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Res. 13121-2012 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 21/09/2012
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Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Res. Nº 2012013121 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veintiuno de setiembre de dos mil doce.
Recurso de amparo interpuesto por M.M.L., mayor, cédula de identidad número [...], vecino de […], contra la Directora del Área Rectora de Salud de Limón, la Vice Alcaldesa Primera de Limón y la Empresa [...]
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diecisiete horas dos minutos del diecinueve de junio del dos mil doce, el recurrente interpone recurso de amparo contra la Directora del Área Rectora de Salud de Limón y la Vice Alcaldesa Primera de Limón y manifiesta que en abril de 2009 se abrió en el cantón central de Limón un botadero de basura denominado "Parque de Tecnología Ambiental El Tomatal", el cual es operado por la empresa[...] .Dice que con este botadero se pretendía poner fin a los botaderos a cielo abierto que funcionaron anteriormente en Limón, con todas las consecuencias que ello tenía para la salud pública en el lugar. Acota que no obstante lo anterior, por una pésima calendarización de las inspecciones y controles por parte de los recurridos, se constata la violación a los derechos fundamentales de la ciudadanía, principalmente de los trabajadores del supuesto "Parque de Tecnología Ambiental" y consecuentemente, el derecho a un ambiente sano consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política, así como el derecho a la salud contenido en el numeral 21 constitucional. Señala que en efecto, como se desprende del oficio HA-ARS-L-3882-2012 de 30 de mayo pasado, suscrito por la Licda. Raquel Lebell Simpson, remitido a la Directora del Área Rectora de Salud, Dra. Giselle Lucas Bolívar, desde abril de 2009, los trabajadores del botadero de basura en mención, están realizando sus tareas exponiéndose diariamente a peligro de contagios y condiciones absolutamente malsanas en el trabajo, pues el sitio no reúne las condiciones sanitarias básicas, lo cual, resulta inaceptable por evidenciarse que esos abusos se producen por la apatía e indiferencia de los recurridos, quienes tres años después de iniciar operaciones en dicho botadero, no han sido diligentes en su deber de vigilancia, según consta en dicho documento. Solicita se declare con lugar el recurso.
2.- Informa bajo juramento Guiselle Lucas Bolívar, en su condición de Directora del Área Rectora de Salud de Limón (escritos presentados a las 15:24 hrs del 5 de julio del 2012 y a las 11:58 hrs del 6 de julio), que es un hecho notorio y público que se cuenta en la actualidad con el ³Parque Industrial El Tomatal´, el cual funciona como relleno sanitario para recibir los desechos sólidos del cantón central de Limón. Esto a partir del año 2009 que dio inicio en sus operaciones, resolviendo de esta manera la problemática ambiental que se venía presentando desde años anteriores. Dicho lugar cuenta con el Permiso Sanitario de Funcionamiento No. 75, debiendo renovarlo el 6 de enero de 2017. Para optar por ese permiso debe cumplir con todos y cada uno de los aspectos técnicos y operacionales que emanan las leyes y reglamentos y que son fiscalizados por las autoridades de salud. Uno de los rubros que se evalúan por el personal profesional de salud, es lo relacionado a los trabajadores del ³Parque industrial ´y ³sus efectos sobre su salud´, debido a las funciones laborales que desarrollan. La Empresa[...], administradora del sitio, presenta nota con fecha 30 de mayo del 2012, demostrando los controles médicos, sanitarios y de salud ocupacional, llevados a sus trabajadores desde el año 2009 hasta la fecha. Se demuestra mediante el oficio No. HA-ARS-L-06169-2012, suscrito por la Licda. Raquel Lebell Simpson, otras actuaciones técnicas de las autoridades de salud del Área Rectora en la supervisión, control y ordenanzas sanitarias, ejerciendo la rectoría en materia de salud. En vista de lo expuesto y demostrando que se ejerce un control periódico en materia de rellenos sanitarios, como la disposición de desechos, lixiviados, salud ocupacional, emanaciones al ambiente, control de roedores y demás aspectos técnicos, solicita declarar sin lugar el recurso.
3.- Informa bajo juramento Cynthia Small Francis, en su condición de Vice Alcaldesa Primera de Limón (escritos presentados a las 8:44 hrs del 6 de julio del 2012 y a las 14:40 hrs del 10 de julio), que el Parque de Tecnología Ambiental El Tomatal, es un proyecto construido y en operación que brinda servicios a la Municipalidad del cantón central de Limón, a la Municipalidad de Matina, a la Municipalidad de Talamanca y a la Municipalidad de Siquirres. El Ministerio de Salud es el encargado de otorgar el permiso sanitario de funcionamiento. En caso de que existan variaciones en el Manual de Operaciones del Relleno, le corresponde a la propietaria argumentar el fundamento técnico y científico de estos cambios ante el Ministerio de Salud y no la Municipalidad. Según inspección realizada por el Ingeniero Oscar Felipe León Wing Ching, no se está realizando la cobertura diaria de los desechos, aunque se verificó la utilización de textiles de polietileno para cubrir la basura captada diariamente, la cual representa un área aproximada de 300 metros cuadrados y una altura de dos metros. La operación con cobertura de tierra se realiza cuando se tiene acumuladas 600 toneladas, según indicó el Ingeniero Pablo Incera, encargado de la operación. No se han construido las instalaciones para el lavado de camiones. Se verificó la existencia de perforaciones para determinar la capacidad soportante del suelo, donde se construirán estas instalaciones, de acuerdo a los planos constructivos debidamente aprobados por las instituciones involucradas, conforme al contrato OC-468495, que se encuentra registrado por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica. No se logró detectar residuos no ordinarios, como llantas, entre otros escombros. Se observaron cantidades aceptables de vectores sanitarios, en este caso, zopilotes y moscas. En relación a los servicios sanitarios, en las áreas de descanso se verificó la existencia de agua para su funcionamiento, así como tanque escéptico ligado a ellos que no presenta desbordamiento de aguas negras, ni terrenos saturados. La columna de ventilación del tanque escéptico se encuentra con una altura de un metro del nivel de tierra, la cual es aconsejable que aumente. En los servicios sanitarios hay insumos como jabón y papel sanitario. Los acabados de las piezas sanitarias son de tipo económico, encontrándose los servicios sanitarios limpios. No se encontraron dentro del Relleno Sanitario áreas destinadas a fumado ya que fueron retiradas por entrar en vigencia la Ley No. 7501, según indicó el encargado, Ingeniero Pablo Incera. Solicita declarar sin lugar el recurso.
4.- Por escritos recibidos en la Secretaría de la Sala a las trece horas siete minutos del seis de julio del dos mil doce y a las nueve horas treinta y siete minutos del nueve de julio, Guiselle Lucas Bolívar, en su condición de Directora del Área Rectora de Salud de Limón, indica que como prueba para mejor resolver, aporta el oficio No. HA-ARS-L-06169-2012, que mencionó en el informe pero no fue adjuntado. En esa nota, la Licda. Raquel Lebell Simpson, Coordinadora de Regulación de la Salud de esa Área Rectora, indica que el Parque Tecnológico Ambiental El Tomatal no es un botadero de basura, sino un Relleno Sanitario. Contaba con un Permiso Sanitario Provisional hasta finales del 2011, para el funcionamiento de una Celda, la Planta de Tratamiento para lixiviados y disposición final de desechos sólidos. Dicho permiso se otorgó con el fin de que cumplieran con todas las especificaciones técnicas, según el Reglamento que regula la actividad y así optar por el Permiso Sanitario de Funcionamiento para la actividad Relleno Sanitario, el cual fue otorgado el 6 de enero del 2012, luego de verificar el cumplimiento de la Orden Sanitaria No. 090-2010. A partir del 2009, cuando entró en funcionamiento, el Área Rectora de Salud ha realizado inspecciones periódicas con el fin de que cumpla con la legislación vigente. Prueba de esto son todos los actos administrativos que se han generado hasta la fecha, producto de las inspecciones de control sanitario, con el fin de subsanar las deficiencias encontradas, las cuales el administrado ha ido cumpliendo. Algunos actos administrativos son: a) Orden Sanitaria sin # del 30 de enero del 2009, por disposición de desechos en un lugar no autorizado; b) Orden Sanitaria sin # del 31 de marzo del 2009, ordenando el lastreado del camino por parte de la Municipalidad de Limón; c) Orden Sanitaria No. 090-2010, ordenando realizar la perforación de tres pozos para monitorear con el fin de descartar la presencia de contaminación de aguas subterráneas; d) Orden Sanitaria HA-ARS-L-3891-2012 del 4 de junio del 2012, ordenando subsanar deficiencias encontradas en inspección sanitaria del 21 de mayo pasado. Indica que no es real la apreciación del recurrente con respecto a lo que expuso en el oficio HA-ARS-L-3682-2012, ya que el acto administrativo generado mediante la inspección sanitaria realizada el 21 de mayo del presente año son hechos constados en esa visita específicamente, más no a hechos desde abril del 2009, puesto que como señaló, cada visita de inspección detecta lo observado en el momento y genera un acto administrativo independiente a los generados anteriormente. En la inspección realizada el 21 de mayo pasado en compañía del Técnico Elías Blandón Coto, se logra verificar que los trabajadores que laboran en dicho lugar cuentan con los exámenes médicos, sanitarios y de salud ocupacional, de manera periódica. Lo anterior fue ratificado mediante nota sin número del 30 de mayo del 2012, suscrito por Norman Sequeiro Vázquez, Coordinador de Salud Ocupacional. Asimismo, se observó que los trabajadores cuentan con el Equipo de Protección Personal y si bien es cierto se detectaron algunas deficiencias en una de las áreas de servicios sanitarios, cuentan igualmente con otra Área para duchas y servicios sanitarios en buen estado de funcionamiento. El Relleno Sanitario[...] ha estado presentando ante ese ente rector, los reportes operacionales para verificar la calidad de agua residual y el Área Rectora, como parte del proceso de desconcentración, mediante oficio HA-ARS-L-06107-2012, le ha dado seguimiento al cumplimiento de la presentación de éstos en los periodos establecidos por parte de ese ente generador, según lo establece el Reglamento de Vertido y Rehúso de Aguas Residuales. Por lo tanto, los actos administrativos que han sido generados al Relleno Sanitario[...] son producto de inspecciones periódicas que realiza el Área Rectora de Salud con el fin de garantizar que se apegue a la legislación vigente. Mediante Orden Sanitaria No. HA-ARS-L-3685-2012, se le ordenó a la Empresa[...] subsanar las deficiencias detectadas en la inspección realizada el 21 de mayo del 2012, a lo cual se estará dando seguimiento para el cumplimiento de lo ordenado por ese ente rector. Señala que con lo anterior se demuestra que es totalmente falto a la realidad por parte del recurrente que el Área Rectora de Limón, tenga una pésima calendarización de las inspecciones y controles.
5.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las doce horas quince minutos del diez de julio del dos mil doce, el recurrente se refiere al informe rendido por la Directora del Área Rectora de Salud de Limón. Señala que el problema fundamental, básico para aspectos de salud pública y ocupacional, como es el suministro de agua potable para uso y lavado de camiones y consumo de los trabajadores, sigue sin solucionarse. Indica que se está ante una empresa y una obra que a base de órdenes sanitarias consecutivas como las que menciona de manera recurrente el descargo de la Dra. Lucas, ha ido ³corrigiendo´su modus operando, por no citar los diversos recursos de amparo de 2009 que la obligaron a ponerse a derecho, incluso por encima de las obligaciones del Área Rectora de Salud que fue en extremo complaciente con la empresa con vista en su publicitada apertura. Considera que una inspección debería detectar situaciones nuevas, inéditas, no algo tan básico y sustancial como la cobertura de los desechos o el mal estado de los servicios sanitarios. Solicita se declare con lugar el recurso.
6.- Mediante resolución de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del diecinueve de julio del dos mil doce, se solicitó a la Sección de Personerías del Registro Público, certificación del representante legal de la "Empresa [...]
7.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diez horas cuarenta y ocho minutos del tres de setiembre del dos mil doce, se aportó la personería solicitada.
8.- Mediante resolución de las trece horas cincuenta y ocho minutos del tres de setiembre del dos mil doce, se amplió el amparo contra el Gerente General de la Empresa [...]
9.- Informa Juan Vicente Durán Víquez, en su condición de Gerente General de la sociedad denominada Empresas [...] (escrito presentado a las 15:33 hrs del 14 de setiembre del 2012), que el recurrente a pesar de presentarse como inspector COVIERENA, hace gala de un total desconocimiento de las diferencias existentes entre un botadero de basura a cielo abierto y un relleno sanitario. El primero es el sitio donde se disponen desechos sin ningún control y no hay protección para los recursos de suelo, agua superficial, agua subterránea ni para el aire. Se pone en riesgo la salud pública y el ambiente. Señala que la primera foto que muestra en el informe es un ejemplo de los botaderos que existían en Limón antes de que esa empresa construyera un relleno sanitario mecanizado. Por consiguiente es falta la afirmación que hace de que desde el 2009 fue abierto un botadero de basura en el cantón central de Limón, pues lo que se construyó fue un relleno sanitario mecanizado que cumple con los parámetros nacionales e internacionales, cuya construcción y funcionamiento es diametralmente opuesta a un botadero de basura a cielo abierto. La foto 3 muestra una visión panorámica del relleno sanitario mecanizado construido y operando en el cantón de Limón por la empresa que representa. Tal y como puede observarse, las condiciones mostradas en las fotos 1 y 2 son totalmente opuestas a lo observado en la foto 3. El relleno sanitario es una técnica de ingeniería para lograr el tratamiento y la disposición final de los desechos sin que se ponga en riesgo la salud pública ni el ambiente. Esta técnica es avalada por organismos internacionales, tales como: la Organización Panamericana de la Salud (OPS), la Organización Mundial para la Salud (OMS), el Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria (CEPIS), y otros. En la foto 3 se observa las celdas donde actualmente se tratan y disponen los desechos de forma segura, donde se puede observar la cobertura que se le da a los desechos. Se aprecia el sistema de tratamiento aerobio, conformado por una cámara de aeración (laguna aireada) y unidades de sedimentación. Adicional se observan los ductos de salida y tratamiento del biogás. En resumen, se ve una operación ordenada, eficiente y con el objetivo claro de proteger la salud y el ambiente. Las condiciones observadas son opuestas a las condiciones que se muestran en los botaderos a cielo abierto como el que había antiguamente en Limón. Por consiguiente, el recurrente miente al indicar que lo que construyeron y operan es un botadero de basura. Gracias a la operación del relleno sanitario se logró eliminar en la provincia de Limón gran número de botaderos que proliferaron en diferentes puntos del cantón central, como los que se observan en las fotos 4 y 5. Es falso que los trabajadores estén sometidos a condiciones mal sanas. Todos tienen atención médica y con las vacunas acordes al trabajo que realizan. El informe del Encargado de Salud y Seguridad Ocupacional, el cual se adjunta como anexo 2, aclara de forma radical cualquier duda que se pueda presentar en el tema de la salud ocupacional y de la seguridad laboral. También en ese anexo se muestra una serie de fotos sobre las condiciones físico sanitarias de las instalaciones, entre ellas, el área de comedor con sus condiciones aceptables, la zona de duchas, la zona de servicios sanitarios, los dispensadores de papel, toallas y jabón, las instalaciones de la romana, los caminos de acceso, las vistas de las celdas y del sistema de tratamiento, usuarios haciendo uso de los lavamanos, el tanque de almacenamiento de agua potable y dispensadores de agua potable. Con relación a la calendarización de las inspecciones por parte del Ministerio de Salud, confirma que éste ha ejercido la vigilancia que le corresponde tanto a nivel constructivo como operativo. Esa situación puede ser confirmada con los informes que se originan después de las inspecciones. Señala que todas las observaciones realizadas por el ente rector de protección de la salud, han sido acatadas sin restricciones por esa empresa. En relación al oficio HA-ARS-L-3882-2012 del 30 de mayo, suscrito por la licenciada Raquel Lebell Simpson, Coordinadora de la Regulación de la Salud del Área Rectora de Salud de Limón, mencionado por el recurrente y que constituye la base de este recurso, indica que adjunta copia de la respuesta en el informe GT-031-2012 ±anexo 3-, en donde consta lo actuado por la empresa y los cumplimientos. En resumen, tienen todas las condiciones necesarias para garantizar una operación sin que se ponga en riesgo la salud ni el ambiente. Las observaciones realizadas en el informe HA-ARS-L-3682-2012 por parte del Ministerio de Salud, se dieron en un espacio muy corto y absolutamente circunstancial, en un momento de alta precipitación e incluso el tanque séptico mencionado, fue arrastrado en un deslizamiento. Como empresa responsable de servicios ambientales y de salud pública, las pocas deficiencias fueron corregidas de forma inmediata y así fue comunicado al Ministerio de Salud. La afirmación hecha por el recurrente de que desde el 2009 en el relleno sanitario no cuentan con las condiciones físico-sanitarias necesarias para operar el relleno, son temerarias, ya que a partir de ese año, previo a la construcción del Relleno Sanitario Mecanizado, se contó con todas las condiciones necesarias para lograr una operación sin que se pusiera en riesgo la salud pública, el ambiente y menos aun, la salud de los trabajadores. Para construir el relleno sanitario se tomó en cuenta la viabilidad ambiental otorgada por la SETENA y la autorización del Ministerio de Salud, quien aprobó los planos constructivos y otorgó el Permiso de Funcionamiento, de tal manera que inició funciones y operación con todos los requisitos legales, ambientales y sanitarios. Señala que toda operación a cielo abierto tiene riesgos permanentes que se mitigan y se eluden aplicando los principios de Ingeniería Civil, lo cual hacen permanentemente, aunque reconoce que hay detalles, que existen en tiempos determinados que pueden ser observados en ese momento específico, pero no significa jamás que la operación esté poniendo en riesgo el ambiente y salud pública. Solicita declarar sin lugar el recurso.
10.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y, Considerando:
I.- Objeto del recurso. El recurrente alega que como se desprende del oficio HA-ARS-L-3882-2012 de 30 de mayo pasado, suscrito por la Licda. Raquel Lebell Simpson, remitido a la Directora del Área Rectora de Salud de Limón, desde abril de 2009, los trabajadores del botadero de basura El Tomatal, realizan sus tareas exponiéndose diariamente a peligro de contagios y condiciones absolutamente malsanas, pues el sitio no reúne las condiciones sanitarias básicas.
II.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque los recurridos hayan omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
[...]., interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la Orden Sanitaria No. HA-ARS-L-3685-2012, que según indicó, se le notificó el 19 de julio de este año (documento aportado por el Gerente General de la empresa recurrida).
III.- Sobre el fondo. Los derechos a la salud y al medio ambiente han sido analizados por esta Sala en muchas decisiones, en cuanto se refiere a los rellenos sanitarios, especialmente para quienes son vecinos de lugares utilizados para depositar los desechos que producen los diferentes cantones de nuestro país. Es evidente que estas actividades son molestas si no son objeto de un manejo adecuado de la empresa autorizada, y fiscalización oportuna de las autoridades públicas, pues son generadoras de todo tipo de efectos negativos ante los descuidos o por las dificultades ambientales. Pero a la vez, debe reconocer este Tribunal que son necesarias para la colectividad nacional y las comunidades, de ahí la importancia de la fiscalización estatal, que se hace insoslayable cuando hay inobservancia de las normas sanitarias. La Sala para resolver el recurso de amparo, debe plantearse si en efecto han existido conductas omisas de las autoridades públicas involucradas en el otorgamiento de permisos y el control de actividades molestas e insalubres. Consecuentemente, lo que es claro es que se debe determinar si, en el caso concreto, las administraciones públicas han garantizado el derecho alegado como infringido, o si se constata que efectivamente ha habido omisiones considerables o actuaciones que infringen los derechos fundamentales de los vecinos. En el primer supuesto, se debe determinar que las autoridades recurridas han establecido las medidas necesarias para garantizar que la actividad cumpla con los requerimientos legales y reglamentarios, y que si han existido incumplimientos parciales se obliguen a tomar decisiones que finalmente conducen a la reparación de la situación irregular (véase sentencia No. 2010-005219 de las 16:28 hrs del 16 de marzo de 2010).
IV.- En la especie se tiene plenamente acreditado que en inspección de control realizada por servidores del Área Rectora de Salud de Limón el 21 de mayo pasado al Relleno Sanitario El Tomatal, se detectaron unas supuestas deficiencias. Esa situación le fue comunicada a la Directora de esa Área mediante oficio No. HA-ARS-L-3682-2012 del 30 de mayo del 2012, oportunidad en la cual se le indicó que por ello se giraría una orden sanitaria para el cumplimiento de las deficiencias encontradas. Con fundamento en ese comunicado es que el recurrente acude a esta Sala el pasado 19 de junio, señalando que los trabajadores de ese relleno sanitario, que denomina ³botadero de basura´, están realizando sus tareas exponiéndose diariamente a peligro de contagios y condiciones absolutamente malsanas en el trabajo, pues el sitio no reúne las condiciones sanitarias básicas, en razón de lo cual solicita la restauración de los derechos fundamentales de los trabajadores. Igualmente, ha quedado demostrado que mediante Orden Sanitaria No. HA-ARS-L-3685-2012, se le ordenó a la Empresa [...], subsanar las deficiencias detectadas en esa inspección. Sin embargo, el 27 de julio del 2012, el Gerente General de esa empresa, interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra ese acto administrativo que, según indicó, se le notificó el 19 de julio de este año. De lo anterior se desprende que cuando el recurrente interpuso este amparo, ni siquiera se le había notificado a la empresa recurrida la orden sanitaria mediante la cual se le apercibe el cumplimiento de las supuestas deficiencias que motivaron la presentación de este asunto, lo que además se está discutiendo a nivel administrativo. Es bajo ese contexto que se estima que no procede entrar a analizar la procedencia o no de lo alegado y su eventual incidencia en derechos fundamentales, pues es evidentemente prematuro, debiendo dirimirse de previo a nivel del Ministerio de Salud. En razón de las anteriores consideraciones, lo que corresponde es declarar sin lugar el recurso como en efecto se dispone.
V.- RAZONES DIFERENTES DEL MAGISTRADO JINESTA. El Magistrado Jinesta Lobo declara sin lugar el recurso por razones diferentes que son las siguientes:
1.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene ³Toda persona ‘de gozar ³a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado ´. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que ³El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho´; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI). También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994. El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.
2.- NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad ±legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste. El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público ±ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable ±sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en Sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos. Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento ±serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas ±procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (³ordinariarlo´), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo. La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.
3.- COROLARIO. Por lo expuesto, estimo que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, considero que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Por tanto:
Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Jinesta Lobo da razones diferentes.
Ernesto Jinesta L. Presidente a.i Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Roxana Salazar C.
Ricardo Guerrero P. Jorge Araya G.
Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Res. Nº 2012013121 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veintiuno de setiembre de dos mil doce.
Recurso de amparo interpuesto por M.M.L., mayor, cédula de identidad número [...], vecino de […], contra la Directora del Área Rectora de Salud de Limón, la Vice Alcaldesa Primera de Limón y la Empresa [...]
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diecisiete horas dos minutos del diecinueve de junio del dos mil doce, el recurrente interpone recurso de amparo contra la Directora del Área Rectora de Salud de Limón y la Vice Alcaldesa Primera de Limón y manifiesta que en abril de 2009 se abrió en el cantón central de Limón un botadero de basura denominado "Parque de Tecnología Ambiental El Tomatal", el cual es operado por la empresa[...] .Dice que con este botadero se pretendía poner fin a los botaderos a cielo abierto que funcionaron anteriormente en Limón, con todas las consecuencias que ello tenía para la salud pública en el lugar. Acota que no obstante lo anterior, por una pésima calendarización de las inspecciones y controles por parte de los recurridos, se constata la violación a los derechos fundamentales de la ciudadanía, principalmente de los trabajadores del supuesto "Parque de Tecnología Ambiental" y consecuentemente, el derecho a un ambiente sano consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política, así como el derecho a la salud contenido en el numeral 21 constitucional. Señala que en efecto, como se desprende del oficio HA-ARS-L-3882-2012 de 30 de mayo pasado, suscrito por la Licda. Raquel Lebell Simpson, remitido a la Directora del Área Rectora de Salud, Dra. Giselle Lucas Bolívar, desde abril de 2009, los trabajadores del botadero de basura en mención, están realizando sus tareas exponiéndose diariamente a peligro de contagios y condiciones absolutamente malsanas en el trabajo, pues el sitio no reúne las condiciones sanitarias básicas, lo cual, resulta inaceptable por evidenciarse que esos abusos se producen por la apatía e indiferencia de los recurridos, quienes tres años después de iniciar operaciones en dicho botadero, no han sido diligentes en su deber de vigilancia, según consta en dicho documento. Solicita se declare con lugar el recurso.
2.- Informa bajo juramento Guiselle Lucas Bolívar, en su condición de Directora del Área Rectora de Salud de Limón (escritos presentados a las 15:24 hrs del 5 de julio del 2012 y a las 11:58 hrs del 6 de julio), que es un hecho notorio y público que se cuenta en la actualidad con el ³Parque Industrial El Tomatal´, el cual funciona como relleno sanitario para recibir los desechos sólidos del cantón central de Limón. Esto a partir del año 2009 que dio inicio en sus operaciones, resolviendo de esta manera la problemática ambiental que se venía presentando desde años anteriores. Dicho lugar cuenta con el Permiso Sanitario de Funcionamiento No. 75, debiendo renovarlo el 6 de enero de 2017. Para optar por ese permiso debe cumplir con todos y cada uno de los aspectos técnicos y operacionales que emanan las leyes y reglamentos y que son fiscalizados por las autoridades de salud. Uno de los rubros que se evalúan por el personal profesional de salud, es lo relacionado a los trabajadores del ³Parque industrial ´y ³sus efectos sobre su salud´, debido a las funciones laborales que desarrollan. La Empresa[...], administradora del sitio, presenta nota con fecha 30 de mayo del 2012, demostrando los controles médicos, sanitarios y de salud ocupacional, llevados a sus trabajadores desde el año 2009 hasta la fecha. Se demuestra mediante el oficio No. HA-ARS-L-06169-2012, suscrito por la Licda. Raquel Lebell Simpson, otras actuaciones técnicas de las autoridades de salud del Área Rectora en la supervisión, control y ordenanzas sanitarias, ejerciendo la rectoría en materia de salud. En vista de lo expuesto y demostrando que se ejerce un control periódico en materia de rellenos sanitarios, como la disposición de desechos, lixiviados, salud ocupacional, emanaciones al ambiente, control de roedores y demás aspectos técnicos, solicita declarar sin lugar el recurso.
3.- Informa bajo juramento Cynthia Small Francis, en su condición de Vice Alcaldesa Primera de Limón (escritos presentados a las 8:44 hrs del 6 de julio del 2012 y a las 14:40 hrs del 10 de julio), que el Parque de Tecnología Ambiental El Tomatal, es un proyecto construido y en operación que brinda servicios a la Municipalidad del cantón central de Limón, a la Municipalidad de Matina, a la Municipalidad de Talamanca y a la Municipalidad de Siquirres. El Ministerio de Salud es el encargado de otorgar el permiso sanitario de funcionamiento. En caso de que existan variaciones en el Manual de Operaciones del Relleno, le corresponde a la propietaria argumentar el fundamento técnico y científico de estos cambios ante el Ministerio de Salud y no la Municipalidad. Según inspección realizada por el Ingeniero Oscar Felipe León Wing Ching, no se está realizando la cobertura diaria de los desechos, aunque se verificó la utilización de textiles de polietileno para cubrir la basura captada diariamente, la cual representa un área aproximada de 300 metros cuadrados y una altura de dos metros. La operación con cobertura de tierra se realiza cuando se tiene acumuladas 600 toneladas, según indicó el Ingeniero Pablo Incera, encargado de la operación. No se han construido las instalaciones para el lavado de camiones. Se verificó la existencia de perforaciones para determinar la capacidad soportante del suelo, donde se construirán estas instalaciones, de acuerdo a los planos constructivos debidamente aprobados por las instituciones involucradas, conforme al contrato OC-468495, que se encuentra registrado por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica. No se logró detectar residuos no ordinarios, como llantas, entre otros escombros. Se observaron cantidades aceptables de vectores sanitarios, en este caso, zopilotes y moscas. En relación a los servicios sanitarios, en las áreas de descanso se verificó la existencia de agua para su funcionamiento, así como tanque escéptico ligado a ellos que no presenta desbordamiento de aguas negras, ni terrenos saturados. La columna de ventilación del tanque escéptico se encuentra con una altura de un metro del nivel de tierra, la cual es aconsejable que aumente. En los servicios sanitarios hay insumos como jabón y papel sanitario. Los acabados de las piezas sanitarias son de tipo económico, encontrándose los servicios sanitarios limpios. No se encontraron dentro del Relleno Sanitario áreas destinadas a fumado ya que fueron retiradas por entrar en vigencia la Ley No. 7501, según indicó el encargado, Ingeniero Pablo Incera. Solicita declarar sin lugar el recurso.
4.- Por escritos recibidos en la Secretaría de la Sala a las trece horas siete minutos del seis de julio del dos mil doce y a las nueve horas treinta y siete minutos del nueve de julio, Guiselle Lucas Bolívar, en su condición de Directora del Área Rectora de Salud de Limón, indica que como prueba para mejor resolver, aporta el oficio No. HA-ARS-L-06169-2012, que mencionó en el informe pero no fue adjuntado. En esa nota, la Licda. Raquel Lebell Simpson, Coordinadora de Regulación de la Salud de esa Área Rectora, indica que el Parque Tecnológico Ambiental El Tomatal no es un botadero de basura, sino un Relleno Sanitario. Contaba con un Permiso Sanitario Provisional hasta finales del 2011, para el funcionamiento de una Celda, la Planta de Tratamiento para lixiviados y disposición final de desechos sólidos. Dicho permiso se otorgó con el fin de que cumplieran con todas las especificaciones técnicas, según el Reglamento que regula la actividad y así optar por el Permiso Sanitario de Funcionamiento para la actividad Relleno Sanitario, el cual fue otorgado el 6 de enero del 2012, luego de verificar el cumplimiento de la Orden Sanitaria No. 090-2010. A partir del 2009, cuando entró en funcionamiento, el Área Rectora de Salud ha realizado inspecciones periódicas con el fin de que cumpla con la legislación vigente. Prueba de esto son todos los actos administrativos que se han generado hasta la fecha, producto de las inspecciones de control sanitario, con el fin de subsanar las deficiencias encontradas, las cuales el administrado ha ido cumpliendo. Algunos actos administrativos son: a) Orden Sanitaria sin # del 30 de enero del 2009, por disposición de desechos en un lugar no autorizado; b) Orden Sanitaria sin # del 31 de marzo del 2009, ordenando el lastreado del camino por parte de la Municipalidad de Limón; c) Orden Sanitaria No. 090-2010, ordenando realizar la perforación de tres pozos para monitorear con el fin de descartar la presencia de contaminación de aguas subterráneas; d) Orden Sanitaria HA-ARS-L-3891-2012 del 4 de junio del 2012, ordenando subsanar deficiencias encontradas en inspección sanitaria del 21 de mayo pasado. Indica que no es real la apreciación del recurrente con respecto a lo que expuso en el oficio HA-ARS-L-3682-2012, ya que el acto administrativo generado mediante la inspección sanitaria realizada el 21 de mayo del presente año son hechos constados en esa visita específicamente, más no a hechos desde abril del 2009, puesto que como señaló, cada visita de inspección detecta lo observado en el momento y genera un acto administrativo independiente a los generados anteriormente. En la inspección realizada el 21 de mayo pasado en compañía del Técnico Elías Blandón Coto, se logra verificar que los trabajadores que laboran en dicho lugar cuentan con los exámenes médicos, sanitarios y de salud ocupacional, de manera periódica. Lo anterior fue ratificado mediante nota sin número del 30 de mayo del 2012, suscrito por Norman Sequeiro Vázquez, Coordinador de Salud Ocupacional. Asimismo, se observó que los trabajadores cuentan con el Equipo de Protección Personal y si bien es cierto se detectaron algunas deficiencias en una de las áreas de servicios sanitarios, cuentan igualmente con otra Área para duchas y servicios sanitarios en buen estado de funcionamiento. El Relleno Sanitario[...] ha estado presentando ante ese ente rector, los reportes operacionales para verificar la calidad de agua residual y el Área Rectora, como parte del proceso de desconcentración, mediante oficio HA-ARS-L-06107-2012, le ha dado seguimiento al cumplimiento de la presentación de éstos en los periodos establecidos por parte de ese ente generador, según lo establece el Reglamento de Vertido y Rehúso de Aguas Residuales. Por lo tanto, los actos administrativos que han sido generados al Relleno Sanitario[...] son producto de inspecciones periódicas que realiza el Área Rectora de Salud con el fin de garantizar que se apegue a la legislación vigente. Mediante Orden Sanitaria No. HA-ARS-L-3685-2012, se le ordenó a la Empresa[...] subsanar las deficiencias detectadas en la inspección realizada el 21 de mayo del 2012, a lo cual se estará dando seguimiento para el cumplimiento de lo ordenado por ese ente rector. Señala que con lo anterior se demuestra que es totalmente falto a la realidad por parte del recurrente que el Área Rectora de Limón, tenga una pésima calendarización de las inspecciones y controles.
5.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las doce horas quince minutos del diez de julio del dos mil doce, el recurrente se refiere al informe rendido por la Directora del Área Rectora de Salud de Limón. Señala que el problema fundamental, básico para aspectos de salud pública y ocupacional, como es el suministro de agua potable para uso y lavado de camiones y consumo de los trabajadores, sigue sin solucionarse. Indica que se está ante una empresa y una obra que a base de órdenes sanitarias consecutivas como las que menciona de manera recurrente el descargo de la Dra. Lucas, ha ido ³corrigiendo´su modus operando, por no citar los diversos recursos de amparo de 2009 que la obligaron a ponerse a derecho, incluso por encima de las obligaciones del Área Rectora de Salud que fue en extremo complaciente con la empresa con vista en su publicitada apertura. Considera que una inspección debería detectar situaciones nuevas, inéditas, no algo tan básico y sustancial como la cobertura de los desechos o el mal estado de los servicios sanitarios. Solicita se declare con lugar el recurso.
6.- Mediante resolución de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del diecinueve de julio del dos mil doce, se solicitó a la Sección de Personerías del Registro Público, certificación del representante legal de la "Empresa [...]
7.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diez horas cuarenta y ocho minutos del tres de setiembre del dos mil doce, se aportó la personería solicitada.
8.- Mediante resolución de las trece horas cincuenta y ocho minutos del tres de setiembre del dos mil doce, se amplió el amparo contra el Gerente General de la Empresa [...]
9.- Informa Juan Vicente Durán Víquez, en su condición de Gerente General de la sociedad denominada Empresas [...] (escrito presentado a las 15:33 hrs del 14 de setiembre del 2012), que el recurrente a pesar de presentarse como inspector COVIERENA, hace gala de un total desconocimiento de las diferencias existentes entre un botadero de basura a cielo abierto y un relleno sanitario. El primero es el sitio donde se disponen desechos sin ningún control y no hay protección para los recursos de suelo, agua superficial, agua subterránea ni para el aire. Se pone en riesgo la salud pública y el ambiente. Señala que la primera foto que muestra en el informe es un ejemplo de los botaderos que existían en Limón antes de que esa empresa construyera un relleno sanitario mecanizado. Por consiguiente es falta la afirmación que hace de que desde el 2009 fue abierto un botadero de basura en el cantón central de Limón, pues lo que se construyó fue un relleno sanitario mecanizado que cumple con los parámetros nacionales e internacionales, cuya construcción y funcionamiento es diametralmente opuesta a un botadero de basura a cielo abierto. La foto 3 muestra una visión panorámica del relleno sanitario mecanizado construido y operando en el cantón de Limón por la empresa que representa. Tal y como puede observarse, las condiciones mostradas en las fotos 1 y 2 son totalmente opuestas a lo observado en la foto 3. El relleno sanitario es una técnica de ingeniería para lograr el tratamiento y la disposición final de los desechos sin que se ponga en riesgo la salud pública ni el ambiente. Esta técnica es avalada por organismos internacionales, tales como: la Organización Panamericana de la Salud (OPS), la Organización Mundial para la Salud (OMS), el Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria (CEPIS), y otros. En la foto 3 se observa las celdas donde actualmente se tratan y disponen los desechos de forma segura, donde se puede observar la cobertura que se le da a los desechos. Se aprecia el sistema de tratamiento aerobio, conformado por una cámara de aeración (laguna aireada) y unidades de sedimentación. Adicional se observan los ductos de salida y tratamiento del biogás. En resumen, se ve una operación ordenada, eficiente y con el objetivo claro de proteger la salud y el ambiente. Las condiciones observadas son opuestas a las condiciones que se muestran en los botaderos a cielo abierto como el que había antiguamente en Limón. Por consiguiente, el recurrente miente al indicar que lo que construyeron y operan es un botadero de basura. Gracias a la operación del relleno sanitario se logró eliminar en la provincia de Limón gran número de botaderos que proliferaron en diferentes puntos del cantón central, como los que se observan en las fotos 4 y 5. Es falso que los trabajadores estén sometidos a condiciones mal sanas. Todos tienen atención médica y con las vacunas acordes al trabajo que realizan. El informe del Encargado de Salud y Seguridad Ocupacional, el cual se adjunta como anexo 2, aclara de forma radical cualquier duda que se pueda presentar en el tema de la salud ocupacional y de la seguridad laboral. También en ese anexo se muestra una serie de fotos sobre las condiciones físico sanitarias de las instalaciones, entre ellas, el área de comedor con sus condiciones aceptables, la zona de duchas, la zona de servicios sanitarios, los dispensadores de papel, toallas y jabón, las instalaciones de la romana, los caminos de acceso, las vistas de las celdas y del sistema de tratamiento, usuarios haciendo uso de los lavamanos, el tanque de almacenamiento de agua potable y dispensadores de agua potable. Con relación a la calendarización de las inspecciones por parte del Ministerio de Salud, confirma que éste ha ejercido la vigilancia que le corresponde tanto a nivel constructivo como operativo. Esa situación puede ser confirmada con los informes que se originan después de las inspecciones. Señala que todas las observaciones realizadas por el ente rector de protección de la salud, han sido acatadas sin restricciones por esa empresa. En relación al oficio HA-ARS-L-3882-2012 del 30 de mayo, suscrito por la licenciada Raquel Lebell Simpson, Coordinadora de la Regulación de la Salud del Área Rectora de Salud de Limón, mencionado por el recurrente y que constituye la base de este recurso, indica que adjunta copia de la respuesta en el informe GT-031-2012 ±anexo 3-, en donde consta lo actuado por la empresa y los cumplimientos. En resumen, tienen todas las condiciones necesarias para garantizar una operación sin que se ponga en riesgo la salud ni el ambiente. Las observaciones realizadas en el informe HA-ARS-L-3682-2012 por parte del Ministerio de Salud, se dieron en un espacio muy corto y absolutamente circunstancial, en un momento de alta precipitación e incluso el tanque séptico mencionado, fue arrastrado en un deslizamiento. Como empresa responsable de servicios ambientales y de salud pública, las pocas deficiencias fueron corregidas de forma inmediata y así fue comunicado al Ministerio de Salud. La afirmación hecha por el recurrente de que desde el 2009 en el relleno sanitario no cuentan con las condiciones físico-sanitarias necesarias para operar el relleno, son temerarias, ya que a partir de ese año, previo a la construcción del Relleno Sanitario Mecanizado, se contó con todas las condiciones necesarias para lograr una operación sin que se pusiera en riesgo la salud pública, el ambiente y menos aun, la salud de los trabajadores. Para construir el relleno sanitario se tomó en cuenta la viabilidad ambiental otorgada por la SETENA y la autorización del Ministerio de Salud, quien aprobó los planos constructivos y otorgó el Permiso de Funcionamiento, de tal manera que inició funciones y operación con todos los requisitos legales, ambientales y sanitarios. Señala que toda operación a cielo abierto tiene riesgos permanentes que se mitigan y se eluden aplicando los principios de Ingeniería Civil, lo cual hacen permanentemente, aunque reconoce que hay detalles, que existen en tiempos determinados que pueden ser observados en ese momento específico, pero no significa jamás que la operación esté poniendo en riesgo el ambiente y salud pública. Solicita declarar sin lugar el recurso.
10.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y, Considerando:
I.- Objeto del recurso. El recurrente alega que como se desprende del oficio HA-ARS-L-3882-2012 de 30 de mayo pasado, suscrito por la Licda. Raquel Lebell Simpson, remitido a la Directora del Área Rectora de Salud de Limón, desde abril de 2009, los trabajadores del botadero de basura El Tomatal, realizan sus tareas exponiéndose diariamente a peligro de contagios y condiciones absolutamente malsanas, pues el sitio no reúne las condiciones sanitarias básicas.
II.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque los recurridos hayan omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
[...]., interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la Orden Sanitaria No. HA-ARS-L-3685-2012, que según indicó, se le notificó el 19 de julio de este año (documento aportado por el Gerente General de la empresa recurrida).
III.- Sobre el fondo. Los derechos a la salud y al medio ambiente han sido analizados por esta Sala en muchas decisiones, en cuanto se refiere a los rellenos sanitarios, especialmente para quienes son vecinos de lugares utilizados para depositar los desechos que producen los diferentes cantones de nuestro país. Es evidente que estas actividades son molestas si no son objeto de un manejo adecuado de la empresa autorizada, y fiscalización oportuna de las autoridades públicas, pues son generadoras de todo tipo de efectos negativos ante los descuidos o por las dificultades ambientales. Pero a la vez, debe reconocer este Tribunal que son necesarias para la colectividad nacional y las comunidades, de ahí la importancia de la fiscalización estatal, que se hace insoslayable cuando hay inobservancia de las normas sanitarias. La Sala para resolver el recurso de amparo, debe plantearse si en efecto han existido conductas omisas de las autoridades públicas involucradas en el otorgamiento de permisos y el control de actividades molestas e insalubres. Consecuentemente, lo que es claro es que se debe determinar si, en el caso concreto, las administraciones públicas han garantizado el derecho alegado como infringido, o si se constata que efectivamente ha habido omisiones considerables o actuaciones que infringen los derechos fundamentales de los vecinos. En el primer supuesto, se debe determinar que las autoridades recurridas han establecido las medidas necesarias para garantizar que la actividad cumpla con los requerimientos legales y reglamentarios, y que si han existido incumplimientos parciales se obliguen a tomar decisiones que finalmente conducen a la reparación de la situación irregular (véase sentencia No. 2010-005219 de las 16:28 hrs del 16 de marzo de 2010).
IV.- En la especie se tiene plenamente acreditado que en inspección de control realizada por servidores del Área Rectora de Salud de Limón el 21 de mayo pasado al Relleno Sanitario El Tomatal, se detectaron unas supuestas deficiencias. Esa situación le fue comunicada a la Directora de esa Área mediante oficio No. HA-ARS-L-3682-2012 del 30 de mayo del 2012, oportunidad en la cual se le indicó que por ello se giraría una orden sanitaria para el cumplimiento de las deficiencias encontradas. Con fundamento en ese comunicado es que el recurrente acude a esta Sala el pasado 19 de junio, señalando que los trabajadores de ese relleno sanitario, que denomina ³botadero de basura´, están realizando sus tareas exponiéndose diariamente a peligro de contagios y condiciones absolutamente malsanas en el trabajo, pues el sitio no reúne las condiciones sanitarias básicas, en razón de lo cual solicita la restauración de los derechos fundamentales de los trabajadores. Igualmente, ha quedado demostrado que mediante Orden Sanitaria No. HA-ARS-L-3685-2012, se le ordenó a la Empresa [...], subsanar las deficiencias detectadas en esa inspección. Sin embargo, el 27 de julio del 2012, el Gerente General de esa empresa, interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra ese acto administrativo que, según indicó, se le notificó el 19 de julio de este año. De lo anterior se desprende que cuando el recurrente interpuso este amparo, ni siquiera se le había notificado a la empresa recurrida la orden sanitaria mediante la cual se le apercibe el cumplimiento de las supuestas deficiencias que motivaron la presentación de este asunto, lo que además se está discutiendo a nivel administrativo. Es bajo ese contexto que se estima que no procede entrar a analizar la procedencia o no de lo alegado y su eventual incidencia en derechos fundamentales, pues es evidentemente prematuro, debiendo dirimirse de previo a nivel del Ministerio de Salud. En razón de las anteriores consideraciones, lo que corresponde es declarar sin lugar el recurso como en efecto se dispone.
V.- RAZONES DIFERENTES DEL MAGISTRADO JINESTA. El Magistrado Jinesta Lobo declara sin lugar el recurso por razones diferentes que son las siguientes:
1.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene ³Toda persona ‘de gozar ³a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado ´. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que ³El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho´; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI). También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994. El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.
2.- NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad ±legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste. El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público ±ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable ±sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en Sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos. Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento ±serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas ±procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (³ordinariarlo´), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo. La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.
3.- COROLARIO. Por lo expuesto, estimo que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, considero que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Por tanto:
Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Jinesta Lobo da razones diferentes.
Ernesto Jinesta L. Presidente a.i Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Roxana Salazar C.
Ricardo Guerrero P. Jorge Araya G.
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