Unconstitutionality of Coastal Urban Zones and Municipal ConsultationInconstitucionalidad de zonas urbanas litorales y consulta municipal

CASE FILE N° 13-006071-0007-CO CASE FILE N° 13-006071-0007-CO Case: 13-006071-0007-CO Decision Nº 2013008596 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fourteen hours thirty minutes on veintiseis de junio de dos mil trece.

Consolidated optional legislative consultations on constitutionality (consultas legislativas facultativas acumuladas de constitucionalidad) filed by Deputies Jorge A. Gamboa, María Jeannette Ruiz, Juan Carlos Mendoza G., Claudio Monge, Carmen Granados F., Yolanda Acuña C., Carmen Muñoz O, Manrique Oviedo, Gustavo Arias Navarro, and Víctor Hernández (case file No. 13-006071-0007-CO), and by Deputies Claudio Monge, Carmen Muñoz Quesada, Carmen Granados Fernández, Yolanda Acuña C., José María Villalta, Xinia Espinoza E., Juan Carlos Mendoza, Joaquín Porras, Victor Emilio Granados, Ernesto Chavarría, and Patricia Pérez (case file No. 13-006078-0007-CO), concerning the bill entitled “Framework Law for the Declaration of Coastal Urban Zones and Their Territorial Use and Development Regime,” legislative case file number 18.592.

Background:

1. 1The consultation was received by the Secretariat of the Chamber at fourteen hours and fifty-six minutes on 30 de mayo de 2013. The certified copy of

legislative case file number 18.592 was received by the Chamber on the following 5 de junio. Consequently, the deadline for answering the consultation expires on 5 de julio de 2013.

1. 2By Decision No. 2013-007462, issued at eleven hours and thirty minutes on treinta y uno de mayo de dos mil trece by the Presidency of this Chamber, upon determining the evident connection between the subject matter of consultation No. 13-006078-0007-CO, and in order to avoid conflicting decisions, it was ordered that the consultation be consolidated with the one being processed under case file No. 13-006071-0007-CO. By a decision issued at thirteen hours and fifty-eight minutes on treinta y uno de mayo de dos mil trece by the Presidency of this Chamber, the consultations on

constitutionality No. 13-006071-0007-CO and No. 13-006078-0007-CO were admitted for processing within the bill entitled “Framework Law for the Declaration of a Coastal Urban Zone and Its Territorial Use and Development Regime,” being processed under legislative case file No. 18.592.

1. 3With respect to procedural form, the Deputies ask whether the bill violates Articles 190 and 170 of the Political Constitution, as well as Section 126 of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly. They state that they have verified that at least six municipal governments were not duly consulted by Parliament regarding the aforementioned bill. These municipalities are Coto Brus, Abangares, Hojancha, Nandayure, Tilarán, and Matina. They consider these to be substantive legislative requirements or procedures, not only because they are provided for in the Political Constitution or the legislative Rules of Procedure, but also because their proper application generates essential technical or political input for the proper formation of the sovereign people’s legislative will. They therefore consider that their mere violation results in unconstitutional procedures in the legislative history of the bill under consultation.

Furthermore, they explain that the bill should have been submitted for consultation because it seeks to establish a regulatory legal framework for declaring coastal urban zones and governing the use and development of the areas encompassed by them. They believe that this is itself a means of regulating planning for local development. On the merits, they consider that the text approved in the first debate, specifically Section 3, authorizes the Minister of the Interior to promulgate executive decrees unilaterally—that is, without the joint participation of the President of the Republic—which they consider directly infringes Article 146, in relation to Articles 130 and 140.3, all of the Political Constitution.

Additionally, the consulting Deputies consider that Articles 2, 8, 10, 12, and 25 of the bill in question would deprive the public zone of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of protection, eliminating its use and enjoyment by the community and authorizing its private use, through the granting of concessions (concesiones) to any person who began occupying it only a few months earlier, all of which would violate the principle of inviolability (intangibilidad) of the maritime-terrestrial zone and the protection of public environmental assets (bienes públicos ambientales), to the detriment of the inhabitants of the Republic. They add that the legislative initiative at issue in this consultation seeks to exclude from the application of Law No. 6043 of 2 de marzo de 1977 on the Maritime-Terrestrial Zone, as amended, the areas within that Zone—including the public zone currently designated for public use—that are declared coastal urban zones by the Executive Branch pursuant to the provision established by the bill.

They explain that the intent of the bill is that, once an area has been declared a coastal urban zone, the Municipality with jurisdiction may grant concessions over land located therein to permit its use and exploitation, without genuinely assessing or protecting the areas within the Maritime-Terrestrial Zone that currently constitute a public zone designated for the community’s use and enjoyment, pursuant to Article 9 of Law No. 6043. They note that Article 8 of the bill under consultation provides that concessions for private use may be granted in coastal urban zones. It excludes the 50-meter areas that currently form part of the public zone established in Article 9 of Law No. 6043, but only those that had not been occupied before this law entered into force. In other words, concessions could indeed be granted over land in the public zone—beaches intended for the enjoyment of the entire community—merely because private individuals had occupied them before this law entered into force.

They add that Article 10 of the bill reinforces this provision by establishing that, for such concessions, priority shall be given to private occupants who took possession before Ley 9073 of 19 de septiembre de 2012 entered into force; that is, the illegal occupation of the public zone by private individuals would be rewarded unreasonably and disproportionately merely because the occupation occurred only a few months earlier.

They further explain that Article 12 of the bill submitted for consultation opens the possibility that land in the maritime-terrestrial zone declared to be coastal urban zones may be assigned, transferred, or encumbered when merely authorized by an administrative authority. They consider that the proposal seeks to remove from the application of Law No. 6043 all areas that form part of the Maritime-Terrestrial Zone and are declared coastal urban zones; moreover, the aforementioned Section 12 proposes removing land forming part of the Maritime-Terrestrial Zone from public use so that it may be traded virtually as private property, since it would permit, through mere administrative authorization, concessions granted over such property to be assigned, transferred, or encumbered, thereby violating Sections 6 and 121, subsection 14), of the Political Constitution.

Lastly, they state that Article 3 of the bill under consultation provides that regulations shall govern the procedure and manner for processing concession applications, their forms, the fee (canon) payable, and the provisions governing relations between the municipalities and the concessions. They therefore consider that this provision is contrary to the principle of statutory reservation (reserva de ley) enshrined in Article 121, subsections 13) and 14), because it leaves to regulations the issuance of rules entailing the removal from the public domain (desafectación) of public-domain property in the Maritime-Terrestrial Zone declared to be “coastal urban zones,” as well as the fees to be charged to coastal municipal governments. Likewise, they indicate that Section 9 of the bill under consultation provides that the concession agreement issued by the respective municipality must state at least the authorized use and development, the fee payable and method of payment, the term of the concession, and the environmental conditions to be met, all of which are left to be regulated through regulations, reaffirming the violation of subsections 13) and 14) of Section 121 of the Magna Carta. They request the Chamber’s intervention solely for the purpose of legislating responsibly and preventing the tyranny of the partisan majorities represented in Parliament.

1. 4In these proceedings, the provisions of Article 100 of the Constitutional Jurisdiction Law have been observed, and this decision is issued within the period established by Article 101 thereof.

Justice Castillo Víquez authors the decision; and, Considering:

I.Pursuant to Article 96, subsection b), of the Constitutional Jurisdiction Law, this is an optional consultation (consulta facultativa) filed by more than ten Deputies. This Chamber will therefore review only the specific issues raised by the consulting parties and not general aspects of the constitutionality of the Law containing the challenged provision, as provided by Article 99 of the law governing this jurisdiction.

II.Procedural matters: Consultation with the municipalities. The first issue that the consulting Deputies raise before the Chamber concerns the violation of Articles 190 and 170 of the Political Constitution, in relation to Article 126 of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly. The principal question to be resolved is whether, in compliance with the obligation arising from these Articles, the Legislative Assembly was required to consult all Municipalities in the country regarding the bill entitled “Framework Law for the Declaration of a Coastal Urban Zone and Its Territorial Use and Development Regime.” The aforementioned Articles of the Political Constitution provide:

“Article 170.- Municipal corporations are autonomous.” “Article 190.- Before discussing and approving bills concerning an autonomous institution, the Legislative Assembly shall hear that institution’s opinion.” For its part, the Rules of Procedure of the Legislative Assembly provide: “Article 126.- Mandatory constitutional consultations (consultas constitucionales obligatorias).

When a committee is discussing a bill or approves a motion that, pursuant to Articles 88, 97, 167, and 190 of the Political Constitution, must be submitted for consultation, the respective consultation shall be conducted by the Chair. Consultations conducted by committees shall be deemed to have been conducted by the Assembly itself, and, where applicable, Article 157 of these Rules of Procedure shall apply.” The question of whether the municipalities were required to be consulted had been accepted by this Chamber in several judgments interpreting Article 190 of the Constitution, such as No. 2003-05404, particularly because it upholds that obligation when their autonomy is harmed:

“The petitioners do not expressly indicate which of the changes introduced into the bill after the consultation conducted with the Municipalities they are referring to in their arguments, and therefore it is not possible to conduct the analysis required to determine whether those changes affect municipal autonomy (autonomía municipal), since consultation with them is indispensable only if the amendment causes them some harm; for that reason, the consultation cannot be answered with respect to this issue” (judgments No. 2006-12405 and 2008-05179).

The same applies if statutory powers (atribuciones legales) are eliminated, as determined in judgment No. 2010-16335:

“As this Court has previously stated, the Asamblea Legislativa is not required to consult any municipality concerning this bill or others if they do not eliminate statutory powers governed by preexisting provisions” (also referring to judgment number 2010-012026, issued at twelve forty-six p.m. on nueve de julio del dos mil diez).

Likewise, in other cases consultation is required regarding matters pertaining to the essential scope of jurisdiction (ámbito esencial de las competencias) (judgment 15760-2008). In the consultation before us concerning the bill, the answer is unquestionably affirmative, since it involves the modification of an area administered by the Municipalities by imposing a special regime for coastal urban areas (áreas urbanas litorales). In such cases, the bill authorizes them to obtain a declaration establishing a coastal urban zone (zona urbana litoral), which subsequently requires them to prepare a specific urban zoning plan (plan regulador urbano específico), administer these concessions (concesiones) in an urban context, and collect fees (cánones), among other things. However, for the reasons stated below, the legal treatment afforded to the public zone (zona pública) may indeed change; this will be analyzed below and is a matter on which, apparently, most municipalities remained silent.

Consequently, it is clear that the bill, by declaring a coastal urban zone, affects the ordinary and extraordinary activities of the municipalities, given that Article 2 of the bill includes amendments to the regulations under Law No. 6043 governing areas in the public domain (áreas de naturaleza demanial) (200 meters adjoining the ordinary high-tide line (pleamar ordinaria) and the neighboring privately owned lands), all of which relates to local interests and services. Accordingly, in the Chamber’s view, consultation with the municipalities is required for the processing of the bill in question. In this regard, the incomplete consultation obligation challenged here was ordered by the Comisión Permanente Especial de Turismo after the substitute text on which this consultation is based was approved, as was the motion to consult several institutions, including all municipalities, at the same Session No. 15 of 12 de febrero de 2013 (folios 308 and 319 of volume II of legislative file NO. 18.592).

The other issue that must be resolved is the manner in which the institutional consultation (consulta institucional) must be conducted, which is the crux of the first question submitted. The deputies question the validity of the communication sent to the Municipalities of Coto Brus, Abangares, Hojancha, Nandayure, Tilarán and Matina, insofar as the email address to which the communication was sent is uncertain. The question arises as to whether the email address belongs to a municipality or is of some other nature and therefore creates more than reasonable doubt that the communication was not sent to an institutional email address. Indeed, this Chamber finds that the municipalities of Coto Brus, Abangares, Hojancha, Nandayure, Tilarán and Matina all have email addresses hosted on noninstitutional servers, using services such as Gmail, Hotmail, Yahoo and Live, among others. Moreover, there are other cantons, such as Garabito, where, similarly, the respective address is identified as “alcalde-garabito” @ followed by the respective account; a similar situation occurs with “alcaldiajimenez,” etc. This, however, would not provide certainty that such an account even belongs to a Costa Rican municipality, given how freely accounts may be created through these services.

Hence, in the Chamber’s judgment, the claim is well founded because there is an obligation to use solely and exclusively institutional email addresses, or those authorized by the institution, so that the respective communication to the municipality may be made official when it is consulted concerning a bill and must provide its opinion as the corresponding territorial entity (entidad territorial). Certainly, based on the recognition by the majority of this Court of the need to grant hearings (conferir audiencias) to Municipalities when their sphere of jurisdiction may be affected—that is, their organization for safeguarding the best interests of local residents—the bill indeed has special implications because the jurisdictions of the cantons of Abangares, Hojancha, Nandyure and Matina border the coasts of our country. It is therefore correct to understand that their technical opinion must be guaranteed through a communication that can be verified, that is specific and fixed in time, and that is sent to an email address designated by the institution to receive such communications as well as any other type of official institutional communication.

In this respect, the Chamber may be flexible, depending on each institution’s needs, regarding the use of institutional or noninstitutional addresses if budgetary constraints or limitations in its information systems prevent it from maintaining email services of its own with sufficient capacity. Nevertheless, the email address designated to receive this type of communication must be officially communicated or identified. The Court is not unaware of the considerable efforts made by public entities to establish information systems that enable these connection points, which are highly important in today’s electronic networks, because the use of information technology clearly affects effectiveness, efficiency, the rights of persons subject to the Administration (administrados), and interagency communications within the State. However, if it cannot be established whether the communication was received, it also cannot be established whether the period granted by the Commission for submitting a response was afforded.

This is the only way to determine with certainty whether it was received. Accordingly, the violation of legislative procedure (procedimiento legislativo) must be declared; and although it may be cured pursuant to Article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, it would be for the legislators to decide whether to conduct the consultations now or at some other time in the future.

III.On the merits. Consolidated consultation No. 13-006078-0007-CO raises other questions concerning the bill. These are grouped into three central issues relating to the substance of the parliamentary debate and, for the purpose of resolving them, will be addressed individually in separate sections. Accordingly, to examine them, the objections and their supporting arguments must be analyzed as follows:

A.- Executive Branch: concept and general considerations. A determination is requested regarding the constitutionality of Article 3 of the bill under review insofar as it allows the Minister of Governance to declare coastal urban zones. In the opinion of the petitioning deputies, this entails the promulgation of unilateral executive decrees (decretos ejecutivos) without the participation of the President of the Republic. They maintain that this provision violates Articles 146, 130, and 140 subsection 3) of the Political Constitution, which respectively establish:

“Article 146.- For decrees, agreements, resolutions and orders of the Executive Branch to be valid, they require the signatures of the President of the Republic and the Minister responsible for the relevant portfolio and, additionally, in the cases established by this Constitution, the approval of the Council of Government.” “Article 130.- The Executive Branch is exercised, on behalf of the people, by the President of the Republic and the Ministers of Government in their capacity as required collaborators.” And Article 140 subsection 3) of the Political Constitution establishes:

“The following duties and powers are vested jointly in the President and the respective Minister of Government:

1)…

2)…

• 3)To approve and promulgate laws, issue regulations for them, enforce them, and ensure their exact compliance; 4)…” The question of constitutionality indeed arises because Article 3 of the bill establishes that:

“The Executive Branch is authorized, through the Minister of Governance and Police, to issue declarations establishing coastal urban zones by means of an executive decree, in accordance with the provisions contained in this law.” The constitutional consultation (consulta de constitucionalidad) turns on whether the concept of the Executive Branch is understood in its broad or narrow sense. To resolve the question raised, it is essential to determine what the provision at issue would regulate—namely, whether it would vest the Minister of Governance and Police, as a body of the Executive Branch, with full responsibility for issuing executive decrees declaring coastal urban zones, or whether the power granted by the legislature extends beyond that authorization to the Minister and requires the participation of the President of the Republic.

In the Chamber’s judgment, the Executive Branch must be understood in the latter sense, as set forth in Article 130 of the Political Constitution: as the provision establishing the fundamental organ of the State (órgano fundamental del Estado), composed of the President of the Republic and the Ministers of Government, who must act jointly for the validity and effectiveness of the administrative acts (actos administrativos) they issue in accordance with the Constitution and the laws. Consequently, the provision under consultation must be read together with section 21.2 of the Ley General de la Administración Pública. The Executive Branch is different when understood as the sphere of action of the Ministers with respect to the administrative departments in which they operate, in accordance with the broad meaning established in section 21.1 of the Ley General de la Administración Pública. Thus, the provision does not fall short of constitutional requirements because, in the first instance, it authorizes the Executive Branch to issue decrees and channels the processing of a declaration through a specific government portfolio: in this case, Governance and Police.

That power requires a concurrence of wills (concurrencia de voluntades), because the authorization is plainly not vested solely in a Minister of Government; rather, it must be understood as vested in the Executive Branch as the fundamental organ of the State, not in the sense of an organ belonging to the Executive Branch. Thus, the challenged provision must be understood within the scope of Articles 130 and 146 of the Constitution, since executive decrees must be issued jointly by the President of the Republic and the minister responsible for the relevant portfolio. When the provision identifies the Minister of Government, it assigns that minister responsibility for processing all matters relating to the promulgation of regulations and declarations establishing coastal urban zones. Consequently, there are no grounds for finding that the provision contains substantive constitutional defects (vicios de constitucionalidad por el fondo).

B.- On the Deregulation of the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre). The consultation seeks to determine whether the principle of inviolability (intangibilidad) of the Maritime-Terrestrial Zone has been infringed, given that the law contains no mechanism for protecting the public zone (zona pública) of the Maritime-Terrestrial Zone constitutionally safeguarded by this Chamber. An infringement of the following articles of the Political Constitution is alleged:

“Article 6.- The State exercises complete and exclusive sovereignty over the airspace above its territory, over its territorial waters for a distance of twelve miles from the low-water line or along its coasts, over its continental shelf, and over its insular shelf, in accordance with the principles of International Law.

It also exercises special jurisdiction over the seas adjacent to its territory for a distance of two hundred miles from that same line, in order to protect, conserve, and exclusively exploit all natural resources and wealth existing in the waters, soil, and subsoil of those zones, in accordance with those principles.” “Article 50.- The State shall endeavor to ensure the greatest well-being of all the country’s inhabitants by organizing and encouraging production and the most appropriate distribution of wealth. Everyone has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Accordingly, every person has standing to report acts that infringe that right and to seek redress for the harm caused. The State shall guarantee, defend, and preserve that right. The law shall determine the corresponding liabilities and penalties.” “Article 121.- In addition to the other powers conferred upon it by this Constitution, the Legislative Assembly shall have exclusive authority to:

1).

“ 14) Decree the alienation or dedication to public use of property belonging to the Nation.

The following may not be permanently removed from State ownership: a) “.” The Chamber is consulted regarding several articles of the legislation at issue because they are considered to leave the public zone of the Maritime-Terrestrial Zone unprotected, since they eliminate its use and enjoyment by the community and authorize its exclusive private use through concessions (concesiones) to any person who occupied it only a few months before the effective date of the law intended for enactment. It is important to mention that the bill initially seeks to regulate the coastal urban zone (zona urbana litoral), which includes publicly owned areas (áreas de naturaleza demanial) within the two hundred meters adjoining the ordinary high-tide line (pleamar ordinaria). These articles create exceptions to the regulations governing the Maritime-Terrestrial Zone in order to establish a separate concession regime within a specified territorial district, where what are termed concessions for exclusive private use (concesiones de uso privativo) in coastal urban zones will be granted. The legislation recognizes both the Zone’s former concessionaires under the regime of Ley No. 6043 and persons who occupied the land before the bill’s entry into force, including those affected by the Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas clasificadas como Especiales, Ley No. 9073 del 19 de septiembre de 2012.

For the purpose of fully understanding the consultation presented, the challenged provisions are transcribed below:

“ARTICLE 2.- For the purposes of this law, a coastal urban zone shall mean a territorial district located on a coastline and corresponding to the concept of an urban area, under the terms of Ley No. 4240, Ley de Planificación Urbana, de 15 de noviembre de 1968, as amended, following a declaration by the competent authority. Only de facto established urban areas that had a high concentration of urban development along the coastline before the effective date of this law may be declared coastal urban zones.

The coastal urban zone may include publicly owned areas within the two hundred meters adjoining the ordinary high-tide line and the lands adjacent thereto, regardless of whether they are privately owned property.

Areas subject to the Natural Heritage Regime (Régimen de Patrimonio Natural) that are located within coastal urban zones shall be governed by the applicable environmental legislation.” “ARTICLE 8.- Concessions may be granted in coastal urban zones in accordance with this law and the urban zoning plan (plan regulador urbano) of the respective locality.

Excluded from the preceding paragraph are lands containing open spaces for common use, lands that enable free access to the coast, lands subject to the State Natural Heritage Regime (régimen de patrimonio natural del Estado), lands that do not belong to the public domain (demanio público), and lands located within the fifty meters adjoining the ordinary high-tide line that were not occupied before the effective date of this law.

Municipalities whose jurisdiction includes coastal urban zones shall guarantee free access to the coast, without prejudice to the work performed for that purpose by other State institutions.” “ARTICLE 10.- Concessions granted by municipalities under this law must conform to the urban zoning plan in effect for the respective locality.

Without prejudice to the foregoing, priority in granting such concessions shall be given to a concessionaire who obtained the concession before the area was declared a coastal urban zone pursuant to Chapter VI of Ley No. 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977, as amended, under the terms of the second transitional provision of this law; second priority shall be given to a precarious occupant (ocupante a título precario), regardless of that person’s status, who used the land continuously, undisturbedly, openly, and peacefully before the effective date of Ley No. 9073, Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales, de 19 de setiembre de 2012.” “ARTICLE 12.- It is prohibited to assign or encumber, or otherwise transfer or place a lien upon, in whole or in part, concessions or the rights derived from them without the express authorization of the respective municipal council. Acts or contracts that infringe this provision shall be entirely void and shall give rise to liability in accordance with the legal system in force.

The Municipality is authorized to establish a fee for the transfer or encumbrance of a concession.” “Article 25.- Article 6 of Ley No. 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977, as amended, is hereby amended. It shall read as follows:

Article 6.- The provisions of this law shall not apply to areas of cities located along the coasts, coastal urban zones, property lawfully registered in the names of private parties, or property whose lawful status is recognized by law.”” It is important to note that, in its case law, the Chamber, by Decision No. 2009-003113, held Ley No. 8464 unconstitutional. Through that law, the Legislative Assembly enacted the statute establishing the “Declaratoria de Ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón,” a provision that entered into force on 11 de noviembre de 2005 (published in La Gaceta No. 218 on that same date). On that occasion, the Law created an exception to the non-acquisitiveness by prescription (imprescriptibilidad) and inalienability (inalienabilidad) of the public zone established since Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Ley No. 6043 del 2 de marzo de 1977, allowing persons who had possessed land for more than forty (40) years to complete the procedures for registering their parcels under Ley de Información Posesoria, Ley No. 5257, de 31 de julio de 1973, as amended. In that judgment, it is important to note that, after reviewing the fundamental concepts concerning public-domain property (bienes demaniales), its general features and attributes, the Chamber recognized that:

“Accordingly, the Maritime-Terrestrial Zone must be regarded as public-domain property of the Nation, both by constitutional provision, based on Article 6, and by statutory mandate, in accordance with the provisions transcribed above.” Furthermore, the historical analysis of the provisions begins with the dedication to the public domain (afectación demanial) of exactly one mile from the ordinary high-tide line and five hundred meters along both banks of rivers. In 1942, through Leyes No. 19 de doce de noviembre, y 201 de veintiséis de enero de 1943, the area was reduced to two hundred meters along the coasts, removing some lands from the public domain (desafectando terrenos), though evidently not others. Hence, the following conclusion was reached:

“Therefore, it is correct to maintain that, as of the aforementioned laws, the Maritime-Terrestrial Zone had an area extending two hundred meters from the high-tide line, which is its current extent, while retaining its status as public-domain property.” Although those two hundred meters were subsequently modified by other laws to permit the titling of one hundred fifty meters in private hands, subject to compliance with certain legally established conditions, the Court has no doubt that a remaining strip of fifty meters from the high-tide line has remained historically intact under its legal regime. Accordingly, the judgment in question reaffirms that:

“... it is clear that, from the earliest provisions regulating this zone, it was always classified as public-domain property (dominical property, public domain, or publicly owned property); this confers upon it all the characteristics of public-domain status (demanialidad), namely, its inalienability, non-acquisitiveness by prescription, immunity from attachment (inembargabilidad), and subjection to the police power with respect to its use and exploitation.” It was therefore deemed unconstitutional for Ley No. 8464 to seek to remove from the public domain the fifty meters corresponding to the public zone of the Maritime-Terrestrial Zone; the Law was annulled insofar as it sought, for a period of one year, to recognize possessory rights (derechos de posesión) over public-domain property in favor of those who proved that they had possessed it for more than forty years. The legislation clearly established a fundamental consequence: title to the public zone would pass to a private rights holder, a situation that had evidently occurred only to a limited extent, subject to the exceptions noted for Cahuita and Puerto Viejo, under legislation enacted several decades earlier. It is important to note, however, that Decision No. 2009-003113 reached the following conclusions:

“For the reasons set forth below, this Chamber concludes that the provisions of the challenged law mentioned in the preceding recital (considerando)—with the exception of the second—are flagrantly contrary to the Law of our Political Constitution. A) Violation of the principle of inviolability of the Maritime-Terrestrial Zone: under this principle, derived from the relationship among Articles 6, 50, and 121, subsection 14, of the Political Constitution, the Maritime-Terrestrial Zone—especially the portion known as the public zone (zona pública)—cannot be withdrawn from the public domain (desafectada del dominio público), for several reasons. First, because that zone has already been incorporated into and forms part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado). Second, because the use of that zone—especially the seashore—is common to all and is intended for the free use of all inhabitants, without distinction, so that use by some does not prevent use by other interested persons.

Third, because the public-domain framework (técnica demanial) is the most effective means of protecting maritime-terrestrial property (bienes marítimo-terrestres) and enabling the State to fulfill its duty to guarantee, defend, and preserve a healthy and ecologically balanced environment for all inhabitants of the country. With respect to this last point, the private use of the seashore certainly endangers the right to the environment, because those public-domain areas could be subjected to construction and other encroachments that would endanger coastal resources and the entire ecosystem. Note, for example, that Cahuita borders Parque Nacional Cahuita and Puerto Viejo borders Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, a situation that is incompatible with all the activities carried out in cities. From all the foregoing, three impediments may be derived, namely: a) the Administration may not grant exclusive private rights for permanent and exclusive use, involving permanent works or buildings in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), especially in the public zone; b) environmentally protected public-domain property may not be withdrawn from the public domain and transferred to private ownership without an overriding public interest or sufficient justification, since doing so hinders the exercise of sovereignty over the territorial sea and continental shelf, as well as special jurisdiction over the exclusive economic zone, in order to “protect, conserve, and exploit exclusively all natural resources existing in the waters, soil, and subsoil, in accordance with the principles of International Law” (artículo 6 Constitucional); c) a public zone may not be declared a city, because every city is, by definition, the seat of a canton where an urban area has developed, a concept incompatible with that of a beach, environmentally protected public-domain property, common use, and the exercise of sovereignty.” It is clear that, in the context of the proceedings for the challenged law, the declaration of a city required the prior existence of a law, as occurred in the case examined by the Chamber.

But the question to be determined now is whether the limits outlined in the judgment cited above apply to the provisions of the bill pending before the Asamblea Legislativa, entitled “Ley Marco para la declaratoria de zona urbana litoral y su régimen de uso y aprovechamiento territorial,” under legislative expediente No. 18.592. Specifically, is the public zone affected? Indeed, the bill could be interpreted in various ways, although it is important to emphasize that an interpretation giving broader scope to public powers than to freedom of contract, which is characteristic of privately owned property, arises precisely from the nature of the public-domain property addressed by this consultation.

C.- Administrative Rights in Rem (Derechos Reales Administrativos).- In our view, there is extensive legal scholarship concerning certain property that, while forming part of the State Natural Heritage, may be placed under the administration, operation, and enjoyment of private parties without necessarily giving rise to a situation of unconstitutionality. In such cases, because the property is public-domain property belonging to the State, it may be used by private parties under a public-law regime that imposes substantial limitations on their individual rights and even subjects them to police powers, while also recognizing certain powers of private parties arising from administrative rights in rem. In its analysis of municipal markets and the leasing of premises, this Chamber favored the application of public law when considering whether private law applied to the relationship between tenants and the country’s Municipalidades. In general, municipal markets have been deemed part of the public domain because of the purpose to which they are dedicated; therefore, their administration and operation are subject to Public Law. It is important, however, to emphasize as a corollary what was aptly stated on another occasion:

“[…] the Administration—as the owner of such public-domain property—may establish rights of use and enjoyment over it, as an exercise of attributes inherent in ownership, in the same manner as any owner, but subject to the forms and procedures established by Public Law, principally through the mechanism of a concession (concesión), which is the administrative act through which the administrative authority authorizes a private party to use State property within the limits and under the conditions prescribed by law, thereby creating administrative rights in rem, of which the rental of market premises is one expression; consequently, holders of administrative rights in rem over commercial premises are not on an equal footing with holders of tenancy agreements.” Sentencia 1997-5210 Furthermore, it is important to recall that the Sala Constitucional held as follows on another occasion:

“IV. CONSTITUCIÓN POLÍTICA AND MARITIME-TERRESTRIAL ZONE. It is also appropriate to bear in mind that the Constitución Política does not address matters related to the maritime-terrestrial zone or the development of that concept; likewise, regarding the applicable legal regime, there has been a very longstanding legal tradition which, it should be noted, has not been consistent either. Note that there have been changes both in the width of the maritime-terrestrial zone—formerly one nautical mile—and in the specific regulation of certain islands which, although in principle and by operation of law forming part of the maritime-terrestrial zone, have over time become subject to exceptions based on classifications freely adopted by the ordinary legislature. By way of example, reference may be made to Ley N° 7108/88, which exempted Isla de Chira from the general rules, or Ley N° 6515/80, which likewise exempted from those general rules the parcels within the maritime-terrestrial zone declared an urban zone in the ninth district of the central canton of Puntarenas, provided that they had previously been lawfully possessed by private parties.

Also exempted by Ley N° 6043, and granted a full private-property regime, are properties whose previously registered boundary directly adjoined the sea. What can be stated, given the extraordinary variability of legislation on this subject, is that the immutable core of the law governing the maritime-terrestrial zone has been the fifty-meter-wide strip measured from the ordinary high-tide line (pleamar ordinaria), which has been declared public and, as such, not only cannot be appropriated by any means but has also been placed at the service of all persons without exception. The public-domain status (demanialidad) of that strip has therefore received sustained legal recognition and could prima facie be regarded as beyond the legislature’s power to alter because of its longstanding nature, although this issue is unrelated to the principal matter disputed in the action and therefore need not be analyzed in this judgment.

Nevertheless, the foregoing helps us understand that, with regard to the restricted zone (zona restringida), that is, the remaining 150 meters of the maritime-terrestrial zone, the legislature must be recognized as having the authority to enact such regulations as circumstances may require, provided, of course, that vested rights (derechos adquiridos) or other constitutionally recognized rights are not affected and that such regulations do not exceed the bounds of reasonableness, which are essential to any legal rule. Beyond those limits, the legislative provisions concerning the subject matter of this action are practically beyond the reach of constitutional jurisdiction.” Sentencia 1997-5210 (the boldface and underlining were not in the original).

Accordingly, the first matter to be resolved is the scope of application of the bill: Article 2 states that only urban areas already existing in fact before the provision enters into force may be so declared. This is a very important characteristic that the Chamber must analyze. Under the provision, the law does not remove the property’s public-domain status, and the coastal urban zone (zona urbana litoral) must reflect a high degree of urban concentration along the coast; thus, this law does not and should not encompass individual circumstances or particular cases, but only places where coastal communities exist. Likewise, the Law does not grant private-property rights, but it does grant concessions to those living in communities that have developed along the coast over time. In this regard, we must acknowledge what is frequently stated in the Forum: that the law belatedly begins to regulate factual situations, many of which must be addressed in order to bring about legal and cultural change.

This phenomenon, which has been occurring in certain coastal areas, forms part of the social and territorial cohesion that arises spontaneously in urban areas and should be constrained only by a concept of social development that is equitable and environmentally sustainable. Yet the legislation enacted by the State to address this social and territorial cohesion must make it inclusive of social needs rather than exclusive, prohibiting all forms of discrimination contrary to the democratic principles most cherished in our society, from both a social and an economic standpoint. Social cohesion necessarily invokes the concept of social solidarity, since cohesion arises for a reason that is natural to every community: the mutual protection it can provide.

Second, that same provision in fact defines the coastal urban zone as encompassing the two hundred meters adjacent to the ordinary high-tide line—that is, the fifty meters of the public zone plus the remaining one hundred fifty meters, together with the adjoining private lands (which appears logical so as not to exclude vested rights or settled legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) involving areas registered as private land before 1977 under Ley Marítimo Terrestre).

Third—and this is where the greatest problem with the regulation lies—after including the Zona Marítimo Terrestre within the scope of the regulation, the legislature apparently excludes the public zone because it forms part of the State Natural Heritage. However, Article 8 of the bill authorizes the granting of concessions, except for land containing:

- Open spaces for common use, - Spaces allowing free access to the coast, - Spaces subject to a State Natural Heritage regime, - Land not belonging to the public domain (private property), - Likewise, land located within the fifty meters adjacent to the ordinary high-tide line that had not been occupied before the law entered into force.

The petitioners relate section 8 to Article 10 because it may include occupants without legal title (ocupantes a título precario), which is indeed unconstitutional under the long-standing, emphatic, and predominant line of precedent of this Chamber. It must be borne in mind that, if the provision is interpreted conversely, concession rights (derechos de concesión) could be granted within the fifty meters adjacent to the ordinary high-tide line (pleamar ordinaria) in coastal urban areas (zonas urbanas litorales) when they had been occupied before the law entered into force, a possibility opened by Article 10, which applies the Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas clasificadas como Especiales. Although the moratorium would remain in force until 25 de octubre de 2014 and prohibits the creation of rights in favor of occupants without legal title in the areas subject to the moratorium, there are no control mechanisms for determining how rights could be distinguished with respect to something that has long been regulated in an established manner.

Indeed, the legislation reverses the social logic of social cohesion, insofar as it promotes the possibility of concessions in areas that are quintessentially public, over which no individual rights may be claimed, and which, in fact, produces inequality. In this regard, in the Chamber’s opinion, this type of legislation cannot be deemed to protect constitutional principles, given that it establishes no mechanism whatsoever for protecting common areas; rather, it has counterproductive effects. In this regard, Article 25 of the bill, in providing for the amendment of Article 6 of Law No. 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, of 2 de marzo de 1977, as amended, could likewise be unconstitutional because it excludes coastal urban areas from the application and strict requirements of the public zone (zona pública), thereby leaving the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) unprotected.

Lastly, since a concession is an administrative real right (derecho real administrativo), the public-law regime (régimen de derecho público) to which the property would be subject is in no way affected, even if its transfer or encumbrance is authorized, subject to prior authorization and payment of a fee (canon), all of which may be explained more fully in the following section of this judgment.

D.- Violation of the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley).- Finally, the following section of the bill is submitted for review:

“ARTICLE 23.- The regulations implementing this law shall establish the procedure for processing concession applications, the types of concessions, the fee to be paid, and any other provision deemed necessary to regulate relations between municipalities and concessionaires.” It is asserted that this section violates Article 121, subsections 13) and 14), of the Political Constitution, which provides:

“Article 121.- In addition to the other powers conferred upon it by this Constitution, the following shall be exclusively vested in the Legislative Assembly: 1…

[…]

1. 13To establish national taxes and contributions and authorize municipal ones;
2. 14To order the disposal of property belonging to the Nation or its allocation to public uses.

…” The petitioners’ argument is based on the fact that the Executive Branch is authorized to issue provisions removing property in the public domain (bienes de dominio público) of the Zona Marítimo Terrestre that is declared a “coastal urban area” from public use (desafectación), as well as to authorize coastal municipal governments to collect fees. Indeed, with respect to the former, the bill permits the issuance of regulations governing the processing of concession applications, the establishment of types of concessions and fees, and any other provision pertaining to the relationship between municipalities and concessionaires. The foregoing should not be regarded as an unusual legislative technique, insofar as the bill seeks to contain the reference points needed for the Executive Branch’s interpretation in implementing the law; the question submitted is whether there is a violation in these terms.

In the Chamber’s opinion, as long as it is the law that establishes a system of administrative real rights over certain property in the public domain (demanio público), the respective secondary regulations may be delegated to the Executive Branch. As can be seen, the removal from public use does not arise from the regulations. In this regard, it would not be unconstitutional, provided, of course, that the law itself is constitutional, which would not be the case if the bill currently under consideration were enacted while permitting concessions within the fifty meters adjacent to and measured from the ordinary high-tide line. In the latter scenario, the content of the regulations would be determined by an unconstitutional law, which would mean that if one type of concession included the aforementioned fifty meters, it would clearly contain the constitutional defect. Consequently, the granting of a concession over the Public Zone could not be treated as a type of concession, since it necessarily entails an administrative real right over an area that, by definition, cannot be granted as a concession, subject to constitutionally protected exceptions.

Nor is it unconstitutional for a municipality to establish the collection of the fee authorized by law within the corresponding concession agreement, because, as regulated in Article 9 of the bill, the agreement will specify not only the authorized use, but also the authorized exploitation, the fee payable and the method of payment, the term, and the environmental conditions, all of which supplements the various types of use, as well as specifying the amount and the manner in which the fees would be collected. Indeed, Article 19 of the bill itself states that “Each municipality shall be responsible for setting the fees that concessionaires must pay to the Administration for the use and exploitation of property in the public domain granted as a concession, which shall be calculated on the basis of the Ministry of Finance’s value platform for homogeneous zones. Said fee replaces the real property tax.” In this regard, parameters exist for determining how these fees are to be set.

Moreover, it is important to note that the Chamber’s case law has repeatedly and consistently held that a fee—a public price (precio público)—is not of the same nature as a tax (tributo); consequently, it would not be subject to a violation of the statutory-reservation requirement. In Judgment No. 2011-07813, this Chamber held:

“…it must be stated that the constitutional jurisdiction has repeatedly ruled on the distinction existing in our legal system between a fee—a public price—and a tax, recognizing that they are indeed distinct concepts. Thus, in Judgment No. 2006-9170, issued at sixteen hours and thirty-six minutes on 28 de junio de 2006, the Chamber stated:

[…] When dealing with a tax—whether an impost (impuesto), charge (tasa), or special assessment (contribución especial)—the relationship between the governed party (administrado) (referred to as the taxpayer) and the Administration arises through the exercise of the taxing power (potestad tributaria), and no contract is involved. Likewise, the taxpayer receives no direct consideration in exchange for paying the tax other than the right to the proper operation of public functions and services. By contrast, when a fee is charged, the relationship between the governed party and the Administration arises under a contract, with the former receiving a concession or permit to use and/or exploit property in the public domain in exchange for monetary consideration known as a fee. That monetary obligation is collected by the Administration not only because public property is being used, but also because of the expenses it must incur to ensure the proper use of that property.

Accordingly, concessions and permits granted by the Administration to governed parties entail their obligation to pay a specified monetary sum, an obligation that legal scholarship refers to as a fee. Therefore, a fee is not a tax, nor are constitutional principles governing taxation applicable to it; a fee is not a tax and, as such, falls outside the safeguards and guarantees traditionally afforded in relation to taxes. The legal relationship established when a concession or permit is involved is more bilateral in nature: one party is the Granting Administration and the other is the Concessionaire or Permit Holder; therefore, a contract is generally signed or an individual administrative act (acto administrativo particular) is issued. The legal relationship established when the State exercises its taxing power is one that generally involves all governed parties. In summary, three distinctions may be drawn between a tax and a fee, even though both are monetary obligations imposed by the Administration.

First, a tax is collected through the exercise of sovereign authority (potestad de imperio), whereas a fee is collected by virtue of a concession or permit and therefore binds the person who voluntarily applies for the concession or permit. Second, because the person liable for a tax belongs to the general body of governed parties, no contract need be executed for a tax to be collected; this differs from the situation of a concessionaire or permit holder, in which a bilateral relationship is established with the Administration and therefore a contract is generally signed or a permit is granted. Third, the governed party who pays a tax does so not in exchange for consideration, but pursuant to the duty to contribute to public expenditures, whereas the governed party who pays a fee does so because, in exchange, that party receives the right to use and/or exploit property in the public domain.

Thus, notable differences exist between one situation and the other, and those differences prevent a fee from being regarded as an impost. Accordingly, because a fee is not a tax, it is not subject to the requirements of the principle of statutory reservation in tax matters, a conclusion that leaves the grounds of unconstitutionality alleged by the claimant without support.” The foregoing conclusion must be read together with this Chamber’s holding in Judgment No. 2011-06400, which stated:

“Accordingly, the enactment of framework statutory provisions (normas legales principalistas), which establish basic regulatory guidelines while leaving other secondary matters—whether technical, scientific, or of another nature—for subsequent development through regulations, does not in any way violate the principle of statutory reservation. Given the complexity and variety of the problems facing contemporary society, the rapid pace of historical change and, consequently, the problems of obsolescence, as well as the increasingly slow pace of legislative action, this is the logical and necessary way to harmonize that principle with present-day reality without depriving it of its essence; it therefore continues to constitute a core element in safeguarding the essential content of fundamental rights.” For the reasons stated, the Chamber concludes that Article 23 does not, in principle, contain unconstitutional content, except for the defect arising from the previously identified aspect of the bill submitted for review.

IV.Justices Armijo Sancho, Cruz Castro, and Rueda Leal provide additional reasons concerning the substantive defect declared, in accordance with the following considerations, drafted by the last-named Justice: I concur with the reasons given in the judgment regarding the defect in the bill arising from its infringement of the principle of inviolability (principio de intangibilidad) of the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre), in connection with the authorization to develop the public zone (zona pública), but I further extend that reasoning and apply it also to the restricted zone (zona restringida). One of Hans Kelsen’s fundamental contributions in his Pure Theory of Law, which remains relevant despite the passage of time, lies in his explanation of the principles of effectiveness (Prinzip der Effektivität) and legitimacy (Prinzip der Legitimität), and

the resulting relationship between effectiveness and validity, between the “is” of natural reality and the “ought” of the norm.

Contrary to what is commonly believed, Kelsen sought an eclectic solution to explain the phenomenon of normative validity (validez normativa). On the one hand, under the principle of legitimacy, the validity of a norm is conditioned upon what the legal system itself provides: “Insofar as a legal system regulates its own creation and application, it determines the beginning and end of the validity of the norms belonging to it.” Accordingly, as is well known, the validity of a legal system, within the framework of the system’s hierarchical legal structure (a thesis originally advanced by Adolf Merkl), will ultimately depend on a logical presupposition: the basic norm (norma fundamental) that confers legitimacy upon the Constitución Política. As a presupposition, that basic norm requires the Fundamental Law to be obeyed (legitimacy); however, for that to occur, the Constitution must actually be obeyed (principle of effectiveness). A Constitution that exists on paper but is not applied in practice not only lacks effectiveness but also becomes invalid, since the first logical presupposition of a legal system is absent.

That is why Kelsen rejects the extreme positivist thesis, which denies any connection between validity and effectiveness. On the one hand, he states that “a legal system as a whole, as well as an individual legal norm, loses its validity when it ceases to be effective; and therefore, to that extent, a relationship arises between what is prescribed by the legal norm and what exists in natural reality, since a positive legal norm, in order to be valid, must be established through an actual act.” On the other hand, he establishes that the deontic validity (validez deóntica) of a norm is not identical to its actual effectiveness, but depends on its legitimacy, that is, on the conditions established by a legal system for the legal validity of a norm.

Accordingly, amid this tension between validity and effectiveness, the principle of legality (principio de legalidad) (Article 11 of the Constitución Política) emerges as a safeguard not only of individual rights, but also of the validity of the legal system itself and respect for the rule of law (Estado de Derecho).

Certainly, that principle means that the acts and conduct of the Administration must conform to the provisions of written law, which entails submission to the Constitution, the law, and, generally, all other norms of the legal system (especially executive and autonomous regulations); that is, ultimately, to what is known as the “principle that the Administration is subject to law” (principio de juridicidad de la Administración). “In this regard, it is clear that, when faced with an unlawful or invalid act, the Administration has not only the duty but also the obligation to do everything within its power to rectify the situation.” (Judgment No. 1998-0897 of 17:15 on February 11, 1998).

Moreover, the principle of legality fulfills its ratio iuris: it is a sine qua non for human beings to realize their values. Indeed, that principle makes it possible to establish a secure and stable order that allows everyone “to know where they stand” and precisely delineates the spheres of possible, lawful, and mandatory conduct, and is just insofar as it gives the community and the individual what is theirs, namely, the rights to which they are naturally entitled and the sphere of freedom befitting their dignity (Legaz Lacambra).

Thus, the principle of legality requires the Administration to strictly respect the legal system, which in turn entails contributing to its survival, because a political system in which repeated failures to apply the law are tolerated ultimately loses its effectiveness, which in turn renders it invalid. Accordingly, because the validity of the legal system itself is affected, the matter sub examine becomes one of constitutional significance.

By this I do not mean that every type of failure to apply a norm has constitutional significance; rather, this depends on the importance of the legally protected interest (bien jurídico) at stake and the severity of the harm that may be inflicted upon that interest. Nor do I state that every type of moratorium is constitutionally improper. The analysis must be conducted in accordance with the particular characteristics of each situation.

Article 2 of the bill under consideration provides, insofar as relevant:

“Only those de facto established urban areas with a high concentration of urban development along the coast before the entry into force of this law may be declared coastal urban zones (zonas urbanas litorales).

A coastal urban zone may include the public-domain areas (áreas de naturaleza demanial) within the two hundred meters adjoining the ordinary high-tide line (pleamar ordinaria), as well as the lands adjacent thereto, regardless of whether they are privately owned.” (Emphasis not in the original).

This provision would cover not only cases involving previously granted concessions or future projects, to which I have no objection provided they are located in the restricted zone, but could also potentially regularize settlements that entered this zone unlawfully. Let us examine the provisions of Article 10:

“The concessions granted by municipalities under this law shall conform to the current urban regulatory plan (plan regulador urbano) of the respective locality.

Without prejudice to the foregoing, priority in granting such concessions shall be given to the concession holder (concesionario) who obtained the concession before the declaration of the coastal urban zone and, second, to the at-will occupant (ocupante a título precario), regardless of status, who continuously, quietly, openly, and peacefully used the land before the entry into force of Ley No. 9073, Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales, of September 19, 2012.” Thus, what I consider to be a systematic failure to comply with the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre would be tolerated; that is, a deliberate failure to apply that legislation, since it should be noted that, on prior and repeated occasions, legislation has attempted to regularize unlawful occupations without succeeding in eradicating the situation invoked as justification each time.

Law number 5602 of November 4, 1974, had already suspended the effectiveness of Law Nº 4558 (Ley Urbanización Zona Marítimo Terrestre) until a new law was enacted. Among other things, this meant that the respective municipalities were prohibited from granting construction permits if those buildings were to be constructed on lands possessed by virtue of the rights granted by the aforementioned Law Nº 4558.

Subsequently, Law N° 6043 of March 2, 1977 (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre) clearly defined the maritime-terrestrial zone, distinguished between the public zone and the restricted zone, imposed specific duties on municipal authorities to protect that zone and regulate its urban development, and determined how these public-domain properties located in the restricted zone could be granted under concession. The cited law even classified both unlawful construction in the maritime-terrestrial zone and the unlawful granting of concessions or occupancy permits (permisos de ocupación) as criminal offenses.

In that instance, the aforementioned legislation provided that its application would not be abrupt, because it stipulated that zones containing buildings lacking the respective authorization under that law would be subject to planning in accordance with the urban-planning regulations (normas urbanísticas) to be issued, which would be applied gradually in cases of remodeling or reconstruction (Article 69).

Accordingly, despite Law number 5602 and the gradual manner in which Law number 6043 was to be applied, what has occurred over the years is outright disobedience of that legislation, involving not spontaneously arising structural problems within society, but difficulties originating in the State’s inaction.

We must begin from the premise that the proposed legislative reform does not concern just any legislation, but legislation that zealously regulates the protection of our coasts, concerning which this Court has recognized not only the importance of their conservation, but also the duty to guarantee free access and enjoyment by the entire population. Therefore, even the concessions that are authorized are subject to highly stringent safeguards:

“...the Maritime-Terrestrial Zone is public-domain property (bien de dominio público), a status recognized since time immemorial and established in our country’s legislation so that a strip along the seacoast extending one nautical mile or more forms part of State property (Law 162 of June 28, 1828, and subsequent legislation). Law No. 6043 of March 2, 1977, established the current regime governing the entire public zone and the concession areas. In the Chamber’s view, its status as public-domain property is not weakened by the passage of time; on the contrary, it is inalienable and not subject to acquisition by prescription (imprescriptible), even where subsequent laws establish different regimes for its administration, protection, use, and exploitation. In the case before us, its value as public-domain property lies not only in the Maritime-Terrestrial Zone, but also in the reservation or dedication of the property to its intended purpose, as reflected in the various legislation enacted by the Asamblea Legislativa and approved by the Poder Ejecutivo.” (Judgment No. 2008-8713 of 9:06 on May 23, 2008) Similarly, Judgment No. 2009-003113 of 14:59 on February 25, 2009, stated:

“...First, because that zone has already been incorporated into and forms part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado). Second, because the use of that zone—particularly the seashores—is common to all and intended for the free use of all inhabitants without distinction, so that use by some does not prevent use by other interested persons. Third, because the public-domain regime (técnica demanial) is the most effective means of protecting maritime-terrestrial property and enabling the State to fulfill its duty to guarantee, defend, and preserve a healthy and ecologically balanced environment for all inhabitants of the country. Regarding this last point, the private use of seashores certainly endangers the right to the environment, because those public-domain areas could be subjected to construction and other intrusions that would endanger coastal resources and their entire ecosystem.” In accordance with the foregoing, a legal reform such as the one proposed, in a matter as sensitive as one in which acts creating vulnerability are permitted, would, in my view, violate not only the public interest (res publica) and the constitutional principle of legality (principio de legalidad), but would also amount to tolerating the State’s failure to observe other principles, such as in dubio pro natura, whose purpose is to ensure active, advance, and timely oversight by the authorities so as not to allow illegal construction to become entrenched.

What the evidence shows, rather, is that the prior controls established by the State to ensure effective compliance not only with the regulations in general, but also with environmental protection requirements, have not been followed, since only now could it begin to be determined which of those structures have caused environmental damage and which have not, when what is required is the prevention of such damage.

As I have stated, this situation in the specific case entails a violation of the principle of legality, which undoubtedly assumes constitutional significance insofar as it affects the very validity and effectiveness of the legal system, as well as the rule of law (Estado de Derecho).

V.Separate opinion of Justice Castillo Víquez. With regard to consultation with the municipalities, there is no doubt that constitutional consultation (consulta constitucional) constitutes a limitation on the legislative power. In some cases it makes that limitation more stringent, under Articles 97 and 167 of the Constitución Política—when the opinion of the Tribunal Supremo de Elecciones or the Corte Suprema Justicia is unfavorable to the legislative initiative; in another case, it temporarily suspends consideration of the bill in question, from six months before until four months after a popular election—also when the opinion of the Tribunal Supremo de Elecciones is unfavorable—and in still other cases it must be conducted to avoid a constitutional defect (vicio de inconstitucionalidad) that would affect the entire law: consultation with the Universidades del Estado—Article 88 of the

Constitución Política—with the Banco Central de Costa Rica—section 121(17) of the Carta Fundamental—and with autonomous institutions (instituciones autónomas)—Article 190 of the Código Político. With respect to the latter, it should be recalled that the Fracción Social Demócrata submitted, as part of the title concerning autonomous institutions, the following provision: “(…) No bill concerning matters entrusted to an Autonomous Institution may be debated in the Asamblea Legislativa unless the respective Institution has issued an opinion thereon. That opinion must be included and published, on a mandatory basis, as one of the recitals (considerandos) of the enacted law.” (A.A.C.: vol. III; p. 465). It should be noted that the requirement of a qualified majority (mayoría calificada) for approval of a bill when the Institution has issued an unfavorable opinion was no longer proposed. We assume that the adverse votes of the Asamblea Nacional Constituyente in the cases of the Universidad and the Organismo Técnico responsible for determining the monetary unit dissuaded the members of the Fracción Social Demócrata from submitting that initiative.

Facio Brenes explained the reasons for this provision by stating that: “(…) what is sought through it is to require Congress, an essentially political body, to hear the voice of autonomous institutions in matters affecting them.” (A.A.C.N.: vol. III; p. 467).

The reasons why this article was not approved as proposed were:

“Representatives Arroyo, Vargas, Fernández, and Esquivel expressed their disagreement. The first stated that it was not possible to continue depriving the Asamblea Legislativa of its powers by requiring it to consult all autonomous institutions of the State. The Assembly establishes from among its members various committees that are required to conduct consultations and duly inform themselves regarding the matters entrusted to them. If a bill relating to an autonomous institution is introduced, it is logical that those bodies will be consulted. The second stated that the motion under debate introduced a new system, since if an autonomous institution failed to issue the respective opinion, the Asamblea Legislativa would be unable to consider the bill. The third stated that he would not vote for any motion that diminished the powers of the Asamblea Legislativa, the highest representation of the people in our political system, by requiring it even to include the Opinion of the Autonomous Institution among the recitals of the enacted law.” (A.A.N.C.: vol. III; p. 473). Consequently, Representative Chacón Jinesta suggested new wording: “For the debate and approval of bills relating to an Autonomous Institution, the Asamblea Legislativa must hear that institution’s opinion.” (A.A.N.C.: vol. III, p. 473).

Deputy Facio Brenes, on behalf of his colleague, decided to withdraw the motion, and Representative Chacón Jinesta’s proposal was ultimately put to a vote. The foregoing discussion makes clear that the drafters of the current Constitución Política fully understood that constitutional consultation limits the legislative power, and that the consultation requirement was directed, in this instance, solely and exclusively at those entities having the legal status (naturaleza jurídica) of an autonomous institution, and not at those having the legal status of a corporation, as is the case with regionally decentralized entities.

It is well known that legal doctrine draws a clear distinction between an institution and a corporation. In the case of the former, there is a founding entity, generally the State, that creates the entity, provides its resources or at least the source of its funding, and participates in appointing the highest authorities of the established entity. In the case of the latter, the entity is created on the initiative of its members, although in many cases the issuance of an act by the State is necessary, for example, the creation of a professional association; its members generally finance the entity and, finally, it is they, through the General Assembly, or the municipal citizens, who elect the highest authorities of its governing bodies. In our country, autonomous institutions fall within the former category, while municipalities fall within the latter; hence the Constituent Assembly’s apt choice of terminology. From this perspective, municipalities cannot be equated with autonomous institutions.

Moreover, given the degree of autonomy that the constitutional legal order (Derecho de la Constitución) grants municipalities—political autonomy in the administration of the local interests and services of the canton (Article 169)—the legislature, in exercising its legislative power, is subject to significant limitations, since it may neither assign the exercise of municipal authority (competencia municipal) to a different entity or body nor enact statutory provisions that depart from or contradict the democratic character of municipal organization. We are therefore dealing with a matter beyond the disposal of the Poder Legislativo in exercising its legislative power, although not in exercising constituent power (potestad constituyente)—when acting as the amending power. This is constitutional content that the Poder Legislativo may not regulate in exercising its legislative power. The foregoing constitutes a safeguard for municipal corporations, just as it did for autonomous institutions until their autonomy in matters of governance was abolished—by Law No. 4123 of 31 de mayo de 1968—insofar as the Asamblea Legislativa, in exercising its legislative power, may not interfere with matters that the constitutional legal order assigns to membership-based corporate entities exclusively and to the exclusion of all others.

Although both enjoyed the same degree of autonomy, the fact remains that the Constituent Assembly established constitutional consultation only for bills relating to autonomous institutions, and not for bills relating to municipalities.

Lastly, it is clear from the constitutional text that the municipal regime is governed by Title XII, whereas the autonomous-institution regime is governed by Title XIV; they are therefore distinct constitutional legal regimes, and consequently the rules designed for one cannot properly be applied to the other.

Although I consider consultation with the municipalities not to be a constitutional requirement, I agree with the position that when consultations of this kind are conducted, they must be sent to the institution’s official email address.

Therefore (Por tanto):

The consultation submitted is answered to the effect that the bill being processed under legislative expediente number 18592, entitled “Framework Law for the Declaration of a Coastal Urban Zone and Its Territorial Use and Development Regime,” contains the substantial defect in the legislative procedure (vicio sustancial del procedimiento legislativo) of failure to consult the country’s municipalities, pursuant to Article 190 of the Constitución Política. Regarding the substance of the bill, the consultation is answered to the effect that it violates the principle of the inviolability of the Zona Marítimo Terrestre. Justices Armijo Sancho, Cruz Castro, and Rueda Leal provide additional reasons concerning the substantive defect found. Let notice be given.

Justice Castillo Víquez files a separate opinion.

Gilbert Armijo S.

Acting President Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Aracelly Pacheco S.

Jorge Araya G. Jose Paulino Hernández G.

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SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas treinta minutos del veintiseis de junio de dos mil trece.

Consultas legislativas facultativas acumuladas de constitucionalidad interpuesta por los diputados Jorge A. Gamboa, María Jeannette Ruiz, Juan Carlos Mendoza G., Claudio Monge, Carmen Granados F., Yolanda Acuña C., Carmen Muñoz O, Manrique Oviedo, Gustavo Arias Navarro, y Víctor Hernández (exp. No. 13-006071-0007-CO), y por los diputados Claudio Monge, Carmen Muñoz Quesada, Carmen Granados Fernández, Yolanda Acuña C., José María Villalta, Xinia Espinoza E., Juan Carlos Mendoza, Joaquín Porras, Victor Emilio Granados, Ernesto Chavarría, y Patricia Pérez (exp. No. 13-006078-0007-CO), respecto del proyecto de "Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial",

Resultando:

1. 1La consulta se recibió en la Secretaría de la Sala a las catorce horas con cincuenta y seis minutos del 30 de mayo de 2013. La copia certificada del

legislativo número 18.592 se recibió en la Sala el día 5 de junio siguiente. En consecuencia, el plazo para evacuar la consulta vence el 5 de julio de 2013.

1. 2Por resolución No. 2013-007462 de las once horas y treinta minutos del treinta y uno de mayo de dos mil trece de la Presidencia de esta Sala, al determinar la evidente conexidad en el objeto de la consulta No. 13-006078-0007-CO, así como para evitar resoluciones contradictorias, es que se ordenó acumular la consulta a la que se tramita bajo el expediente No. 13-006071-0007-CO. Por resolución de las trece horas y cincuenta y ocho minutos del treinta y uno de mayo de dos mil trece de la Presidencia de esta Sala, se dio curso a las consultas de

constitucionalidad No. 13-006071-0007-CO y No. 13-006078-0007-CO, dentro del proyecto de ³Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial´, que se tramita en el expediente legislativo No. 18.592.

1. 3Consultan los señores diputados y señoras diputadas en cuanto a la forma, si el proyecto de ley quebranta los artículos 190 y 170 de la Constitución Política, así como el numeral 126 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Aseguran haber constatado que al menos seis gobiernos municipales no fueron consultados debidamente por el parlamento, sobre el referido proyecto de ley. Estas municipalidades son la de Coto Brus, Abangares, Hojancha, Nandayure, Tilarán y Matina. Consideran que se trata de requisitos o trámites legislativos sustanciales, no sólo por estar previstos en la Constitución Política o en el Reglamento legislativo, sino porque su debida aplicación provoca la generación de insumos fundamentales de índole técnica o política para la adecuada formación de la voluntad legislativa del pueblo soberano. Por ello, consideran que su mera infracción genera la existencia de trámites inconstitucionales en el historial del proyecto consultado.Además, explican que el proyecto de ley debió ser consultado, toda vez que se pretende establecer un marco legal regulatorio para la declaratoria de zonas urbanas litorales, y el régimen de uso y aprovechamiento de las áreas comprendidas en ellas. Estiman que esto en sí es una forma de regular la planificación para el desarrollo local. Sobre el fondo, consideran que el texto aprobado en primer debate, específicamente el numeral 3, faculta al Ministro de Gobernación a promulgar decretos ejecutivos de manera unilateral, es decir, sin la participación conjunta del Presidente de la República, lo cual consideran infringe directamente el artículo 146, en relación con el artículo 130 y 140.3, todos de la Constitución Política.

Adicionalmente, las diputadas y los diputados consultantes consideran que los artículos 2, 8, 10, 12 y 25 del proyecto de ley en cuestión, estarían desprotegiendo la zona pública de la zona marítimo terrestre, eliminando su utilización para el uso y disfrute de la colectividad y autorizarían su uso privativo, mediante el otorgamiento de concesiones a cualquier persona que haya entrado a ocuparla pocos meses antes, todo lo cual lesionaría el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, y la tutela de bienes públicos ambientales en perjuicio de las y los habitantes de la República. Agregan que la iniciativa legal objeto de esta consulta, pretende excluir de la aplicación de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977 y sus reformas, las áreas de la mencionada Zona incluyendo la zona pública actualmente destinada al uso público, que sean declaradas por el Poder Ejecutivo como zonas urbanas litorales, de conformidad con la disposición que el proyecto de ley establece.

Explican que la intención del proyecto de ley se concreta en que, una vez declarada un área como zona urbana litoral, la Municipalidad de la jurisdicción respectiva podrá otorgar concesiones sobre terrenos comprendidos en la misma, con el fin de permitir su uso y que, dentro de la Zona Marítimo Terrestre, actualmente constituyen zona pública destinada al uso y disfrute de la colectividad, de conformidad con el artículo 9 de la Ley No. 6043. Señalan que el artículo 8 del proyecto de ley consultado establece que se podrán otorgar concesiones de uso privativo en las zonas urbanas litorales. Excluye las áreas de 50 metros que actualmente forman parte de la zona pública establecida en el artículo 9 de la Ley No. 6043, pero únicamente aquellas que no hayan sido objeto de ocupación antes de la entrada en vigencia de esta ley. Es decir, concesiones sí se podrían otorgar en terrenos de zona pública (playas, destinadas al disfrute de toda la colectividad), con solo que hayan sido ocupadas por particulares antes de la entrada en vigencia de esta ley.

Agregan que el artículo 10 del proyecto de ley refuerza esta norma al disponer que para tales concesiones tendrán prioridad aquellos ocupantes privados que hubieren entrado en posesión antes de la entrada en vigencia de la Ley 9073 del 19 de septiembre de 2012, es decir, de forma irrazonable y desproporcionada se estaría premiando la ocupación ilegal de la zona pública por particulares, por el solo hecho de tener pocos meses de haber realizado dicha ocupación.

Por otra parte, explican que el artículo 12 del proyecto de ley sometido a consulta abre la posibilidad de que los terrenos de la zona marítimo terrestre que sean declarados zonas urbanas litorales puedan ser objeto de cesión, traspaso o gravámenes, cuando medie una simple autorización administrativa. Consideran que se propone sustraer de la aplicación de la Ley No. 6043 todas las áreas que formando parte de la Zona Marítimo Terrestre sean declaradas como zonas urbanas litorales, sin que, además, el numeral 12 en mención, propone sustraer los terrenos que forman parte de la Zona Marítimo Terrestre del uso público, para que sean comercializados prácticamente como bienes privados, puesto que permitiría, mediante una simple autorización administrativa, que las concesiones otorgadas sobre dichos bienes sean objeto de cesión, traspaso o gravámenes, lesionando los numerales 6 y 121 inciso 14) de la Constitución Política.

Por último, señalan que el artículo 3 del proyecto de ley consultado establece que vía reglamento se regularán el procedimiento y forma de tramitar la solicitud de concesión, sus modalidades, el canon a pagar y las disposiciones que regularán las relaciones entre las municipalidades y las concesiones. Por ello consideran que dicha disposición es contraria al principio de reserva de ley consagrado en el artículo 121 incisos 13) y 14), pues se deja para que vía reglamentos se puede dictar las normas que impliquen la desafectación de los bienes de dominio público de la Zona Marítimo Terrestre que se declaren como ³zonas urbanas litorales´, así como los cánones a cobrar a los gobiernos municipales costeros. De igual manera, indican que el numeral 9 del proyecto de ley objeto de consulta, dispone que el contrato de concesión que emita la respectiva municipalidad deberá indicar al menos el uso y aprovechamiento autorizado, el canon a pagar y su forma de pago, y el plazo de la concesión y las condiciones ambientales a cumplir, condiciones todas que se dejan para ser reguladas vía reglamento, lo que reafirma la violación a los incisos 13) y 14) del numeral 121 de la Carta Magna. Solicitan la intervención de la Sala con el único fin de legislar responsablemente y prevenir la tiranía de las mayorías partidistas representadas en el Parlamento.

1. 4En los procedimientos se han acatado las disposiciones del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y esta resolución se dicta dentro del término que establece el artículo 101 ibídem.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y, Considerando:

I.De conformidad con lo que dispone el artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, nos encontramos frente a una consulta facultativa, planteada por más de diez Diputados, por lo que esta Sala revisará únicamente los extremos cuestionados en forma concreta por los consultantes y no aspectos generales de constitucionalidad de la Ley que contiene la norma impugnada, según lo dispone el artículo 99 de la ley que rige esta jurisdicción.

II.Sobre los aspectos de forma: Consulta a las municipalidades. Una primera cuestión que los diputados y diputadas consultantes le plantean a la Sala reside en la infracción a los artículos 190 y 170 de la Constitución Política, en relación con el artículo 126 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. El punto principal que debe dilucidarse, es si en observancia de la obligación que surge de la relación de estos artículos, estaría la Asamblea Legislativa en la obligación de consultar a todas las Municipalidades del país, el proyecto de ³Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial´. Los mencionados artículos de la Constitución Política establecen que:

³Artículo 170.- Las corporaciones municipales son autónomas´.

³Artículo 190.- Para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución autónoma, la Asamblea Legislativa oirá previamente la opinión de aquella´.

Por su parte, la normativa del Reglamento de la Asamblea Legislativa dice que: ³Artículo 126.- Consultas constitucionales obligatorias.

Cuando en el seno de una comisión se discuta un proyecto o se apruebe una moción que, de acuerdo con los artículos 88, 97, 167 y 190 de la Constitución Política, deban ser consultados la consulta respectiva la efectuará el Presidente. Las consultas de las comisiones se considerarán como hechas por la propia Asamblea y, en lo pertinente, se aplicará lo dispuesto en el artículo 157 de este Reglamento´.

La cuestión de si debían ser consultadas las municipalidades, había sido acogido por esta Sala en diversas sentencias interpretando el artículo 190 constitucional, como la No. 2003-05404, especialmente porque sostiene esa obligación cuando causa un perjuicio a su autonomía:

³Los consultantes no señalan expresamente a cuáles de los cambios introducidos al proyecto después de la consulta realizada a las Municipalidades se refieren en su argumentación y por lo tanto no se puede hacer el análisis para determinar si los mismos afectan o no a la autonomía municipal, pues la consulta a ellas sólo resulta indispensable si con la modificación se les causa algún perjuicio, motivo por el cual la consulta es inevacuable en cuanto a este aspecto´(sentencias No. 2006-12405 y 2008-05179).

De igual manera si se suprimen atribuciones legales como se determinó en la sentencia No. 2010-16335:

³Como ya lo ha indicado este Tribunal, la Asamblea Legislativa no está obligada a consultar a ninguna municipalidad por este proyecto de ley u otros, si en ellos no se suprimen atribuciones legales reguladas en disposiciones preexistentes ´(con alusión también a la sentencia número 2010-012026 de las doce horas y cuarenta y seis minutos del nueve de julio del dos mil diez).

Asimismo, en otras se exige en cuanto a los aspectos referidos al ámbito esencial de las competencias (sentencia 15760-2008). En la consulta que nos ocupa, sobre el proyecto de ley, la respuesta definitivamente es afirmativa, toda vez que se trata de la modificación de un área que es administrada por las Municipalidades imponiendo un régimen especial para las áreas urbanas litorales, en cuyo caso, el proyecto de ley las habilita a obtener una declaratoria de una zona urbana litoral, lo que posteriormente le impone elaborar un plan regulador urbano específico, y administrar estas concesiones en un contexto urbano, cobrar cánones, entre otras cosas. Sin embargo, por lo que se dirá más adelante, en efecto puede cambiar el tratamiento jurídico que se le da a la zona pública, lo cual será analizado más adelante, y sobre lo que, en apariencia la mayoría de las municipalidades guardó silencio. En consecuencia, es claro que el proyecto de ley al declarar la zona urbana litoral incide en la actividad ordinaria y extraordinaria de las municipalidades, dado que el artículo 2 del proyecto incluye modificaciones a las regulaciones a la Ley No. 6043 para las áreas de naturaleza demanial (200 metros contiguos a la pleamar ordinaria y los terrenos aledaños privados), todo lo cual tiene relación con los intereses y servicios locales, de manera que, en el criterio de la Sala, procede la consulta a las municipalidades para la tramitación del proyecto de ley en cuestión.

En este sentido, la obligación de la consulta incompleta que aquí se cuestiona, fue decretada por la Comisión Permanente Especial de Turismo, aprobado el texto sustitutivo que sirve de base a esta consulta, y la moción para que fuera consultado a varias instituciones, entre ellas todas las municipalidades, en la misma Sesión No. 15 del 12 de febrero de 2013 (folios 308 y 319 del tomo II del expediente legislativo NO. 18.592). El otro aspecto que debe resolverse, es la forma en que se debe realizar la consulta institucional, que es el meollo de la primera cuestión consultada. Los diputados y diputadas ponen en duda la validez de la comunicación realizada a las Municipalidades de Coto Brus, Abangares, Hojancha, Nandayure, Tilarán y Matina , en el tanto es incierta la dirección de correo electrónica a la que se dirigió la comunicación. El cuestionamiento surge desde el punto de vista de si la dirección electrónica pertenece a una municipalidad o de qué otra índole es, y por ende, provoca entrar en una duda más que razonable de que no fue dirigida a un correo electrónico institucional.

En efecto, constata esta Sala que las municipalidades de Coto Brus, Abangares, Hojancha, Nandayure, Tilarán y Matina , todos tienen direcciones de correos electrónicos en servidores no institucionales, sino en servicios como Gmail, Hotmail, Yahoo, Live, entre otros. Más aún, hay otros cantones como el de Garabito donde al igual que lo anterior, se identifica la respectiva dirección como ³alcalde-garabito´ @ con la respectiva cuenta, similar caso ocurre con ³alcaldiajimenez´, etc., pero lo cual no daría certeza de que dicha cuenta pertenece tan siquiera a una municipalidad costarricense, por la naturaleza tan abierta de poder constituir cuentas en estos servicios. De ahí que, a juicio de la Sala, el reclamo es fundado dado que si existe una obligación de utilizar sólo y únicamente correos institucionales o aquellos que habilite la institución, para que pueda quedar oficializada la comunicación respectiva a la municipalidad, cuando se le consulta un proyecto de ley, y que debe ofrecer su opinión como la respectiva entidad territorial.

Ciertamente, partiendo del reconocimiento que hemos realizado la mayoría de este Tribunal, de la necesidad de conferir audiencias a las Municipalidades cuando éstas puedan verse afectadas en su ámbito competencial, es decir, en su organización para velar por los mejores intereses vecinales, el proyecto en efecto tiene especiales implicaciones, porque la jurisdicción de los cantones de Abangares, Hojancha, Nandyure y Matina colindan con las costas de nuestro país, de manera que, es correcto entender que se debe garantizar su opinión técnica mediante una comunicación que sea constatable, además de concreta y que se ubique en el tiempo, a un correo electrónico destinado por la institución para recibirlas, pero también, para cualquier otro tipo de comunicaciones institucionales oficiales. En esto, la Sala puede ser flexible desde el punto de vista de las necesidades de cada institución para usar direcciones institucionales o no institucionales, si los problemas presupuestarios o de sus sistemas informáticos no le permiten contar con servicios de correo electrónico propios con suficiente capacidad, sin embargo, debe comunicarse o indicarse oficialmente cuál es el correo para recibir este tipo de comunicaciones.

No desconoce el Tribunal que ha habido un esfuerzo muy grande de las entidades públicas por establecer los sistemas informáticos que permitan estos puntos de conexión, que son muy importantes en la redes electrónicas de hoy en día, porque mediante el uso de las tecnologías de la información claramente éstas inciden en la eficacia, eficiencia y los derechos de los administrados, así como de las comunicaciones inter-orgánicas del Estado. Sin embargo, si no se puede constatar que se recibió o no la comunicación, tampoco que se hubiera otorgado el plazo brindado por la Comisión para producir una respuesta. Esta es la única manera de dar certeza o no con seguridad de que fue recibida. En este sentido, la infracción en el procedimiento legislativo debe declararse, y aunque el mismo puede ser subsanable de conformidad con lo dispuesto por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, quedaría a criterio de los legisladores realizar las consultas, en este momento, o en cualquier otro, en el futuro.

III.Sobre el fondo. La consulta acumulada No. 13-006078-0007-CO plantea otras dudas sobre el proyecto de ley, las que se agrupan en tres temas centrales relacionados con el fondo de la discusión parlamentaria, y con el propósito, de resolverlas, se tratarán individualmente en apartados diferentes. De esta manera, para conocerlas lo propio es analizar las objeciones y sus argumentos de la siguiente forma:

A.- Poder Ejecutivo concepto y generalidades. Se solicita determinar la constitucionalidad del artículo 3 del proyecto bajo análisis en cuanto permite al Ministro de Gobernación declarar las zonas urbanas litorales, lo que, en criterio de los y las diputados (as) consultantes, implica la promulgación de decretos ejecutivos unilaterales, sin la participación del o de la Presidente de la República. Estiman que esta norma vulnera los artículos 146, 130 y 140 inciso 3) de la Constitución Política que establecen por su orden:

³Artículo 146.- Los decretos, acuerdos, resoluciones y órdenes del Poder Ejecutivo, requieren para su validez las firmas del Presidente de la República y del Ministro del ramo y, además, en los casos que esta Constitución establece, la aprobación del Consejo de Gobierno´. ³Artículo 130.- El Poder Ejecutivo lo ejercen, en nombre del pueblo, el Presidente de la República y los Ministros de Gobierno en calidad de obligados colaboradores´.

Y el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política establece:

³Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

1)« 2)« 3) Sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su exacto cumplimiento; 4)«´ La duda de constitucionalidad en efecto se plantea porque el artículo 3 del proyecto de ley establece que:

³Se autoriza al Poder Ejecutivo, por medio del Ministro de Gobernación y Policía, para que mediante decreto ejecutivo realice las declaratorias de zonas urbanas litorales, de conformidad con las disposiciones contenidas en la presente ley´.

La consulta de constitucionalidad se dirime según se entienda el concepto de Poder Ejecutivo, si es en su sentido amplio o restringido. Para dilucidar la duda que se plantea, es imprescindible preguntarse lo que la norma en cuestión estaría regulando, sea, si estaría depositando sobre el Ministro de Gobernación y Policía toda la responsabilidad de dictar decretos ejecutivos de declaratoria de zonas urbanas litorales como órgano del Poder Ejecutivo, o si la competencia que otorga el legislador trasciende esa autorización al Ministro, y requiere de la concurrencia del Presidente de la República.

A juicio de la Sala, el Poder Ejecutivo debe entenderse en este último sentido, contenido en el artículo 130 de la Constitución Política, como la disposición que establece el órgano fundamental del Estado, compuesto por el Presidente de la República y los ministros de Gobierno, quienes deben actuar conjuntamente para la validez y eficacia de los actos administrativos que emitan de conformidad con la Constitución y las leyes. Consecuentemente, la disposición que se consulta debe entenderse en conjunto con el numeral 21.2 de la Ley General de la Administración Pública. Distinto es el Poder Ejecutivo en el campo de acción de los Ministros, respecto de los compartimientos administrativos en que actúan, de conformidad con el sentido amplio establecido en el artículo 21.1 de la Ley General de la Administración Pública. Así, la norma no se queda corta a las exigencias constitucionales, porque más bien autoriza, en primera instancia, al Poder Ejecutivo a dictar decretos, canalizando los trámites de una declaratoria, pero por medio de una cartera específica de gobierno: en este caso, el de Gobernación y Policía.

Esa facultad implica la concurrencia de voluntades, porque evidentemente la autorización no se deposita llanamente en un ministro de Gobierno, sino que debe entenderse en el Poder Ejecutivo, como el órgano fundamental del Estado, no en un sentido de órgano del Poder Ejecutivo. Así, el numeral cuestionado debe entenderse dentro del ámbito de los artículos 130 y 146 constitucionales, pues para promulgar decretos ejecutivos, estos deben ser emitidos en conjunto por el Presidente de la República y el ministro del ramo. Cuando la norma señala al ministro de Gobierno, lo que hace es depositar la responsabilidad de tramitar todo lo relacionado a promulgar los reglamentos y declaratorias de zonas urbanas litorales. En consecuencia, no existen razones para estimar que la norma contenga vicios de constitucionalidad por el fondo.

B.- Sobre la desregulación de la Zona Marítimo Terrestre. La consulta se dirige a determinar si existe una infracción al principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, dado que en la ley no hay un mecanismo de defensa de la zona pública de la Zona Marítimo Terrestre resguardada constitucionalmente por esta Sala. Se alega la infracción a los siguientes artículos de la Constitución Política:

³Artículo 6.- El Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio, en su aguas territoriales en una distancia de doce millas a partir de la línea de baja mar o a lo largo de sus costas, en su plataforma continental y en su zócalo insular de acuerdo con los principios del Derecho Internacional.

Ejerce además, una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio en una extensión de doscientos millas a partir de la misma línea, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con aquellos principios´.

³Artículo 50.- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes´.

³Artículo 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

1).

« 14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación.

No podrán salir definitivamente del dominio del Estado: a) «´.

Se consulta a la Sala sobre varios artículos de la normativa en cuestión, dado que se estima que desprotege la zona pública de la Zona Marítimo Terrestre, pues suprime su utilización para el uso y disfrute de la colectividad y su autorización de su uso privativo por medio de concesiones a cualquier persona que la ocupa pocos meses antes de la entrada en vigencia de la ley que se pretende aprobar. Es importante mencionar, que el proyecto de ley inicialmente pretende regular la zona urbana litoral, lo que incluye áreas comprendidas en los doscientos metros contiguos a la pleamar ordinaria de naturaleza demanial. Estos artículos excepcionan las regulaciones de la Zona Marítimo Terrestre, para establecer un régimen propio de concesiones dentro de una circunscripción territorial determinada, donde se otorgará lo que llaman concesiones de uso privativo en zonas urbanas litorales. La legislación recepta a los anteriores concesionarios de la Zona bajo el régimen de la Ley No. 6043 y también a ocupantes antes de la entrada en vigencia del proyecto de ley, incluidos aquellos afectados por la Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas clasificadas como Especiales, Ley No. 9073 del 19 de septiembre de 2012.

Con el propósito de entender en toda la extensión la consulta que se formula, se transcriben los numerales cuestionados:

³ARTÍCULO 2.- Para los efectos de la presente ley, se entenderá por zona urbana litoral la circunscripción territorial que se ubique en un litoral y que corresponda al concepto de área urbana, en los términos de la Ley No. 4240, Ley de Planificación Urbana, de 15 de noviembre de 1968, y sus reformas, previa declaratoria de la autoridad competente. Solamente podrán ser declaradas zonas urbanas litorales aquellas áreas urbanas conformadas de hecho, que cuenten con una alta concentración urbana en el litoral, antes de la entrada en vigencia de esta ley.

La zona urbana litoral podrá incluir las áreas de naturaleza demanial comprendidas en los doscientos metros contiguos a la pleamar ordinaria y los terrenos aledaños a estas, indistintamente de que se trate de bienes de naturaleza privada.

Las áreas afectas al Régimen de Patrimonio Natural, que estén comprendidas en las zonas urbanas litorales, se regirán por la normativa ambiental que les sea aplicable´.

³ARTÍCULO 8.- En las zonas urbanas litorales podrán otorgarse concesiones, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley y en el plan regulador urbano de la respectiva localidad.

Quedan excluidos, de lo dispuesto en el párrafo anterior, los terrenos que presenten espacios abiertos de uso común, aquellos que posibiliten el libre acceso a la costa, aquellos afectos a un régimen de patrimonio natural del Estado, aquellos que no correspondan al demanio público y aquellos ubicados en los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria que no hayan sido objeto de ocupación antes de la entrada en vigencia de esta ley.

Los municipios cuya jurisdicción incorpore zonas urbanas litorales deberán garantizar el libre acceso a la costa. Sin perjuicio de las labores que ejecuten otras instituciones del Estado para dicho propósito´.

³ARTÍCULO 10.- Las concesiones que otorguen las municipalidades al amparo de esta ley deberán ajustarse al plan regulador urbano vigente de la respectiva localidad.

Sin perjuicio de lo anterior, para el otorgamiento de dichas concesiones tendrá prioridad el concesionario que haya obtenido la concesión de previo a la declaratoria de zona urbana litoral, al amparo de lo dispuesto en el capítulo VI de la Ley No. 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977, y sus reformas, en los términos de la norma transitoria segunda de esta ley y, en segundo término, el ocupante a título precario, cualquiera que sea su condición, que haya aprovechado el terreno de forma continua, quieta, pública y pacíficamente, antes de la entrada en vigencia de la Ley No. 9073, Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales, de 19 de setiembre de 2012´.

³ARTÍCULO 12.- Es prohibido ceder o comprometer, o en cualquier otra forma traspasar o gravar, total o parcialmente, las concesiones o los derechos derivados de ellas sin la autorización expresa del consejo municipal respectivo. Carecerán de toda validez los actos o contratos que infrinjan esta disposición y generarán responsabilidades de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente.

Se autoriza a la Municipalidad para que fije un canon por traspaso o gravamen de la concesión´.

³Artículo 25.- Se reforma el artículo 6 de la Ley No. 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977, y sus reformas. El texto dirá:

Artículo 6.- Las disposiciones de esta ley no se aplicarán a las áreas de las ciudades situadas en los litorales, ni a las zonas urbanas litorales, ni a las propiedades inscritas, con sujeción a la ley, a nombre de particulares, ni a aquellas cuya legitimidad reconozcan las leyes.´ ´ Es importante destacar que la Sala, en su jurisprudencia, resolvió por resolución No. 2009-003113 la inconstitucionalidad de la Ley No. 8464 mediante la cual la Asamblea Legislativa promulgó la Ley que establecía la ³Declaratoria de Ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón´, disposición que entró a regir el 11 de noviembre de 2005 (publicado a La Gaceta No. 218 de esa misma fecha). En esa ocasión, la Ley estableció una excepción a la imprescriptibilidad e inalienabilidad de la zona pública establecida desde la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Ley No. 6043 del 2 de marzo de 1977, para permitir a aquellos poseedores con más de cuarenta (40) años realizar los tramites de inscripción de sus parcelas mediante la Ley de Información Posesoria, Ley No. 5257, de 31 de julio de 1973, y sus reformas. En esta sentencia, es importante destacar que, luego de repasar los conceptos fundamentales de los bienes demaniales, sus aspectos generales y atributos, la Sala reconoció que:

³De suerte que debe tenerse a la zona marítimo terrestre como un bien demanial de la Nación, tanto por disposición constitucional, con sustento en el artículo 6; como por mandato legal, de conformidad con las normas transcritas´.

Además, el análisis histórico de las normas parte de una afectación demanial de una milla exacta, a partir de la pleamar ordinaria, y de quinientos metros a lo largo de ambos márgenes de los ríos. En 1942 mediante leyes No. 19 de doce de noviembre, y 201 de veintiséis de enero de 1943, se redujo la extensión a doscientos metros de las costas, desafectando terrenos, pero otros no, evidentemente. De ahí que se llega a la conclusión, de que :

³Entonces, es correcto sostener que la zona marítimo terrestre quedó, a partir de las leyes mencionadas, con una extensión de doscientos metros contados a partir de la pleamar, que es la que actualmente tiene, manteniendo su carácter de bien demanial´.

Aunque con posterioridad se fue modificando esos doscientos metros en otras leyes, para permitir la titulación en manos privadas de ciento cincuenta metros, cumpliendo ciertas condiciones legalmente establecidas, no hay duda en el Tribunal de que existe un reducto de cincuenta metros contados a partir de la pleamar que permanece históricamente intacto en su régimen jurídico. Con lo cual, en la sentencia de referencia se reafirma que:

³« es claro que desde las primeras normas que regulan esta zona, se le dio siempre el calificativo de bien demanial (dominical, demanio o de dominio público); lo cual le hace acreedora de todas las características de la demanialidad, sea, su inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad y la sujeción al poder de policía en lo relativo a su uso y aprovechamiento´.

De ahí que se consideró inconstitucional pretender desafectar mediante la Ley No. 8464 los cincuenta metros que corresponden a la zona pública de la Zona Marítimo Terrestre; quedó anulado en cuanto se pretendía reconocer derechos de posesión sobre bienes demaniales, por un año para aquellos que demostraran ser poseedores por mas de cuarenta años. La normativa claramente establecía una consecuencia fundamental, la zona pública pasaría a un titular de derecho privado, situación que evidentemente ocurrió limitadamente, con las salvedades apuntadas para Cahuita y Puerto Viejo, mediante legislación que se había dictado varios lustros antes. Pero es importante destacar que en la sentencia No. 2009-003113, se llega a las siguientes conclusiones de que:

³Por las razones que se expondrán a continuación, esta Sala concluye que las disposiciones de la ley impugnada mencionadas en el considerando anterior ±con excepción de la segunda- resultan flagrantemente contrarias al Derecho de nuestra Constitución Política. A) Violación al principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, conforme a este principio, derivado de la relación entre los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 de la Constitución Política, la zona marítimo terrestre ±en especial la parte denominada zona pública- no puede ser desafectada del dominio público, con fundamento en varias razones. En primer lugar, porque dicha zona ya fue integrada y forma parte del patrimonio natural del Estado. En segundo lugar, porque el uso de dicha zona ±en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados.

En tercer lugar, porque la técnica demanial es el medio más eficaz para la protección de los bienes marítimo-terrestres y para que el Estado cumpla con su deber de garantizar, defender y preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a todos los habitantes del país. En cuanto a este último aspecto, ciertamente el uso privado de las playas marítimas pone en peligro el derecho al ambiente ya que esas zonas del demanio público podrían ser objeto de construcciones y otras intromisiones que pondrían en peligro los bienes costeros y todo su ecosistema. Nótese por ejemplo que Cahuita limita con el Parque Nacional Cahuita y Puerto Viejo con el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, situación que resulta inconciliable con todas las actividades que se desarrollan en las ciudades. De todo lo dicho, se pueden derivar tres impedimentos, a saber, que: a) la Administración no puede otorgar derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables en la zona marítimo terrestre, en especial, en la zona pública; b) no se puede desafectar un bien de dominio público medioambiental para transferir el dominio a manos de los particulares sin mediar un interés público superior, ni suficiente justificación, pues ello dificulta el ejercicio de la soberanía en su mar territorial y la plataforma continental, y la jurisdicción especial sobre la zona económica exclusiva, para ³proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos naturales existentes en las aguas, el suelo y subsuelo, de conformidad con los principios del Derecho Internacional ´ (artículo 6 Constitucional); c) no se puede declarar una zona pública como una ciudad, pues toda ciudad es por definición la cabecera de un cantón donde se desarrolla un área urbana, concepto incompatible con el de playa, dominio público medioambiental, uso común y ejercicio de soberanía´.

Es claro, que en el contexto de la tramitación de la ley impugnada, era necesario para la declaración de una ciudad la existencia de una ley que la precediera, situación que se dio en el caso analizado por la Sala. Pero la cuestión a determinar ahora es si los límites esbozados en la sentencia antes citada son aplicables al contenido de los artículos del proyecto de ley que se tramita en la Asamblea Legislativa, denominada ³Ley Marco para la declaratoria de zona urbana litoral y su régimen de uso y aprovechamiento territorial´, bajo el expediente legislativo No. 18.592. En concreto, hay afectación a la zona pública? En efecto, el proyecto de ley podría interpretarse de diversos modos, aunque es importante destacar que una interpretación que brinde mayor cobertura al ámbito de las potestades públicas, que a la autonomía de la voluntad, característica de los bienes de propiedad privada, precisamente nace de la naturaleza de los bienes demaniales a que se refiere esta consulta.

C.- Derecho Reales Administrativos.- A nuestro juicio existe amplia doctrina respecto de ciertos bienes que formando parte del Patrimonio Natural del Estado, pueden ser dados en administración, explotación, y disfrute a los particulares, sin que necesariamente se incurra en un supuesto de inconstitucionalidad. En estos casos, siendo bienes demaniales que pertenecen al Estado, éstos pueden ser aprovechados por los particulares, bajo un régimen de derecho público, que impone graves limitaciones a los derechos propios del particular, sobre el cual tiene hasta poderes de policía, aunque también reconoce algunas facultades para los particulares que provienen de los derechos reales administrativos. En el análisis de los mercados municipales y el arrendamiento de locales, esta Sala se decantó por sostener la aplicación del derecho público frente a la cuestión de si era aplicable el derecho privado a la relación entre el inquilino y las Municipalidades del país. En general, se ha dicho que los mercados municipales forman parte de los bienes de dominio público, por el fin a que están dedicados, de ahí que el régimen de administración y explotación, queda sujeto al Derecho Público. Pero es importante destacar, como corolario, lo que con propiedad se dijo, en otra ocasión:

³«la Administración -como titular de esos bienes demaniales-, puede constituir derechos de goce y disfrute sobre ellos, como el ejercicio de atributos inherentes al dominio, en la misma forma que cualquier propietario, pero bajo las formas y procedimientos que establece el Derecho Público, principalmente por la figura de la concesión, que es el acto administrativo por medio del cual la autoridad administrativa faculta a un particular para utilizar bienes del Estado, dentro de los límites y condiciones que señala la ley, constituyéndose derechos reales administrativos, de los que el alquiler de locales en mercados es una expresión, de forma que los titulares de los derechos reales administrativos sobre los locales comerciales, no están en condiciones de igualdad con los titulares de contratos de inquilinato." Sentencia 1997-5210 Por otra parte es importante recordar que la Sala Constitucional sostuvo en otra ocasión lo siguiente:

³IV. CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. Resulta conveniente tener en cuenta, por otra parte, que la Constitución Política no llega a ocuparse de temas relacionados con la zona marítimo terrestre y en su desarrollo como concepto, así como en lo que tiene que ver con el régimen jurídico aplicable, lo que ha existido es una tradición legal muy antigua que, valga consignar, tampoco ha sido consistente. Nótese que ha habido cambios en el ancho de la zona marítimo terrestre -antiguamente milla marítima-, como en la regulación específica de algunas islas que, no obstante formar parte, en principio y por virtud de la ley, de la zona marítimo terrestre, con el tiempo se han ido dando excepciones, según una calificación que con libertad ha manejado el legislador ordinario. Sobre esto, a modo de ejemplo puede citarse la Ley N° 7108/88, que excepcionó de la normativa general a la Isla de Chira, o la Ley N° 6515/80, que también exceptuó de aquella normativa general, los predios de la zona marítimo-terrestre declarada zona urbana, del distrito noveno, cantón central de Puntarenas, siempre que estuvieran legítimamente poseídos con anterioridad por particulares.

También quedan exceptuadas, por disposición de la Ley N° 6043, y se les otorga un régimen privado pleno, las fincas cuya colindancia registralmente reconocida con anterioridad, lo fuera directamente el mar. Lo que puede afirmarse, dada la extraordinaria variabilidad legislativa en la materia, es que el núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre ha sido el relativo a la franja de cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria, que ha sido declarada pública y que como tal, no solamente es imposible apropiársela por ningún medio, sino que ha sido puesta al servicio de todas las personas, sin excepción. La demanialidad de esa franja, pues, ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido y podría estimarse prima facie que, por inveterada, resulta intangible para el legislador, si bien este no es un tema que tenga relación con el principal discutido en la acción y por ello, deba ser analizado en la presente sentencia.

Sin embargo, lo anterior nos sirve para entender que en lo que tiene que ver con la zona restringida, sea, los restantes 150 metros de la zona marítimo terrestre, debe reconocerse al legislador la posibilidad de dictar regulaciones que las circunstancias hagan necesarias, claro está, siempre que no se afecten derechos adquiridos u otros derechos reconocidos constitucionalmente, o que excedan el marco de la razonabilidad, esencial a cualquier norma jurídica. Fuera de allí, las disposiciones legislativas sobre la materia a que se contrae esta acción, son prácticamente intangibles para la jurisdicción constitucional ´Sentencia 1997-5210 (lo destacado en negrita y subrayado no es del original).

Por ello, lo primero que debe resolverse es el ámbito de aplicación del proyecto de ley: Dice el artículo 2 que sólo podrán declararse las áreas urbanas conformadas de hecho, con anterioridad a la entrada en vigencia de la disposición. Esta es una característica muy importante que deberá analizarse por la Sala. Según lo dispuesto por la norma, la ley no desafecta la naturaleza demanial y se requiere de que la zona urbana litoral refleje una alta concentración urbana en el litoral, de manera que esta ley no cobija ni debería cobijar supuestos individuales o casos particulares, sino solo donde hayan poblaciones en las costas. De igual manera, la Ley no otorga derechos de propiedad privada, pero sí concesiones para quienes viven en poblaciones que se han venido desarrollando a lo largo del tiempo en las costas. En este sentido, debemos reconocer que lo que frecuentemente se afirma en el Foro, que el derecho entra a regular tardíamente supuestos de hecho, muchos de los cuales son muy necesarios para crear un cambio legal y cultural.

Este fenómeno, que ha venido ocurriendo en ciertas áreas litorales, es parte de la cohesión social y territorial que se genera espontáneamente en las áreas urbanas, y que, sólo deben encontrar límites frente a un concepto de desarrollo social, equitativo y sostenible con el ambiente. Pero en esta cohesión social y territorial que ha sucedido, y que debe recoger la legislación que promulgue el Estado, debe hacerla inclusiva de las necesidades sociales y no exclusiva, prohibiendo todas formas de discriminación que son contrarias a los principios democráticos más queridos en nuestra sociedad, desde un punto de vista social como económico. Precisamente, la cohesión social invita al concepto de la solidaridad social, toda vez que, la cohesión no sucede sino por una razón que es natural para todo conglomerado, y es la protección mutua que puede ofrecer.

Lo segundo es que, en efecto, el mismo numeral se encarga de circunscribir dentro de la zona urbana litoral los doscientos metros contiguos a la pleamar ordinaria, es decir, los cincuenta metros de zona pública sumando los ciento cincuenta metros restantes, más los terrenos privados allegados (que parece lógico para no excluir derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas de aquellas áreas que se inscribieron como terrenos privados antes de 1977 con la Ley Marítimo Terrestre).

Como tercer aspecto, que es donde está el mayor problema de la regulación es que el legislador luego de incluir la Zona Marítimo Terrestre dentro del ámbito de la regulación, excluye, en apariencia, la zona pública por formar parte del Patrimonio Natural del Estado. Sin embargo, el artículo 8 del proyecto de ley habilita el otorgamiento de concesiones con la excepción a terrenos que contengan:

- Espacios abiertos de uso común, - Espacios que posibiliten el libre acceso a la costa, - Espacios bajo un régimen de patrimonio natural del Estado, - Terrenos que no correspondan al demanio público (propiedad privada) - De igual forma los ubicados en los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria que no hayan sido objeto de ocupación antes de la entrada en vigencia de la ley.

Los consultantes relacionan el numeral 8 con el artículo 10, porque, puede incluir ocupantes a título precario, lo cual en efecto es inconstitucional según la larga, acentuada y predominante línea jurisprudencial de esta Sala. Debe tomarse en cuenta que interpretada la norma a la inversa, se podrían otorgar derechos de concesión dentro de los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria en las zonas urbanas litorales, cuando hayan sido objeto de ocupación antes de la entrada en vigencia de la ley, posibilidad que abre el artículo 10 que es la aplicación de la Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas clasificadas como Especiales. Sin bien, la moratoria estaría vigente hasta el 25 de octubre de 2014, y dispone el impedimento de la constitución de derechos a favor de los ocupantes a título precario de las zonas objetos de la moratoria, se carecen de medios de control para determinar cómo se podrían discriminar derechos sobre algo que ha venido regulándose en forma inveterada.

En efecto, la legislación invierte la lógica social de la cohesión social, toda vez que promueve la posibilidad de concesiones en áreas que son públicas por excelencia, sobre los cuales no se pueden reclamar derechos individuales, y que, en efecto, producen una consecuencia de desigualdad. En este sentido, a juicio de la Sala, no podrían albergarse una protección de los principios constitucionales ante este tipo de legislación, dado que no se regula ningún tipo de mecanismo de defensa de las áreas comunes, sino que, por el contrario, tiene efectos contraproducentes. En este sentido, en cuanto al artículo 25 del proyecto de ley, al establecer la reforma al artículo 6 de la Ley No. 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977, y sus reformas, podría igualmente ser inconstitucional, dado que excluye la aplicación y rigor de la zona pública a las zonas urbanas litorales, con desprotección al Patrimonio Natural del Estado.

Por último, siendo la concesión un derecho real administrativo, en nada se afecta el régimen de derecho público al que el bien estaría sometido, pese a que se autorice el traspaso o gravamen, previa autorización y cobro de un canon, todo lo cual, podrá aclararse más en el siguiente apartado de esta sentencia.

D.- Violación al principio de reserva de ley.- Finalmente, se consulta el siguiente numeral del proyecto de ley:

³ARTÍCULO 23.- El reglamento de esta ley establecerá la forma de tramitar la solicitud de concesión, las modalidades de la concesión, el canon a pagar, así como cualquier otra disposición que se estime necesaria para regular las relaciones entre las municipalidades y los concesionarios´.

Se estima que dicho numeral violenta los artículos 121 incisos 13) y 14) de la Constitución Política que establece ³Artículo 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa: 1« [«]

1. 13Establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales;
2. 14Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación.

«´.

El argumento de los consultantes se basa en que se autoriza al Poder Ejecutivo dictar las normas que desafecten los bienes de dominio público de la Zona Marítimo Terrestre que se declaren ³zonas urbanas litorales´, así como cobrar cánones por parte de los gobiernos municipales costeros. En efecto, en cuanto a lo primero, el proyecto de ley permite dictar el reglamento para tramitar solicitudes de concesión, establecer modalidades de la concesión, el canon, y cualquier otra disposición atinente a la relación entre las municipalidades y los concesionarios. Lo anterior no debería considerarse una técnica inusual, en el tanto en el que el proyecto de ley procure contener los puntos de anclaje para la interpretación que debe realizar el Poder Ejecutivo para ejecutar la ley; y se consulta si hay infracción en estos términos. A juicio de la Sala, mientras sea la ley la que establezca un régimen de derechos reales administrativos sobre ciertos bienes del demanio público, puede delegar las respectivas regulaciones secundarias al Poder Ejecutivo.

Como se ve, la desafectación no proviene del reglamento. En este sentido, no sería inconstitucional, condicionado, claro está, a que la ley sea constitucional, y no, en el supuesto en el que se está actualmente de aprobarse el proyecto de ley cuando admite concesiones en los cincuenta metros contiguos contados a partir de la pleamar ordinaria. En este último supuesto, el contenido del reglamento estaría determinado por una ley inconstitucional, lo que implicaría, que si una de las modalidades de la concesión son los aludidos cincuenta metros, pues claramente, contendría el vicio de constitucionalidad. Consecuentemente, no podría tomarse como una modalidad de concesión, el otorgamiento de la concesión sobre la Zona Pública, toda vez que implica necesariamente un derecho real administrativo sobre un área que por definición no puede ser dado en concesión, con las salvedades constitucionalmente protegidas.

Tampoco es inconstitucional que una municipalidad puedan establecer el cobro del canon autorizado por la ley dentro del respectivo contrato de concesión, pues, según lo regulado en el artículo 9 del proyecto, éste no sólo autorizará el uso, sino que el aprovechamiento autorizado, el canon a pagar y su forma de pago, el plazo y las condiciones ambientales, todo lo cual adiciona a las distintas modalidades de uso, sino que también la indicación del quantum y la manera en que los cánones serían cobrados. Véase, incluso, que el propio artículo 19 del proyecto señala que ³Cada municipalidad será responsable de fijar los cánones que los concesionarios deban cancelar a favor de la Administración por el uso y aprovechamiento del demanio público dado en concesión, el cual será calculado con base en la plataforma de valores por zonas homogéneas del Ministerio de Hacienda. Dicho canon sustituye el impuesto de bienes inmuebles ´.

En este sentido, existen los parámetros para determinar la forma de fijar estos cánones. Además, es importante señalar que la jurisprudencia de la Sala ha sido reiterada y constante en sostener que el canon ±precio público- no tiene la misma naturaleza del tributo, en consecuencia, no le alcanzaría la infracción a la reserva ley. Por sentencia No. 2011-07813 esta Sala sostuvo que:

³«debe indicarse que la jurisdicción constitucional se ha pronunciado de manera reiterada sobre la diferenciación que en nuestro ordenamiento jurídico existe entre el canon ±precio público- y el tributo, reconociendo que, efectivamente, se está ante definiciones distintas. Así, mediante sentencia número 2006-9170, de las dieciséis horas treinta y seis minutos del 28 de junio de 2006, señaló la Sala que:

[«] Cuando se está frente a un tributo -sean impuestos, tasas o contribuciones especiales- la relación entre el administrado (llamado contribuyente) y la Administración se da en virtud del ejercicio de la potestad tributaria y no media contrato alguno. Asimismo, el contribuyente no recibe una contraprestación directa por el pago del tributo más que el derecho al buen funcionamiento de las funciones y servicios públicos. Por su parte, cuando de lo que se trata es del cobro de un canon, la relación entre el administrado y la Administración se da en virtud de un contrato, recibiendo aquél la concesión o el permiso de utilizar y/o explotar un bien de dominio público a cambio de una contraprestación en dinero denominada canon. Esa obligación pecuniaria es cobrada por la Administración no sólo en virtud de que se está aprovechando un bien público sino en virtud de los gastos en que debe incurrir ésta para velar por el buen uso de ese bien.

De esta forma, las concesiones y permisos otorgados por la Administración a los administrados viene aparejada a la obligación de éstos de pagar una determinada suma pecuniaria, obligación que la doctrina le llama canon. Por ello, ni el canon es un tributo, ni los principios constitucionales en materia tributaria le son aplicables, el canon no es un tributo y como tal, se sale de la previsión y garantía que tradicionalmente se otorga en relación con aquéllos. La relación jurídica que se establece cuando media una concesión o un permiso es más una relación bilateral, es una la Administración Concedente y uno el Concesionario o Permisionario, por ello generalmente se firma un contrato o se dicta un acto administrativo particular. La relación jurídica que se establece cuanto el Estado hace uso de su potestad tributaria es una relación que involucra en general a todos los administrados. En síntesis son tres las diferencias que se pueden establecer entre un tributo y un canon, aunque ambas son obligaciones pecuniarias exigidas por la Administración, primero el cobro de un tributo se da en virtud del ejercicio de una potestad de imperio y el cobro de un canon en virtud de una concesión o permiso, por lo tanto se obliga a quien solicita voluntariamente la concesión o el permiso; segundo en virtud de que el obligado tributario es una generalidad de administrados, para el cobro de un tributo no es necesario suscribir un contrato, situación diferente al concesionario o permisionario, donde se establece una relación bilateral con la Administración, por lo cual generalmente se firma un contrato o se da el otorgamiento de un permiso; y tercero el administrado que paga un tributo no lo hace en virtud de una contraprestación sino por el deber de contribuir a las cargas públicas, en cambio, el administrado que paga un canon lo hace en virtud de que a cambio recibe el derecho de uso y/o aprovechamiento de un bien de dominio público.

De tal forma, existen notables diferencias entre una situación y otra, las cuales determinan que el canon diste de ser considerado como un impuesto. Así, si el canon no es un tributo, no está sujeto a las previsiones del principio de reserva de ley en materia tributaria, definición que deja sin sustento los motivos de inconstitucionalidad aducidos por el accionante ´. La anterior conclusión debe ser acompañada por lo sostenido por esta Sala, en la sentencia No. 2011-06400, en cuanto se estableció que:

³Así las cosas, la puesta en vigencia de normas legales principalistas, donde se establece los lineamientos básicos regulatorios, dejando para su posterior desarrollo al reglamentos los otros aspectos secundarios ±técnicos o científicos o de otra índole- en nada quebranta el principio de reserva de ley, toda vez que ante la complejidad y variedad de los problemas que enfrenta la sociedad actual, la vertiginosidad del cambio histórico y, por ende, los problemas de la obsolescencia, así como el accionar cada vez más lentos de los parlamentos, es la forma lógica y necesario en que se sincroniza ese principio con la realidad actual, sin que pierda su esencia y, por ende, sigue constituyendo un elemento nuclear para garantizar el contenido esencial de los derechos fundamentales ´. En razón de lo artículo 23 no contiene en principio un contenido inconstitucional, salvo el vicio que se origina en el aspecto previamente señalado del proyecto de ley que se consulta.

IV.Los magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal dan razones adicionales en relación con el vicio declarado por el fondo, de conformidad con las siguientes consideraciones , con redacción del último: Suscribo las razones dadas en la sentencia respecto al vicio que presenta el proyecto de ley por infracción al principio de intangibilidad de la Zona Marítimo Terrestre, en relación con la autorización para urbanizar la zona pública, pero además extiendo dichos razonamientos y los amplío también a la zona restringida. Uno de los aportes fundamentales de Hans Kelsen en su Teoría Pura del Derecho, aún vigente a pesar de los años, consiste en la explicación de los principios de efectividad (Prinzip der Effektivität) y de legitimidad (Prinzip der Legitimität), y

la consecuente relación entre efectividad y validez, entre el ser de la realidad natural y el deber ser de la norma.

Contrario a lo que comúnmente se cree, Kelsen buscó una solución ecléctica para explicar el fenómeno de la validez normativa. Por una parte, según el principio de legitimidad, la validez de una norma está condicionada a lo que el propio ordenamiento jurídico disponga: ³En tanto un orden jurídico regula su propia producción y aplicación, determina el comienzo y el fin de validez de las normas que a él pertenecen ´. Así las cosas, como es bien sabido, la validez de un ordenamiento jurídico, en el marco de una estructura jurídica escalonada del ordenamiento (tesis planteada originalmente por Adolf Merkl) dependerá en última instancia de un presupuesto lógico: la norma fundamental que le confiere legitimidad a la Constitución Política. En tanto presupuesto, dicha norma fundamental obliga a que la Ley Fundamental sea obedecida (legitimidad); empero, para que ello ocurra, se requiere que la Constitución efectivamente sea obedecida (principio de efectividad). Una Constitución que exista en el papel pero no se aplique en la realidad, no solo carece de efectividad, sino también deviene inválida, toda vez que no se da el primer presupuesto lógico de un ordenamiento jurídico.

Por eso es que Kelsen rechaza la tesis positivista extrema, que niega toda conexión entre validez y efectividad. Por una parte, señala que ³un orden jurídico como un todo, así como una norma jurídica aislada pierden su validez cuando cesan de ser eficaces; y que por ende, en esa medida, aparece una relación entre lo debido de la norma jurídica y la existente de la realidad natural, puesto que la norma jurídica positiva, para tener validez, tiene que ser implantada por un acto real.´ Por el otro, establece que la validez deóntica de una norma no es idéntica a su eficacia real, sino que depende de su legitimidad, es decir, de las condiciones que un ordenamiento jurídico fija para la validez jurídica de una norma.

Así las cosas, en medio de esta tensión entre validez y efectividad, surge el principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política) como salvaguarda no solo de los derechos del individuo, sino también de la propia validez del ordenamiento jurídico y del respeto al Estado de Derecho.

Ciertamente, ese principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben darse conforme a lo estipulado en la norma escrita, lo que comprende el sometimiento a la Constituci ón, a la ley, y en general a todas las otras normas del ordenamiento jurídico (reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente); o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ³principio de juridicidad de la Administración´. ³En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación.´(Sentencia No. 1998-0897 de las 17:15 horas del 11 de febrero de 1998).

Por lo demás, el principio de legalidad satisface su ratio iuris: ser condición sine qua non para que el ser humano pueda realizar sus valores. En efecto, ese principio posibilita el establecimiento de un orden seguro y estable que permite a todos ³saber a qué atenerse´y delimita con precisión las esferas de lo posible, lo lícito y lo obligatorio del obrar, y justo en cuanto que dé a la comunidad y al individuo lo suyo, esto es, los derechos que por naturaleza le competen y la esfera de libertad conveniente a su dignidad (Legaz Lacambra).

De este modo, el principio de legalidad obliga a la Administración al estricto respeto del ordenamiento jurídico, lo que a su vez implica coadyuvar en su supervivencia, puesto que un sistema político en el que se tolera la reiterada desaplicación de la ley, termina por perder su efectividad, lo que a su vez conlleva a su invalidez. De este modo, al afectarse la propia validez de un ordenamiento jurídico, el sub examine deviene un asunto de relevancia constitucional.

Con esto no me estoy refiriendo a que cualquier tipo de inaplicación normativa sea de relevancia constitucional, sino que ello depende de la relevancia del bien jurídico en juego y de la intensidad de la lesión que pueda recaer sobre dicho bien. Tampoco señalo que todo tipo de moratoria resulte constitucionalmente improcedente. El análisis debe hacerse de acuerdo con las características particulares de cada situación.

El proyecto de ley de estudio, en el artículo 2, en lo que interesa dispone:

"«Solamente podrán ser declaradas zonas urbanas litorales aquellas áreas urbanas conformadas de hecho, que cuenten con una alta concentraci ón urbana en el litoral, antes de la entrada en vigencia de esta ley.

La zona urbana litoral podrá incluir las áreas de naturaleza demanial comprendidas en los doscientos metros contiguos a la pleamar ordinaria y los terrenos aledaños a estas, indistintamente de que se trate de bienes de naturaleza privada.´(Lo destacado no corresponde al original).

Presupuesto que no solo contemplaría los casos de concesiones previamente otorgadas, o proyectos a futuro, respecto de los cuales no tengo objeción siempre que sean en la zona restringida; sino que eventualmente podrían regularizar asentamientos que se introdujeron en esta zona de forma ilegal. Veamos lo dispuesto en el artículo 10:

³Las concesiones que se otorguen las municipalidades al amparo de esta ley deber án ajustarse al plan regulador urbano vigente de la respectiva localidad.

Sin perjuicio de lo anterior, para el otorgamiento de dichas concesiones tendrá prioridad el concesionario que haya obtenido la concesión de previo a la declaratoria de zona urbana litoral«y, en segundo término, el ocupante a título precario, cualquiera que sea su condición, que haya aprovechado el terreno de forma continua, quieta, pública y pacíficamente, antes de la entrada en vigencia de la Ley No. 9073, Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales, de 19 de setiembre de 2012.´ De manera que se estaría tolerando lo que considero una sistemática inobservancia de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, esto es, una deliberada desaplicación de esa normativa, pues nótese que en previas y reiteradas ocasiones la legislación ha pretendido regularizar ocupaciones ilegales, sin lograr erradicar la situación que se pretende justificar en cada ocasión.

Ya con la ley número 5602 del 4 de noviembre de 1974 se había dispuesto suspender la vigencia de la ley Nº 4558 (Ley Urbanización Zona Marítimo Terrestre), hasta tanto no se promulgare una nueva ley, lo que implicaba, entre otras cosas, que se les prohibía a las respectivas municipalidades conceder permisos de construcción, si dichas edificaciones iban a ser construidas en terrenos que se poseyesen como consecuencia de los derechos que otorga la citada ley Nº 4558.

Luego, con la ley N° 6043 del 2 de marzo de 1977 (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre), se definió claramente la zona marítimo terrestre, se distinguió entre la zona pública y la restringida, se fijaron precisos deberes a las autoridades municipales para proteger tal zona y ordenar su desarrollo urbanístico, y se determinó cómo podían concesionarse estos bienes demaniales ubicados en la zona restringida. Incluso, la ley de cita estatuyó como delito tanto la construcción ilegal en la zona marítimo terrestre, como el otorgamiento ilegal de concesiones o permisos de ocupación.

En ese caso, la normativa antedicha previó que su aplicación no fuera abrupta, puesto que reguló que aquellas zonas donde hubiere edificaciones sin la respectiva autorización, conforme a esta ley, fueran objeto de planificación de acuerdo con las normas urbanísticas que se dicten, las cuales se les aplicarían gradualmente en casos de remodelaciones o reconstrucciones (artículo 69).

Así las cosas, a pesar de la ley número 5602 y de la gradualidad con que se dispuso aplicar la ley número 6043, con el transcurrir de los años lo que se ha dado es una franca desobediencia a esa normativa sin que se trate de problemas estructurales de la sociedad de origen espontáneo, sino de dificultades cuya génesis radica en la inercia del Estado.

Debemos partir de que la reforma legislativa pretendida no recae sobre cualquier normativa, sino sobre aquella que regula con recelo la protecci ón de nuestras costas, sobre la cual este Tribunal ha reconocido no solo la relevancia para su conservación, sino también el deber de garantizar el libre acceso y disfrute de toda la población. Por ello, aún las concesiones que se autorizan, lo son sujetas a circunstancias de garantía muy calificadas:

³«la Zona Marítimo Terrestre es un bien de dominio público, que su reconocimiento se hace desde tiempo inmemorial, la cual se ha venido estableciendo en la legislaci ón de nuestro país, para formar parte de la propiedad del Estado, a lo largo de la costa marina, una milla marítima o más (Ley 162 del 28 de junio de 1828 y posterior legislación). La Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977 vino a establecer el régimen actual de toda la zona pública y las áreas de concesión. En criterio de la Sala, su condicionamiento de bien de dominio público no se debilita con el paso del tiempo, por el contrario es inalienable e imprescriptible, aún cuando posteriores leyes fijen distintos regímenes de administración, protección, uso y aprovechamiento. En el caso que nos ocupa, su valor como bien de dominio público no solo está en la Zona Marítimo Terrestre, sino también en la reserva o aplicación que tiene la cosa a su fin, lo cual se ha venido reflejando en la distinta normativa promulgada por la Asamblea Legislativa y sancionada por el Poder Ejecutivo.´ (sentencia No. 2008-8713 de las 9:06 horas del 23 de mayo 2008) En igual sentido, en sentencia No. 2009-003113 de las 14:59 horas del 25 de febrero de 2009, se indicó:

³«En primer lugar, porque dicha zona ya fue integrada y forma parte del patrimonio natural del Estado. En segundo lugar, porque el uso de dicha zona ±en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los dem ás interesados. En tercer lugar, porque la técnica demanial es el medio más eficaz para la protección de los bienes marítimo-terrestres y para que el Estado cumpla con su deber de garantizar, defender y preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a todos los habitantes del país. En cuanto a este último aspecto, ciertamente el uso privado de las playas marítimas pone en peligro el derecho al ambiente ya que esas zonas del demanio público podr ían ser objeto de construcciones y otras intromisiones que pondrían en peligro los bienes costeros y todo su ecosistema.´ De conformidad con lo expuesto, una reforma legal como la propuesta y en una materia tan sensible en que se consientan actos de vulnerabilidad, lesiona en mi criterio, no solo la res pública y el principio constitucional de legalidad, sino que además significaría tolerar la falta de observancia por parte del Estado de otros principios, como el de in dubio pro natura, el cual tiene como objeto que exista una vigilancia activa, previa y oportuna por parte de las autoridades que no permita afianzar construcciones ilegales.

De manera que lo evidenciado más bien, es que se han omitido seguir los controles previos dispuestos por el Estado para dar cumplimiento efectivo no solo a la normativa en general, sino también a la protección ambiental, toda vez que en este momento apenas podr ían entrarse a determinar cuáles de esas construcciones han producido un daño o no al ambiente, cuando lo requerido es su prevención.

Esta situación en el caso concreto, como indiqué, implica una violación al principio de legalidad, que sin duda alguna deviene de relevancia constitucional en la medida que se afecta la propia validez y efectividad del ordenamiento jurídico, así como al Estado de Derecho.

V.Nota separada del magistrado Castillo Víquez. En lo que atañe a la consulta a las municipalidades, no cabe duda que la consulta constitucional constituye una limitación a la potestad de legislar. En algunos casos la agrava, artículos 97 y 167 de la Constitución Política ±cuando el criterio del Tribunal Supremo de Elecciones y el de la Corte Suprema Justicia es negativo a la iniciativa parlamentaria, en otro la suspende de forma temporal para el proyecto de ley en cuestión, seis meses antes y cuatro después de la celebración de una elección popular - cuando también el criterio del Tribunal Supremo de Elecciones es negativo-, y en otros debe realizarse para evitar un vicio de inconstitucionalidad que afectaría a toda la Ley ±a las Universidades del Estado ±artículo 88 de la

Constitución Política-, al Banco Central de Costa Rica ±numeral 121 inciso 17 de la Carta Fundamental- y a las instituciones autónomas -190 del Código Político-. En lo referente a estas últimas, conviene recordar que fue la Fracción Social Demócrata la que presentó, como parte del título relativo a las instituciones autónomas, la siguiente norma: ³ («) No podrá discutirse en la Asamblea legislativa ningún proyecto de ley relativo a materias encomendadas a una Institución Autónoma, sin que la respectiva Institución haya rendido dictamen al respecto. Dicho dictamen deberá incluirse y publicarse, obligatoriamente, como uno de los considerandos de la ley que se apruebe´. (A.A.C.: tomo III; pág. 465). Nótese que ya no se propone lo relativo a la mayoría calificada para la aprobación del proyecto de ley donde exista criterio negativo de la Institución. Suponemos que las votaciones adversas de la Asamblea Nacional Constituyente en los casos de la Universidad y el Organismo Técnico encargado de determinar la unidad monetaria disuadieron a los miembros de la Fracción Social Demócrata de presentar esa iniciativa.

Las razones de esta normativa las ofrece Facio Brenes al indicar que: ³(«) mediante él lo que se busca es obligar el cuerpo esencialmente político que es el Congreso, a escuchar la voz de las instituciones autónomas en aquellos asuntos que las afectan´. (A.A.C.N.: tomo III; p. 467).

Los motivos por las cuales este artículo no fue aprobado en la forma propuesta fueron:

³Los representantes Arroyo, Vargas, Fernández y Esquivel se manifestaron en desacuerdo. El primero expresó que no era posible continuar restándole atribuciones a la Asamblea Legislativa, obligándola a consultar todas las instituciones autónomas del estado. La Asamblea integra de su seno, distintas comisiones que tiene la obligación de consultar y documentarse en la debida forma respecto a asuntos que le son encomendados. Si se presenta un proyecto de ley relacionado con una institución autónoma es lógico que se consultará a esos organismos. El segundo indicó que la moción en debate introduce un nuevo sistema, ya que si una institución autónoma no rinde el dictamen respectivo, la Asamblea Legislativa no podrá conocer el proyecto de ley. El tercero manifestó, que no votará ninguna moción que venga en detrimento de las facultades de la Asamblea Legislativa, la máxima representación del pueblo en nuestro sistema político, obligándola hasta incluir en los considerandos de la ley que se apruebe, el Dictamen de la Institución Autónoma´(A.A.N.C.: tomo III; p.473). A raíz de ello el representante Chacón Jinesta sugirió una nueva redacción: ³para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución Autónoma, la Asamblea Legislativa deberá oír la opinión de aquella´(A.A.N.C.: tomo III, p. 473).

El Diputado Facio Brenes a nombre de su compañero decidió retirar la moción y en definitiva se votó la propuesta del diputado Chacón Jinesta. De la anterior discusión queda claro que quienes redactores la Constitución Política actual tenían bien claro que la consulta constitucional limita la potestad de legislar, y que la obligación de la consulta estaba dirigida, en este caso, única y exclusivamente a aquellos entes que tienen la naturaleza jurídica de institución autónoma, no así aquellos que tienen la naturaleza jurídica de corporación, tal y como ocurre con los entes descentralizados por región.

Es bien sabido que la doctrina establece una clara diferencia entre la institución y la corporación. En efecto, en el caso de la primera hay un ente instituidor, por lo general el Estado, quien crea el ente, él proporciona los recursos o, por lo menos, la fuente para su financiamiento, tiene injerencia en el nombramiento de las máximas autoridades del ente instituido. En el supuesto de la segunda, es por iniciativa de sus miembros que se crea el ente, aunque, en muchos casos, es necesario la emisión de un acto del Estado, verbigracia: la creación de un colegio profesional; son sus miembros quienes, por lo general, financian el ente y, por último, son ellos, a través de la Asamblea General o los munípices quienes eligen las máximas autoridades de los órganos de dirección. Las instituciones autónomas, en nuestro medio, responden a la primera naturaleza; mientras que las municipalidades, a la segunda; de ahí el acierto del Constituyente en la terminología que utiliza. Desde esta perspectiva, las municipalidades no pueden ser equiparadas a las instituciones autónomas.

Por otra parte, dado el grado de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorga a las municipalidades ±autonomía política en la administración de los interés y servicios locales del cantón (artículo 169)-, el legislativo, en el uso de la potestad de legislar, tiene importantes limitaciones, toda vez que no puede asignar el ejercicio de una competencia municipal a otro ente u órgano diferente, tampoco puede adoptar normas legales que se alejen o contradigan el carácter democrático de la organización municipal. Estamos, pues, frente a materia no disponible para el Poder Legislativo en el ejercicio de la potestad de legislar, aunque sí en el ejercicio de la potestad constituyente ±actuando como poder reformador-. Se trata de un contenido constitucional el cual no puede ser regulado por el Poder Legislativo en el ejercicio de la potestad de legislar. Lo anterior constituye una garantía para las corporaciones municipales, al igual que lo constituyó para las instituciones autónomas hasta que les fue suprimida su autonomía en materia de gobierno ±mediante Ley n.° 4123 de 31 de mayo de 1968-, en el sentido de que la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de la potestad de legislar, no puede afectar las materias que el Derecho de la Constitución le atribuye a los entes de base corporativa de forma exclusiva y excluyente.

Si bien ambas gozaron del mismo grado de autonomía, lo cierto del caso es que el Constituyente sólo estableció la consulta constitucional para los proyectos de ley relativos a las instituciones autónomas, y no para los proyectos relativos a las municipalidades.

Por último, queda claro del texto constitucional que el régimen municipal está regulado en el título XII; mientras que el de las instituciones autónomas lo está en el título XIV, de ahí que se trate de regímenes jurídicos constitucionales diferentes, por lo que no resulta procedente el aplicar las normas que han sido diseñadas para uno al otro.

Si bien considero que la consulta a las municipalidades no es una exigencia constitucional, comparto la tesis que cuando se hace este tipo de consultas, deben dirigirse al correo electrónico institucional.

Por tanto:

Se evacua la consulta formulada en el sentido de que el proyecto de ley, que se tramita bajo el expediente legislativo número 18592 denominado ³Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial´, contiene el vicio sustancial del procedimiento legislativo de consulta a las municipalidades del país, de conformidad con el artículo 190 de la Constitución Política. En cuanto al fondo del proyecto de ley, se evacua la consulta en el sentido que presenta la infracción al principio de intangibilidad de la Zona Marítimo Terrestre. Los magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal dan razones adicionales en relación con el vicio declarado por el fondo. Comuníquese.

El magistrado Castillo Víquez pone nota.

Gilbert Armijo S.

Presidente a.i Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Aracelly Pacheco S.

Jorge Araya G. Jose Paulino Hernández G.

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