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Res. 17796-2012 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 14/12/2012
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Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del catorce de diciembre de dos mil doce.
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 12-014592-0007-CO, interpuesto por E.B.B., cédula de identidad [...], contra LA MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS, Y EL ÁREA RECTORA DE SALUD DE DESAMPARADOS.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 08 de noviembre de 2012 el recurrente interpone recurso de amparo contra LA MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS, Y EL ÁREA RECTORA DE SALUD DE DESAMPARADOS y manifiesta que la Municipalidad de Desamparados es omisa en atender denuncia por problemas de contaminación ambiental relacionado con basura que se acumula en un lote baldío. Explica que desde el 2 de mayo de 2012 presentó una denuncia ante diferentes departamentos de la Municipalidad recurrida, relacionada con un lote baldío ubicado en [...] de Desamparados, [...], mismo que limita con su propiedad y con la vivienda de su vecina, quien es su abuela. Indica que dicho terreno se ha convertido en un basurero, pues las personas dejan ahí sillones, botellas, cubetas, tablas y basura en general; además, es un lugar frecuentado por indigentes y personas del hampa. No obstante lo anterior, y a pesar de su insistencia en obtener una solución al problema, la Municipalidad ha omitido toda acción para solucionar el problema, lesionándose con ello su derecho al disfrute de ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
2.- Informa bajo juramento R.V.B., en su calidad de Directora del Área rectora de Salud de Desamparados del Ministerio de Salud (informe de 20 de noviembre de 2012, expediente electrónico), que de la revisión de los registros de ingreso de denuncias que al efecto lleva el Área Rectora de Salud de Curridabat, se logra constatar que no existe denuncia alguna interpuesta por parte del recurrente sobre el problema que alega. Es hasta el 15 de noviembre de 2012, con la notificación del presente recurso de amparo que esta Autoridad de Salud, tiene conocimiento de los supuestos problemas de contaminación ambiental que alega el recurrente E.B.B.. No obstante, como se desprende de la prueba documental que aporta como prueba, esta Área Rectora de Salud una vez que tuvo conocimiento de la situación procedió de inmediato a tomar las acciones pertinentes a efecto de determinar la verdad real de los hechos. Así, a la fecha de contestación del presente recurso de amparo, esta Autoridad Sanitaria había efectuado la inspección respectiva "in situ", en la cual se logró comprobar la existencia de un lote baldío, que permanece con mucha maleza, gran acumulación de diferentes desechos sólidos y otros, como llantas, ropa vieja, electrodomésticos, etcétera, presentando condiciones físico sanitarios que producen un riesgo de contaminación al medio ambiente, con generación de vectores, según consta en el acta de inspección del 19 de noviembre de 2012 y en el informe Técnico N° CS-ARS-D-ERS-IT 1312-20l2. Una vez verificada la infracción a las normas sanitarias por parte de la Autoridad de Salud, se giré la Orden Sanitaria NO²CS-ARS-D-OS-405-2012, a la Municipalidad de Desamparados para que en un plazo de 15 días naturales proceda a la limpieza (recortar la maleza y disposición adecuada de los desechos sólidos) y cerramiento del lote, a fin de evitar de que el mismo se torne como basurero a cielo abierto. Solicita que se desestime el recurso planteado.
3.- Informan bajo juramento M.F.F., en su condición de Alcaldesa de la Municipalidad de Desamparados y D.S.S., en su carácter de Presidente del Concejo Municipal (informe de 20 de noviembre de 2012, expediente electrónico) que efectivamente el recurrente realizó la denuncia por el medio que indica, lo que fue atendido por los inspectores municipales destacados en el distrito. No obstante las acciones han sido infructuosas, toda vez que no a la fecha no ha sido posible notificar a los propietarios del terreno de sus incumplimientos y deberes, lo que están en proceso de notificar por medio de edicto a los mismos conforme o ley ley. Piden se declare sin lugar el recurso.
4.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,
Considerando:
I.- Objeto del recurso. La recurrente acusa infracción al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, toda vez que al lado de su casa se encuentra un lote baldío, en el que se ha generado problemas de contaminación ambiental, relacionado con basura y pese a las denuncias planteadas las autoridades recurridas no han tomado ninguna medida.
II.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
III.- Sobre el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. A partir de lo dispuesto en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política, este Tribunal ha reconocido, ampliamente, el deber del Estado de proteger el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es a tenor de dichos numerales, así como de la normativa infraconstitucional ambiental, que nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia. En este sentido, esta Sala en el voto número 4830-02 de las dieciséis horas y cero minutos del veintiuno de mayo de dos mil dos, señaló lo siguiente:
"(«) Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. El cumplimiento de este requisito es fundamental garantía para la protección de la vida y la salud públicas, no sólo de los costarricenses, sino además de todos los miembros de la comunidad mundial. La violación a estos fundamentales preceptos conlleva la posibilidad de lesión o puesta en peligro de intereses a corto, mediano y largo plazo. La contaminación del medio es una de las formas a través de las cuales puede ser rota la integridad del ambiente, con resultados la mayoría de las veces imperecedera y acumulativa. El Estado costarricense se encuentra en la obligación de actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación («).
Asimismo, este Tribunal en la sentencia número 17552-07 de las doce horas y veintidós minutos del treinta de noviembre de dos mil siete, dispuso lo siguiente:
³ («) El artículo 50 citado, también perfila el Estado Social de Derecho, por lo que podemos concluir que la Constitución Política enfatiza que la protección del ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser, en que por definición, los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad. En la jurisprudencia constitucional el concepto de "ambiente", no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. Es importante resaltar que este término se ha entendido de una manera más integral, estableciéndose un concepto "macro- ambiental", al comprender también aspectos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros: "Por lo anterior, el Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental («).
IV.- La coordinación de las instituciones públicas en la protección integral al ambiente. Existe una obligación para el Estado como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el ambiente, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan en peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública se entiende tanto a la Administración Central Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)-, así como también las instituciones descentralizadas como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Del mismo modo, en esta tarea tienen gran responsabilidad las municipalidades en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Debido a la diversidad de actores que pueden intervenir, podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa. Por ello, a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala se ha referido ya al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes, al señalar mediante sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del 14 de julio de 1999, que:
"La coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).
V.- Sobre el papel de las municipalidades en materia ambiental. De conformidad con lo dicho, las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta dosis de responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la tarea de protección al ambiente. Es indubitable la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos -que en su mayoría carecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente equilibrado- no produce la desaplicación de la legislación tutelar ambiental. Por el contrario, estima la Sala que debe ser requisito fundamental, que no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador deba considerar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo cincuenta constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, valorando que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las municipalidades, quienes no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo. Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional que corresponda según la naturaleza de la infracción. Es por lo anterior que las normas tutelares del ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo cincuenta de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del ambiente ver, en este sentido, sentencia número 2006-7994, de las ocho horas cincuenta y siete minutos del 2 de junio de 2006-.
VI.- En cuanto a la Municipalidad de Desamparados. Luego del estudio de los elementos probatorios aportados al amparo, así como de las manifestaciones rendidas bajo juramento por las autoridades accionadas, estima la Sala que se debe declarar con lugar el recurso, en cuanto se dirige contra la Municipalidad de Desamparados. En efecto, tiene debidamente demostrado este Tribunal que pese a que desde el 2 de mayo de 2012 la recurrente presentó la respectiva denuncia por contaminación ambiental -en relación con un lote baldío ubicado en […]que limita con su propiedad-, los mismos representantes de la Municipalidad de Desamparados admiten en su informe a esta Sala, que no se le ha dado el debido seguimiento a la denuncia planteada. Manifiestan, y de autos se extrae, que el mismo día en que se planteó la denuncia -el 02 de mayo de 2012- se trasladaron al lugar y constataron los hechos expuestos por la recurrente. De esa fecha han transcurrido más de seis meses, sin que se tome ninguna acción. Posteriormente, el 19 de noviembre del presente año y con ocasión de este amparo, un inspector de la Municipalidad recurrida, realizó una nueva inspección al lugar denunciado con la finalidad de notificar al dueño; sin embargo, al no encontrar al propietario, traslada el asunto para notificar por edicto y enviar a publicar a La Gaceta en los próximos días.
VII.- En cuanto al Área Rectora de Desamparados del Ministerio de Salud. En cuanto el amparo se dirige contra el Área Rectora de Salud de Desamparados, no logra desacreditar la recurrente el informe rendido bajo la gravedad de juramento por parte de la Directora de esa Área, según el cual, es por medio de la resolución que da curso a este recurso que se entera de la situación que afecta a la amparada, quien nunca antes había gestionado ante esa dependencia del Ministerio de Salud con el fin de evitar el problema de contaminación ambiental por el verter basura en el lote baldío ubicado al lado de su propiedad. Es en atención al amparo que las autoridades del área de salud recurrida realizaron una visita de inspección al lugar denunciado, comprobando que efectivamente junto a la vivienda de la amparada existe un lote sin mantenimiento con generación de vectores, lo que se hizo constar en el acta de inspección del 19 de noviembre de 2012 y en el informe Técnico N° CS-ARS-D-ERS-IT 1312-20l2. En razón de lo anterior, el Área Rectora de Salud recurrida emitió la orden sanitaria número NO²CS-ARS-D-OS-405-2012, a la Municipalidad de Desamparados para que en un plazo de 15 días naturales proceda a la limpieza (recortar la maleza y disposición adecuada de los desechos sólidos) y cerramiento del lote, a fin de evitar de que el mismo se torne como basurero a cielo abierto. Del cuadro fáctico descrito, estima la Sala que el área Rectora de Salud de Desamparados recurrida ha actuado de manera diligente y oportuna y no ha violentado ninguno de los derechos fundamentales de la amparada, que en ningún momento planteó la respectiva denuncia ante el Ministerio de Salud.
VIII.Partiendo de lo indicado en los considerandos anteriores, estima esta Sala que, en el caso concreto procede declarar con lugar el recurso por violación al derecho de disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, únicamente en cuanto se dirige contra la Municipalidad de Desamparados. Lo anterior es así pues el mismo Alcalde Municipal y el Presidente del Concejo recurridos, reconocen en su informe que no se ha podido solucionar la situación ya que no se ha localizado a los propietarios del inmueble en mención, a fin de que procedan con la limpieza del mismo. Luego de la visita realizada por las autoridades del Área Rectora de Salud de Desamparados al lugar denunciado, se constató la situación de contaminación existente en el sitio, tanto es así que inmediatamente se emitió la orden sanitaria número NO²CS-ARS-D-OS-405-2012, dirigida a la Municipalidad de Desamparados, para que realizara la limpieza del lote en cuestión, ello en un plazo de quince días hábiles, lo cual aparentemente no se ha efectuado, debido a que no se localizó a los propietarios del inmueble. Tal situación hace que se deba acoger el amparo, pues además de que las autoridades competentes del Ministerio de Salud ya han inspeccionado y comprobado el problema de contaminación denunciado por el accionante, la recurrente planteó una denuncia desde el 02 de mayo de 2012 y a pesar de ello, la Municipalidad de Desamparados no ha tomado las medidas o acciones pertinentes para solucionar definitivamente tal problemática. A juicio de esta Sala, en la especie, la Municipalidad de Desamparados ha mostrado incapacidad para hacer cumplir las leyes en la materia y su obligación de garantizar el disfrute de los habitantes de la zona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. No se observa que se hayan ejecutado acciones para las cuales se encuentra facultada dicha Municipalidad, entre ellas proceder con la limpieza del lote en mención, trasladando los gastos en que se incurra al propietario del inmueble, ni mucho menos ha ejercido las actuaciones expresadas en la ley ante la desatención del dueño del inmueble al que se refiere el recurrente, para las cuales la Municipalidad está debidamente facultada, esto por cuanto existe un estado de necesidad inminente ante lo cual la Administración debe responder a fin de resguardar la salud de los vecinos de esa comunidad. Los alegatos de la Municipalidad recurrida se sustentan en el hecho de que no pueden suplir la omisión del propietario ya que no han logrado localizarlo para notificarle sobre necesidad de que proceda con la limpieza del lote. Al respecto, debe decirse que las Municipalidades están debidamente facultadas para resguardar el interés general que, en un asunto como este, se está viendo afectado debido a un problema de contaminación; sin embargo, en el caso bajo estudio, no se ha procedido de tal manera, haciendo imperativa la estimatoria del recurso. En síntesis, la Sala no puede aceptar que las excusas dadas por la Municipalidad de Desamparados, sean un obstáculo al respeto de los derechos esenciales de los munícipes, razón por lo cual lo procedente es acoger el recurso con las consecuencias de ley.
IX- Conclusión. En el caso concreto, habiéndose constatado la lesión al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por parte de la Municipalidad de Desamparados, debe declararse con lugar el recurso, como en efecto se dispone.
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO. El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar el recurso por las siguientes razones:
1.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene Toda persona de gozar a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que ³El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI).
También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994. El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.
2.- NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste. El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos. Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (ordinariarlo), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo. La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.
3.- COROLARIO. Por lo expuesto, estimo que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, considero que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el ub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar el recurso, por violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, únicamente en cuanto se dirige contra la Municipalidad de Desamparados. Se le ordena a M.F.F., en su condición de Alcaldesa de la Municipalidad de Desamparados y a Domingo Solís Solís, en su carácter de Presidente del Concejo Municipal o a quienes en su lugar ocupen tales cargos, emitir las órdenes pertinentes para que en el plazo de cinco días, contados a partir de la comunicación de esta sentencia, se proceda con la limpieza del lote denunciado por la recurrente, bajo el apercibimiento de que si así no lo hiciere, incurrirá en el delito de desobediencia a la autoridad tipificado en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar el recurso. Se condena a la Municipalidad de Desamparados al pago de las costas, daños y perjuicios causados, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese a las partes recurridas la presente resolución, en forma personal. Comuníquese.
Gilbert Armijo S.
Presidente a.i Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Aracelly Pacheco S. Jose Paulino Hernández G.
Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del catorce de diciembre de dos mil doce.
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 12-014592-0007-CO, interpuesto por E.B.B., cédula de identidad [...], contra LA MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS, Y EL ÁREA RECTORA DE SALUD DE DESAMPARADOS.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 08 de noviembre de 2012 el recurrente interpone recurso de amparo contra LA MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS, Y EL ÁREA RECTORA DE SALUD DE DESAMPARADOS y manifiesta que la Municipalidad de Desamparados es omisa en atender denuncia por problemas de contaminación ambiental relacionado con basura que se acumula en un lote baldío. Explica que desde el 2 de mayo de 2012 presentó una denuncia ante diferentes departamentos de la Municipalidad recurrida, relacionada con un lote baldío ubicado en [...] de Desamparados, [...], mismo que limita con su propiedad y con la vivienda de su vecina, quien es su abuela. Indica que dicho terreno se ha convertido en un basurero, pues las personas dejan ahí sillones, botellas, cubetas, tablas y basura en general; además, es un lugar frecuentado por indigentes y personas del hampa. No obstante lo anterior, y a pesar de su insistencia en obtener una solución al problema, la Municipalidad ha omitido toda acción para solucionar el problema, lesionándose con ello su derecho al disfrute de ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
2.- Informa bajo juramento R.V.B., en su calidad de Directora del Área rectora de Salud de Desamparados del Ministerio de Salud (informe de 20 de noviembre de 2012, expediente electrónico), que de la revisión de los registros de ingreso de denuncias que al efecto lleva el Área Rectora de Salud de Curridabat, se logra constatar que no existe denuncia alguna interpuesta por parte del recurrente sobre el problema que alega. Es hasta el 15 de noviembre de 2012, con la notificación del presente recurso de amparo que esta Autoridad de Salud, tiene conocimiento de los supuestos problemas de contaminación ambiental que alega el recurrente E.B.B.. No obstante, como se desprende de la prueba documental que aporta como prueba, esta Área Rectora de Salud una vez que tuvo conocimiento de la situación procedió de inmediato a tomar las acciones pertinentes a efecto de determinar la verdad real de los hechos. Así, a la fecha de contestación del presente recurso de amparo, esta Autoridad Sanitaria había efectuado la inspección respectiva "in situ", en la cual se logró comprobar la existencia de un lote baldío, que permanece con mucha maleza, gran acumulación de diferentes desechos sólidos y otros, como llantas, ropa vieja, electrodomésticos, etcétera, presentando condiciones físico sanitarios que producen un riesgo de contaminación al medio ambiente, con generación de vectores, según consta en el acta de inspección del 19 de noviembre de 2012 y en el informe Técnico N° CS-ARS-D-ERS-IT 1312-20l2. Una vez verificada la infracción a las normas sanitarias por parte de la Autoridad de Salud, se giré la Orden Sanitaria NO²CS-ARS-D-OS-405-2012, a la Municipalidad de Desamparados para que en un plazo de 15 días naturales proceda a la limpieza (recortar la maleza y disposición adecuada de los desechos sólidos) y cerramiento del lote, a fin de evitar de que el mismo se torne como basurero a cielo abierto. Solicita que se desestime el recurso planteado.
3.- Informan bajo juramento M.F.F., en su condición de Alcaldesa de la Municipalidad de Desamparados y D.S.S., en su carácter de Presidente del Concejo Municipal (informe de 20 de noviembre de 2012, expediente electrónico) que efectivamente el recurrente realizó la denuncia por el medio que indica, lo que fue atendido por los inspectores municipales destacados en el distrito. No obstante las acciones han sido infructuosas, toda vez que no a la fecha no ha sido posible notificar a los propietarios del terreno de sus incumplimientos y deberes, lo que están en proceso de notificar por medio de edicto a los mismos conforme o ley ley. Piden se declare sin lugar el recurso.
4.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,
Considerando:
I.- Objeto del recurso. La recurrente acusa infracción al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, toda vez que al lado de su casa se encuentra un lote baldío, en el que se ha generado problemas de contaminación ambiental, relacionado con basura y pese a las denuncias planteadas las autoridades recurridas no han tomado ninguna medida.
II.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
III.- Sobre el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. A partir de lo dispuesto en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política, este Tribunal ha reconocido, ampliamente, el deber del Estado de proteger el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es a tenor de dichos numerales, así como de la normativa infraconstitucional ambiental, que nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia. En este sentido, esta Sala en el voto número 4830-02 de las dieciséis horas y cero minutos del veintiuno de mayo de dos mil dos, señaló lo siguiente:
"(«) Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. El cumplimiento de este requisito es fundamental garantía para la protección de la vida y la salud públicas, no sólo de los costarricenses, sino además de todos los miembros de la comunidad mundial. La violación a estos fundamentales preceptos conlleva la posibilidad de lesión o puesta en peligro de intereses a corto, mediano y largo plazo. La contaminación del medio es una de las formas a través de las cuales puede ser rota la integridad del ambiente, con resultados la mayoría de las veces imperecedera y acumulativa. El Estado costarricense se encuentra en la obligación de actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación («).
Asimismo, este Tribunal en la sentencia número 17552-07 de las doce horas y veintidós minutos del treinta de noviembre de dos mil siete, dispuso lo siguiente:
³ («) El artículo 50 citado, también perfila el Estado Social de Derecho, por lo que podemos concluir que la Constitución Política enfatiza que la protección del ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser, en que por definición, los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad. En la jurisprudencia constitucional el concepto de "ambiente", no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. Es importante resaltar que este término se ha entendido de una manera más integral, estableciéndose un concepto "macro- ambiental", al comprender también aspectos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros: "Por lo anterior, el Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental («).
IV.- La coordinación de las instituciones públicas en la protección integral al ambiente. Existe una obligación para el Estado como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el ambiente, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan en peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública se entiende tanto a la Administración Central Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)-, así como también las instituciones descentralizadas como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Del mismo modo, en esta tarea tienen gran responsabilidad las municipalidades en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Debido a la diversidad de actores que pueden intervenir, podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa. Por ello, a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala se ha referido ya al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes, al señalar mediante sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del 14 de julio de 1999, que:
"La coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).
V.- Sobre el papel de las municipalidades en materia ambiental. De conformidad con lo dicho, las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta dosis de responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la tarea de protección al ambiente. Es indubitable la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos -que en su mayoría carecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente equilibrado- no produce la desaplicación de la legislación tutelar ambiental. Por el contrario, estima la Sala que debe ser requisito fundamental, que no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador deba considerar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo cincuenta constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, valorando que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las municipalidades, quienes no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo. Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional que corresponda según la naturaleza de la infracción. Es por lo anterior que las normas tutelares del ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo cincuenta de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del ambiente ver, en este sentido, sentencia número 2006-7994, de las ocho horas cincuenta y siete minutos del 2 de junio de 2006-.
VI.- En cuanto a la Municipalidad de Desamparados. Luego del estudio de los elementos probatorios aportados al amparo, así como de las manifestaciones rendidas bajo juramento por las autoridades accionadas, estima la Sala que se debe declarar con lugar el recurso, en cuanto se dirige contra la Municipalidad de Desamparados. En efecto, tiene debidamente demostrado este Tribunal que pese a que desde el 2 de mayo de 2012 la recurrente presentó la respectiva denuncia por contaminación ambiental -en relación con un lote baldío ubicado en […]que limita con su propiedad-, los mismos representantes de la Municipalidad de Desamparados admiten en su informe a esta Sala, que no se le ha dado el debido seguimiento a la denuncia planteada. Manifiestan, y de autos se extrae, que el mismo día en que se planteó la denuncia -el 02 de mayo de 2012- se trasladaron al lugar y constataron los hechos expuestos por la recurrente. De esa fecha han transcurrido más de seis meses, sin que se tome ninguna acción. Posteriormente, el 19 de noviembre del presente año y con ocasión de este amparo, un inspector de la Municipalidad recurrida, realizó una nueva inspección al lugar denunciado con la finalidad de notificar al dueño; sin embargo, al no encontrar al propietario, traslada el asunto para notificar por edicto y enviar a publicar a La Gaceta en los próximos días.
VII.- En cuanto al Área Rectora de Desamparados del Ministerio de Salud. En cuanto el amparo se dirige contra el Área Rectora de Salud de Desamparados, no logra desacreditar la recurrente el informe rendido bajo la gravedad de juramento por parte de la Directora de esa Área, según el cual, es por medio de la resolución que da curso a este recurso que se entera de la situación que afecta a la amparada, quien nunca antes había gestionado ante esa dependencia del Ministerio de Salud con el fin de evitar el problema de contaminación ambiental por el verter basura en el lote baldío ubicado al lado de su propiedad. Es en atención al amparo que las autoridades del área de salud recurrida realizaron una visita de inspección al lugar denunciado, comprobando que efectivamente junto a la vivienda de la amparada existe un lote sin mantenimiento con generación de vectores, lo que se hizo constar en el acta de inspección del 19 de noviembre de 2012 y en el informe Técnico N° CS-ARS-D-ERS-IT 1312-20l2. En razón de lo anterior, el Área Rectora de Salud recurrida emitió la orden sanitaria número NO²CS-ARS-D-OS-405-2012, a la Municipalidad de Desamparados para que en un plazo de 15 días naturales proceda a la limpieza (recortar la maleza y disposición adecuada de los desechos sólidos) y cerramiento del lote, a fin de evitar de que el mismo se torne como basurero a cielo abierto. Del cuadro fáctico descrito, estima la Sala que el área Rectora de Salud de Desamparados recurrida ha actuado de manera diligente y oportuna y no ha violentado ninguno de los derechos fundamentales de la amparada, que en ningún momento planteó la respectiva denuncia ante el Ministerio de Salud.
VIII.Partiendo de lo indicado en los considerandos anteriores, estima esta Sala que, en el caso concreto procede declarar con lugar el recurso por violación al derecho de disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, únicamente en cuanto se dirige contra la Municipalidad de Desamparados. Lo anterior es así pues el mismo Alcalde Municipal y el Presidente del Concejo recurridos, reconocen en su informe que no se ha podido solucionar la situación ya que no se ha localizado a los propietarios del inmueble en mención, a fin de que procedan con la limpieza del mismo. Luego de la visita realizada por las autoridades del Área Rectora de Salud de Desamparados al lugar denunciado, se constató la situación de contaminación existente en el sitio, tanto es así que inmediatamente se emitió la orden sanitaria número NO²CS-ARS-D-OS-405-2012, dirigida a la Municipalidad de Desamparados, para que realizara la limpieza del lote en cuestión, ello en un plazo de quince días hábiles, lo cual aparentemente no se ha efectuado, debido a que no se localizó a los propietarios del inmueble. Tal situación hace que se deba acoger el amparo, pues además de que las autoridades competentes del Ministerio de Salud ya han inspeccionado y comprobado el problema de contaminación denunciado por el accionante, la recurrente planteó una denuncia desde el 02 de mayo de 2012 y a pesar de ello, la Municipalidad de Desamparados no ha tomado las medidas o acciones pertinentes para solucionar definitivamente tal problemática. A juicio de esta Sala, en la especie, la Municipalidad de Desamparados ha mostrado incapacidad para hacer cumplir las leyes en la materia y su obligación de garantizar el disfrute de los habitantes de la zona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. No se observa que se hayan ejecutado acciones para las cuales se encuentra facultada dicha Municipalidad, entre ellas proceder con la limpieza del lote en mención, trasladando los gastos en que se incurra al propietario del inmueble, ni mucho menos ha ejercido las actuaciones expresadas en la ley ante la desatención del dueño del inmueble al que se refiere el recurrente, para las cuales la Municipalidad está debidamente facultada, esto por cuanto existe un estado de necesidad inminente ante lo cual la Administración debe responder a fin de resguardar la salud de los vecinos de esa comunidad. Los alegatos de la Municipalidad recurrida se sustentan en el hecho de que no pueden suplir la omisión del propietario ya que no han logrado localizarlo para notificarle sobre necesidad de que proceda con la limpieza del lote. Al respecto, debe decirse que las Municipalidades están debidamente facultadas para resguardar el interés general que, en un asunto como este, se está viendo afectado debido a un problema de contaminación; sin embargo, en el caso bajo estudio, no se ha procedido de tal manera, haciendo imperativa la estimatoria del recurso. En síntesis, la Sala no puede aceptar que las excusas dadas por la Municipalidad de Desamparados, sean un obstáculo al respeto de los derechos esenciales de los munícipes, razón por lo cual lo procedente es acoger el recurso con las consecuencias de ley.
IX- Conclusión. En el caso concreto, habiéndose constatado la lesión al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por parte de la Municipalidad de Desamparados, debe declararse con lugar el recurso, como en efecto se dispone.
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO. El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar el recurso por las siguientes razones:
1.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene Toda persona de gozar a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que ³El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI).
También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994. El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.
2.- NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste. El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos. Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (ordinariarlo), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo. La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.
3.- COROLARIO. Por lo expuesto, estimo que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, considero que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el ub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar el recurso, por violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, únicamente en cuanto se dirige contra la Municipalidad de Desamparados. Se le ordena a M.F.F., en su condición de Alcaldesa de la Municipalidad de Desamparados y a Domingo Solís Solís, en su carácter de Presidente del Concejo Municipal o a quienes en su lugar ocupen tales cargos, emitir las órdenes pertinentes para que en el plazo de cinco días, contados a partir de la comunicación de esta sentencia, se proceda con la limpieza del lote denunciado por la recurrente, bajo el apercibimiento de que si así no lo hiciere, incurrirá en el delito de desobediencia a la autoridad tipificado en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar el recurso. Se condena a la Municipalidad de Desamparados al pago de las costas, daños y perjuicios causados, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese a las partes recurridas la presente resolución, en forma personal. Comuníquese.
Gilbert Armijo S.
Presidente a.i Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Aracelly Pacheco S. Jose Paulino Hernández G.
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