Mandatory Municipal Consultation for Regularizing Coastal StructuresConsulta municipal obligatoria para regularizar construcciones costeras

CASE FILE N° 13-006072-0007-CO CASE FILE N° 13-006072-0007-CO Case: 13-006072-0007-CO Decision Nº 2013008701 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine hours and five minutes on veintiocho de junio de dos mil trece. Optional constitutional consultation (consulta facultativa de constitucionalidad) submitted in connection with legislative bill number 18593, entitled “Ley para la regularización de las construcciones existentes en la zona restringida de la Zona Marítimo-Terrestre.” Findings:

1. 1The Members of the Asamblea Legislativa, Jorge Gamboa Corrales, Maria Jeannette Ruiz, Juan Carlos Mendoza, Claudio Monge, Carmen Granados, Yolanda Acuña, Carmen Muñoz, Manrique Oviedo, Gustavo Arias and Victor Hernández submit an optional legislative constitutional consultation (consulta legislativa facultativa de constitucionalidad) regarding legislative bill number 18593, entitled “Ley para la regularización de las construcciones existentes en la zona restringida de la Zona Marítimo-Terrestre.” The filing raises procedural and substantive issues related to various questions arising in connection with the text of the aforementioned bill, concerning which the petitioners set forth their views.- Specifically, it states that the bill involves local interests and municipal autonomy, but that not all municipalities in the country were consulted as required, since, instead of proper notice being given, informal efforts were made to provide information about the existence of the bill without any rigor, thereby violating both the Constitution and the Legislative Rules of Procedure (Reglamento Legislativo).- As to the merits, they note that their consultation challenges all the articles comprising bill number 18593, and state that the issues are not merely matters of legislative drafting, but rather: “it is an unreasonable, regressive, and legally uncertain text, not because of what it legally proposes or provides, but because of what it does NOT expressly and/or specifically regulate.” Such omissions rise to the level of legislative unconstitutionality by omission (inconstitucionalidad por omisión legislativa) and take several forms: a) the new legislation would tacitly repeal the Ley de la Zona Marítimo-Terrestre with respect to the matters governed by the new legislation; however, the bill contains no transitional provisions and does not identify which laws it would repeal or amend, at least to avoid irreconcilable conflicts of laws (antinomias); b) the challenged articles do not limit the number of concessions (concesiones) that may be granted to natural or legal persons, leaving uncertainty as to whether interested parties may obtain multiple concessions.- In other words, the provision could be interpreted as allowing concessions to be granted without limit, for an indefinite period, and to an indefinite universe of potential holders.This would create an opportunity for a black market in coastal-zone land; c) the bill uses the term “structure,” which is incomplete and lacks precision, such that municipalities could recognize rights in occupants who attach any structure whatsoever to the land, without any technical rationale and without any connection to Costa Rican families who have lived in good faith for decades in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre); d) the bill establishes no time requirement concerning how long any structure or building must have remained at the location, since it requires only ownership of an existing construction. This would make it possible for some persons to erect structures in order to take advantage of the law’s benefits and evade the first-in-time, first-in-right rule contained in ley 6043;

• e)under the procedure it establishes, the bill does not ensure special protection for artisanal fishers and other residents who depend on legitimate subsistence activities and live in good faith in the maritime-terrestrial zone; f) the bill makes no mention whatsoever of areas that might require special protection because their populations are disadvantaged. In other words, it simply proposes legalizing what has until now been illegal; g) the bill effectively legalizes unlawful structures in the maritime-terrestrial zone, including those belonging to foreign families occupying the Zona Marítimo-terrestre for any reason; h) it does not distinguish between structures built before ley 6043 and those built after it. In other words, it will legalize dwellings that are not family homes belonging to persons of limited means. This is compounded by the omission of a measure prohibiting their transfer while the measure remains in effect; i) it facilitates the regularization (regularización) of structures regardless of whether a national inventory of potential beneficiaries of the law exists, and it does not propose any provision requiring that inventory to be made public, which would promote transparency; j) nor does it provide anything concerning the mandatory implementation of a national database of regularized structures to prevent abusive cases in which the same person has benefited from government assistance in different parts of the country.

This is a legal loophole; k) another legislative error was the failure to limit the law’s benefits exclusively to natural persons, thereby excluding corporations, as well as the failure to establish clear criteria for selecting and evaluating potential beneficiaries. In other words, the regularization of dwellings occupied by persons of limited means who reside in the Zona Marítimo-Terrestre is not given even the slightest priority, nor are environmental offenders prevented from taking advantage of the law. Such measures violate the fundamental principles of reasonableness and proportionality under Costa Rican law, the progressive realization of fundamental environmental rights, the principle favoring the public domain (pro-dominio público), and the principle of legal certainty.- The petitioners also allege a violation of Article 50, which embodies the constitutional principle of the fair distribution of wealth.-

1. 2By decision issued at nine hours and seventeen minutes on treinta y uno de mayo de dos mil trece, the Office of the President of the Sala deemed the consultation duly filed and requested the submission of legislative case file number 18593 or a certified copy thereof.
2. 3The certified copy of legislative case file number 18593 was received by the Sala on cinco de junio de dos mil trece; accordingly, the deadline for responding to the consultation expires on cinco de julio del año que corre.
3. 4The statutory requirements have been observed in the processing of this legislative consultation proceeding.-.

Justice Pacheco Salazar authors the opinion; and,

Considering:

I.Admissibility of the consultations and standing (legitimación) of the petitioners. Article 96 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides that this Sala may issue prior advisory opinions (opiniones consultivas previas) on legislative bills (subsection b) when the consultation is submitted by no fewer than ten Members of the Asamblea Legislativa. The purpose of the legislative consultation procedure is to review bills after their approval on first reading and before final approval. Pursuant to those provisions, this request for consultation is submitted concerning the constitutionality of procedural and substantive aspects of legislative bill number 18593, entitled “Ley para la regularización de las construcciones existentes en la zona restringida de la Zona Marítimo-Terrestre.” II. Text of the bill under review.- Because the petitioning Members challenge the constitutionality of the entire text, both because not all municipalities in the country were consulted and because of omissions affecting the bill, the Court considers it appropriate to quote the full text of the initiative for a better understanding of the matter under discussion:

“ARTICLE 1.- The purpose of this law is to regularize existing structures in the restricted zone (zona restringida) of the maritime-terrestrial zone, as defined in Article 10 of Ley N.º 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977, as amended, and to legalize their use by granting concessions pursuant to that law.

This law does not exempt anyone from paying taxes, fees (cánones), fines, or public charges owed to municipalities, except for exemptions granted by law.

ARTICLE 2.- For purposes of this law, a construction (construcción) shall mean any structure affixed to or incorporated into land before the enactment of this law; it includes any building, reconstruction, alteration, or expansion work intended to be permanent.

ARTICLE 3.- Municipalities with jurisdiction over the restricted zone of the maritime-terrestrial zone that have a coastal regulatory plan (plan regulador costero) in force may preserve existing structures, provided that they comply with the plan and applicable environmental regulations. When existing structures comply with the coastal regulatory plan in force without requiring any modification, the interested party shall apply for the relevant concession within a maximum period of six months from the effective date of this law.

If existing structures require modifications to comply with the coastal regulatory plan in force, the municipalities shall, within six months from the effective date of this law, serve notice (prevención) on the interested parties requiring them to make the relevant modifications within the non-extendable period of six months following such notice.

Upon expiration of that period, once compliance with the notice has been verified, the interested party shall apply for the relevant concession within a maximum period of six months.

If that period expires without compliance with the aforementioned notice having been verified, the municipality shall proceed with eviction (desalojo) and demolition of the works. The foregoing shall occur after the relevant record has been prepared, in accordance with Article 13 of Ley N.° 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977, as amended. The cost of demolition or destruction shall be charged to the owner of the structure or installation.

ARTICLE 4.- Municipalities with jurisdiction over the restricted zone of the maritime-terrestrial zone that do not have a coastal regulatory plan in force shall have twenty-four months from the effective date of this law to secure approval of the plan.

During that period, municipalities may preserve existing structures unless the competent administrative or judicial authority establishes that environmental damage (daño ambiental) has occurred or that there is a risk or threat of environmental damage. Likewise, such structures may be used on a revocable basis (a título precario), provided that a land-use fee for revocable occupancy (canon por uso de suelo a título precario), set by the municipality having jurisdiction, is paid. Payment for revocable land use shall not create any rights.

Once the coastal regulatory plan for the respective jurisdiction takes effect, structures preserved within the restricted zone of the maritime-terrestrial zone must comply with that planning instrument. For that purpose, the procedure established in Article 3 of this law shall be followed.

ARTICLE 5.- The public institutions competent to process coastal regulatory plans (planes reguladores costeros), in accordance with the provisions of Article 38 of Ley N.º 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, of 2 de marzo de 1977, as amended, shall give priority to scheduling the actions necessary for the timely implementation of this Law.

ARTICLE 6.- As of the entry into force of this Law, municipalities with jurisdiction over the restricted zone (zona restringida) of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) may not authorize or permit new construction that is not supported by a duly approved and registered concession (concesión) consistent with the coastal regulatory plan currently in force.

ARTICLE 7.- The State, the municipalities, and the autonomous and semi-autonomous institutions are authorized to invest in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone for the purpose of promoting social development, economic growth, and environmental protection, in accordance with the provisions of the legal system as a whole, particularly Ley N.º 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, of 2 de marzo de 1977, as amended, and the regulatory plan (plan regulador) of the respective locality.

Effective as of its publication.´

III.Regarding the procedure.- Sole matter submitted for consultation: failure to comply with the requirement to consult the municipalities regarding the bill. The consulting Deputies state that they have been able to verify that the bill under review was not duly submitted for consultation to all the Municipalities, since that procedure was omitted with respect to at least sixteen municipalities. It is stated that this occurred because the Chair of the Reporting Committee responsible for processing the bill apparently failed to give proper notice of the corresponding procedural motion (moción de orden).- In other words, according to those submitting the consultation, there are no records demonstrating that the following municipalities were consulted: Puntarenas, Corredores, Coto Brus, Golfito, Montes de Oro, Parrita, Abangares, Hojancha, Nicoya, Santa Cruz, Tilarán, Limón, Pococí and Siquirres, while Guácimo and Talamanca were apparently contacted informally.- This omission violated Articles 190 and 170 of the Political Constitution, as well as Article 126 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa.

It is asserted that the issue is that the recently cited articles involve essential procedural steps, not only because they are provided for in the Constitution and the Reglamento, but also because their application generates fundamental technical and political input; and, in this specific case, it is stated that the bill should have been submitted for consultation because it seeks to establish a legal framework to regulate existing construction in the restricted area of the Zona Marítimo Terrestre and to legalize the use thereof through the granting of concessions.- It is stated that this is, in itself, a means of regulating planning for

local development and, ±consequently-, amounts to intervention in the administration of local services and interests.- It is likewise asserted that the law seeks to interfere with municipal autonomy and that, to accomplish this, the duty to provide notice should have been formally fulfilled, not through informal copies but through appropriate notices capable of establishing that the act fulfilled its purpose. On this point, this Chamber begins by noting that the consultation required by Article 190 of the Political Constitution is a fundamental procedural requirement, but not in every case in which bills involve the institutions that must be consulted; rather, it applies only in certain situations, as stated in judgment 15760-2008 at fourteen hours thirty minutes on veintidós de octubre de dos mil ocho, which clarified:

³It should be emphasized that, in accordance with the line of precedent followed by this Constitutional Court, Article 190 of the Political Constitution does not mean that every bill or any amendment made to the text through the exercise of the right of amendment must be submitted for consultation to the autonomous institution concerned, but only those aspects relating to its establishment or organizational structure, or those relating to the essential scope of the powers of the institutions involved. («) This position was subsequently reiterated on later occasions, as may be seen ±by way of example- in judgment 2010-16335 at fifteen hours and fifty minutes on veintinueve de septiembre de dos mil diez, which in turn stated:

³VI.- Likewise, another point raised by the Deputies is that the bill was not submitted for consultation to the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP). The bill was indeed submitted to ARESEP for consultation through official letter CJ-100-06-06 of quince de junio de dos mil seis, and the Regulador General de los Servicios Públicos, through official letter 786-RG-2006/16629 of veintiséis de junio de dos mil seis, issued his opinion regarding the specific bill (folios 2694 to 2700 of the copy of the legislative file, Volume IX). The consulting Deputies state that the text resulting from the amendments introduced through the approval of substantive motions (mociones de fondo) by the Comisión con Potestad Legislativa Plena Segunda, in accordance with the procedure approved under Article 208 bis of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, was not submitted for consultation again.

According to the line of precedent followed by this Court, Article 190 of the Political Constitution does not mean that every bill or any amendment made to the text through the exercise of the right of amendment must be submitted for consultation to the autonomous institution concerned, but only those aspects relating to its establishment or organizational structure, or those relating to the essential scope of the powers of the institutions involved. In the present matter, a careful reading of the four approved motions does not reveal any modification to the structure or functions assigned to ARESEP; therefore, we consider that it was unnecessary to request a new opinion from it concerning the amended text.´

IV.Based on the foregoing, and upon analyzing the text of the bill submitted for consultation to determine whether it does in fact regulate matters affecting the Municipalities’ exercise of their powers, the Chamber observes that the provisions of the bill regulate the actions not of all Municipalities, but only of a group of them; namely, those that, because their territory includes coastal areas, have been entrusted with administering the maritime-terrestrial zone defined by Ley de la Zona Marítimo Terrestre number 6043.- In this regard, for those Municipalities responsible for coastal areas, the bill regulates actions that may entail significant changes in the manner in which the restricted zone of the maritime-terrestrial zone is administered, an administration that the legislature itself entrusted to municipal governments. This may be concluded from the text of the bill, which provides for the following actions by those entities: first, Article 3 establishes the authority of the

Municipalities to preserve existing construction, provided that it complies with their regulatory plan and environmental regulations. It likewise provides that, if the interested party does not complete the regularization process (regularización) within the established period (six months), the Municipalities shall proceed in accordance with Article 13 of Ley 6043, that is, by evicting the occupants and demolishing the construction after compiling the necessary information for that purpose; second, Article 4 governs the situation of Municipalities that, upon the law’s entry into force, do not have a current coastal regulatory plan for purposes of applying the regularization of construction under paragraph 3, and the bill provides a period of twenty-four months to ³finalize approval of the plan,´ even though it establishes no legal consequence if such approval is not finalized. That article further indicates that, during those two years, the Municipalities shall have the authority to tolerate the continued presence of existing construction (unless judicial or environmental authorities determine that an environmental hazard exists), and they are also authorized to collect sums under the legal concept of a ³fee for precarious land use (canon por uso de suelo en precario),´ which ±as stated therein- creates no rights whatsoever.

Finally, if the coastal plan is approved, the aforementioned Article 3 shall apply; third: Article 6 provides that, as of the law’s entry into force, the Municipalities may not authorize or permit new construction unless supported by a duly approved and registered concession consistent with the coastal regulatory plan currently in force; fourth: finally, Article 7 authorizes the Municipalities (together with other public authorities) to invest in the restricted zone of the Zona Marítimo Terrestre for the purpose of promoting economic growth and social development, in accordance with the provisions of Ley 6043 and the regulatory plan.

V.Taken together, all these points seek to impose a change in the dynamics of municipal action. Although they could be viewed as falling within the subject of existing construction, the fact is that, when considered cumulatively, they clearly reveal the objective of modifying the manner in which the Municipalities administering the country’s Zona Marítimo Terrestre exercise their powers regarding these matters. Accordingly, the Chamber understands that the proper course was to comply with the mandate of Article 190 of the Constitution and submit this bill for consultation to the specific group of Municipalities whose territories include coastal areas and that have been designated by the legislature as administrators of the maritime-terrestrial zone, in order to obtain their views regarding such changes. Consistent with this reasoning, folio 36 of the file shows that the Comisión de Permanente Especial de Turismo approved a motion to submit the text for consultation to the country’s Municipalities, among other institutions, and, pursuant to the foregoing, the

legislative file contains a record that the text was sent to the following municipal corporations:

• 1)Moravia, folio 75;
• 2)La Cruz, folio 76;
• 3)Santa Ana, folio 77;
• 4)Alajuela, folio 78;
• 5)Bagaces, folio 79;
• 6)Guácimo, folio 80;
• 7)Naranjo, folio 81;
• 8)Aserrí, folio 82;
• 9)Belén, folio 83;
• 10)Buenos Aires, folio 84;
• 11)Escazú, folio 85;
• 12)Santo Domingo, folio 86;
• 13)San Rafael, folio 87;
• 14)Desamparados, folio 88;
• 15)Talamanca, folio 89;
• 16)San Mateo, folio 89;
• 17)Turrubares, folio 89;
• 18)Acosta, folio 90;
• 19)Oreamuno, folio 91;
• 20)Cañas, folio 92;
• 21)Cervantes, folio 93;
• 22)San Pablo, folio 94;
• 23)Esparza, folio 95;
• 24)Carrillo, folio 97;
• 25)Guarco, folio 98;
• 26)Paraíso, folio 99;
• 27)Naranjo, folio 100;
• 28)Flores, folio 102;
• 29)Palmares, folio 103;
• 30)Montes de Oca, folio 104;
• 31)Zarcero, folio 73;
• 32)Osa, folio 106;
• 33)Grecia, folio 107;
• 34)Valverde Vega, folio 108;
• 35)San Carlos, folio 109;
• 36)Turrialba, folio 110;
• 37)Poás, folio 119;
• 38)San Ramón, folio 120;
• 39)Sarapiquí, folio 122;
• 40)Alajuelita, folio 122;
• 41)Atenas, folio 123;
• 42)Aguirre, folio 124;
• 43)La Unión, folio 125;
• 44)Abangares, folio 125;
• 45)Alvarado, folio 125;
• 46)Aserrí, folio 125;
• 47)Barva, folio 125;
• 48)Cartago, folio 125;
• 49)Cóbano, folio 125;
• 50)Liberia, folio 126;
• 51)Coronado, folio 126;
• 52)Corredores, folio 126;
• 53)Coto Brus, folio 126;
• 54)Tibás, folio 127;
• 55)Santa Bárbara, folio 128;
• 56)Upala, folio 73. In addition, the subsequent volumes contain responses from the Municipalities of Nandayure (folio 366), Matina (folio 374), and San José (folio 471).

From the foregoing review of the legislative record (expediente legislativo), it is concluded that not only were all the Municipalities in the country not consulted as ordered by the committee itself, but —most importantly— several municipalities administering the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) were omitted from the consultation, which allows the Chamber to agree with the consulting Deputies’ assertion that the constitutionally required consultation procedure was not fully complied with, since the documentation contained in the legislative record shows that the consultation with the Municipalities was incomplete because no communication was recorded as having been sent to municipal corporations that, as stated, should have been consulted. In particular, the Chamber agrees with the consulting Deputies that it was not possible to determine that the Municipalities of Puntarenas, Golfito, Parrita, Hojancha, Nicoya, Santa Cruz, Limón, Pococí, and Siquirres were consulted; some of these have substantial areas within the maritime-terrestrial zone. Accordingly, the proper course in this case is to answer the consultation by noting the existence of unconstitutional procedures under the terms of article 101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, so that the matter may proceed accordingly.

VI.Substantive issues.— Sole issue submitted for consultation: The consulting Deputies state that they doubt the constitutionality of the seven articles comprising bill number 18593 and that “this is an unreasonable, regressive, and uncertain text, not because of what it legally proposes or provides, but because of what it does NOT

the fundamental principles of reasonableness and proportionality under Costa Rican law, the progressive realization of fundamental environmental rights, the pro-domain principle (principio pro-dominio), and legal certainty (seguridad jurídica). An infringement by omission of article 50, which enshrines the constitutional principle of the fair distribution of wealth, is also alleged. In the Chamber’s view, the proposed legislation seeks to have a very specific effect on the current regulatory framework governing structures in the restricted zone (zona restringida) of the maritime-terrestrial zone, without proposing significant changes in that legal sphere, which means that the vast majority of claims based on omission lack merit. First, it is clear that there is no intent (nor is it necessary for the purposes of the bill) to repeal provisions of law number 6043 regulating the maritime-terrestrial zone; therefore, the ownership and possession regime established therein, for example, remains intact, and neither the requirements and conditions governing the award of concessions by the municipalities nor the legal rules established on that subject are affected.

This clarifies the Deputies’ various questions regarding who will benefit from concessions in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone under this new bill and how they will benefit, as well as what is to happen to structures built before that law, because—as stated—the approved text reveals no change to those matters, environmental requirements, or the provisions concerning the number of concessions, priorities, the nationality of beneficiaries, or transferability issues. Second, the bill contains an operational definition of structure which, if the Deputies’ assertion were correct, would be “incomplete” or “lacking precision,” neither of which, in itself, can be said to affect any constitutional principle, because the consequences would be reduced effectiveness of the law or the operational delineation of that concept by the various competent legal actors, which does not—in itself—constitute a constitutional violation.

Third, contrary to what the Deputies have stated, the bill seeks to protect structures already in existence when the law takes effect, so that from that time onward the municipalities have a duty—pursuant to article 13 of Ley 6043 and section 6 of the bill—to prevent new construction carried out contrary to the provisions of the bill and the aforementioned Ley 6043. Fourth, the bill indeed contains no provisions expressly and specifically addressing certain groups of people or particular geographic areas that the Deputies believe should have been included. However, no argument is offered as to why that omission from this particular bill constitutes a violation of the Political Constitution, in the sense that the bill necessarily and mandatorily had to contain the rules said to be missing. It must be recalled that the text of the bill is simply limited to regulating existing structures in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone, which it does by making available —to everyone falling within the circumstances contemplated by the law—the legal possibility of regularizing the structure in question and obtaining a concession after complying with the statutory requirements.

The purpose of the law would thus clearly be fulfilled, and no omission could be alleged in this regard. The same is true of the claim concerning the absence of an inventory of structures, the failure to order publication of such an inventory, and the absence of a database on regularized structures, because not only do such omissions not rise to the constitutional level, but the matters raised may even be regulated perfectly well through subordinate legislation (normativa infralegal), without affecting any fundamental principles or rights.

In the same vein, it is necessary to clarify that article 2 of the bill under consultation would not be unconstitutional, provided that potential concession holders comply with the statutory requirements for obtaining the respective concession in accordance with the legal system in force before the Law takes effect. Otherwise, the principle prohibiting case-specific derogation from a rule (inderogabilidad singular de la norma) would be violated; according to this Court’s advisory opinion number 2009-95, that principle has constitutional status and prevents the legal system in force from being disapplied in specific cases through special laws. Consequently, all concessions granted in violation of that principle are absolutely null and void.

VII.Conclusions. From its analysis of the foregoing points, the Chamber concludes that, in the case of bill number 18593, entitled “Law for the Regularization of Existing Structures in the Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone,” the provisions of article 190

of the Constitution were not complied with because there was a constitutional obligation to submit the text of the bill for consultation with the country’s coastal Municipalities, but the legislative record shows that this action was not fully carried out, since several municipal corporations were excluded without any justification appearing in the record. Furthermore, regarding the consultation on the substantive content of the text under review, alleged constitutional violations by omission are asserted that do not, in fact, exist, because the matters the Deputies consider missing remain regulated by Ley 6043, or else there was no constitutional requirement that they be regulated by the bill, as the consulting Deputies maintain.

VIII.Justices Rueda Leal, Armijo Sancho, and Cruz Castro dissent and answer the Consultation by finding that the bill entitled “Law for the Regularization of Existing Structures in the

Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone,” with respect to its substance, contains constitutional defects, in accordance with the following considerations authored by Justice Rueda: One of Hans Kelsen’s fundamental contributions in his Pure Theory of Law, which remains relevant despite the passage of time, consists of his Legitimität), and of the resulting relationship between effectiveness and validity, between the “is” of natural reality and the “ought” of the norm.

Contrary to common belief, Kelsen sought an eclectic solution to explain the phenomenon of normative validity. On the one hand, under the principle of legitimacy, the validity of a norm is conditioned on what the legal system itself provides: “Insofar as a legal order regulates its own creation and application, it determines the beginning and end of the validity of the norms belonging to it.” Thus, as is well known, the validity of a legal system, within the framework of a hierarchical structure of the legal order (a thesis originally proposed by Adolf Merkl), ultimately depends on a logical presupposition: the basic norm (norma fundamental) that confers legitimacy upon the Political Constitution. As a presupposition, that basic norm requires the Fundamental Law to be obeyed (legitimacy); however, for this to occur, the Constitution must actually be obeyed (principle of effectiveness). A Constitution that exists on paper but is not applied in practice not only lacks effectiveness but also becomes invalid, since the first logical presupposition of a legal system is absent.

This is why Kelsen rejects the extreme positivist thesis that denies any connection between validity and effectiveness. On the one hand, he states that “a legal order as a whole, as well as an individual legal norm, loses its validity when it ceases to be effective; and therefore, to that extent, a relationship appears between the ‘ought’ of the legal norm and the ‘is’ of natural reality, since the positive legal norm, in order to be valid, must be established by a real act.” On the other hand, he establishes that the deontic validity of a norm is not identical to its actual effectiveness, but rather depends on its legitimacy—that is, on the conditions established by a legal system for the legal validity of a norm.

Thus, amid this tension between validity and effectiveness, the principle of legality (principio de legalidad) (article 11 of the Political Constitution) emerges as a safeguard not only for individual rights, but also for the validity of the legal system itself and respect for the rule of law (Estado de Derecho).

Certainly, that principle means that the acts and conduct of the Administration must conform to the provisions of written law, which entails submission to the Constitution, the law, and, in general, all other rules of the legal system (ordenamiento jurídico) (especially executive and autonomous regulations); that is, ultimately, to what is known as the “principle of juridicity of the Administration” (principio de juridicidad de la Administración). “In this regard, it is clear that, when faced with an unlawful or invalid act, the Administration has not only the duty but also the obligation to do everything within its power to rectify the situation.” (Judgment No. 1998-0897, issued at 17:15 on 11 de febrero de 1998).

Moreover, the principle of legality (principio de legalidad) fulfills its ratio iuris: to be a sine qua non condition for human beings to realize their values. Indeed, that principle enables the establishment of a secure and stable order that allows everyone “to know where they stand” and precisely defines the spheres of what is possible, lawful, and obligatory in conduct, and is just insofar as it gives the community and the individual what is theirs, that is, the rights that belong to them by nature and the sphere of freedom appropriate to their dignity (Legaz Lacambra).

Thus, the principle of legality requires the Administration to comply strictly with the legal system, which in turn entails helping to ensure its survival, since a political system in which the repeated non-application of the law is tolerated ultimately loses its effectiveness, which in turn leads to its invalidity. Accordingly, because the very validity of a legal system is affected, the matter under review (sub examine) becomes a matter of constitutional significance.

By this, I do not mean that every type of non-application of a legal rule is constitutionally significant; rather, this depends on the significance of the legally protected interest (bien jurídico) at stake and the severity of the harm that may be inflicted upon that interest. Nor do I state that every type of moratorium is constitutionally impermissible. The analysis must be conducted in accordance with the particular characteristics of each situation.

In the case at hand (sub iudice), what has occurred is systematic noncompliance with the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, that is, a deliberate non-application of those legal provisions. Law number 5602 of 4 de noviembre de 1974 had already suspended the effectiveness of Law Nº 4558 (Ley Urbanización Zona Marítimo Terrestre) until a new law was enacted, which meant, among other things, that the respective municipalities were prohibited from granting construction permits if those buildings were to be constructed on land held pursuant to the rights granted by the aforementioned Law Nº 4558.

Subsequently, Law N° 6043 of 2 de marzo de 1977 (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre) clearly defined the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), distinguished between the public zone (zona pública) and the restricted zone (zona restringida), imposed specific duties on municipal authorities to protect that zone and regulate its urban development, and established how these public-domain properties (bienes demaniales) located in the restricted zone could be granted under concession. The cited law even makes both illegal construction in the maritime-terrestrial zone and the unlawful granting of concessions or occupancy permits criminal offenses.

Furthermore, the aforementioned legislation provided that its application would not be abrupt, since it established that zones containing buildings without the corresponding authorization under that law would be subject to planning in accordance with the urban-planning regulations to be issued, which would be applied gradually in cases of remodeling or reconstruction (Article 69).

Thus, notwithstanding Law number 5602 and the gradual manner in which Law number 6043 was to be applied, what has occurred over the years is blatant disobedience of those legal provisions, arising not from structural problems in society that emerged spontaneously, but from difficulties originating in the State’s inertia.

We must begin from the premise that the proposed legislative reform does not concern just any legislation, but rather legislation that strictly regulates the protection of our coasts, regarding which this Court has recognized not only the importance of their conservation, but also the duty to guarantee free access and enjoyment for the entire population. Therefore, even the concessions that are authorized are subject to highly stringent safeguards:

“...the Zona Marítimo Terrestre is public-domain property (bien de dominio público), a status recognized since time immemorial and established in our country’s legislation so that a strip of one nautical mile or more along the seacoast would form part of State property (Law 162 of 28 de junio de 1828 and subsequent legislation). Law No. 6043 of 2 de marzo de 1977 established the current legal regime governing the entire public zone and the concession areas. In the Chamber’s view, its status as public-domain property does not weaken with the passage of time; on the contrary, it is inalienable and not subject to acquisitive prescription (imprescriptible), even when subsequent laws establish different regimes for its administration, protection, use, and exploitation. In the case before us, its value as public-domain property lies not only in the Zona Marítimo Terrestre, but also in the property’s reservation or dedication to its intended purpose, as reflected in the various legal provisions enacted by the Asamblea Legislativa and sanctioned by the Poder Ejecutivo.” (Judgment No. 2008-8713, issued at 9:06 on 23 de mayo 2008) Similarly, Judgment No. 2009-003113, issued at 14:59 on 25 de febrero de 2009, stated:

“...First, because that zone has already been incorporated into and forms part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado). Second, because the use of that zone—especially the seashores—is common and intended for the free use of all inhabitants without distinction, so that use by some does not prevent use by other interested persons. Third, because the public-domain regime (técnica demanial) is the most effective means of protecting maritime-terrestrial properties and enabling the State to fulfill its duty to guarantee, defend, and preserve a healthy and ecologically balanced environment for all inhabitants of the country. Regarding this last aspect, the private use of seashores certainly endangers the right to the environment, since those public-domain zones could be subject to construction and other intrusions that would endanger coastal resources and their entire ecosystem.” In accordance with the foregoing, a legislative reform such as the one proposed, in such a sensitive area, that condones acts creating vulnerability violates, in my view, not only the res publica and the constitutional principle of legality, but would also mean tolerating the State’s failure to observe other principles, such as in dubio pro natura, whose purpose is to ensure active, advance, and timely oversight by the authorities that does not allow illegal construction to become entrenched.

What has instead been demonstrated is that the prior controls established by the State have not been followed to ensure effective compliance not only with the legislation in general, but also with environmental protection requirements, since only now could it begin to be determined which of those buildings have or have not caused environmental harm, when what is required is prevention.

As I have indicated, this situation in the specific case entails a violation of the principle of legality, which unquestionably has constitutional significance insofar as it affects the very validity and effectiveness of the legal system, as well as the rule of law (Estado de Derecho).

IX.DISSENTING OPINION OF JUSTICE CASTILLO VÍQUEZ—Regarding consultation with the municipalities, I conclude that there is no constitutional defect (vicio de inconstitucionalidad). There is no doubt that constitutionally mandated consultation constitutes a limitation on legislative power. In some cases, it heightens that limitation—Articles 97 and 167 of the Constitución Política—when the opinion of the Tribunal Supremo de Elecciones or the Corte Suprema Justicia is unfavorable to the legislative initiative; in another case, it temporarily suspends that power with respect to the bill in question, six months before and four months after a popular election, when the opinion of the Tribunal Supremo de Elecciones is also unfavorable; and in other cases, consultation must be conducted to avoid a constitutional defect that would affect the entire Law—with the Universidades del Estado, under Article 88 of the Constitución Política; with the Banco Central de Costa Rica, under numeral 121, subsection 17, of the Carta Fundamental; and with autonomous institutions, under 190 of the Código Político.

Regarding the latter, it should be recalled that the Fracción Social Demócrata submitted, as part of the title concerning autonomous institutions, the following provision: “(...) No bill concerning matters entrusted to an Autonomous Institution may be debated in the Asamblea Legislativa unless the respective Institution has issued an opinion on it. That opinion must mandatorily be included and published as one of the recitals (considerandos) of the law that is enacted.” (A.A.C.: volume III; p. 465). Note that the proposal no longer included the qualified-majority requirement for approval of a bill when the Institution had issued an unfavorable opinion. We assume that the adverse votes of the Asamblea Nacional Constituyente in the cases of the Universidad and the Organismo Técnico responsible for determining the monetary unit dissuaded the members of the Fracción Social Demócrata from submitting that initiative.

Facio Brenes explained the rationale for this provision by stating: “(...) what it seeks is to require Congress, an essentially political body, to hear the voice of autonomous institutions in matters that affect them.” (A.A.C.N.: volume III; p. 467).

The reasons why this article was not approved as proposed were:

“Representatives Arroyo, Vargas, Fernández, and Esquivel expressed their disagreement. The first stated that it was not possible to continue stripping powers from the Asamblea Legislativa by requiring it to consult all the State’s autonomous institutions. The Assembly establishes various committees from among its members, which are obligated to consult and properly inform themselves regarding the matters entrusted to them. If a bill relating to an autonomous institution is introduced, it is logical that those bodies will be consulted. The second stated that the motion under debate introduced a new system, since if an autonomous institution did not issue the corresponding opinion, the Asamblea Legislativa would be unable to consider the bill. The third stated that he would not vote for any motion that diminished the powers of the Asamblea Legislativa, the highest representation of the people in our political system, by requiring it even to include the Opinion of the Autonomous Institution among the recitals of the law enacted.” (A.A.N.C.: volume III; p.473).

As a result, Representative Chacón Jinesta suggested new wording:

“For the debate and approval of bills relating to an Autonomous Institution, the Asamblea Legislativa must hear that institution’s opinion.” (A.A.N.C.: volume III, p. 473).

Deputy Facio Brenes, on behalf of his colleague, decided to withdraw the motion, and Representative Chacón Jinesta’s proposal was ultimately put to a vote.

From the foregoing discussion, it is clear that the drafters of the current Political Constitution fully understood that constitutional consultation (consulta constitucional) limits the legislative power, and that the consultation requirement was directed, in this case, solely and exclusively at those entities having the legal nature of an autonomous institution (institución autónoma), and not at those having the legal nature of a corporation (corporación), as is the case with decentralized entities by region (entes descentralizados por región).

It is well known that legal scholarship draws a clear distinction between an institution and a corporation. Indeed, in the case of the former, there is a founding entity, generally the State, which creates the entity, provides its resources or, at least, the source of its financing, and has influence over the appointment of the highest authorities of the entity so established. In the case of the latter, the entity is created at the initiative of its members, although in many cases the issuance of an act of the State is necessary, for example, the creation of a professional association; its members generally finance the entity and, lastly, through the General Assembly—or, in the case of municipalities, the municipal electorate—they elect the highest authorities of the governing bodies. In our country, autonomous institutions correspond to the first legal form, while municipalities correspond to the second; hence the Constituent Assembly’s apt choice of terminology. From this perspective, municipalities cannot be equated with autonomous institutions.

Moreover, given the degree of autonomy granted to municipalities under Constitutional Law (Derecho de la Constitución)—political autonomy in the administration of the canton’s local interests and services (Article 169)—the Legislature, in exercising its legislative power, is subject to significant limitations, since it may neither assign the exercise of a municipal power (competencia municipal) to another entity or body nor adopt statutory provisions that depart from or contradict the democratic nature of municipal organization. We are therefore dealing with a matter beyond the authority of the Legislative Branch in exercising its legislative power, although not in exercising the constituent power (potestad constituyente)—when acting as the amending power. This is constitutional subject matter that cannot be regulated by the Legislative Branch in exercising its legislative power. The foregoing constitutes a guarantee for municipal corporations, just as it did for autonomous institutions until their autonomy in matters of governance was abolished—through Ley n.° 4123 de 31 de mayo de 1968—in the sense that the Legislative Assembly, in exercising its legislative power, may not affect matters that Constitutional Law assigns exclusively and solely to corporate-based entities (entes de base corporativa).

Although both enjoyed the same degree of autonomy, the fact remains that the Constituent Assembly established constitutional consultation only for bills relating to autonomous institutions, and not for bills relating to municipalities.

Lastly, the constitutional text makes clear that the municipal system (régimen municipal) is governed by Title XII, whereas autonomous institutions are governed by Title XIV; they are therefore different constitutional legal systems, and it is consequently inappropriate to apply to one the provisions designed for the other.

In summary, the Legislative Assembly is not required to consult municipalities regarding bills relating to them. Therefore, the defect alleged in the consultation does not exist as such.

X.Additional grounds for the separate opinion (voto particular) of Justice Cruz Castro: Considering that the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) enjoys heightened protection, not only because it is an asset in the public domain (bien de dominio público), but also because it is connected to the environment and forms part of the national patrimony (patrimonio nacional), its definition and the conditions under which it may be used are crucial, since its conservation and protection depend upon them.

On numerous occasions, this Constitutional Court has had the opportunity to address the legal nature of the maritime-terrestrial zone and its constitutional protection, as it forms part of the national patrimony as an asset in the public domain (see, in this regard, decisions numbers 5399-93 de las dieciséis horas treinta y nueve minutos del veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y tres, 2002-03821 de las catorce horas con cincuenta y ocho minutos del veinticuatro de abril del dos mil dos, 2006-00454 de las catorce horas con cincuenta y cinco minutos del veinticinco de enero del dos mil seis, 2011-015473de las nueve horas y cuarenta y seis minutos del once de noviembre del dos mil once). It has expressly held that:

“The Nation’s patrimony and the public domain (demanio público).—The national patrimony consists essentially of the assets defined in Articles 6, 50, 89, and 121 subsection 14) of the Constitution; these include territorial waters, coasts, airspace, the continental shelf, the insular shelf, and the natural resources and wealth of the water,…. It is important to note that the assets comprising the national patrimony enjoy special protection, such that they may not be appropriated by private parties or even by the Public Administration; the constitutional provision subjects to full legislative control those cases in which such assets may be transferred or devoted to public uses, but only in the cases and by the means that it establishes. Some of them may not even be removed from the public domain (desafectados) by statute because, by reason of their unique nature, they have received special constitutional protection that places them outside private commerce.

Others may be subject to rational exploitation, whether by the State or by private parties, ‘in accordance with the law or through a special concession granted for a specified period and subject to the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly’ (subsection 14 of Article 121 of the Political Constitution). The special nature of the national patrimony necessarily entails an inseverable connection to public use for the assets that the concession holder—whether public or private—allocates or requires for its development and exploitation, such that those assets are deemed permanently incorporated into the public domain and, for that reason, possess the characteristics inherent to that system: they are exempt from attachment (inembargables), not subject to acquisitive prescription (imprescriptibles), and inalienable (inalienables).” (decision no.2002-03821) It is therefore clear that “The maritime-terrestrial zone forms part of the national patrimony, belongs to the State, and is inalienable and not subject to acquisitive prescription.” (Article 1 of Ley de la Zona marítimo terrestre).

Throughout human history, the coast has been recognized as having great economic and commercial importance, as well as importance for security—for the defense of the national territory—for any country or state organization. Thus, as regards our country, the coastline has remained devoted to public use since the colonial period. Accordingly, it is clear that, from the earliest provisions governing this zone, it was always classified as public-domain property (bien demanial) (state-owned, part of the public domain, or under public ownership); this means that it possesses all the attributes of public-domain status (demanialidad), namely, inalienability, immunity from acquisitive prescription, exemption from attachment, and subjection to the police power with respect to its use and exploitation.

A bill such as the one under consultation contains numerous inaccuracies in its regulatory design, confirming the arguments presented by those requesting the consultation concerning: the lack of a transitional regime (régimen transitorio); the lack of limits on the number of concessions to be granted or on their duration; the lack of clarity regarding the term “structure”; the complete failure to delimit the areas warranting special treatment because they are inhabited by historically marginalized populations; the absence of a clear inventory identifying those who would become the eventual beneficiaries of the statute—the identification and individualization of the beneficiaries; and the determination of environmental impact (impacto ambiental), among many other omissions. These omissions and inaccuracies confirm that, in seeking to regularize an irregular situation, the bill directly undermines our public domain, since it would entail regression in the maritime-terrestrial zone, and that regression is unconstitutional.

It is not disputed that a social problem may exist in the zone, but that particular circumstance cannot be resolved through a statute that strips a fundamental component of environmental protection of its substance without specifying and identifying the social groups and geographic areas requiring a comprehensive and balanced solution.

It should be noted that, by failing even to establish that the statute does not prevent the continuation of judicial proceedings already initiated and pending for violations of existing law, it could entail improper interference between branches of government, specifically between the Legislative and Judicial Branches, since a series of proceedings arising from encroachments upon the public domain are currently pending before the latter, while the bill under consultation ultimately legalizes what is currently considered unlawful—or, in other words, makes lawful what is unlawful—namely, possession of the public domain obtained through self-help (vías de hecho), and thereby exempts or releases from liability those who violated the current provisions. Without expressly saying so, it appears to promote a partial repeal of the punitive provisions contained in Ley de la zona marítimo terrestre, which safeguards an asset of such importance to the environment.

Consistent with the in dubio pro natura principle and the principle of progressivity (progresividad) in protecting the right to the environment, a bill such as the one under consultation, which suffers from so many inaccuracies and contains provisions so general in nature, strips away the substance of the protection that our maritime-terrestrial zone has enjoyed to date, and for that reason I find that, in addition to the procedural violations noted, there are also grounds for finding substantive violations of our constitutional corpus (bloque de Constitucionalidad).

Por tanto:

The optional legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa facultativa de constitucionalidad) submitted regarding bill number 18593, entitled “Ley para la regularización de las construcciones existentes en la zona restringida de la Zona Marítimo-Terrestre,” is answered as follows: a) by majority vote, it is declared that the bill under consultation failed to comply with the constitutional procedure requiring consultation with the country’s municipalities, established in Article 190 of the Constitution.—The Justice Castillo Víquez dissents and states that the defect identified by the consulting Deputies does not exist in the legislative procedure; b) by majority vote, the consultation submitted concerning the substantive matters of the bill is answered by stating that it does not present the constitutional violations alleged by the consulting Deputies, provided that Article 2 of the bill under consultation is interpreted to mean that potential concessionaires must satisfy the legal requirements for obtaining the respective concession in accordance with the legal system in force before the Law enters into force.

Justices Rueda Leal, Armijo Sancho, and Cruz Castro, regarding the substantive aspect, dissent and answer the legislative consultation under review by stating that the bill entitled “Law for the Regularization of Existing Structures in the Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone” contains constitutional defects. Justice Cruz Castro provides additional reasons.

Gilbert Armijo S.

Acting President Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Aracelly Pacheco S.

Jorge Araya G. Jose Paulino Hernández G.

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SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veintiocho de junio de dos mil trece. Consulta facultativa de constitucionalidad planteada en relación con el proyecto legislativo número 18593 denominado ³Ley para la regularización de las construcciones existentes en la zona restringida de la Zona Marítimo-Terrestre´. Resultando:

1. 1Los Diputados a la Asamblea Legislativa, Jorge Gamboa Corrales, Maria Jeannette Ruiz, Juan Carlos Mendoza, Claudio Monge, Carmen Granados, Yolanda Acuña, Carmen Muñoz, Manrique Oviedo, Gustavo Arias y Victor Hernández plantean consulta legislativa facultativa de constitucionalidad respecto del proyecto legislativo número 18593 denominado ³Ley para la regularización de las construcciones existentes en la zona restringida de la Zona Marítimo-Terrestre´. En el escrito presentado se consultan temas de procedimiento y de fondo relacionados con diferentes cuestiones surgidas al alrededor del texto del proyecto citado, respecto de las que los consultantes externan sus consideraciones.- En concreto, se señala que el proyecto involucra intereses locales y autonomía municipal, pero no se consultó a todas las municipalidades del país como debía pues en vez de realizar una adecuada notificación se hicieron gestiones informales para informar de la existencia del proyecto sin ninguna rigurosidad, con lo cual se infringe tanto la Constitución como el Reglamento Legislativo.- En cuanto al fondo, observan que su consulta es contra todos artículos que componen el proyecto de ley número 18593, y señalan que no se trata solamente de problemas de técnica legislativa, sino que: ³se trata de un texto irrazonable, regresivo e inseguro pero no por lo que jurídicamente propone o dispone sino por lo que NO regula explícita y o específicamente.´ Tales omisiones tienen el rango de una inconstitucionalidad por omisión

legislativa y se concretan en varios puntos: a) se provocaría una derogación tácita de la ley de la Zona Marítimo-Terrestre en lo regulado por la nueva normativa, sin embargo el proyecto no tiene transitorios ni menciona cuáles leyes derogaría o modificaría, al menos para evitar antinomias insalvables; b) en los artículos cuestionados no se limita la cantidad de concesiones que se pueden otorgar a personas físicas o jurídicas, quedando la duda de si pueden repetirse por parte de los interesados.- Es decir cabe interpretar que las concesiones se otorgan de forma indefinida, por tiempo indefinido y a favor de un universo indefinido de titulares potenciales. Se trataría de abrir una oportunidad para le existencia de un mercado negro en terrenos de zonas costeras; c) el proyecto usa el término ³estructura´que peca de omiso y carente de precisión de modo que las municipalidades podrían reconocer derechos a ocupantes que adhieran al suelo cualquier estructura sin ningún sentido técnico y sin ligamen con las familias costarricenses que de buena fe han habitado durante décadas la zona marítimo-terrestre; d) no aparece establecido en el proyecto ningún parámetro de tiempo en relación con la permanencia de cualquier estructura o edificación en el lugar, pues solo se exige ser titular de una construcción existente.

Con ello sería posible que algunos puedan levantar construcciones con el fin de aprovechar el beneficio de la ley y evadir la regla de primero en tiempo primero en derecho que contiene la ley 6043; e) el proyecto, con el procedimiento establecido, no asegura la protección especial de los pescadores artesanales y otros pobladores que viven de las actividades económicas legítimas de subsistencia y que habitan de buena fe en la zona marítimo terrestre; f) el proyecto no incluye mención alguna de zonas que podrían necesitar protección especial por ser población en desventaja. Es decir, simplemente se propone legalizar lo hasta ahora ilegal; g) el proyecto en realidad legaliza las construcciones ilegales en a zona marítimo-terrestre en cuenta aquellas de familias extranjeras ocupantes de Zona Marítimo-terrestre por cualquier razón; h) no se diferencia entre las construcciones realizadas antes de la ley 6043 y las que se construyeron con posterioridad a ésta.

Es decir se legalizarán viviendas que no son viviendas familiares de gente de escasos recursos. Ello se agrava al omitirse una medida tendiente a la no transferibilidad mientras dure la misma; i) se potencia la regularización de construcciones sin importar que exista o no un inventario nacional sobre eventuales beneficiarios de la ley y tampoco se plantea una norma que ordene dar a conocer públicamente ese inventario lo cual ayudaría la transparencia; j) tampoco se prevé nada respecto de la obligatoriedad de implementar una base de datos de las construcciones regularizadas a nivel nacional para prevenir los casos abusivos en que una misma persona se ha visto beneficiada por las ayudas estatales en diferentes localidades del país. Se trata de un portillo legal; k) otro error legislativo fue no haber limitado los beneficios de la ley exclusivamente apersonas físicas excluyendo sociedades anónimas además de no establecer claramente los criterios de selección y evaluación de los eventuales beneficiarios.

Es decir no se prioriza ni remotamente la regularización de viviendas de personas de escasos recursos habitantes de la Zona Marítimo-Terrestre y además no se impide a los infractores ambientales hacer uso de las ventajas de la ley. Con tales conductas se infringen los principios fundamentales de razonabilidad y proporcionalidad de la ley costarricense, progresividad de los derechos fundamentales de índole ambiental y pro-dominio público y el principio de seguridad jurídica.- Se menciona también la existencia de lesión al artículo 50 que recoge el principio constitucional del justo reparto de la riqueza.-

1. 2Por resolución de las nueve horas y diecisiete minutos del treinta y uno de mayo de dos mil trece, la Presidencia de la Sala tuvo por presentada la consulta señalada y solicitó la remisión del expediente legislativo número 18593, o bien copia certificada del mismo.
2. 3La copia certificada del expediente legislativo número 18593 se recibió en la Sala el día cinco de junio de dos mil trece; en consecuencia, el plazo para evacuar la consulta vence el cinco de julio del año que corre.
3. 4En la tramitación de este procedimiento de consulta legislativa se han observado las prescripciones de ley.-.

Redacta la Magistrada Pacheco Salazar; y,

Considerando:

I.Admisibilidad de las consultas y legitimación de los consultantes. El artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone la posibilidad de que esta Sala emita opiniones consultivas previas sobre los proyectos legislativos (inciso b), cuando la consulta sea presentada por un número no menor de diez Diputados. La figura de la consulta legislativa tiene como objeto conocer proyectos de ley luego de su aprobación en primer debate y antes del definitivo. Es al amparo de tales normas que se presentan estas gestión de consulta sobre la constitucionalidad de aspectos de procedimiento y fondo respecto del proyecto legislativo número 18593 denominado ³Ley para la regularización de las

construcciones existentes en la zona restringida de la Zona Marítimo-Terrestre´. II. Texto del proyecto de ley consultado.- En razón de que los Diputados consultantes consultan sobre la constitucionalidad de todo el texto, tanto por faltar la consulta a las todas municipalidades del país, como por omisiones que afectan el proyecto, se estima apropiado citar el texto completo de la iniciativa para una mejor comprensión de lo que se discute:

³ARTÍCULO 1.- La presente ley tiene por objeto regularizar las construcciones existentes en la zona restringida de la zona marítimo terrestre, definida en el artículo 10 de la Ley N.º 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977, y sus reformas, y legalizar el aprovechamiento de estas, mediante el otorgamiento de concesiones al amparo de dicha ley.

Esta ley no dispensa el pago de tasas, cánones, multas o precios públicos a favor de las municipalidades, salvo las exoneraciones dadas por ley.

ARTÍCULO 2.- Para los efectos de la presente ley, se entenderá por construcción toda estructura que haya sido fijada o incorporada a un terreno, previo a la aprobación de esta ley; incluye cualquier obra de edificación, reconstrucción, alteración o ampliación que implique permanencia.

ARTÍCULO 3.- Las municipalidades con jurisdicción en la zona restringida de la zona marítimo terrestre, que cuenten con un plan regulador costero vigente, podrán conservar las construcciones existentes, siempre que se ajusten al plan y a la normativa ambiental aplicable. Cuando las construcciones existentes se ajusten al plan regulador costero vigente, sin necesidad de realizar ninguna modificación, el interesado deberá gestionar la concesión pertinente en un plazo máximo de seis meses, contado a partir de la entrada en vigencia de esta ley.

En caso de que las construcciones existentes requieran modificaciones para ajustarse al plan regulador costero vigente, las municipalidades, en un plazo de seis meses contado a partir de la entrada en vigencia de esta ley, prevendrán a los interesados para que estos, en el plazo improrrogable de seis meses posteriores a la prevención, procedan con las modificaciones pertinentes.

Vencido dicho plazo, habiéndose constatado el cumplimiento de la prevención, el interesado deberá gestionar la concesión pertinente en un plazo máximo de seis meses.

Agotado dicho plazo sin constatarse el cumplimiento de la prevención mencionada, la municipalidad procederá al desalojo y la demolición de las obras. Lo anterior, previa información levantada al efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley N.° 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977, y sus reformas. El costo de demolición o destrucción se cobrará al dueño de la construcción o instalación.

ARTÍCULO 4.- Las municipalidades con jurisdicción en la zona restringida de la zona marítimo terrestre que no cuenten con un plan regulador costero vigente, dispondrán de veinticuatro meses, computados desde la entrada en vigencia de esta ley, para concretar la aprobación del plan.

Durante dicho plazo, las municipalidades podrán conservar las construcciones existentes, en tanto la autoridad administrativa o judicial competente no acredite la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente. Asimismo, dichas construcciones podrán ser utilizadas a título precario siempre que medie el pago de un canon por uso de suelo a título precario, fijado por la municipalidad de la respectiva jurisdicción. El pago por uso de suelo en precario no generará derecho alguno.

A partir de la entrada en vigencia del plan regulador costero de la respectiva jurisdicción, las construcciones que se conserven dentro de la zona restringida de la zona marítimo terrestre deberán ajustarse a dicha planificación. Para ello, deberá atenderse el procedimiento dispuesto en el artículo 3 de esta ley.

ARTÍCULO 5.- Las instituciones públicas competentes en la tramitación de planes reguladores costeros, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley N.º 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977, y sus reformas, deberán programar prioritariamente las acciones necesarias para el cumplimiento oportuno de esta ley.

ARTÍCULO 6.- A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las municipalidades con jurisdicción en la zona restringida de la zona marítimo terrestre no podrán autorizar ni permitir nuevas construcciones que no estén respaldadas en una concesión debidamente aprobada, inscrita y ajustada al plan regulador costero vigente.

ARTÍCULO 7.- Se autoriza al Estado, las municipalidades, las instituciones autónomas y semiautónomas para que inviertan en la zona restringida de la zona marítimo terrestre, con el propósito de favorecer el desarrollo social, el crecimiento económico y la protección del ambiente, de conformidad con lo dispuesto en el ordenamiento jurídico en su conjunto, particularmente en la Ley N.º 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977, y sus reformas, y en el plan regulador de la respectiva localidad.

Rige a partir de su publicación.´

III.Sobre el procedimiento.- Único aspecto consultado: infracción de la consulta obligatoria del proyecto a las municipalidades. Los Diputados consultantes afirman que han logrado constatar que el proyecto en análisis no fue consultado debidamente a todas las Municipalidades pues ese trámite se omitió respecto de al menos dieciséis municipalidades. Se señala que ello ocurrió porque la Presidencia de la Comisión Dictaminadora responsable del trámite, aparentemente no notificó debidamente la moción de orden correspondiente.- Es decir, según los consultantes, no aparecen registros que demuestren la consulta a los siguientes municipios: Puntarenas, Corredores, Coto Brus, Golfito, Montes de Oro, Parrita, Abangares, Hojancha, Nicoya, Santa Cruz, Tilarán, Limón, Pococí y Siquirres, en tanto que aparentemente se contactó informalmente a Guácimo y Talamanca.- Con esta omisión se infringieron los artículos 190 y 170 de la Constitución Política, así como los artículos 126 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

Se afirma que el asunto es que los artículos recién citados involucran trámites sustanciales no solo por estar previstos en la constitución y en el Reglamento, sino porque su aplicación genera insumos fundamentales tanto técnicos como políticos y en el caso concreto, se señala, el proyecto de ley debía consultarse porque se pretende establecer un marco legal para regular las construcciones existentes en el área restringida del Zona Marítimo Terrestre así como legalizar el aprovechamientos de éstas, mediante el otorgamiento de concesiones.- Se dice que ello en sí mismo es una forma de regular la planificación para el desarrollo local, por lo que ±consecuentemente- se torna en una

intervención en la administración de servicios y intereses locales.- Se afirma igualmente que la ley pretende inmiscuirse en la autonomía municipal y que para lograrse debió haberse cumplido de manera formal el deber de notificación, no mediante copias informales sino mediante notificaciones apropiadas que puedan dar fe de que el acto cumplió su cometido. Sobre el punto, esta Sala comienza por apuntar que la consulta que dispone el artículo 190 de la Constitución Política, resulta ser un requisito fundamental de procedimiento, pero no en cualquier caso en que los proyectos involucren a las instituciones que deben ser consultadas, sino solamente en determinadas situaciones tal y como señaló en la sentencia 15760-2008 catorce horas treinta minutos del veintidós de octubre de dos mil ocho en donde se precisó:

³Cabe recalcar que, conforme a lo que ha sido la línea jurisprudencial de este Tribunal Constitucional, el artículo 190 de la Constitución Política no implica que todo proyecto de ley o cualquier modificación introducida al texto, a través del ejercicio del derecho de enmienda, deba ser consultada a la institución autónoma de que se trate, sino, solamente, aquellos aspectos referidos a su constitución o estructura orgánica, o bien, los relativos al ámbito esencial de las competencias de las instituciones involucradas. («) Tesis ésta que ha sido luego reiterada en oportunidades subsiguientes, como se aprecia ±a modo de ejemplo- en la sentencia 2010-16335 de las quince horas y cincuenta minutos del veintinueve de septiembre de dos mil diez que por su parte señaló:

³VI.- Asimismo, otro de los puntos consultados por los diputados es que el proyecto de ley no fue consultado a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP). El proyecto de ley sí fue sometido a consulta de la ARESEP, mediante oficio CJ-100-06-06 de quince de junio de dos mil seis, y el Regulador General de los Servicios Públicos, por oficio 786-RG-2006/16629 de veintiséis de junio de dos mil seis, rindió su opinión en relación con el proyecto de ley en concreto (folios 2694 a 2700 de la copia del diputados consultantes refieren que el texto resultante de las modificaciones introducidas con la aprobación de las mociones de fondo en la Comisión con Potestad Legislativa Plena Segunda, conforme al procedimiento aprobado vía artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa, no fue nuevamente consultado. Conforme a la línea jurisprudencial de este Tribunal, el artículo 190 de la Constitución Política no implica que todo proyecto de ley o cualquier modificación introducida al texto, a través del ejercicio del derecho de enmienda, deba ser consultada a la institución autónoma de que se trate, sino, solamente, aquellos aspectos referidos a su constitución o estructura orgánica, o bien, los relativos al ámbito esencial de las competencias de las instituciones involucradas.

En el presente asunto, de la atenta lectura de las cuatro mociones aprobadas, no se deduce modificación a la estructura o a las funciones asignadas a la ARESEP, por lo que estimamos que no era necesario solicitarle una nueva opinión en relación con el texto modificado.´

IV.Con fundamento en lo anterior y al analizar el texto del proyecto consultado para determinar si efectivamente se regulan cuestiones que incidan en el ejercicio de sus competencias por parte de las Municipalidades, observa la Sala que los textos del proyecto consultado regula actuaciones pero no de todas las Municipalidades sino solamente de un grupo de ellas, es decir, aquellas que por tener costas dentro de su territorio les ha sido atribuida la administración de la zona marítimo terrestre definida por la Ley de la Zona Marítimo Terrestre número 6043.- En tal sentido, el proyecto regula, para tales Municipalidades con costas a su cargo, actuaciones que pueden implicar cambios relevantes en la manera en que se administra la zona restringida de la zona marítimo-terrestre, y que ha sido confiada a los gobiernos municipales por el propio legislador, lo cual puede concluirse del texto del proyecto que dispone las siguientes actuaciones de dichos entes: primero en el artículo 3 se recoge una potestad para que las

Municipalidades puedan conservar las construcciones existentes siempre que se ajusten a su plan regulador y a la normativa ambiental. Igualmente se define para las Municipalidades que si el interesado no tramita la regularización en el plazo establecido, (seis meses) ellas deberán actuar de conformidad con el artículo 13 de la Ley 6043 es decir desalojando y demoliendo lo construido previa información levantada al efecto; segundo en el artículo 4 se regula el caso de las Municipalidades que a la entrada en vigencia de la ley, no cuenten, con plan regulador costero vigente para efectos de aplicar la regularización de construcciones del numeral 3, y el proyecto plantea un plazo de veinticuatro meses para ³concretar la aprobación del plan´aún cuando no se establece consecuencia jurídica alguna si ello no se llega a concretar. Además dicho artículo se indica que durante esos dos años, las Municipalidades tendrán potestades para tolerar la permanencia de las construcciones existentes, (excepto que autoridades judiciales o ambientales lleguen a determinar peligro ambiental) y además se les autoriza cobrar sumas bajo la figura jurídica de ³canon por uso de suelo en precario´el cual ±según costero se aplicará el artículo 3 recién mencionado; tercero: en el artículo 6 dispone que las Municipalidades no podrán, a partir de la vigencia de la ley, autorizar ni permitir nuevas construcciones, si no lo es con respaldo en una concesión debidamente aprobada, inscrita y ajustada al plan regulador costero vigente; cuarto: finalmente el artículo 7 autoriza a las Municipalidades (junto con otras autoridades públicas) para que inviertan en la zona restringida de la zona Marítimo Terrestre con el fin de favorecer el crecimiento económico y desarrollo social, de conformidad con lo dispuesto en la ley 6043 y el plan regulador.

V.Todos esos puntos aunados pretenden imponer un cambio en la dinámica de la actuación municipal que si bien podrían verse como enmarcados dentro del tema de las construcciones existentes, lo cierto es que al sumarse dejan claro su objetivo de modificar la manera en que, respecto de estos temas, ejercitan sus competencias las Municipalidades administradoras de la zona Marítimo terrestre del país. Por ello, entiende la Sala que lo correcto era cumplir con el mandato del artículo 190 Constitucional y someter a consulta este proyecto a ese grupo específico de Municipalidades que ostentan costas dentro de su territorio y que han sido designadas por el legislador como administradoras de la zona marítimo terrestre, con el fin de conocer su criterio sobre tales cambios. Sobre esa línea, a folio 36 del expediente se observa que la Comisión de Permanente Especial de Turismo, aprobó una moción para consultar el texto a las Municipalidades del país, entre otras instituciones, y en atención a lo anterior el

legislativo recoge constancia del envío del texto a las siguientes corporaciones:

• 1)Moravia, folio 75;
• 2)La Cruz, folio 76;
• 3)Santa Ana, folio 77;
• 4)Alajuela, folio 78;
• 5)Bagaces, folio 79;
• 6)Guácimo, folio 80;
• 7)Naranjo, folio 81;
• 8)Aserrí, folio 82;
• 9)Belén, folio 83;
• 10)Buenos Aires, folio 84;
• 11)Escazú, folio 85;
• 12)Santo Domingo, folio 86;
• 13)San Rafael, folio 87;
• 14)Desamparados, folio 88;
• 15)Talamanca, folio 89;
• 16)San Mateo, folio 89;
• 17)Turrubares, folio 89;
• 18)Acosta, folio 90;
• 19)Oreamuno, folio 91;
• 20)Cañas, folio 92;
• 21)Cervantes, folio 93;
• 22)San Pablo, folio 94;
• 23)Esparza, folio 95;
• 24)Carrillo, folio 97;
• 25)Guarco, folio 98;
• 26)Paraíso, folio 99;
• 27)Naranjo, folio 100;
• 28)Flores, folio 102;
• 29)Palmares, folio 103;
• 30)Montes de Oca, folio 104; 31), Zarcero, folio 73;
• 32)Osa, folio 106;
• 33)Grecia, folio 107;
• 34)Valverde Vega, folio 108;
• 35)San Carlos, folio 109;
• 36)Turrialba, folio 110;
• 37)Poás, folio 119;
• 38)San Ramón, folio 120;
• 39)Sarapiquí, folio 122;
• 40)Alajuelita, folio 122;
• 41)Atenas, folio 123;
• 42)Aguirre, folio 124;
• 43)La Unión, folio 125;
• 44)Abangares, folio 125;
• 45)Alvarado, folio 125;
• 46)Aserrí, folio 125;
• 47)Barva, folio 125;
• 48)Cartago, folio 125;
• 49)Cóbano, folio 125;
• 50)Liberia, folio 126;
• 51)Coronado, folio 126;
• 52)Corredores, folio 126;
• 53)Coto Brus, folio 126;
• 54)Tibás, folio 127;
• 55)Santa Bárbara, folio 128;
• 56)Upala, folio 73. Además, en los tomos subsiguientes aparecen respuestas de las Municipalidades de Nandayure (folio 366), Matina (folio 374), San José (folio 471).

De la anterior revisión del expediente legislativo se concluye que no solamente se dejó consultar a todas las Municipalidades del país como lo ordenó la propia comisión, sino que -principalmente- se omitió la consulta a varias municipalidades administradoras de la zona Marítimo terrestre, lo cual permite a la Sala coincidir con la afirmación de los Diputados consultantes en sentido de que se dejó de cumplir a cabalidad con el trámite de consulta constitucionalmente exigido, pues de la documentación que consta en el expediente legislativo, se aprecia que la consulta a las Municipalidades fue incompleta al no registrarse la comunicación a corporaciones municipales que debían ser consultadas según lo dicho.- En particular, se coincide con los consultantes en que no se pudo determinar la realización de la consulta a las Municipalidades de Puntarenas, Golfito, Parrita, Hojancha, Nicoya, Santa Cruz, Limón, Pococí y Siquirres, entre las cuales existen algunas con importantes sectores de zona marítimo terrestre. De ese modo, lo procedente en este caso es evacuar la consulta señalando la existencia de trámites inconstitucionales en los términos del artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, todo con el fin de que se proceda de conformidad.

VI.Aspectos de fondo.- Único aspecto consultado: Indican los Diputados consultantes que dudan de la constitucionalidad de los siete artículos que componen el proyecto de ley número 18593 y que ³se trata de un texto irrazonable, regresivo e inseguro pero no por lo que jurídicamente propone o dispone sino por lo que NO regula explícita y o específicamente´ Afirman que con el proyecto se afectan los principios fundamentales de razonabilidad y proporcionalidad de la ley costarricense, progresividad de los derechos fundamentales de índole ambiental y pro-dominio y la seguridad jurídica.- Se acusa también lesión ±por omisión- al artículo 50 que recoge el principio

constitucional del justo reparto de la riqueza.- Para la Sala, la legislación propuesta lo que busca es incidir de manera muy puntual en el actual marco normativo relacionado con las construcciones en la zona restringida de la zona marítimo terrestre, sin que planteen cambios relevantes en dicho ámbito jurídico, lo cual hace que la inmensa mayoría de reclamos por omisión carezcan de sustento. En primer lugar, está claro que no se pretende (ni se requiere para los fines del proyecto) derogar normas de la ley número 6043 que regula la zona marítimo terrestre, por lo que quedan intactos por ejemplo el régimen de dominio y posesión allí establecido y no se tocan los requisitos y condiciones para la adjudicación de concesiones por parte de las municipalidades o las reglas jurídicas establecidas en dicho tema. Con lo anterior quedan aclaradas las distintas dudas de los Diputados respecto de quienes, y de qué forma van a resultar los beneficiarios de las concesiones de la zona restringida de la zona marítimo terrestres con este nuevo proyecto, al igual que lo que debe ocurrir con las construcciones realizadas antes de esa ley, pues -como se indicó- del texto aprobado no se aprecia ningún cambio en tales temas así como tampoco en las exigencias ambientales o en las disposiciones sobre cantidad de concesiones, prioridades y nacionalidad de los beneficiarios o las cuestiones de transferibilidad.

En segundo lugar el proyecto recoge una definición instrumental de estructura que de ser cierta la afirmación de los Diputados sería ³omisa´o ³carente de precisión´, condiciones ambas que por sí mismas no puede decirse que afecten algún principio constitucional pues las consecuencias sería una reducción en la efectividad de la ley o bien la delimitación operativa de tal concepto por parte de los diferentes operadores jurídicos competentes, lo cual no conforma ±por sí mismo- una lesión constitucional.- En tercer lugar, se observa que a diferencia de lo que han señalado los Diputados, el proyecto busca proteger las construcciones ya existentes al momento de vigencia de la ley, de manera que desde ese momento las municipalidades tienen el deber ±en virtud del artículo 13 de la Ley 6043 y numeral 6 del proyecto- de impedir las nuevas construcciones, que se realicen al margen de lo dispuesto por el proyecto y la ley 6043 ya mencionada.

En cuarto lugar, efectivamente el proyecto no contiene disposiciones que tomen en cuenta de manera especial y zonas geográficas determinadas y que los Diputados entienden que debieron de ser incluidas, sin embargo, no existe ninguna argumentación de porqué esa omisión en este proyecto específico se transforma una lesión a la Constitución Política, en el sentido de que necesaria y obligatoriamente el proyecto debía contener las reglas que se echan de menos. Debe recordarse que el texto del proyecto simplemente se limita a regular el tema de las construcciones existentes en la zona restringida de la zona marítimo terrestre y ello lo hace abriendo -para todos que estén en el supuesto de la ley- la posibilidad jurídica de regularizar la construcción que les interesa y obtener una concesión luego de cumplir con los requisitos legales de modo que el fin de la ley estaría cumplido con claridad y no podría señalarse omisión alguna al respecto.- Y lo mismo sucede con el reclamo por la ausencia de un inventario de construcciones, la omisión de ordenar la publicación de tal inventario y la inexistencia de una base de datos sobre construcciones regularizadas, pues no solamente tales omisiones no alcanzan rango constitucional sino que ±incluso- lo planteado puede perfectamente ser reguladas a través de normativa infralegal sin afectación alguna de principios y derechos fundamentales.- En este mismo orden de ideas, es necesario precisar que el artículo 2 del proyecto consultado no resultaría inconstitucional, siempre y cuando los potenciales concesionarios cumplan con los requisitos legales para obtener la respectiva concesión de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente antes de la entrada en vigencia de la Ley, pues, si no fuese así, se estaría infringiendo el principio de la inderogabilidad singular de la norma, el cual, según la opinión consultiva de este Tribunal número 2009-95, tiene rango constitucional, e impide desaplicar el ordenamiento jurídico vigente para casos concretos a través de leyes específicas y consecuentementetodas las concesiones que se otorguen violando ese principio son absolutamente nulas.

VII.Conclusiones. Del análisis de los puntos anteriores concluye la Sala que en el caso del proyecto legislativo número 18593 denominado ³Ley para la regularización de las construcciones existentes en la zona restringida de la Zona Marítimo-Terrestre´se ha incumplido con lo dispuesto con el artículo 190

Constitucional pues existía la obligación constitucional de consultar el texto del proyecto a las Municipalidades costeras del país, pero el expediente legislativo muestra que dicha actuación no se cumplió a cabalidad al dejarse por fuera varias corporaciones municipales sin que dentro del expediente aparezca motivo de justificación alguno.- Por otra parte, en cuanto a la consulta sobre la materia de fondo del texto consultado, se acusan unas supuestas infracciones constitucionales por omisión que no existen en la realidad, pues los temas que los Diputados echan de menos permanecen regulados por la ley 6043 o bien no era constitucionalmente imperativo que fuesen regulados por el proyecto, como opinan los consultantes.

VIII.Los Magistrados Rueda Leal, Armijo Sancho y Cruz Castro, salvan el voto y evacuan la Consulta, en el sentido de que el proyecto de ³Ley para la Regularización de las Construcciones existentes en la Zona

Restringida de la Zona Marítimo-Terrestre´, en cuanto al fondo presenta vicios de constitucionalidad, de conformidad con las siguientes consideraciones que redacta el Magistrado Rueda: Uno de los aportes fundamentales de Hans Kelsen en su Teoría Pura del Derecho, aún vigente a pesar de los años, consiste en la Legitimität), y la consecuente relación entre efectividad y validez, entre el ser de la realidad natural y el deber ser de la norma.

Contrario a lo que comúnmente se cree, Kelsen buscó una solución ecléctica para de legitimidad, la validez de una norma está condicionada a lo que el propio ordenamiento jurídico disponga: ³En tanto un orden jurídico regula su propia producción y aplicación, determina el comienzo y el fin de validez de las normas que a él pertenecen´. Así las cosas, como es bien sabido, la validez de un ordenamiento jurídico, en el marco de una estructura jurídica escalonada del ordenamiento (tesis planteada originalmente por Adolf Merkl) dependerá en última instancia de un presupuesto lógico: la norma fundamental que le confiere legitimidad a la Constitución Política. En tanto presupuesto, dicha norma fundamental obliga a que la Ley Fundamental sea obedecida (legitimidad); empero, para que ello ocurra, se requiere que la Constitución efectivamente sea obedecida (principio de efectividad). Una Constitución que exista en el papel pero no se aplique en la realidad, no solo carece de efectividad, sino también deviene inválida, toda vez que no se da el primer presupuesto lógico de un ordenamiento jurídico.

Por eso es que Kelsen rechaza la tesis positivista extrema, que niega toda conexión entre validez y efectividad. Por una parte, señala que ³un orden jurídico como un todo, así como una norma jurídica aislada pierden su validez cuando cesan de ser eficaces; y que por ende, en esa medida, aparece una relación entre lo debido de la norma jurídica y la existente de la realidad natural, puesto que la norma jurídica positiva, para tener validez, tiene que se implantada por un acto real.´Por el otro, establece que la validez deóntica de una norma no es idéntica a su eficacia real, sino que depende de su legitimidad, es decir, de las condiciones que un ordenamiento jurídico fija para la validez jurídica de una norma.

Así las cosas, en medio de esta tensión entre validez y efectividad, surge el principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política) como salvaguarda no solo de los derechos del individuo, sino también de la propia validez del ordenamiento jurídico y del respeto al Estado de Derecho.

Ciertamente, ese principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben darse conforme a lo estipulado en la norma escrita, lo que comprende el sometimiento a la Constituci ón, a la ley, y en general a todas las otras normas del ordenamiento jurídico (reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente); o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ³principio de juridicidad de la Administración´. ³En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación.´(Sentencia No. 1998-0897 de las 17:15 horas del 11 de febrero de 1998).

Por lo demás, el principio de legalidad satisface su ratio iuris: ser condición sine qua non para que el ser humano pueda realizar sus valores. En efecto, ese principio posibilita el establecimiento de un orden seguro y estable que permite a todos ³saber a qué atenerse´y delimita con precisión las esferas de lo posible, lo lícito y lo obligatorio del obrar, y justo en cuanto que dé a la comunidad y al individuo lo suyo, esto es, los derechos que por naturaleza le competen y la esfera de libertad conveniente a su dignidad (Legaz Lacambra).

De este modo, el principio de legalidad obliga a la Administración al estricto respeto del ordenamiento jurídico, lo que a su vez implica coadyuvar en su supervivencia, puesto que un sistema político en el que se tolera la reiterada desaplicación de la ley, termina por perder su efectividad, lo que a su vez conlleva a su invalidez. De este modo, al afectarse la propia validez de un ordenamiento jurídico, el sub examine deviene un asunto de relevancia constitucional.

Con esto no me estoy refiriendo a que cualquier tipo de inaplicación normativa sea de relevancia constitucional, sino que ello depende de la relevancia del bien jurídico en juego y de la intensidad de la lesión que pueda recaer sobre dicho bien. Tampoco señalo que todo tipo de moratoria resulte constitucionalmente improcedente. El análisis debe hacerse de acuerdo con las características particulares de cada situación.

En el sub iudice, lo que se ha dado es una sistemática inobservancia de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, esto es, una deliberada desaplicación de esa normativa. Ya con la ley número 5602 del 4 de noviembre de 1974 se dispuso suspender la vigencia de la ley Nº 4558 (Ley Urbanización Zona Marítimo Terrestre), hasta tanto no se promulgare una nueva ley, lo que implicaba, entre otras cosas, que se les prohibía a las respectivas municipalidades conceder permisos de construcción, si dichas edificaciones iban a ser construidas en terrenos que se poseyesen como consecuencia de los derechos que otorga la citada ley Nº 4558.

Luego, con la ley N° 6043 del 2 de marzo de 1977 (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre), se definió claramente la zona marítimo terrestre, se distinguió entre la zona pública y la restringida, se fijaron precisos deberes a las autoridades municipales para proteger tal zona y ordenar su desarrollo urbanístico, y se determinó cómo podían concesionarse estos bienes demaniales ubicados en la zona restringida. Incluso, la ley de cita estatuye como delito tanto la construcción ilegal en la zona marítimo terrestre, como el otorgamiento ilegal de concesiones o permisos de ocupación.

Además, la normativa antedicha previó que su aplicación no fuera abrupta, puesto que reguló que aquellas zonas donde hubiere edificaciones sin la respectiva autorización, conforme a esta ley, fueran objeto de planificación de acuerdo con las normas urbanísticas que se dicten, las cuales se les aplicarían gradualmente en casos de remodelaciones o reconstrucciones (artículo 69).

Así las cosas, a pesar de la ley número 5602 y de la gradualidad con que se dispuso aplicar la ley número 6043, con el transcurrir de los años lo que se ha dado es una franca desobediencia a esa normativa sin que se trate de problemas estructurales de la sociedad de origen espontáneo, sino de dificultades cuya génesis radica en la inercia del Estado.

Debemos partir de que la reforma legislativa pretendida no recae sobre cualquier normativa, sino sobre aquella que regula con recelo la protecci ón de nuestras costas, sobre la cual este Tribunal ha reconocido no solo la relevancia para su conservación, sino también el deber de garantizar el libre acceso y disfrute de toda la población. Por ello, aún las concesiones que se autorizan, lo son sujetas a circunstancias de garantía muy calificadas:

³«la Zona Marítimo Terrestre es un bien de dominio público, que su reconocimiento se hace desde tiempo inmemorial, la cual se ha venido estableciendo en la legislación de nuestro país, para formar parte de la propiedad del Estado, a lo largo de la costa marina, una milla marítima o más (Ley 162 del 28 de junio de 1828 y posterior legislación). La Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977 vino a establecer el régimen actual de toda la zona pública y las áreas de concesión. En criterio de la Sala, su condicionamiento de bien de dominio público no se debilita con el paso del tiempo, por el contrario es inalienable e imprescriptible, aún cuando posteriores leyes fijen distintos regímenes de administración, protección, uso y aprovechamiento. En el caso que nos ocupa, su valor como bien de dominio público no solo está en la Zona Marítimo Terrestre, sino también en la reserva o aplicación que tiene la cosa a su fin, lo cual se ha venido reflejando en la distinta normativa promulgada por la Asamblea Legislativa y sancionada por el Poder Ejecutivo .´(sentencia No. 2008-8713 de las 9:06 horas del 23 de mayo 2008) En igual sentido, en sentencia No. 2009-003113 de las 14:59 horas del 25 de febrero de 2009, se indicó:

³«En primer lugar, porque dicha zona ya fue integrada y forma parte del patrimonio natural del Estado. En segundo lugar, porque el uso de dicha zona ±en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados. En tercer lugar, porque la técnica demanial es el medio más eficaz para la protección de los bienes marítimo-terrestres y para que el Estado cumpla con su deber de garantizar, defender y preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a todos los habitantes del país. En cuanto a este último aspecto, ciertamente el uso privado de las playas marítimas pone en peligro el derecho al ambiente ya que esas zonas del demanio público podrían ser objeto de construcciones y otras intromisiones que pondrían en peligro los bienes costeros y todo su ecosistema.´ De conformidad con lo expuesto, una reforma legal como la propuesta y en una materia tan sensible en que se consientan actos de vulnerabilidad, lesiona en mi criterio, no solo la res pública y el principio constitucional de legalidad, sino que además significaría tolerar la falta de observancia por parte del Estado de otros principios, como el de in dubio pro natura, el cual tiene como objeto que exista una vigilancia activa, previa y oportuna por parte de las autoridades que no permita afianzar construcciones ilegales.

De manera que lo evidenciado más bien, es que se han omitido seguir los controles previos dispuestos por el Estado para dar cumplimiento efectivo no solo a la normativa en general, sino también a la protección ambiental, toda vez que en este momento apenas podr ían entrarse a determinar cuáles de esas construcciones han producido un daño o no al ambiente, cuando lo requerido es su prevención.

Esta situación en el caso concreto, como indiqué, implica una violación al principio de legalidad, que sin duda alguna deviene de relevancia constitucional en la medida que se afecta la propia validez y efectividad del ordenamiento jurídico, así como al Estado de Derecho.

IX.VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ-En lo que atañe a la consulta a las municipalidades, concluyo que no hay vicio de inconstitucionalidad. No cabe duda que la consulta constitucional constituye una limitación a la potestad de legislar. En algunos casos la agrava, artículos 97 y 167 de la Constitución Política ±cuando el criterio del Tribunal Supremo de Elecciones y el de la Corte Suprema Justicia es negativo a la iniciativa parlamentaria, en otro la suspende de forma temporal para el proyecto de ley en cuestión, seis meses

antes y cuatro después de la celebración de una elección popular - cuando también el criterio del Tribunal Supremo de Elecciones es negativo-, y en otros debe realizarse para evitar un vicio de inconstitucionalidad que afectaría a toda la Ley ± a las Universidades del Estado ±artículo 88 de la Constitución Política-, al Banco Central de Costa Rica ±numeral 121 inciso 17 de la Carta Fundamental- y a las instituciones autónomas -190 del Código Político- En lo referente a estas últimas, conviene recordar que fue la Fracción Social Demócrata la que presentó, como parte del título relativo a las instituciones autónomas, la siguiente norma: ³ («) No podrá discutirse en la Asamblea legislativa ningún proyecto de ley relativo a materias encomendadas a una Institución Autónoma, sin que la respectiva Institución haya rendido dictamen al respecto. Dicho dictamen deberá incluirse y publicarse, obligatoriamente, como uno de los considerandos de la ley que se apruebe´.

(A.A.C.: tomo III; pág. 465). Nótese que ya no se propone lo relativo a la mayoría calificada para la aprobación del proyecto de ley donde exista criterio negativo de la Institución. Suponemos que las votaciones adversas de la Asamblea Nacional Constituyente en los casos de la Universidad y el Organismo Técnico encargado de determinar la unidad monetaria disuadieron a los miembros de la Fracción Social Demócrata de presentar esa iniciativa.

Las razones de esta normativa las ofrece Facio Brenes al indicar que: ³(«) mediante él lo que se busca es obligar el cuerpo esencialmente político que es el Congreso, a escuchar la voz de las instituciones autónomas en aquellos asuntos que las afectan´. (A.A.C.N.: tomo III; p. 467).

Los motivos por las cuales este artículo no fue aprobado en la forma propuesta fueron:

³Los representantes Arroyo, Vargas, Fernández y Esquivel se manifestaron en desacuerdo. El primero expresó que no era posible continuar restándole atribuciones a la Asamblea Legislativa, obligándola a consultar todas las instituciones autónomas del estado. La Asamblea integra de su seno, distintas comisiones que tiene la obligación de consultar y documentarse en la debida forma respecto a asuntos que le son encomendados. Si se presenta un proyecto de ley relacionado con una institución autónoma es lógico que se consult ará a esos organismos. El segundo indicó que la moción en debate introduce un nuevo sistema, ya que si una institución autónoma no rinde el dictamen respectivo, la Asamblea Legislativa no podrá conocer el proyecto de ley. El tercero manifestó, que no votará ninguna moción que venga en detrimento de las facultades de la Asamblea Legislativa, la máxima representación del pueblo en nuestro sistema político, obligándola hasta incluir en los considerandos de la ley que se apruebe, el Dictamen de la Institución Autónoma´(A.A.N.C.: tomo III; p.473).

A raíz de ello el representante Chacón Jinesta sugirió una nueva redacción:

³para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución Autónoma, la Asamblea Legislativa deberá oír la opinión de aquella´(A.A.N.C.: tomo III, p. 473).

El Diputado Facio Brenes a nombre de su compañero decidió retirar la moción y en definitiva se votó la propuesta del diputado Chacón Jinesta.

De la anterior discusión queda claro que quienes redactores la Constitución Política actual tenían bien claro que la consulta constitucional limita la potestad de legislar, y que la obligación de la consulta estaba dirigida, en este caso, única y exclusivamente a aquellos entes que tienen la naturaleza jurídica de institución autónoma, no así aquellos que tienen la naturaleza jurídica de corporación, tal y como ocurre con los entes descentralizados por región.

Es bien sabido que la doctrina establece una clara diferencia entre la institución y la corporación. En efecto, en el caso de la primera hay un ente instituidor, por lo general el Estado, quien crea el ente, él proporciona los recursos o, por lo menos, la fuente para su financiamiento, tiene injerencia en el nombramiento de las máximas autoridades del ente instituido. En el supuesto de la segunda, es por iniciativa de sus miembros que se crea el ente, aunque, en muchos casos, es necesario la emisión de un acto del Estado, verbigracia: la creación de un colegio profesional; son sus miembros quienes, por lo general, financian el ente y, por último, son ellos, a través de la Asamblea General o los munípices quienes eligen las máximas autoridades de los órganos de dirección. Las instituciones autónomas, en nuestro medio, responden a la primera naturaleza; mientras que las municipalidades, a la segunda; de ahí el acierto del Constituyente en la terminología que utiliza. Desde esta perspectiva, las municipalidades no pueden ser equiparadas a las instituciones autónomas.

Por otra parte, dado el grado de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorga a las municipalidades ±autonomía política en la administración de los interés y servicios locales del cantón (artículo 169)-, el legislativo, en el uso de la potestad de legislar, tiene importantes limitaciones, toda vez que no puede asignar el ejercicio de una competencia municipal a otro ente u órgano diferente, tampoco puede adoptar normas legales que se alejen o contradigan el carácter democrático de la organización municipal. Estamos, pues, frente a materia no disponible para el Poder Legislativo en el ejercicio de la potestad de legislar, aunque sí en el ejercicio de la potestad constituyente ±actuando como poder reformador-. Se trata de un contenido constitucional el cual no puede ser regulado por el Poder Legislativo en el ejercicio de la potestad de legislar. Lo anterior constituye una garantía para las corporaciones municipales, al igual que lo constituyó para las instituciones autónomas hasta que les fue suprimida su autonomía en materia de gobierno ±mediante Ley n.° 4123 de 31 de mayo de 1968-, en el sentido de que la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de la potestad de legislar, no puede afectar las materias que el Derecho de la Constitución le atribuye a los entes de base corporativa de forma exclusiva y excluyente.

Si bien ambas gozaron del mismo grado de autonomía, lo cierto del caso es que el Constituyente sólo estableció la consulta constitucional para los proyectos de ley relativos a las instituciones autónomas, y no para los proyectos relativos a las municipalidades.

Por último, queda claro del texto constitucional que el régimen municipal está regulado en el título XII; mientras que el de las instituciones autónomas lo está en el título XIV, de ahí que se trate de regímenes jurídicos constitucionales diferentes, por lo que no resulta procedente el aplicar las normas que han sido diseñadas para uno al otro.

En resumen, la Asamblea Legislativa no está obligada a consultar a las municipalidades los proyectos de ley relativos a éstas. De ahí que el vicio que se invoca en la consulta, no existe como tal.

X.Razones adicionales del voto particular del magistrado Cruz Castro: Tomando en cuenta que la zona marítimo terrestre tiene una protección privilegiada, no sólo por ser un bien de dominio público sino por estar relacionada con el ambiente y ser parte del patrimonio nacional, su definición y bajo qué condiciones se puede aprovechar de ella, resulta crucial, pues de ello depende su conservación y protección.

En múltiples ocasiones este Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de referirse a la naturaleza jurídica de la zona marítimo terrestre y a su protección constitucional, al formar parte del patrimonio nacional como un bien de dominio público (véase al respecto las resoluciones números 5399-93 de las dieciséis horas treinta y nueve minutos del veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y tres, 2002-03821 de las catorce horas con cincuenta y ocho minutos del veinticuatro de abril del dos mil dos, 2006-00454 de las catorce horas con cincuenta y cinco minutos del veinticinco de enero del dos mil seis, 2011-015473de las nueve horas y cuarenta y seis minutos del once de noviembre del dos mil once). Literalmente se ha establecido que:

³El patrimonio de la Nación y el demanio público.- El patrimonio nacional está conformado, básicamente, por los bienes definidos en los artículos 6, 50, 89 y 121 inciso 14) constitucionales; son las aguas territoriales, las costas, el espacio aéreo, la plataforma continental, el zócalo insular, los recursos y riquezas naturales del agua,«. Es importante señalar, que los bienes que conforman el patrimonio nacional gozan de especial protección, de manera que no son susceptibles de ser apropiados por particulares y ni siquiera por la Administración Pública; la norma constitucional remite al control legislativo pleno los casos en que tales bienes puedan enajenarse o aplicarse a usos públicos, pero solamente en los casos y por los medios que ella establece. Algunos de ellos, ni siquiera podrán ser desafectados por ley, toda vez que por su singular naturaleza han recibido una especial protección constitucional, que los excepciona del comercio de los hombres.

Otros pueden ser objeto de explotación racional, sea por el Estado como por los particulares "de acuerdo con la ley o mediante concesión especial otorgada por tiempo determinado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa" (inciso 14 del artículo 121 de la Constitución Política). La especial naturaleza del patrimonio nacional, tiene como consecuencia la necesaria e indisoluble vinculación al uso público de los bienes que el concesionario ±sea público o privado- destine o requiera para su desarrollo y se entienden definitivamente incorporados al demanio público y gozan, por tal razón, de las características propias de este régimen de ser inembargables, imprescriptibles e inalienables´. (resolución no.2002-03821) De ello resulta claro que, "La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible." (1° de la Ley de la Zona marítimo terrestre).

A lo largo de la historia de la humanidad, se ha denotado la gran importancia económica, comercial y también de seguridad ±para la defensa del territorio nacional±que tiene la costa para cualquier país u organización estatal. Así, en lo que respecta a nuestro país, desde la época colonial, el litoral ha permanecido destinado al uso público. Con lo cual, es claro que desde las primeras normas que regulan esta zona, se le dio siempre el calificativo de bien demanial (dominical, demanio o de dominio público); lo cual le hace acreedora de todas las características de la demanialidad, sea, su inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad y la sujeción al poder de policía en lo relativo a su uso y aprovechamiento.

Un proyecto como el que se consulta contiene múltiples imprecisiones en su diseño normativo, comprobándose los argumentos que exponen los consultantes, referidos a: la falta de régimen transitorio, la falta de límites a la cantidad de concesiones a otorgar o al plazo de estas, la poca claridad sobre el término de ³estructura´, la nula delimitación de las áreas que ameritan un trato especial por ser población históricamente postergada, inexistencia de un inventario claro quienes resultarán ser los eventuales beneficiarios de la ley (la identificación de los beneficiarios, y su individualización), la determinación del impacto ambiental, entre muchas otras omisiones. Esta omisiones e imprecisiones confirman que al pretender hacer regular una situación irregular, se está haciendo en detrimento frontal de nuestro demanio público, pues ello implicaría una regresión en la zona marítimo terrestre y esa regresión deviene en inconstitucional.

No se desconoce que pueda existir un problema social en la zona, pero esa particularidad no se resuelve con una ley que vacía de contenido un componente fundamental en la protección del medio ambiente, sin precisar e individualizar los sectores sociales y geográficos que requieren una solución integral y equilibrada.

Nótese que incluso, al no haber establecido que dicha ley no impide la continuación de los procesos judiciales iniciados y en trámite por violaciones a la ley vigente, podría implicar una intromisión indebida de poderes, entre el Legislativo y el Judicial, pues en esta última instancia es donde se llevan actualmente una serie de procesos iniciados por invasiones al demanio público y el proyecto consultado lo que hace, al fin y al cabo, es legalizar lo que hoy se tiene como ilegal, o en otras palabras, hacer lícito lo ilícito (posesión del demanio público obtenida por las vías de hecho), y con ello, exonerar o dispensar de responsabilidad a quienes violaron las disposiciones actuales. Sin decirlo expresamente, parece propiciar una derogatoria parcial de las normas punitivas que contiene la Ley de la zona marítimo terrestre y que tutela un bien de tanta relevancia para el medio ambiente.

En consonancia con el principio de in dubio pro natura y de progresividad en la protección del derecho al ambiente, un proyecto como el que se consulta, que adolece de tantas imprecisiones y con normas tan genéricas, lo que hacen es vaciar de contenido la protección que hasta hoy ha tenido nuestra zona marítimo terrestre y ese motivo que estimo que existen razones para considerar que además de las violaciones de forma apuntadas, también se incurre en violaciones de fondo a nuestro bloque de Constitucionalidad.

Por tanto:

Se evacua la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad planteada respecto del proyecto legislativo número 18593 denominado "Ley para la regularización de las construcciones existentes en la zona restringida de la Zona Marítimo-Terrestre" de la siguiente forma: a) por mayoría, se declara que el proyecto consultado incumplió con el trámite constitucional de consulta a las municipalidades del país, establecido en el artículo 190 Constitucional.- El Magistrado Castillo Víquez salva el voto y señala que no existe en el procedimiento legislativo el vicio apuntado por los Diputados consultantes; b) por mayoría se evacua la consulta planteada en cuanto a la materia de fondo del proyecto señalando que no presenta las infracciones constitucionales planteadas por los Diputados consultantes siempre y cuando se interprete el artículo 2 del proyecto consultado en el sentido de que los potenciales concesionarios deben cumplir con los requisitos legales para obtener la respectiva concesión de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente antes de la entrada en vigencia de la Ley.

Los Magistrados Rueda Leal, Armijo Sancho y Cruz Castro, en cuanto al aspecto de fondo, salvan el voto y evacuan la consulta legislativa en estudio, en el sentido de que el proyecto de "Ley para la Regularización de las Construcciones existentes en la Zona Restringida de la Zona Marítimo-Terrestre" presenta vicios de constitucionalidad. El Magistrado Cruz Castro da razones adicionales.

Gilbert Armijo S.

Presidente a.i Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Aracelly Pacheco S.

Jorge Araya G. Jose Paulino Hernández G.

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