Res. 18371-2012 Sala ConstitucionalRes. 18371-2012 Sala Constitucional

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Res. Nº 2012018371 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veintiuno de diciembre de dos mil doce.

Recurso de amparo interpuesto por A.A.G, cédula de identidad [...], contra el INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO, EL MINISTERIO DE VIVIENDA Y ASENTAMIENTOS HUMANOS Y LA SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL.

Resultando

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 13 de octubre de 2011, el recurrente interpone recurso de amparo contra el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y manifiesta que por resolución No. [...]-SETENA de ocho horas de 9 de junio de 2009, (corregida por la resolución No. 1532 - 2009) referente al "Plan Regional Urbano de la Gran Área Metropolitana de Costa Rica, Plan PRUGAM 2008 - 2030", la Comisión Plenaria en su sesión No. 063-009 en su artículo No. 64 acordó en el por tanto primero: "Otorgar la Viabilidad Ambiental al Plan PRUGAM 2008 ±2030. Señala que con recursos nacionales y extranjeros se produjeron una serie de productos para determinar las zonas de riesgo de la Gran Área Metropolitana, información que pese a ser de carácter obligatorio para las instituciones involucradas con el tema no se está tomando en cuenta. Señala que el PRUGAM fue elaborado bajo la responsabilidad del Consejo Nacional de Planificación Urbana y el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH). Dicho Plan fue financiado con fondos mixtos aportados por la Unión Europea (cerca del 60%) y del Estado costarricense (cerca del 40%) para un total aproximado de 18 millones de euros, aunque una buena parte de los fondos se invirtieron en obras demostrativas, el original fue de 11 millones de euros aportados por la UE y 7.5 por Costa Rica. El monto final ejecutado fue de 7.435.101,11 de euros de la UE y 7.561.080,69 de euros de Costa Rica. El PRUGAM realizó diversos estudios técnicos que sirvieron de insumo para la planificación territorial final. Entre esos estudios, aplicó el Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE sobre la introducción de la variable ambiental en los planes reguladores y cualquier otro tipo de planificación de uso del suelo, generando tres insumos técnicos fundamentales. Como parte de los estudios ambientales del PRUGAM se dio cumplimiento al procedimiento para introducir la variable ambiental en los planes reguladores y cualquier otra planificación de uso del suelo (Decreto Ejecutivo No. 32967 - MINAE). Agrega que llama la atención el hecho de que al revisar en Internet el 18 de septiembre de de este año, se encuentra una página electrónica www.prugam.go.cr en la que se puede revisar información general sobre el Plan PRUGAM 2008-2030, en la cual se incluyen temas como: presentación, qué es el PRUGAM, organigrama, marco legal, documentos descargables, enlaces de interés, biblioteca virtual, directorio, noticias y PRUGAM en medios. Esta página electrónica resulta bastante desactualizada dado que el Ministerio de Vivienda cerró la oficina del PRUGAM en marzo de 2010. Menciona que en el apartado de "Biblioteca Virtual" se señala como parte de "los materiales que puede encontrar para sus consultas", la "Zonificación Ambiental de la GAM, aprobada por la SETENA" ; no obstante, cuando se entra a la Sección de Documentos Descargables, en el apartado de "Estudios" sólo se encuentran los informes ambientales elaborados por el PRUGAM para la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), como son la Zonificación de Fragilidad Ambiental, el Informe de Análisis de Alcance Ambiental y el Reglamento de Desarrollo Sostenible de la GAM, sin que se pueda tener acceso a la información detallada de los mapas en versión digital. Aclara que la SETENA solicita a quienes presenten los informes de zonificación de fragilidad ambiental de un Plan de Ordenamiento Territorial, como el caso de la GAM, que, además de los documentos en versión impresa y digital, se entregue en versión digital, la información de todos los mapas generados. Algunos de esos mapas se solicitan en formato "pdf" (o formato digital cerrado, es decir que no pueden ser modificados por quien los está accesando, como el mapa geológico, que es responsabilidad del geólogo que lo elaboró), y otros en formato "shape" (o formato digital abierto, que sí puede ser eventualmente modificado, o bien manejado por el observador, para sobreponerlo sobre otras imágenes). La posibilidad de que la información de todos los mapas generados por el PRUGAM, respecto a la totalidad de la GAM, y de los 31 cantones individuales, estén disponibles en un portal digital, junto con los informes regionales elaborados, permitiría a cualquier usuario interesado accesar a la información técnica y revisar datos tan importantes como la localización de una finca o lote dentro de esa zonificación, o bien la localización de una vivienda o construcción particular dentro de la misma. El hecho de que esta información no haya sido todavía instalada en un portal digital como lo ordenó SETENA, representa una omisión que requiere ser corregida lo antes posible. Indica que queda en evidencia así que la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) y el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH) no han cumplido el compromiso obligatorio establecido por la SETENA en el inciso 5 del considerando noveno de la resolución No. [...] (Corregida parcialmente por resolución No. 1532 - 2009 SETENA del 7 de julio del 2009) de "instalar la información cartográfica digital elaborada como parte del proceso en un portal electrónico a fin de garantizar la universalización de las información y el acceso a la misma por parte de la mayor cantidad de personas posible. Este aspecto se considera muy serio, en el sentido de que inhibe a los ciudadanos la posibilidad de consultar la información ambiental que debería ser pública y de acceso a todos. También, como parte de la resolución No. 2748 -2009 SETENA, se cita y recalca el plazo para colocar la información cartográfica en un portal digital. Esto lo hace por medio de la cita del inciso 6) del considerando noveno de la resolución No. [...]SETENA del 9 de junio de 2009, que dice textualmente lo siguiente: "6) En un plazo no mayor de dos años, el Consejo Nacional de Planificación Urbana deberá Instalar la información cartográfica digital elaborada como parte del proceso en un portal electrónico, a fin de garantizar ¡a universalización de la información y acceso a la misma por parte de la mayor cantidad de personas posible" . En vista que el pasado 9 de junio del año en curso se cumplieron los 2 años otorgados por la SETENA para el cumplimiento de ese mandato, se hace indispensable que se corrija lo antes posible y se proceda, de inmediato, con el mismo. Como parte del PRUGAM, además de que el Plan GAM realizara los estudios de evaluación ambiental, un grupo importante de municipalidades realizó las evaluaciones ambientales de sus planes reguladores individuales y las presentó a la SETENA para su trámite de viabilidad ambiental, tal y como establece el Decreto Ejecutivo No. 32967 - MINAE. Al momento actual (septiembre de 2011), del total de 31 cantones de la GAM, 15 de ellos (un 48%, casi la mitad), cuenta con viabilidad ambiental por parte de la SETENA. Ninguno de ellos cuenta todavía con el plan regulador nuevo, aprobado por el INVU. Todo esto produce que el INVU y las distintas municipalidades no incluyan en el uso del suelo y los permisos de construcción las condicionantes ambientales establecidas en el Plan PRUGAM y en los informes ambientales de los Planes Reguladores con viabilidad ambiental. De otra parte, como consecuencia de dichos incumplimientos, se tiene que al menos el 20% de la población de la GAM vive en condiciones de riesgo y su número se incrementa día con día, debido a que no se consideran los datos técnicos existentes y aprobados. Solicita que se declare con lugar el presente recurso de amparo, por violación al derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, se ordene a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental corregir todas aquellas resoluciones en las que otorga la viabilidad ambiental a los informes ambientales de los planes reguladores para que no condicione su aplicación hasta el momento en que el respectivo plan regulador sea aprobado y entre en vigencia. Al Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH), como ente rector del sector y en representación del Consejo de Planificación Urbana, para que coloque en un portal digital la totalidad de la información cartográfica generada como parte de la viabilidad ambiental del Plan GAM, de manera que pueda ser accesada por los ciudadanos y autoridades y que la misma sirva a las municipalidades como fuente de consulta para establecer condiciones y requisitos al momento de otorgar usos del suelo y permisos de construcción. Al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, para que integre la totalidad de los lineamientos ambientales en el Plan de Ordenamiento Territorial de la GAM en cumplimiento de la Ley de Planificación Urbana y, que de forma inmediata, modifique y ajuste el Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamiento y Urbanizaciones, de forma tal que lo armonice con la legislación ambiental promulgada en el país durante los últimos 15 años. Asimismo, requiere que se ordene a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) que establezca un procedimiento formal de verificación ambiental de la situación de un área de proyecto, obra o actividad planteada, respecto a la zonificación de fragilidad ambiental de un plan de ordenamiento territorial, en caso de que haya sido revisado y aprobado por esta misma Secretaría Técnica, y que establezca las condicionantes ambientales correspondientes según los resultados de esa verificación. Asimismo, que se ordene a esta Secretaría a que modifique y ajuste el procedimiento de evaluación de impacto ambiental de los proyectos, obras o actividades menores de 1000 metros cuadrados de manera tal que se garantice y certifique en el expediente ambiental correspondiente, que el área del proyecto no corresponde con una área ambientalmente frágil, en particular si el área del proyecto no se circunscribe dentro de una zonificación ambiental de un plan de ordenamiento territorial ya revisado y aprobado por la SETENA. Al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) que anule el acuerdo de Junta Directiva en que elimina el requisito la viabilidad ambiental a los visados de planos de proyectos y anteproyectos, por contravenir lo establecido en el artículo 3 del Decreto Ejecutivo Número [...]-MINAE- SALUD-MOPT-MAG-MEIC, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) del 28 de junio del 2004, y que establezca un procedimiento de verificación de dicho requisito ante la SETENA sin que implique trámite adicional para el administrado. A todas las municipalidades del país, para que como parte del trámite de proyectos de construcción, de cualquier tipo, establezcan como requisito el que se haya cumplido a cabalidad con lo señalado en el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente.

2.- La Ing. Eugenia Vargas Gurdian, PRESIDENTA EJECUTIVA del INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO, informa que no es cierto que existan 15 planes reguladores equivalentes a un 48% "casi la mitad" que cuenten con la viabilidad ambiental por parte de la Setena; según consta en los registros del INVU y con base al Oficio SG-075-2011-SETENA (adjunto) del 16 de Agosto del 2011, a la fecha sólo tienen esa condición los siguientes cantones: Municipalidad de Cartago, Alvarado, Paraíso, El Guarco y Oreamuno, todos de la provincia de Cartago. De igual forma, el recurrente hace aseveraciones inexactas al señalar de forma implícita que el INVU incumple con su responsabilidad asignada por la Ley 4240 de revisar los planes reguladores que le son sometidos a su consideración y que por tal motivo existe un 20% de la población de la GAM vive en condiciones de riesgo y su número se incrementa día a día. Manifiesta que surge la duda sobre la legitimidad de la viabilidad ambiental aprobada por SETENA para el Proyecto PRUGAM, cuando, dentro de su propuesta, dicho estudio sustituyó el "Anillo de Contención Urbano" existente desde el Plan Regional Metropolitano GAM 82, aprobado por el INVU desde 1982, por tres grandes macro zonas, de forma inconsulta con el INVU y prácticamente suplantando la potestad asignada por la Ley 4240 para todo lo relacionado con propuestas de ordenamiento territorial dentro del ámbito nacional, regional e incluso local. ² En segundo lugar, tampoco es de recibo que el INVU no esté revisando los planes reguladores urbanos que las municipalidades le someten para esos efectos, particularmente los que fueron elaborados con recursos del Proyecto PRUGAM. En este sentido, es necesario recalcar que sí se están revisando todos los planes que las municipalidades han enviado y que, tal y como lo establece la misma Sala Constitucional, cuentan con la viabilidad ambiental debidamente aprobada por Setena, como son los señalados anteriormente. AI respecto se adjuntan los oficios con las observaciones respectivas que ya se les han hecho. ² En tercer lugar, sobre la situación de riesgo de un 20% de la población de la GAM, nos parece irresponsable aparte de alarmista realizar semejantes aseveraciones sin ubicar dichas poblaciones física y espacialmente, dentro de los cantones respectivos; aparte de ignorar que existe un Plan Regional Metropolitano del GAM 82, todavía vigente y, por ende, con su reglamento aun vigente, que señala expresamente dichas situaciones de riesgo, además de una Ley de Emergencias que otorga potestades importantes en esa materia a la Comisión Nacional de Emergencias (C.N.E.). Considera que dentro de las argumentaciones del recurrente prevalece un afán por ignorar y hacer abstracción de toda la institucionalidad del Estado para velar porque no ocurran situaciones de vulnerabilidad para todas las poblaciones dentro y fuera de la GAM y, en su lugar, hacer recaer en "las condicionantes ambientales establecidas en el plan PRUGAM y en los informes ambientales de los planes reguladores con viabilidad ambiental", toda suerte de soluciones a las poblaciones en condición de vulnerabilidad. Sobre ese punto considera relevante, para mejor resolver, los siguientes elementos: 1. Los mapas que se entregaron a los Municipios donde se demarcan posibles zonas de riesgo a escala 1:10.000, corresponden a los contratados pagados por el proyecto PRUGAM, al Sr. Allan Astorga, como parte de los IFAS (Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE), según sus Art. 5.6. Mapa IFA Geoaptitud ² Factor estabilidad de ladera (Deslizamientos) y 5.7. Mapa IFA Geoaptitud ² Factor Amenazas Naturales. 2. Que dichos estudios fueron aprobados por la SETENA a nivel regional de la GAM, y que las investigaciones generales que los originaron, no reflejan con exactitud los indicadores de fragilidad ambiental dentro del ámbito local de los planes reguladores urbanos cantonales. Sin embargo, y pese a lo anterior, todavía hay consultorías contratadas por los municipios que pretenden que dichos indicadores de fragilidad ambiental aprobados para el ámbito regional se sigan aplicando dentro de los planes reguladores locales, sin integrarlos ni complementarlos con estudios ambientales más detallados o específicos, acordes con la realidad de cada cantón. 3. Que el mencionado Decreto Ejecutivo en su Art.2.2.2. establece que: "El mapa de zonificación de IFA, NO debe ser considerado ni interpretado como el mapa de zonificación de uso del suelo que genera el Plan Regulador el Plan de Uso del Suelo, por el contrario, es un insumo del componente de diagnóstico, que aplica la premisa ambiental y establece las bases para que las autoridades en conjunto con los otros actores sociales involucrados puedan decidir sobre los usos más acertados y apropiados que se darán al suelo del territorio objeto de la planificación", y, 4. que, por lo tanto, sus resultados o recomendaciones no pueden considerarse como lineamientos para el ordenamiento territorial cantonal, sino que son valoraciones de tipo ambiental que pueden considerarse en la prevención de desastres naturales. 5. Que el INVU está mejorando y complementando el denominado Plan PRUGAM ya que carecía de reglamentación urbana y no incluyó estudios de consultorías en sus diferentes ejes temáticos contratados por el mismo Proyecto PRUGAM, en sus propuestas finales de Estructura Urbana, vialidad y transporte, infraestructura y redes, lo social y económico. A finales diciembre sería entregado al Poder Ejecutivo para su respectiva aprobación y publicación la actualización del Plan Regional Metropolitano de la GAM 82, todavía vigente, fundamentado en las correcciones hechas a la propuesta del Proyecto PRUGAM y denominado como POT-GAM para efectos de cumplimiento de este proceso. 6. Que los planes reguladores cantonales generados mediante convenio de cooperación entre los 31 municipios de la GAM y el Proyecto PRUGAM deben de ser actualizados y particularizados de acuerdo a sus requerimientos cantonales por las municipalidades respectivas, además, mejorar y presentar ante la SETENA los IFAS locales para su revisión y aprobación respectiva, como requisito previo a la presentación ante el INVU del plan regulador. El recurrente alega también que el INVU incumple los incisos 5 y el 6 del artículo 9 de la resolución de Setena N° 1306 (mal indicada ya que corresponde a la N° 1308). Considera que es materialmente imposible divulgar la información sobre la propuesta de actualización del GAM -82, con la variable ambiental integrada, en tanto que la propuesta presentada por el proyecto PRUGAM fue rechazada y la que se elabora por parte de mi representada estará lista para el próximo mes de diciembre. Una vez que la propuesta esté aprobada el INVU es compromiso de la institución abrir la información al público. En cuanto a la aplicación del inciso 6, es un asunto que no compete al INVU, sino al Concejo Nacional de Planificación Urbana, como con toda claridad se lee en dicho numeral. Asimismo, el recurrente plantea otro cuestionamiento innecesario y sin ningún sustento, al exigir que el INVU integre la totalidad de los lineamientos ambientales en el Plan de Ordenamiento Territorial de la GAM, en cumplimiento de la Ley de Planificación Urbana y que de forma inmediata modifique y ajuste el Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamiento y Urbanizaciones, de forma tal que armonice con la legislación ambiental promulgada en el país. Indica que el INVU está tomando en su integralidad la viabilidad ambiental aprobada por la SETENA para el Proyecto PRUGAM, y más bien se sustenta en todos sus lineamientos; incluso mejora, desde el punto de vista cautelar, algunos vacíos no contemplados por dicha viabilidad ambiental. De hecho retoma el "Anillo de Contención Urbana" y lo replantea de acuerdo con el mapa de uso potencial urbano de dicha viabilidad ambiental, entre otras consideraciones. Con relación al reclamo para que se armonice y modifique el Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamiento y Urbanizaciones, manifiesta que tal Reglamento es una herramienta técnica, como su nombre lo indica, de control urbano, y que la revisión que hace la Dirección de Urbanismo es sobre los aspectos de su competencia (materia urbanística); siendo que los aspectos ambientales están regulados por la instancia competente, o sea, la SETENA, por lo que no es materia para ser incluida necesariamente y directamente dentro de dicho Reglamento; así lo dejan claramente establecido los oficios #6-1708-2002 del 01 de octubre del 2002, con base al cual se tomó el acuerdo de Junta Directiva, según consta en el oficio JD-0361-2002 M (ambos adjuntos). Considera que dicho acuerdo no es arbitrario ni va en contra de la legislación vigente. Además, que de previo a que las Municipalidades otorguen los permisos de construcción deben controlar y vigilar que se haya cumplido con los visados y autorizaciones de las instancias competentes, entre las que se encuentra la SETENA y, en cuanto a los anteproyectos, corresponde a una figura de mera orientación y, por tanto, su aprobación no es ningún permiso ni autorización de construcción. En conclusión, la Variable Ambiental dentro de los Planes de Ordenamiento Territorial siempre ha sido incorporada en todos los Planes Reguladores y dentro del proceso de elaboración del P.R.M. Del GAM del 82, de hecho el "Anillo de Contención Urbana" surgió del estudio e incorporación de los aspectos ambientales en aquel momento. La metodología aprobada y publicada por la SETENA mediante el Decreto Ejecutivo No.32967-MINAE, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N0.85 del O4 de mayo del 2006, se estableció dentro de una gama de enfoques metodológicos que pueden ser utilizados para incluir la variable ambiental. Pese a lo anterior, considera importante dejar claramente establecido que el Plan de Ordenamiento Territorial es un Plan Integral que permite dar lineamientos, directrices para una formulación de una política de Ordenamiento Territorial que posteriormente las Municipalidades utilizarán como insumos fundamentales para realizar la planificación local (Planes Reguladores). Este enfoque dentro del Sistema de Planificación Territorial se denomina en "Cascada", y pretende que el nivel regional se articule de forma concatenada con el nivel local en un "deber de coordinación" entre instituciones y espacios geográficos. Este fue uno de los errores del Proyecto PRUGAM, ya que primero se concluyeron los planes reguladores cantonales y luego las propuestas para el ámbito regional, entonces, ¿cuáles lineamientos y directrices regionales fueron articulados a los respectivos planes reguladores? Al respecto, cita el libro ³Ordenación Territorial de Domingo Gómez Orea, Ediciones Mundi- Prensa, 2008, p. 56. En ese sentido, el INVU en coordinación con la SETENA, realizó un Manual para la elaboración de Planes Reguladores, publicado en La Gaceta No.58, del 22 de marzo del 2007, en donde es claro que la planificación territorial integra los aspectos más relevantes del territorio de sus habitantes y de los bienes y servicios que se produce para integrarlo en una sola política, no puede tomarse ni debe considerarse que solamente con el análisis de un sistema físico-ambiental pretendamos ordenar el territorio. En ese sentido, el territorio se forma de las actividades que la población realiza sobre un medio físico y de las interacciones que mutuamente se provocan. Consecuentemente es que el INVU a través de la Dirección de Urbanismo no aprobó en una primera instancia el proyecto denominado PRUGAM, porque si bien es cierto que el análisis físico-ambiental fue aprobado por SETENA, y según las competencias de este último, dicho estudio cumplió los parámetros solicitados por la metodología aprobada para tal fin; en el tema de la planificación urbana y del ordenamiento territorial, la variable física-ambiental es un insumo dentro de otros igualmente relevantes, como lo económico, social, político-institucional, la vialidad y el transporte, la estructura urbana y, en éstos, su propuesta final fue muy deficiente, como se logró establecer en el Informe aprobado por la Junta Directiva del INVU sobre la no aprobación del Proyecto PRUGAM, y así fue enviado a la Contraloría General de la República. Con respecto a lo planteado por el recurrente en cuanto al financiamiento del Plan PRUGAM, el INVU no puede manifestarse, ya que no era el encargado de administrar los fondos, sino que esa competencia recayó en el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos. Lo mismo ocurre en cuanto al alegato de los documentos descargables de la página web de PRUGAM, pues el sitio electrónico no es de INVU y los mismos no están vigentes, toda vez que el INVU aún está en proceso de revisión y elaboración del plan de Ordenamiento Territorial del Gran Área Metropolitana (POT-GAM) que se esta realizando con base en los estudios hechos por PRUGAM. Pide que se declare sin lugar el recurso.

3.- El Secretario General de SETENA, Uriel Juarez Baltodano, manifiesta que sobre los hechos alegados solicitó al Departamento de Evaluación Ambiental Estratégica que brindara un informe, el cual indica que el PRUGAM cumplió los procedimientos técnicos establecidos por el Decreto 32967-MINAE, en donde SETENA, por resolución 1308-2009-setena de 9 de junio de 2009, otorgó viabilidad (licencia) ambiental, así como la aprobación de su Reglamento de Desarrollo Sostenible, en resolución 2748-2009-SETENA de 18 de noviembre de 2009, que forma parte de la viabilidad otorgada. Aunque el PRUGAM mantiene la viabilidad otorgada por SETENA, es sabido que el INVU lo ha descartado e indica la formulación de un nuevo plan denominado POT-GAM-2030, el cual no ha sido presentado ante SETENA, para su evaluación de otorgamiento de viabilidad ambiental. Tanto la viabilidad otorgada al PRUGAM como a los Planes Reguladores de las Municipalidades que forman la GAM entra a regir o es vinculante hasta tanto no sea aprobada por el INVU y sea publicado en La Gaceta, esto por el hecho de que la variable ambiental es parte integral del Plan Regulador o Plan Regional. Pide que se declare sin lugar el recurso.

4.- La Ministra de Vivienda y Asentamientos Humanos, Irene Campos Gomez, informa que, en lo que corresponde a las competencias de ese Ministerio, que según oficio N° TIC-103-2011 de 27 de octubre de 2011, suscrito por la Jefa del Departamento de Tecnologías de Información y Comunicación, con relación a las formas de acceso de la Cartografía Digital de Usos de la Tierra en la Gran Área Metropolitana, la cual se encuentra en la pagina web:

wwvw.mivah.go.cr/cartografía, donde puede accederse a las orto fotos de la GAM y a la Cartografía Digital de Usos de la Tierra en la Gran Área Metropolitana, elaborada dentro del marco del Proyecto PRUGAM; la fecha de publicación se realizó a partir de julio de 2009, tal como consta en la pagina de presentación. También puede ser accedida esta información a través del link que se presenta en la página principal del MIVAH wwwmivalv.go.cr, en el apartado Cartografía de la GAM. En el archivo del Área de Planificación y Ordenamiento Territorial del Ministerio no se cuenta con información oficial relacionada estrictamente con el objeto del amparo; la información que se despliega en la página web del Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos desde julio de 2009 corresponde a la cartografía del uso de suelo actual, elaborada mediante licitación internacional a la empresa BLOM por parte del proyecto PRUGAM. Toda esa información y otra relacionada se encuentran en el Archivo Central del MIVAH. Dicha cartografía fue remitida de forma final al Instituto Geográfico Nacional mediante oficio PRUGAM-0508-09 de 13 de noviembre del 2009. En esa cartografía se presentan una serie de hojas cartográficas y sus orto fotografías a escala 1: 10.000 que abarcan aproximadamente 2600 km2 de la Gran Área Metropolitana, en la cual es posible identificar diferentes usos de suelo urbanos, productivos, zonas verdes y áreas protegidas, cauces de ríos, pendientes del terreno, infraestructuras como carreteras, líneas de alta tensión, edificaciones, etc. Con relación al informe de cierre del PRUGAM, la información cartográfica de uso de suelo de la GAM, generada como producto del Convenio ALA/2002/001-068 entre la Unión Europea y la República de Costa Rica, denominado ³Planificación Regional y Urbana del Gran Área Metropolitana del Valle Central de Costa Rica, se encuentra publicada en el sitio web del MIVAH, no en el del PRUGAM, conforme quedó establecido en el Informe Técnico de Cierre del Proyecto, pues el cierre de ese proyecto implicaba que el MIVAH fuera el beneficiario de sus resultados y administrador de los productos finales. Por otra parte, la Ley 8342, que aprobó el Convenio Marco Relativo a la Ejecución de la Ayuda Financiera y Técnica y la Cooperación Económica en Costa Rica, en virtud del Reglamento ALA, permitió la suscripción y aprobación del Convenio ALA/2002/001-068, establece que el MIVAH es el beneficiario directo del proyecto y los bienes y realizaciones adquiridos pasarán a ser propiedad suya, aunque éste puede identificar otros organismos que asegurarían la utilización adecuada y acorde a los fines del proyecto. Así, la información PRUGAM no se encuentra necesariamente en el Ministerio, sino en las administraciones competentes, como el Instituto Geográfico Nacional, SETENA, las Municipalidades del GAM y el INVU. Mediante un convenio de cooperación institucional con el INVU, se le trasladó toda la información documental, respaldos digitales e información digital ubicada en tres servidores. Considera que el MIVAH no ha vulnerado ningún derecho al recurrente y ha puesto a disposición del público la información cartográfica. Pide que se declare sin lugar el recurso.- 5.- En los procedimientos se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Armijo Sancho; y,

Considerando

I.- OBJETO DEL RECURSO: El presente amparo tiene por objeto que la Sala ordene al Ministerio de Vivienda colocar en un portal digital la totalidad de los mapas generados por el PRUGAM, junto con los informes regionales elaborados, conforme lo ordenó la SETENA; que la Sala ordene a la SETENA establecer un procedimiento formal de verificación ambiental de la situación de un área de proyecto, obra o actividad planteada, respecto a la zonificación de fragilidad ambiental de un plan de ordenamiento territorial, en caso de que haya sido revisado y aprobado por esta misma Secretaría Técnica, y que establezca las condicionantes ambientales correspondientes, según los resultados de esa verificación; que la Sala ordene a SETENA modificar y ajustar el procedimiento de evaluación de impacto ambiental de proyectos, obras o actividades menores de 1000 metros cuadrados, de modo que se garantice y certifique en el expediente ambiental correspondiente que el área del proyecto no corresponde con una área ambientalmente frágil, en particular, si el área del proyecto no se circunscribe dentro de una zonificación ambiental de un plan de ordenamiento territorial ya revisado y aprobado por la SETENA; que la Sala ordene al INVU anular el acuerdo de Junta Directiva en que se eliminó el requisito la viabilidad ambiental a los visados de planos de proyectos y anteproyectos, por contravenir lo establecido En el artículo 3 del Decreto Ejecutivo Número[...]-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) del 28 de junio del 2004, y que establezca un procedimiento de verificación de dicho requisito ante la SETENA sin que implique trámite adicional para el administrado; que la Sala ordene al INVU modificar y ajustar el Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamiento y Urbanizaciones, de forma tal que lo armonice con la legislación ambiental promulgada en el país durante los últimos 15 años y, por último, que la Sala ordene a todas las Municipalidades del país que establezcan como requisito el que se haya cumplido a cabalidad lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente.

II.- SOBRE LOS HECHOS: Los informes rendidos bajo la fe del juramento por los recurridos acreditan los siguientes aspectos relevantes para resolver el presente amparo:

1. la viabilidad ambiental aprobada por SETENA para el Proyecto PRUGAM sustituyó el "Anillo de Contención Urbano" existente desde el Plan Regional Metropolitano GAM 82, aprobado por el INVU desde 1982, por tres grandes macro zonas, de forma inconsulta con el INVU y suplantando la potestad asignada por la Ley 4240 para todo lo relacionado con propuestas de ordenamiento territorial dentro del ámbito nacional, regional e incluso local (v. informe de la Presidenta Ejecutiva del INVU); 2. el INVU está revisando todos los planes reguladores que las municipalidades han enviado y que, tal y como lo establece la Sala Constitucional, cuentan con la viabilidad ambiental debidamente aprobada por Setena (id.); 3. existe un Plan Regional Metropolitano del GAM 82, vigente, junto con su reglamento, que señala las situaciones de riesgo en el área metropolitana (id.); 4. Los mapas que se entregaron a los Municipios donde se demarcan posibles zonas de riesgo a escala 1:10.000, corresponden a los contratados pagados por el proyecto PRUGAM, al Sr. Allan Astorga, como parte de los IFAS (Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE), según sus Art. 5.6. Mapa IFA Geoaptitud ² Factor estabilidad de ladera (Deslizamientos) y 5.7. Mapa IFA Geoaptitud ² Factor Amenazas Naturales. 2. Que dichos estudios fueron aprobados por la SETENA a nivel regional de la GAM, y que las investigaciones generales que los originaron, no reflejan con exactitud los indicadores de fragilidad ambiental dentro del ámbito local de los planes reguladores urbanos cantonales (id.); 5. Hayconsultorías contratadas por los municipios que pretenden que los indicadores de fragilidad ambiental aprobados para el ámbito regional se sigan aplicando dentro de los planes reguladores locales, sin integrarlos ni complementarlos con estudios ambientales más detallados o específicos, acordes con la realidad de cada cantón (id.); 6. el Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE en su Art.2.2.2. establece que: "El mapa de zonificación de IFA, NO debe ser considerado ni interpretado como el mapa de zonificación de uso del suelo que genera el Plan Regulador el Plan de Uso del Suelo, por el contrario, es un insumo del componente de diagnóstico, que aplica la premisa ambiental y establece las bases para que las autoridades en conjunto con los otros actores sociales involucrados puedan decidir sobre los usos más acertados y apropiados que se darán al suelo del territorio objeto de la planificación"; sus resultados o recomendaciones no pueden considerarse como lineamientos para el ordenamiento territorial cantonal, sino que son valoraciones ambientales que pueden considerarse en la prevención de desastres naturales (id.); 7. el Plan PRUGAM carece de reglamentación urbana y no incluyó estudios de consultorías en sus diferentes ejes temáticos contratados por el mismo Proyecto PRUGAM, en sus propuestas finales de Estructura Urbana, vialidad y transporte, infraestructura y redes, lo social y económico (id.); 8. a finales diciembre de 2011, sería entregado al Poder Ejecutivo para su respectiva aprobación y publicación la actualización del Plan Regional Metropolitano de la GAM 82, todavía vigente, fundamentado en las correcciones hechas a la propuesta del Proyecto PRUGAM y denominado como POTGAM para efectos de cumplimiento de este proceso (id.); 9. Los planes reguladores cantonales generados mediante convenio de cooperación entre los 31 municipios de la GAM y el Proyecto PRUGAM deben de ser actualizados y particularizados de acuerdo a sus requerimientos cantonales por las municipalidades respectivas, además, mejorar y presentar ante la SETENA los IFAS locales para su revisión y aprobación respectiva, como requisito previo a la presentación ante el INVU del plan regulador (id.); 10. es materialmente imposible para el INVU divulgar la información sobre la propuesta de actualización del GAM -82, con la variable ambiental integrada, en tanto que la propuesta presentada por el proyecto PRUGAM fue rechazada y la que se elabora por parte del INVU estaría lista en diciembre de 2011 (id.); 11. el INVU se compromete a abrir al público la información sobre la propuesta de actualización del GAM-82, con la variable ambiental, una vez que sea aprobada (id.); 12. el Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamiento y Urbanizaciones, manifiesta que tal Reglamento es una herramienta técnica, como su nombre lo indica, de control urbano, y que la revisión que hace la Dirección de Urbanismo es sobre los aspectos de su competencia (materia urbanística); siendo que los aspectos ambientales están regulados por la instancia competente, o sea, la SETENA, por lo que no es materia para ser incluida necesariamente y directamente dentro de dicho Reglamento (id.); 13. la Variable Ambiental dentro de los Planes de Ordenamiento Territorial siempre ha sido incorporada en todos los Planes Reguladores y dentro del proceso de elaboración del P.R.M. del GAM del 82, de hecho el "Anillo de Contención Urbana" surgió del estudio e incorporación de los aspectos ambientales en aquel momento. La metodología aprobada y publicada por la SETENA mediante el Decreto Ejecutivo No.32967-MINAE, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N0.85 del O4 de mayo del 2006, se estableció dentro de una gama de enfoques metodológicos que pueden ser utilizados para incluir la variable ambiental (id.); 14. La Cartografía Digital de Usos de la Tierra en la Gran Área Metropolitana se encuentra en la pagina web: wwvw.mivah.go.cr/cartografía, donde puede accederse a las orto fotos de la GAM y la Cartografía Digital de Usos de la Tierra en la Gran Área Metropolitana, elaborada dentro del marco del Proyecto PRUGAM; la fecha de publicación se realizó a partir de julio de 2009, tal como consta en la pagina de presentación (informe de la Ministra de Vivienda); 15. la información que se despliega en la página web del Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos desde julio de 2009 corresponde a la cartografía del uso de suelo actual, elaborada mediante licitación internacional a la empresa BLOM por parte del proyecto PRUGAM. Toda esa información y otra relacionada se encuentran en el Archivo Central del MIVAH; la cartografía fue remitida de forma final al Instituto Geográfico Nacional mediante oficio PRUGAM-0508-09 de 13 de noviembre del 2009; en esa cartografía se presentan una serie de hojas cartográficas y sus orto fotografías a escala 1: 10.000 que abarcan aproximadamente 2600 km2 de la Gran Área Metropolitana, en la cual es posible identificar diferentes usos de suelo urbanos, productivos, zonas verdes y áreas protegidas, cauces de ríos, pendientes del terreno, infraestructuras como carreteras, líneas de alta tensión, edificaciones, etc. (informe de la Ministra de Vivienda); 16. el INVU descartó el PRUGAM y formula un nuevo plan denominado POTGAM-2030, el cual aún no ha sido presentado ante SETENA, para su evaluación de otorgamiento de viabilidad ambiental; la viabilidad otorgada por SETENA al PRUGAM y a los Planes Reguladores de las Municipalidades que forman la GAM entra a regir o es vinculante hasta tanto no sea aprobada por el INVU y sea publicado en La Gaceta, esto por el hecho de que la variable ambiental es parte integral del Plan Regulador o Plan Regional.

III.- CONSIDERACIONES PREVIAS: Como se desprende de la lectura de la demanda, el presente recurso comprende una diversidad de pretensiones de carácter general, dirigidas a la protección del medio ambiente, todas sobre la base de la consideración de un carácter normativo y definitivo a la resolución [...]SETENA, la cual otorgó viabilidad ambiental al PRUGAM, el cual, sin embargo, no ha sido aprobado por el INVU y, además, ha sido descartado por esa institución como consecuencia de insuficiencias en diversas materias (v. informe de la Presidente Ejecutiva del INVU), con lo cual, un instrumento en esas condiciones, aunque tenga un importante valor informativo, no puede convertirse en una herramienta para valorar o determinar la legitimidad constitucional de todos los aspectos señalados por el recurrente, cuya amplitud y generalidad, unidos a la convergencia de múltiples y opinables cuestiones técnicas, apuntan, más bien, a concebir lo planteado en el proceso, más que en una discusión jurídica, en una especie de análisis y formulación de hipótesis en cuanto al problema del manejo del factor fragilidad ambiental, desde el punto de vista puramente ambiental, cuanto urbanístico, tanto dentro del gran área metropolitana, al que atañen el PRUGAM y el POTGAM, como al resto del país, en los diferentes escenarios, según existan o no existan planes reguladores y según se apliquen o no se apliquen los usos de suelo, según los criterios del INVU y el Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamiento y Urbanizaciones. Ya esta Sala ha dicho que ³el régimen publico que rige en el derecho urbanístico, debe apoyarse en el proceso ante la SETENA, de manera que en ambos casos debe existir un alto grado de coordinación institucional, toda vez que se pretende hacer valer una política permanente de Estado que requiere conciliarse con otros derechos fundamentales ³(sentencia [...] de quince horas y trece minutos del cinco de octubre del dos mil once); además, la Sala ha considerado que la resolución [...] no es un estudio técnico de viabilidad ambiental, sino la resolución de viabilidad ambiental para el PRUGAM y que se trata de una evaluación que no es concluyente y que no puede dar fundamento a la toma de decisiones normativas por parte del Poder Ejecutivo (idem). Así, el presente amparo, es en gran medida una especie de diagnóstico, o hipótesis de diagnóstico, de índole académico, en el cual se pone de manifiesto los problemas existentes con relación al manejo de las zonas de fragilidad ambiental en el gran área metropolitana y en el resto del país, así como la obsolescencia del Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamiento y Urbanizaciones. Pide, por eso, el recurrente, que la Sala ordene al INVU modificar y ajustar el Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamiento y Urbanizaciones, de forma tal que lo armonice con la legislación ambiental promulgada en el país durante los últimos 15 años, pero tal pretensión no tiene fundamento en una disconformidad del Reglamento con la Constitución, como tampoco en una vulneración concreta de derechos fundamentales, sino en un análisis abstracto y genérico. Si lo que pretende el recurrente es la declaratoria de inconstitucionalidad del Reglamento, así debe plantearlo cumpliendo los presupuestos y requisitos procesales al efecto, pues no se puede, por la vía de amparo, pretender armonizar o actualizar las normas reglamentarias o legales.

III.- EL CASO CONCRETO: En el Hecho Primero del recurso, y sus distintas secciones, el recurrente dedica 47 páginas de su demanda a que SETENA otorga viabilidad ambiental al Plan PRUGAM 2008-2030, en junio de 2009, sin señalar ninguna infracción al derecho al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado ni al principio de autonomía municipal, por parte de ninguna de las instituciones recurridas y únicamente se dirige a explicar en qué consistió el PRUGAM, la aplicación del Decreto 32967-MINAE, los estudios técnicos y ambientales realizados para el Plan PRUGAM y sus productos (mapas, zonificación de fragilidad ambiental y tabla de limitantes técnicas, lineamientos regionales para la GAM, etc. En el Hecho Segundo, el recurrente indica que en la resolución [...] SETENA ordenó a la Dirección de Urbanismo del INVU respetar los lineamientos ambientales establecidos por el PRUGAM lo cual, en realidad, es expresado en esa resolución como un compromiso de la Dirección de Urbanismo del INVU a cumplir los lineamientos ambientales establecidos en la propuesta de zonificación territorial y de que ante eventuales modificaciones o cambios en los usos permitidos no puede apartarse de ellos; sin embargo, no se indica ninguna situación concreta de la cual pueda derivarse que esa dirección haya incumplido el ³compromiso´ de cumplimiento de los lineamientos ambientales; lo cual, en principio, sería una cuestión de mera legalidad ordinaria. Además, dentro de este hecho, se señala que en esa resolución se dispuso la obligación del Consejo de Planificación Urbana y el Ministerio de Vivienda de instalar la información cartográfica digital elaborada como parte del proceso PRUGAM en un portal electrónico dentro de un plazo de dos años, lo cual no se ha cumplido. Sin embargo, los informes rendidos por los recurridos y, específicamente, la Ministra de Vivienda y Urbanismo, acreditan que esa información cartográfica está disponible, concretamente, la Cartografía Digital de Usos de la Tierra en la Gran Área Metropolitana, en la pagina web: wwvw.mivah.go.cr/cartografía, donde puede accederse a las orto fotos de la GAM y a la Cartografía Digital de Usos de la Tierra en la Gran Área Metropolitana, elaborada dentro del marco del Proyecto PRUGAM; la fecha de publicación se realizó a partir de julio de 2009. El Hecho Tercero se refiere a la aprobación, por parte de la SETENA, del Reglamento de Desarrollo Sostenible que complementa y forma parte de la Viabilidad Ambiental al PRUGAM; la consecuencia y reclamo del recurrente consiste en que la acción inmediata que debió haber tomado el MIVAH, además de colocar el detalle de los mapas de zonificación ambiental en un portal digital para facilitar el acceso de cualquier interesado e informar a la Dirección de Urbanismo del INVU y a las 31 municipalidades que ya estaba vigente y que debía utilizarse como base técnica para los planes reguladores y para tomar decisiones sobre uso de suelo o permisos de construcción que se estuvieran tramitando, lo cual, son cuestiones de mera legalidad ordinaria, conforme lo ha reiterado esta Sala y atañen a cuestiones interroganticas entre SETENA, el INVU y las Municipalidades. En el Hecho Cuarto, el recurrente manifiesta que la SETENA ha otorgado viabilidad ambiental a los informes ambientales de planes reguladores dentro de la GAM e interpreta que SETENA ordenó que no se aplique la zonificación ambiental hasta que se apruebe el Plan regulador, para lo cual pone el ejemplo de la resolución que otorga la Viabilidad ambiental al Plan Regulador de Cartago, en el cual la resolución correspondiente indicó que esa viabilidad ambiental se hace efectiva en el momento de la aprobación definitiva del Plan Regulador y su respectiva publicación lo cual no puede ser de otra manera, pues la SETENA otorga ex ante, la viabilidad ambiental a un proyecto de Plan Regulador, de conformidad con la ley y la jurisprudencia constitucional y no podrían darse efectos jurídicos a un Plan que aún no ha sido aprobado. El Hecho Quinto señala un problema consistente en las consecuencias negativas de que el INVU y las municipalidades no incluyan en el uso de suelo y los permisos de construcción las condicionantes ambientales del PRUGAM y en los informes ambientales de los planes reguladores con viabilidad ambiental lo cual se refiere, también, a cuestiones de mera legalidad ordinaria y a una situación abstracta y genérica. Es en este hecho donde se plantea la obsolescencia del Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones, sobre lo cual ya se ha indicado que en el evento de que el recurrente considere inconstitucional esa normativa, así lo formule mediante una acción de inconstitucionalidad que cumpla los presupuestos y requisitos procesales; lo mismo, en cuanto a sus manifestaciones con relación a que los proyectos de categoría , según el decreto[...]-MINAE-SALUDMOPT-MAG-MEIC, que se refieren a viviendas unifamiliares menores de 300 metros cuadrados y otros. Por último, cabe agregar que no se trata de una exclusión genérica de la exigencia del estudio de impacto ambiental como la declarada inconstitucional en la sentencia número [...] de 14:48 hrs. de 6 de febrero de 2002, sino que, únicamente, se trata del hecho de que el Departamento de Urbanismo del INVU exige la presentación de la viabilidad ambiental para efectos del visado de planos, que no tiene propósitos ambientales y que corresponde a la SETENA otorgar o no la viabilidad, mediante los distintos procedimientos, de acuerdo con la naturaleza de las obras a realizar.

IV.- VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO JINESTA. El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar el recurso por razones diferentes que son las siguientes:

1.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene ³Toda persona ´de gozar ³a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que ³El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho´; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI). También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994. El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. [...] de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.

2.-NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste. El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público ±ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable ±sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos. Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento ±serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas ±procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (³ordinariarlo´), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo. La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.

3.- COROLARIO. Por lo expuesto, estimo que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, considero que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u emisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Por tanto

Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar el recurso por razones diferentes Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Aracelly Pacheco S. Teresita Rodríguez A.

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Res. Nº 2012018371 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veintiuno de diciembre de dos mil doce.

Recurso de amparo interpuesto por A.A.G, cédula de identidad [...], contra el INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO, EL MINISTERIO DE VIVIENDA Y ASENTAMIENTOS HUMANOS Y LA SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL.

Resultando

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 13 de octubre de 2011, el recurrente interpone recurso de amparo contra el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y manifiesta que por resolución No. [...]-SETENA de ocho horas de 9 de junio de 2009, (corregida por la resolución No. 1532 - 2009) referente al "Plan Regional Urbano de la Gran Área Metropolitana de Costa Rica, Plan PRUGAM 2008 - 2030", la Comisión Plenaria en su sesión No. 063-009 en su artículo No. 64 acordó en el por tanto primero: "Otorgar la Viabilidad Ambiental al Plan PRUGAM 2008 ±2030. Señala que con recursos nacionales y extranjeros se produjeron una serie de productos para determinar las zonas de riesgo de la Gran Área Metropolitana, información que pese a ser de carácter obligatorio para las instituciones involucradas con el tema no se está tomando en cuenta. Señala que el PRUGAM fue elaborado bajo la responsabilidad del Consejo Nacional de Planificación Urbana y el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH). Dicho Plan fue financiado con fondos mixtos aportados por la Unión Europea (cerca del 60%) y del Estado costarricense (cerca del 40%) para un total aproximado de 18 millones de euros, aunque una buena parte de los fondos se invirtieron en obras demostrativas, el original fue de 11 millones de euros aportados por la UE y 7.5 por Costa Rica. El monto final ejecutado fue de 7.435.101,11 de euros de la UE y 7.561.080,69 de euros de Costa Rica. El PRUGAM realizó diversos estudios técnicos que sirvieron de insumo para la planificación territorial final. Entre esos estudios, aplicó el Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE sobre la introducción de la variable ambiental en los planes reguladores y cualquier otro tipo de planificación de uso del suelo, generando tres insumos técnicos fundamentales. Como parte de los estudios ambientales del PRUGAM se dio cumplimiento al procedimiento para introducir la variable ambiental en los planes reguladores y cualquier otra planificación de uso del suelo (Decreto Ejecutivo No. 32967 - MINAE). Agrega que llama la atención el hecho de que al revisar en Internet el 18 de septiembre de de este año, se encuentra una página electrónica www.prugam.go.cr en la que se puede revisar información general sobre el Plan PRUGAM 2008-2030, en la cual se incluyen temas como: presentación, qué es el PRUGAM, organigrama, marco legal, documentos descargables, enlaces de interés, biblioteca virtual, directorio, noticias y PRUGAM en medios. Esta página electrónica resulta bastante desactualizada dado que el Ministerio de Vivienda cerró la oficina del PRUGAM en marzo de 2010. Menciona que en el apartado de "Biblioteca Virtual" se señala como parte de "los materiales que puede encontrar para sus consultas", la "Zonificación Ambiental de la GAM, aprobada por la SETENA" ; no obstante, cuando se entra a la Sección de Documentos Descargables, en el apartado de "Estudios" sólo se encuentran los informes ambientales elaborados por el PRUGAM para la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), como son la Zonificación de Fragilidad Ambiental, el Informe de Análisis de Alcance Ambiental y el Reglamento de Desarrollo Sostenible de la GAM, sin que se pueda tener acceso a la información detallada de los mapas en versión digital. Aclara que la SETENA solicita a quienes presenten los informes de zonificación de fragilidad ambiental de un Plan de Ordenamiento Territorial, como el caso de la GAM, que, además de los documentos en versión impresa y digital, se entregue en versión digital, la información de todos los mapas generados. Algunos de esos mapas se solicitan en formato "pdf" (o formato digital cerrado, es decir que no pueden ser modificados por quien los está accesando, como el mapa geológico, que es responsabilidad del geólogo que lo elaboró), y otros en formato "shape" (o formato digital abierto, que sí puede ser eventualmente modificado, o bien manejado por el observador, para sobreponerlo sobre otras imágenes). La posibilidad de que la información de todos los mapas generados por el PRUGAM, respecto a la totalidad de la GAM, y de los 31 cantones individuales, estén disponibles en un portal digital, junto con los informes regionales elaborados, permitiría a cualquier usuario interesado accesar a la información técnica y revisar datos tan importantes como la localización de una finca o lote dentro de esa zonificación, o bien la localización de una vivienda o construcción particular dentro de la misma. El hecho de que esta información no haya sido todavía instalada en un portal digital como lo ordenó SETENA, representa una omisión que requiere ser corregida lo antes posible. Indica que queda en evidencia así que la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) y el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH) no han cumplido el compromiso obligatorio establecido por la SETENA en el inciso 5 del considerando noveno de la resolución No. [...] (Corregida parcialmente por resolución No. 1532 - 2009 SETENA del 7 de julio del 2009) de "instalar la información cartográfica digital elaborada como parte del proceso en un portal electrónico a fin de garantizar la universalización de las información y el acceso a la misma por parte de la mayor cantidad de personas posible. Este aspecto se considera muy serio, en el sentido de que inhibe a los ciudadanos la posibilidad de consultar la información ambiental que debería ser pública y de acceso a todos. También, como parte de la resolución No. 2748 -2009 SETENA, se cita y recalca el plazo para colocar la información cartográfica en un portal digital. Esto lo hace por medio de la cita del inciso 6) del considerando noveno de la resolución No. [...]SETENA del 9 de junio de 2009, que dice textualmente lo siguiente: "6) En un plazo no mayor de dos años, el Consejo Nacional de Planificación Urbana deberá Instalar la información cartográfica digital elaborada como parte del proceso en un portal electrónico, a fin de garantizar ¡a universalización de la información y acceso a la misma por parte de la mayor cantidad de personas posible" . En vista que el pasado 9 de junio del año en curso se cumplieron los 2 años otorgados por la SETENA para el cumplimiento de ese mandato, se hace indispensable que se corrija lo antes posible y se proceda, de inmediato, con el mismo. Como parte del PRUGAM, además de que el Plan GAM realizara los estudios de evaluación ambiental, un grupo importante de municipalidades realizó las evaluaciones ambientales de sus planes reguladores individuales y las presentó a la SETENA para su trámite de viabilidad ambiental, tal y como establece el Decreto Ejecutivo No. 32967 - MINAE. Al momento actual (septiembre de 2011), del total de 31 cantones de la GAM, 15 de ellos (un 48%, casi la mitad), cuenta con viabilidad ambiental por parte de la SETENA. Ninguno de ellos cuenta todavía con el plan regulador nuevo, aprobado por el INVU. Todo esto produce que el INVU y las distintas municipalidades no incluyan en el uso del suelo y los permisos de construcción las condicionantes ambientales establecidas en el Plan PRUGAM y en los informes ambientales de los Planes Reguladores con viabilidad ambiental. De otra parte, como consecuencia de dichos incumplimientos, se tiene que al menos el 20% de la población de la GAM vive en condiciones de riesgo y su número se incrementa día con día, debido a que no se consideran los datos técnicos existentes y aprobados. Solicita que se declare con lugar el presente recurso de amparo, por violación al derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, se ordene a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental corregir todas aquellas resoluciones en las que otorga la viabilidad ambiental a los informes ambientales de los planes reguladores para que no condicione su aplicación hasta el momento en que el respectivo plan regulador sea aprobado y entre en vigencia. Al Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH), como ente rector del sector y en representación del Consejo de Planificación Urbana, para que coloque en un portal digital la totalidad de la información cartográfica generada como parte de la viabilidad ambiental del Plan GAM, de manera que pueda ser accesada por los ciudadanos y autoridades y que la misma sirva a las municipalidades como fuente de consulta para establecer condiciones y requisitos al momento de otorgar usos del suelo y permisos de construcción. Al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, para que integre la totalidad de los lineamientos ambientales en el Plan de Ordenamiento Territorial de la GAM en cumplimiento de la Ley de Planificación Urbana y, que de forma inmediata, modifique y ajuste el Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamiento y Urbanizaciones, de forma tal que lo armonice con la legislación ambiental promulgada en el país durante los últimos 15 años. Asimismo, requiere que se ordene a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) que establezca un procedimiento formal de verificación ambiental de la situación de un área de proyecto, obra o actividad planteada, respecto a la zonificación de fragilidad ambiental de un plan de ordenamiento territorial, en caso de que haya sido revisado y aprobado por esta misma Secretaría Técnica, y que establezca las condicionantes ambientales correspondientes según los resultados de esa verificación. Asimismo, que se ordene a esta Secretaría a que modifique y ajuste el procedimiento de evaluación de impacto ambiental de los proyectos, obras o actividades menores de 1000 metros cuadrados de manera tal que se garantice y certifique en el expediente ambiental correspondiente, que el área del proyecto no corresponde con una área ambientalmente frágil, en particular si el área del proyecto no se circunscribe dentro de una zonificación ambiental de un plan de ordenamiento territorial ya revisado y aprobado por la SETENA. Al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) que anule el acuerdo de Junta Directiva en que elimina el requisito la viabilidad ambiental a los visados de planos de proyectos y anteproyectos, por contravenir lo establecido en el artículo 3 del Decreto Ejecutivo Número [...]-MINAE- SALUD-MOPT-MAG-MEIC, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) del 28 de junio del 2004, y que establezca un procedimiento de verificación de dicho requisito ante la SETENA sin que implique trámite adicional para el administrado. A todas las municipalidades del país, para que como parte del trámite de proyectos de construcción, de cualquier tipo, establezcan como requisito el que se haya cumplido a cabalidad con lo señalado en el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente.

2.- La Ing. Eugenia Vargas Gurdian, PRESIDENTA EJECUTIVA del INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO, informa que no es cierto que existan 15 planes reguladores equivalentes a un 48% "casi la mitad" que cuenten con la viabilidad ambiental por parte de la Setena; según consta en los registros del INVU y con base al Oficio SG-075-2011-SETENA (adjunto) del 16 de Agosto del 2011, a la fecha sólo tienen esa condición los siguientes cantones: Municipalidad de Cartago, Alvarado, Paraíso, El Guarco y Oreamuno, todos de la provincia de Cartago. De igual forma, el recurrente hace aseveraciones inexactas al señalar de forma implícita que el INVU incumple con su responsabilidad asignada por la Ley 4240 de revisar los planes reguladores que le son sometidos a su consideración y que por tal motivo existe un 20% de la población de la GAM vive en condiciones de riesgo y su número se incrementa día a día. Manifiesta que surge la duda sobre la legitimidad de la viabilidad ambiental aprobada por SETENA para el Proyecto PRUGAM, cuando, dentro de su propuesta, dicho estudio sustituyó el "Anillo de Contención Urbano" existente desde el Plan Regional Metropolitano GAM 82, aprobado por el INVU desde 1982, por tres grandes macro zonas, de forma inconsulta con el INVU y prácticamente suplantando la potestad asignada por la Ley 4240 para todo lo relacionado con propuestas de ordenamiento territorial dentro del ámbito nacional, regional e incluso local. ² En segundo lugar, tampoco es de recibo que el INVU no esté revisando los planes reguladores urbanos que las municipalidades le someten para esos efectos, particularmente los que fueron elaborados con recursos del Proyecto PRUGAM. En este sentido, es necesario recalcar que sí se están revisando todos los planes que las municipalidades han enviado y que, tal y como lo establece la misma Sala Constitucional, cuentan con la viabilidad ambiental debidamente aprobada por Setena, como son los señalados anteriormente. AI respecto se adjuntan los oficios con las observaciones respectivas que ya se les han hecho. ² En tercer lugar, sobre la situación de riesgo de un 20% de la población de la GAM, nos parece irresponsable aparte de alarmista realizar semejantes aseveraciones sin ubicar dichas poblaciones física y espacialmente, dentro de los cantones respectivos; aparte de ignorar que existe un Plan Regional Metropolitano del GAM 82, todavía vigente y, por ende, con su reglamento aun vigente, que señala expresamente dichas situaciones de riesgo, además de una Ley de Emergencias que otorga potestades importantes en esa materia a la Comisión Nacional de Emergencias (C.N.E.). Considera que dentro de las argumentaciones del recurrente prevalece un afán por ignorar y hacer abstracción de toda la institucionalidad del Estado para velar porque no ocurran situaciones de vulnerabilidad para todas las poblaciones dentro y fuera de la GAM y, en su lugar, hacer recaer en "las condicionantes ambientales establecidas en el plan PRUGAM y en los informes ambientales de los planes reguladores con viabilidad ambiental", toda suerte de soluciones a las poblaciones en condición de vulnerabilidad. Sobre ese punto considera relevante, para mejor resolver, los siguientes elementos: 1. Los mapas que se entregaron a los Municipios donde se demarcan posibles zonas de riesgo a escala 1:10.000, corresponden a los contratados pagados por el proyecto PRUGAM, al Sr. Allan Astorga, como parte de los IFAS (Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE), según sus Art. 5.6. Mapa IFA Geoaptitud ² Factor estabilidad de ladera (Deslizamientos) y 5.7. Mapa IFA Geoaptitud ² Factor Amenazas Naturales. 2. Que dichos estudios fueron aprobados por la SETENA a nivel regional de la GAM, y que las investigaciones generales que los originaron, no reflejan con exactitud los indicadores de fragilidad ambiental dentro del ámbito local de los planes reguladores urbanos cantonales. Sin embargo, y pese a lo anterior, todavía hay consultorías contratadas por los municipios que pretenden que dichos indicadores de fragilidad ambiental aprobados para el ámbito regional se sigan aplicando dentro de los planes reguladores locales, sin integrarlos ni complementarlos con estudios ambientales más detallados o específicos, acordes con la realidad de cada cantón. 3. Que el mencionado Decreto Ejecutivo en su Art.2.2.2. establece que: "El mapa de zonificación de IFA, NO debe ser considerado ni interpretado como el mapa de zonificación de uso del suelo que genera el Plan Regulador el Plan de Uso del Suelo, por el contrario, es un insumo del componente de diagnóstico, que aplica la premisa ambiental y establece las bases para que las autoridades en conjunto con los otros actores sociales involucrados puedan decidir sobre los usos más acertados y apropiados que se darán al suelo del territorio objeto de la planificación", y, 4. que, por lo tanto, sus resultados o recomendaciones no pueden considerarse como lineamientos para el ordenamiento territorial cantonal, sino que son valoraciones de tipo ambiental que pueden considerarse en la prevención de desastres naturales. 5. Que el INVU está mejorando y complementando el denominado Plan PRUGAM ya que carecía de reglamentación urbana y no incluyó estudios de consultorías en sus diferentes ejes temáticos contratados por el mismo Proyecto PRUGAM, en sus propuestas finales de Estructura Urbana, vialidad y transporte, infraestructura y redes, lo social y económico. A finales diciembre sería entregado al Poder Ejecutivo para su respectiva aprobación y publicación la actualización del Plan Regional Metropolitano de la GAM 82, todavía vigente, fundamentado en las correcciones hechas a la propuesta del Proyecto PRUGAM y denominado como POT-GAM para efectos de cumplimiento de este proceso. 6. Que los planes reguladores cantonales generados mediante convenio de cooperación entre los 31 municipios de la GAM y el Proyecto PRUGAM deben de ser actualizados y particularizados de acuerdo a sus requerimientos cantonales por las municipalidades respectivas, además, mejorar y presentar ante la SETENA los IFAS locales para su revisión y aprobación respectiva, como requisito previo a la presentación ante el INVU del plan regulador. El recurrente alega también que el INVU incumple los incisos 5 y el 6 del artículo 9 de la resolución de Setena N° 1306 (mal indicada ya que corresponde a la N° 1308). Considera que es materialmente imposible divulgar la información sobre la propuesta de actualización del GAM -82, con la variable ambiental integrada, en tanto que la propuesta presentada por el proyecto PRUGAM fue rechazada y la que se elabora por parte de mi representada estará lista para el próximo mes de diciembre. Una vez que la propuesta esté aprobada el INVU es compromiso de la institución abrir la información al público. En cuanto a la aplicación del inciso 6, es un asunto que no compete al INVU, sino al Concejo Nacional de Planificación Urbana, como con toda claridad se lee en dicho numeral. Asimismo, el recurrente plantea otro cuestionamiento innecesario y sin ningún sustento, al exigir que el INVU integre la totalidad de los lineamientos ambientales en el Plan de Ordenamiento Territorial de la GAM, en cumplimiento de la Ley de Planificación Urbana y que de forma inmediata modifique y ajuste el Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamiento y Urbanizaciones, de forma tal que armonice con la legislación ambiental promulgada en el país. Indica que el INVU está tomando en su integralidad la viabilidad ambiental aprobada por la SETENA para el Proyecto PRUGAM, y más bien se sustenta en todos sus lineamientos; incluso mejora, desde el punto de vista cautelar, algunos vacíos no contemplados por dicha viabilidad ambiental. De hecho retoma el "Anillo de Contención Urbana" y lo replantea de acuerdo con el mapa de uso potencial urbano de dicha viabilidad ambiental, entre otras consideraciones. Con relación al reclamo para que se armonice y modifique el Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamiento y Urbanizaciones, manifiesta que tal Reglamento es una herramienta técnica, como su nombre lo indica, de control urbano, y que la revisión que hace la Dirección de Urbanismo es sobre los aspectos de su competencia (materia urbanística); siendo que los aspectos ambientales están regulados por la instancia competente, o sea, la SETENA, por lo que no es materia para ser incluida necesariamente y directamente dentro de dicho Reglamento; así lo dejan claramente establecido los oficios #6-1708-2002 del 01 de octubre del 2002, con base al cual se tomó el acuerdo de Junta Directiva, según consta en el oficio JD-0361-2002 M (ambos adjuntos). Considera que dicho acuerdo no es arbitrario ni va en contra de la legislación vigente. Además, que de previo a que las Municipalidades otorguen los permisos de construcción deben controlar y vigilar que se haya cumplido con los visados y autorizaciones de las instancias competentes, entre las que se encuentra la SETENA y, en cuanto a los anteproyectos, corresponde a una figura de mera orientación y, por tanto, su aprobación no es ningún permiso ni autorización de construcción. En conclusión, la Variable Ambiental dentro de los Planes de Ordenamiento Territorial siempre ha sido incorporada en todos los Planes Reguladores y dentro del proceso de elaboración del P.R.M. Del GAM del 82, de hecho el "Anillo de Contención Urbana" surgió del estudio e incorporación de los aspectos ambientales en aquel momento. La metodología aprobada y publicada por la SETENA mediante el Decreto Ejecutivo No.32967-MINAE, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N0.85 del O4 de mayo del 2006, se estableció dentro de una gama de enfoques metodológicos que pueden ser utilizados para incluir la variable ambiental. Pese a lo anterior, considera importante dejar claramente establecido que el Plan de Ordenamiento Territorial es un Plan Integral que permite dar lineamientos, directrices para una formulación de una política de Ordenamiento Territorial que posteriormente las Municipalidades utilizarán como insumos fundamentales para realizar la planificación local (Planes Reguladores). Este enfoque dentro del Sistema de Planificación Territorial se denomina en "Cascada", y pretende que el nivel regional se articule de forma concatenada con el nivel local en un "deber de coordinación" entre instituciones y espacios geográficos. Este fue uno de los errores del Proyecto PRUGAM, ya que primero se concluyeron los planes reguladores cantonales y luego las propuestas para el ámbito regional, entonces, ¿cuáles lineamientos y directrices regionales fueron articulados a los respectivos planes reguladores? Al respecto, cita el libro ³Ordenación Territorial de Domingo Gómez Orea, Ediciones Mundi- Prensa, 2008, p. 56. En ese sentido, el INVU en coordinación con la SETENA, realizó un Manual para la elaboración de Planes Reguladores, publicado en La Gaceta No.58, del 22 de marzo del 2007, en donde es claro que la planificación territorial integra los aspectos más relevantes del territorio de sus habitantes y de los bienes y servicios que se produce para integrarlo en una sola política, no puede tomarse ni debe considerarse que solamente con el análisis de un sistema físico-ambiental pretendamos ordenar el territorio. En ese sentido, el territorio se forma de las actividades que la población realiza sobre un medio físico y de las interacciones que mutuamente se provocan. Consecuentemente es que el INVU a través de la Dirección de Urbanismo no aprobó en una primera instancia el proyecto denominado PRUGAM, porque si bien es cierto que el análisis físico-ambiental fue aprobado por SETENA, y según las competencias de este último, dicho estudio cumplió los parámetros solicitados por la metodología aprobada para tal fin; en el tema de la planificación urbana y del ordenamiento territorial, la variable física-ambiental es un insumo dentro de otros igualmente relevantes, como lo económico, social, político-institucional, la vialidad y el transporte, la estructura urbana y, en éstos, su propuesta final fue muy deficiente, como se logró establecer en el Informe aprobado por la Junta Directiva del INVU sobre la no aprobación del Proyecto PRUGAM, y así fue enviado a la Contraloría General de la República. Con respecto a lo planteado por el recurrente en cuanto al financiamiento del Plan PRUGAM, el INVU no puede manifestarse, ya que no era el encargado de administrar los fondos, sino que esa competencia recayó en el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos. Lo mismo ocurre en cuanto al alegato de los documentos descargables de la página web de PRUGAM, pues el sitio electrónico no es de INVU y los mismos no están vigentes, toda vez que el INVU aún está en proceso de revisión y elaboración del plan de Ordenamiento Territorial del Gran Área Metropolitana (POT-GAM) que se esta realizando con base en los estudios hechos por PRUGAM. Pide que se declare sin lugar el recurso.

3.- El Secretario General de SETENA, Uriel Juarez Baltodano, manifiesta que sobre los hechos alegados solicitó al Departamento de Evaluación Ambiental Estratégica que brindara un informe, el cual indica que el PRUGAM cumplió los procedimientos técnicos establecidos por el Decreto 32967-MINAE, en donde SETENA, por resolución 1308-2009-setena de 9 de junio de 2009, otorgó viabilidad (licencia) ambiental, así como la aprobación de su Reglamento de Desarrollo Sostenible, en resolución 2748-2009-SETENA de 18 de noviembre de 2009, que forma parte de la viabilidad otorgada. Aunque el PRUGAM mantiene la viabilidad otorgada por SETENA, es sabido que el INVU lo ha descartado e indica la formulación de un nuevo plan denominado POT-GAM-2030, el cual no ha sido presentado ante SETENA, para su evaluación de otorgamiento de viabilidad ambiental. Tanto la viabilidad otorgada al PRUGAM como a los Planes Reguladores de las Municipalidades que forman la GAM entra a regir o es vinculante hasta tanto no sea aprobada por el INVU y sea publicado en La Gaceta, esto por el hecho de que la variable ambiental es parte integral del Plan Regulador o Plan Regional. Pide que se declare sin lugar el recurso.

4.- La Ministra de Vivienda y Asentamientos Humanos, Irene Campos Gomez, informa que, en lo que corresponde a las competencias de ese Ministerio, que según oficio N° TIC-103-2011 de 27 de octubre de 2011, suscrito por la Jefa del Departamento de Tecnologías de Información y Comunicación, con relación a las formas de acceso de la Cartografía Digital de Usos de la Tierra en la Gran Área Metropolitana, la cual se encuentra en la pagina web:

wwvw.mivah.go.cr/cartografía, donde puede accederse a las orto fotos de la GAM y a la Cartografía Digital de Usos de la Tierra en la Gran Área Metropolitana, elaborada dentro del marco del Proyecto PRUGAM; la fecha de publicación se realizó a partir de julio de 2009, tal como consta en la pagina de presentación. También puede ser accedida esta información a través del link que se presenta en la página principal del MIVAH wwwmivalv.go.cr, en el apartado Cartografía de la GAM. En el archivo del Área de Planificación y Ordenamiento Territorial del Ministerio no se cuenta con información oficial relacionada estrictamente con el objeto del amparo; la información que se despliega en la página web del Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos desde julio de 2009 corresponde a la cartografía del uso de suelo actual, elaborada mediante licitación internacional a la empresa BLOM por parte del proyecto PRUGAM. Toda esa información y otra relacionada se encuentran en el Archivo Central del MIVAH. Dicha cartografía fue remitida de forma final al Instituto Geográfico Nacional mediante oficio PRUGAM-0508-09 de 13 de noviembre del 2009. En esa cartografía se presentan una serie de hojas cartográficas y sus orto fotografías a escala 1: 10.000 que abarcan aproximadamente 2600 km2 de la Gran Área Metropolitana, en la cual es posible identificar diferentes usos de suelo urbanos, productivos, zonas verdes y áreas protegidas, cauces de ríos, pendientes del terreno, infraestructuras como carreteras, líneas de alta tensión, edificaciones, etc. Con relación al informe de cierre del PRUGAM, la información cartográfica de uso de suelo de la GAM, generada como producto del Convenio ALA/2002/001-068 entre la Unión Europea y la República de Costa Rica, denominado ³Planificación Regional y Urbana del Gran Área Metropolitana del Valle Central de Costa Rica, se encuentra publicada en el sitio web del MIVAH, no en el del PRUGAM, conforme quedó establecido en el Informe Técnico de Cierre del Proyecto, pues el cierre de ese proyecto implicaba que el MIVAH fuera el beneficiario de sus resultados y administrador de los productos finales. Por otra parte, la Ley 8342, que aprobó el Convenio Marco Relativo a la Ejecución de la Ayuda Financiera y Técnica y la Cooperación Económica en Costa Rica, en virtud del Reglamento ALA, permitió la suscripción y aprobación del Convenio ALA/2002/001-068, establece que el MIVAH es el beneficiario directo del proyecto y los bienes y realizaciones adquiridos pasarán a ser propiedad suya, aunque éste puede identificar otros organismos que asegurarían la utilización adecuada y acorde a los fines del proyecto. Así, la información PRUGAM no se encuentra necesariamente en el Ministerio, sino en las administraciones competentes, como el Instituto Geográfico Nacional, SETENA, las Municipalidades del GAM y el INVU. Mediante un convenio de cooperación institucional con el INVU, se le trasladó toda la información documental, respaldos digitales e información digital ubicada en tres servidores. Considera que el MIVAH no ha vulnerado ningún derecho al recurrente y ha puesto a disposición del público la información cartográfica. Pide que se declare sin lugar el recurso.- 5.- En los procedimientos se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Armijo Sancho; y,

Considerando

I.- OBJETO DEL RECURSO: El presente amparo tiene por objeto que la Sala ordene al Ministerio de Vivienda colocar en un portal digital la totalidad de los mapas generados por el PRUGAM, junto con los informes regionales elaborados, conforme lo ordenó la SETENA; que la Sala ordene a la SETENA establecer un procedimiento formal de verificación ambiental de la situación de un área de proyecto, obra o actividad planteada, respecto a la zonificación de fragilidad ambiental de un plan de ordenamiento territorial, en caso de que haya sido revisado y aprobado por esta misma Secretaría Técnica, y que establezca las condicionantes ambientales correspondientes, según los resultados de esa verificación; que la Sala ordene a SETENA modificar y ajustar el procedimiento de evaluación de impacto ambiental de proyectos, obras o actividades menores de 1000 metros cuadrados, de modo que se garantice y certifique en el expediente ambiental correspondiente que el área del proyecto no corresponde con una área ambientalmente frágil, en particular, si el área del proyecto no se circunscribe dentro de una zonificación ambiental de un plan de ordenamiento territorial ya revisado y aprobado por la SETENA; que la Sala ordene al INVU anular el acuerdo de Junta Directiva en que se eliminó el requisito la viabilidad ambiental a los visados de planos de proyectos y anteproyectos, por contravenir lo establecido En el artículo 3 del Decreto Ejecutivo Número[...]-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) del 28 de junio del 2004, y que establezca un procedimiento de verificación de dicho requisito ante la SETENA sin que implique trámite adicional para el administrado; que la Sala ordene al INVU modificar y ajustar el Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamiento y Urbanizaciones, de forma tal que lo armonice con la legislación ambiental promulgada en el país durante los últimos 15 años y, por último, que la Sala ordene a todas las Municipalidades del país que establezcan como requisito el que se haya cumplido a cabalidad lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente.

II.- SOBRE LOS HECHOS: Los informes rendidos bajo la fe del juramento por los recurridos acreditan los siguientes aspectos relevantes para resolver el presente amparo:

1. la viabilidad ambiental aprobada por SETENA para el Proyecto PRUGAM sustituyó el "Anillo de Contención Urbano" existente desde el Plan Regional Metropolitano GAM 82, aprobado por el INVU desde 1982, por tres grandes macro zonas, de forma inconsulta con el INVU y suplantando la potestad asignada por la Ley 4240 para todo lo relacionado con propuestas de ordenamiento territorial dentro del ámbito nacional, regional e incluso local (v. informe de la Presidenta Ejecutiva del INVU); 2. el INVU está revisando todos los planes reguladores que las municipalidades han enviado y que, tal y como lo establece la Sala Constitucional, cuentan con la viabilidad ambiental debidamente aprobada por Setena (id.); 3. existe un Plan Regional Metropolitano del GAM 82, vigente, junto con su reglamento, que señala las situaciones de riesgo en el área metropolitana (id.); 4. Los mapas que se entregaron a los Municipios donde se demarcan posibles zonas de riesgo a escala 1:10.000, corresponden a los contratados pagados por el proyecto PRUGAM, al Sr. Allan Astorga, como parte de los IFAS (Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE), según sus Art. 5.6. Mapa IFA Geoaptitud ² Factor estabilidad de ladera (Deslizamientos) y 5.7. Mapa IFA Geoaptitud ² Factor Amenazas Naturales. 2. Que dichos estudios fueron aprobados por la SETENA a nivel regional de la GAM, y que las investigaciones generales que los originaron, no reflejan con exactitud los indicadores de fragilidad ambiental dentro del ámbito local de los planes reguladores urbanos cantonales (id.); 5. Hayconsultorías contratadas por los municipios que pretenden que los indicadores de fragilidad ambiental aprobados para el ámbito regional se sigan aplicando dentro de los planes reguladores locales, sin integrarlos ni complementarlos con estudios ambientales más detallados o específicos, acordes con la realidad de cada cantón (id.); 6. el Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE en su Art.2.2.2. establece que: "El mapa de zonificación de IFA, NO debe ser considerado ni interpretado como el mapa de zonificación de uso del suelo que genera el Plan Regulador el Plan de Uso del Suelo, por el contrario, es un insumo del componente de diagnóstico, que aplica la premisa ambiental y establece las bases para que las autoridades en conjunto con los otros actores sociales involucrados puedan decidir sobre los usos más acertados y apropiados que se darán al suelo del territorio objeto de la planificación"; sus resultados o recomendaciones no pueden considerarse como lineamientos para el ordenamiento territorial cantonal, sino que son valoraciones ambientales que pueden considerarse en la prevención de desastres naturales (id.); 7. el Plan PRUGAM carece de reglamentación urbana y no incluyó estudios de consultorías en sus diferentes ejes temáticos contratados por el mismo Proyecto PRUGAM, en sus propuestas finales de Estructura Urbana, vialidad y transporte, infraestructura y redes, lo social y económico (id.); 8. a finales diciembre de 2011, sería entregado al Poder Ejecutivo para su respectiva aprobación y publicación la actualización del Plan Regional Metropolitano de la GAM 82, todavía vigente, fundamentado en las correcciones hechas a la propuesta del Proyecto PRUGAM y denominado como POTGAM para efectos de cumplimiento de este proceso (id.); 9. Los planes reguladores cantonales generados mediante convenio de cooperación entre los 31 municipios de la GAM y el Proyecto PRUGAM deben de ser actualizados y particularizados de acuerdo a sus requerimientos cantonales por las municipalidades respectivas, además, mejorar y presentar ante la SETENA los IFAS locales para su revisión y aprobación respectiva, como requisito previo a la presentación ante el INVU del plan regulador (id.); 10. es materialmente imposible para el INVU divulgar la información sobre la propuesta de actualización del GAM -82, con la variable ambiental integrada, en tanto que la propuesta presentada por el proyecto PRUGAM fue rechazada y la que se elabora por parte del INVU estaría lista en diciembre de 2011 (id.); 11. el INVU se compromete a abrir al público la información sobre la propuesta de actualización del GAM-82, con la variable ambiental, una vez que sea aprobada (id.); 12. el Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamiento y Urbanizaciones, manifiesta que tal Reglamento es una herramienta técnica, como su nombre lo indica, de control urbano, y que la revisión que hace la Dirección de Urbanismo es sobre los aspectos de su competencia (materia urbanística); siendo que los aspectos ambientales están regulados por la instancia competente, o sea, la SETENA, por lo que no es materia para ser incluida necesariamente y directamente dentro de dicho Reglamento (id.); 13. la Variable Ambiental dentro de los Planes de Ordenamiento Territorial siempre ha sido incorporada en todos los Planes Reguladores y dentro del proceso de elaboración del P.R.M. del GAM del 82, de hecho el "Anillo de Contención Urbana" surgió del estudio e incorporación de los aspectos ambientales en aquel momento. La metodología aprobada y publicada por la SETENA mediante el Decreto Ejecutivo No.32967-MINAE, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N0.85 del O4 de mayo del 2006, se estableció dentro de una gama de enfoques metodológicos que pueden ser utilizados para incluir la variable ambiental (id.); 14. La Cartografía Digital de Usos de la Tierra en la Gran Área Metropolitana se encuentra en la pagina web: wwvw.mivah.go.cr/cartografía, donde puede accederse a las orto fotos de la GAM y la Cartografía Digital de Usos de la Tierra en la Gran Área Metropolitana, elaborada dentro del marco del Proyecto PRUGAM; la fecha de publicación se realizó a partir de julio de 2009, tal como consta en la pagina de presentación (informe de la Ministra de Vivienda); 15. la información que se despliega en la página web del Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos desde julio de 2009 corresponde a la cartografía del uso de suelo actual, elaborada mediante licitación internacional a la empresa BLOM por parte del proyecto PRUGAM. Toda esa información y otra relacionada se encuentran en el Archivo Central del MIVAH; la cartografía fue remitida de forma final al Instituto Geográfico Nacional mediante oficio PRUGAM-0508-09 de 13 de noviembre del 2009; en esa cartografía se presentan una serie de hojas cartográficas y sus orto fotografías a escala 1: 10.000 que abarcan aproximadamente 2600 km2 de la Gran Área Metropolitana, en la cual es posible identificar diferentes usos de suelo urbanos, productivos, zonas verdes y áreas protegidas, cauces de ríos, pendientes del terreno, infraestructuras como carreteras, líneas de alta tensión, edificaciones, etc. (informe de la Ministra de Vivienda); 16. el INVU descartó el PRUGAM y formula un nuevo plan denominado POTGAM-2030, el cual aún no ha sido presentado ante SETENA, para su evaluación de otorgamiento de viabilidad ambiental; la viabilidad otorgada por SETENA al PRUGAM y a los Planes Reguladores de las Municipalidades que forman la GAM entra a regir o es vinculante hasta tanto no sea aprobada por el INVU y sea publicado en La Gaceta, esto por el hecho de que la variable ambiental es parte integral del Plan Regulador o Plan Regional.

III.- CONSIDERACIONES PREVIAS: Como se desprende de la lectura de la demanda, el presente recurso comprende una diversidad de pretensiones de carácter general, dirigidas a la protección del medio ambiente, todas sobre la base de la consideración de un carácter normativo y definitivo a la resolución [...]SETENA, la cual otorgó viabilidad ambiental al PRUGAM, el cual, sin embargo, no ha sido aprobado por el INVU y, además, ha sido descartado por esa institución como consecuencia de insuficiencias en diversas materias (v. informe de la Presidente Ejecutiva del INVU), con lo cual, un instrumento en esas condiciones, aunque tenga un importante valor informativo, no puede convertirse en una herramienta para valorar o determinar la legitimidad constitucional de todos los aspectos señalados por el recurrente, cuya amplitud y generalidad, unidos a la convergencia de múltiples y opinables cuestiones técnicas, apuntan, más bien, a concebir lo planteado en el proceso, más que en una discusión jurídica, en una especie de análisis y formulación de hipótesis en cuanto al problema del manejo del factor fragilidad ambiental, desde el punto de vista puramente ambiental, cuanto urbanístico, tanto dentro del gran área metropolitana, al que atañen el PRUGAM y el POTGAM, como al resto del país, en los diferentes escenarios, según existan o no existan planes reguladores y según se apliquen o no se apliquen los usos de suelo, según los criterios del INVU y el Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamiento y Urbanizaciones. Ya esta Sala ha dicho que ³el régimen publico que rige en el derecho urbanístico, debe apoyarse en el proceso ante la SETENA, de manera que en ambos casos debe existir un alto grado de coordinación institucional, toda vez que se pretende hacer valer una política permanente de Estado que requiere conciliarse con otros derechos fundamentales ³(sentencia [...] de quince horas y trece minutos del cinco de octubre del dos mil once); además, la Sala ha considerado que la resolución [...] no es un estudio técnico de viabilidad ambiental, sino la resolución de viabilidad ambiental para el PRUGAM y que se trata de una evaluación que no es concluyente y que no puede dar fundamento a la toma de decisiones normativas por parte del Poder Ejecutivo (idem). Así, el presente amparo, es en gran medida una especie de diagnóstico, o hipótesis de diagnóstico, de índole académico, en el cual se pone de manifiesto los problemas existentes con relación al manejo de las zonas de fragilidad ambiental en el gran área metropolitana y en el resto del país, así como la obsolescencia del Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamiento y Urbanizaciones. Pide, por eso, el recurrente, que la Sala ordene al INVU modificar y ajustar el Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamiento y Urbanizaciones, de forma tal que lo armonice con la legislación ambiental promulgada en el país durante los últimos 15 años, pero tal pretensión no tiene fundamento en una disconformidad del Reglamento con la Constitución, como tampoco en una vulneración concreta de derechos fundamentales, sino en un análisis abstracto y genérico. Si lo que pretende el recurrente es la declaratoria de inconstitucionalidad del Reglamento, así debe plantearlo cumpliendo los presupuestos y requisitos procesales al efecto, pues no se puede, por la vía de amparo, pretender armonizar o actualizar las normas reglamentarias o legales.

III.- EL CASO CONCRETO: En el Hecho Primero del recurso, y sus distintas secciones, el recurrente dedica 47 páginas de su demanda a que SETENA otorga viabilidad ambiental al Plan PRUGAM 2008-2030, en junio de 2009, sin señalar ninguna infracción al derecho al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado ni al principio de autonomía municipal, por parte de ninguna de las instituciones recurridas y únicamente se dirige a explicar en qué consistió el PRUGAM, la aplicación del Decreto 32967-MINAE, los estudios técnicos y ambientales realizados para el Plan PRUGAM y sus productos (mapas, zonificación de fragilidad ambiental y tabla de limitantes técnicas, lineamientos regionales para la GAM, etc. En el Hecho Segundo, el recurrente indica que en la resolución [...] SETENA ordenó a la Dirección de Urbanismo del INVU respetar los lineamientos ambientales establecidos por el PRUGAM lo cual, en realidad, es expresado en esa resolución como un compromiso de la Dirección de Urbanismo del INVU a cumplir los lineamientos ambientales establecidos en la propuesta de zonificación territorial y de que ante eventuales modificaciones o cambios en los usos permitidos no puede apartarse de ellos; sin embargo, no se indica ninguna situación concreta de la cual pueda derivarse que esa dirección haya incumplido el ³compromiso´ de cumplimiento de los lineamientos ambientales; lo cual, en principio, sería una cuestión de mera legalidad ordinaria. Además, dentro de este hecho, se señala que en esa resolución se dispuso la obligación del Consejo de Planificación Urbana y el Ministerio de Vivienda de instalar la información cartográfica digital elaborada como parte del proceso PRUGAM en un portal electrónico dentro de un plazo de dos años, lo cual no se ha cumplido. Sin embargo, los informes rendidos por los recurridos y, específicamente, la Ministra de Vivienda y Urbanismo, acreditan que esa información cartográfica está disponible, concretamente, la Cartografía Digital de Usos de la Tierra en la Gran Área Metropolitana, en la pagina web: wwvw.mivah.go.cr/cartografía, donde puede accederse a las orto fotos de la GAM y a la Cartografía Digital de Usos de la Tierra en la Gran Área Metropolitana, elaborada dentro del marco del Proyecto PRUGAM; la fecha de publicación se realizó a partir de julio de 2009. El Hecho Tercero se refiere a la aprobación, por parte de la SETENA, del Reglamento de Desarrollo Sostenible que complementa y forma parte de la Viabilidad Ambiental al PRUGAM; la consecuencia y reclamo del recurrente consiste en que la acción inmediata que debió haber tomado el MIVAH, además de colocar el detalle de los mapas de zonificación ambiental en un portal digital para facilitar el acceso de cualquier interesado e informar a la Dirección de Urbanismo del INVU y a las 31 municipalidades que ya estaba vigente y que debía utilizarse como base técnica para los planes reguladores y para tomar decisiones sobre uso de suelo o permisos de construcción que se estuvieran tramitando, lo cual, son cuestiones de mera legalidad ordinaria, conforme lo ha reiterado esta Sala y atañen a cuestiones interroganticas entre SETENA, el INVU y las Municipalidades. En el Hecho Cuarto, el recurrente manifiesta que la SETENA ha otorgado viabilidad ambiental a los informes ambientales de planes reguladores dentro de la GAM e interpreta que SETENA ordenó que no se aplique la zonificación ambiental hasta que se apruebe el Plan regulador, para lo cual pone el ejemplo de la resolución que otorga la Viabilidad ambiental al Plan Regulador de Cartago, en el cual la resolución correspondiente indicó que esa viabilidad ambiental se hace efectiva en el momento de la aprobación definitiva del Plan Regulador y su respectiva publicación lo cual no puede ser de otra manera, pues la SETENA otorga ex ante, la viabilidad ambiental a un proyecto de Plan Regulador, de conformidad con la ley y la jurisprudencia constitucional y no podrían darse efectos jurídicos a un Plan que aún no ha sido aprobado. El Hecho Quinto señala un problema consistente en las consecuencias negativas de que el INVU y las municipalidades no incluyan en el uso de suelo y los permisos de construcción las condicionantes ambientales del PRUGAM y en los informes ambientales de los planes reguladores con viabilidad ambiental lo cual se refiere, también, a cuestiones de mera legalidad ordinaria y a una situación abstracta y genérica. Es en este hecho donde se plantea la obsolescencia del Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones, sobre lo cual ya se ha indicado que en el evento de que el recurrente considere inconstitucional esa normativa, así lo formule mediante una acción de inconstitucionalidad que cumpla los presupuestos y requisitos procesales; lo mismo, en cuanto a sus manifestaciones con relación a que los proyectos de categoría , según el decreto[...]-MINAE-SALUDMOPT-MAG-MEIC, que se refieren a viviendas unifamiliares menores de 300 metros cuadrados y otros. Por último, cabe agregar que no se trata de una exclusión genérica de la exigencia del estudio de impacto ambiental como la declarada inconstitucional en la sentencia número [...] de 14:48 hrs. de 6 de febrero de 2002, sino que, únicamente, se trata del hecho de que el Departamento de Urbanismo del INVU exige la presentación de la viabilidad ambiental para efectos del visado de planos, que no tiene propósitos ambientales y que corresponde a la SETENA otorgar o no la viabilidad, mediante los distintos procedimientos, de acuerdo con la naturaleza de las obras a realizar.

IV.- VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO JINESTA. El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar el recurso por razones diferentes que son las siguientes:

1.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene ³Toda persona ´de gozar ³a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que ³El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho´; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI). También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994. El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. [...] de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.

2.-NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste. El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público ±ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable ±sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos. Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento ±serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas ±procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (³ordinariarlo´), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo. La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.

3.- COROLARIO. Por lo expuesto, estimo que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, considero que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u emisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Por tanto

Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar el recurso por razones diferentes Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Aracelly Pacheco S. Teresita Rodríguez A.