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Res. 13856-2012 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 03/10/2012
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Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas treinta minutos del tres de octubre de dos mil doce.
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 12-06395-0007-CO, interpuesto por F.R.C., cédula de identidad […], contra DIRECTOR DE LA DIRECCIÓN DE AGUAS DEL MINISTERIO DE MBIENTE, ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES, MINISTRO DE AMBIENTE, ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES, MINISTRO AI DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES, PRESIDENTE DE UTOPISTAS DEL SOL SOCIEDAD ANÓNIMA, SECRETARIA GENERAL DE LA SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL, SECRETARIO TECNICO DEL CONSEJO NACIONAL DE CONCESIONES DEL MOPT, VICEPRESIDENTE DE AUTOPISTAS DEL SOL SOCIEDAD ANÓNIMA.
Resultando:
Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,
Considerando:
I.Objeto del Recurso: Acusa el recurrente que la falta de resolución -por parte de las autoridades recurridas- a las múltiples gestiones planteadas, en las que ha denunciado la contaminación por sedimentación que genera en su propiedad el desfogue de aguas pluviales de la Ruta 27, lesiona sus derechos fundamentales y causa serios problemas ecológicos y ambientales.
II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
Se constató la presencia de cuatro lagunas, su ubicación exacta, y la ubicación de las alcantarillas que dirigen las aguas pluviales. Las lagunas se consideran lagunas naturales, y se alimentan de los flujos bases provenientes de las zonas topográficas más altas, además de ser alimentados por una quebrada proveniente de la misma finca. Dicho informe técnico es concluyente al indicar que el origen de la problemática son las aguas pluviales provenientes de un sector de carretera Ruta 27, la cual arrastran material suelto de los taludes de la carretera sin ninguna medida de mitigación; y recomienda, dado que se tratan de lagunas naturales, que la Comisión de Humedales se pronuncie sobre la supuesta afectación a estas (informe del Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones).
La protección del ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. El Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado, por lo que tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.
IV.Sobre el principio precautorio en materia de derecho ambiental. Dicho principio rector se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. Así, pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, puesto que de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables.
V.Sobre la coordinación entre dependencias públicas. En reiteradas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para la Administración Pública ±como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central Ministerios, dependencias especializadas- como instituciones descentralizadas y las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Por ello, se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas.
(Véase la resolución 5445-99, de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999). Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la Administración.
VI.Sobre el caso concreto. En el presente asunto, el accionante acusa que las autoridades recurridas lesionan sus derechos fundamentales y el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado al permitir construcciones que han afectado los lagos existentes en su propiedad debido al desfogue de las aguas pluviales de la Carretera San José - Caldera. Este Tribunal, después de analizar la prueba existente en el expediente, así como de la lectura de los informes rendidos por los recurridos bajo la fe de juramento, logra constatar que efectivamente lleva razón el recurrente en sus alegatos. Lo anterior, por cuanto, de los hechos supra indicados, así como de los informes rendidos -los cuales fueron dados bajo fe de juramento con oportuno apercibimiento de las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, se desprende con meridiana claridad que, a la fecha de interposición del presente recurso, existían descargas anormales de agua y problemas de sedimentación en la finca propiedad del recurrente.
Estima esta Sala que en el caso concreto media asimismo una evidente falta de coordinación entre las instancias involucradas, pues a pesar de que cada una de ellas, dentro del ámbito de sus competencias, tienen asignadas funciones que deben estar dirigidas a proteger el ambiente, se echa de menos la falta de coordinación entre dependencias públicas, en aras de garantizar la protección del medio ambiente que es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado ±como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. Partiendo de lo dicho, no cabe duda de que cualquier omisión al deber de colaboración entre instituciones públicas, podría poner en peligro la protección del ambiente; puesto que la inercia de la Administración en esta materia puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, de similares o mayores consecuencias que de las derivadas de las actuaciones de la Administración (ver en ese sentido sentencia número 2005-01173 de las 15:11 horas del 08 de febrero de 2005).
En otros términos, corresponde a los recurridos entrar en relaciones de cooperación entre sí y con otros entes públicos, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto; y en el caso concreto es evidente que ninguna entidad ha asumido completamente sus funciones y responsabilidad en relación con los problemas de sedimentación acusados. Así las cosas, estima este Tribunal que las autoridades cuestionadas no han actuado con contundencia, eficacia ni diligencia para poner fin a esa irregularidad, con el consecuente detrimento del interés público de preservar el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Si bien la empresa concesionaria apunta a la propia actividad realizada por el recurrente como causa de los problemas ambientales expuestos, lo cierto del caso es que la sedimentación está constatada y ninguna de las autoridades encargadas ha asumido el caso.
Por esta razón y en mérito de lo que se ha venido considerando en esta sentencia, se hace indispensable ordenar a los entes involucrados que, cada uno, dentro del ámbito de sus competencias valoren nuevamente el problema denunciado y dicten de manera coordinada las medidas que sean necesarias para sanear integralmente el problema de sedimentación acreditado en los estudios realizados por la SETENA ±determinando sus causas e imponiendo las responsabilidades que corresponda según sus competencias- en aras de preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y en atención al principio precautorio. En consecuencia, por los motivos ofrecidos anteriormente, el amparo resulta procedente por amenaza al ambiente, como en efecto se declara.
DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el párrafo 2° como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene ³Toda persona ´de gozar ³a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado´. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que ³El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho´; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI).
También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No.7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994.
El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.
NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad ±legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste.
El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público ±ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional.
Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable ±sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa,la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos.
Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento ±serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas ±procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria.
El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (³ordinariarlo´), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo.
La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.
COROLARIO. Por lo expuesto, estimo que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, estimo que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a René Castro Salazar en su condición de Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones; Uriel Juárez Baltodano, en su condición de Secretario Técnico Nacional Ambiental; Miguel Zeledón Calderón, en su condición de Director de Aguas del MINAET; Luis Llach Cordero, en su condición de Ministro a.i. de Obras Públicas y Transportes; Edwin Rodríguez Aguilera en su condición de Secretario Técnico del Consejo Nacional de Concesiones, o a quienes en su lugar ocupen dichos cargos, que dentro del plazo de tres meses definan una respuesta final al problema de sedimentación denunciado, determinando sus causas e imponiendo las responsabilidades que corresponda según sus competencias, debiendo concluirse las obras que se estimen necesarias en los seis meses posteriores a la notificación de la presente resolución. Asimismo, se les ordena, en caso de dejar su puesto, poner en conocimiento de sus sucesores esta sentencia y los plazos que ella fija, e informar a esta Sala sobre las actuaciones ordenadas.
Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios ocasionados, los cuales se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Se advierte a los recurridos que, de conformidad con el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Notifíquese la presente resolución a René Castro Salazar en su condición de Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones; Uriel Juárez Baltodano, en su condición de Secretario Técnico Nacional Ambiental; Miguel Zeledón Calderón, en su condición de Director de Aguas del MINAET; Luis Llach Cordero, en su condición de Ministro a.i. de Obras Públicas y Transportes; Edwin Rodríguez Aguilera en su condición de Secretario Técnico del Consejo Nacional de Concesiones; y José Antonio Cuadrado Fernández y Valentin Antonio Camacho Fábregas ambos en su condición de Apoderados Generalísimos sin límite de suma de AUTOPISTAS DEL SOL, S.A., o a quienes ocupen dichos cargos, EN FORMA PERSONAL. El Magistrado Jinesta salva el voto en lo relativo a la infracción del artículo 50 constitucional, extremo respecto del cual no entra a conocer el mérito del asunto y declara sin lugar el recurso.
Gilbert Armijo S.
Presidente a.i Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Aracelly Pacheco S. Teresita Rodríguez A.
Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas treinta minutos del tres de octubre de dos mil doce.
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 12-06395-0007-CO, interpuesto por F.R.C., cédula de identidad […], contra DIRECTOR DE LA DIRECCIÓN DE AGUAS DEL MINISTERIO DE MBIENTE, ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES, MINISTRO DE AMBIENTE, ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES, MINISTRO AI DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES, PRESIDENTE DE UTOPISTAS DEL SOL SOCIEDAD ANÓNIMA, SECRETARIA GENERAL DE LA SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL, SECRETARIO TECNICO DEL CONSEJO NACIONAL DE CONCESIONES DEL MOPT, VICEPRESIDENTE DE AUTOPISTAS DEL SOL SOCIEDAD ANÓNIMA.
Resultando:
Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,
Considerando:
I.Objeto del Recurso: Acusa el recurrente que la falta de resolución -por parte de las autoridades recurridas- a las múltiples gestiones planteadas, en las que ha denunciado la contaminación por sedimentación que genera en su propiedad el desfogue de aguas pluviales de la Ruta 27, lesiona sus derechos fundamentales y causa serios problemas ecológicos y ambientales.
II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
Se constató la presencia de cuatro lagunas, su ubicación exacta, y la ubicación de las alcantarillas que dirigen las aguas pluviales. Las lagunas se consideran lagunas naturales, y se alimentan de los flujos bases provenientes de las zonas topográficas más altas, además de ser alimentados por una quebrada proveniente de la misma finca. Dicho informe técnico es concluyente al indicar que el origen de la problemática son las aguas pluviales provenientes de un sector de carretera Ruta 27, la cual arrastran material suelto de los taludes de la carretera sin ninguna medida de mitigación; y recomienda, dado que se tratan de lagunas naturales, que la Comisión de Humedales se pronuncie sobre la supuesta afectación a estas (informe del Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones).
La protección del ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. El Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado, por lo que tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.
IV.Sobre el principio precautorio en materia de derecho ambiental. Dicho principio rector se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. Así, pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, puesto que de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables.
V.Sobre la coordinación entre dependencias públicas. En reiteradas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para la Administración Pública ±como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central Ministerios, dependencias especializadas- como instituciones descentralizadas y las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Por ello, se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas.
(Véase la resolución 5445-99, de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999). Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la Administración.
VI.Sobre el caso concreto. En el presente asunto, el accionante acusa que las autoridades recurridas lesionan sus derechos fundamentales y el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado al permitir construcciones que han afectado los lagos existentes en su propiedad debido al desfogue de las aguas pluviales de la Carretera San José - Caldera. Este Tribunal, después de analizar la prueba existente en el expediente, así como de la lectura de los informes rendidos por los recurridos bajo la fe de juramento, logra constatar que efectivamente lleva razón el recurrente en sus alegatos. Lo anterior, por cuanto, de los hechos supra indicados, así como de los informes rendidos -los cuales fueron dados bajo fe de juramento con oportuno apercibimiento de las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, se desprende con meridiana claridad que, a la fecha de interposición del presente recurso, existían descargas anormales de agua y problemas de sedimentación en la finca propiedad del recurrente.
Estima esta Sala que en el caso concreto media asimismo una evidente falta de coordinación entre las instancias involucradas, pues a pesar de que cada una de ellas, dentro del ámbito de sus competencias, tienen asignadas funciones que deben estar dirigidas a proteger el ambiente, se echa de menos la falta de coordinación entre dependencias públicas, en aras de garantizar la protección del medio ambiente que es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado ±como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. Partiendo de lo dicho, no cabe duda de que cualquier omisión al deber de colaboración entre instituciones públicas, podría poner en peligro la protección del ambiente; puesto que la inercia de la Administración en esta materia puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, de similares o mayores consecuencias que de las derivadas de las actuaciones de la Administración (ver en ese sentido sentencia número 2005-01173 de las 15:11 horas del 08 de febrero de 2005).
En otros términos, corresponde a los recurridos entrar en relaciones de cooperación entre sí y con otros entes públicos, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto; y en el caso concreto es evidente que ninguna entidad ha asumido completamente sus funciones y responsabilidad en relación con los problemas de sedimentación acusados. Así las cosas, estima este Tribunal que las autoridades cuestionadas no han actuado con contundencia, eficacia ni diligencia para poner fin a esa irregularidad, con el consecuente detrimento del interés público de preservar el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Si bien la empresa concesionaria apunta a la propia actividad realizada por el recurrente como causa de los problemas ambientales expuestos, lo cierto del caso es que la sedimentación está constatada y ninguna de las autoridades encargadas ha asumido el caso.
Por esta razón y en mérito de lo que se ha venido considerando en esta sentencia, se hace indispensable ordenar a los entes involucrados que, cada uno, dentro del ámbito de sus competencias valoren nuevamente el problema denunciado y dicten de manera coordinada las medidas que sean necesarias para sanear integralmente el problema de sedimentación acreditado en los estudios realizados por la SETENA ±determinando sus causas e imponiendo las responsabilidades que corresponda según sus competencias- en aras de preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y en atención al principio precautorio. En consecuencia, por los motivos ofrecidos anteriormente, el amparo resulta procedente por amenaza al ambiente, como en efecto se declara.
DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el párrafo 2° como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene ³Toda persona ´de gozar ³a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado´. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que ³El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho´; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI).
También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No.7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994.
El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.
NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad ±legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste.
El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público ±ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional.
Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable ±sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa,la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos.
Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento ±serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas ±procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria.
El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (³ordinariarlo´), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo.
La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.
COROLARIO. Por lo expuesto, estimo que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, estimo que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a René Castro Salazar en su condición de Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones; Uriel Juárez Baltodano, en su condición de Secretario Técnico Nacional Ambiental; Miguel Zeledón Calderón, en su condición de Director de Aguas del MINAET; Luis Llach Cordero, en su condición de Ministro a.i. de Obras Públicas y Transportes; Edwin Rodríguez Aguilera en su condición de Secretario Técnico del Consejo Nacional de Concesiones, o a quienes en su lugar ocupen dichos cargos, que dentro del plazo de tres meses definan una respuesta final al problema de sedimentación denunciado, determinando sus causas e imponiendo las responsabilidades que corresponda según sus competencias, debiendo concluirse las obras que se estimen necesarias en los seis meses posteriores a la notificación de la presente resolución. Asimismo, se les ordena, en caso de dejar su puesto, poner en conocimiento de sus sucesores esta sentencia y los plazos que ella fija, e informar a esta Sala sobre las actuaciones ordenadas.
Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios ocasionados, los cuales se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Se advierte a los recurridos que, de conformidad con el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Notifíquese la presente resolución a René Castro Salazar en su condición de Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones; Uriel Juárez Baltodano, en su condición de Secretario Técnico Nacional Ambiental; Miguel Zeledón Calderón, en su condición de Director de Aguas del MINAET; Luis Llach Cordero, en su condición de Ministro a.i. de Obras Públicas y Transportes; Edwin Rodríguez Aguilera en su condición de Secretario Técnico del Consejo Nacional de Concesiones; y José Antonio Cuadrado Fernández y Valentin Antonio Camacho Fábregas ambos en su condición de Apoderados Generalísimos sin límite de suma de AUTOPISTAS DEL SOL, S.A., o a quienes ocupen dichos cargos, EN FORMA PERSONAL. El Magistrado Jinesta salva el voto en lo relativo a la infracción del artículo 50 constitucional, extremo respecto del cual no entra a conocer el mérito del asunto y declara sin lugar el recurso.
Gilbert Armijo S.
Presidente a.i Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Aracelly Pacheco S. Teresita Rodríguez A.
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