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Res. 02023-2013 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 13/02/2013
OutcomeResultado
The amparo is granted, and it is ordered to stop the construction and to prohibit the operation of the gas station until the risk of contamination of the aquifers is ruled out.Se declara con lugar el amparo y se ordena detener las obras y no permitir el funcionamiento de la gasolinera hasta que se descarte el riesgo de contaminación de los mantos acuíferos.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber reviews an amparo action against the Municipality of Vázquez de Coronado, SETENA, SENARA, and the General Directorate of Fuel Transportation and Marketing of MINAET, for authorizing the construction of a gas station. The petitioner argues that the project is located in a spring protection zone and that excavations for fuel tanks caused groundwater to surface, increasing the risk of aquifer contamination. The Chamber finds that, although hydrogeological studies and environmental viability existed, the authorities did not adequately assess or control the actual depth of the excavations relative to the water table. It is proven that the excavation removed the superficial aquifer's cover layer, changing the vulnerability from medium to extreme. The Chamber concludes that the precautionary principle and the principle of objective environmental protection were violated, as no preventive measures were taken despite the evident risk of groundwater contamination. The amparo is granted, ordering the halt of construction and prohibiting operation until the contamination risk is ruled out. The dissenting vote argues the matter is purely one of legality and should have been dismissed in favor of the administrative-contentious jurisdiction.La Sala Constitucional analiza un recurso de amparo contra la Municipalidad de Vázquez de Coronado, SETENA, SENARA y la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles del MINAET, por autorizar la construcción de una estación de servicio. La recurrente alega que el proyecto se ubica en una zona de protección de nacientes y que las excavaciones para los tanques de combustible hicieron aflorar agua subterránea, aumentando el riesgo de contaminación del acuífero. La Sala determina que, si bien existían estudios hidrogeológicos y viabilidad ambiental, las autoridades no valoraron ni controlaron adecuadamente la profundidad real de las excavaciones en relación con el nivel freático. Se acredita que la excavación eliminó la capa de cobertura del acuífero superficial, cambiando la vulnerabilidad de media a extrema. La Sala concluye que se vulneraron los principios precautorio y de objetivación de la tutela ambiental, pues no se adoptaron medidas preventivas ante el riesgo evidente de contaminación de aguas subterráneas. Se declara con lugar el amparo, ordenando detener las obras y prohibir el funcionamiento de la estación hasta que se descarte el riesgo de contaminación. El voto salvado sostiene que el asunto es de mera legalidad y debió rechazarse por corresponder a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Key excerptExtracto clave
Thus, and in light of the foregoing, it follows that when analyzing the possibility of authorizing excavation works to install fuel storage tanks, there must be absolute clarity –among other aspects– regarding the diameter of such tanks, the required magnitude of excavation, and the water table level at the site, in order to properly weigh and decide on the eventual impact such works could have on groundwater. In this case, neither from the reading of the reports submitted in this amparo proceeding, nor from the study of the various documentary evidence provided, can it be derived that the different respondent authorities –individually or jointly–, when analyzing and ruling on the project in question –within their respective spheres of competence–, duly considered such aspects, i.e., that they properly assessed and controlled what the depth or dimensions of the pits to be excavated at the site would be and what their effective impact on groundwater would be. This despite the fact that, as shown in the record, various studies were already available at the administrative level that referred to the existence of the water table at 2.7, 2.6, and 3.8 meters at the site where the works were to be carried out [...]. Therefore, it can only be concluded that, in the case under study, the various respondent authorities did not act in accordance with the precautionary or prudent avoidance principles and the objectification of environmental protection, since, as already indicated, there is a lack of studies or technical criteria that effectively and duly considered the actual dimension or depth of the excavation works to be carried out at the site in relation to the existing water table in the area. This has generated an undue risk to the fundamental rights to health, water, and a healthy and ecologically balanced environment.Así las cosas, y en atención a lo ya señalado, se deriva que al momento de analizarse la posibilidad de autorizarse obras de excavación, para instalar tanques de almacenamiento de combustible, debe existir absoluta claridad –entre otros aspectos– respecto al diámetro de tales tanques, la magnitud requerida de excavación y el nivel freático del lugar, a fin de poder sopesar y decidir, debida y fundadamente, sobre el eventual impacto que tales obras podrían tener en cuanto a las aguas subterráneas. En cuyo caso, ni de la lectura de los informes rendidos en el presente proceso de amparo, ni del estudio de la diversa prueba documental aportada a los autos, se puede derivar que las distintas autoridades recurridas –de forma individual o conjunta–, al momento de analizar y pronunciarse sobre el proyecto en cuestión –dentro de sus respectivos ámbitos de competencia–, hayan tenido en debida consideración tales aspectos, sea, que hayan valorado y controlado debidamente cuál sería la profundidad o dimensiones de las fosas que pretendían realizarse en el lugar y cuál sería su efectivo impacto respecto de las aguas subterráneas. Ello pese que, según consta en autos, ya se contaba en sede administrativa con diversos estudios que hacían referencia a la existencia del nivel freático a los 2.7, 2.6 y 3.8 metros en el lugar en donde se pretendían realizar las obras [...]. Por lo que no puede más que concluirse que, en el caso en estudio, las distintas autoridades recurridas no han actuado conforme a los principios precautorio o de la evitación prudente y de la objetivación de la tutela ambiental, pues, como ya se indicó, se echan de menos estudios o criterios técnicos que tomaran, en efectiva y debida consideración, la dimensión o profundidad real de las obras de excavación que se pretendían realizar en el lugar, en relación con el nivel freático existente en la zona. Con ello se ha generado un riesgo indebido para los derechos fundamentales a la salud, al agua y un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Pull quotesCitas destacadas
"El principio precautorio o de indubio-pronatura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las reglas unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado."
"The precautionary principle or in dubio pro natura means that when there are no studies or reports conducted in accordance with the unequivocal rules and exact application of science and technology that allow for absolute certainty about the harmlessness of the activity intended to be carried out on the environment, or when these are contradictory, the entities and bodies of the central and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or allowing any new or modified application, suspend those in progress until the doubtful state is resolved, and simultaneously adopt all measures aimed at their protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment."
Considerando VII
"El principio precautorio o de indubio-pronatura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las reglas unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado."
Considerando VII
"Por las características de la contaminación de los mantos acuíferos destinados al abastecimiento público y su difícil regeneración, las medidas para evitar la contaminación deben ser preventivas y protectoras, mediante la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas u ordenando medidas de seguridad sobre ciertas actividades potencialmente contaminantes."
"Due to the characteristics of aquifer contamination intended for public supply and their difficult regeneration, measures to prevent contamination must be preventive and protective, by prohibiting certain human activities in specific areas or ordering safety measures on certain potentially contaminating activities."
Considerando VII
"Por las características de la contaminación de los mantos acuíferos destinados al abastecimiento público y su difícil regeneración, las medidas para evitar la contaminación deben ser preventivas y protectoras, mediante la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas u ordenando medidas de seguridad sobre ciertas actividades potencialmente contaminantes."
Considerando VII
"Al eliminarse la capa que cubre el acuífero superficial se cambió la vulnerabilidad de media a extrema (en la excavación para la instalación de los tanques de combustible) y consecuentemente se aumentó el peligro de contaminación de tal acuífero."
"By removing the layer covering the superficial aquifer, the vulnerability changed from medium to extreme (in the excavation for the installation of the fuel tanks) and consequently the risk of contamination of such aquifer increased."
Considerando VIII
"Al eliminarse la capa que cubre el acuífero superficial se cambió la vulnerabilidad de media a extrema (en la excavación para la instalación de los tanques de combustible) y consecuentemente se aumentó el peligro de contaminación de tal acuífero."
Considerando VIII
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CONSTITUTIONAL CHAMBER Type of matter: Amparo action Analyzed by: CONSTITUTIONAL CHAMBER Judgment with protected data, in accordance with current regulations Res. No. 2013002023 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fourteen hours thirty minutes on the thirteenth of February of two thousand thirteen. Amparo action processed in expediente [...], filed by [NAME 01], identity card [...], against the Municipality of Vázquez de Coronado, the National Environmental Technical Secretariat, the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service, and the General Directorate of Transportation and Fuel Commercialization of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications.
Considering
1.- By writing received in the Secretariat of the Chamber at 13:06 hrs. on 14 June 2012, the petitioner files an amparo action against the Municipality of Vázquez de Coronado, the National Environmental Technical Secretariat (SETENA), and the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service (SENARA), in which she states that a service station and gasoline sales point is being built in the community of Vázquez de Coronado. She alleges that it is visible that constant, high-volume water springs forth (aflora) at the site. She indicates that, in fact, the location of the gas station is an area of protection for springs (área de protección de nacientes), both below the structure under construction and in the adjacent lots, where there are 2 more springs. She accuses that the construction permits were granted without considering the potential contamination of water resources and the impact on natural resources, the environment, and human health. She states that, according to information provided by SENARA, both well AB930 and the excavated tank at the Coronado Clinic would be drawing from the same groundwater level exposed by the excavation works. She adds that SENARA granted approval for the works, SETENA granted environmental viability (viabilidad ambiental), and the Municipality granted the construction and earthworks (movimiento de tierra) permits. She accuses that the facts presented put the lives of the residents of the Coronado community at risk. She considers that the actions and omissions of the respondents violate her fundamental rights.
2.- By a resolution at 13:52 hours on 15 June 2012, the amparo was admitted and reports were requested from the respondent authorities.
3.- Bernal Soto Zúñiga, in his capacity as Manager of the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service, reports under oath (memorial received at 14:30 hours on 26 June 2012) that, regarding the springs adjacent or close to the project, the Water Directorate of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications (official letter IMN-DA-91-08) determined that there was a first spring, of a permanent flow regime, located at a distance of 120 meters. The 100-meter protection radius provided for in Article 33 of the Forest Law (Ley Forestal) was applied to this spring. It was also determined that there was a second spring, located at 60 meters; however, its flow regime was intermittent. It was estimated that 60 meters was sufficient as a protection radius. Furthermore, upon verifying the groundwater flow direction, these waters are located upstream from the service station project. On the other hand, in memorandum ASUB-363-2006 dated 4 September 2006, the information was reviewed, and it was determined that at the proposed site for the installation, "infiltration tests are carried out using the Porchet method and porosity tests performed by the Laboratory of the School of Geology and obtained values of 51%, with this information it is determined that the transit time of a contaminant considered advective in the unsaturated zone has a value of 92.28 days and in the saturated zone of 768 days, and a hydrogeological vulnerability analysis is carried out using the GOD method and obtains a medium vulnerability." With this medium vulnerability, it was indicated that the installation procedures for the service station should continue. Hydrogeological vulnerability is a consideration that takes into account the danger of contamination of the water resource. He adds that, when the excavation works began, the original topography of the land where the service station was intended to be built had a height above street level of approximately 1.9 meters. Subsequently, earthworks were carried out and excavation was done at least 1 meter below street level. Additionally, the pit for the installation of the fuel tanks was excavated to 5.65 meters from the foundation level (nivel del desplante). This implies that the natural surface was lowered approximately 8.25 meters. Such deepening of the pit excavation caused the groundwater level located in the sandy-gravelly stratum to spring forth (aflorar). In this excavation, a lithology change is observed at 5.65 meters, transitioning from a silty-clayey stratum to one with a more sandy composition and with rounded gravels. A stratum where water springs forth. The pit excavation eliminated the layer of silty-clayey material that covered the aforementioned, more sandy and saturated lithology. The vulnerability analysis carried out in 2006 was based on the hydraulic properties of the silty-clayey materials, so its elimination changed the vulnerability condition from medium to extreme, thereby increasing the danger of contamination of the shallowest aquifer in the area. He clarifies that, regarding well AB-930, which is on the property of the Coronado Clinic, it would not be related to the water outcrop found in the excavation for the service station tanks. In conclusion, the excavation process where the fuel station is intended to be built caused the removal of the cover layer that covered the shallow aquifer, and, at a depth of 5.65 meters from the current ground level, groundwater sprang forth at a flow rate of 4.2 liters per second. The groundwater springs on adjacent properties, according to the flow direction, have no direct relationship with the fuel service station project. By removing the layer covering the shallow aquifer, the vulnerability changed from medium to extreme in the excavation for the installation of the fuel tanks, and, consequently, the danger of contamination of this aquifer increased. Additionally, he adds that SENARA does not grant construction permits but rather reviews existing information and that provided by the consultants, and issues an opinion based on the hydrogeological characteristics on whether the site represents a low, medium, high, or extreme vulnerability to aquifer contamination. In this case, the vulnerability for the project was determined to be medium, and it was recommended that the project comply with regulation number 30131-MINAE-S and appropriate measures to ensure that leaks or spills do not occur during its operation. Furthermore, the water level captured at the Coronado Clinic is directly related to the level that springs forth in the excavation made for the installation of the tanks, thereby increasing the danger of aquifer contamination in the event of a possible spill. Finally, it is indicated that, once the excavation works have been carried out, the location of fuel storage tanks in the excavation where groundwater springs forth is not recommended, and, under current conditions, the site must be hydrogeologically re-evaluated for the installation of the fuel service station.
4.- Andrea Carvajal Marrero, in her capacity as Acting Mayor, and Greivin Mora Gómez, in his capacity as President of the Municipal Council, both of the Municipality of Vázquez de Coronado, report under oath (memorial received at 15:08 hours on 26 June 2012) that it is false that a service station and gasoline sales point is being built in said canton without environmental viability, since, at the time the construction permits were approved, said project had valid environmental viability, through resolution number 2737-2011 SETENA of 7 November 2011. It indicates that it is true that there is a constant water flow in the pit where the fuel storage tanks will be located, which is 3.2 liters per second, as stated in official letter DIGH-VGH-OF-0158-2012. Regarding the location of the protection zone for springs, said Municipality required the developer to align with respect to the springs near the project, according to official letter IMN-DA-91-08, issued by the Water Directorate of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications. In this official letter, reference is made to a first spring, which has a permanent flow regime, for which the 100-meter protection radius provided for in Article 33 of the Forest Law is applicable. Reference is also made to a second spring, located 60 meters away, but whose flow regime is intermittent, so the aforementioned 100-meter protection radius does not apply, and 60 meters is considered sufficient. The cited official letter also indicates that, upon verifying the groundwater flow direction, they are found upstream from the service station project. In conclusion, the cited project was not located within the protection zone defined in the cited Article 33. On the other hand, it was only when the previously indicated wells were excavated that the existence of a water table (horizonte freático) was reliably detected, at an approximate depth of 6 meters. They add that, at the time of authorizing the construction permit, the Municipality relied on the pronouncements issued by SETENA and SENARA, in which the project was authorized, so it is not true that the Municipality granted the permits without considering the potential contamination of the water resource or the impact on natural resources, the environment, or human health. Additionally, the construction permit was granted because the requirements established for such purpose were met and because the activity is contemplated within the permitted uses for the zone, according to the regulatory plan (plan regulador). The project had the environmental viability granted by SETENA and the endorsement of SENARA. They request that the action be dismissed.
5.- Uriel Juárez Baltodano, in his capacity as General Secretary of the National Environmental Technical Secretariat, reports under oath (memorials received at 15:28 hours on 28 June and at 16:06 hours on 18 July, both of 2012) that the project called "Estación de Servicio Servicentro Coronado" was processed under expediente number [...], under a form [...]. After the corresponding analysis was carried out, environmental viability was granted through resolution number 251-2007-SETENA, of 19 February 2007. According to the information provided by the developer in the cited expediente, no reference is made to the existence of the well or the possibility of impact on the excavated tank at the Coronado Clinic. The hydrological study presented by the developer refers only to a list of 11 drilled wells registered by SENARA. The study presented by hydrogeologist M.V.F concludes: "According to the analysis of the vulnerability to aquifer contamination, it was determined to be low. It is also concluded that the construction and operation of a service center (servicentro) project is viable in the analyzed area provided that the seismicity conditions, soil accelerations, and ash fall are taken into account." By official letter CP-165-2006, of 7 June 2006, SETENA requested the developer to submit a clarifying note from SENARA, in which the aquifer contamination vulnerability condition was resolved in an expanded and reasoned manner. This request was answered by SENARA official letter number ASUB-304-2006, of 26 July 2006, in which it was indicated that the developer had been requested (via official letter ASUB-033-2006) to present an exhaustive hydrological study. It was also indicated that the developer had presented a contaminant transit study that did not meet the requested terms, as it did not indicate how the local recharge, relative humidity, and effective porosity values had been obtained, and only one infiltration test had been performed, which was considered insufficient testing. For which reason it was stated that the "SERVICENTRO PLEYO DEL ESTE project was extensively reviewed, and it is considered that the studies did not meet the terms of reference noted in ASUB-033-2006, and according to studies by Geologist G.B., the area is of high vulnerability. Therefore, the site is not approved for the construction of a hydrocarbon service station." Subsequently, SENARA issued official letter ASUB-363-2006, of 4 September 2006, in which it is indicated that a hydrogeological study prepared by geologist [...] was presented, who had performed infiltration tests, with values of 51%, and, upon performing the vulnerability analysis, it was concluded that "the zone is of medium vulnerability, therefore this project 'Fuel Storage Service Station (Diesel and Gasoline)' is approved, and it must be indicated that this project must comply with regulation No. 30131-MINAE-S and appropriate measures to ensure that leaks or spills do not occur during its operation." He adds that, based on the studies approved by SENARA, and according to the corresponding environmental evaluation route, SETENA approved the environmental viability for the project, with the developer's commitment—through a Sworn Declaration of Environmental Commitments—to comply with everything established in the environmental legislation and decree No. 30131-MINAE-S, in addition to the technical recommendations indicated in the respective studies. Regarding the water outcrop mentioned by the petitioner, on 7 May 2012, the Municipality informed SETENA of the existence of the constant water outcrop in the project area and that this situation had also been notified to SENARA, via official letter GS-250-004-12, so that this entity would proceed to conduct an urgent inspection and address the case. Therefore, considering that the reason for the action (constant water outcrop in the project area) fell within the competencies of SENARA, the Municipality was notified that this Secretariat would await the information that could arise from the investigation carried out by SENARA, so that the origin of the waters and the need or not to apply environmental measures at the site could be made known once the study was available. On this same matter, the previous information was provided to the Environmental Comptroller (Contralor Ambiental) of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, and he was informed that the specific works of potential impact within the Project Area were suspended by the Municipality as a preventive measure.
6.- At 13:14 hours on 28 June 2012, the petitioner submitted a writing reiterating and expanding her complaints. She indicated, to this effect, that, as could be deduced from the information provided by the respondent authorities, the zone where the service station (gas station) is being built changed from medium vulnerability to high vulnerability, that is, the danger of contamination of the water resource has increased. She adds that the respondent authorities acknowledge the presence of water flow in the cited project. She alleges that, despite this, the works are still being allowed to proceed in the zone. She requests that the action be granted.
7.- By resolution at 14:24 hours on 9 August 2012, it was ordered to request the General Manager of the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service to, as evidence for a better resolution, send to this Chamber a certified copy of the hydrogeological study prepared by Licenciada C.V. which served as the basis for official letter ASUB-363-2006 of 4 September 2006. Also, to report whether the water outcrop that motivates the filing of this amparo is due to the fact that the referenced study did not correctly reflect the specific hydrogeological characteristics of the place where the service station was intended to be built, or if it is due to the excavation processes carried out at the site, for the installation of the tanks, exceeding the depth originally foreseen in the project submitted for approval, in which case, it must indicate the authorized or recommended depth for the installation of such tanks, pursuant to the applicable regulations.
8.- Bernal Soto Zúñiga, in his capacity as General Manager of the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service, reports under oath (memorial received at 14:30 hours on 16 August 2012) that the hydrogeological study conducted by Licenciada C.V. was based on existing well information, as well as the soil study information conducted by Castro & De La Torre in November 2004, and the vulnerability analysis conducted by said Licenciada was based on an unsaturated zone thickness of 2.6 meters deep, as the most conservative data, despite the fact that the same author defines an unsaturated thickness of 7.6 meters of clayey materials, found in well AB-581 of the SENARA Well Database. Therefore, the referenced hydrogeological study met the procedures established for this type of study and it warned of the groundwater levels found in the study area. On the other hand, according to Decree No. 30131-MINEA-S, the Ministry of Environment and Energy and the Ministry of Health define that the tanks must be buried, as indicated in articles 20.4.6 (the maximum depth for burying a tank shall be 2 m measured from the top of the tank to the level of the finished slab) and 20.4.7 (in all cases, the depth shall be measured from the finished floor level to the top of the tank, including the thickness of the concrete slab of the floor itself). As established in the regulation, the depth of the tanks is a function of their diameter, as well as the soil studies (bearing capacity). It should be mentioned that, in general, the burial depth of tanks has values of 4.5 meters or more, but it mainly depends on the soil characteristics, tank diameter, and water level depth. For the specific case of the Coronado [...] S.A. Service Station, when the excavation works were being carried out, the original topography of the land was first removed (thickness of 1.9 meters). Subsequently, earthworks were carried out and excavation was conducted at least 1 meter below the current street level. Furthermore, the pit excavation for the installation of the fuel tanks was carried out to 5.65 meters from the foundation level (2.9 meters from the original level). Which means that the natural surface was lowered approximately 8.55 meters. This depth of the pit excavation caused the groundwater level located in the sandy-gravelly stratum to spring forth, thereby changing the vulnerability from medium to extreme. Therefore, in conclusion, the referenced hydrogeological and soil study reflects the characteristics of the location and meets the procedures established by SENARA for the siting of service stations; however, there are very local hydrogeological and soil conditions that can change, such as, for example, the appearance of groundwater levels, but it is the responsibility of the environmental supervision (regencia ambiental) to indicate and propose mitigation measures at the time they occur or to request inspections from competent institutions, as is the case of SENARA. On the other hand, during the excavation processes, the cover layer protecting the shallow aquifer was removed, and at a depth of 5.65 meters from the current ground level, groundwater sprang forth at a flow rate of 4.2 liters per second. Therefore, the reason why the excavation reached a depth of 5.65 meters from the foundation level or 8.55 meters from the original ground must be investigated.
9.- By resolution at 9:32 hours on 25 October 2012, it was ordered to consider the parties expanded as recorded in this amparo action and to grant a hearing to the General Directorate of Transportation and Fuel Commercialization of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications.
10.- By writing received in this Chamber at 14:20 hours on 6 November 2012, Bernal Soto Zúñiga, General Manager of the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service, proceeds to expand his report. He indicates that, according to the provisions of Executive Decree No. 30131-MINAE-S, the tanks must be buried, as provided for in articles 20.4.6 and 20.4.7. As provided for by said regulation, the depth of the tanks is a function of their diameter, as well as the soil studies (bearing capacity). In general, the burial depth of tanks has values of 4.5 meters or more, but this depends mainly on the soil characteristics, tank diameter, and water level depth. In the Soil Study by Castro & De la Torre, in chapter 5.5, the following is stated: "Since it is required to build a buried tank, for which it would be necessary to carry out an excavation on the order of 4 meters deep from the current ground level, to help reduce risks due to temporary slope stability, it is proposed to protect the walls with some type of shoring, which can ensure the well-being of personnel during the construction process." From this paragraph, it can be concluded that there was an excavation of at least 4 meters from the original ground level. Furthermore, in the Coronado [...] S.A. Service Station project, when the excavation works were being carried out, the original topography of the land was first removed (thickness of 1.9 meters), then earthworks were carried out and excavation was conducted at least 1 meter below the current street level. Likewise, the pit excavation for the installation of the fuel tanks was carried out to 5.65 meters from the foundation level (2.9 meters from the original level). Which means that the natural surface was lowered approximately 8.55 meters. This depth of the pit excavation caused the groundwater level located in the sandy-gravelly stratum to spring forth, thereby changing the vulnerability from medium to extreme. Therefore, the following conclusions are obtained: a) that, in general, the burial depth of tanks has values close to 4.5 meters, but it mainly depends on the soil characteristics, tank diameter, and groundwater level depth; b) the excavation processes carried out at the site for the installation of the tanks exceeded the planned depth of 4.5 meters from the foundation level and reached depths on the order of 5.65 meters from the foundation level and from the original ground level reached 8.55 meters in depth, values far exceeding the averages used in hydrogeological analyses; c) it is considered that the excavation depth exceeded the depth where the fuel storage tanks should have been installed (approximately 4.5 meters); and d) during the excavation processes, the cover layer protecting the shallow aquifer was removed, and at a depth of 5.65 meters from the current ground level, groundwater sprang forth at a flow rate of 4.2 liters per second.
11.- Humberto Cerdas Brenes, in his capacity as General Director of Transportation and Fuel Commercialization of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, reports under oath (memorial received at 13:02 hours on 21 November 2012) that, through resolution R-DGTCC-577-2007-MINAE at 13:50 hours on 14 August 2007, this Directorate approved the land and the construction plans for the "San Isidro de Coronado" service station. According to report ASUB-363-06 of 4 September 2006, issued by the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service, it was concluded that the zone is of medium vulnerability, therefore the service station project was approved. By resolution R-DGTCC-188-2008 at 8:00 hours on 4 April 2008, this Directorate approved the construction plans for the referenced station. Through resolution R-DGTCC-497-2008-MINEAT at 8:30 hours on 29 September 2008, the restamping (resello) of the service station plans was issued, and despite this, the developer did not complete the processing of subsequent permits, construction, or obtaining the public fuel sales service. Through documentation submitted on 12 September 2011, the legal representative of the company "[...] S.A." requested the reactivation of the administrative file (expediente administrativo), in order to continue the procedures for obtaining the restamping of the construction plans and continue with the plan approval process before the Municipality of Vázquez de Coronado for the respective construction permit. Through resolution R-DGTCC-0848-2011-MINAET at 13:00 hours on 11 November 2012, this Directorate processed the request for reactivation of the procedure for approving plans for the construction of the service station and recommended the approval of the request to the Minister. By resolution R-745-2011-MINAET at 7:05 hours on 28 November 2011, the Ministry of Environment and Energy approved the plans for the construction of the service station. Regarding the eventual impact the project would have on the environment and, specifically, on the water and hydrogeological resource, the scope of the environmental license (licencia ambiental) granted by the National Environmental Technical Secretariat is of great importance, as this technical instrument analyzes the fundamental aspects regarding the impact and eventual mitigation or prevention thereof on the hydrogeological resource. He argues that this Directorate does not have legal competence in matters of analysis, evaluation, or prevention of impact or effect on the water resource, as its role on the subject is limited to verifying the existence of authorizing acts and technical-scientific documents issued by other institutions where such technical competence is exercised in a specific and detailed manner. Such is the case of the technical opinion of SENARA and the environmental license issued by SETENA, required by articles 7.4 and 10 of Executive Decree No. 30131-MINAE-S.
12.- By writing received in this Chamber at 15:07 hours on 23 November 2012, Humberto Cerdas Brenes, in his capacity as General Director of Transportation and Fuel Commercialization of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, proceeds to clarify his report. He indicates, to this effect, that Executive Decree number 30131-MINAE-S, Regulation for the Regulation of the Hydrocarbon Storage and Commercialization System, establishes a single regulation concerning the depth for burying a fuel storage tank. In this sense, article 20.4.6 establishes that: "The maximum depth to bury a tank shall be 2 m measured from the top of the tank (lomo del tanque) to the level of the finished slab," that is, from the upper edge of the cylinder to the level of the finished slab. In the same sense, article 20.4.7 establishes the following: "In all cases, the depth shall be measured from the finished floor level to the top of the tank, including the thickness of the concrete slab of the floor itself." He indicates that the refered Executive Decree does not establish a maximum depth with respect to the bottom level of the pit, since such depth is variable according to the tank diameter and the water table level of each specific place, in addition to the dimensions of the gravel bedding or fill material layers, sand, and thickness of the bottom slab in the tank pit. All of this in accordance with the excavation dimensions regulated in article 20. He adds that the excavation depth, in addition to these specifications, has an important relationship with the water table level of the place, as indicated in the soil studies for the lot, prepared by a specialized laboratory, analyzed by SENARA and by SETENA.
That information is analyzed in Section II “Geotechnical data on bearing capacity or foundation for the civil works,” which must be contained in the Environmental Assessment Document D1, filed and processed before the National Environmental Technical Secretariat. The fundamental objective of that information, under the terms of Article 2 of Executive Decree No. 32712-MINAE, “Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (EIA Manual)–Part II,” is to serve as a technical instrument for carrying out the first phase of the EIA, the so-called Initial Environmental Assessment, whose purpose is to determine whether the proposed activity, work, or project is viable from an environmental standpoint and whether it requires a more in-depth environmental analysis through a more detailed environmental assessment instrument. The depth of the excavation, according to the documentation submitted by the developer company before SETENA, in the document called Environmental Mitigation Plan, indicates in section 4.1.2 “Description of the Impact on Groundwater,” that the sum of the different levels from the “original surface or natural level”—which was 1.9 meters above “street level”—was a total of approximately 8.55 meters. That depth level is not determined by the technical regulations contained in Executive Decree No. 30131-MINAE-S, but depends on each particular case and, specifically, on the terms and scope of the technical environmental studies and information processed, analyzed, and approved before SENARA and SETENA. In this particular case, the record contains the technical opinion and the environmental license issued by SETENA, required by Articles 7.4 and 10 of Executive Decree No. 30131-MINAE-S. However, it is clarified that resolution No. 251-2007-SETENA, of 8:10 a.m. on February 19, 2007, in which environmental viability was granted to the cited project, did not detail matters related to the depth of the pit.
13.- The legal requirements have been observed in the processing of this proceeding.
Drafted by Judge Rodríguez Arroyo; and,
Considering
I.- PURPOSE OF THE APPEAL. The appellant claims that the respondent authorities authorized the construction of a service station for the sale or dispensing of fuel, without taking due consideration of the impact that such works would have on the existing water resource in the area and its possible contamination. She alleges, to that effect, that, as a result of the earthworks (movimientos de tierra) carried out at the site, groundwater has already begun to emerge, which demonstrates the aforementioned risk of contamination.
II.- PROVEN FACTS. Of importance for the decision in this matter, the following facts are deemed duly demonstrated, either because they have been accredited or because the respondent has omitted to refer to them as provided in the initial order:
III.- UNPROVEN FACTS. The following facts of relevance to the resolution of this amparo are not deemed proven:
One.- That the respondent authorities—individually or jointly—, at the time of analyzing and ruling on the project in question, duly assessed and controlled what the depth or real dimensions of the pits intended to be made at the site would be and what their effective impact would be on the groundwater (the records).
IV.- ON THE RIGHTS TO HEALTH AND TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT. The fundamental rights to health and to a healthy and ecologically balanced environment are recognized constitutionally (Articles 21, 50, 73, and 89 of the Political Constitution), as well as through the international regulations applicable in Costa Rica. In this regard, in judgment No. 2006-005928 of 3:00 p.m. on May 2, 2006, this Court resolved:
“(…) The right to life recognized in numeral 21 of the Constitution is the cornerstone upon which the rest of the fundamental rights of the inhabitants of the republic rest. Likewise, in that ordinal of the political charter the right to health finds a basis, since life is inconceivable if the human person is not guaranteed minimum conditions for an adequate and harmonious psychic, physical, and environmental balance. Now, public health and the right to a healthy and ecologically balanced environment are recognized constitutionally in Articles 21, 50, 73, and 89 of the Political Constitution. Specifically, Article 50 of the Constitution expressly recognizes the right of all inhabitants of the country to enjoy a healthy and well-balanced environment. That right is a fundamental guarantee for the protection of life and public health. In support of the foregoing, this Court has resorted to using the notion of ‘environmental quality’ as a parameter, precisely, of people's quality of life, which combines with other elements such as health, food, work, and housing, making reference to the fact that every person has the right to make use of the environment for their own development but not in an unlimited manner, since there is also a duty to protect and preserve the environment for present and future generations—principle of sustainable development. Likewise, from Article 50 of the Political Constitution derives the obligation of the State to protect the environment. A regulation that states to that effect:
"The State shall seek the greatest well-being for all inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth.
Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Therefore, they are entitled to denounce acts that infringe upon that right and to claim reparation for the damage caused. The State shall guarantee, defend, and preserve that right. The law shall determine the corresponding responsibilities and sanctions." From which it is derived that the various public authorities have the primary and fundamental obligation to respect, protect, and—in general—guarantee every person’s fundamental right to health and to a healthy and ecologically balanced environment (see, e.g., judgments 1992-1915 of 2:12 p.m. on July 22, 1992, 2004-10039 of 2:39 p.m. on September 13, 2004, 2006-17126 of 3:05 p.m. on November 28, 2006, and 2008-001003 of 2:56 p.m. on January 23, 2008). In which case, this Chamber has repeatedly pointed out that safeguarding public health and the environment is the responsibility of all public authorities, and they have the obligation to coordinate—that is, to organize, link, and combine—their specific functions and powers in this matter adequately, so that, through their joint action, such rights are effectively preserved and protected. Thus, for example, in judgment No. 2007-17552 of 12:22 p.m. on November 30, 2007, this Chamber recalled:
“(…) On various occasions, constitutional jurisprudence has indicated that protecting the environment is a task that corresponds to everyone equally, meaning that there is an obligation for the State—as a whole—to take the necessary measures to protect the environment, in order to avoid degrees of contamination, deforestation, extinction of flora and fauna, excessive or inappropriate use of natural resources, which endanger the health of the governed. In this task, the term public institution must be understood to include both the Central Administration—Ministries, such as the Ministry of Environment and Energy and the Ministry of Health, which, due to the subject matter, have broad participation and responsibility regarding the conservation and preservation of the environment; which act, most of the time, through their specialized dependencies in the matter, such as, for example, the Directorate General of Wildlife, the Forestry Directorate, and the National Environmental Technical Secretariat (SETENA)—; as well as decentralized institutions, such as the National Institute of Housing and Urbanism, SENARA, the Costa Rican Institute of Tourism, or the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers; a task in which, of course, the municipalities have great responsibility, with respect to their territorial jurisdiction. It is for this reason that one might think that this multiple responsibility would cause chaos in administrative management, which is not true, because in order to avoid the simultaneous coexistence of spheres of power of different origin and essence, the duplication of national and local efforts, as well as the confusion of rights and obligations among the various parties involved, it is necessary to establish a series of coordination relationships between the various dependencies of the Executive Branch and decentralized institutions, and between these and the municipalities, in order to carry out the functions that have been entrusted to them. This Chamber previously—and quite clearly—referred to the principle of coordination of public dependencies with municipalities in carrying out common goals—which, obviously, must be extended to the relationship that the institutions of the Central Administration and the decentralized ones carry out in this important function—, for which reference is made to what was indicated on that occasion (judgment No. 1999-5445, at two-thirty p.m. on July fourteenth, nineteen ninety-nine):
"In such a way that coordination is the ordering of the relationships between these various independent activities, which takes charge of that concurrence on the same object or entity, to make it useful for a global public plan, without suppressing the reciprocal independence of the acting subjects. Since there is no hierarchical relationship of the decentralized institutions, nor of the State itself in relation to the municipalities, it is not possible to impose certain conducts on these, whereby the essential inter-institutional ‘concert’ arises, in the strict sense, insofar as the autonomous and independent centers of action agree on that preventive and global scheme, in which each one fulfills a role in view of a mission entrusted to the others. Thus, the relations of the municipalities with other public entities can only be carried out on a plane of equality, resulting in agreed-upon forms of coordination, to the exclusion of any imperative form to the detriment of their autonomy, which would allow subjecting corporate entities to a coordination scheme without their will or against it; but which does admit the necessary subordination of these entities to the State and in the interest of the latter (through the ‘administrative supervision’ of the State, and specifically, in the function of controlling legality that corresponds to it, with powers of general oversight over the entire sector)." Meanwhile, in judgment No. 2011003828 of 4:04 p.m. on March 23, 2011, this Chamber reiterated:
“(…) the various public authorities have the unavoidable duty to preserve, defend, and guarantee every person’s fundamental right to health and to a healthy and ecologically balanced environment. This even requires due coordination among such authorities, in order to guarantee the efficient and effective exercise of their functions in safeguarding the environment and public health. Regarding this extreme, it should be noted that this Court has recognized that one of the guiding principles of administrative organization is the coordination that must exist among all public entities and bodies when exercising their powers and providing the services that the legal system has assigned to them. Coordination, insofar as it ensures administrative efficiency and effectiveness, is a virtual or implicit constitutional principle that permeates the entire administrative legal system and obligates all public entities. Coordination may be intraorganic—among the various bodies that make up a public entity not subject to a hierarchical relationship—or intersubjective—that is, among public entities, each with its own legal personality, budget, autonomy, and specific powers—. Administrative coordination’s purpose is to avoid duplications and omissions in the exercise of the administrative functions of each public entity, that is, that they be carried out in a rational and orderly manner (see, to that effect, judgment No. 2007-015218 of 12 p.m. on October 19, 2007). Such administrative coordination acquires particular relevance in the case of environmental contamination problems, since it allows the different public entities and bodies to duly organize, link, and combine their specific functions and powers, so that through their joint action the fundamental right of every person to health and to a healthy and ecologically balanced environment can be protected in a timely and effective manner (see, in this sense, judgment No. 2008-011796 of 3:12 p.m. on July 29, 2008).” V.-CONSTITUTIONAL PRINCIPLES IN ENVIRONMENTAL MATTERS. This Chamber has pointed out that there are a series of constitutional principles that condition the State’s action in the protection of the environment. Among them, the precautionary principle or principle of prudent avoidance and the principle of the objectification of environmental protection stand out. In judgment No. 2010-000075 of 3:01 p.m. on January 6, 2010, this Chamber made reference to the content and scope of such principles, in the following terms:
“(…) The precautionary principle or ‘principle of prudent avoidance,’ a concept developed in judgments No. 2806-98, 2003-06322, 2004-1923, and 2005-12039 of this Court, which is based on Article 15 of the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, of nineteen ninety-two, which alludes to the necessary action and effect of anticipating possible damage to the elements comprising the environment; thereby advocating for the implementation of actions aimed at the proper protection, conservation, and adequate management of resources, that is, the adoption of all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or people's health. In this way, in case there is a risk of serious or irreversible damage—or an objective doubt about it—a precautionary measure must be adopted and even postpone the activity in question; because subsequent coercion is ineffective in this matter, given that, in most cases, the biological effects are irreversible, where repression may have moral significance, but will hardly compensate for the damage caused to the environment.
(…) The objectification of environmental protection: which, as this Court pointed out in judgment No. 14293-2005, at two fifty-two p.m. on October nineteenth, two thousand five, is a principle that can in no way be confused with the previous one, insofar as, derived from the provisions of Articles 16 and 160 of the General Law of Public Administration, it translates into the need to accredit decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and to provisions of a general nature—both legal and regulatory—, from which the requirement of ‘linkage to science and technique’ is derived, thereby conditioning the Administration’s discretion in this matter. So that, in accordance with the results derived from those technical studies, such as environmental impact studies, if an objective technical criterion is evidenced that denotes the probability of evident damage to the environment, natural resources, or people's health, it is mandatory to reject the proposed project, work, or activity; and in case of a ‘reasonable doubt,’ it is mandatory to make decisions in favor of the environment (pro-natura principle), which may translate into the adoption of both compensatory and precautionary measures, in order to adequately protect the environment.” VI.- ON THE FUNDAMENTAL RIGHT TO WATER. It must be noted, first of all, that our Political Constitution does not expressly provide for the right to water. However, its recognition and guarantee has been derived from other fundamental rights, expressly recognized in the constitutional text and in the International Human Rights Law applicable in the country. In judgment No. 2003-04654 of May 27, 2003, the Chamber resolved:
“(…) The Chamber recognizes, as part of the Law of the Constitution, a fundamental right to potable water, derived from the fundamental rights to health, life, a healthy environment, food, and decent housing, among others, as has also been recognized in international instruments on Human Rights applicable in Costa Rica: thus, it appears explicitly in the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (art. 14) and the Convention on the Rights of the Child (art. 24); furthermore, it is stated in the International Conference on Population and Development in Cairo (principle 2), and is declared in numerous other instruments of International Humanitarian Law. In our Inter-American System of Human Rights, the country is particularly obligated in this matter by the provisions of Article 11.1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social, and Cultural Rights (‘Protocol of San Salvador’ of 1988).” Likewise, in judgment No. 2006-005606 of April 26, 2006, this Chamber added:
“(…) in the international sphere, the recognition of water as a human right and as a necessary pre-condition for all our human rights is also predominant. It is held that without equitable access to a minimum requirement of potable water, other established rights would be unattainable—such as the right to an adequate standard of living for health and well-being, as well as other civil and political rights. In November 2002, the United Nations Committee on Economic, Social, and Cultural Rights affirmed that access to adequate quantities of clean water for domestic and personal use is a fundamental human right of every person. Likewise, in General Comment No. 15 on the fulfillment of Articles 11 and 12 of the International Covenant on Economic, Social, and Cultural Rights, the Committee noted that ‘the human right to water is indispensable for leading a life in human dignity. It is a prerequisite for the realization of other human rights.’ It is also emphasized that the States parties to the International Covenant have the duty to progressively fulfill, without any discrimination, the right to water, which entitles everyone to enjoy sufficient, physically accessible, safe, and acceptable water for domestic and personal use.
It is thus verified that this Constitutional Court has recognized in its jurisprudence that the right to life and health are fundamental rights whose enjoyment requires access to potable water. For a human being to enjoy health, they require that a set of minimum conditions necessary to achieve an adequate and harmonious psychic, physical, and environmental balance be guaranteed, as well as to prevent the emergence of dysfunctions that alter their full growth and development. One of those conditions is precisely the supply of water suitable for human consumption. As a derivation of the foregoing, this Chamber has pointed out that all administrations or public authorities have the duty to act, within their respective spheres of competence, in protection and conservation of the quality and quantity of water for human consumption and use. This entails, among other things, exercising—diligently and effectively—strict control and oversight regarding the integrity and use of the various water sources (including groundwater or aquifers), to prevent their contamination or abusive or improper use (see, in this regard, judgments 2004-01923 of February 25, 2004, and 2009-012667 of August 14, 2009).
VII.- ON GROUNDWATER. In judgment No. 2004-1923 of 2:55 p.m. on February 25, 2004—already cited—, this Chamber studied in depth the matter of groundwater protection and its relationship with the protection of fundamental rights. The following was stated:
“(…) The issue of groundwater is intimately linked to several fundamental rights encompassed in the constitutional text and international human rights instruments. Our Political Constitution, in its Article 50, sets forth the right to a healthy and ecologically balanced environment, which is achieved, among other factors, through the protection and conservation of the quality and quantity of water for human consumption and use and to maintain the ecological balance in the habitats of flora and fauna (e.g., wetlands) and, in general, of the biosphere as the common heritage of humanity.
Likewise, access to drinking water ensures the rights to life—³without water, life is not possible, states the Water Charter approved by the Council of Europe in Strasbourg on May 6, 1968—, to the health of individuals—indispensable for their food, drink, and hygiene—(Article 21 of the Political Constitution), and, of course, is associated with the development and socio-economic growth of peoples to ensure for each individual well-being and a dignified quality of life (Article 33 of the Political Constitution and Article 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights). The scarcity, lack of access or availability, and contamination of this precious liquid causes the impoverishment of peoples and limits social development on a large scale. Consequently, the protection and exploitation of groundwater reservoirs is a strategic obligation to preserve the life and health of human beings and, of course, for the adequate development of any community. In 1995, it was estimated that one billion inhabitants did not have access to drinking water, and it is calculated that by the year 2025, approximately 5.5 billion people will experience water scarcity, with between 5 and 10 million people dying annually from the use of untreated water. In another vein, currently, the duty to preserve, for future generations, conditions of existence at least equal to those inherited (sustainable development) has been recognized, meaning that present needs must be met without compromising the ability of future generations to meet their own (Principle 2 of the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm, 1972). Essentially, water, from an economic and ecological point of view, is a precious good, since it is indispensable for any human activity (industrial, agricultural, domestic, commercial, services, etc.), as a source of energy, raw material, transportation route, support for recreational activities, and a constitutive element for the maintenance of natural ecosystems (non-polluting use of water or use compatible with the environment).
Furthermore, the particular difficulties posed by groundwater contamination were highlighted:
³ (“) Unlike surface water contamination, which is usually patent and visible, allowing environmental actions to be taken to mitigate or eradicate it, groundwater contamination, by its very nature, often goes unnoticed and becomes evident when it has reached large proportions. Aquifers, due to the slow circulation of water, the absorption capacity of the ground, and other factors, can take a long time to show contamination. Additionally, the large volume of water contained means that extensive contaminations take a prolonged period to manifest or, when dealing with localized contaminations, they are detected when they flow at some extraction site. Certainly, this type of water has a resistance to contamination; however, when it occurs, its regeneration can be extraordinarily slow and sometimes irreversible due to the high cost of the means to do so.
(“) Due to the characteristics of contamination of aquifers intended for public supply and their difficult regeneration, measures to prevent contamination must be preventive and protective, through the prohibition of certain human activities in specific zones or by ordering safety measures for certain potentially contaminating activities. Our legal-administrative system (legislation, regulations, and decrees) unfortunately lacks precise, clear, and complete regulation for the protection of aquifers, recharge zones, and groundwater catchment areas." Therefore, in the cited ruling (number 2004-1923), it was emphasized that a preventive attitude must exist, that is, if degradation and deterioration are to be minimized, precaution and prevention must be the dominant principles. It was stated:
"For the case of groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary or in-dubio-pro-natura principle assumes that when there are no studies or reports carried out according to the univocal and precisely applied rules of science and technology that allow reaching a state of absolute certainty about the innocuousness of the activity intended to be developed on the environment, or these are contradictory among themselves, the entities and bodies of the central and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or permitting any new or modification request, suspend those in progress until the state of doubt is cleared up, and, in parallel, adopt all measures tending to their protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment. In essence, safe environmental management of groundwater involves protecting the resource before its contamination or degradation.
VIII.- ON THE SPECIFIC CASE. In this case, it is proven that, indeed, due to the excavation works carried out at the site where the aforementioned service station is intended to be built—for the purpose of locating the fuel storage tanks—groundwater began to emerge. The General Manager of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento explains, in his first report, that: ‘when the excavation works began, the original topography of the land where the service station is intended to be built had a height above street level of approximately 1.9 meters; subsequently, earthworks (movimientos de tierra) were carried out and excavation was done at least 1 meter below street level. Additionally, the excavation of the pit for the installation of the fuel tanks was carried out at 5.65 meters from the foundation level, which means that approximately 8.55 meters were lowered from the natural surface. This deepening of the pit excavation brought to the surface the groundwater level that is located in the sandy-gravelly stratum.’ He then adds that: ‘In the excavation, at 5.65 meters, a change in lithology is observed, transitioning from a silty-clayey stratum to one with a more sandy composition and rounded gravels, a stratum where water emerges. (“) The excavation of the pit eliminated the layer of silty-clayey material that covered this more sandy and saturated lithology. The vulnerability analysis carried out by Licda. C.V. in August 2006 was based on the hydraulic properties of the silty-clayey materials, so their elimination changes the vulnerability condition from medium to extreme, thus increasing the danger of contamination of the most superficial aquifer in the area.’ Therefore, he reiterates that: ‘The excavation processes where a fuel station is intended to be built in Coronado eliminated the cover layer that covered the superficial aquifer, and at a depth of 5.65 meters from the current ground level, groundwater emerged at a flow rate of 4.2 liters per second.’ Finally, he concludes: ‘By eliminating the layer that covers the superficial aquifer, the vulnerability was changed from medium to extreme (in the excavation for the installation of the fuel tanks), and consequently, the danger of contamination of said aquifer increased.’ This, in general, coincides with what was reported by the municipal authorities, who report that: ‘it was not until the aforementioned wells were excavated that the existence of a phreatic horizon was reliably detected, at a depth of approximately six meters.’ Furthermore, by resolution at 14:24 hours on August 9, 2012, this Chamber requested the General Manager of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento to, as evidence for a better resolution, report ‘whether the emergence of water motivating the filing of this amparo is due… to the excavation processes carried out at the site, for the installation of the tanks, exceeding the depth originally planned in the project submitted for approval, in which case, he must indicate what is the authorized or recommended depth for the installation of such tanks, pursuant to the applicable regulations.’ In response to the above, the General Manager of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento affirmed that, in attention to what is established in Decreto No. 30131-MINAE-S, the ‘depth of the tanks is a function of their diameter, as well as soil studies (bearing capacity). It should be mentioned that, in general, the burial depth of tanks has values of 4.5 meters or more, but it mainly depends on the soil characteristics, tank diameters, and depth of the water level.’ He adds that, for ‘the specific case of the Coronado Service Station […] S.A., when the excavation works were being carried out: the original topography of the land was first eliminated (a thickness of 1.9 meters), subsequently, earthworks (movimientos de tierra) were carried out and excavation was done at least 1 meter below the current street level. Additionally, the excavation of the pit for the installation of the fuel tanks was carried out at 5.65 meters from the foundation level (at 2.9 meters from the original level), which means that the natural surface was lowered approximately 8.55 meters. This depth of the pit excavation brought to the surface the groundwater level that is located in the sandy-gravelly stratum, thereby changing the vulnerability from medium to extreme.’ Finally, he points out that ‘it must be investigated what was the reason for the excavation to reach a depth of 5.65 meters from the foundation level or 8.55 meters from the original ground.’ On this same issue, the Director General of Transport and Fuel Commercialization of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications—who was deemed a party to this process, by resolution at 9:32 hours on October 25, 2012—explains that ‘Executive Decree number 30131-MINAE-S (Decreto Ejecutivo número 30131-MINAE-S) does not establish a maximum depth with respect to the lower level of the pit, given that said depth is variable according to the tank diameter and according to the phreatic level of each specific location, in addition to the measurements of the gravel bedding layers or fill material, sand, and thickness of the lower slab of the tank pit.’ He adds that ‘the excavation depth, in addition to the specifications described above, has an important relationship with the phreatic level of the site indicated in the soil studies of the lot… prepared by a specialized laboratory, analyzed by SENARA and by SETENA.’ He points out that, in this case, ‘in resolution 251-2007-SETENA…, in which the Secretaría Técnica Nacional Ambiental granted environmental viability (viabilidad ambiental) to the project…, in the project description of the “Por Tanto Cuarto,” no detail was given regarding the depth of the pit.’ Thus, and in view of the foregoing, it follows that at the time of analyzing the possibility of authorizing excavation works to install fuel storage tanks, there must be absolute clarity—among other aspects—regarding the diameter of such tanks, the required magnitude of excavation, and the phreatic level of the site, in order to be able to weigh and decide, duly and with due basis, on the eventual impact that such works could have on groundwater. In which case, neither from the reading of the reports rendered in this amparo proceeding, nor from the study of the diverse documentary evidence provided to the case file, can it be derived that the various respondent authorities—individually or jointly—at the time of analyzing and ruling on the project in question—within their respective spheres of competence—had such aspects in due consideration, i.e., that they duly assessed and controlled what the depth or dimensions of the pits intended to be made at the site would be, and what their effective impact would be on the groundwater. This, despite the fact that, as stated in the case file, various studies already existed in the administrative venue that referred to the existence of the phreatic level at 2.7, 2.6, and 3.8 meters at the place where the works were intended to be carried out (see, to that effect, the Geotechnical and Soil Mechanics Study prepared by Castro & De La Torre S.A. and the Geological, Hydrogeological, and Natural Hazards/Risks Study prepared by hydrogeologist Mauricio Vásquez Fernández). Therefore, it must be concluded that, in the case under study, the various respondent authorities have not acted in accordance with the precautionary principle or that of prudent avoidance and the objectification of environmental protection, since, as already indicated, there is a lack of studies or technical criteria that would effectively and duly take into consideration the real dimension or depth of the excavation works intended to be carried out at the site, in relation to the existing phreatic level in the zone. This has generated an undue risk to the fundamental rights to health, water, and a healthy and ecologically balanced environment. Therefore, it is appropriate to grant the amparo under study, as hereby ordered.
IX.- DISSENTING VOTE OF JUDGE JINESTA LOBO. Judge Jinesta Lobo dissents and declares the appeal without merit for the following reasons:
1.- RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT AND ITS INFRACONSTITUTIONAL DEVELOPMENT THROUGH A VAST NORMATIVE FRAMEWORK. Article 50 of the 1949 Constitution, in 1994 (Law No. 7412 of June 3, 1994), underwent a partial reform to introduce in its 2nd paragraph, as an express and clearly defined fundamental right, the right of “Every person” to enjoy “a healthy and ecologically balanced environment.” This fundamental right, prior to the 1994 constitutional reform, was extensively developed by a progressive and protective jurisprudence of this Constitutional Court, all based on existing norms in International Human Rights Law, which fostered and established the conditions for the partial reform of Article 50 of the Constitution. After the partial reform of Article 50 of the Constitution in 1994, a dense, broad, and detailed infraconstitutional normative framework has been developed for the effective protection of the enjoyment and exercise of the right to a healthy and ecologically balanced environment, given that the 3rd paragraph provided that “The State shall guarantee, defend, and preserve that right”; constitutional imperatives and obligations that have led the Costa Rican State to establish a vast and extensive infraconstitutional normative framework that translates into various laws, regulations, and executive decrees, which address substantive and formal issues for the guarantee, protection, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment. Additionally, this sub-constitutional legal system has established an extensive and complex administrative organization to actuate the constitutional imperatives and obligations contained in the 3rd paragraph of Article 50 of the Constitution. Within this body or parameter of legality, created to develop Article 50 of the Constitution, the Organic Environmental Law No. 7554 of October 4, 1995, stands out, which, among other matters, develops and regulates top-priority issues such as citizen participation in environmental matters (Chapter II), environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) (Chapter IV), the protection and improvement of the environment in human settlements (Chapter V), territorial planning and environmental protection (Chapter VI), protected wilderness areas (Chapter VII), marine, coastal, and wetland resources (Chapter VIII), biological diversity (Chapter IX), natural resources such as air, water, and soil (Chapters XI, XII, XIII), as well as forestry and energy resources (Chapters X and XIV), pollution (Article XV), administrative environmental organization (XVII), and the creation of an Administrative Environmental Tribunal for the protection, defense, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment (Chapter XXI).
Notable also within this dense and vast legislative framework are the Forestry Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 5, 1996, and its amendments; the Phytosanitary Protection Law, No. 7664 of April 8, 1997; the Law on the Concession and Operation of Tourist Marinas, No. 7744 of December 19, 1997; the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998; the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils, No. 7779 of April 30, 1998; and, more recently, the Law for the Integrated Management of Waste, No. 8839 of June 24, 2010. Moreover, even before Article 50 of the Constitution was partially reformed, there were already sectoral laws for the protection and defense of certain aspects of the environment, such as the Water Law (Ley de Aguas), No. 276 of August 27, 1942, and its amendments; the General Health Law, No. 5395 of October 30, 1973, and its amendments; the Animal Health Law, No. 6243 of May 2, 1978; the Wildlife Conservation Law, No. 7317 of October 21, 1992, and its amendments; the Hydrocarbons Law, No. 7399 of May 3, 1994; and the Law on the Rational Use of Energy, No. 7447 of November 3, 1994. The regulatory framework, at the infralegal level, is even more abundant with various executive regulations of those laws and decrees that regulate the protection, conservation, and defense of the environment. At this hierarchical level of protection, by way of example, notable is Executive Decree No. 31849 of May 24, 2004, which is the General Regulation on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures, which regulates, in detail, all aspects of the Environmental Impact Assessment procedures for activities, works, and projects, according to predefined categories, to prevent any damage or harm to the environment, its review and environmental viability, its subsequent control and monitoring, complaints, participation mechanisms, the environmental responsible party, compliance and operation guarantees, and a sanctioning regime. Also noteworthy is Executive Decree No. 34136 of June 20, 2007, which is the Regulation on the Procedure of the Administrative Environmental Tribunal, responsible for hearing and resolving complaints regarding threats of infraction or effective violation of environmental and natural resource protection legislation, and for establishing compensation for damages or harm to these.
2.- THE NEED TO DELINEATE CONSTITUTIONALITY CONTROL AND LEGALITY CONTROL IN THE MATTER OF PROTECTING THE RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT. The dense normative framework or infraconstitutional legal system that develops and strengthens the right to a healthy and ecologically balanced environment contemplated in Article 50 of the Constitution, and that seeks its guarantee, protection, and preservation, obliges this Constitutional Court to delineate, in this matter, the sphere of constitutionality control from the sphere of legality control. In the case of mechanisms or questions of constitutionality, as referred to in Title IV of the Law of Constitutional Jurisdiction—a concept that encompasses actions of unconstitutionality and consultations of constitutionality (legislative and judicial)—the delimitation between constitutionality control and legality control is clear and unequivocal, since, without a doubt, it is incumbent upon this Constitutional Court to hear and resolve such matters exclusively and excludingly (Articles 10 of the Constitution, 1, 2, subsection b), 73 to 108 of the Law of Constitutional Jurisdiction); thus, for example, when it is alleged that a legal or regulatory norm is unconstitutional for violating Article 50, i.e., the right to a healthy and ecologically balanced environment, and the values and principles underlying it. The real problem in delimiting these spheres of control arises regarding the amparo appeal or proceeding, for several obvious reasons, which are as follows: a) The transversal nature of the right to a healthy and ecologically balanced environment, which penetrates all layers or strata of the legal system; b) the open texture of constitutional norms, such that any grievance may appear to have a constitutional nature; and c) the tendency to use the amparo proceeding as a substitute route for ordinary jurisdiction. However, some criteria can be established, based on Article 7 of the Law of Constitutional Jurisdiction, that allow the amparo proceeding to be delimited from other ordinary jurisdictional proceedings. Thus, when a public authority—an administrative entity or body—has intervened regarding an activity, work, or project, carrying out studies, evaluations, reports, or assessments of any nature, by application of the dense and vast infraconstitutional legal system, it is clear that the matter must be assigned to the ordinary jurisdiction and not the constitutional one. The same applies when a public authority has failed to comply with the obligations imposed on it, in matters of environmental and natural resource protection, by the infraconstitutional legal system, whether of a legal or regulatory nature. Under this understanding, this Constitutional Court must hear and resolve a matter in the amparo proceeding only when no public authority has intervened exercising its oversight or authorization powers, and a conduct, potentially or actually, harmful to the right to a healthy and ecologically balanced environment is being carried out; additionally, it must involve a violation of that right that is evident, manifest, or easily verifiable—without significant production or presentation of evidence—and, furthermore, it must be of great relevance or transcendence and be serious. If a public authority has breached the obligations and duties developed by the infraconstitutional legal system, the matter should also not be heard by the constitutional jurisdiction, since, in addition to the complaint mechanisms provided at the administrative venue, the ordinary jurisdiction, especially the contentious-administrative jurisdiction, has sufficient competence to oversee the material or formal omissions of public entities. From the moment a public authority has intervened by exercising its legal and regulatory powers, conducting a procedure—a concatenated series of administrative actions—and issuing administrative acts, the matter falls outside the sphere of constitutionality control, and the same applies if it breaches or fails to fulfill its legal and regulatory obligations. The amparo appeal is, essentially, a summary proceeding governed by simplicity or, in the terms of Article 25 of the American Convention on Human Rights, a remedy that must be simple and rapid. Consequently, when it is necessary to review various administrative actions—procedures and formal acts that translate and materialize into an administrative case file—the matter ceases to be the subject of amparo, because one must resort to a full cognizance proceeding, i.e., a plenary proceeding that can only be substantiated before the ordinary jurisdiction. Amparo is not designed to contrast or review technical or legal criteria expressed in light of the infraconstitutional legal system or to introduce new evidentiary elements to contrast those contained in an administrative case file that has been processed over extended periods and in a deliberate manner. The amparo proceeding, definitively, cannot be converted into an ordinary plenary cognizance proceeding (“ordinariarlo”), for it becomes distorted and perverted in its ends and purposes; hence, when a public authority has intervened, carrying out studies, endorsing or homologating expert reports presented by interested parties, rendering reports, issuing administrative resolutions, permits, licenses, or any other formal administrative act, or, in general, conducting one or more administrative procedures, the amparo proceeding is not the means to oversee such actions, but rather the contentious-administrative proceeding. The administrative intervention that can be verified or proven is decisive for determining whether the matter is situated at the plane or level—itself abstract and open—of constitutionality or at the denser one of legality. Nor should this Constitutional Court enter into hearing and resolving the breach of obligations imposed by the legal or regulatory normative framework, since, for that purpose, there are powerful and efficient instruments at the administrative venue (sanctioning regime, complaints, the Administrative Environmental Tribunal) and, ultimately, a contentious-administrative jurisdiction whose function is to control the legality of the administrative function (Article 49 of the Constitution), within which legal or regulatory, material or formal omissions fall, an ordinary jurisdiction that, now, with the new procedural legislation, is more flexible, expedited, swift, plenary, and universal.
3.- COROLLARY. For the reasons stated, he believes that the present amparo appeal should have been rejected outright, ad limine litis, for involving a matter pertaining to legality control; however, this not having been the case, I consider that it must be declared without merit, without ruling on the merits of the matter, since it is incumbent upon the ordinary jurisdiction, particularly the contentious-administrative jurisdiction, to determine whether the administrative actions and conducts deployed (active or omissive) in the sub-lite do or do not substantially conform to the infraconstitutional legal system for the protection, guarantee, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.
Por tanto
The appeal is granted. It is ordered to Bernal Soto Zúñiga, in his capacity as Manager of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, to Andrea Carvajal Marrero, in her capacity as Mayor of the Municipalidad de Vázquez de Coronado, to Uriel Juárez Baltodano, in his capacity as General Secretary of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, and to Humberto Cerdas Brenes, in his capacity as Director General of Transport and Fuel Commercialization of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, or to whomever holds those positions, to carry out the corresponding actions, immediately, within their respective spheres of competence, to ensure that the construction works of the service station of […] S.A. are not continued, nor its effective operation permitted, until the necessary measures have been adopted to rule out the risk of contamination to the aquifers or groundwater. The respondents are warned that, in accordance with the provisions of Article 71 of the Law of Constitutional Jurisdiction, a prison sentence of three months to two years, or a fine of twenty to sixty days, shall be imposed on anyone who receives an order that must be complied with or enforced, issued within an amparo appeal, and does not comply with it or does not have it complied with, provided that the offense is not more severely punished. The State and the Municipalidad de Vázquez de Coronado are ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the facts serving as the basis for this declaration, which shall be liquidated in the execution of a judgment of the contentious-administrative jurisdiction. Notify personally Bernal Soto Zúñiga, in his capacity as Manager of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, Andrea Carvajal Marrero, in her capacity as Mayor of the Municipalidad de Vázquez de Coronado, Uriel Juárez Baltodano, in his capacity as General Secretary of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, and Humberto Cerdas Brenes, in his capacity as Director General of Transport and Fuel Commercialization of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, or whomever holds those positions.
Magistrate Jinesta Lobo issues a dissenting vote and dismisses the appeal.
Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Res. Nº 2013002023 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas treinta minutos del trece de febrero de dos mil trece. Recurso de amparo que se tramita en expediente […], interpuesto por [NOMBRE 01], cédula de identidad […], contra la Municipalidad de Vázquez de Coronado, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento y la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.
Resultando
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:06 hrs. del 14 de junio de 2012, la recurrente interpone recurso de amparo contra la Municipalidad de Vázquez de Coronado, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), en el que manifiesta que en la comunidad de Vázquez de Coronado se construye una estación de servicio y venta de gasolina. Alega que es visible que en el lugar aflora agua constante y de alto volumen. Indica que, hecho, el lugar en donde está la gasolinera es una zona de área de protección de nacientes, tanto debajo de la estructura en construcción, como en los lotes colindantes, en donde hay 2 nacientes más. Acusa que se otorgaron los permisos de construcción sin tomar en consideración la posible contaminación de recurso hídrico y la afectación a los recursos naturales, al ambiente y a la salud humana. Manifiesta que de acuerdo a la información suministrada por el SENARA, tanto el pozo AB930, como el tanque excavado de la Clínica de Coronado, estarían captando el mismo nivel de aguas subterráneas expuestas por las obras de excavación. Añade que el SENARA concedió el visto bueno a la realización de las obras, la SETENA otorgó la viabilidad ambiental y la Municipalidad dio los permisos de construcción y movimiento de tierra. Acusa que los hechos expuestos ponen en riesgo la vida de los vecinos de la comunidad de Coronado. Considera que las acciones y omisiones de los recurridos violentan sus derechos fundamentales.
2.- Mediante resolución de las 13:52 horas del 15 de junio de 2012 se dio curso al amparo y se solicitó informes a las autoridades recurridas.
3.- Informa bajo juramento Bernal Soto Zúñiga, en su calidad de Gerente del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (memorial recibido a las 14:30 horas del 26 de junio de 2012), que, respecto a los manantiales colindantes o cercanos al proyecto, la Dirección de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (oficio IMN-DA-91-08) determinó que existía una primera naciente, de régimen de flujo permanente, que se ubicaba a una distancia de 120 metros. A dicha naciente se le aplicaba el radio de protección de 100 metros previsto en el artículo 33 de la Ley Forestal. También se determinó que existía una segunda naciente, que se ubicaba a 60 metros; sin embargo, su régimen de flujo era intermitente. Se estimó que 60 metros era suficiente, como radio de protección. Además, verificando la dirección del flujo de las aguas subterráneas, las mismas se encuentran aguas arriba del proyecto de la estación de servicio. Por otra parte, en el consecutivo ASUB-363-2006 del 4 de septiembre de 2006, se revisó la información y determinó que en el sitio propuesto para la instalación de « se realizan pruebas de infiltración con el método de Porchet y porosidad realizados por el Laboratorio de la Escuela de Geología y obtuvo valores del 51% , con esta información se determina que el tiempo de tránsito de un contaminante considerado advectivo en la zona no saturada tiene un valor de 92.28 días y en la zona saturada de 768 días y se realiza un análisis de vulnerabilidad hidrogeológica con el método GOD y obtiene una vulnerabilidad media´. Con dicha vulnerabilidad media se indicó que se continuara con los trámites de instalación de la estación de servicio. La vulnerabilidad hidrogeológica es una consideración que toma en cuenta la peligrosidad de contaminación del recurso hídrico. Añade que, cuando se iniciaron los trabajos de excavación, la topografía original del terreno en donde se pretendía construir la estación de servicio presentaba una altura sobre el nivel de la calle de, aproximadamente, 1,9 metros. Posteriormente se realizaron los movimientos de tierra y se excavó, por lo menos, 1 metro por debajo del nivel de la calle. Además, se realizó la excavación de la fosa para la instalación de los tanques de combustible a 5,65 metros del nivel del desplante. Lo que implica que se bajó la superficie natural, aproximadamente, unos 8,25 metros. Tal profundización de la excavación de la fosa puso a aflorar el nivel del agua subterránea que se ubica en el estrato areno-gravoso. En tal excavación se observa, a los 5,65 metros, un cambio de litología, que pasa de estrato limo arcilloso a uno que tiene una composición más arenosa y con gravas redondeadas. Estrato donde aflora el agua. La excavación de la fosa eliminó la capa de material limo arcilloso que cubría la referida litología más arenosa y saturada. El análisis de vulnerabilidad efectuado en el 2006 se basó en propiedades hidráulicas de los materiales limosos-arcillosos, por lo que su eliminación cambió la condición de vulnerabilidad media a extrema, aumentando, de esta forma, el peligro de contaminación del acuífero más superficial del lugar. Aclara que, respecto al pozo AB-930, que está en propiedad de la Clínica de Coronado, no tendría relación con el afloramiento de agua encontrado en la excavación de los tanques de la estación de servicio. En conclusión, el proceso de excavación en donde se pretende construir la estación de combustibles provocó que se eliminara la capa de cobertura que cubría el acuífero superficial y, a una profundidad de 5,65 metros del nivel del terreno actual, afloró agua subterránea a un caudal de 4,2 litros por segundo. Las nacientes de agua subterránea en las propiedades colindantes, según la dirección de flujo, no tienen relación directa con el proyecto de la estación de servicio de combustible. Al eliminarse la capa que cubre el acuífero superficial se cambió la vulnerabilidad de media a extrema, en la excavación para la instalación de los tanques de combustible, y, consecuentemente, se aumentó el peligro de contaminación de tal acuífero. Por lo demás, agrega que SENARA no otorga permisos de construcción, sino que revisa la información existente y la que aportan los consultantes, y dictamina en función de las características hidrogeológicas si el sitio representa una vulnerabilidad baja, media, alta o extrema a la contaminación de acuíferos. En este caso, la vulnerabilidad para el proyecto se dictaminó como media y se recomendó que el proyecto debía cumplir la reglamentación número 30131-MINAE-S y medidas adecuadas para asegurar que no se presentaran fugas o derrames en su funcionamiento. Además, el nivel que agua captado en la Clínica de Coronado está directamente relacionado con el nivel que aflora en la excavación realizada para la instalación de los tanques, por lo que aumenta el peligro de contaminación del acuífero, en caso de un posible derrame. Finalmente, se indica que, una vez realizados los trabajos de excavación, no se recomienda la ubicación de tanques de almacenamiento de combustibles en la excavación en donde aflora el agua subterránea, y, en las condiciones actuales, deberá valorarse hidrogeológicamente el sitio, de nuevo, para instalar la estación de servicio de combustible.
4.- Informan bajo juramento Andrea Carvajal Marrero, en su condición de Alcaldesa a. i., y Greivin Mora Gómez, en su calidad de Presidente del Concejo Municipal, ambos de la Municipalidad de Vázquez de Coronado (memorial recibido a las 15:08 horas del 26 de junio de 2012), que es falso que en dicho cantón se esté construyendo una estación de servicio y venta de gasolina que no cuenta con viabilidad ambiental, por cuanto, al momento de aprobarse los permisos de construcción, dicho proyecto contaba con viabilidad ambiental vigente, mediante resolución número 2737-2011 SETENA del 7 de noviembre de 2011. Indica que es cierto que existe un flujo de agua constante en la fosa en donde se ubicarán los tanques de almacenamiento de combustible, que es de 3.2 litros por segundo, según consta en el oficio DIGH-VGH-OF-0158-2012. En cuanto a la ubicación de la zona de protección de las nacientes, dicha Municipalidad exigió al desarrollador alinearse con respecto a las nacientes próximas al proyecto, según el oficio IMN-DA-91-08, emitido por la Dirección de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. En tal oficio se hace referencia a una primera naciente, que tiene un régimen de flujo permanente, por lo que le resulta aplicable el radio de protección de 100 metros previsto en el artículo 33 de la Ley Forestal. También se hace referencia a una segunda naciente, que se ubica a 60 metros, pero cuyo régimen de flujo es intermitente, por lo que no procede aplicar el citado radio de protección de 100 metros, siendo que se considera que 60 metros es suficiente. En el citado oficio también se indica que, verificando la dirección del flujo de las aguas subterráneas, las mismas se encuentran agua arriba del proyecto de la estación de servicios. Como conclusión, el citado proyecto no se ubicaba dentro de la zona de protección definida en el citado artículo 33. Por otra parte, hasta que se excavaron los pozos antes indicados, fue que se detectó de manera fehaciente la existencia de un horizonte freático, a una profundidad aproximada de 6 metros. Añaden que, a la hora de autorizarse el permiso de construcción, la Municipalidad se basó en los pronunciamientos emitidos por SETENA y SENARA, en que se autorizaba el proyecto, por lo que no es cierto que la Municipalidad otorgar los permisos sin tomar en consideración la posible contaminación del recurso hídrico o la afectación a los recursos naturales, al ambiente o a la salud humana. Por lo demás, se otorgó el permiso de construcción por cumplirse los requisitos dispuestos al efecto y por cuanto la actividad se encuentra contemplada dentro de los usos permitidos para la zona, de acuerdo al plan regulador. El proyecto contó con viabilidad ambiental otorgada por SETENA y aval de SENARA. Solicitan se desestime el recurso.
5.- Informa bajo juramento Uriel Juárez Baltodano, en su condición de Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (memorial recibido a las 15:28 horas del 28 de junio y a las 16:06 horas del 18 de julio, ambos de 2012), que el proyecto denominado ³Estación de Servicio Servicentro Coronado fue conocido bajo el expediente número [...], bajo un formulario […]. Luego de realizarse el análisis correspondiente, se le otorgó viabilidad ambiental, por medio de la resolución número 251-2007-SETENA, del 19 de febrero de 2007. De acuerdo a la información aportada por el desarrollador en el citado expediente, no se hace referencia a la existencia del pozo o a la posibilidad de afectación del tanque excavado en la Clínica de Coronado. El estudio hidrológico presentado por el desarrollador refiere solamente a un listado de 11 pozos perforados registrados por SENARA. El estudio presentado por el hidrogeólogo M.V.F concluye: ³Según el análisis de la vulnerabilidad a la contaminación del acuífero se determinó que es baja. Se concluye además de que el proyecto de construcción y operación de un servicentro es viable en la zona analizada siempre que se tomen en cuenta las condiciones de sismicidad, aceleraciones de los suelos y caída de cenizas. Por medio de oficio CP-165-2006, del 7 de junio de 2006, SETENA solicitó al desarrollador que presentara nota aclaratoria del SENARA, en que se resolviera de manera ampliada y con razonamientos la condición de vulnerabilidad de contaminación del acuífero. Tal gestión fue contestada por medio de oficio del SENARA número ASUB-304-2006, del 26 de julio de 2006, en el cual se indicó que se había solicitado al desarrollador (mediante oficio ASUB-033-2006) que presentara un estudio hidrológico exhaustivo. También se indicó que el desarrollador había presentado un estudio de tránsito de contaminantes que no cumplía los términos solicitados, pues no se indicaba cómo se habían obtenido los valores de recarga local, humedad relativa y porosidad efectiva, y sólo se había realizado una prueba de infiltración, que se estimaba poca prueba. Por lo que se « el proyecto SERVICENTRO PLEYO DEL ESTE, fue revisado ampliamente y se considera que los estudios, no cumplieron con los términos de referencia apuntados en el ASUB-033-2006 y según los estudios del Geólogo G.B el área es alta vulnerabilidad. Por lo anterior no se aprueba el sitio para la construcción de una estación de servicio de hidrocarburos ´. Posteriormente, SENARA emitió el oficio ASUB-363-2006, del 4 de septiembre de 2006, en el que se indica que se presentó un estudio hidrogeológico elaborado por la geóloga […], quien había realizado pruebas de infiltración, con valores del 51%, y, realizado el análisis de vulnerabilidad, se concluía lo « la zona es de una vulnerabilidad media, por lo que se aprueba dicho proyecto ³Estación de Servicio de Almacenamiento de Combustibles (Diesel y Gasolina), se debe indicar que este proyecto debe cumplir con la reglamentación No. 30131-MINAE-S y medidas adecuadas para asegurar que no se presenten fugas o derrames en su funcionamiento. Agrega que con sustento en los estudios aprobados por SENARA, y de acuerdo a la ruta de evaluación ambiental correspondiente, SETENA aprobó la viabilidad ambiental al proyecto, con el compromiso por parte del desarrollador ±a través de Declaración Jurada de Compromisos Ambientales- de cumplir todo lo establecido en la legislación ambiental y el decreto No. 30131-MINAE-S, además de las recomendaciones técnicas indicadas en los estudios respectivos. En cuanto al afloramiento de aguas a que hace alusión la recurrente, el 7 de mayo de 2012 la Municipalidad informó a SETENA de la existencia del afloramiento de agua constante en el área del proyecto y que tal situación también había sido notificada a SENARA, por medio de oficio GS-250-004-12, para que esa instancia procediera a realizar una inspección urgente y atendiera el caso. Por lo tanto, considerando que el motivo que generó la gestión (afloramiento de agua constante en el área del proyecto) se encontraba dentro de las competencias de SENARA, se procedió a comunicar a la Municipalidad que esa Secretaría se estaría a la espera de la información que se pudiera desplegar de la investigación que efectuara SENARA, de manera que se diera a conocer la procedencia de las aguas y la necesidad o no de aplicar medidas ambientales en el sitio una vez que se tuviera el estudio. Sobre este mismo tema se brindó la anterior información al Contralor Ambiental del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y se le comunicó que las obras puntuales de potencial impacto dentro del Área del proyecto se encontraban suspendidas por parte de la Municipalidad como medida de prevención.
6.- A las 13:14 horas del 28 de junio de 2012, la recurrente presentó escrito en que reiteró y amplió sus reproches. Señaló, al efecto, que, según se desprendía de la información brindada por las autoridades recurridas, la zona en donde se está construyendo la estación de servicio (gasolinera) pasó de vulnerabilidad media a vulnerabilidad alta, sea, que ha aumentado la peligrosidad de contaminación del recurso hídrico. Agrega que las autoridades recurridas reconocen la presencia de flujo de agua en el citado proyecto. Alega que, no obstante ello, en la zona se sigue permitiendo el avance de las obras. Solicita se acoja el recurso.
7.- Por resolución de las 14:24 horas del 9 de agosto de 2012, se dispuso solicitar al Gerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento que, como prueba para mejor resolver, remitiera a esta Sala copia certificada del estudio hidrogeológico elaborado por la licenciada C.V y que sirvió de sustento al oficio ASUB-363-2006 del 4 de septiembre de 2006. Asimismo, que informara si el afloramiento de agua que motiva la interposición de este amparo se debe a que el referido estudio no reflejaba correctamente las características hidrogeológicas específicas del lugar en donde se pretendía construir la estación de servicio, o si obedece a que los procesos de excavación realizados en el lugar, para la instalación de los tanques, superaron la profundidad prevista originalmente en el proyecto que se sometió a aprobación, en cuyo caso, deberá indicar cuál es la profundidad autorizada o recomendada para la instalación de tales tanques, conforme a lo dispuesto por la normativa aplicable.
8.- Informa bajo juramento Bernal Soto Zúñiga, en su condición de Gerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (memorial recibido a las 14:30 horas del 16 de agosto de 2012), que el estudio hidrogeológico realizado por la licenciada C.V se basó en la información existente de pozos, así como en la información de estudio de suelos realizado por Castro & De La Torre en noviembre de 2004, y el análisis de vulnerabilidad realizado por dicha licenciada se basó en un espesor de una zona no saturada de 2,6 metros de profundidad, como el dato más conservador, a pesar de que la misma autora define un espesor no saturado de 7,6 metros de materiales arcillosos, encontrados en el pozo AB-581 de la Base de Pozos de SENARA. Por lo que el referido estudio hidrogeológico cumplía los procedimientos establecidos en este tipo de estudios y el mismo advertía de los niveles de agua subterráneos encontrados en la zona de estudio. Por otra parte, según el Decreto No. 30131-MINEA-S, el Ministerio de Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud definen que los tanques deben ser enterrados, como se indican en los artículos 20.4.6 (la profundidad máxima para enterrar un tanque será de 2 m. medidos del lomo del tanque al nivel de la losa terminada) y 20.4.7 (en todos los casos, la profundidad estará medida a partir del nivel de piso terminado hasta el lomo del tanque, incluyendo el espesor de la losa de concreto del propio piso). Como se establece en el reglamento, la profundidad de los tanques está en función del diámetro de los mismos, como también de los estudios de suelos (capacidad de soporte). Se debe mencionar que, en general, la profundidad de enterramiento de tanques tiene valores de 4,5 metros o más, pero principalmente depende de las características de los suelos, diámetros del tanque y profundidad del nivel del agua. Para el caso específico de la Estación de Servicio de Coronado [...] S.A, cuando se realizaban los trabajos de excavación, se eliminó primeramente la topografía original del terreno (espeso de 1,9 metros). Posteriormente se realizaron los movimientos de tierra y se excavó por lo menos a 1 metro por debajo del nivel de calle actual. Además, se realizó la excavación de la fosa para la instalación de los tanques de combustibles a 5,65 metros de nivel del desplante (a 2,9 metros del nivel original). Lo que quiere decir que, aproximadamente, se bajó la superficie natural 8,55 metros. Dicha profundidad de la excavación de la fosa puso a aflorar el nivel del agua subterránea que se ubica en el estrato areno-gravoso, con lo que se modificó la vulnerabilidad de media a extrema. Por lo que, en conclusión, el referido estudio hidrogeológico y de suelos refleja las características del lugar y cumple los procedimientos establecidos por SENARA para la ubicación de estaciones de servicio; sin embargo, existen condiciones hidrogeológicas y de suelos muy locales que pueden cambiar, como, por ejemplo, aparición de niveles de aguas subterráneas, pero es responsabilidad de la regencia ambiental indicar y proponer medidas de mitigación al momento de suceder o de solicitar inspecciones a instituciones competentes, como es el caso de SENARA. Por otra parte, en los procesos de excavación se eliminó la capa de cobertura que cubría el acuífero superficial y a una profundidad de 5,65 metros del nivel del terreno actual, afloró agua subterránea a un caudal de 4,2 litros por segundo. Por lo que debe investigarse cuál fue la razón para que la excavación alcanzara una profundidad de 5,65 metros sobre el nivel de desplante o a 8,55 metros del terreno original.
9.- Por resolución de las 9:32 horas del 25 de octubre de 2012 se dispuso tener por ampliadas las partes consignadas en este recurso de amparo y otorgarle audiencia a la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.
10.- Por escrito recibido en esta Sala, a las 14:20 horas del 6 de noviembre de 2012, Bernal Soto Zúñiga, Gerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, procede a ampliar su informe. Indica que, según lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo No. 30131-MINAE-S, los tanques deben estar enterrados, conforme a lo previsto en los artículos 20.4.6 y 20.4.7. Según lo previsto por tal reglamento, la profundidad de los tanques está en función del diámetro de los mismos, como también de los estudios de suelos (capacidad de soporte). En general, la profundidad de enterramiento de tanques tiene valores de 4,5 metros o más, pero ello depende, principalmente, de las características de los suelos, diámetros del tanque y profundidad del nivel de agua. En el estudio de Suelos de Castro & De la Torre, en el capítulo 5.5, se dice lo siguiente: ³Como se requiere construir un tanque enterrado, el cual se necesitaría efectuar una excavación del orden de los 4 metros de profundidad del nivel actual del terreno, para ayuda a disminuir riesgos por estabilidad de los taludes temporales, se propone proteger las paredes con algún tipo de ademe, que pueda asegurar el bienestar del personal durante el proceso constructivo ´. De dicho párrafo se puede concluir que hubo una excavación de, por los menos, 4 metros del nivel original del terreno. Además, en el proyecto de la Estación de Servicio Coronado [...] S.A, cuando se realizaban los trabajos de excavación, se eliminó primeramente la topografía original del terreno (espesor de 1,9 metros), luego se realizaron los movimientos de tierra y se excavó por lo menos a 1 metro por debajo del nivel de la calle actual. Asimismo, se realizó la excavación de la fosa para la instalación de los tanques de combustibles a 5,65 metros de nivel del desplante (a 2,9 metros del nivel original). Lo que quiere decir que, aproximadamente, se bajó la superficie natural 8,55 metros. Dicha profundidad de la excavación de la fosa puso a aflorar el nivel del agua subterránea que se ubica en el estrato areno-gravoso, con lo que se modificó la vulnerabilidad de media a extrema. Por lo que se obtienen las siguientes conclusiones: a) que, en general, la profundidad de enterramiento de tanques tiene valores cercanos a los 4,5 metros, pero principalmente depende de las características de los suelos, diámetro del tanque y profundidad del nivel del agua subterránea; b) los procesos de excavación realizados en el lugar para la instalación de los tanques, superaron la profundidad prevista de 4,5 metros de profundidad del nivel de desplante y alcanzaron profundidades del orden de 5,65 metros del nivel de desplante y del nivel de terreno original alcanzaron los 8,55 metros de profundidad, valores muy superiores a los promedios usados en análisis hidrogeológicos; c) se considera que la profundidad de la excavación excedió la profundidad donde deberían instalarse los tanques de almacenamiento de combustibles (aproximadamente 4,5 metros); y d) en los procesos de excavación se eliminó la capa de cobertura que cubría el acuífero superficial y a una profundidad de 5,65 metros del nivel del terreno actual, afloró agua subterránea a un caudal de 4,2 litros por segundo.
11.- Informa bajo juramento Humberto Cerdas Brenes, en su condición de Director General de Transporte y Comercialización de Combustibles del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (memorial recibido a las 13:02 horas del 21 de noviembre de 2012), que, mediante resolución R-DGTCC-577-2007-MINAE de las 13:50 horas del 14 de agosto de 2007, esa Dirección aprobó el terreno y los planos de construcción de la estación de servicio ³San Isidro de Coronado´. Según informe ASUB-363-06 del 4 de setiembre de 2006, emitido por el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, se concluyó que la zona es una vulnerabilidad media, por lo que se aprobó el proyecto de la estación de servicio. Por resolución R-DGTCC-188-2008 de las 8 horas del 4 de abril de 2008, esa Dirección aprobó los planos de construcción de la referida estación. Mediante resoluciónR-DGTCC-497-2008-MINEAT de las 8:30 horas del 29 de setiembre de 2008 se procedió a emitir el resello de los planos de la estación de servicio, siendo que, a pesar de ello, el desarrollador no concluyó la tramitación de los posteriores permisos, construcción u obtención del servicio público de venta de combustibles. Mediante documentado presentado el 12 de setiembre de 20111, el representante legal de la empresa ³[...] S.A. solicitó la reactivación del expediente administrativo, con el fin de proseguir los trámites de obtención de resello de los planos de construcción y continuar con el proceso de aprobación de los planos ante la Municipalidad de Vázquez de Coronado para el respectivo permiso de construcción. Mediante resolución R-DGTCC-0848-2011-MINAET de las 13 horas del 11 de noviembre de 2012, esa Dirección tramitó la solicitud de reactivación del trámite de aprobación de planos para la construcción de la estación de servicio y recomendó al Ministro la aprobación de la solicitud. Por resolución R-745-2011-MINAET de las 7:05 horas del 28 de noviembre de 2011, el Ministerio de Ambiente y Energía aprobó los planos para la construcción de la estación de servicio. En cuanto a la eventual impacto que tendría el proyecto sobre el ambiente y, específicamente, sobre el recurso hídrico e hidrogeológico, resulta de gran trascendencia los alcances de la licencia ambiental otorgada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, pues en tal instrumento técnico se analizan los aspectos fundamentales en cuanto al impacto y eventual mitigación o prevención del mismo sobre el recurso hidrogeológico. Argumenta que esa Dirección no tiene competencia legal en materia de análisis, evaluación o prevención de impacto o afectación sobre el recurso hídrico, pues su labor sobre el tema se limita a verificar la existencia de actos autoriza torios y documentos técnico-científicos emitidos ante otras instituciones en las que sí se ejerce esa competencia técnica de forma específica y detallada. Tal es el caso del criterio técnico de SENARA y la licencia ambiental emitida por SETENA, exigidos por los artículos 7.4 y 10 del Decreto Ejecutivo No. 30131-MINAE-S.
12.- Por escrito recibido en esta Sala a las 15:07 horas del 23 de noviembre de 2012, Humberto Cerdas Brenes, en su condición de Director General de Transporte y Comercialización de Combustibles del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, proceda a aclarar su informe. Señala, al efecto, que el Decreto Ejecutivo número 30131-MINAE-S, Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, establece una única regulación concerniente a la profundidad para enterrar un tanque de almacenamiento de combustibles. En tal sentido, el artículo 20.4.6 establece que: ³La profundidad máxima para enterrar un tanque será de 2 m medidos de lomo del tanque al nivel de la losa terminada´, sea, desde el borde superior del cilindro al nivel de la losa terminada. En este mismo sentido, el artículo 20.4.7 establece lo siguiente: ³En todos los casos, la profundidad estará medida a partir del nivel de piso terminado hasta el lomo del tanque, incluyendo el espesor de la losa de concreto del propio piso´. Señala que el referido Decreto Ejecutivo no establece una profundidad máxima con respecto al nivel inferior de la fosa, por cuanto tal profundidad es variable según el diámetro del tanque y según el nivel freático de cada lugar en específico, además de las medidas de las capas de cama de gravilla o material de relleno, de arena y grosor de la losa inferior en la fosa del tanque. Todo conforme a las dimensiones de la excavación reguladas en el citado artículo 20. Agrega que la profundidad de la excavación, además de tales especificaciones, encuentra una relación importante con el nivel freático del lugar, indicado en los estudios de suelos del lote, elaborado por un laboratorio especializado, analizado por SENARA y por SETENA. Dicha información es analizada en la Sección II ³Datos geotécnicos de capacidad soportante o de cimentación para la obra civil´, que debe contener el Documento de Evaluación Ambiental D1, presentado y tramitando ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. En objetivo fundamental de esa información, en los términos del artículo 2 del Decreto Ejecutivo No. 32712-MINAE, ³Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte II´, es servir de instrumento técnico para la ejecución de la primera fase de la EIA, la denominada Evaluación Ambiental Inicial, cuya finalidad es la de determinar si la actividad, obra o proyecto planteado es viable desde el punto de vista ambiental y si requiere o no de una profundización del análisis ambiental por medio de un instrumento de evaluación ambiental más detallado. La profundidad de la excavación, según la documentación presentada por la empresa desarrolladora ante SETENA, en el documento denominado Plan de Mitigación Ambiental, indica en el apartado 4.1.2 ³Descripción del Impacto del Agua Subterránea´, que la sumatoria de los distintos niveles desde la ³superficie original o nivel natural ´±misma que estaba a 1.9 metros sobre el ³nivel de la calle´-, fue un total de aproximadamente 8.55 metros. Dicho nivel de profundidad no es determinado por la normativa técnica contenida en el Decreto Ejecutivo número 30131-MINAE-S, sino que depende de cada caso particular y, en concreto, de los términos y alcances de los estudios e información de tipo técnico ambiental que se tramita, analiza y aprueba ante SENARA y SETENA. En este caso en particular, en el expediente consta el criterio técnico y la licencia ambiental emitida por SETENA, exigidos por los artículos 7.4 y 10 del Decreto Ejecutivo número 30131-MINAE-S. No obstante, se aclara que en la resolución número 251-2007-SETENA, de las 8:10 horas del 19 de febrero de 2007, en que se otorgó viabilidad ambiental al citado proyecto, no se detalló lo relacionado con la profundidad de la fosa.
13.- En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones legales.
Redacta la Magistrada Rodríguez Arroyo; y,
Considerando
I.- OBJETO DEL RECURSO. La recurrente reclama que las autoridades recurridas autorizaron la construcción de una estación de servicio para la venta o expendio de combustible, sin tomar en debida consideración el impacto que tales obras tendría en el recurso hídrico existente en la zona y su posible contaminación. Alega, al efecto, que, como producto de los trabajos de excavación realizados en el lugar, ya empezó a aflorar agua subterránea, con lo que se evidencia el referido riesgo de contaminación.
II.- HECHOS PROBADOS. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ello según lo prevenido en el auto inicial:
III.- HECHOS NO PROBADOS. No se estiman demostrados los siguientes hechos de relevancia para la resolución de este amparo:
Unico.- Que las autoridades recurridas ±de forma individual o conjunta-, al momento de analizar y pronunciarse sobre el proyecto en cuestión, hayan valorado y controlado debidamente cuál sería la profundidad o dimensiones reales de las fosas que pretendían realizarse en el lugar y cuál sería su efectivo impacto respecto de las aguas subterráneas (los autos).
IV.- SOBRE LOS DERECHOS A LA SALUD Y A UN AMBIENTE SANO Y ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO. Los derechos fundamentales a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentran reconocidos constitucionalmente (artículos 21, 50, 73 y 89 de la Constitución Política), así como a través de la normativa internacional aplicable en Costa Rica. En este sentido, en sentencia número 2006-005928 de las 15 horas del 2 de mayo de 2006, este Tribunal resolvió:
³ («) El derecho a la vida reconocido en el numeral 21 de la Constitución es la piedra angular sobre la cual descansan el resto de los derechos fundamentales de los habitantes de la república. De igual forma, en ese ordinal de la carta política encuentra asidero el derecho a la salud, puesto que, la vida resulta inconcebible si no se le garantizan a la persona humana condiciones mínimas para un adecuado y armónico equilibrio psíquico, físico y ambiental. Ahora bien, la salud pública y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentran reconocidos constitucionalmente en los artículos 21, 50, 73 y 89 de la Constitución Política. Específicamente, el artículo 50 constitucional reconoce de forma expresa el derecho de todos los habitantes del país a disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. Ese derecho es garantía fundamental para la protección de la vida y la salud pública. En apoyo de lo anterior este Tribunal ha recurrido a la utilización de la noción de ³calidad ambiental como un parámetro, precisamente, de la calidad de vida de las personas, que se conjuga con otros elementos tales como la salud, la alimentación, el trabajo y la vivienda, haciendo referencia a que toda persona tiene derecho a hacer uso del ambiente para su propio desarrollo pero no de manera ilimitada, ya que, también, existe un deber de protección y preservación del medio ambiente para las generaciones presentes y futuras ±principio de desarrollo sostenible. Asimismo, del artículo 50 de la Constitución Política se deriva la obligación del Estado de proteger el ambiente. Norma que establece al efecto:
"El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.
Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes" De lo que se deriva que las distintas autoridades públicas tienen la obligación primaria y fundamental de respetar, proteger y ±en general- garantizar el derecho fundamental de toda persona a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (ver, p. ej., sentencias 1992-1915 de las 14:12 horas del 22 de julio de 1992, 2004-10039 de las 14:39 horas del 13 de septiembre de 2004, 2006-17126 de las 15:05 horas del 28 de noviembre de 2006 y 2008-001003 de las 14:56 horas del 23 de enero de 2008). En cuyo caso, esta Sala ha señalado, de forma reiterada, que el resguardo de la salud pública y del medio ambiente compete a todas las autoridades públicas y estas tienen la obligación de coordinar ±sea, de ordenar, encadenar y conjugar-, adecuadamente, sus específicas funciones y potestades en esta materia, para que, a través de su actuación conjunta, se preserven y tutelen efectivamente tales derechos. Así, por ejemplo, en sentencia número 2007-17552 de las 12:22 horas del 30 de noviembre de 2007, esta Sala recordó:
³ («) En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado -como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central -Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); así como también las instituciones descentralizadas, caso del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; tarea en la que por supuesto tienen gran responsabilidad las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Es por ello, que podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa, lo cual no es cierto, por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, es que se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala con anterioridad -y en forma bastante clara- se refirió al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes -lo cual, obviamente se debe hacer extensivo a la relación que en esta importante función realizan las instituciones de la Administración Central y las descentralizadas-, para lo cual se remite a lo indicado en aquella ocasión (sentencia número 1999-5445, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve):
"De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» Interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).
Mientras que, en la sentencia número 2011003828 de las 16:04 horas del 23 de marzo de 2011, esta Sala reiteró:
³ («) las distintas autoridades públicas tienen el deber ineludible de preservar, defender y garantizar el derecho fundamental de toda persona a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Lo que incluso exige la debida coordinación entre tales autoridades, para así poder garantizar el eficiente y eficaz ejercicio de sus funciones en resguardo del medio ambiente y de la salud pública. En cuanto a extremo, cabe resultar que este Tribunal ha reconocido que uno de los principios rectores de la organización administrativa lo constituye la coordinación que debe mediar entre todos los entes y órganos públicos al ejercer sus competencias y prestar los servicios que el ordenamiento jurídico les ha asignado. La coordinación, en cuanto asegura la eficiencia y eficacia administrativas, es un principio constitucional virtual o implícito que permea el entero ordenamiento jurídico administrativo y obliga a todos los entes públicos. La coordinación puede ser interrogantica -entre los diversos órganos que conforman un ente público no sujetos a una relación de jerarquía- o intersubjetiva -esto es, entre los entes públicos, cada uno con personalidad jurídica, presupuesto propio, autonomía y competencias específicas-. La coordinación administrativa tiene por propósito evitar las duplicidades y omisiones en el ejercicio de las funciones administrativas de cada ente público, esto es, que sean desempeñadas de forma racional y ordenada (ver, al efecto, la sentencia número 2007-015218 de las 12 hrs. del 19 de octubre del 2007). Dicha coordinación administrativa adquiere particular relevancia en el caso de problemas de contaminación ambiental, ya que ésta permite que los distintos entes y órganos públicos puedan ordenar, encadenar y conjugar debidamente sus específicas funciones y potestades, para que a través de su actuación conjunta se pueda proteger de forma oportuna y efectiva al derecho fundamental de toda persona a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (ver, en este sentido, sentencia número 2008-011796 de las 15:12 horas del 29 de julio del 2008).
V.-PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES EN MATERIA AMBIENTAL. Esta Sala ha señalado que existen una serie de principios constitucionales que condicionan la actuación del Estado en la tutela del ambiente. Entre ellos destaca el principio precautorio o principio de la evitación prudente y el principio de la objetivación de la tutela ambiental. En sentencia número 2010-000075 de las 15:01 horas del 6 de enero de 2010, esta Sala hizo referencia al contenido y alcances de tales principios, en los siguientes términos:
³ («) Del principio precautorio o "principio de la evitación prudente" , concepto desarrollado en sentencias número 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 y 2005-12039 de este Tribunal, que se sustenta en el artículo 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, de mil novecientos noventa y dos, que alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente a los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente; con lo cual, se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, la adopción de todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible ±o una duda objetiva al respecto±, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.
(«) De la objetivación de la tutela ambiental : el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior, en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general ±tanto legales como reglamentarias ±, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos tales como los estudios de impacto ambiental, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente.
VI.- SOBRE EL DERECHO FUNDAMENTAL AL AGUA. Debe indicarse, en primer lugar, que nuestra Constitución Política no prevé expresamente el derecho al agua. Sin embargo, su reconocimiento y garantía se ha derivado de otros derechos fundamentales, reconocidos expresamente en el texto constitucional y en el Derecho Internacional de Derechos Humanos aplicable en el país. En la sentencia número 2003-04654 del 27 de mayo de 2003, la Sala resolvió:
³ («) La Sala reconoce, como parte del Derecho de la Constitución, un derecho fundamental al agua potable, derivado de los derechos fundamentales a la salud, la vida, al medio ambiente sano, a la alimentación y la vivienda digna, entre otros, tal como ha sido reconocido también en instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos aplicables en Costa Rica: así, figura explícitamente en la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (art. 14) y la Convención sobre los Derechos del Niño (art. 24); además, se enuncia en la Conferencia Internacional sobre Población y el Desarrollo de El Cairo (principio 2), y se declara en otros numerosos del Derecho Internacional Humanitario. En nuestro Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el país se encuentra particularmente obligado en esta materia por lo dispuesto en el artículo 11.1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ("Protocolo de San Salvador" de 1988)«.
Asimismo, en la sentencia número 2006-005606 del 26 de abril de 2006, esta Sala agregó:
³ («) en el campo internacional también es mayoritario el reconocimiento del agua como derecho humano y como una pre-condición necesaria para todos nuestros derechos humanos. Se sostiene que sin el acceso equitativo a un requerimiento mínimo de agua potable, serían inalcanzables otros derechos establecidos -como el derecho a un nivel de vida adecuado para la salud y para el bienestar, así como de otros derechos civiles y políticos. En noviembre del 2002, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas afirmó que el acceso a cantidades adecuadas de agua limpia para uso doméstico y personal es un derecho humano fundamental de toda persona. Asimismo en el Comentario General No. 15 sobre el cumplimiento de los artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Comité hizo notar que "el derecho humano al agua es indispensable para llevar una vida en dignidad humana. Es un pre-requisito para la realización de otros derechos humanos". Se enfatiza también que los Estados miembros del Pacto Internacional tienen el deber de cumplir de manera progresiva, sin discriminación alguna, el derecho al agua, el cual da derecho a todos a gozar de agua suficiente, físicamente accesible, segura y aceptable para uso doméstico y personal.
Se verifica, de esta forma, que este Tribunal Constitucional ha reconocido en su jurisprudencia que el derecho a la vida y a la salud son derechos fundamentales cuyo goce exige el acceso al agua potable. Para que el ser humano disfrute de salud requiere que se le garanticen un conjunto de condiciones mínimas necesarias para alcanzar un adecuado y armónico equilibrio psíquico, físico y ambiental, así como para impedir el surgimiento de disfunciones que alteren su pleno crecimiento y desarrollo. Una de esas condiciones es precisamente el suministro de agua apta para el consumo humano. Como derivación de lo anterior, esta Sala ha señalado que todas las administraciones o autoridades públicas tienen el deber de actuar, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, en protección y conservación de la calidad y cantidad del agua para consumo y uso humano. Lo que supone, entre otros extremos, ejercer ±de forma diligente y efectiva- un estricto control y fiscalización en cuanto a la integridad y aprovechamiento de las diversas fuentes de agua (incluidas las aguas subterráneas o mantos acuíferos), para evitar su contaminación o uso abusivo o indebido (ver, en tal sentido, sentencias 2004-01923 del 25 de febrero de 2004 y 2009-012667 del 14 de agosto de 2009).
VII.- SOBRE LAS AGUAS SUBTERRANEAS. En la sentencia número 2004-1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero del 2004 ±ya citada-, esta Sala estudió con profundidad lo referente a la protección de las aguas subterráneas y su relación con la tutela de derechos fundamentales. Se señaló lo siguiente:
³ («) El tema de las aguas subterráneas se encuentra íntimamente ligado a varios derechos fundamentales recogidos en el texto constitucional e instrumentos internacionales de derechos humanos. Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, enuncia el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual se logra, entre otros factores, a través de la protección y conservación de la calidad y cantidad del agua para consumo y uso humano y para mantener el equilibrio ecológico en los hábitats de la flora y la fauna (v. gr. humedales) y, en general, de la biosfera como patrimonio común de la humanidad. Del mismo modo, el acceso al agua potable asegura los derechos a la vida ±³sin agua no hay vida posible afirma la Carta del Agua aprobada por el Consejo de Europa en Estrasburgo el 6 de mayo de 1968-, a la salud de las personas ±indispensable para su alimento, bebida e higiene-(artículo 21 de la Constitución Política) y, desde luego, está asociado al desarrollo y crecimiento socio-económico de los pueblos para asegurarle a cada individuo un bienestar y una calidad de vida dignos (artículo 33 de la Constitución Política y 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos). La escasez, la falta de acceso o disponibilidad y la contaminación de ese líquido preciado provoca el empobrecimiento de los pueblos y limita el desarrollo social en grandes proporciones. Consecuentemente, la protección y explotación de los reservorios de aguas subterráneas es una obligación estratégica para preservar la vida y la salud de los seres humanos y, desde luego, para el adecuado desarrollo de cualquier pueblo. En el año 1995 se estimó que 1000 millones de habitantes no tenían acceso al agua potable y se calcula que para el año 2025 cerca de 5.500 millones de personas tendrán escasez de agua, siendo que anualmente mueren entre 5 y 10 millones de personas por uso de agua no tratada. En otro orden de ideas, actualmente, se ha reconocido el deber de preservar, para las generaciones futuras, unas condiciones de existencia al menos iguales a las heredadas (desarrollo sostenible), por lo que la necesidades del presente deben ser satisfechas sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para hacerlo con las propias (Principio 2 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Estocolmo, 1972). En esencia, el agua, desde un punto de vista económico y ecológico, es un bien preciado, puesto que, es indispensable para cualquier actividad humana (industrial, agrícola, doméstica, comercial, servicios etc.), como fuente de energía, materia prima, vía de transporte, soporte de actividades recreativas y elemento constitutivo para el mantenimiento de los ecosistemas naturales ±uso del agua no contaminante o compatible con el ambiente.´ Además, se destacó las particulares dificultades que plantea la contaminación de las aguas subterráneas:
³ («) A diferencia de la contaminación de las aguas superficiales que suele ser patente y visible, lo que permite tomar acciones ambientales tendentes a mitigarla o erradicarla, la de las aguas subterráneas, por su propia naturaleza, suele pasar inadvertida y se hace evidente cuando ha alcanzado grandes proporciones. Los mantos acuíferos por la lenta circulación de las aguas, la capacidad de absorción del terreno y otros factores, pueden tardar mucho tiempo en mostrar la contaminación. Adicionalmente, el gran volumen de las aguas contenido hace que las contaminaciones extensas tarden un lapso prolongado en manifestarse o bien cuando se trata de contaminaciones localizadas se detectan cuando fluyen en algún sitio de explotación. Ciertamente, este tipo de aguas tienen una resistencia a contaminarse, sin embargo cuando esta se produce su regeneración puede ser extraordinariamente lenta y en ocasiones es irreversible por el alto costo de los medios para hacerlo.
(«) Por las características de la contaminación de los mantos acuíferos destinados al abastecimiento público y su difícil regeneración, las medidas para evitar la contaminación deben ser preventivas y protectoras, mediante la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas u ordenando medidas de seguridad sobre ciertas actividades potencialmente contaminantes. Nuestro ordenamiento jurídico-administrativo (legislación, reglamentos y decretos) carece, lamentablemente, de una regulación precisa, clara y completa para la protección de los mantos acuíferos, zonas de recarga y áreas de captación de aguas subterráneas." Por ello, en la citada sentencia (número 2004-1923), se enfatizó en que debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes. Se indicó:
"Para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio-pronatura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esencia, una gestión ambiental segura de las aguas subterráneas pasa por proteger el recurso antes de su contaminación o degradación.
VIII.- SOBRE EL CASO CONCRETO. En la especie, se tiene por acreditado que, en efecto, en razón de los trabajos de excavación realizados en el lugar en donde se pretende construir la referida estación de servicio con el propósito de ubicar los tanques de almacenamiento de combustible-, empezó a aflorar agua subterránea. El Gerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento explica, en su primer informe, que: ³cuando se inició los trabajos de excavación la topografía original del terreno donde se pretende construir la estación de servicio presentaba una altura sobre el nivel de la calle de aproximadamente 1,9 metros, posteriormente se realizaron los movimientos de tierra y se excavó por lo menos a 1 metro por debajo del nivel de la calle. Además, se realizó la excavación de la fosa para la instalación de los tanques de combustible a 5,65 metros de nivel del desplante, lo que quiere decir que aproximadamente se bajó de la superficie natural 8,55 metros. Esta profundización de la excavación de la fosa puso a florar el nivel del agua subterránea que se ubica en el estrato areno-gravoso´. Luego agrega que: ³En la excavación se observa a los 5,65 metros un cambio de litología que pasa de estrato limo arcilloso a uno que tiene una composición más arenosa y con gravas redondeadas, estrato donde aflora agua. («) La excavación de la fosa eliminó la capa de material limo-arcilloso que cubría esta litología más arenosa y saturada. El análisis de vulnerabilidad efectuado por la Licda. C.V en agosto del 2006 se basó en las propiedades hidráulicas de los materiales limosos-arcillosos, por lo que su eliminación cambia la condición de vulnerabilidad media a extrema, aumentando de esta forma el peligro de contaminación del acuífero más superficial del lugar´. Por lo reitera que: ³Los procesos de excavación donde se pretende construir una estación de combustibles en Coronado eliminó la capa de cobertura que cubría el acuífero superficial y a una profundidad de 5,65 metros del nivel del terreno actual, afloro agua subterránea a un caudal de 4,2 litros por segundo ´. Finalmente, concluye: ³Al eliminarse la capa que cubre el acuífero superficial se cambió la vulnerabilidad de media a extrema (en la excavación para la instalación de los tanques de combustible) y consecuentemente se aumentó el peligro de contaminación de tal acuífero´. Lo que, en general, coincide con lo informado por las autoridades municipales, quienes informan que: ³hasta que se escavaron los pozos arriba señalados, fue que se detectó de manera fehaciente la existencia de un horizonte freático, a una profundidad de seis metros aproximadamente. Además, por resolución de las 14:24 horas del 9 de agosto de 2012, esta Sala le requirió al Gerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento que, como prueba para mejor resolver, informara ³si el afloramiento de agua que motiva la interposición de este amparo se debe« a que los procesos de excavación realizados en el lugar, para la instalación de los tanques, superaron la profundidad prevista originalmente en el proyecto que se sometió a aprobación, en cuyo caso, deberá indicar cuál es la profundidad autorizada o recomendada para la instalación de tales tanques, conforme a lo dispuesto por la normativa aplicable´. En respuesta a lo anterior, el Gerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento afirmó, que, en atención a lo previsto en el Decreto No. 30131-MINAE-S, la ³profundidad de los tanques está en función del diámetro de los mismos, como también de los estudios de suelos (capacidad de soporte). Se debe mencionar que en general la profundidad de enterramiento de tanques tiene valores de 4,5 metros o más, pero principalmente depende de las características de los suelos, diámetros del tanque y profundidad del nivel del agua . Agrega que, para ³el caso específico de la Estación de Servicio de Coronado [...] S.A cuando se realizaban los trabajos de excavación: se eliminó primeramente la topografía original del terreno (espeso de 1,9 metros), posteriormente se realizaron los movimientos de tierra y se excavó por lo menos a 1 metro por debajo del nivel de calle actual. Además, se realizó la excavación de la fosa para la instalación de los tanques de combustibles a 5,65 metros de nivel del desplante (a 2,9 metros del nivel original), lo que quiere decir que aproximadamente se bajó la superficie natura 8,55 metros. Esta profundidad de la excavación de la fosa puso a florar el nivel del agua subterránea que se ubica en el estrato areno-gravoso, con lo que se modifica la vulnerabilidad de media a extrema. Finalmente, señala que ³debe investigarse cuál fue la razón para que la excavación alcanzara una profundidad de 5,65 metros sobre el nivel de desplante o a 8,55 metros del terreno original. Sobre este mismo tema, el Director General de Transporte y Comercialización de Combustibles del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones ±a quien se tuvo como parte en este proceso, por resolución de las 9:32 horas del 25 de octubre de 2012-, explica que el ³Decreto Ejecutivo número 30131-MINAE-S no establece una profundidad máxima con respecto al nivel inferior de la fosa, ya que dicha profundidad es variable según el diámetro del tanque y según el nivel freático de cada lugar en específico, además de las medidas de las capas de cama de gravilla o material de relleno, de arena, y grosor de la losa inferior de la fosa del tanque´. Agrega que ³la profundidad de la excavación, además de las especificaciones antes descritas, encuentra una relación importante con el nivel freático del lugar indicado en los estudios de sueldos del lote« elaborado por un laboratorio especializado, analizado por SENARA y por SETENA´. Señala que, en este caso, ³en la resolución 251-2007-SETENA«, en la que la Secretaria Técnica Nacional Ambiental otorgó la viabilidad ambiental al proyecto«, en la descripción del proyecto del ³Por Tanto Cuarto´ no se detalló lo relacionado con la profundidad de la fosa. Así las cosas, y en atención a lo ya señalado, se deriva que al momento de analizarse la posibilidad de autorizarse obras de excavación, para instalar tanques de almacenamiento de combustible, debe existir absoluta claridad ±entre otros aspectos- respecto al diámetro de tales tanques, la magnitud requerida de excavación y el nivel freático del lugar, a fin de poder sopesar y decidir, debida y fundadamente, sobre el eventual impacto que tales obras podrían tener en cuanto a las aguas subterráneas. En cuyo caso, ni de la lectura de los informes rendidos en el presente proceso de amparo, ni del estudio de la diversa prueba documental aportada a los autos, se puede derivar que las distintas autoridades recurridas ±de forma individual o conjunta-, al momento de analizar y pronunciarse sobre el proyecto en cuestión ±dentro de sus respectivos ámbitos de competencia-, hayan tenido en debida consideración tales aspectos, sea, que hayan valorado y controlado debidamente cuál sería la profundidad o dimensiones de las fosas que pretendían realizarse en el lugar y cuál sería su efectivo impacto respecto de las aguas subterráneas. Ello pese que, según consta en autos, ya se contaba en sede administrativa con diversos estudios que hacían referencia a la existencia del nivel freático a los 2.7, 2.6 y 3.8 metros en el lugar en donde se pretendían realizar las obras (ver, al efecto, el Estudio Geotécnico y de Mecánica de Suelos elaborado por Castro & De la Torre S.A. y el Estudio Geológico, Hidrogeológico y de Amenazas/Riesgos Naturales elaborado por el hidrogeólogo Mauricio Vásquez Fernández). Por lo que no puede más que concluirse que, en el caso en estudio, las distintas autoridades recurridas no han actuado conforme a los principios precautorio o de la evitación prudente y de la objetivación de la tutela ambiental, pues, como ya se indicó, se echan de menos estudios o criterios técnicos que tomaran, en efectiva y debida consideración, la dimensión o profundidad real de las obras de excavación que se pretendían realizar en el lugar, en relación con el nivel freático existente en la zona. Con ello se ha generado un riesgo indebido para los derechos fundamentales a la salud, al agua y un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por lo que procede acoger el amparo en estudio, como así se dispone.
IX.- VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO. El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar el recurso por las siguientes razones:
1.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene ³Toda persona ´de gozar ³a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado´. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que ³El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho´; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI).
También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994. El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.
2.- NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad ±legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste. El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público ±ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable ±sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sedeadministrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos. Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento ±serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas ±procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (³ordinariarlo´), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo. La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.
3.- COROLARIO. Por lo expuesto, estima que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, considero que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Por tanto
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Bernal Soto Zúñiga, en su calidad de Gerente del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, a Andrea Carvajal Marrero, en su condición de Alcaldesa de la Municipalidad de Vázquez de Coronado, a Uriel Juárez Baltodano, en su calidad de Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, y a Humberto Cerdas Brenes, en su condición de Director General de Transporte y Comercialización de Combustibles del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, o a quienes ocupen esos cargos, realizar las acciones correspondientes, de forma inmediata, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, para garantizar que no se continúen las obras de construcción de la estación de servicio, de [...] S.A., ni se permita su efectivo funcionamiento, hasta que se hayan adoptado las medidas necesarias para descartar el riesgo de contaminación a los mantos acuíferos o aguas subterráneas. Se advierte a los recurridos que de conformidad con lo establecido por el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se impondrá prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada dentro de un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado y a la Municipalidad de Vázquez de Coronado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese a Bernal Soto Zúñiga, en su calidad de Gerente del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, a Andrea Carvajal Marrero, en su condición de Alcaldesa de la Municipalidad de Vázquez de Coronado, a Uriel Juárez Baltodano, en su calidad de Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, y a Humberto Cerdas Brenes, en su condición de Director General de Transporte y Comercialización de Combustibles del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, o a quienes ocupen esos cargos, en forma personal. El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar el recurso.
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