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Res. 18442-2012 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 21/12/2012
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Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Res. Nº 2012018442 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veintiuno de diciembre de dos mil doce.
Recurso de amparo interpuesto por L.G.CH.J, […], cédula de identidad […], a favor de su persona y de la población privada de libertad y del personal administrativo, técnico y de seguridad del Centro de Atención Institucional de Pococí, contra la Vice Ministra y la Directora del Área Rectora de Salud de Pococí, ambas del Ministerio de Salud y el Alcalde y el Presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Pococí.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diez horas nueve minutos del veinte de noviembre del dos mil doce, el recurrente interpone recurso de amparo contra la Vice Ministra y la Directora del Área Rectora de Salud de Pococí, ambas del Ministerio de Salud y el Alcalde y el Presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Pococí y manifiesta que es funcionario del Ministerio de Justicia destacado en la Sección de Derecho del Centro de Atención Institucional Pococí. Indica que el referido centro penal viene presentado problemas con la recolección de desechos sólidos por parte de la municipalidad recurrida, la cual se niega a brindar el servicio. Lo anterior, bajo el argumento de que existe una orden verbal girada por el Alcalde para que no se recojan más los desechos sólidos en ese centro penal ante la existencia de un supuesto conflicto en relación al tipo de tarifa a cobrar. Explica que, debido a la no prestación del servicio, en dos ocasiones consecutivas, el Comité de Privados de Libertad ha aportado dinero para solventar el problema de acumulación de desechos sólidos mediante la contratación de un camión que recoja esos desechos. Sostiene que, a la fecha de interposición de este asunto, han transcurrido cinco meses en los que no se recoge la basura, con el consecuente problema que ello implica para los privados de libertad, personal de seguridad, técnico y administrativo y los visitantes, dado que se presentan malos olores, así como proliferación de moscas y ratas. Afirma que, según información suministrada por la administración del centro penal, el conflicto por el tipo de tarifa a cobrar por el servicio de recolección de basura no ha sido resuelto. Manifiesta que, mediante denuncias de fechas 5 de julio y 26 de octubre de 2012, así como el oficio [...] del 27 de agosto de 2012, la administración del centro penal se dirigió al Área Rectora de Salud de Pococí del Ministerio de Salud, con el objeto de que interviniera en el problema. No obstante, aún no se ha emitido ninguna orden sanitaria o algún tipo de pronunciamiento sobre el particular.
2.- Informa bajo juramento Nohra Luz Barrero Escobar, en su condición de Directora del Área Rectora de Salud de Pococí (escrito presentado a las 7:30 hrs del 13 de diciembre del 2012), que el 26 de octubre del 2012 se recibió denuncia interpuesta por el Lic. J.G.M, la cual versa sobre la no recolección de desechos por el ente municipal. Fue trasladada según oficio [...] al Alcalde de Pococí, donde se le solicitó llevar a cabo la recolección de los residuos sólidos del centro penal, actividad de competencia municipal por ley. Se giró la ordenanza sanitaria [...] al Alcalde recurrido para que procediera con lo pertinente. Mediante oficio [...] del 7 de diciembre del 2012, el Alcalde solicitó prorroga de 10 días para terminar de recoger los residuos sólidos dispuestos en el Centro de Adaptación Social La Leticia, alegando que el volumen de residuos es muy alto, requiriéndose la labor de maquinarias, tales como back-hoe y vagonetas. Además, que las bolsas de basura pesan más de 20 kilos. Esa Dirección de Área Rectora, mediante oficio HA-ARSP-8111-2012, aprobó 5 días naturales con vencimiento el 14 de diciembre del 2012 para dar cumplimiento final a la orden sanitaria [...] Mediante orden sanitaria No. [...] se ordenó a la administración del centro penal, presentar e implementar un ³Programa de Manejo Integral de Residuos, en cual debe contemplar la separación, clasificación y entrega de los residuos generados en el inmueble y así minimizar la cantidad de residuos generados, evitando malos olores y contaminación ambiental. Indica que han venido fiscalizando y verificando las distintas denuncias que se presentan por deficiencias físicas sanitarias en el inmueble. El 14 de diciembre del 2012 verificaran el cumplimiento definitivo de la orden sanitaria [...] e informaran de inmediato a la Sala Constitucional.
3.- Informa bajo juramento Sisy Castillo Ramírez, en su condición de Vice Ministra de Salud (escrito presentado a las 14:41 hrs del 13 de diciembre del 2012), en idénticos términos que la Directora del Área Rectora de Salud de Pococí. Solicita declarar sin lugar el recurso.
4.- Informan bajo juramento J.E.E.V y Freddy Hernández Miranda, en su condición de Alcalde y el Presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Pococí (escrito presentado a las 19:00 hrs del 13 de diciembre del 2012), que el Ministerio de Salud giró orden sanitaria mediante oficio [...] con fecha de recibido el 5 de diciembre del 2012, para que en el plazo de 2 días su representada procediera a brindar el servicio de recolección de residuos, en forma periódica y eficiente al Centro de Adaptación Social [...]. Que esa Corporación Municipal, posee únicamente dos (2) retroexcavadoras o bac hoe, y dado que se han estado llevando a cabo muchos trabajos en diversas comunidades del cantón, ambos bac hoe están fuera de servicio, en reparación mecánica. Consecuentemente, mediante Oficio [...] del 7 de diciembre del 2012, el Despacho del Alcalde, procedió a solicitar ampliación de plazo para cumplir con dicha Orden. Por lo que debieron realizar de forma urgente, el alquiler de dicha maquinaria pesada para el retiro de la basura, que dicho sea de paso, son bolsas que superan los 50 kilos, cuando lo permitido son un peso máximo a 20 kilos de conformidad con el articulo 44 del Reglamento para el Manejo Integral de Residuos Sólidos de Pococí. También se solicitó al Área Rectora del Ministerio de Salud, que interpusiera sus buenos oficios y ordenara al Centro Penal a cumplir con ese Reglamento, en el sentido de elaborar y ejecutar un plan de gestión integral de residuos sólidos. Finalmente, en oficio UTGA198-2012 del 13 diciembre 2012 del Coordinador de Gestión Ambiental, mediante el cual informa acerca del cumplimiento de la orden sanitaria [...] Asimismo, debido a la gran cantidad de toneladas de basura acumulada en el Centro Penal, por las 5 semanas de no recoger, no se logró retirar la totalidad el 12 de diciembre, por lo que se espera finalizar por completo dicho trabajo el día siguiente.
5.- Por escritos presentados a las 11:14 hrs y a las 11:31 hrs del 18 y 19 de diciembre del 2012, J.E.E.V, en su condición de Alcalde de Pococí, indica que adjunta el informe final de cumplimiento de la orden sanitaria emitida por el Ministerio de Salud, la cual consistía en recoger toda la basura generada por el Centro Penal [...] . Se señala que se ha finalizado la recolección completa.
6.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta la Magistrada Rodríguez Arroyo; y,
Considerando
I.- Objeto del recurso. El recurrente alega que, a la fecha de interposición de este asunto, han transcurrido cinco meses en los que la Municipalidad recurrida no recoge la basura del Centro de Atención Institucional de Pococí, con el consecuente problema que ello implica para los privados de libertad, personal de seguridad, técnico y administrativo y los visitantes, dado que se presentan malos olores, así como proliferación de moscas y ratas. Que lo anterior es de pleno conocimiento del Área Rectora de Salud de Pococí; sin embargo, aún no se ha emitido ninguna orden sanitaria o algún tipo de pronunciamiento sobre el particular.
II.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque los recurridos hayan omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
III.- Sobre el fondo. De conformidad con lo establecido en el artículo 169 de la Constitución Política, a las Municipalidades les corresponde la administración de los intereses y servicios locales de su cantón. Dicha competencia incluye la recolección, la disposición final y el tratamiento de los desechos sólidos generados en esas circunscripciones territoriales. En efecto, se trata de un deber ineludible que más allá de la protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, repercute directamente en la salud de las personas. En esa perspectiva, los problemas generados por la inadecuada disposición y manejo de desechos sólidos trascienden la esfera local para convertirse en un problema de salud pública, ante el cual, no se admiten justificaciones de índole presupuestaria y económica para validar cualquier omisión o retraso injustificado por parte de esas corporaciones municipales en la protección de estos derechos. En autos, se encuentra plena e idóneamente demostrado que la Municipalidad de Pococí, por más de 5 semanas no recogió los desechos producidos por el Centro de Atención Institucional de Pococí. Que procedió en tal sentido hasta que el Área Rectora de Salud de Pococí emitió una orden sanitaria para ese efecto, siendo que aun cuando se rindió el informe prevenido, el pasado 13 de diciembre, no se había concluido tal labor; no obstante, mediante escritos presentados el 18 y 19 de diciembre del 2012, el Alcalde informó que se había finalizado con la recolección de basura generada por el Centro Penal [...]. Así no hay duda alguna que dicha corporación no había realizado lo que es su deber sino hasta que fue compilada por la autoridad de salud, proceder que es inaceptable. Máxime en casos como el presente donde está en peligro no solo la salud de las personas privadas de libertad y el personal a su cargo, sino también la población circunvecina. Para esta Sala tampoco es excusable el proceder del Área Rectora de Salud, quien dilató casi un mes para notificar el Alcalde de Pococí, la orden sanitaria mediante la cual dispuso la recolección de los residuos, que como se indicó, tenían mucho tiempo que no se recogían, lo que era de su conocimiento desde el 26 de octubre pasado. Sin que sea aceptable el argumento de que hasta el 5 de diciembre se le pudo localizar en forma personal, pues ante situaciones extremas tan apremiantes, se hacía necesaria una urgentísima notificación. Así, estima la Sala que se produjo el agravio reprochado, en inobservancia de los derechos tutelados en los artículos 21 y 50. En consecuencia, se declara con lugar el recurso aunque, únicamente, para efectos indemnizatorios en virtud de que se ha informado, bajo la gravedad del juramento, que ya se finalizó con la recolección de toda la basura generada por el centro penal citado.
IV.- VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO. El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar el recurso por las siguientes razones:
1.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene ³Toda persona de gozar ³a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que ³El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho´; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI). También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994. El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.
2.-NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad ±legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste. El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público ±ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable ±sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos. Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento ±serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas ±procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (³ordinariarlo´), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo. La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.
3.- COROLARIO. Por lo expuesto, estimo que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, considero que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Por tanto
Se declara con lugar el recurso. Se condena a la Municipalidad de Pococí y al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar el recurso.
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Paul Rueda L.
Aracelly Pacheco S. Teresita Rodríguez A.
Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Res. Nº 2012018442 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veintiuno de diciembre de dos mil doce.
Recurso de amparo interpuesto por L.G.CH.J, […], cédula de identidad […], a favor de su persona y de la población privada de libertad y del personal administrativo, técnico y de seguridad del Centro de Atención Institucional de Pococí, contra la Vice Ministra y la Directora del Área Rectora de Salud de Pococí, ambas del Ministerio de Salud y el Alcalde y el Presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Pococí.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diez horas nueve minutos del veinte de noviembre del dos mil doce, el recurrente interpone recurso de amparo contra la Vice Ministra y la Directora del Área Rectora de Salud de Pococí, ambas del Ministerio de Salud y el Alcalde y el Presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Pococí y manifiesta que es funcionario del Ministerio de Justicia destacado en la Sección de Derecho del Centro de Atención Institucional Pococí. Indica que el referido centro penal viene presentado problemas con la recolección de desechos sólidos por parte de la municipalidad recurrida, la cual se niega a brindar el servicio. Lo anterior, bajo el argumento de que existe una orden verbal girada por el Alcalde para que no se recojan más los desechos sólidos en ese centro penal ante la existencia de un supuesto conflicto en relación al tipo de tarifa a cobrar. Explica que, debido a la no prestación del servicio, en dos ocasiones consecutivas, el Comité de Privados de Libertad ha aportado dinero para solventar el problema de acumulación de desechos sólidos mediante la contratación de un camión que recoja esos desechos. Sostiene que, a la fecha de interposición de este asunto, han transcurrido cinco meses en los que no se recoge la basura, con el consecuente problema que ello implica para los privados de libertad, personal de seguridad, técnico y administrativo y los visitantes, dado que se presentan malos olores, así como proliferación de moscas y ratas. Afirma que, según información suministrada por la administración del centro penal, el conflicto por el tipo de tarifa a cobrar por el servicio de recolección de basura no ha sido resuelto. Manifiesta que, mediante denuncias de fechas 5 de julio y 26 de octubre de 2012, así como el oficio [...] del 27 de agosto de 2012, la administración del centro penal se dirigió al Área Rectora de Salud de Pococí del Ministerio de Salud, con el objeto de que interviniera en el problema. No obstante, aún no se ha emitido ninguna orden sanitaria o algún tipo de pronunciamiento sobre el particular.
2.- Informa bajo juramento Nohra Luz Barrero Escobar, en su condición de Directora del Área Rectora de Salud de Pococí (escrito presentado a las 7:30 hrs del 13 de diciembre del 2012), que el 26 de octubre del 2012 se recibió denuncia interpuesta por el Lic. J.G.M, la cual versa sobre la no recolección de desechos por el ente municipal. Fue trasladada según oficio [...] al Alcalde de Pococí, donde se le solicitó llevar a cabo la recolección de los residuos sólidos del centro penal, actividad de competencia municipal por ley. Se giró la ordenanza sanitaria [...] al Alcalde recurrido para que procediera con lo pertinente. Mediante oficio [...] del 7 de diciembre del 2012, el Alcalde solicitó prorroga de 10 días para terminar de recoger los residuos sólidos dispuestos en el Centro de Adaptación Social La Leticia, alegando que el volumen de residuos es muy alto, requiriéndose la labor de maquinarias, tales como back-hoe y vagonetas. Además, que las bolsas de basura pesan más de 20 kilos. Esa Dirección de Área Rectora, mediante oficio HA-ARSP-8111-2012, aprobó 5 días naturales con vencimiento el 14 de diciembre del 2012 para dar cumplimiento final a la orden sanitaria [...] Mediante orden sanitaria No. [...] se ordenó a la administración del centro penal, presentar e implementar un ³Programa de Manejo Integral de Residuos, en cual debe contemplar la separación, clasificación y entrega de los residuos generados en el inmueble y así minimizar la cantidad de residuos generados, evitando malos olores y contaminación ambiental. Indica que han venido fiscalizando y verificando las distintas denuncias que se presentan por deficiencias físicas sanitarias en el inmueble. El 14 de diciembre del 2012 verificaran el cumplimiento definitivo de la orden sanitaria [...] e informaran de inmediato a la Sala Constitucional.
3.- Informa bajo juramento Sisy Castillo Ramírez, en su condición de Vice Ministra de Salud (escrito presentado a las 14:41 hrs del 13 de diciembre del 2012), en idénticos términos que la Directora del Área Rectora de Salud de Pococí. Solicita declarar sin lugar el recurso.
4.- Informan bajo juramento J.E.E.V y Freddy Hernández Miranda, en su condición de Alcalde y el Presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Pococí (escrito presentado a las 19:00 hrs del 13 de diciembre del 2012), que el Ministerio de Salud giró orden sanitaria mediante oficio [...] con fecha de recibido el 5 de diciembre del 2012, para que en el plazo de 2 días su representada procediera a brindar el servicio de recolección de residuos, en forma periódica y eficiente al Centro de Adaptación Social [...]. Que esa Corporación Municipal, posee únicamente dos (2) retroexcavadoras o bac hoe, y dado que se han estado llevando a cabo muchos trabajos en diversas comunidades del cantón, ambos bac hoe están fuera de servicio, en reparación mecánica. Consecuentemente, mediante Oficio [...] del 7 de diciembre del 2012, el Despacho del Alcalde, procedió a solicitar ampliación de plazo para cumplir con dicha Orden. Por lo que debieron realizar de forma urgente, el alquiler de dicha maquinaria pesada para el retiro de la basura, que dicho sea de paso, son bolsas que superan los 50 kilos, cuando lo permitido son un peso máximo a 20 kilos de conformidad con el articulo 44 del Reglamento para el Manejo Integral de Residuos Sólidos de Pococí. También se solicitó al Área Rectora del Ministerio de Salud, que interpusiera sus buenos oficios y ordenara al Centro Penal a cumplir con ese Reglamento, en el sentido de elaborar y ejecutar un plan de gestión integral de residuos sólidos. Finalmente, en oficio UTGA198-2012 del 13 diciembre 2012 del Coordinador de Gestión Ambiental, mediante el cual informa acerca del cumplimiento de la orden sanitaria [...] Asimismo, debido a la gran cantidad de toneladas de basura acumulada en el Centro Penal, por las 5 semanas de no recoger, no se logró retirar la totalidad el 12 de diciembre, por lo que se espera finalizar por completo dicho trabajo el día siguiente.
5.- Por escritos presentados a las 11:14 hrs y a las 11:31 hrs del 18 y 19 de diciembre del 2012, J.E.E.V, en su condición de Alcalde de Pococí, indica que adjunta el informe final de cumplimiento de la orden sanitaria emitida por el Ministerio de Salud, la cual consistía en recoger toda la basura generada por el Centro Penal [...] . Se señala que se ha finalizado la recolección completa.
6.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta la Magistrada Rodríguez Arroyo; y,
Considerando
I.- Objeto del recurso. El recurrente alega que, a la fecha de interposición de este asunto, han transcurrido cinco meses en los que la Municipalidad recurrida no recoge la basura del Centro de Atención Institucional de Pococí, con el consecuente problema que ello implica para los privados de libertad, personal de seguridad, técnico y administrativo y los visitantes, dado que se presentan malos olores, así como proliferación de moscas y ratas. Que lo anterior es de pleno conocimiento del Área Rectora de Salud de Pococí; sin embargo, aún no se ha emitido ninguna orden sanitaria o algún tipo de pronunciamiento sobre el particular.
II.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque los recurridos hayan omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
III.- Sobre el fondo. De conformidad con lo establecido en el artículo 169 de la Constitución Política, a las Municipalidades les corresponde la administración de los intereses y servicios locales de su cantón. Dicha competencia incluye la recolección, la disposición final y el tratamiento de los desechos sólidos generados en esas circunscripciones territoriales. En efecto, se trata de un deber ineludible que más allá de la protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, repercute directamente en la salud de las personas. En esa perspectiva, los problemas generados por la inadecuada disposición y manejo de desechos sólidos trascienden la esfera local para convertirse en un problema de salud pública, ante el cual, no se admiten justificaciones de índole presupuestaria y económica para validar cualquier omisión o retraso injustificado por parte de esas corporaciones municipales en la protección de estos derechos. En autos, se encuentra plena e idóneamente demostrado que la Municipalidad de Pococí, por más de 5 semanas no recogió los desechos producidos por el Centro de Atención Institucional de Pococí. Que procedió en tal sentido hasta que el Área Rectora de Salud de Pococí emitió una orden sanitaria para ese efecto, siendo que aun cuando se rindió el informe prevenido, el pasado 13 de diciembre, no se había concluido tal labor; no obstante, mediante escritos presentados el 18 y 19 de diciembre del 2012, el Alcalde informó que se había finalizado con la recolección de basura generada por el Centro Penal [...]. Así no hay duda alguna que dicha corporación no había realizado lo que es su deber sino hasta que fue compilada por la autoridad de salud, proceder que es inaceptable. Máxime en casos como el presente donde está en peligro no solo la salud de las personas privadas de libertad y el personal a su cargo, sino también la población circunvecina. Para esta Sala tampoco es excusable el proceder del Área Rectora de Salud, quien dilató casi un mes para notificar el Alcalde de Pococí, la orden sanitaria mediante la cual dispuso la recolección de los residuos, que como se indicó, tenían mucho tiempo que no se recogían, lo que era de su conocimiento desde el 26 de octubre pasado. Sin que sea aceptable el argumento de que hasta el 5 de diciembre se le pudo localizar en forma personal, pues ante situaciones extremas tan apremiantes, se hacía necesaria una urgentísima notificación. Así, estima la Sala que se produjo el agravio reprochado, en inobservancia de los derechos tutelados en los artículos 21 y 50. En consecuencia, se declara con lugar el recurso aunque, únicamente, para efectos indemnizatorios en virtud de que se ha informado, bajo la gravedad del juramento, que ya se finalizó con la recolección de toda la basura generada por el centro penal citado.
IV.- VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO. El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar el recurso por las siguientes razones:
1.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene ³Toda persona de gozar ³a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que ³El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho´; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI). También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994. El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.
2.-NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad ±legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste. El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público ±ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable ±sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos. Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento ±serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas ±procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (³ordinariarlo´), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo. La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.
3.- COROLARIO. Por lo expuesto, estimo que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, considero que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Por tanto
Se declara con lugar el recurso. Se condena a la Municipalidad de Pococí y al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar el recurso.
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Paul Rueda L.
Aracelly Pacheco S. Teresita Rodríguez A.
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