Res. 08701-2013 Sala ConstitucionalRes. 08701-2013 Sala Constitucional

Sala Constitucional Clase de asunto: Consulta legislativa facultativa Control constitucional: Sentencia estimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 190- Restricciones a la potestad legislativa en materia de instituciones autónomas Subtemas:

NO APLICA.

Tema: CONSULTA LEGISLATIVA FACULTATIVA Subtemas:

NO APLICA.

“De la anterior revisión del expediente legislativo se concluye que lo solamente se dejó consultar a todas las Municipalidades del país como lo ordenó la propia comisión, sino que -principalmente- se omitió la consulta a varias municipalidades administradoras de la zona Marítimo terrestre, lo cual permite a la Sala coincidir con la afirmación de los Diputados consultantes en sentido de que se dejó de cumplir a cabalidad con el trámite de consulta constitucionalmente exigido, pues de la documentación que consta en el expediente legislativo, se aprecia que la consulta a las Municipalidades fue incompleta al no registrarse la comunicación a corporaciones municipales que debían ser consultadas según lo dicho.- En particular, se coincide con los consultantes en que no se pudo determinar la realización de la consulta a las Municipalidades de Puntarenas, Golfito, Parrita, Hojancha, Nicoya, Santa Cruz, Limón, Pococí y Siquirres, entre las cuales existen algunas con importantes sectores de zona marítimo terrestre.”Sentencia 8701-13 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: PROPIEDAD Subtemas:

NO APLICA.

"Ley para la regularización de las construcciones existentes en la zona restringida de la Zona Marítimo-Terrestre" ... Ver más SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veintiocho de junio de dos mil trece. Consulta facultativa de constitucionalidad planteada en relación con el proyecto legislativo número 18593 denominado ³Ley para la regularización de las construcciones existentes en la zona restringida de la Zona Marítimo-Terrestre´. Resultando:

1.- Los Diputados a la Asamblea Legislativa, Jorge Gamboa Corrales, Maria Jeannette Ruiz, Juan Carlos Mendoza, Claudio Monge, Carmen Granados, Yolanda Acuña, Carmen Muñoz, Manrique Oviedo, Gustavo Arias y Victor Hernández plantean consulta legislativa facultativa de constitucionalidad respecto del proyecto legislativo número 18593 denominado ³Ley para la regularización de las construcciones existentes en la zona restringida de la Zona Marítimo-Terrestre´. En el escrito presentado se consultan temas de procedimiento y de fondo relacionados con diferentes cuestiones surgidas al alrededor del texto del proyecto citado, respecto de las que los consultantes externan sus consideraciones.- En concreto, se señala que el proyecto involucra intereses locales y autonomía municipal, pero no se consultó a todas las municipalidades del país como debía pues en vez de realizar una adecuada notificación se hicieron gestiones informales para informar de la existencia del proyecto sin ninguna rigurosidad, con lo cual se infringe tanto la Constitución como el Reglamento Legislativo.- En cuanto al fondo, observan que su consulta es contra todos artículos que componen el proyecto de ley número 18593, y señalan que no se trata solamente de problemas de técnica legislativa, sino que: ³se trata de un texto irrazonable, regresivo e inseguro pero no por lo que jurídicamente propone o dispone sino por lo que NO regula explícita y o específicamente.´ Tales omisiones tienen el rango de una inconstitucionalidad por omisión legislativa y se concretan en varios puntos: a) se provocaría una derogación tácita de la ley de la Zona Marítimo-Terrestre en lo regulado por la nueva normativa, sin embargo el proyecto no tiene transitorios ni menciona cuáles leyes derogaría o modificaría, al menos para evitar antinomias insalvables; b) en los artículos cuestionados no se limita la cantidad de concesiones que se pueden otorgar a personas físicas o jurídicas, quedando la duda de si pueden repetirse por parte de los interesados.- Es decir cabe interpretar que las concesiones se otorgan de forma indefinida, por tiempo indefinido y a favor de un universo indefinido de titulares potenciales. Se trataría de abrir una oportunidad para le existencia de un mercado negro en terrenos de zonas costeras; c) el proyecto usa el término ³estructura´que peca de omiso y carente de precisión de modo que las municipalidades podrían reconocer derechos a ocupantes que adhieran al suelo cualquier estructura sin ningún sentido técnico y sin ligamen con las familias costarricenses que de buena fe han habitado durante décadas la zona marítimo-terrestre; d) no aparece establecido en el proyecto ningún parámetro de tiempo en relación con la permanencia de cualquier estructura o edificación en el lugar, pues solo se exige ser titular de una construcción existente. Con ello sería posible que algunos puedan levantar construcciones con el fin de aprovechar el beneficio de la ley y evadir la regla de primero en tiempo primero en derecho que contiene la ley 6043; e) el proyecto, con el procedimiento establecido, no asegura la protección especial de los pescadores artesanales y otros pobladores que viven de las actividades económicas legítimas de subsistencia y que habitan de buena fe en la zona marítimo terrestre; f) el proyecto no incluye mención alguna de zonas que podrían necesitar protección especial por ser población en desventaja. Es decir, simplemente se propone legalizar lo hasta ahora ilegal; g) el proyecto en realidad legaliza las construcciones ilegales en a zona marítimo-terrestre en cuenta aquellas de familias extranjeras ocupantes de Zona Marítimo-terrestre por cualquier razón; h) no se diferencia entre las construcciones realizadas antes de la ley 6043 y las que se construyeron con posterioridad a ésta. Es decir se legalizarán viviendas que no son viviendas familiares de gente de escasos recursos. Ello se agrava al omitirse una medida tendiente a la no transferibilidad mientras dure la misma; i) se potencia la regularización de construcciones sin importar que exista o no un inventario nacional sobre eventuales beneficiarios de la ley y tampoco se plantea una norma que ordene dar a conocer públicamente ese inventario lo cual ayudaría la transparencia; j) tampoco se prevé nada respecto de la obligatoriedad de implementar una base de datos de las construcciones regularizadas a nivel nacional para prevenir los casos abusivos en que una misma persona se ha visto beneficiada por las ayudas estatales en diferentes localidades del país. Se trata de un portillo legal; k) otro error legislativo fue no haber limitado los beneficios de la ley exclusivamente apersonas físicas excluyendo sociedades anónimas además de no establecer claramente los criterios de selección y evaluación de los eventuales beneficiarios. Es decir no se prioriza ni remotamente la regularización de viviendas de personas de escasos recursos habitantes de la Zona Marítimo-Terrestre y además no se impide a los infractores ambientales hacer uso de las ventajas de la ley. Con tales conductas se infringen los principios fundamentales de razonabilidad y proporcionalidad de la ley costarricense, progresividad de los derechos fundamentales de índole ambiental y pro-dominio público y el principio de seguridad jurídica.- Se menciona también la existencia de lesión al artículo 50 que recoge el principio constitucional del justo reparto de la riqueza.- 2.- Por resolución de las nueve horas y diecisiete minutos del treinta y uno de mayo de dos mil trece, la Presidencia de la Sala tuvo por presentada la consulta señalada y solicitó la remisión del expediente legislativo número 18593, o bien copia certificada del mismo.

3.- La copia certificada del expediente legislativo número 18593 se recibió en la Sala el día cinco de junio de dos mil trece; en consecuencia, el plazo para evacuar la consulta vence el cinco de julio del año que corre.

4.- En la tramitación de este procedimiento de consulta legislativa se han observado las prescripciones de ley.-.

Redacta la Magistrada Pacheco Salazar; y,

Considerando:

I.- Admisibilidad de las consultas y legitimación de los consultantes. El artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone la posibilidad de que esta Sala emita opiniones consultivas previas sobre los proyectos legislativos (inciso b), cuando la consulta sea presentada por un número no menor de diez Diputados. La figura de la consulta legislativa tiene como objeto conocer proyectos de ley luego de su aprobación en primer debate y antes del definitivo. Es al amparo de tales normas que se presentan estas gestión de consulta sobre la constitucionalidad de aspectos de procedimiento y fondo respecto del proyecto legislativo número 18593 denominado ³Ley para la regularización de las construcciones existentes en la zona restringida de la Zona Marítimo-Terrestre´. II. Texto del proyecto de ley consultado.- En razón de que los Diputados consultantes consultan sobre la constitucionalidad de todo el texto, tanto por faltar la consulta a las todas municipalidades del país, como por omisiones que afectan el proyecto, se estima apropiado citar el texto completo de la iniciativa para una mejor comprensión de lo que se discute:

³ARTÍCULO 1.- La presente ley tiene por objeto regularizar las construcciones existentes en la zona restringida de la zona marítimo terrestre, definida en el artículo 10 de la Ley N.º 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977, y sus reformas, y legalizar el aprovechamiento de estas, mediante el otorgamiento de concesiones al amparo de dicha ley.

Esta ley no dispensa el pago de tasas, cánones, multas o precios públicos a favor de las municipalidades, salvo las exoneraciones dadas por ley.

ARTÍCULO 2.- Para los efectos de la presente ley, se entenderá por construcción toda estructura que haya sido fijada o incorporada a un terreno, previo a la aprobación de esta ley; incluye cualquier obra de edificación, reconstrucción, alteración o ampliación que implique permanencia.

ARTÍCULO 3.- Las municipalidades con jurisdicción en la zona restringida de la zona marítimo terrestre, que cuenten con un plan regulador costero vigente, podrán conservar las construcciones existentes, siempre que se ajusten al plan y a la normativa ambiental aplicable. Cuando las construcciones existentes se ajusten al plan regulador costero vigente, sin necesidad de realizar ninguna modificación, el interesado deberá gestionar la concesión pertinente en un plazo máximo de seis meses, contado a partir de la entrada en vigencia de esta ley.

En caso de que las construcciones existentes requieran modificaciones para ajustarse al plan regulador costero vigente, las municipalidades, en un plazo de seis meses contado a partir de la entrada en vigencia de esta ley, prevendrán a los interesados para que estos, en el plazo improrrogable de seis meses posteriores a la prevención, procedan con las modificaciones pertinentes.

Vencido dicho plazo, habiéndose constatado el cumplimiento de la prevención, el interesado deberá gestionar la concesión pertinente en un plazo máximo de seis meses.

Agotado dicho plazo sin constatarse el cumplimiento de la prevención mencionada, la municipalidad procederá al desalojo y la demolición de las obras. Lo anterior, previa información levantada al efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley N.° 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977, y sus reformas. El costo de demolición o destrucción se cobrará al dueño de la construcción o instalación.

ARTÍCULO 4.- Las municipalidades con jurisdicción en la zona restringida de la zona marítimo terrestre que no cuenten con un plan regulador costero vigente, dispondrán de veinticuatro meses, computados desde la entrada en vigencia de esta ley, para concretar la aprobación del plan.

Durante dicho plazo, las municipalidades podrán conservar las construcciones existentes, en tanto la autoridad administrativa o judicial competente no acredite la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente. Asimismo, dichas construcciones podrán ser utilizadas a título precario siempre que medie el pago de un canon por uso de suelo a título precario, fijado por la municipalidad de la respectiva jurisdicción. El pago por uso de suelo en precario no generará derecho alguno.

A partir de la entrada en vigencia del plan regulador costero de la respectiva jurisdicción, las construcciones que se conserven dentro de la zona restringida de la zona marítimo terrestre deberán ajustarse a dicha planificación. Para ello, deberá atenderse el procedimiento dispuesto en el artículo 3 de esta ley.

ARTÍCULO 5.- Las instituciones públicas competentes en la tramitación de planes reguladores costeros, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley N.º 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977, y sus reformas, deberán programar prioritariamente las acciones necesarias para el cumplimiento oportuno de esta ley.

ARTÍCULO 6.- A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las municipalidades con jurisdicción en la zona restringida de la zona marítimo terrestre no podrán autorizar ni permitir nuevas construcciones que no estén respaldadas en una concesión debidamente aprobada, inscrita y ajustada al plan regulador costero vigente.

ARTÍCULO 7.- Se autoriza al Estado, las municipalidades, las instituciones autónomas y semiautónomas para que inviertan en la zona restringida de la zona marítimo terrestre, con el propósito de favorecer el desarrollo social, el crecimiento económico y la protección del ambiente, de conformidad con lo dispuesto en el ordenamiento jurídico en su conjunto, particularmente en la Ley N.º 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977, y sus reformas, y en el plan regulador de la respectiva localidad.

Rige a partir de su publicación.´ III.- Sobre el procedimiento.- Único aspecto consultado: infracción de la consulta obligatoria del proyecto a las municipalidades. Los Diputados consultantes afirman que han logrado constatar que el proyecto en análisis no fue consultado debidamente a todas las Municipalidades pues ese trámite se omitió respecto de al menos dieciséis municipalidades. Se señala que ello ocurrió porque la Presidencia de la Comisión Dictaminadora responsable del trámite, aparentemente no notificó debidamente la moción de orden correspondiente.- Es decir, según los consultantes, no aparecen registros que demuestren la consulta a los siguientes municipios: Puntarenas, Corredores, Coto Brus, Golfito, Montes de Oro, Parrita, Abangares, Hojancha, Nicoya, Santa Cruz, Tilarán, Limón, Pococí y Siquirres, en tanto que aparentemente se contactó informalmente a Guácimo y Talamanca.- Con esta omisión se infringieron los artículos 190 y 170 de la Constitución Política, así como los artículos 126 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Se afirma que el asunto es que los artículos recién citados involucran trámites sustanciales no solo por estar previstos en la constitución y en el Reglamento, sino porque su aplicación genera insumos fundamentales tanto técnicos como políticos y en el caso concreto, se señala, el proyecto de ley debía consultarse porque se pretende establecer un marco legal para regular las construcciones existentes en el área restringida del Zona Marítimo Terrestre así como legalizar el aprovechamientos de éstas, mediante el otorgamiento de concesiones.- Se dice que ello en sí mismo es una forma de regular la planificación para el desarrollo local, por lo que ±consecuentemente- se torna en una intervención en la administración de servicios y intereses locales.- Se afirma igualmente que la ley pretende inmiscuirse en la autonomía municipal y que para lograrse debió haberse cumplido de manera formal el deber de notificación, no mediante copias informales sino mediante notificaciones apropiadas que puedan dar fe de que el acto cumplió su cometido. Sobre el punto, esta Sala comienza por apuntar que la consulta que dispone el artículo 190 de la Constitución Política, resulta ser un requisito fundamental de procedimiento, pero no en cualquier caso en que los proyectos involucren a las instituciones que deben ser consultadas, sino solamente en determinadas situaciones tal y como señaló en la sentencia 15760-2008 catorce horas treinta minutos del veintidós de octubre de dos mil ocho en donde se precisó:

³Cabe recalcar que, conforme a lo que ha sido la línea jurisprudencial de este Tribunal Constitucional, el artículo 190 de la Constitución Política no implica que todo proyecto de ley o cualquier modificación introducida al texto, a través del ejercicio del derecho de enmienda, deba ser consultada a la institución autónoma de que se trate, sino, solamente, aquellos aspectos referidos a su constitución o estructura orgánica, o bien, los relativos al ámbito esencial de las competencias de las instituciones involucradas. («) Tesis ésta que ha sido luego reiterada en oportunidades subsiguientes, como se aprecia ±a modo de ejemplo- en la sentencia 2010-16335 de las quince horas y cincuenta minutos del veintinueve de septiembre de dos mil diez que por su parte señaló:

³VI.- Asimismo, otro de los puntos consultados por los diputados es que el proyecto de ley no fue consultado a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP). El proyecto de ley sí fue sometido a consulta de la ARESEP, mediante oficio CJ-100-06-06 de quince de junio de dos mil seis, y el Regulador General de los Servicios Públicos, por oficio 786-RG-2006/16629 de veintiséis de junio de dos mil seis, rindió su opinión en relación con el proyecto de ley en concreto (folios 2694 a 2700 de la copia del expediente legislativo, Tomo IX). Los diputados consultantes refieren que el texto resultante de las modificaciones introducidas con la aprobación de las mociones de fondo en la Comisión con Potestad Legislativa Plena Segunda, conforme al procedimiento aprobado vía artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa, no fue nuevamente consultado. Conforme a la línea jurisprudencial de este Tribunal, el artículo 190 de la Constitución Política no implica que todo proyecto de ley o cualquier modificación introducida al texto, a través del ejercicio del derecho de enmienda, deba ser consultada a la institución autónoma de que se trate, sino, solamente, aquellos aspectos referidos a su constitución o estructura orgánica, o bien, los relativos al ámbito esencial de las competencias de las instituciones involucradas. En el presente asunto, de la atenta lectura de las cuatro mociones aprobadas, no se deduce modificación a la estructura o a las funciones asignadas a la ARESEP, por lo que estimamos que no era necesario solicitarle una nueva opinión en relación con el texto modificado.´ IV.- Con fundamento en lo anterior y al analizar el texto del proyecto consultado para determinar si efectivamente se regulan cuestiones que incidan en el ejercicio de sus competencias por parte de las Municipalidades, observa la Sala que los textos del proyecto consultado regula actuaciones pero no de todas las Municipalidades sino solamente de un grupo de ellas, es decir, aquellas que por tener costas dentro de su territorio les ha sido atribuida la administración de la zona marítimo terrestre definida por la Ley de la Zona Marítimo Terrestre número 6043.- En tal sentido, el proyecto regula, para tales Municipalidades con costas a su cargo, actuaciones que pueden implicar cambios relevantes en la manera en que se administra la zona restringida de la zona marítimo-terrestre, y que ha sido confiada a los gobiernos municipales por el propio legislador, lo cual puede concluirse del texto del proyecto que dispone las siguientes actuaciones de dichos entes: primero en el artículo 3 se recoge una potestad para que las Municipalidades puedan conservar las construcciones existentes siempre que se ajusten a su plan regulador y a la normativa ambiental. Igualmente se define para las Municipalidades que si el interesado no tramita la regularización en el plazo establecido, (seis meses) ellas deberán actuar de conformidad con el artículo 13 de la Ley 6043 es decir desalojando y demoliendo lo construido previa información levantada al efecto; segundo en el artículo 4 se regula el caso de las Municipalidades que a la entrada en vigencia de la ley, no cuenten, con plan regulador costero vigente para efectos de aplicar la regularización de construcciones del numeral 3, y el proyecto plantea un plazo de veinticuatro meses para ³concretar la aprobación del plan´aún cuando no se establece consecuencia jurídica alguna si ello no se llega a concretar. Además dicho artículo se indica que durante esos dos años, las Municipalidades tendrán potestades para tolerar la permanencia de las construcciones existentes, (excepto que autoridades judiciales o ambientales lleguen a determinar peligro ambiental) y además se les autoriza cobrar sumas bajo la figura jurídica de ³canon por uso de suelo en precario´el cual ±según expresa- no genera derecho alguno. Finalmente si llega a aprobarse el plan costero se aplicará el artículo 3 recién mencionado; tercero: en el artículo 6 dispone que las Municipalidades no podrán, a partir de la vigencia de la ley, autorizar ni permitir nuevas construcciones, si no lo es con respaldo en una concesión debidamente aprobada, inscrita y ajustada al plan regulador costero vigente; cuarto: finalmente el artículo 7 autoriza a las Municipalidades (junto con otras autoridades públicas) para que inviertan en la zona restringida de la zona Marítimo Terrestre con el fin de favorecer el crecimiento económico y desarrollo social, de conformidad con lo dispuesto en la ley 6043 y el plan regulador.

V.- Todos esos puntos aunados pretenden imponer un cambio en la dinámica de la actuación municipal que si bien podrían verse como enmarcados dentro del tema de las construcciones existentes, lo cierto es que al sumarse dejan claro su objetivo de modificar la manera en que, respecto de estos temas, ejercitan sus competencias las Municipalidades administradoras de la zona Marítimo terrestre del país. Por ello, entiende la Sala que lo correcto era cumplir con el mandato del artículo 190 Constitucional y someter a consulta este proyecto a ese grupo específico de Municipalidades que ostentan costas dentro de su territorio y que han sido designadas por el legislador como administradoras de la zona marítimo terrestre, con el fin de conocer su criterio sobre tales cambios. Sobre esa línea, a folio 36 del expediente se observa que la Comisión de Permanente Especial de Turismo, aprobó una moción para consultar el texto a las Municipalidades del país, entre otras instituciones, y en atención a lo anterior el 4) Alajuela, folio 78; 5) Bagaces, folio 79; 6) Guácimo, folio 80; 7) Naranjo, folio 81; 8) Aserrí, folio 82; 9) Belén, folio 83; 10) Buenos Aires, folio 84; 11) Escazú, folio 85; 12) Santo Domingo, folio 86; 13) San Rafael, folio 87; 14) Desamparados, folio 88; 15) Talamanca, folio 89; 16) San Mateo, folio 89; 17) Turrubares, folio 89; 18) Acosta, folio 90; 19) Oreamuno, folio 91; 20) Cañas, folio 92; 21) Cervantes, folio 93; 22) San Pablo, folio 94; 23) Esparza, folio 95; 24) Carrillo, folio 97; 25) Guarco, folio 98; 26) Paraíso, folio 99; 27) Naranjo, folio 100; 28) Flores, folio 102; 29) Palmares, folio 103; 30) Montes de Oca, folio 104; 31), Zarcero, folio 73; 32) Osa, folio 106; 33) Grecia, folio 107; 34) Valverde Vega, folio 108; 35) San Carlos, folio 109; 36) Turrialba, folio 110; 37) Poás, folio 119; 38) San Ramón, folio 120; 39) Sarapiquí, folio 122; 40) Alajuelita, folio 122; 41) Atenas, folio 123; 42) Aguirre, folio 124; 43) La Unión, folio 125; 44) Abangares, folio 125; 45) Alvarado, folio 125; 46) Aserrí, folio 125; 47) Barva, folio 125; 48) Cartago, folio 125; 49) Cóbano, folio 125; 50) Liberia, folio 126; 51) Coronado, folio 126; 52) Corredores, folio 126; 53) Coto Brus, folio 126; 54) Tibás, folio 127; 55) Santa Bárbara, folio 128; 56) Upala, folio 73. Además, en los tomos subsiguientes aparecen respuestas de las Municipalidades de Nandayure (folio 366), Matina (folio 374), San José (folio 471).

De la anterior revisión del expediente legislativo se concluye que no solamente se dejó consultar a todas las Municipalidades del país como lo ordenó la propia comisión, sino que -principalmente- se omitió la consulta a varias municipalidades administradoras de la zona Marítimo terrestre, lo cual permite a la Sala coincidir con la afirmación de los Diputados consultantes en sentido de que se dejó de cumplir a cabalidad con el trámite de consulta constitucionalmente exigido, pues de la documentación que consta en el expediente legislativo, se aprecia que la consulta a las Municipalidades fue incompleta al no registrarse la comunicación a corporaciones municipales que debían ser consultadas según lo dicho.- En particular, se coincide con los consultantes en que no se pudo determinar la realización de la consulta a las Municipalidades de Puntarenas, Golfito, Parrita, Hojancha, Nicoya, Santa Cruz, Limón, Pococí y Siquirres, entre las cuales existen algunas con importantes sectores de zona marítimo terrestre. De ese modo, lo procedente en este caso es evacuar la consulta señalando la existencia de trámites inconstitucionales en los términos del artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, todo con el fin de que se proceda de conformidad.

VI.- Aspectos de fondo.- Único aspecto consultado: Indican los Diputados consultantes que dudan de la constitucionalidad de los siete artículos que componen el proyecto de ley número 18593 y que ³se trata de un texto irrazonable, regresivo e inseguro pero no por lo que jurídicamente propone o dispone sino por lo que NO regula explícita y o específicamente´ Afirman que con el proyecto se afectan los principios fundamentales de razonabilidad y proporcionalidad de la ley costarricense, progresividad de los derechos fundamentales de índole ambiental y pro-dominio y la seguridad jurídica.- Se acusa también lesión ±por omisión- al artículo 50 que recoge el principio constitucional del justo reparto de la riqueza.- Para la Sala, la legislación propuesta lo que busca es incidir de manera muy puntual en el actual marco normativo relacionado con las construcciones en la zona restringida de la zona marítimo terrestre, sin que planteen cambios relevantes en dicho ámbito jurídico, lo cual hace que la inmensa mayoría de reclamos por omisión carezcan de sustento. En primer lugar, está claro que no se pretende (ni se requiere para los fines del proyecto) derogar normas de la ley número 6043 que regula la zona marítimo terrestre, por lo que quedan intactos por ejemplo el régimen de dominio y posesión allí establecido y no se tocan los requisitos y condiciones para la adjudicación de concesiones por parte de las municipalidades o las reglas jurídicas establecidas en dicho tema. Con lo anterior quedan aclaradas las distintas dudas de los Diputados respecto de quienes, y de qué forma van a resultar los beneficiarios de las concesiones de la zona restringida de la zona marítimo terrestres con este nuevo proyecto, al igual que lo que debe ocurrir con las construcciones realizadas antes de esa ley, pues -como se indicó- del texto aprobado no se aprecia ningún cambio en tales temas así como tampoco en las exigencias ambientales o en las disposiciones sobre cantidad de concesiones, prioridades y nacionalidad de los beneficiarios o las cuestiones de transferibilidad. En segundo lugar el proyecto recoge una definición instrumental de estructura que de ser cierta la afirmación de los Diputados sería ³omisa´o ³carente de precisión´, condiciones ambas que por sí mismas no puede decirse que afecten algún principio constitucional pues las consecuencias sería una reducción en la efectividad de la ley o bien la delimitación operativa de tal concepto por parte de los diferentes operadores jurídicos competentes, lo cual no conforma ±por sí mismo- una lesión constitucional.- En tercer lugar, se observa que a diferencia de lo que han señalado los Diputados, el proyecto busca proteger las construcciones ya existentes al momento de vigencia de la ley, de manera que desde ese momento las municipalidades tienen el deber ±en virtud del artículo 13 de la Ley 6043 y numeral 6 del proyecto- de impedir las nuevas construcciones, que se realicen al margen de lo dispuesto por el proyecto y la ley 6043 ya mencionada. En cuarto lugar, efectivamente el proyecto no contiene disposiciones que tomen en cuenta de manera especial y expresa a algunos grupos de personas o zonas geográficas determinadas y que los Diputados entienden que debieron de ser incluidas, sin embargo, no existe ninguna argumentación de porqué esa omisión en este proyecto específico se transforma una lesión a la Constitución Política, en el sentido de que necesaria y obligatoriamente el proyecto debía contener las reglas que se echan de menos. Debe recordarse que el texto del proyecto simplemente se limita a regular el tema de las construcciones existentes en la zona restringida de la zona marítimo terrestre y ello lo hace abriendo -para todos que estén en el supuesto de la ley- la posibilidad jurídica de regularizar la construcción que les interesa y obtener una concesión luego de cumplir con los requisitos legales de modo que el fin de la ley estaría cumplido con claridad y no podría señalarse omisión alguna al respecto.- Y lo mismo sucede con el reclamo por la ausencia de un inventario de construcciones, la omisión de ordenar la publicación de tal inventario y la inexistencia de una base de datos sobre construcciones regularizadas, pues no solamente tales omisiones no alcanzan rango constitucional sino que ±incluso- lo planteado puede perfectamente ser reguladas a través de normativa infralegal sin afectación alguna de principios y derechos fundamentales.- En este mismo orden de ideas, es necesario precisar que el artículo 2 del proyecto consultado no resultaría inconstitucional, siempre y cuando los potenciales concesionarios cumplan con los requisitos legales para obtener la respectiva concesión de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente antes de la entrada en vigencia de la Ley, pues, si no fuese así, se estaría infringiendo el principio de la inderogabilidad singular de la norma, el cual, según la opinión consultiva de este Tribunal número 2009-95, tiene rango constitucional, e impide desaplicar el ordenamiento jurídico vigente para casos concretos a través de leyes específicas y consecuentementetodas las concesiones que se otorguen violando ese principio son absolutamente nulas.

VII.- Conclusiones. Del análisis de los puntos anteriores concluye la Sala que en el caso del proyecto legislativo número 18593 denominado ³Ley para la regularización de las construcciones existentes en la zona restringida de la Zona Marítimo-Terrestre´se ha incumplido con lo dispuesto con el artículo 190 Constitucional pues existía la obligación constitucional de consultar el texto del proyecto a las Municipalidades costeras del país, pero el expediente legislativo muestra que dicha actuación no se cumplió a cabalidad al dejarse por fuera varias corporaciones municipales sin que dentro del expediente aparezca motivo de justificación alguno.- Por otra parte, en cuanto a la consulta sobre la materia de fondo del texto consultado, se acusan unas supuestas infracciones constitucionales por omisión que no existen en la realidad, pues los temas que los Diputados echan de menos permanecen regulados por la ley 6043 o bien no era constitucionalmente imperativo que fuesen regulados por el proyecto, como opinan los consultantes.

VIII.- Los Magistrados Rueda Leal, Armijo Sancho y Cruz Castro, salvan el voto y evacuan la Consulta, en el sentido de que el proyecto de ³Ley para la Regularización de las Construcciones existentes en la Zona Restringida de la Zona Marítimo-Terrestre´, en cuanto al fondo presenta vicios de constitucionalidad, de conformidad con las siguientes consideraciones que redacta el Magistrado Rueda: Uno de los aportes fundamentales de Hans Kelsen en su Teoría Pura del Derecho, aún vigente a pesar de los años, consiste en la explicación de los principios de efectividad (Prinzip der Effektivität) y de legitimidad (Prinzip der Legitimität), y la consecuente relación entre efectividad y validez, entre el ser de la realidad natural y el deber ser de la norma.

Contrario a lo que comúnmente se cree, Kelsen buscó una solución ecléctica para explicar el fenómeno de la validez normativa. Por una parte, según el principio de legitimidad, la validez de una norma está condicionada a lo que el propio ordenamiento jurídico disponga: ³En tanto un orden jurídico regula su propia producción y aplicación, determina el comienzo y el fin de validez de las normas que a él pertenecen´. Así las cosas, como es bien sabido, la validez de un ordenamiento jurídico, en el marco de una estructura jurídica escalonada del ordenamiento (tesis planteada originalmente por Adolf Merkl) dependerá en última instancia de un presupuesto lógico: la norma fundamental que le confiere legitimidad a la Constitución Política. En tanto presupuesto, dicha norma fundamental obliga a que la Ley Fundamental sea obedecida (legitimidad); empero, para que ello ocurra, se requiere que la Constitución efectivamente sea obedecida (principio de efectividad). Una Constitución que exista en el papel pero no se aplique en la realidad, no solo carece de efectividad, sino también deviene inválida, toda vez que no se da el primer presupuesto lógico de un ordenamiento jurídico.

Por eso es que Kelsen rechaza la tesis positivista extrema, que niega toda conexión entre validez y efectividad. Por una parte, señala que ³un orden jurídico como un todo, así como una norma jurídica aislada pierden su validez cuando cesan de ser eficaces; y que por ende, en esa medida, aparece una relación entre lo debido de la norma jurídica y la existente de la realidad natural, puesto que la norma jurídica positiva, para tener validez, tiene que se implantada por un acto real.´Por el otro, establece que la validez deóntica de una norma no es idéntica a su eficacia real, sino que depende de su legitimidad, es decir, de las condiciones que un ordenamiento jurídico fija para la validez jurídica de una norma.

Así las cosas, en medio de esta tensión entre validez y efectividad, surge el principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política) como salvaguarda no solo de los derechos del individuo, sino también de la propia validez del ordenamiento jurídico y del respeto al Estado de Derecho.

Ciertamente, ese principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben darse conforme a lo estipulado en la norma escrita, lo que comprende el sometimiento a la Constituci ón, a la ley, y en general a todas las otras normas del ordenamiento jurídico (reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente); o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ³principio de juridicidad de la Administración´. ³En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación.´(Sentencia No. 1998-0897 de las 17:15 horas del 11 de febrero de 1998).

Por lo demás, el principio de legalidad satisface su ratio iuris: ser condición sine qua non para que el ser humano pueda realizar sus valores. En efecto, ese principio posibilita el establecimiento de un orden seguro y estable que permite a todos ³saber a qué atenerse´y delimita con precisión las esferas de lo posible, lo lícito y lo obligatorio del obrar, y justo en cuanto que dé a la comunidad y al individuo lo suyo, esto es, los derechos que por naturaleza le competen y la esfera de libertad conveniente a su dignidad (Legaz Lacambra).

De este modo, el principio de legalidad obliga a la Administración al estricto respeto del ordenamiento jurídico, lo que a su vez implica coadyuvar en su supervivencia, puesto que un sistema político en el que se tolera la reiterada desaplicación de la ley, termina por perder su efectividad, lo que a su vez conlleva a su invalidez. De este modo, al afectarse la propia validez de un ordenamiento jurídico, el sub examine deviene un asunto de relevancia constitucional.

Con esto no me estoy refiriendo a que cualquier tipo de inaplicación normativa sea de relevancia constitucional, sino que ello depende de la relevancia del bien jurídico en juego y de la intensidad de la lesión que pueda recaer sobre dicho bien. Tampoco señalo que todo tipo de moratoria resulte constitucionalmente improcedente. El análisis debe hacerse de acuerdo con las características particulares de cada situación.

En el sub iudice, lo que se ha dado es una sistemática inobservancia de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, esto es, una deliberada desaplicación de esa normativa. Ya con la ley número 5602 del 4 de noviembre de 1974 se dispuso suspender la vigencia de la ley Nº 4558 (Ley Urbanización Zona Marítimo Terrestre), hasta tanto no se promulgare una nueva ley, lo que implicaba, entre otras cosas, que se les prohibía a las respectivas municipalidades conceder permisos de construcción, si dichas edificaciones iban a ser construidas en terrenos que se poseyesen como consecuencia de los derechos que otorga la citada ley Nº 4558.

Luego, con la ley N° 6043 del 2 de marzo de 1977 (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre), se definió claramente la zona marítimo terrestre, se distinguió entre la zona pública y la restringida, se fijaron precisos deberes a las autoridades municipales para proteger tal zona y ordenar su desarrollo urbanístico, y se determinó cómo podían concesionarse estos bienes demaniales ubicados en la zona restringida. Incluso, la ley de cita estatuye como delito tanto la construcción ilegal en la zona marítimo terrestre, como el otorgamiento ilegal de concesiones o permisos de ocupación.

Además, la normativa antedicha previó que su aplicación no fuera abrupta, puesto que reguló que aquellas zonas donde hubiere edificaciones sin la respectiva autorización, conforme a esta ley, fueran objeto de planificación de acuerdo con las normas urbanísticas que se dicten, las cuales se les aplicarían gradualmente en casos de remodelaciones o reconstrucciones (artículo 69).

Así las cosas, a pesar de la ley número 5602 y de la gradualidad con que se dispuso aplicar la ley número 6043, con el transcurrir de los años lo que se ha dado es una franca desobediencia a esa normativa sin que se trate de problemas estructurales de la sociedad de origen espontáneo, sino de dificultades cuya génesis radica en la inercia del Estado.

Debemos partir de que la reforma legislativa pretendida no recae sobre cualquier normativa, sino sobre aquella que regula con recelo la protecci ón de nuestras costas, sobre la cual este Tribunal ha reconocido no solo la relevancia para su conservación, sino también el deber de garantizar el libre acceso y disfrute de toda la población. Por ello, aún las concesiones que se autorizan, lo son sujetas a circunstancias de garantía muy calificadas:

³«la Zona Marítimo Terrestre es un bien de dominio público, que su reconocimiento se hace desde tiempo inmemorial, la cual se ha venido estableciendo en la legislación de nuestro país, para formar parte de la propiedad del Estado, a lo largo de la costa marina, una milla marítima o más (Ley 162 del 28 de junio de 1828 y posterior legislación). La Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977 vino a establecer el régimen actual de toda la zona pública y las áreas de concesión. En criterio de la Sala, su condicionamiento de bien de dominio público no se debilita con el paso del tiempo, por el contrario es inalienable e imprescriptible, aún cuando posteriores leyes fijen distintos regímenes de administración, protección, uso y aprovechamiento. En el caso que nos ocupa, su valor como bien de dominio público no solo está en la Zona Marítimo Terrestre, sino también en la reserva o aplicación que tiene la cosa a su fin, lo cual se ha venido reflejando en la distinta normativa promulgada por la Asamblea Legislativa y sancionada por el Poder Ejecutivo .´(sentencia No. 2008-8713 de las 9:06 horas del 23 de mayo 2008) En igual sentido, en sentencia No. 2009-003113 de las 14:59 horas del 25 de febrero de 2009, se indicó:

³«En primer lugar, porque dicha zona ya fue integrada y forma parte del patrimonio natural del Estado. En segundo lugar, porque el uso de dicha zona ±en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados. En tercer lugar, porque la técnica demanial es el medio más eficaz para la protección de los bienes marítimo-terrestres y para que el Estado cumpla con su deber de garantizar, defender y preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a todos los habitantes del país. En cuanto a este último aspecto, ciertamente el uso privado de las playas marítimas pone en peligro el derecho al ambiente ya que esas zonas del demanio público podrían ser objeto de construcciones y otras intromisiones que pondrían en peligro los bienes costeros y todo su ecosistema.´ De conformidad con lo expuesto, una reforma legal como la propuesta y en una materia tan sensible en que se consientan actos de vulnerabilidad, lesiona en mi criterio, no solo la res pública y el principio constitucional de legalidad, sino que además significaría tolerar la falta de observancia por parte del Estado de otros principios, como el de in dubio pro natura, el cual tiene como objeto que exista una vigilancia activa, previa y oportuna por parte de las autoridades que no permita afianzar construcciones ilegales. De manera que lo evidenciado más bien, es que se han omitido seguir los controles previos dispuestos por el Estado para dar cumplimiento efectivo no solo a la normativa en general, sino también a la protección ambiental, toda vez que en este momento apenas podr ían entrarse a determinar cuáles de esas construcciones han producido un daño o no al ambiente, cuando lo requerido es su prevención.

Esta situación en el caso concreto, como indiqué, implica una violación al principio de legalidad, que sin duda alguna deviene de relevancia constitucional en la medida que se afecta la propia validez y efectividad del ordenamiento jurídico, así como al Estado de Derecho.

IX.- VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ-En lo que atañe a la consulta a las municipalidades, concluyo que no hay vicio de inconstitucionalidad. No cabe duda que la consulta constitucional constituye una limitación a la potestad de legislar. En algunos casos la agrava, artículos 97 y 167 de la Constitución Política ±cuando el criterio del Tribunal Supremo de Elecciones y el de la Corte Suprema Justicia es negativo a la iniciativa parlamentaria, en otro la suspende de forma temporal para el proyecto de ley en cuestión, seis meses antes y cuatro después de la celebración de una elección popular - cuando también el criterio del Tribunal Supremo de Elecciones es negativo-, y en otros debe realizarse para evitar un vicio de inconstitucionalidad que afectaría a toda la Ley ± a las Universidades del Estado ±artículo 88 de la Constitución Política-, al Banco Central de Costa Rica ±numeral 121 inciso 17 de la Carta Fundamental- y a las instituciones autónomas -190 del Código Político- En lo referente a estas últimas, conviene recordar que fue la Fracción Social Demócrata la que presentó, como parte del título relativo a las instituciones autónomas, la siguiente norma: ³ («) No podrá discutirse en la Asamblea legislativa ningún proyecto de ley relativo a materias encomendadas a una Institución Autónoma, sin que la respectiva Institución haya rendido dictamen al respecto. Dicho dictamen deberá incluirse y publicarse, obligatoriamente, como uno de los considerandos de la ley que se apruebe´. (A.A.C.: tomo III; pág. 465). Nótese que ya no se propone lo relativo a la mayoría calificada para la aprobación del proyecto de ley donde exista criterio negativo de la Institución. Suponemos que las votaciones adversas de la Asamblea Nacional Constituyente en los casos de la Universidad y el Organismo Técnico encargado de determinar la unidad monetaria disuadieron a los miembros de la Fracción Social Demócrata de presentar esa iniciativa.

Las razones de esta normativa las ofrece Facio Brenes al indicar que: ³(«) mediante él lo que se busca es obligar el cuerpo esencialmente político que es el Congreso, a escuchar la voz de las instituciones autónomas en aquellos asuntos que las afectan´. (A.A.C.N.: tomo III; p. 467).

Los motivos por las cuales este artículo no fue aprobado en la forma propuesta fueron:

³Los representantes Arroyo, Vargas, Fernández y Esquivel se manifestaron en desacuerdo. El primero expresó que no era posible continuar restándole atribuciones a la Asamblea Legislativa, obligándola a consultar todas las instituciones autónomas del estado. La Asamblea integra de su seno, distintas comisiones que tiene la obligación de consultar y documentarse en la debida forma respecto a asuntos que le son encomendados. Si se presenta un proyecto de ley relacionado con una institución autónoma es lógico que se consult ará a esos organismos. El segundo indicó que la moción en debate introduce un nuevo sistema, ya que si una institución autónoma no rinde el dictamen respectivo, la Asamblea Legislativa no podrá conocer el proyecto de ley. El tercero manifestó, que no votará ninguna moción que venga en detrimento de las facultades de la Asamblea Legislativa, la máxima representación del pueblo en nuestro sistema político, obligándola hasta incluir en los considerandos de la ley que se apruebe, el Dictamen de la Institución Autónoma´(A.A.N.C.: tomo III; p.473).

A raíz de ello el representante Chacón Jinesta sugirió una nueva redacción:

³para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución Autónoma, la Asamblea Legislativa deberá oír la opinión de aquella´(A.A.N.C.: tomo III, p. 473).

El Diputado Facio Brenes a nombre de su compañero decidió retirar la moción y en definitiva se votó la propuesta del diputado Chacón Jinesta.

De la anterior discusión queda claro que quienes redactores la Constitución Política actual tenían bien claro que la consulta constitucional limita la potestad de legislar, y que la obligación de la consulta estaba dirigida, en este caso, única y exclusivamente a aquellos entes que tienen la naturaleza jurídica de institución autónoma, no así aquellos que tienen la naturaleza jurídica de corporación, tal y como ocurre con los entes descentralizados por región.

Es bien sabido que la doctrina establece una clara diferencia entre la institución y la corporación. En efecto, en el caso de la primera hay un ente instituidor, por lo general el Estado, quien crea el ente, él proporciona los recursos o, por lo menos, la fuente para su financiamiento, tiene injerencia en el nombramiento de las máximas autoridades del ente instituido. En el supuesto de la segunda, es por iniciativa de sus miembros que se crea el ente, aunque, en muchos casos, es necesario la emisión de un acto del Estado, verbigracia: la creación de un colegio profesional; son sus miembros quienes, por lo general, financian el ente y, por último, son ellos, a través de la Asamblea General o los munípices quienes eligen las máximas autoridades de los órganos de dirección. Las instituciones autónomas, en nuestro medio, responden a la primera naturaleza; mientras que las municipalidades, a la segunda; de ahí el acierto del Constituyente en la terminología que utiliza. Desde esta perspectiva, las municipalidades no pueden ser equiparadas a las instituciones autónomas.

Por otra parte, dado el grado de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorga a las municipalidades ±autonomía política en la administración de los interés y servicios locales del cantón (artículo 169)-, el legislativo, en el uso de la potestad de legislar, tiene importantes limitaciones, toda vez que no puede asignar el ejercicio de una competencia municipal a otro ente u órgano diferente, tampoco puede adoptar normas legales que se alejen o contradigan el carácter democrático de la organización municipal. Estamos, pues, frente a materia no disponible para el Poder Legislativo en el ejercicio de la potestad de legislar, aunque sí en el ejercicio de la potestad constituyente ±actuando como poder reformador-. Se trata de un contenido constitucional el cual no puede ser regulado por el Poder Legislativo en el ejercicio de la potestad de legislar. Lo anterior constituye una garantía para las corporaciones municipales, al igual que lo constituyó para las instituciones autónomas hasta que les fue suprimida su autonomía en materia de gobierno ±mediante Ley n.° 4123 de 31 de mayo de 1968-, en el sentido de que la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de la potestad de legislar, no puede afectar las materias que el Derecho de la Constitución le atribuye a los entes de base corporativa de forma exclusiva y excluyente. Si bien ambas gozaron del mismo grado de autonomía, lo cierto del caso es que el Constituyente sólo estableció la consulta constitucional para los proyectos de ley relativos a las instituciones autónomas, y no para los proyectos relativos a las municipalidades.

Por último, queda claro del texto constitucional que el régimen municipal está regulado en el título XII; mientras que el de las instituciones autónomas lo está en el título XIV, de ahí que se trate de regímenes jurídicos constitucionales diferentes, por lo que no resulta procedente el aplicar las normas que han sido diseñadas para uno al otro.

En resumen, la Asamblea Legislativa no está obligada a consultar a las municipalidades los proyectos de ley relativos a éstas. De ahí que el vicio que se invoca en la consulta, no existe como tal.

X.- Razones adicionales del voto particular del magistrado Cruz Castro: Tomando en cuenta que la zona marítimo terrestre tiene una protección privilegiada, no sólo por ser un bien de dominio público sino por estar relacionada con el ambiente y ser parte del patrimonio nacional, su definición y bajo qué condiciones se puede aprovechar de ella, resulta crucial, pues de ello depende su conservación y protección.

En múltiples ocasiones este Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de referirse a la naturaleza jurídica de la zona marítimo terrestre y a su protección constitucional, al formar parte del patrimonio nacional como un bien de dominio público (véase al respecto las resoluciones números 5399-93 de las dieciséis horas treinta y nueve minutos del veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y tres, 2002-03821 de las catorce horas con cincuenta y ocho minutos del veinticuatro de abril del dos mil dos, 2006-00454 de las catorce horas con cincuenta y cinco minutos del veinticinco de enero del dos mil seis, 2011-015473de las nueve horas y cuarenta y seis minutos del once de noviembre del dos mil once). Literalmente se ha establecido que:

³El patrimonio de la Nación y el demanio público.- El patrimonio nacional está conformado, básicamente, por los bienes definidos en los artículos 6, 50, 89 y 121 inciso 14) constitucionales; son las aguas territoriales, las costas, el espacio aéreo, la plataforma continental, el zócalo insular, los recursos y riquezas naturales del agua,«. Es importante señalar, que los bienes que conforman el patrimonio nacional gozan de especial protección, de manera que no son susceptibles de ser apropiados por particulares y ni siquiera por la Administración Pública; la norma constitucional remite al control legislativo pleno los casos en que tales bienes puedan enajenarse o aplicarse a usos públicos, pero solamente en los casos y por los medios que ella establece. Algunos de ellos, ni siquiera podrán ser desafectados por ley, toda vez que por su singular naturaleza han recibido una especial protección constitucional, que los excepciona del comercio de los hombres. Otros pueden ser objeto de explotación racional, sea por el Estado como por los particulares "de acuerdo con la ley o mediante concesión especial otorgada por tiempo determinado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa" (inciso 14 del artículo 121 de la Constitución Política). La especial naturaleza del patrimonio nacional, tiene como consecuencia la necesaria e indisoluble vinculación al uso público de los bienes que el concesionario ±sea público o privado- destine o requiera para su desarrollo y explotación, de manera tal que éstos se entienden definitivamente incorporados al demanio público y gozan, por tal razón, de las características propias de este régimen de ser inembargables, imprescriptibles e inalienables´. (resolución no.2002-03821) De ello resulta claro que, "La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible." (1° de la Ley de la Zona marítimo terrestre).

A lo largo de la historia de la humanidad, se ha denotado la gran importancia económica, comercial y también de seguridad ±para la defensa del territorio nacional±que tiene la costa para cualquier país u organización estatal. Así, en lo que respecta a nuestro país, desde la época colonial, el litoral ha permanecido destinado al uso público. Con lo cual, es claro que desde las primeras normas que regulan esta zona, se le dio siempre el calificativo de bien demanial (dominical, demanio o de dominio público); lo cual le hace acreedora de todas las características de la demanialidad, sea, su inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad y la sujeción al poder de policía en lo relativo a su uso y aprovechamiento.

Un proyecto como el que se consulta contiene múltiples imprecisiones en su diseño normativo, comprobándose los argumentos que exponen los consultantes, referidos a: la falta de régimen transitorio, la falta de límites a la cantidad de concesiones a otorgar o al plazo de estas, la poca claridad sobre el término de ³estructura´, la nula delimitación de las áreas que ameritan un trato especial por ser población históricamente postergada, inexistencia de un inventario claro quienes resultarán ser los eventuales beneficiarios de la ley (la identificación de los beneficiarios, y su individualización), la determinación del impacto ambiental, entre muchas otras omisiones. Esta omisiones e imprecisiones confirman que al pretender hacer regular una situación irregular, se está haciendo en detrimento frontal de nuestro demanio público, pues ello implicaría una regresión en la zona marítimo terrestre y esa regresión deviene en inconstitucional.

No se desconoce que pueda existir un problema social en la zona, pero esa particularidad no se resuelve con una ley que vacía de contenido un componente fundamental en la protección del medio ambiente, sin precisar e individualizar los sectores sociales y geográficos que requieren una solución integral y equilibrada.

Nótese que incluso, al no haber establecido que dicha ley no impide la continuación de los procesos judiciales iniciados y en trámite por violaciones a la ley vigente, podría implicar una intromisión indebida de poderes, entre el Legislativo y el Judicial, pues en esta última instancia es donde se llevan actualmente una serie de procesos iniciados por invasiones al demanio público y el proyecto consultado lo que hace, al fin y al cabo, es legalizar lo que hoy se tiene como ilegal, o en otras palabras, hacer lícito lo ilícito (posesión del demanio público obtenida por las vías de hecho), y con ello, exonerar o dispensar de responsabilidad a quienes violaron las disposiciones actuales. Sin decirlo expresamente, parece propiciar una derogatoria parcial de las normas punitivas que contiene la Ley de la zona marítimo terrestre y que tutela un bien de tanta relevancia para el medio ambiente.

En consonancia con el principio de in dubio pro natura y de progresividad en la protección del derecho al ambiente, un proyecto como el que se consulta, que adolece de tantas imprecisiones y con normas tan genéricas, lo que hacen es vaciar de contenido la protección que hasta hoy ha tenido nuestra zona marítimo terrestre y ese motivo que estimo que existen razones para considerar que además de las violaciones de forma apuntadas, también se incurre en violaciones de fondo a nuestro bloque de Constitucionalidad.

Por tanto:

Se evacua la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad planteada respecto del proyecto legislativo número 18593 denominado "Ley para la regularización de las construcciones existentes en la zona restringida de la Zona Marítimo-Terrestre" de la siguiente forma: a) por mayoría, se declara que el proyecto consultado incumplió con el trámite constitucional de consulta a las municipalidades del país, establecido en el artículo 190 Constitucional.- El Magistrado Castillo Víquez salva el voto y señala que no existe en el procedimiento legislativo el vicio apuntado por los Diputados consultantes; b) por mayoría se evacua la consulta planteada en cuanto a la materia de fondo del proyecto señalando que no presenta las infracciones constitucionales planteadas por los Diputados consultantes siempre y cuando se interprete el artículo 2 del proyecto consultado en el sentido de que los potenciales concesionarios deben cumplir con los requisitos legales para obtener la respectiva concesión de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente antes de la entrada en vigencia de la Ley. Los Magistrados Rueda Leal, Armijo Sancho y Cruz Castro, en cuanto al aspecto de fondo, salvan el voto y evacuan la consulta legislativa en estudio, en el sentido de que el proyecto de "Ley para la Regularización de las Construcciones existentes en la Zona Restringida de la Zona Marítimo-Terrestre" presenta vicios de constitucionalidad. El Magistrado Cruz Castro da razones adicionales.

Gilbert Armijo S.

Presidente a.i Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Aracelly Pacheco S.

Jorge Araya G. Jose Paulino Hernández G.

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Sala Constitucional Clase de asunto: Consulta legislativa facultativa Control constitucional: Sentencia estimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

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“De la anterior revisión del expediente legislativo se concluye que lo solamente se dejó consultar a todas las Municipalidades del país como lo ordenó la propia comisión, sino que -principalmente- se omitió la consulta a varias municipalidades administradoras de la zona Marítimo terrestre, lo cual permite a la Sala coincidir con la afirmación de los Diputados consultantes en sentido de que se dejó de cumplir a cabalidad con el trámite de consulta constitucionalmente exigido, pues de la documentación que consta en el expediente legislativo, se aprecia que la consulta a las Municipalidades fue incompleta al no registrarse la comunicación a corporaciones municipales que debían ser consultadas según lo dicho.- En particular, se coincide con los consultantes en que no se pudo determinar la realización de la consulta a las Municipalidades de Puntarenas, Golfito, Parrita, Hojancha, Nicoya, Santa Cruz, Limón, Pococí y Siquirres, entre las cuales existen algunas con importantes sectores de zona marítimo terrestre.”Sentencia 8701-13 ... Ver más Contenido de Interés:

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"Ley para la regularización de las construcciones existentes en la zona restringida de la Zona Marítimo-Terrestre" ... Ver más SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veintiocho de junio de dos mil trece. Consulta facultativa de constitucionalidad planteada en relación con el proyecto legislativo número 18593 denominado ³Ley para la regularización de las construcciones existentes en la zona restringida de la Zona Marítimo-Terrestre´. Resultando:

1.- Los Diputados a la Asamblea Legislativa, Jorge Gamboa Corrales, Maria Jeannette Ruiz, Juan Carlos Mendoza, Claudio Monge, Carmen Granados, Yolanda Acuña, Carmen Muñoz, Manrique Oviedo, Gustavo Arias y Victor Hernández plantean consulta legislativa facultativa de constitucionalidad respecto del proyecto legislativo número 18593 denominado ³Ley para la regularización de las construcciones existentes en la zona restringida de la Zona Marítimo-Terrestre´. En el escrito presentado se consultan temas de procedimiento y de fondo relacionados con diferentes cuestiones surgidas al alrededor del texto del proyecto citado, respecto de las que los consultantes externan sus consideraciones.- En concreto, se señala que el proyecto involucra intereses locales y autonomía municipal, pero no se consultó a todas las municipalidades del país como debía pues en vez de realizar una adecuada notificación se hicieron gestiones informales para informar de la existencia del proyecto sin ninguna rigurosidad, con lo cual se infringe tanto la Constitución como el Reglamento Legislativo.- En cuanto al fondo, observan que su consulta es contra todos artículos que componen el proyecto de ley número 18593, y señalan que no se trata solamente de problemas de técnica legislativa, sino que: ³se trata de un texto irrazonable, regresivo e inseguro pero no por lo que jurídicamente propone o dispone sino por lo que NO regula explícita y o específicamente.´ Tales omisiones tienen el rango de una inconstitucionalidad por omisión legislativa y se concretan en varios puntos: a) se provocaría una derogación tácita de la ley de la Zona Marítimo-Terrestre en lo regulado por la nueva normativa, sin embargo el proyecto no tiene transitorios ni menciona cuáles leyes derogaría o modificaría, al menos para evitar antinomias insalvables; b) en los artículos cuestionados no se limita la cantidad de concesiones que se pueden otorgar a personas físicas o jurídicas, quedando la duda de si pueden repetirse por parte de los interesados.- Es decir cabe interpretar que las concesiones se otorgan de forma indefinida, por tiempo indefinido y a favor de un universo indefinido de titulares potenciales. Se trataría de abrir una oportunidad para le existencia de un mercado negro en terrenos de zonas costeras; c) el proyecto usa el término ³estructura´que peca de omiso y carente de precisión de modo que las municipalidades podrían reconocer derechos a ocupantes que adhieran al suelo cualquier estructura sin ningún sentido técnico y sin ligamen con las familias costarricenses que de buena fe han habitado durante décadas la zona marítimo-terrestre; d) no aparece establecido en el proyecto ningún parámetro de tiempo en relación con la permanencia de cualquier estructura o edificación en el lugar, pues solo se exige ser titular de una construcción existente. Con ello sería posible que algunos puedan levantar construcciones con el fin de aprovechar el beneficio de la ley y evadir la regla de primero en tiempo primero en derecho que contiene la ley 6043; e) el proyecto, con el procedimiento establecido, no asegura la protección especial de los pescadores artesanales y otros pobladores que viven de las actividades económicas legítimas de subsistencia y que habitan de buena fe en la zona marítimo terrestre; f) el proyecto no incluye mención alguna de zonas que podrían necesitar protección especial por ser población en desventaja. Es decir, simplemente se propone legalizar lo hasta ahora ilegal; g) el proyecto en realidad legaliza las construcciones ilegales en a zona marítimo-terrestre en cuenta aquellas de familias extranjeras ocupantes de Zona Marítimo-terrestre por cualquier razón; h) no se diferencia entre las construcciones realizadas antes de la ley 6043 y las que se construyeron con posterioridad a ésta. Es decir se legalizarán viviendas que no son viviendas familiares de gente de escasos recursos. Ello se agrava al omitirse una medida tendiente a la no transferibilidad mientras dure la misma; i) se potencia la regularización de construcciones sin importar que exista o no un inventario nacional sobre eventuales beneficiarios de la ley y tampoco se plantea una norma que ordene dar a conocer públicamente ese inventario lo cual ayudaría la transparencia; j) tampoco se prevé nada respecto de la obligatoriedad de implementar una base de datos de las construcciones regularizadas a nivel nacional para prevenir los casos abusivos en que una misma persona se ha visto beneficiada por las ayudas estatales en diferentes localidades del país. Se trata de un portillo legal; k) otro error legislativo fue no haber limitado los beneficios de la ley exclusivamente apersonas físicas excluyendo sociedades anónimas además de no establecer claramente los criterios de selección y evaluación de los eventuales beneficiarios. Es decir no se prioriza ni remotamente la regularización de viviendas de personas de escasos recursos habitantes de la Zona Marítimo-Terrestre y además no se impide a los infractores ambientales hacer uso de las ventajas de la ley. Con tales conductas se infringen los principios fundamentales de razonabilidad y proporcionalidad de la ley costarricense, progresividad de los derechos fundamentales de índole ambiental y pro-dominio público y el principio de seguridad jurídica.- Se menciona también la existencia de lesión al artículo 50 que recoge el principio constitucional del justo reparto de la riqueza.- 2.- Por resolución de las nueve horas y diecisiete minutos del treinta y uno de mayo de dos mil trece, la Presidencia de la Sala tuvo por presentada la consulta señalada y solicitó la remisión del expediente legislativo número 18593, o bien copia certificada del mismo.

3.- La copia certificada del expediente legislativo número 18593 se recibió en la Sala el día cinco de junio de dos mil trece; en consecuencia, el plazo para evacuar la consulta vence el cinco de julio del año que corre.

4.- En la tramitación de este procedimiento de consulta legislativa se han observado las prescripciones de ley.-.

Redacta la Magistrada Pacheco Salazar; y,

Considerando:

I.- Admisibilidad de las consultas y legitimación de los consultantes. El artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone la posibilidad de que esta Sala emita opiniones consultivas previas sobre los proyectos legislativos (inciso b), cuando la consulta sea presentada por un número no menor de diez Diputados. La figura de la consulta legislativa tiene como objeto conocer proyectos de ley luego de su aprobación en primer debate y antes del definitivo. Es al amparo de tales normas que se presentan estas gestión de consulta sobre la constitucionalidad de aspectos de procedimiento y fondo respecto del proyecto legislativo número 18593 denominado ³Ley para la regularización de las construcciones existentes en la zona restringida de la Zona Marítimo-Terrestre´. II. Texto del proyecto de ley consultado.- En razón de que los Diputados consultantes consultan sobre la constitucionalidad de todo el texto, tanto por faltar la consulta a las todas municipalidades del país, como por omisiones que afectan el proyecto, se estima apropiado citar el texto completo de la iniciativa para una mejor comprensión de lo que se discute:

³ARTÍCULO 1.- La presente ley tiene por objeto regularizar las construcciones existentes en la zona restringida de la zona marítimo terrestre, definida en el artículo 10 de la Ley N.º 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977, y sus reformas, y legalizar el aprovechamiento de estas, mediante el otorgamiento de concesiones al amparo de dicha ley.

Esta ley no dispensa el pago de tasas, cánones, multas o precios públicos a favor de las municipalidades, salvo las exoneraciones dadas por ley.

ARTÍCULO 2.- Para los efectos de la presente ley, se entenderá por construcción toda estructura que haya sido fijada o incorporada a un terreno, previo a la aprobación de esta ley; incluye cualquier obra de edificación, reconstrucción, alteración o ampliación que implique permanencia.

ARTÍCULO 3.- Las municipalidades con jurisdicción en la zona restringida de la zona marítimo terrestre, que cuenten con un plan regulador costero vigente, podrán conservar las construcciones existentes, siempre que se ajusten al plan y a la normativa ambiental aplicable. Cuando las construcciones existentes se ajusten al plan regulador costero vigente, sin necesidad de realizar ninguna modificación, el interesado deberá gestionar la concesión pertinente en un plazo máximo de seis meses, contado a partir de la entrada en vigencia de esta ley.

En caso de que las construcciones existentes requieran modificaciones para ajustarse al plan regulador costero vigente, las municipalidades, en un plazo de seis meses contado a partir de la entrada en vigencia de esta ley, prevendrán a los interesados para que estos, en el plazo improrrogable de seis meses posteriores a la prevención, procedan con las modificaciones pertinentes.

Vencido dicho plazo, habiéndose constatado el cumplimiento de la prevención, el interesado deberá gestionar la concesión pertinente en un plazo máximo de seis meses.

Agotado dicho plazo sin constatarse el cumplimiento de la prevención mencionada, la municipalidad procederá al desalojo y la demolición de las obras. Lo anterior, previa información levantada al efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley N.° 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977, y sus reformas. El costo de demolición o destrucción se cobrará al dueño de la construcción o instalación.

ARTÍCULO 4.- Las municipalidades con jurisdicción en la zona restringida de la zona marítimo terrestre que no cuenten con un plan regulador costero vigente, dispondrán de veinticuatro meses, computados desde la entrada en vigencia de esta ley, para concretar la aprobación del plan.

Durante dicho plazo, las municipalidades podrán conservar las construcciones existentes, en tanto la autoridad administrativa o judicial competente no acredite la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente. Asimismo, dichas construcciones podrán ser utilizadas a título precario siempre que medie el pago de un canon por uso de suelo a título precario, fijado por la municipalidad de la respectiva jurisdicción. El pago por uso de suelo en precario no generará derecho alguno.

A partir de la entrada en vigencia del plan regulador costero de la respectiva jurisdicción, las construcciones que se conserven dentro de la zona restringida de la zona marítimo terrestre deberán ajustarse a dicha planificación. Para ello, deberá atenderse el procedimiento dispuesto en el artículo 3 de esta ley.

ARTÍCULO 5.- Las instituciones públicas competentes en la tramitación de planes reguladores costeros, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley N.º 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977, y sus reformas, deberán programar prioritariamente las acciones necesarias para el cumplimiento oportuno de esta ley.

ARTÍCULO 6.- A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las municipalidades con jurisdicción en la zona restringida de la zona marítimo terrestre no podrán autorizar ni permitir nuevas construcciones que no estén respaldadas en una concesión debidamente aprobada, inscrita y ajustada al plan regulador costero vigente.

ARTÍCULO 7.- Se autoriza al Estado, las municipalidades, las instituciones autónomas y semiautónomas para que inviertan en la zona restringida de la zona marítimo terrestre, con el propósito de favorecer el desarrollo social, el crecimiento económico y la protección del ambiente, de conformidad con lo dispuesto en el ordenamiento jurídico en su conjunto, particularmente en la Ley N.º 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977, y sus reformas, y en el plan regulador de la respectiva localidad.

Rige a partir de su publicación.´ III.- Sobre el procedimiento.- Único aspecto consultado: infracción de la consulta obligatoria del proyecto a las municipalidades. Los Diputados consultantes afirman que han logrado constatar que el proyecto en análisis no fue consultado debidamente a todas las Municipalidades pues ese trámite se omitió respecto de al menos dieciséis municipalidades. Se señala que ello ocurrió porque la Presidencia de la Comisión Dictaminadora responsable del trámite, aparentemente no notificó debidamente la moción de orden correspondiente.- Es decir, según los consultantes, no aparecen registros que demuestren la consulta a los siguientes municipios: Puntarenas, Corredores, Coto Brus, Golfito, Montes de Oro, Parrita, Abangares, Hojancha, Nicoya, Santa Cruz, Tilarán, Limón, Pococí y Siquirres, en tanto que aparentemente se contactó informalmente a Guácimo y Talamanca.- Con esta omisión se infringieron los artículos 190 y 170 de la Constitución Política, así como los artículos 126 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Se afirma que el asunto es que los artículos recién citados involucran trámites sustanciales no solo por estar previstos en la constitución y en el Reglamento, sino porque su aplicación genera insumos fundamentales tanto técnicos como políticos y en el caso concreto, se señala, el proyecto de ley debía consultarse porque se pretende establecer un marco legal para regular las construcciones existentes en el área restringida del Zona Marítimo Terrestre así como legalizar el aprovechamientos de éstas, mediante el otorgamiento de concesiones.- Se dice que ello en sí mismo es una forma de regular la planificación para el desarrollo local, por lo que ±consecuentemente- se torna en una intervención en la administración de servicios y intereses locales.- Se afirma igualmente que la ley pretende inmiscuirse en la autonomía municipal y que para lograrse debió haberse cumplido de manera formal el deber de notificación, no mediante copias informales sino mediante notificaciones apropiadas que puedan dar fe de que el acto cumplió su cometido. Sobre el punto, esta Sala comienza por apuntar que la consulta que dispone el artículo 190 de la Constitución Política, resulta ser un requisito fundamental de procedimiento, pero no en cualquier caso en que los proyectos involucren a las instituciones que deben ser consultadas, sino solamente en determinadas situaciones tal y como señaló en la sentencia 15760-2008 catorce horas treinta minutos del veintidós de octubre de dos mil ocho en donde se precisó:

³Cabe recalcar que, conforme a lo que ha sido la línea jurisprudencial de este Tribunal Constitucional, el artículo 190 de la Constitución Política no implica que todo proyecto de ley o cualquier modificación introducida al texto, a través del ejercicio del derecho de enmienda, deba ser consultada a la institución autónoma de que se trate, sino, solamente, aquellos aspectos referidos a su constitución o estructura orgánica, o bien, los relativos al ámbito esencial de las competencias de las instituciones involucradas. («) Tesis ésta que ha sido luego reiterada en oportunidades subsiguientes, como se aprecia ±a modo de ejemplo- en la sentencia 2010-16335 de las quince horas y cincuenta minutos del veintinueve de septiembre de dos mil diez que por su parte señaló:

³VI.- Asimismo, otro de los puntos consultados por los diputados es que el proyecto de ley no fue consultado a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP). El proyecto de ley sí fue sometido a consulta de la ARESEP, mediante oficio CJ-100-06-06 de quince de junio de dos mil seis, y el Regulador General de los Servicios Públicos, por oficio 786-RG-2006/16629 de veintiséis de junio de dos mil seis, rindió su opinión en relación con el proyecto de ley en concreto (folios 2694 a 2700 de la copia del expediente legislativo, Tomo IX). Los diputados consultantes refieren que el texto resultante de las modificaciones introducidas con la aprobación de las mociones de fondo en la Comisión con Potestad Legislativa Plena Segunda, conforme al procedimiento aprobado vía artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa, no fue nuevamente consultado. Conforme a la línea jurisprudencial de este Tribunal, el artículo 190 de la Constitución Política no implica que todo proyecto de ley o cualquier modificación introducida al texto, a través del ejercicio del derecho de enmienda, deba ser consultada a la institución autónoma de que se trate, sino, solamente, aquellos aspectos referidos a su constitución o estructura orgánica, o bien, los relativos al ámbito esencial de las competencias de las instituciones involucradas. En el presente asunto, de la atenta lectura de las cuatro mociones aprobadas, no se deduce modificación a la estructura o a las funciones asignadas a la ARESEP, por lo que estimamos que no era necesario solicitarle una nueva opinión en relación con el texto modificado.´ IV.- Con fundamento en lo anterior y al analizar el texto del proyecto consultado para determinar si efectivamente se regulan cuestiones que incidan en el ejercicio de sus competencias por parte de las Municipalidades, observa la Sala que los textos del proyecto consultado regula actuaciones pero no de todas las Municipalidades sino solamente de un grupo de ellas, es decir, aquellas que por tener costas dentro de su territorio les ha sido atribuida la administración de la zona marítimo terrestre definida por la Ley de la Zona Marítimo Terrestre número 6043.- En tal sentido, el proyecto regula, para tales Municipalidades con costas a su cargo, actuaciones que pueden implicar cambios relevantes en la manera en que se administra la zona restringida de la zona marítimo-terrestre, y que ha sido confiada a los gobiernos municipales por el propio legislador, lo cual puede concluirse del texto del proyecto que dispone las siguientes actuaciones de dichos entes: primero en el artículo 3 se recoge una potestad para que las Municipalidades puedan conservar las construcciones existentes siempre que se ajusten a su plan regulador y a la normativa ambiental. Igualmente se define para las Municipalidades que si el interesado no tramita la regularización en el plazo establecido, (seis meses) ellas deberán actuar de conformidad con el artículo 13 de la Ley 6043 es decir desalojando y demoliendo lo construido previa información levantada al efecto; segundo en el artículo 4 se regula el caso de las Municipalidades que a la entrada en vigencia de la ley, no cuenten, con plan regulador costero vigente para efectos de aplicar la regularización de construcciones del numeral 3, y el proyecto plantea un plazo de veinticuatro meses para ³concretar la aprobación del plan´aún cuando no se establece consecuencia jurídica alguna si ello no se llega a concretar. Además dicho artículo se indica que durante esos dos años, las Municipalidades tendrán potestades para tolerar la permanencia de las construcciones existentes, (excepto que autoridades judiciales o ambientales lleguen a determinar peligro ambiental) y además se les autoriza cobrar sumas bajo la figura jurídica de ³canon por uso de suelo en precario´el cual ±según expresa- no genera derecho alguno. Finalmente si llega a aprobarse el plan costero se aplicará el artículo 3 recién mencionado; tercero: en el artículo 6 dispone que las Municipalidades no podrán, a partir de la vigencia de la ley, autorizar ni permitir nuevas construcciones, si no lo es con respaldo en una concesión debidamente aprobada, inscrita y ajustada al plan regulador costero vigente; cuarto: finalmente el artículo 7 autoriza a las Municipalidades (junto con otras autoridades públicas) para que inviertan en la zona restringida de la zona Marítimo Terrestre con el fin de favorecer el crecimiento económico y desarrollo social, de conformidad con lo dispuesto en la ley 6043 y el plan regulador.

V.- Todos esos puntos aunados pretenden imponer un cambio en la dinámica de la actuación municipal que si bien podrían verse como enmarcados dentro del tema de las construcciones existentes, lo cierto es que al sumarse dejan claro su objetivo de modificar la manera en que, respecto de estos temas, ejercitan sus competencias las Municipalidades administradoras de la zona Marítimo terrestre del país. Por ello, entiende la Sala que lo correcto era cumplir con el mandato del artículo 190 Constitucional y someter a consulta este proyecto a ese grupo específico de Municipalidades que ostentan costas dentro de su territorio y que han sido designadas por el legislador como administradoras de la zona marítimo terrestre, con el fin de conocer su criterio sobre tales cambios. Sobre esa línea, a folio 36 del expediente se observa que la Comisión de Permanente Especial de Turismo, aprobó una moción para consultar el texto a las Municipalidades del país, entre otras instituciones, y en atención a lo anterior el 4) Alajuela, folio 78; 5) Bagaces, folio 79; 6) Guácimo, folio 80; 7) Naranjo, folio 81; 8) Aserrí, folio 82; 9) Belén, folio 83; 10) Buenos Aires, folio 84; 11) Escazú, folio 85; 12) Santo Domingo, folio 86; 13) San Rafael, folio 87; 14) Desamparados, folio 88; 15) Talamanca, folio 89; 16) San Mateo, folio 89; 17) Turrubares, folio 89; 18) Acosta, folio 90; 19) Oreamuno, folio 91; 20) Cañas, folio 92; 21) Cervantes, folio 93; 22) San Pablo, folio 94; 23) Esparza, folio 95; 24) Carrillo, folio 97; 25) Guarco, folio 98; 26) Paraíso, folio 99; 27) Naranjo, folio 100; 28) Flores, folio 102; 29) Palmares, folio 103; 30) Montes de Oca, folio 104; 31), Zarcero, folio 73; 32) Osa, folio 106; 33) Grecia, folio 107; 34) Valverde Vega, folio 108; 35) San Carlos, folio 109; 36) Turrialba, folio 110; 37) Poás, folio 119; 38) San Ramón, folio 120; 39) Sarapiquí, folio 122; 40) Alajuelita, folio 122; 41) Atenas, folio 123; 42) Aguirre, folio 124; 43) La Unión, folio 125; 44) Abangares, folio 125; 45) Alvarado, folio 125; 46) Aserrí, folio 125; 47) Barva, folio 125; 48) Cartago, folio 125; 49) Cóbano, folio 125; 50) Liberia, folio 126; 51) Coronado, folio 126; 52) Corredores, folio 126; 53) Coto Brus, folio 126; 54) Tibás, folio 127; 55) Santa Bárbara, folio 128; 56) Upala, folio 73. Además, en los tomos subsiguientes aparecen respuestas de las Municipalidades de Nandayure (folio 366), Matina (folio 374), San José (folio 471).

De la anterior revisión del expediente legislativo se concluye que no solamente se dejó consultar a todas las Municipalidades del país como lo ordenó la propia comisión, sino que -principalmente- se omitió la consulta a varias municipalidades administradoras de la zona Marítimo terrestre, lo cual permite a la Sala coincidir con la afirmación de los Diputados consultantes en sentido de que se dejó de cumplir a cabalidad con el trámite de consulta constitucionalmente exigido, pues de la documentación que consta en el expediente legislativo, se aprecia que la consulta a las Municipalidades fue incompleta al no registrarse la comunicación a corporaciones municipales que debían ser consultadas según lo dicho.- En particular, se coincide con los consultantes en que no se pudo determinar la realización de la consulta a las Municipalidades de Puntarenas, Golfito, Parrita, Hojancha, Nicoya, Santa Cruz, Limón, Pococí y Siquirres, entre las cuales existen algunas con importantes sectores de zona marítimo terrestre. De ese modo, lo procedente en este caso es evacuar la consulta señalando la existencia de trámites inconstitucionales en los términos del artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, todo con el fin de que se proceda de conformidad.

VI.- Aspectos de fondo.- Único aspecto consultado: Indican los Diputados consultantes que dudan de la constitucionalidad de los siete artículos que componen el proyecto de ley número 18593 y que ³se trata de un texto irrazonable, regresivo e inseguro pero no por lo que jurídicamente propone o dispone sino por lo que NO regula explícita y o específicamente´ Afirman que con el proyecto se afectan los principios fundamentales de razonabilidad y proporcionalidad de la ley costarricense, progresividad de los derechos fundamentales de índole ambiental y pro-dominio y la seguridad jurídica.- Se acusa también lesión ±por omisión- al artículo 50 que recoge el principio constitucional del justo reparto de la riqueza.- Para la Sala, la legislación propuesta lo que busca es incidir de manera muy puntual en el actual marco normativo relacionado con las construcciones en la zona restringida de la zona marítimo terrestre, sin que planteen cambios relevantes en dicho ámbito jurídico, lo cual hace que la inmensa mayoría de reclamos por omisión carezcan de sustento. En primer lugar, está claro que no se pretende (ni se requiere para los fines del proyecto) derogar normas de la ley número 6043 que regula la zona marítimo terrestre, por lo que quedan intactos por ejemplo el régimen de dominio y posesión allí establecido y no se tocan los requisitos y condiciones para la adjudicación de concesiones por parte de las municipalidades o las reglas jurídicas establecidas en dicho tema. Con lo anterior quedan aclaradas las distintas dudas de los Diputados respecto de quienes, y de qué forma van a resultar los beneficiarios de las concesiones de la zona restringida de la zona marítimo terrestres con este nuevo proyecto, al igual que lo que debe ocurrir con las construcciones realizadas antes de esa ley, pues -como se indicó- del texto aprobado no se aprecia ningún cambio en tales temas así como tampoco en las exigencias ambientales o en las disposiciones sobre cantidad de concesiones, prioridades y nacionalidad de los beneficiarios o las cuestiones de transferibilidad. En segundo lugar el proyecto recoge una definición instrumental de estructura que de ser cierta la afirmación de los Diputados sería ³omisa´o ³carente de precisión´, condiciones ambas que por sí mismas no puede decirse que afecten algún principio constitucional pues las consecuencias sería una reducción en la efectividad de la ley o bien la delimitación operativa de tal concepto por parte de los diferentes operadores jurídicos competentes, lo cual no conforma ±por sí mismo- una lesión constitucional.- En tercer lugar, se observa que a diferencia de lo que han señalado los Diputados, el proyecto busca proteger las construcciones ya existentes al momento de vigencia de la ley, de manera que desde ese momento las municipalidades tienen el deber ±en virtud del artículo 13 de la Ley 6043 y numeral 6 del proyecto- de impedir las nuevas construcciones, que se realicen al margen de lo dispuesto por el proyecto y la ley 6043 ya mencionada. En cuarto lugar, efectivamente el proyecto no contiene disposiciones que tomen en cuenta de manera especial y expresa a algunos grupos de personas o zonas geográficas determinadas y que los Diputados entienden que debieron de ser incluidas, sin embargo, no existe ninguna argumentación de porqué esa omisión en este proyecto específico se transforma una lesión a la Constitución Política, en el sentido de que necesaria y obligatoriamente el proyecto debía contener las reglas que se echan de menos. Debe recordarse que el texto del proyecto simplemente se limita a regular el tema de las construcciones existentes en la zona restringida de la zona marítimo terrestre y ello lo hace abriendo -para todos que estén en el supuesto de la ley- la posibilidad jurídica de regularizar la construcción que les interesa y obtener una concesión luego de cumplir con los requisitos legales de modo que el fin de la ley estaría cumplido con claridad y no podría señalarse omisión alguna al respecto.- Y lo mismo sucede con el reclamo por la ausencia de un inventario de construcciones, la omisión de ordenar la publicación de tal inventario y la inexistencia de una base de datos sobre construcciones regularizadas, pues no solamente tales omisiones no alcanzan rango constitucional sino que ±incluso- lo planteado puede perfectamente ser reguladas a través de normativa infralegal sin afectación alguna de principios y derechos fundamentales.- En este mismo orden de ideas, es necesario precisar que el artículo 2 del proyecto consultado no resultaría inconstitucional, siempre y cuando los potenciales concesionarios cumplan con los requisitos legales para obtener la respectiva concesión de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente antes de la entrada en vigencia de la Ley, pues, si no fuese así, se estaría infringiendo el principio de la inderogabilidad singular de la norma, el cual, según la opinión consultiva de este Tribunal número 2009-95, tiene rango constitucional, e impide desaplicar el ordenamiento jurídico vigente para casos concretos a través de leyes específicas y consecuentementetodas las concesiones que se otorguen violando ese principio son absolutamente nulas.

VII.- Conclusiones. Del análisis de los puntos anteriores concluye la Sala que en el caso del proyecto legislativo número 18593 denominado ³Ley para la regularización de las construcciones existentes en la zona restringida de la Zona Marítimo-Terrestre´se ha incumplido con lo dispuesto con el artículo 190 Constitucional pues existía la obligación constitucional de consultar el texto del proyecto a las Municipalidades costeras del país, pero el expediente legislativo muestra que dicha actuación no se cumplió a cabalidad al dejarse por fuera varias corporaciones municipales sin que dentro del expediente aparezca motivo de justificación alguno.- Por otra parte, en cuanto a la consulta sobre la materia de fondo del texto consultado, se acusan unas supuestas infracciones constitucionales por omisión que no existen en la realidad, pues los temas que los Diputados echan de menos permanecen regulados por la ley 6043 o bien no era constitucionalmente imperativo que fuesen regulados por el proyecto, como opinan los consultantes.

VIII.- Los Magistrados Rueda Leal, Armijo Sancho y Cruz Castro, salvan el voto y evacuan la Consulta, en el sentido de que el proyecto de ³Ley para la Regularización de las Construcciones existentes en la Zona Restringida de la Zona Marítimo-Terrestre´, en cuanto al fondo presenta vicios de constitucionalidad, de conformidad con las siguientes consideraciones que redacta el Magistrado Rueda: Uno de los aportes fundamentales de Hans Kelsen en su Teoría Pura del Derecho, aún vigente a pesar de los años, consiste en la explicación de los principios de efectividad (Prinzip der Effektivität) y de legitimidad (Prinzip der Legitimität), y la consecuente relación entre efectividad y validez, entre el ser de la realidad natural y el deber ser de la norma.

Contrario a lo que comúnmente se cree, Kelsen buscó una solución ecléctica para explicar el fenómeno de la validez normativa. Por una parte, según el principio de legitimidad, la validez de una norma está condicionada a lo que el propio ordenamiento jurídico disponga: ³En tanto un orden jurídico regula su propia producción y aplicación, determina el comienzo y el fin de validez de las normas que a él pertenecen´. Así las cosas, como es bien sabido, la validez de un ordenamiento jurídico, en el marco de una estructura jurídica escalonada del ordenamiento (tesis planteada originalmente por Adolf Merkl) dependerá en última instancia de un presupuesto lógico: la norma fundamental que le confiere legitimidad a la Constitución Política. En tanto presupuesto, dicha norma fundamental obliga a que la Ley Fundamental sea obedecida (legitimidad); empero, para que ello ocurra, se requiere que la Constitución efectivamente sea obedecida (principio de efectividad). Una Constitución que exista en el papel pero no se aplique en la realidad, no solo carece de efectividad, sino también deviene inválida, toda vez que no se da el primer presupuesto lógico de un ordenamiento jurídico.

Por eso es que Kelsen rechaza la tesis positivista extrema, que niega toda conexión entre validez y efectividad. Por una parte, señala que ³un orden jurídico como un todo, así como una norma jurídica aislada pierden su validez cuando cesan de ser eficaces; y que por ende, en esa medida, aparece una relación entre lo debido de la norma jurídica y la existente de la realidad natural, puesto que la norma jurídica positiva, para tener validez, tiene que se implantada por un acto real.´Por el otro, establece que la validez deóntica de una norma no es idéntica a su eficacia real, sino que depende de su legitimidad, es decir, de las condiciones que un ordenamiento jurídico fija para la validez jurídica de una norma.

Así las cosas, en medio de esta tensión entre validez y efectividad, surge el principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política) como salvaguarda no solo de los derechos del individuo, sino también de la propia validez del ordenamiento jurídico y del respeto al Estado de Derecho.

Ciertamente, ese principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben darse conforme a lo estipulado en la norma escrita, lo que comprende el sometimiento a la Constituci ón, a la ley, y en general a todas las otras normas del ordenamiento jurídico (reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente); o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ³principio de juridicidad de la Administración´. ³En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación.´(Sentencia No. 1998-0897 de las 17:15 horas del 11 de febrero de 1998).

Por lo demás, el principio de legalidad satisface su ratio iuris: ser condición sine qua non para que el ser humano pueda realizar sus valores. En efecto, ese principio posibilita el establecimiento de un orden seguro y estable que permite a todos ³saber a qué atenerse´y delimita con precisión las esferas de lo posible, lo lícito y lo obligatorio del obrar, y justo en cuanto que dé a la comunidad y al individuo lo suyo, esto es, los derechos que por naturaleza le competen y la esfera de libertad conveniente a su dignidad (Legaz Lacambra).

De este modo, el principio de legalidad obliga a la Administración al estricto respeto del ordenamiento jurídico, lo que a su vez implica coadyuvar en su supervivencia, puesto que un sistema político en el que se tolera la reiterada desaplicación de la ley, termina por perder su efectividad, lo que a su vez conlleva a su invalidez. De este modo, al afectarse la propia validez de un ordenamiento jurídico, el sub examine deviene un asunto de relevancia constitucional.

Con esto no me estoy refiriendo a que cualquier tipo de inaplicación normativa sea de relevancia constitucional, sino que ello depende de la relevancia del bien jurídico en juego y de la intensidad de la lesión que pueda recaer sobre dicho bien. Tampoco señalo que todo tipo de moratoria resulte constitucionalmente improcedente. El análisis debe hacerse de acuerdo con las características particulares de cada situación.

En el sub iudice, lo que se ha dado es una sistemática inobservancia de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, esto es, una deliberada desaplicación de esa normativa. Ya con la ley número 5602 del 4 de noviembre de 1974 se dispuso suspender la vigencia de la ley Nº 4558 (Ley Urbanización Zona Marítimo Terrestre), hasta tanto no se promulgare una nueva ley, lo que implicaba, entre otras cosas, que se les prohibía a las respectivas municipalidades conceder permisos de construcción, si dichas edificaciones iban a ser construidas en terrenos que se poseyesen como consecuencia de los derechos que otorga la citada ley Nº 4558.

Luego, con la ley N° 6043 del 2 de marzo de 1977 (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre), se definió claramente la zona marítimo terrestre, se distinguió entre la zona pública y la restringida, se fijaron precisos deberes a las autoridades municipales para proteger tal zona y ordenar su desarrollo urbanístico, y se determinó cómo podían concesionarse estos bienes demaniales ubicados en la zona restringida. Incluso, la ley de cita estatuye como delito tanto la construcción ilegal en la zona marítimo terrestre, como el otorgamiento ilegal de concesiones o permisos de ocupación.

Además, la normativa antedicha previó que su aplicación no fuera abrupta, puesto que reguló que aquellas zonas donde hubiere edificaciones sin la respectiva autorización, conforme a esta ley, fueran objeto de planificación de acuerdo con las normas urbanísticas que se dicten, las cuales se les aplicarían gradualmente en casos de remodelaciones o reconstrucciones (artículo 69).

Así las cosas, a pesar de la ley número 5602 y de la gradualidad con que se dispuso aplicar la ley número 6043, con el transcurrir de los años lo que se ha dado es una franca desobediencia a esa normativa sin que se trate de problemas estructurales de la sociedad de origen espontáneo, sino de dificultades cuya génesis radica en la inercia del Estado.

Debemos partir de que la reforma legislativa pretendida no recae sobre cualquier normativa, sino sobre aquella que regula con recelo la protecci ón de nuestras costas, sobre la cual este Tribunal ha reconocido no solo la relevancia para su conservación, sino también el deber de garantizar el libre acceso y disfrute de toda la población. Por ello, aún las concesiones que se autorizan, lo son sujetas a circunstancias de garantía muy calificadas:

³«la Zona Marítimo Terrestre es un bien de dominio público, que su reconocimiento se hace desde tiempo inmemorial, la cual se ha venido estableciendo en la legislación de nuestro país, para formar parte de la propiedad del Estado, a lo largo de la costa marina, una milla marítima o más (Ley 162 del 28 de junio de 1828 y posterior legislación). La Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977 vino a establecer el régimen actual de toda la zona pública y las áreas de concesión. En criterio de la Sala, su condicionamiento de bien de dominio público no se debilita con el paso del tiempo, por el contrario es inalienable e imprescriptible, aún cuando posteriores leyes fijen distintos regímenes de administración, protección, uso y aprovechamiento. En el caso que nos ocupa, su valor como bien de dominio público no solo está en la Zona Marítimo Terrestre, sino también en la reserva o aplicación que tiene la cosa a su fin, lo cual se ha venido reflejando en la distinta normativa promulgada por la Asamblea Legislativa y sancionada por el Poder Ejecutivo .´(sentencia No. 2008-8713 de las 9:06 horas del 23 de mayo 2008) En igual sentido, en sentencia No. 2009-003113 de las 14:59 horas del 25 de febrero de 2009, se indicó:

³«En primer lugar, porque dicha zona ya fue integrada y forma parte del patrimonio natural del Estado. En segundo lugar, porque el uso de dicha zona ±en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados. En tercer lugar, porque la técnica demanial es el medio más eficaz para la protección de los bienes marítimo-terrestres y para que el Estado cumpla con su deber de garantizar, defender y preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a todos los habitantes del país. En cuanto a este último aspecto, ciertamente el uso privado de las playas marítimas pone en peligro el derecho al ambiente ya que esas zonas del demanio público podrían ser objeto de construcciones y otras intromisiones que pondrían en peligro los bienes costeros y todo su ecosistema.´ De conformidad con lo expuesto, una reforma legal como la propuesta y en una materia tan sensible en que se consientan actos de vulnerabilidad, lesiona en mi criterio, no solo la res pública y el principio constitucional de legalidad, sino que además significaría tolerar la falta de observancia por parte del Estado de otros principios, como el de in dubio pro natura, el cual tiene como objeto que exista una vigilancia activa, previa y oportuna por parte de las autoridades que no permita afianzar construcciones ilegales. De manera que lo evidenciado más bien, es que se han omitido seguir los controles previos dispuestos por el Estado para dar cumplimiento efectivo no solo a la normativa en general, sino también a la protección ambiental, toda vez que en este momento apenas podr ían entrarse a determinar cuáles de esas construcciones han producido un daño o no al ambiente, cuando lo requerido es su prevención.

Esta situación en el caso concreto, como indiqué, implica una violación al principio de legalidad, que sin duda alguna deviene de relevancia constitucional en la medida que se afecta la propia validez y efectividad del ordenamiento jurídico, así como al Estado de Derecho.

IX.- VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ-En lo que atañe a la consulta a las municipalidades, concluyo que no hay vicio de inconstitucionalidad. No cabe duda que la consulta constitucional constituye una limitación a la potestad de legislar. En algunos casos la agrava, artículos 97 y 167 de la Constitución Política ±cuando el criterio del Tribunal Supremo de Elecciones y el de la Corte Suprema Justicia es negativo a la iniciativa parlamentaria, en otro la suspende de forma temporal para el proyecto de ley en cuestión, seis meses antes y cuatro después de la celebración de una elección popular - cuando también el criterio del Tribunal Supremo de Elecciones es negativo-, y en otros debe realizarse para evitar un vicio de inconstitucionalidad que afectaría a toda la Ley ± a las Universidades del Estado ±artículo 88 de la Constitución Política-, al Banco Central de Costa Rica ±numeral 121 inciso 17 de la Carta Fundamental- y a las instituciones autónomas -190 del Código Político- En lo referente a estas últimas, conviene recordar que fue la Fracción Social Demócrata la que presentó, como parte del título relativo a las instituciones autónomas, la siguiente norma: ³ («) No podrá discutirse en la Asamblea legislativa ningún proyecto de ley relativo a materias encomendadas a una Institución Autónoma, sin que la respectiva Institución haya rendido dictamen al respecto. Dicho dictamen deberá incluirse y publicarse, obligatoriamente, como uno de los considerandos de la ley que se apruebe´. (A.A.C.: tomo III; pág. 465). Nótese que ya no se propone lo relativo a la mayoría calificada para la aprobación del proyecto de ley donde exista criterio negativo de la Institución. Suponemos que las votaciones adversas de la Asamblea Nacional Constituyente en los casos de la Universidad y el Organismo Técnico encargado de determinar la unidad monetaria disuadieron a los miembros de la Fracción Social Demócrata de presentar esa iniciativa.

Las razones de esta normativa las ofrece Facio Brenes al indicar que: ³(«) mediante él lo que se busca es obligar el cuerpo esencialmente político que es el Congreso, a escuchar la voz de las instituciones autónomas en aquellos asuntos que las afectan´. (A.A.C.N.: tomo III; p. 467).

Los motivos por las cuales este artículo no fue aprobado en la forma propuesta fueron:

³Los representantes Arroyo, Vargas, Fernández y Esquivel se manifestaron en desacuerdo. El primero expresó que no era posible continuar restándole atribuciones a la Asamblea Legislativa, obligándola a consultar todas las instituciones autónomas del estado. La Asamblea integra de su seno, distintas comisiones que tiene la obligación de consultar y documentarse en la debida forma respecto a asuntos que le son encomendados. Si se presenta un proyecto de ley relacionado con una institución autónoma es lógico que se consult ará a esos organismos. El segundo indicó que la moción en debate introduce un nuevo sistema, ya que si una institución autónoma no rinde el dictamen respectivo, la Asamblea Legislativa no podrá conocer el proyecto de ley. El tercero manifestó, que no votará ninguna moción que venga en detrimento de las facultades de la Asamblea Legislativa, la máxima representación del pueblo en nuestro sistema político, obligándola hasta incluir en los considerandos de la ley que se apruebe, el Dictamen de la Institución Autónoma´(A.A.N.C.: tomo III; p.473).

A raíz de ello el representante Chacón Jinesta sugirió una nueva redacción:

³para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución Autónoma, la Asamblea Legislativa deberá oír la opinión de aquella´(A.A.N.C.: tomo III, p. 473).

El Diputado Facio Brenes a nombre de su compañero decidió retirar la moción y en definitiva se votó la propuesta del diputado Chacón Jinesta.

De la anterior discusión queda claro que quienes redactores la Constitución Política actual tenían bien claro que la consulta constitucional limita la potestad de legislar, y que la obligación de la consulta estaba dirigida, en este caso, única y exclusivamente a aquellos entes que tienen la naturaleza jurídica de institución autónoma, no así aquellos que tienen la naturaleza jurídica de corporación, tal y como ocurre con los entes descentralizados por región.

Es bien sabido que la doctrina establece una clara diferencia entre la institución y la corporación. En efecto, en el caso de la primera hay un ente instituidor, por lo general el Estado, quien crea el ente, él proporciona los recursos o, por lo menos, la fuente para su financiamiento, tiene injerencia en el nombramiento de las máximas autoridades del ente instituido. En el supuesto de la segunda, es por iniciativa de sus miembros que se crea el ente, aunque, en muchos casos, es necesario la emisión de un acto del Estado, verbigracia: la creación de un colegio profesional; son sus miembros quienes, por lo general, financian el ente y, por último, son ellos, a través de la Asamblea General o los munípices quienes eligen las máximas autoridades de los órganos de dirección. Las instituciones autónomas, en nuestro medio, responden a la primera naturaleza; mientras que las municipalidades, a la segunda; de ahí el acierto del Constituyente en la terminología que utiliza. Desde esta perspectiva, las municipalidades no pueden ser equiparadas a las instituciones autónomas.

Por otra parte, dado el grado de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorga a las municipalidades ±autonomía política en la administración de los interés y servicios locales del cantón (artículo 169)-, el legislativo, en el uso de la potestad de legislar, tiene importantes limitaciones, toda vez que no puede asignar el ejercicio de una competencia municipal a otro ente u órgano diferente, tampoco puede adoptar normas legales que se alejen o contradigan el carácter democrático de la organización municipal. Estamos, pues, frente a materia no disponible para el Poder Legislativo en el ejercicio de la potestad de legislar, aunque sí en el ejercicio de la potestad constituyente ±actuando como poder reformador-. Se trata de un contenido constitucional el cual no puede ser regulado por el Poder Legislativo en el ejercicio de la potestad de legislar. Lo anterior constituye una garantía para las corporaciones municipales, al igual que lo constituyó para las instituciones autónomas hasta que les fue suprimida su autonomía en materia de gobierno ±mediante Ley n.° 4123 de 31 de mayo de 1968-, en el sentido de que la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de la potestad de legislar, no puede afectar las materias que el Derecho de la Constitución le atribuye a los entes de base corporativa de forma exclusiva y excluyente. Si bien ambas gozaron del mismo grado de autonomía, lo cierto del caso es que el Constituyente sólo estableció la consulta constitucional para los proyectos de ley relativos a las instituciones autónomas, y no para los proyectos relativos a las municipalidades.

Por último, queda claro del texto constitucional que el régimen municipal está regulado en el título XII; mientras que el de las instituciones autónomas lo está en el título XIV, de ahí que se trate de regímenes jurídicos constitucionales diferentes, por lo que no resulta procedente el aplicar las normas que han sido diseñadas para uno al otro.

En resumen, la Asamblea Legislativa no está obligada a consultar a las municipalidades los proyectos de ley relativos a éstas. De ahí que el vicio que se invoca en la consulta, no existe como tal.

X.- Razones adicionales del voto particular del magistrado Cruz Castro: Tomando en cuenta que la zona marítimo terrestre tiene una protección privilegiada, no sólo por ser un bien de dominio público sino por estar relacionada con el ambiente y ser parte del patrimonio nacional, su definición y bajo qué condiciones se puede aprovechar de ella, resulta crucial, pues de ello depende su conservación y protección.

En múltiples ocasiones este Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de referirse a la naturaleza jurídica de la zona marítimo terrestre y a su protección constitucional, al formar parte del patrimonio nacional como un bien de dominio público (véase al respecto las resoluciones números 5399-93 de las dieciséis horas treinta y nueve minutos del veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y tres, 2002-03821 de las catorce horas con cincuenta y ocho minutos del veinticuatro de abril del dos mil dos, 2006-00454 de las catorce horas con cincuenta y cinco minutos del veinticinco de enero del dos mil seis, 2011-015473de las nueve horas y cuarenta y seis minutos del once de noviembre del dos mil once). Literalmente se ha establecido que:

³El patrimonio de la Nación y el demanio público.- El patrimonio nacional está conformado, básicamente, por los bienes definidos en los artículos 6, 50, 89 y 121 inciso 14) constitucionales; son las aguas territoriales, las costas, el espacio aéreo, la plataforma continental, el zócalo insular, los recursos y riquezas naturales del agua,«. Es importante señalar, que los bienes que conforman el patrimonio nacional gozan de especial protección, de manera que no son susceptibles de ser apropiados por particulares y ni siquiera por la Administración Pública; la norma constitucional remite al control legislativo pleno los casos en que tales bienes puedan enajenarse o aplicarse a usos públicos, pero solamente en los casos y por los medios que ella establece. Algunos de ellos, ni siquiera podrán ser desafectados por ley, toda vez que por su singular naturaleza han recibido una especial protección constitucional, que los excepciona del comercio de los hombres. Otros pueden ser objeto de explotación racional, sea por el Estado como por los particulares "de acuerdo con la ley o mediante concesión especial otorgada por tiempo determinado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa" (inciso 14 del artículo 121 de la Constitución Política). La especial naturaleza del patrimonio nacional, tiene como consecuencia la necesaria e indisoluble vinculación al uso público de los bienes que el concesionario ±sea público o privado- destine o requiera para su desarrollo y explotación, de manera tal que éstos se entienden definitivamente incorporados al demanio público y gozan, por tal razón, de las características propias de este régimen de ser inembargables, imprescriptibles e inalienables´. (resolución no.2002-03821) De ello resulta claro que, "La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible." (1° de la Ley de la Zona marítimo terrestre).

A lo largo de la historia de la humanidad, se ha denotado la gran importancia económica, comercial y también de seguridad ±para la defensa del territorio nacional±que tiene la costa para cualquier país u organización estatal. Así, en lo que respecta a nuestro país, desde la época colonial, el litoral ha permanecido destinado al uso público. Con lo cual, es claro que desde las primeras normas que regulan esta zona, se le dio siempre el calificativo de bien demanial (dominical, demanio o de dominio público); lo cual le hace acreedora de todas las características de la demanialidad, sea, su inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad y la sujeción al poder de policía en lo relativo a su uso y aprovechamiento.

Un proyecto como el que se consulta contiene múltiples imprecisiones en su diseño normativo, comprobándose los argumentos que exponen los consultantes, referidos a: la falta de régimen transitorio, la falta de límites a la cantidad de concesiones a otorgar o al plazo de estas, la poca claridad sobre el término de ³estructura´, la nula delimitación de las áreas que ameritan un trato especial por ser población históricamente postergada, inexistencia de un inventario claro quienes resultarán ser los eventuales beneficiarios de la ley (la identificación de los beneficiarios, y su individualización), la determinación del impacto ambiental, entre muchas otras omisiones. Esta omisiones e imprecisiones confirman que al pretender hacer regular una situación irregular, se está haciendo en detrimento frontal de nuestro demanio público, pues ello implicaría una regresión en la zona marítimo terrestre y esa regresión deviene en inconstitucional.

No se desconoce que pueda existir un problema social en la zona, pero esa particularidad no se resuelve con una ley que vacía de contenido un componente fundamental en la protección del medio ambiente, sin precisar e individualizar los sectores sociales y geográficos que requieren una solución integral y equilibrada.

Nótese que incluso, al no haber establecido que dicha ley no impide la continuación de los procesos judiciales iniciados y en trámite por violaciones a la ley vigente, podría implicar una intromisión indebida de poderes, entre el Legislativo y el Judicial, pues en esta última instancia es donde se llevan actualmente una serie de procesos iniciados por invasiones al demanio público y el proyecto consultado lo que hace, al fin y al cabo, es legalizar lo que hoy se tiene como ilegal, o en otras palabras, hacer lícito lo ilícito (posesión del demanio público obtenida por las vías de hecho), y con ello, exonerar o dispensar de responsabilidad a quienes violaron las disposiciones actuales. Sin decirlo expresamente, parece propiciar una derogatoria parcial de las normas punitivas que contiene la Ley de la zona marítimo terrestre y que tutela un bien de tanta relevancia para el medio ambiente.

En consonancia con el principio de in dubio pro natura y de progresividad en la protección del derecho al ambiente, un proyecto como el que se consulta, que adolece de tantas imprecisiones y con normas tan genéricas, lo que hacen es vaciar de contenido la protección que hasta hoy ha tenido nuestra zona marítimo terrestre y ese motivo que estimo que existen razones para considerar que además de las violaciones de forma apuntadas, también se incurre en violaciones de fondo a nuestro bloque de Constitucionalidad.

Por tanto:

Se evacua la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad planteada respecto del proyecto legislativo número 18593 denominado "Ley para la regularización de las construcciones existentes en la zona restringida de la Zona Marítimo-Terrestre" de la siguiente forma: a) por mayoría, se declara que el proyecto consultado incumplió con el trámite constitucional de consulta a las municipalidades del país, establecido en el artículo 190 Constitucional.- El Magistrado Castillo Víquez salva el voto y señala que no existe en el procedimiento legislativo el vicio apuntado por los Diputados consultantes; b) por mayoría se evacua la consulta planteada en cuanto a la materia de fondo del proyecto señalando que no presenta las infracciones constitucionales planteadas por los Diputados consultantes siempre y cuando se interprete el artículo 2 del proyecto consultado en el sentido de que los potenciales concesionarios deben cumplir con los requisitos legales para obtener la respectiva concesión de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente antes de la entrada en vigencia de la Ley. Los Magistrados Rueda Leal, Armijo Sancho y Cruz Castro, en cuanto al aspecto de fondo, salvan el voto y evacuan la consulta legislativa en estudio, en el sentido de que el proyecto de "Ley para la Regularización de las Construcciones existentes en la Zona Restringida de la Zona Marítimo-Terrestre" presenta vicios de constitucionalidad. El Magistrado Cruz Castro da razones adicionales.

Gilbert Armijo S.

Presidente a.i Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Aracelly Pacheco S.

Jorge Araya G. Jose Paulino Hernández G.

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