectura del artículo 329.3 del Acuerdo, en el que se indica que “el presente título se aplicará bilateralmente entre las Parte UE, por un lado, y cada una de las Repúblicas de la Parte CA, por el otro”. Esta norma se encuentra contenida dentro del Título XI en el que se regula lo relativo al “Mecanismo de Mediación para Medidas No Arancelarias”. Así las cosas, para la resolución del sub lite no es procedente fundamentarse en las razones que se plasmaron en la sentencia número 2007-09469 (TLC con EE.UU) respecto de esta temática del arbitraje y resolución alterna de conflictos, toda vez que en aquella ocasión tales motivos fueron referidos específicamente al ámbito de la Solución de Controversias entre Inversionista-Estado, supuesto que, como se vio, fue omitido en el presente Acuerdo de Asociación.
Dejando atrás el tema de la Solución de Controversias, el Acuerdo de Asociación en estudio también se encargó de regular en su Título XII un apartado especial denominado “Transparencia y Procedimientos Administrativos”. En el artículo 338 se desarrolla el acuerdo entre las Partes a fin de cooperar en los foros bilaterales y multilaterales pertinentes para incrementar la transparencia, incluyendo la eliminación del soborno y la corrupción en cuestiones cubiertas por la Parte IV del Acuerdo (Parte Comercial). Las demás reglas contenidas en este Título son las necesarias para implementar y cumplir esta misión entre ambas regiones.
Finalmente, en el Título XIV denominado “Excepciones”, se enuncian las excepciones comunes de restricciones temporales en virtud de problemas por balanza de pagos. Del mismo modo, en este acápite se aclara que la potestad fiscal o impositiva de los Estados no se ve afectada de ningún modo en virtud de los Acuerdos.
X.Con base en lo expuesto, en cuanto al fondo del Acuerdo de Asociación examinado no se detectan inconstitucionalidades manifiestas, lo que no obsta para destacar lo siguiente:
XI.Los demás artículos contenidos en el proyecto de ley Nº 18.563. Como se indicó supra, amén de la ratificación del “Acuerdo por el que se establece una asociación entre Centroamérica, por un lado, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otro”, en el proyecto de ley número 18.563 se plantea la aprobación de las siguientes normas: 1) de la Enmienda al Artículo XXI de la “Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres” (conocido como CITES), adoptada en reunión extraordinaria de la Conferencia de las Partes, en Gaborone, Botsuana, el 30 de abril de 1983; 2) la Creación del Consejo de Puestos Fronterizos Terrestres; 3) la Creación de dos impuestos para sufragar, principalmente, los costos de las obras relacionadas con la operación, conservación y ampliación de los puestos fronterizos terrestres; 4) por último, la Representación ante la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) que se le quiere asignar al Ministerio de Comercio Exterior (COMEX). Se estudiarán cada una de las disposiciones aludidas en el orden en que fueron expuestas.
XII.Sobre la Enmienda al Artículo XXI de la “Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres” (conocido como CITES), adoptada en reunión extraordinaria de la Conferencia de las Partes, en Gaborone, Botsuana, el 30 de abril de 1983, se debe señalar que de la exposición de motivos del presente proyecto de ley y la lectura del Acuerdo de Asociación, como parte de la negociación política entre ambas regiones se acordó que junto con la ratificación del Acuerdo, se incluyera la obligación de los Estados centroamericanos de aprobar la Enmienda del Artículo XXI de cita. Esta enmienda pretende el reconocimiento de cualquier organización de integración económica regional constituida por Estados soberanos, como Parte de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres. En términos generales, también resulta necesario recordar que la CITES es un instrumento internacional destinado a la protección de la fauna y flora silvestre mediante la regulación y limitación del comercio internacional de especies protegidas.
La Asamblea Legislativa aprobó ese convenio mediante Ley Nº 5605 del 30 de octubre de 1974. Resulta razonable la aprobación de dicha enmienda en el proyecto de ley bajo estudio, pues la necesaria validación de esta Enmienda ha sido producto de una negociación política consustancial al Acuerdo de Asociación por aprobar. En el ámbito Centroamericano, solo Guatemala, Panamá y Nicaragua han ratificado la Enmienda Gaborone (ver página web: http://www.cites.org/esp/disc/parties/gaborone.php), de ahí que se haya considerado necesario que los restantes tres países de nuestra región (El Salvador, Honduras y Costa Rica) procedieran de igual forma. Se advierte que en la publicación en el tomo V del Alcance No 180 del Diario Oficial La Gaceta No. 220 ( http://alcance.gaceta.go.cr/pub/2012/11/14/ALCA180-5_14_11_2012.pdf ), al final del artículo 3 y antes del 4 se introdujo el siguiente párrafo: “Administrada por la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y de los Recursos Naturales en nombre del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente.” Luego de cotejar esas líneas con el texto de la Enmienda en el proyecto (folio 4980 de la copia certificada del expediente legislativo remitido a la Sala, tomo XV), se observa que las referidas líneas no corresponden con el original discutido y aprobado en primer debate en la Asamblea Legislativa.
Empero, lo anterior no constituye un vicio esencial de procedimiento. Como se indicó en el Considerando VII de este pronunciamiento, en atención al requisito de publicación en La Gaceta por artículo 117 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, de la jurisprudencia de la Sala se extrae que el quid del asunto consiste en analizar, según el caso concreto, en qué medida una equivocación en la publicación lleva a un vicio en la publicidad, a partir del cual la ciudadanía en general tenga un conocimiento confuso del contenido de un proyecto por aprobar en la Asamblea Legislativa o se restrinja su participación informada en la discusión del mismo. No se trata entonces de aplicar un rígido formalismo, ajeno a las circunstancias del caso, sino de emplear la hermenéutica jurídica de acuerdo con las reglas de la sana crítica, de modo tal que las normas se interpreten en la forma que mejor garanticen la realización del fin o los fines que persiguen.
En la especie, el mencionado defecto –un agregado separado en los artículos 3. y 4. de la Enmienda- no altera el contenido de esta última ni distrae del recto sentido de lo normado en dichos numerales, razón por la que no se advierte ningún tipo de impedimento a la participación popular en la adopción de las grandes decisiones nacionales mediante la publicidad de los proyectos legislativos. Asimismo, las líneas incorporadas de más no tienen sentido por sí mismas, no logran finalizar una idea y su sintaxis así lo confirma. Bajo esta inteligencia, no considera este Tribunal que la inclusión de la aprobación a la Enmienda al Artículo XXI de la “Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres” (conocido como CITES), adoptada en reunión extraordinaria de la Conferencia de las Partes, en Gaborone, Botsuana, el 30 de abril de 1983 (proyecto de ley tramitado en el expediente legislativo Nº 18.563) suscite roce alguno con el Derecho de la Constitución.
XIII.En relación con la creación del Consejo de Puestos Fronterizos Terrestres (contemplada en el artículo tercero del proyecto de ley), la creación de dos impuestos para sufragar, principalmente, los costos de las obras relacionadas con la operación, conservación y ampliación de los puestos fronterizos terrestres (artículo cuarto del proyecto de ley), y la Representación ante la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) que se le quiere asignar al Ministerio de Comercio Exterior (COMEX), dispuesta en el artículo quinto y final del proyecto de ley Nº 18.563, resulta pertinente aclarar que, en opinión de esta Sala, dichas disposiciones devienen en una manifestación típica de la actividad legislativa ordinaria asignada al Legislativo. Como bien se puede extraer de la simple lectura de tales normas, las mismas no son materia que deba ser analizada por este Tribunal Constitucional bajo la figura de una consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad, por cuanto, de conformidad con el artículo 96 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la Sala se encuentra llamada a emitir su opinión consultiva, preceptivamente, solo en aquellos casos en que se pretendan aprobar proyectos de reformas constitucionales, reformas a la Ley que rige esta jurisdicción, o bien, en aquellos supuestos tendientes a la aprobación de convenios o tratados internacionales.
A los efectos de esta consulta, interesa destacar el último de estos casos: la aprobación de convenios o tratados internacionales. Tal como se ha podido apreciar, los artículos primero y segundo del proyecto de ley Nº 18.563 versan sobre la aprobación por parte de nuestro país de dos instrumentos internacionales, respectivamente: el “Acuerdo por el que se establece una asociación entre Centroamérica, por un lado, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otro” (en el artículo primero), y la Enmienda al Artículo XXI de la “Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres” (conocido como CITES), adoptada en reunión extraordinaria de la Conferencia de las Partes, en Gaborone, Botsuana, el 30 de abril de 1983 (artículo segundo). En ambos casos, la consulta preceptiva era procedente toda vez que se trata de la aprobación de convenios o tratados internacionales, en los términos dispuestos por el inciso a) del ordinal 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
Empero, considera la Sala que no procede la consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad respecto de las demás disposiciones contenidas en el proyecto de ley tramitado bajo expediente legislativo número 18.563, puesto que ninguna de ellas reviste la naturaleza jurídica de un tratado o convenio internacional, en los términos exigidos por el inciso a) del 96 de cita. Aunque pudieran ser consideradas como norma que coadyuvan a la implementación del Acuerdo, lo cierto es que se trata de normas del derecho interno patrio. Consiguientemente, en lo concerniente a los artículos 3, 4 y 5 del expediente legislativo Nº 18.563, la consulta es inadmisible e inevacuable.
XIV.Corolario. En mérito de lo expuesto, en cuanto al "Acuerdo por el que se establece una asociación entre Centroamérica, por un lado, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por el otro", y la "aprobación por parte de la República de Costa Rica de la Enmienda al artículo XXI de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, adoptada en reunión extraordinaria de la Conferencia de las Partes, en Gaborone, Botsuana, el 30 de abril de 1983", no se advierten vicios esenciales de procedimiento ni disposiciones inconstitucionales. Se advierte que tanto el Acuerdo como la Enmienda requieren para su aprobación votación de mayoría absoluta de los votos presentes. En lo concerniente al Consejo de Puestos Fronterizos Terrestres (contemplado en el artículo tercero del proyecto de ley), la creación de dos impuestos para sufragar, principalmente, los costos de las obras relacionadas con la operación, conservación y ampliación de los puestos fronterizos terrestres (artículo cuarto del proyecto de ley), y la Representación ante la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) que se le quiere asignar al Ministerio de Comercio Exterior (COMEX), dispuesta en el artículo quinto y final del proyecto de ley Nº 18.563, la consulta es inadmisible e inevacuable.
XV.Nota separada del Magistrado Castillo Víquez. En relación con la votación requerida para la aprobación del proyecto consultado, es necesario tener presente que la mayoría calificada se exige en su aprobación definitiva, no en el primer debate, es decir, después de finalizado el segundo debate, tal y como ha sostenido la mayoría de este Tribunal.
Por otra parte, comparto la tesis de que el Convenio no requiere de mayoría calificada pero por otras razones. En primer lugar, porque no se está transfiriendo competencias a un ente supraestatal, de forma tal que sus decisiones resultan de imperativo cumplimiento para el Estado de Costa Rica. En segundo término, el artículo 6, inciso 2, es claro en el sentido que las decisiones adoptadas por el Consejo de Asociación son vinculantes para las partes, pero para su ejecución se deben de respetar las normas internas y los procedimientos jurídicos de cada Parte. Lo anterior significa, ni más ni menos, que las decisiones de ese Consejo, que se adoptan por consenso, no son de aplicación automática, sino que para ello deben de observar las competencias constitucionales que están en el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) en titularidad de los órganos constitucionales, verbigracia: si se trata de una modificación sustancial al convenio, ya sea porque se amplia o se modifica su objeto o finalidad, o porque se imponen nuevas obligaciones al Estado de Costa Rica, se requerirá de la aprobación legislativa, al igual que aquellas decisiones que no se derivan de forma expresa o implícita –teoría de las potestades implícitas- del Convenio que afecten los derechos fundamentales, toda vez que su régimen jurídico está reservado a la Ley.
Cuando se trata del ejercicio de potestades de imperio que el Derecho de la Constitución confiere a los órganos del Estado, y cuyo ejercicio se transfiere en parte a órganos supraestatales –un caso típico del ejercicio de competencias domésticas por parte de un órgano internacional-, el asunto se resuelve a través de la aprobación agravada del Convenio. Por el contrario, si las obligaciones u otros deberes se derivan del propio Convenio, el Poder Ejecutivo posee competencia para darles cabal cumplimiento a través de protocolos de menor rango, del ejercicio de la potestad reglamentaria y otros poderes-deberes que el ordenamiento jurídico le atribuye.
Distinto es el supuesto cuando, por el hecho de ser parte del tratado o convenio, un órgano creado por éste, en ejercicio de las competencias que se le atribuyen en el instrumento internacional, adopta un acto que, conforme al convenio, es vinculante para todas las partes contratantes –un caso típico del ejercicio de competencias internacionales por un órgano internacional-. En este supuesto, no se requiere de la mayoría calificada, toda vez que no hay una transferencia de competencias de órganos internos a órgano supranacionales, por lo que la mayoría que se exige para su aprobación es la absoluta de los votos presentes, según lo dispuesto en el artículo 121, inciso 4, párrafo primero, en relación con el numeral 119 de la Carta Fundamental.
Por último, no avalo la afirmación que la mayoría calificada solo se requiere cuando se trata de una modelo comunitario, pues si bien es cierto la reforma parcial a la Constitución Política, mediante Ley n.° 4123 de 31 de mayo de 1968, se hizo adoptando como marco de referencia el Mercado Común Centroamericano, lo cierto del caso es que hoy en día la dinámica de la economía internacional y la política a nivel global que impulsa una serie de instituciones económicas de integración, de intercambio comercial y de cooperación económica entre los Estados entre sí, y éstos y los organismos internacionales en el ámbito mundial, regional o bilateral, han creado nuevas modalidades de integración económica que son conforme al Derecho de la Constitución y, en el caso que se transfieran competencias soberanas a los organismos o instituciones que se creen en los tratados internacionales, se requiere para su aprobación la mayoría calificada que establece el numeral 121, inciso 4, párrafo 2, de la Constitución Política; situación que no se da en el presente caso por las razones apuntadas supra.
Por Tanto:
Se evacua la consulta en el sentido que los artículos 1 y 2 del expediente legislativo Nº 18.563, por su orden correspondientes a la “Ley de Aprobación del Acuerdo por el que se establece una asociación entre Centroamérica, por un lado, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otro; y a la aprobación por parte de la República de Costa Rica de la Enmienda al artículo XXI de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, adoptada en reunión extraordinaria de la Conferencia de las Partes, en Gaborone, Botsuana, el 30 de abril de 1983” no contiene vicios esenciales del procedimiento ni disposiciones inconstitucionales. En lo concerniente a los artículos 3, 4 y 5 del expediente legislativo Nº 18.563, por no ser materia objeto de una consulta preceptiva de constitucionalidad, esta resulta inadmisible e inevacuable. El Magistrado Castillo Víquez consigna nota separada. Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto y evacuan la presente consulta legislativa en el sentido que advierten vicios de forma y de fondo. Notifíquese esta resolución al Directorio de la Asamblea Legislativa.- Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Aracelly Pacheco S. José Paulino Hernandez G.
Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro, con redacción del Magistrado Armijo:
Con respecto al procedimiento:
Una vez revisado el proceso que ha seguido el proyecto tramitado en el expediente legislativo No. 18.563, el Acuerdo por el que se establece una Asociación entre Centroamérica, por un lado, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otro, se aprecia el siguiente vicio de forma:
Los suscritos Magistrados consideran que en el caso presente, con motivo de la aprobación del Acuerdo por el que se establece una Asociación entre Centroamérica, por un lado, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otro, expediente legislativo No. 18.563 se ha vulnerado el artículo 121 inciso
Con respecto al fondo del proyecto:
Los suscritos Magistrados disienten del voto de mayoría en varios de los temas planteados por el fondo y consideran que el Acuerdo por el que se establece una Asociación entre Centroamérica, por un lado, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otro, contiene algunas inconstitucionalidades, según se expondrá. Estimamos que en cuanto a algunas de las disposiciones, el proyecto consultado es inconstitucional respecto de ciertos supuestos del Estado Social y Democrático de Derecho. Para dar sustento a cada uno de estos aspectos, se procederá a tratarlos cada uno por separado.
Antes de analizar la normativa específica sobre cada uno de los temas, consideramos que es importante examinar, tal y como se hizo con motivo del Voto salvado a la opinión consultiva No. 2007-09469 de las 10:00 hrs. de 3 de julio de 2007, el concepto de Estado Social y Democrático de Derecho y su incidencia en algunas de las disposiciones que regulan el Convenio multilateral que se examina.
I- CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO El Estado costarricense es un Estado Social y Democrático de Derecho. Esta afirmación no está vacía de contenido sino que tiene sus implicaciones y su trascendencia, en especial porque tal denominación ha sido derivada por reiterada Jurisprudencia Constitucional con fundamento en el mismo Texto de Nuestra Carta Magna.
La teoría sobre el Estado de Derecho se gesta a finales del siglo XIX con el objetivo de someter el Estado al Derecho, de poner un freno a las arbitrariedades y de reconocer y garantizar una serie de derechos fundamentales a las personas. Esta teoría se consolida en los sistemas políticos democráticos, de tal forma que se llega a sostener que toda democracia para que lo sea, debe enmarcarse a su vez dentro de un Estado de Derecho. Así entonces se hablaba con más propiedad del Estado Democrático de Derecho. Posteriormente, a partir de la segunda mitad del siglo XIX cuando los Estados asumen un rol más preponderante dentro de las sociedades modernas, y cuando se dota a los Estados de una serie de instrumentos de política económica para procurar mayor equidad en las sociedades, se completa el concepto anterior denominándosele Estado Social y Democrático de Derecho. Por eso se dice que este último concepto es más completo que el primero, pues alude, no solamente al sometimiento del Estado al imperio del Derecho (Estado de Derecho), sino a las acciones que debe emprender el Estado como gestor de políticas públicas dirigidas a lograr mayor equidad social (Social), y a hacerlo dentro de un marco procedimental que permita atenuar las asimetrías de orden social, político y económico, propiciando así la vigencia efectiva de los valores fundamentales de la democracia.
Pese a la división de este acuerdo en tres partes: diálogo político, cooperación y comercio, lo cierto es que gran parte de sus disposiciones soslayan los alcances del Estado Social y Democrático de Derecho, como se verá a continuación.
El Estado Costarricense es un Estado Social y Democrático de Derecho con fundamento en lo establecido por el Poder Constituyente Originario (Actas de la Asamblea Constituyente de 1949) y en la jurisprudencia constitucional, y aunque no haya una norma constitucional que lo diga literalmente.
Así entonces, nuestra Constitución Política ha mantenido un complemento entre libertades y derechos sociales, pues incluso de haberse tratado totalmente de una (libertades) o de otra (derechos sociales) dejaría de ser una Constitución Democrática, tal como se menciona también en la misma acta 50 de la Asamblea Constituyente, cuando se sostuvo nuevamente que: “ninguna Constitución debe englobar una teoría económica determinada, ya sea la del intervencionismo, ya la del clásico liberalismo, a menos que se trate de la Constitución de un país totalitario o dictatorial. Por el contrario, la Constitución de los países democráticos debe ser flexible, para que en el futuro pueda dar cabida a las nuevas tendencias…” pues tal como dice el Constituyente Rodrigo Facio: “Se trata de un equilibrio, a mi juicio, muy sano, Justicia Social con Eficiencia Económica: que la justicia no mate a la eficiencia, ni la eficiencia mate a la justicia”.
Tal tendencia se denota de nuestra Constitución Política también cuanto se discute el capítulo relativo a las garantías sociales (Acta N°115) particularmente en la redacción del actual artículo 50 que dice: “El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza...” pues nótese que frente a la propuesta que pretendía cambiar la palabra “organizando” por la palabra “orientando” se prefirió la primera pues se dijo que lo contrario “viene a mutilar un principio fundamental, cual es que el Estado debe participar en la orientación de la economía nacional”. Este texto y su contenido, tiene especial relevancia, porque implica que el Estado debe participar en la orientación de la economía nacional y que no deben existir disposiciones de orden legal que limiten, en abstracto, sin ningún matiz, la intervención del Estado o que justifiquen su intervención generalizada e ilimitada. No sería admisible que la legislación definiera, sin limitarla a una situación concreta, una orientación liberal o intervencionista.
Este Tribunal Constitucional ha venido sistemáticamente reiterando en sus resoluciones que nuestro país es un Estado Social y Democrático de Derecho, con fundamentando básicamente en los valores que se derivan de los artículos 50 y 74 del texto constitucional. Al respecto, sólo para mencionar algunas sentencias están las siguientes: 1993-3464, 1995-0550, 1995-1273, 1995-3067, 1995-4286, 1995-4286, 1995-5545, 1995-6347, 1996-1029, 1997-6469, 1996-2379, 1996-3250, 1996-2810, 1997-1019, 1997-1625, 1997-5035, 1997-8325, 2004-14247, 2003-2794, 2003-2771, 2005-16962, 2006-9565, 2006-17113. De todas ellas, se puede extraer varias conclusiones: primera, que el principio general básico de la Constitución Política está plasmado en el artículo 50, al disponer que "el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza" lo que unido a la declaración de adhesión del Estado costarricense al principio cristiano de justicia social, incluido en el artículo 74 ibídem, determina la esencia misma del sistema político y social que hemos escogido para nuestro país y que lo definen como un Estado Social de Derecho.
Segunda, que la Constitución vigente, en su artículo 50, da fundamento constitucional a un cierto grado de intervención del Estado en la economía, postulándose la libertad económica pero con un cierto grado, razonable, proporcionado y no discriminatorio de intervención estatal, permitiéndole al Estado, dentro de tales límites, organizar y estimular la producción, así como asegurar un “adecuado” reparto de la riqueza. Tercera, que la libertad de comercio no es una garantía individual absoluta, sino que encuentra sus límites en los que el Estado legítimamente establezca, en beneficio de la generalidad de sus ciudadanos, siempre dentro del contexto global del Derecho de la Constitución. Cuarta, que una de las connotaciones básicas del Estado costarricense como todo Estado Social de Derecho, lo constituye la intervención de los gobernantes, para dar solución a la problemática social. La propia Constitución Política obliga al Estado a participar activamente, no sólo en los procesos de producción (Artículo 50), sino también en los relativos al desarrollo de derechos fundamentales del individuo (vivienda, educación, vestido, alimentación, etc.) que les garantice una existencia digna y útil para la sociedad.
Quinta, que las administraciones públicas lejos de cumplir un rol pasivo de propiciar única y exclusivamente el ejercicio individual de los derechos fundamentales, tienen un deber prestacional y asistencial en aras de procurarle a todas las personas que conforman la comunidad una esfera vital mínima y, desde luego, de erradicar todos los obstáculos e impedimentos para el logro de una igualdad real y efectiva entre éstas. Sexta, que de la definición del Estado costarricense como un Estado Social se deriva la facultad del Estado de desplegar una serie de limitaciones a los derechos fundamentales en atención al mayor beneficio de la colectividad, a fin de garantizar el orden público, la moral social, los derechos de terceros (artículo 28 constitucional) y la vigencia de los valores democráticos y constitucionales. Sétima, que el Estado Social de Derecho produce el fenómeno de incorporación al texto fundamental de una serie de objetivos políticos de gran relevancia social y de la introducción de un importante número de derechos sociales que aseguran el bien común y la satisfacción de las necesidades elementales de las personas.
Estas determinaciones conceptuales, son importantes y de gran trascendencia, porque en la jurisprudencia constitucional se ha reconocido una fortaleza especial a los derechos fundamentales y al sistema político y económico, que abarca, sin duda alguna, el Estado social y democrático de Derecho. En el considerando VII de la sentencia 03-2771, se afirma que “….En el caso de la reforma a la Constitución se presenta una gran e importante diferencia: aquellas normas constitucionales relativas a los derechos fundamentales o a decisiones políticas trascendentales, sólo puede ser reformadas por una Asamblea Constituyente de conformidad con el artículo 196 de la Constitución Política. En beneficio de la contundencia de la afirmación, repetimos que las normas originarias acerca de los derechos fundamentales y los sistemas políticos y económicos, únicamente pueden ser disminuidas por una asamblea constituyente. …”; en este mismo considerando se reitera que la reforma parcial de la Constitución la puede hacer la Asamblea Legislativa, “…siempre y cuando su actividad no afecte negativamente los derechos fundamentales, ni al sistema político y económico, que sustancialmente se dieron los costarricenses mediante el poder constituyente…”.
Estas interesantes apreciaciones sobre el valor del sistema político y económico, que se vincula con el Estado social y democrático de Derecho tiene incidencia en algunos de los temas del Tratado, porque se limita la intervención del Estado más allá de lo que constitucionalmente es permitido.
Para que el Estado costarricense pueda cumplir con ese deber prestacional y asistencial para procurarle a todos los habitantes una esfera vital mínima, y de erradicar todos los obstáculos que impiden la equidad social, se le dotan de una serie de herramientas, tales como instrumentos de política económica para apoyar y proteger al productor nacional, y mecanismos que le permiten al Estado intervenir en la economía para promover una más justa y adecuada distribución de la riqueza, entre muchos otros. Todos estos instrumentos, según se dirá a continuación, son mermados, debilitados y neutralizados por ciertas disposiciones contenidas en el proyecto consultado, tal como se explica de seguido.
II.CONFRONTACIÓN DE LAS DISPOSICIONES DEL ACUERDO POR EL QUE SE ESTABLECE UNA ASOCIACIÓN ENTRE CENTROAMÉRICA, POR UN LADO, Y LA UNIÓN EUROPEA Y SUS ESTADOS MIEMBROS, POR OTRO, CON LOS INSTRUMENTOS DEL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO:
Tal y como se dijo en el voto salvado de la sentencia No. 2007-09469, en que se resolvieron las Consultas acumuladas número 07-005632-0007-CO y 07- 007153-0007-CO interpuestas respectivamente por Lisbeth Quesada Tristán y los diputados Rafael Elías Madrigal Brenes, Alberto Salom Echeverría, José Merino del Río, Ronald Solís, Marvin Rojas Rodríguez, José Joaquín Salazar, Nidia M. González, Leda Zamora Chaves, Andrea Morales, Sadie Bravo de Maroto, Grettel Ortiz Alvarez, Patricia Quirós Quirós, Francisco Molina Gamboa, Lesvia Villalobos Salas, José Rosales, Olivier Pérez González, Oscar López, Elizabeth Fonseca y Orlando Murillo, con respecto del proyecto de aprobación del “Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos”, se advierte un vicio de fondo en el contenido del Tratado, en la medida en que se le brinda carácter vinculante a las decisiones del Consejo de Asociación. Al respecto, en esta oportunidad se consideró:
“De acuerdo al inciso 2 del artículo 10.23 del Tratado consultado las decisiones de esta Comisión son obligatorias para nuestros Tribunales. Literalmente dice tal disposición:
“Artículo 10.23: Interpretación de los Anexos … 2.La decisión emitida por la Comisión conforme al párrafo 1 será obligatoria para el tribunal y cualquier decisión o laudo emitido por el tribunal deberá ser consistente con esa decisión. Si la Comisión no emitiera dicha decisión dentro del plazo de los 60 días, el tribunal decidirá sobre el asunto.” Esta disposición inserta en este Tratado, establece tal obligatoriedad, a diferencia de otros Tratados de Libre Comercio suscritos y ratificados por Costa Rica donde no se establece cláusula alguna que determine que las interpretaciones respecto de disposiciones jurídicas que haga la Comisión son vinculantes para las Partes. Justamente este agregado tiene una incidencia cualitativa frente a la Constitución, situación que convierte esta disposición en inconstitucional. Así entonces, esta Comisión no sólo tendría amplia potestades de interpretación, sino que éstas serán de acatamiento obligatorio para los Tribunales Judiciales y los órganos administrativos, tal como se establece en el artículo 20.20.2:
“Artículo 20.20: Procedimientos ante Instancias Judiciales y Administrativas Internas …
2. La Parte en cuyo territorio se encuentre ubicado el tribunal o el órgano administrativo, presentará a éstos cualquier interpretación acordada por la Comisión, de conformidad con los procedimientos de ese foro. “ En el caso concreto, se aprecia al igual que en el caso aludido que las decisiones del Consejo de Asociación tienen carácter vinculante, lo que constituye un quebranto a la soberanía de la Nación. Lo anterior se agrava con el hecho que las decisiones de dicho Consejo, en el caso de los países centroamericanos, se adoptan por consenso, con lo que podría suceder que se tome una decisión en la que el representante de Costa Rica no haya estado de acuerdo (teniendo en consideración que consenso no es sinónimo de unanimidad). Todo lo cual es abiertamente contrario a las normas, principios y valores Constitucionales, pues no sólo puede este Consejo de Asociación ejercer potestades privativas de los Poderes de la República (como modificar e interpretar las disposiciones del Tratado), sino que además sus recomendaciones materialmente resultan obligatorias, incluso para los Tribunales Judiciales. Es evidente la infracción de las disposiciones del Convenio aludido frente al Derecho de la Constitución, razón por la cual se debe declarar su inconstitucionalidad.
Al igual que en el caso fallado en la sentencia No. 2007-09469, se considera que las regulaciones existentes en el Tratado en estudio en cuanto a la materia ambiental, resultan violatorias de lo dispuesto en el numeral 50 de la Constitución Política. En este sentido, aunque se insiste en el Tratado acerca de la obligación de los Estados parte de respetar las legislaciones internas ambientales, así como procurar el desarrollo sostenible, lo cierto es que se permite el comercio de los recursos forestales, sin mayor limitación. En este orden, el artículo 289 ídem estipula:
“Artículo 289. Comercio de productos forestales.
Con el fin de promover la gestión sostenible de los recursos forestales, las partes se comprometen a trabajar conjuntamente para mejorar la aplicación de la legislación forestal y la gobernanza, a través de instrumentos que puedan incluir, entre otras cosas: el uso efectivo de las CITES con respecto a especies maderables en peligro: esquemas de certificación de productos forestales extraídos de forma sostenible, y los acuerdos regionales o bilaterales de asociación voluntaria sobre aplicación de las leyes, gobernanza y comercio forestales (en lo sucesivo FLEGT)”.
Con lo cual veladamente se permite el trasiego de productos forestales sensibles o en peligro, cuyo comercio no se debería producir de ninguna circunstancia, en estricto apego a las disposiciones ambientales vigentes en el país, así como a los Instrumentos Internacionales en materia de Derechos Humanos aplicables en la República. Es claro que la normativa del presente acuerdo reviste cierta complejidad y constituye un mecanismo perverso que encubre situaciones en las cuales se viola claramente la garantía prevista en el artículo 50 constitucional. En relación con el anterior planteamiento es atinente lo señalado por la Sala Constitucional en el Voto nº 1304-93:
“Toda la vida del hombre ocurre en relación inevitable con su ambiente, en especial con el mejoramiento de la calidad de vida que es el objetivo central que el desarrollo necesita, pero éste debe estar en relación con el ambiente de modo tal que sea armónico y sustentable.
El ambiente debe ser entendido como un potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario se degrada su productividad para el presente y el futuro y podrá ponerse en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras. Los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país. Por ejemplo se producen problemas ambientales cuando las modalidades de explotación de los recursos naturales dan lugar a una degradación de los ecosistemas superior a su capacidad de regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues precisamente el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano.
La calidad ambiental es un parámetro fundamental de esa calidad de vida…, pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras.” De este modo, todas las normas infraconstitucionales se deben interpretar y aplicar conforme a la Constitución, a los precedentes y jurisprudencia de la Sala Constitucional (sentencia 1185- 95, 1893-95, 6192-95, 1056-96, 4256-99, 1999-07181, 07371-99, 2000-08193, y 2002-01228). Por ese motivo, se debe evacuar la presente consulta preceptiva de constitucionalidad en el sentido que viola el Derecho de la Constitución lo dispuesto en el artículo 289 del Tratado.
Se estima que los artículos 308 y siguientes del Acuerdo de Asociación aludidos son inconstitucionales, en cuanto obligan al Estado Costarricense a resolver sus disputas con respecto a otra parte del Tratado no centroamericana en cuanto a la interpretación o aplicación de la parte IV del Acuerdo, en primer lugar, al mecanismo de las Consultas (ver artículo 310 ídem), así como ante el Grupo Especial (ver artículo 311 ibídem), violentándose la potestad soberana del Estado para decidir si acude o no y qué asuntos someterá a estos procesos que propone una Parte del Acuerdo. Estas disposiciones lo que significan es que el Estado costarricense está dando una especie de consentimiento previo, genérico y para todos los casos que se le presenten, evidentemente se trataría de una disposición inconstitucional, básicamente porque estos procedimientos, para que lo sea, deben ser absolutamente voluntarios y no puede interpretarse que esa voluntad sea establecida de una vez y por todas, sino que debe manifestarse en cada caso concreto, en especial tomando en cuenta que hay ciertas materias –que por su naturaleza- no pueden ser objeto de estos procesos de solución de controversias, tal como lo sería el ejercicio de ciertas potestades públicas.
En el caso concreto, es claro que la ventilación del asunto ante un Grupo Especial constituye someter la disputa obligatoriamente ante un proceso de arbitraje. Tómese en cuenta que, la misma jurisprudencia de este Tribunal Constitucional ha determinado que el artículo 43 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a terminar sus disputas, de carácter patrimonial, por medio de árbitros; y que el ejercicio de tal derecho es estrictamente voluntario pues requiere de un acuerdo de voluntades entre las partes en conflicto. Como bien lo ha señalado esta Sala en anterior oportunidad:
“(…) en forma paralela al derecho que tienen los particulares de acudir a los Tribunales de Justicia a obtener un pronunciamiento 'cumplido' es decir, correcto, útil, el constituyente previó en el artículo 43 'el derecho' de toda persona de acudir, desde luego, voluntariamente, al procedimiento arbitral para dilucidar sus diferencias patrimoniales. La utilización de esta vía alternativa supone un acuerdo de voluntades entre las partes. (…)” (Sentencia n.º 2307-95, de las 16 horas del 9 de mayo de 1995).
De lo anterior se desprende que la esencia del arbitraje se encuentra en la autonomía de la voluntad de las partes. En efecto, son las partes en conflicto las que deben seleccionar tanto los árbitros (en este caso, los integrantes del Grupo Especial) como el procedimiento dentro del cual aquéllos van a sujetar su actuación y los efectos que tendrá la resolución final. Así entonces, el arbitraje es un método de resolución alternativa de conflictos, con carácter constitucional, pero para que lo sea debe ser voluntario (resolución número 2005-02995 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del dieciséis de marzo del dos mil cinco). En la medida que se establezca un arbitraje de manera obligatoria (o con un consentimiento previo, genérico y sin excepción) se estaría desnaturalizando esta figura, y por tanto, violando además del artículo 43 Constitucional, el principio de soberanía nacional conforme al cual, el gobierno -quien actúa como representante del pueblo- tiene el derecho de decidir, por sí mismo, cuáles controversias son resueltas mediante un proceso arbitral (es decir mediante la utilización de la figura del Grupo Especial) y cuáles no. Cuestión a determinarse casuísticamente y que impide una especie de consentimiento adelantando de forma genérica para todo tipo de controversias. Es, por este motivo, que el mecanismo previsto a partir de los artículos 308 y siguientes del Acuerdo de Asociación con respecto al mecanismo de solución de controversias es inconstitucional.
Por ese motivo, y en vista que nuestro país todavía no ha avalado la Jurisdicción de esa Corte, toda referencia explícita que sobre ella se realice en un tratado internacional aprobado por el país es inconstitucional, por soslayar los alcances de los artículos 7º y 121 inciso 4) del Texto Fundamental.
Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.
Voto salvado del Magistrado Armijo Sancho.
Sobre la violación del principio de publicidad pues no fue publicado integralmente el Acuerdo por el que se establece una Asociación entre Centroamérica, por un lado, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otro.
Acerca del particular, el suscrito Magistrado considera que constituye una grosera violación del principio de publicidad, así como del debido proceso legislativo, el hecho que no se haya publicado integralmente el presente Acuerdo por el que se establece una Asociación entre Centroamérica, por un lado, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, y sus anexos. En efecto, tras revisar la publicación efectuada del proyecto en el Diario Oficial La Gaceta No. 220 del 14 de noviembre de 2012, Alcance Nº 180 (véase página web: http://www.gaceta.go.cr/pub/2012/11/14/ALCA180-2_14_11_2012.pdf, consultada el 19 de junio de 2013), se echan de menos 2 folios correspondientes al Primer Anexo. En este orden de ideas, tras revisar el texto del Acuerdo en La Gaceta se constata la ausencia en la publicación de la página visible a folio 1006 de la copia certificada (EU/CENTR-AM/Anexo I/es 544), así como el folio 1572, los cuales corresponden al Anexo I del Acuerdo, que versa sobre la eliminación de aranceles aduaneros con ocasión del Acuerdo.
Por ese motivo, y en vista que el proyecto consultado no fue publicado integralmente, el suscrito Magistrado considera que ello constituye un vicio sustancial del procedimiento legislativo, que debe ser advertido en esta ocasión. Por consiguiente, se debe evacuar la consulta formulada en el sentido que es inconstitucional el trámite de aprobación del Acuerdo por el que se establece una Asociación entre Centroamérica, por un lado, y la Unión Europea y sus Estados Miembros.
Gilbert Armijo S.
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