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Res. 04987-2012 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 20/04/2012
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Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veinte de abril de dos mil doce. Recurso de amparo que se tramita en expediente número 12-002956-0007-CO, interpuesto por S.A.F., contra la DIRECCIÓN ÁREA RECTORA DE SALUD, ALAJUELA 2, MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA, SERVICIO NACIONAL DE SALUD ANIMAL Y EL TRIBUNAL AMBIENTAL ADMINISTRATIVO.
Resultando:
Redacta el Magistrado Cruz Castro; y, Considerando:
I.Objeto del recurso La recurrente Alarcón acusa que los problemas de contaminación que produce la granja avícola han causado durante años daños ambientales y de salud a los vecinos de las comunidades aledañas, y a la fecha las autoridades recurridas han dado instrucciones y realizado inspecciones a dicha granja, pero no han dado una solución efectiva al problema.
II.Cuestión preliminar. En lo tocante a la falta de legitimación activa aducida por el tribunal Ambiental Administrativo recurrido porque no fue la recurrente quien planteó la denuncia contra la granja avícola en cuestión ante esa instancia admnistrativo; es preciso indicar que en este caso le asiste a la recurrente Alarcón el interés difuso que priva en materia ambiental pues tal y como claramente expuso la Sala en la sentencia número 3705±93 de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres:
³Tratándose de la protección del ambiente, el interés típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, convirtiéndose en un verdadero µ derecho reaccional ¶,que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar a su titular para sµ reaccionar¶frente a la violación originada en actos u omisiones ilegítimos. Es por ello que la vulneración de ese derecho fundamental, constituye una ilegalidad constitucional, es decir, una causal específica de amparo contra los actos concretos o normas autoaplicativas o, en su caso, en la acción de inconstitucionalidad contra todas las normas o contra los actos no susceptibles de amparo, e incluso, contra las omisiones, categoría ésta que en el caso del derecho al ambiente se vuelve especialmente importante, porque al tratarse de conservar el medio que la naturaleza nos ha dado, la violación más frecuente se produce por la inercia de las autoridades públicas en realizar los actos necesarios para protegerlos.
La Jurisdicción Constitucional, como medio jurídicamente idóneo y necesario para garantizar la supremacía del derecho de la Constitución es, además de supremo, de orden público esencial, y ello implica, en general, que una legitimación mucho más flexible y menos formalista, es necesaria para asociar a los ciudadanos al interés del propio Estado de Derecho de fiscalizar y, en su caso, restablecer su propia juridicidad.´ Así las cosas, al tener relación directa la denuncia -por malos olores y funcionamiento irregular dañino del medio ambiente, planteada ante el Tribunal Ambiental Administrativo- con la actividad avícola de la empresa Granja Avícola […], también llamada [...] la recurrente sí tiene legitimación para interponer el presente proceso contra el Tribunal citado. III.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
Debe indicarse, en primer lugar, que los derechos fundamentales a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentran reconocidos constitucionalmente (artículos 21, 50, 73 y 89 de la Constitución Política), así como a través de la normativa internacional aplicable en Costa Rica. En este sentido, en sentencia 2006-005928 de las 15 horas del 2 de mayo del 2006, este Tribunal resolvió:
³ («) El derecho a la vida reconocido en el numeral 21 de la Constitución es la piedra angular sobre la cual descansan el resto de los derechos fundamentales de los habitantes de la república. De igual forma, en ese ordinal de la carta política encuentra asidero el derecho a la salud, puesto que, la vida resulta inconcebible si no se le garantizan a la persona humana condiciones mínimas para un adecuado y armónico equilibrio psíquico, físico y ambiental. Ahora bien, la salud pública y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentran reconocidos constitucionalmente en los artículos 21, 50, 73 y 89 de la Constitución Política. Específicamente, el artículo 50 constitucional reconoce de forma expresa el derecho de todos los habitantes del país a disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. Ese derecho es garantía fundamental para la protección de la vida y la salud pública.
En apoyo de lo anterior este Tribunal ha recurrido a la utilización de la noción de ³calidad ambiental´como un parámetro, precisamente, de la calidad de vida de las personas, que se conjuga con otros elementos tales como la salud, la alimentación, el trabajo y la vivienda, haciendo referencia a que toda persona tiene derecho a hacer uso del ambiente para su propio desarrollo pero no de manera ilimitada, ya que, también, existe un deber de protección y preservación del medio ambiente para las generaciones presentes y futuras principio de desarrollo sostenible±.´ Asimismo, del artículo 50 de la Constitución Política se deriva la obligación del Estado de proteger el ambiente. Norma que establece al efecto: "El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Por ello está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes" Con lo que se corrobora que las distintas autoridades públicas tienen el deber ineludible de preservar, defender y garantizar el derecho fundamental de toda persona a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
VI.SOBRE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE EFICACIA, EFICIENCIA, SIMPLICIDAD Y CELERIDAD DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCION ADMINISTRATIVAS. La Constitución Política, en su parte orgánica, recoge o enuncia algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las administraciones públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos todos de la Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de ³Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas´, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de ³buena marcha del Gobierno´y el 191 al recoger el principio de ³eficiencia de la administración´). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa.
La eficacia como principio supone que la organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, con lo que debe ser ligado a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos alambicados que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos. Este conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular.
Todos los servicios públicos prestados por las administraciones públicas ±incluidos los asistenciales o sociales- están regidos por una serie de principios que deben ser observados y respetados, en todo momento y sin excepción alguna, por los funcionarios públicos encargados de su gestión y prestación. Tales principios constituyen una obligación jurídica de carácter indeclinable impuesta a cualquier ente u órgano administrativo por su eficacia normativa directa e inmediata, toda vez que el bloque o parámetro de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política) al que deben ajustarse en sus actuaciones está integrado, entre otros elementos, por los principios generales del derecho administrativo (artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública). No debe perderse de perspectiva que los Principios Generales del Derecho, tienen el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan, con lo que pueden asumir un rango constitucional si el precepto respecto del cual cumplen tales funciones tiene también esa jerarquía.
Además, nuestro texto fundamental recoge como derecho fundamental de las personas el del buen funcionamiento de los servicios públicos, consecuentemente los principios que informan los servicios públicos en cuanto hacen efectivo tal derecho tienen un rango constitucional. El ordinal 4° de la Ley General de la Administración Pública dispone claramente que ³La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios o beneficiarios´. La continuidad supone que la prestación de los servicios no se debe interrumpir, diversos mecanismos jurídicos del ordenamiento administrativo pretenden asegurar este principio, tales como la prohibición de la huelga y de paro en los servicios públicos esenciales, la teoría de la imprevisión para hacerle frente a los trastornos económicos que pueden suspender o paralizar los servicios públicos, el carácter inembargable de los bienes dominicales destinados a la prestación de un servicio público, etc..
Cualquier actuación ±por acción u omisión- de los funcionarios o imprevisión de éstos en la organización racional de los recursos que propenda a interrumpir un servicio público es abiertamente antijurídica. La regularidad implica que el servicio público debe prestarse o realizarse con sujeción a ciertas reglas, normas o condiciones preestablecidas. No debe confundirse la continuidad con la regularidad, el primer concepto supone que debe funcionar sin interrupciones y el segundo con apego a las normas que integran el ordenamiento jurídico. La adaptación a todo cambio en el régimen legal o a las necesidades impuestas por el contexto socioeconómico significa que los entes y órganos administrativos deben tener capacidad de previsión y, sobre todo, de programación o planificación para hacerle frente a las nuevas exigencias y retos impuestos, ya sea por el aumento en el volumen de la demanda del servicio público o bien por los cambios tecnológicos.
Ningún ente, órgano o funcionario público pueden aducir razones de carencia presupuestaria o financiera, ausencia de equipos, falta de renovación tecnológica de éstos, exceso o saturación de la demanda en el servicio público para dejar de prestarlo de forma continua y regular. La igualdad o universalidad en el acceso demanda que todos los habitantes tienen derecho a exigir, recibir y usar el servicio público en igualdad de condiciones y de conformidad con las normas que los rigen, consecuentemente, todos los que se encuentran en una misma situación pueden exigir idénticas ventajas. Uno de los principios rectores del servicio público que no se encuentra enunciado en el artículo 4° de la Ley General de la Administración Pública lo constituye el de su obligatoriedad, puesto que, de nada serviría afirmar que deben ser continuos, regulares, uniformes y generales si el sujeto prestador no tiene la obligación de prestarlo. La administración pública prestadora del servicio público no puede escoger su clientela o usuarios, debe brindárselo a cualquiera que se lo requiera.
Nuestra Constitución Política recoge, implícitamente, el derecho fundamental de los administrados al buen y eficiente funcionamiento de los servicios públicos, esto es, que sean prestados con elevados estándares de calidad, el cual tiene como correlato necesario la obligación de las administraciones públicas de prestarlos de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente. Esta última obligación se desprende de la relación sistemática de varios preceptos constitucionales, tales como el 140, inciso 8, el cual le impone al Poder Ejecutivo el deber de ³Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas´, el 139, inciso 4), en cuanto incorpora el concepto de ³buena marcha del Gobierno´y el 191 en la medida que incorpora el principio de ³eficiencia de la administración´. IX.- SOBRE LAS COMPETENCIAS DEL MINISTERIO DE SALUD. Le compete al Ministerio de Salud el velar y fiscalizar por la debida recolección, tratamiento y disposición final de las aguas negras y servidas, como autoridad responsable de ordenar aquellas medidas y disposiciones, ordinarias y extraordinarias, que técnicamente procedan en protección, conservación y mejoramiento de la salud de las personas y de su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Lo anterior al amparo de los artículos 21 y 50 de la Constitución Política, en relación con el artículo 2 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud y el artículo 340 de la Ley General de Salud. En específico, la citada Ley General de Salud, en su Libro 1, Título 3, Capítulo 3, ³De las obligaciones y restricciones para la evacuación sanitaria de excretas y aguas servidas´, dispone -en lo conducente- lo siguiente: ³Artículo 287.-Toda persona natural o jurídica propietaria de viviendas o de establecimientos o edificios en que las personas desarrollen sus actividades, responderá de que tales bienes dispongan de un sistema de disposición de excretas y de aguas negras y servidas aprobado por el Ministerio y los usuarios de viviendas, establecimientos o edificios estarán obligados a mantener dicho sistema en buenas condiciones de funcionamiento.´ ³Artículo 288.-Todo propietario queda obligado a conectar el sistema de eliminación de excretas de aguas negras y servidas de su propiedad al alcantarillado sanitario en los lugares en que éste estuviera en funcionamiento, salvo en los casos de excepción que los reglamentos pertinentes reconozcan como procedentes.´Asimismo, de dicha normativa se colige la obligación de las autoridades del Ministerio de Salud de velar por la aplicación y el control del cumplimiento de las disposiciones de esa ley y de su reglamentación, sin perjuicio de las facultades y obligaciones que leyes especiales otorguen e impongan a otros organismos públicos dentro de sus respectivos campos de acción (artículo 337).
A lo que se añade que en el ordinal 341 de la referida ley se establece, dentro de las atribuciones del Ministerio de Salud, la de ordenar y tomar las medidas especiales que habilita esa normativa para evitar el riesgo o daño a la salud de las personas o que éstos se difundan o se agraven y para inhibir la continuación o reincidencia en la infracción de los particulares. Se verifica, así, el poder de policía de que se ha dotado al Ministerio de Salud para prevenir o corregir situaciones como las acusadas por el recurrente en el presente amparo, en el que se reclama una indebida canalización de aguas servidas.
En lo referente al trámite de las denuncias y el término para su resolución, esta Sala, en sentencia número 2000-2314 de las 8:49 horas del 17 de marzo del 2000, estimó:
"(...) Las denuncias son medios utilizados por los administrados para poner en conocimiento de la Administración, hechos que el denunciante estima irregulares o ilegales, con el objeto de instar el ejercicio de competencias normalmente disciplinarias o sancionatorias, depositadas por voluntad popular en los órganos públicos. En ocasiones, la denuncia configura incluso un deber para quien dada su función o su actividad tiene conocimiento de esos hechos, pero en otros casos es un modo de participación en asuntos que conciernen al interés público, perfectamente compatible, y, de hecho, fundamentado en el principio democrático (no se olvide a este respecto que los funcionarios públicos son simples depositarios de esa autoridad). Las denuncias, al igual que las peticiones de información, los reclamos administrativos y las solicitudes de otorgamiento de ciertos derechos, se encuentran incluidas dentro del concepto genérico de petición establecido en el artículo 27 constitucional, con su correlativo derecho de obtener respuesta. Sin embargo en el caso de las denuncias, contrario a los otros supuestos enunciados, no existe plazo legal establecido, ni específicamente ni en forma supletoria o genérica -Ley General de la Administración Pública-, por lo que en estos supuestos se tiene que valorar, necesariamente, si el plazo tomado por la administración, para resolver una denuncia específica, resulta excesivo o no a los efectos del ejercicio del legítimo derecho de denunciar y de obtener una respuesta por parte del administrado."
De lo previamente indicado se desprende la obligación de las distintas autoridades públicas de tramitar y resolver de forma diligente y oportuna las denuncias que le puedan plantear los administrados respecto de eventuales problemas de contaminación ambiental, en aras de proteger el derecho fundamental del denunciante a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En la especie, se tiene plenamente acreditado que desde años atrás las distintas autoridades recurridas han realizado inspecciones e impuesto medidas a la Granja [...] para que se corrijan las irregularidades por malos olores y contaminación que se presentan en relación con la actividad avícola. Actualmente, rinde informe el Director del Área de Salud recurrido en el sentido de que de persistir la problemática de generación de malos olores y ante denuncias de vecinos planteadas en años anteriores y en lo particular en una de finales del año 2011 (no se precisa el dato), se deberá analizar la posibilidad de ordenar el cierre técnico de la granja avícola pues al momento de la interposición del amparo, se encuentra pendiente el cumplimiento de la orden sanitaria girada por las autoridades del Servicio Nacional de Salud Animal, para actuar según corresponda.
En sentido similar. el Subdirector General del Servicio Nacional informa a este Tribunal que, en forma mancomunada con el Ministerio de Salud, se ha tratado dar solución a la problemática especialmente de olores que se presentan en la granja avícola citada y por ello el 10 de febrero de 2012 y con ocasión de una solicitud planteada por el Tribunal Ambiental Administrativo, mediante Resolución No. 081-12 TAA de las 12:45 horas del 20 de enero de 2012, se procedió a realizar nueva inspección al lugar para verificar si existe un adecuado manejo de los desechos sólidos de gallinaza que evite que se genere malos olores. (Oficio D.O.N. #036-2012 del16 de febrero del 2012) y si bien se determinó que el mal olor había disminuido, en las áreas externas se observaron anomalías con el tratamiento de aguas residuales provenientes de los paneles de enfriamiento y producto del lavado de las galeras, las cuales arrastran restos de materias orgánicas como excretas, plumas, restos de alimento entre otros y que se conducen a las áreas externas de la granja.
Se determinó igualmente que existe una deficiente recolección y manejo de mortalidad ya que se observaron aves muertas en el área externa de los galpones generando malos olores. Como consecuencia, ese día se giró orden sanitaria a la empresa para que corrigiera en forma inmediata y presentara un plan remedial en un plazo no mayor a quince días que incluyera un cronograma de acciones y mejoras a realizar en un plazo no mayor a noventa días naturales, plazo que no ha vencido y cuando expire implicará necesariamente una nueva inspección para valorar el resultado de las mejoras realizadas y en la cual deberá tomarse en consideración el criterio de los vecinos en relación a la mejora que se esperaría con dichas acciones. Del cuadro fáctico descrito observa la Sala que lleva razón la recurrente en cuanto afirma que pese a las denuncias planteadas, las autoridades recurridas se limitan a realizar una y otra vez inspecciones y sugerir acciones para corregir los problemas de malos olores y otros que afectan a los vecinos, mas no concretan ninguna solución.
A lo que se añade que no consta en este amparo que, a la fecha, el Tribunal Ambiental Administrativo haya emitido un acto final en relación con la denuncia sometida a su conocimiento desde febrero del año 2009 en relación con la granja en cuestión pues, según informa a esta Sala su Presidente, se espera aun información pedida a la Dirección de Gestión Ambiental del Ministerio de Ambiente, así como las acciones que deberá tomar el Servicio Nacional de Salud Animal con respecto al desalojo de los animales de dicha granja. Lo que implica que al momento de resolverse el presente amparo no consta que, a la fecha, se haya solucionado el problema sanitario denunciado, ni se han resuelto formalmente las denuncias planteadas, pese haber transcurrido un plazo que excede los dos años. Por lo que no puede más que concluirse que la actuación del Ministerio de Salud, del Servicio Nacional de Salud Animal y del Tribunal Ambiental Administrativo han sido insuficientes para asegurar a favor de la amparada y los vecinos del lugar, el respeto a su derecho a la salud y a un ambiente sano y en equilibrio, y no se han cumplido los principios constitucionales rectores de la función y organización administrativa, pues la actuación de dichas autoridades no ha sido ni eficaz ni eficiente ni célere.
En efecto, en este caso se constata también el reproche de la recurrente, en el sentido de que no se ha emitido ormal acto administrativo en que se resuelva la denuncia ambiental presentada ante el Tribunal Ambiental Administrativo. Lo anterior, pese que han transcurrido más de dos años desde que se tiene conocimiento de tales denuncias. Lo que implica un plazo excesivo e irrazonable.
XII.Conclusión. De lo expuesto se concluye que las autoridades de recurridas han incurrido en la acusada infracción a los derechos fundamentales de la amparada, ante su omisión de tramitar y resolver de forma diligente y oportuna la denuncia planteada por ésta. No obstante, al haberse notificado por parte de SENASA y el Ministerio de Salud la orden sanitaria a los representantes de la Granja Avícola Montserrat, solicitando presentar plan remedial con el fin de mejorar las no conformidades detectadas, y un cronograma de mejoras a realizar, que no excedan plazo de 90 días naturales que aun no ha vencido, procede declarar con lugar el recurso únicamente para efectos indemnizatorios. No obstante, atendiendo lo expuesto en la jurisprudencia transcrita en los Considerandos anteriores, se les advierte al representante del SERVICIO NACIONAL DE SALUD ANIMAL (SENASA) así como al Director de Área Rectora de Salud Alajuela 2 del Ministerio de Salud su deber de dar seguimiento a la orden sanitaria emitida y tomar las acciones que correspondan en caso de ser incumplidas.
En cuanto el amparo se dirige contra la Municipalidad de Alajuela éste debe desestimarse en el tanto no logra desacreditar la recurrente el informe rendido por el Alcalde recurrido según el cual no existe una denuncia por contaminación o malos olores contra la granja avícola en cuestión, pendiente de resolver ante esa instancia. Finalmente, en cuanto el amparo se dirige contra el Tribunal Ambiental Administrativo se declara con lugar el recurso en los términos que se dirán en la parte dispositiva de esta sentencia.
Los Magistrados Jinesta Lobo y Piza Rocafort salvan parcialmente el voto, únicamente, en cuanto al artículo 50 constitucional, por las razones siguientes, según redacción del primero:
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a José Lino Chaves López, en su calidad de Presidente del Tribunal Ambiental Administrativo o a quien ocupe su cargo, respecto al funcionamiento de la granja avícola, resuelva la denuncia planteada desde el año dos mil nueve y le notifique a los interesados lo resuelto en el plazo de mes contado a partir de la comunicación de esta sentencia. En cuanto el amparo se dirige contra Ministerio de Salud y el Servicio Nacional de Salud Animal del Ministerio de Agricultura y Ganadería se declara con lugar el recurso únicamente para efectos indemnizatorios. Se declara sin lugar el recurso en cuanto se dirige contra la Municipalidad de Alajuela. Se le advierte a José Lino Chaves López, en su calidad de Presidente del Tribunal Ambiental Administrativo o a quien ocupe su cargo, que de no acatar la orden dicha, incurrirán en el delito de desobediencia y, que de conformidad con el artículo 71 de la Ley de esta jurisdicción, se le impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.
Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese la presente resolución a José Lino Chaves López, en su calidad de Presidente del Tribunal Ambiental Administrativo o a quien ocupe su cargo, o a quienes ocupen el cargo, en forma personal. Comuníquese a todas las partes. Los Magistrados Jinesta Lobo y Piza Rocafort salvan parcialmente el voto, únicamente, en cuanto al artículo 50 constitucional.
Ana Virginia Calzada M. Presidenta Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Rodolfo E. Piza R. Jose Paulino Hernández G.
Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veinte de abril de dos mil doce. Recurso de amparo que se tramita en expediente número 12-002956-0007-CO, interpuesto por S.A.F., contra la DIRECCIÓN ÁREA RECTORA DE SALUD, ALAJUELA 2, MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA, SERVICIO NACIONAL DE SALUD ANIMAL Y EL TRIBUNAL AMBIENTAL ADMINISTRATIVO.
Resultando:
Redacta el Magistrado Cruz Castro; y, Considerando:
I.Objeto del recurso La recurrente Alarcón acusa que los problemas de contaminación que produce la granja avícola han causado durante años daños ambientales y de salud a los vecinos de las comunidades aledañas, y a la fecha las autoridades recurridas han dado instrucciones y realizado inspecciones a dicha granja, pero no han dado una solución efectiva al problema.
II.Cuestión preliminar. En lo tocante a la falta de legitimación activa aducida por el tribunal Ambiental Administrativo recurrido porque no fue la recurrente quien planteó la denuncia contra la granja avícola en cuestión ante esa instancia admnistrativo; es preciso indicar que en este caso le asiste a la recurrente Alarcón el interés difuso que priva en materia ambiental pues tal y como claramente expuso la Sala en la sentencia número 3705±93 de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres:
³Tratándose de la protección del ambiente, el interés típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, convirtiéndose en un verdadero µ derecho reaccional ¶,que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar a su titular para sµ reaccionar¶frente a la violación originada en actos u omisiones ilegítimos. Es por ello que la vulneración de ese derecho fundamental, constituye una ilegalidad constitucional, es decir, una causal específica de amparo contra los actos concretos o normas autoaplicativas o, en su caso, en la acción de inconstitucionalidad contra todas las normas o contra los actos no susceptibles de amparo, e incluso, contra las omisiones, categoría ésta que en el caso del derecho al ambiente se vuelve especialmente importante, porque al tratarse de conservar el medio que la naturaleza nos ha dado, la violación más frecuente se produce por la inercia de las autoridades públicas en realizar los actos necesarios para protegerlos.
La Jurisdicción Constitucional, como medio jurídicamente idóneo y necesario para garantizar la supremacía del derecho de la Constitución es, además de supremo, de orden público esencial, y ello implica, en general, que una legitimación mucho más flexible y menos formalista, es necesaria para asociar a los ciudadanos al interés del propio Estado de Derecho de fiscalizar y, en su caso, restablecer su propia juridicidad.´ Así las cosas, al tener relación directa la denuncia -por malos olores y funcionamiento irregular dañino del medio ambiente, planteada ante el Tribunal Ambiental Administrativo- con la actividad avícola de la empresa Granja Avícola […], también llamada [...] la recurrente sí tiene legitimación para interponer el presente proceso contra el Tribunal citado. III.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
Debe indicarse, en primer lugar, que los derechos fundamentales a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentran reconocidos constitucionalmente (artículos 21, 50, 73 y 89 de la Constitución Política), así como a través de la normativa internacional aplicable en Costa Rica. En este sentido, en sentencia 2006-005928 de las 15 horas del 2 de mayo del 2006, este Tribunal resolvió:
³ («) El derecho a la vida reconocido en el numeral 21 de la Constitución es la piedra angular sobre la cual descansan el resto de los derechos fundamentales de los habitantes de la república. De igual forma, en ese ordinal de la carta política encuentra asidero el derecho a la salud, puesto que, la vida resulta inconcebible si no se le garantizan a la persona humana condiciones mínimas para un adecuado y armónico equilibrio psíquico, físico y ambiental. Ahora bien, la salud pública y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentran reconocidos constitucionalmente en los artículos 21, 50, 73 y 89 de la Constitución Política. Específicamente, el artículo 50 constitucional reconoce de forma expresa el derecho de todos los habitantes del país a disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. Ese derecho es garantía fundamental para la protección de la vida y la salud pública.
En apoyo de lo anterior este Tribunal ha recurrido a la utilización de la noción de ³calidad ambiental´como un parámetro, precisamente, de la calidad de vida de las personas, que se conjuga con otros elementos tales como la salud, la alimentación, el trabajo y la vivienda, haciendo referencia a que toda persona tiene derecho a hacer uso del ambiente para su propio desarrollo pero no de manera ilimitada, ya que, también, existe un deber de protección y preservación del medio ambiente para las generaciones presentes y futuras principio de desarrollo sostenible±.´ Asimismo, del artículo 50 de la Constitución Política se deriva la obligación del Estado de proteger el ambiente. Norma que establece al efecto: "El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Por ello está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes" Con lo que se corrobora que las distintas autoridades públicas tienen el deber ineludible de preservar, defender y garantizar el derecho fundamental de toda persona a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
VI.SOBRE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE EFICACIA, EFICIENCIA, SIMPLICIDAD Y CELERIDAD DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCION ADMINISTRATIVAS. La Constitución Política, en su parte orgánica, recoge o enuncia algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las administraciones públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos todos de la Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de ³Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas´, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de ³buena marcha del Gobierno´y el 191 al recoger el principio de ³eficiencia de la administración´). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa.
La eficacia como principio supone que la organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, con lo que debe ser ligado a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos alambicados que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos. Este conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular.
Todos los servicios públicos prestados por las administraciones públicas ±incluidos los asistenciales o sociales- están regidos por una serie de principios que deben ser observados y respetados, en todo momento y sin excepción alguna, por los funcionarios públicos encargados de su gestión y prestación. Tales principios constituyen una obligación jurídica de carácter indeclinable impuesta a cualquier ente u órgano administrativo por su eficacia normativa directa e inmediata, toda vez que el bloque o parámetro de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política) al que deben ajustarse en sus actuaciones está integrado, entre otros elementos, por los principios generales del derecho administrativo (artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública). No debe perderse de perspectiva que los Principios Generales del Derecho, tienen el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan, con lo que pueden asumir un rango constitucional si el precepto respecto del cual cumplen tales funciones tiene también esa jerarquía.
Además, nuestro texto fundamental recoge como derecho fundamental de las personas el del buen funcionamiento de los servicios públicos, consecuentemente los principios que informan los servicios públicos en cuanto hacen efectivo tal derecho tienen un rango constitucional. El ordinal 4° de la Ley General de la Administración Pública dispone claramente que ³La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios o beneficiarios´. La continuidad supone que la prestación de los servicios no se debe interrumpir, diversos mecanismos jurídicos del ordenamiento administrativo pretenden asegurar este principio, tales como la prohibición de la huelga y de paro en los servicios públicos esenciales, la teoría de la imprevisión para hacerle frente a los trastornos económicos que pueden suspender o paralizar los servicios públicos, el carácter inembargable de los bienes dominicales destinados a la prestación de un servicio público, etc..
Cualquier actuación ±por acción u omisión- de los funcionarios o imprevisión de éstos en la organización racional de los recursos que propenda a interrumpir un servicio público es abiertamente antijurídica. La regularidad implica que el servicio público debe prestarse o realizarse con sujeción a ciertas reglas, normas o condiciones preestablecidas. No debe confundirse la continuidad con la regularidad, el primer concepto supone que debe funcionar sin interrupciones y el segundo con apego a las normas que integran el ordenamiento jurídico. La adaptación a todo cambio en el régimen legal o a las necesidades impuestas por el contexto socioeconómico significa que los entes y órganos administrativos deben tener capacidad de previsión y, sobre todo, de programación o planificación para hacerle frente a las nuevas exigencias y retos impuestos, ya sea por el aumento en el volumen de la demanda del servicio público o bien por los cambios tecnológicos.
Ningún ente, órgano o funcionario público pueden aducir razones de carencia presupuestaria o financiera, ausencia de equipos, falta de renovación tecnológica de éstos, exceso o saturación de la demanda en el servicio público para dejar de prestarlo de forma continua y regular. La igualdad o universalidad en el acceso demanda que todos los habitantes tienen derecho a exigir, recibir y usar el servicio público en igualdad de condiciones y de conformidad con las normas que los rigen, consecuentemente, todos los que se encuentran en una misma situación pueden exigir idénticas ventajas. Uno de los principios rectores del servicio público que no se encuentra enunciado en el artículo 4° de la Ley General de la Administración Pública lo constituye el de su obligatoriedad, puesto que, de nada serviría afirmar que deben ser continuos, regulares, uniformes y generales si el sujeto prestador no tiene la obligación de prestarlo. La administración pública prestadora del servicio público no puede escoger su clientela o usuarios, debe brindárselo a cualquiera que se lo requiera.
Nuestra Constitución Política recoge, implícitamente, el derecho fundamental de los administrados al buen y eficiente funcionamiento de los servicios públicos, esto es, que sean prestados con elevados estándares de calidad, el cual tiene como correlato necesario la obligación de las administraciones públicas de prestarlos de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente. Esta última obligación se desprende de la relación sistemática de varios preceptos constitucionales, tales como el 140, inciso 8, el cual le impone al Poder Ejecutivo el deber de ³Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas´, el 139, inciso 4), en cuanto incorpora el concepto de ³buena marcha del Gobierno´y el 191 en la medida que incorpora el principio de ³eficiencia de la administración´. IX.- SOBRE LAS COMPETENCIAS DEL MINISTERIO DE SALUD. Le compete al Ministerio de Salud el velar y fiscalizar por la debida recolección, tratamiento y disposición final de las aguas negras y servidas, como autoridad responsable de ordenar aquellas medidas y disposiciones, ordinarias y extraordinarias, que técnicamente procedan en protección, conservación y mejoramiento de la salud de las personas y de su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Lo anterior al amparo de los artículos 21 y 50 de la Constitución Política, en relación con el artículo 2 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud y el artículo 340 de la Ley General de Salud. En específico, la citada Ley General de Salud, en su Libro 1, Título 3, Capítulo 3, ³De las obligaciones y restricciones para la evacuación sanitaria de excretas y aguas servidas´, dispone -en lo conducente- lo siguiente: ³Artículo 287.-Toda persona natural o jurídica propietaria de viviendas o de establecimientos o edificios en que las personas desarrollen sus actividades, responderá de que tales bienes dispongan de un sistema de disposición de excretas y de aguas negras y servidas aprobado por el Ministerio y los usuarios de viviendas, establecimientos o edificios estarán obligados a mantener dicho sistema en buenas condiciones de funcionamiento.´ ³Artículo 288.-Todo propietario queda obligado a conectar el sistema de eliminación de excretas de aguas negras y servidas de su propiedad al alcantarillado sanitario en los lugares en que éste estuviera en funcionamiento, salvo en los casos de excepción que los reglamentos pertinentes reconozcan como procedentes.´Asimismo, de dicha normativa se colige la obligación de las autoridades del Ministerio de Salud de velar por la aplicación y el control del cumplimiento de las disposiciones de esa ley y de su reglamentación, sin perjuicio de las facultades y obligaciones que leyes especiales otorguen e impongan a otros organismos públicos dentro de sus respectivos campos de acción (artículo 337).
A lo que se añade que en el ordinal 341 de la referida ley se establece, dentro de las atribuciones del Ministerio de Salud, la de ordenar y tomar las medidas especiales que habilita esa normativa para evitar el riesgo o daño a la salud de las personas o que éstos se difundan o se agraven y para inhibir la continuación o reincidencia en la infracción de los particulares. Se verifica, así, el poder de policía de que se ha dotado al Ministerio de Salud para prevenir o corregir situaciones como las acusadas por el recurrente en el presente amparo, en el que se reclama una indebida canalización de aguas servidas.
En lo referente al trámite de las denuncias y el término para su resolución, esta Sala, en sentencia número 2000-2314 de las 8:49 horas del 17 de marzo del 2000, estimó:
"(...) Las denuncias son medios utilizados por los administrados para poner en conocimiento de la Administración, hechos que el denunciante estima irregulares o ilegales, con el objeto de instar el ejercicio de competencias normalmente disciplinarias o sancionatorias, depositadas por voluntad popular en los órganos públicos. En ocasiones, la denuncia configura incluso un deber para quien dada su función o su actividad tiene conocimiento de esos hechos, pero en otros casos es un modo de participación en asuntos que conciernen al interés público, perfectamente compatible, y, de hecho, fundamentado en el principio democrático (no se olvide a este respecto que los funcionarios públicos son simples depositarios de esa autoridad). Las denuncias, al igual que las peticiones de información, los reclamos administrativos y las solicitudes de otorgamiento de ciertos derechos, se encuentran incluidas dentro del concepto genérico de petición establecido en el artículo 27 constitucional, con su correlativo derecho de obtener respuesta. Sin embargo en el caso de las denuncias, contrario a los otros supuestos enunciados, no existe plazo legal establecido, ni específicamente ni en forma supletoria o genérica -Ley General de la Administración Pública-, por lo que en estos supuestos se tiene que valorar, necesariamente, si el plazo tomado por la administración, para resolver una denuncia específica, resulta excesivo o no a los efectos del ejercicio del legítimo derecho de denunciar y de obtener una respuesta por parte del administrado."
De lo previamente indicado se desprende la obligación de las distintas autoridades públicas de tramitar y resolver de forma diligente y oportuna las denuncias que le puedan plantear los administrados respecto de eventuales problemas de contaminación ambiental, en aras de proteger el derecho fundamental del denunciante a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En la especie, se tiene plenamente acreditado que desde años atrás las distintas autoridades recurridas han realizado inspecciones e impuesto medidas a la Granja [...] para que se corrijan las irregularidades por malos olores y contaminación que se presentan en relación con la actividad avícola. Actualmente, rinde informe el Director del Área de Salud recurrido en el sentido de que de persistir la problemática de generación de malos olores y ante denuncias de vecinos planteadas en años anteriores y en lo particular en una de finales del año 2011 (no se precisa el dato), se deberá analizar la posibilidad de ordenar el cierre técnico de la granja avícola pues al momento de la interposición del amparo, se encuentra pendiente el cumplimiento de la orden sanitaria girada por las autoridades del Servicio Nacional de Salud Animal, para actuar según corresponda.
En sentido similar. el Subdirector General del Servicio Nacional informa a este Tribunal que, en forma mancomunada con el Ministerio de Salud, se ha tratado dar solución a la problemática especialmente de olores que se presentan en la granja avícola citada y por ello el 10 de febrero de 2012 y con ocasión de una solicitud planteada por el Tribunal Ambiental Administrativo, mediante Resolución No. 081-12 TAA de las 12:45 horas del 20 de enero de 2012, se procedió a realizar nueva inspección al lugar para verificar si existe un adecuado manejo de los desechos sólidos de gallinaza que evite que se genere malos olores. (Oficio D.O.N. #036-2012 del16 de febrero del 2012) y si bien se determinó que el mal olor había disminuido, en las áreas externas se observaron anomalías con el tratamiento de aguas residuales provenientes de los paneles de enfriamiento y producto del lavado de las galeras, las cuales arrastran restos de materias orgánicas como excretas, plumas, restos de alimento entre otros y que se conducen a las áreas externas de la granja.
Se determinó igualmente que existe una deficiente recolección y manejo de mortalidad ya que se observaron aves muertas en el área externa de los galpones generando malos olores. Como consecuencia, ese día se giró orden sanitaria a la empresa para que corrigiera en forma inmediata y presentara un plan remedial en un plazo no mayor a quince días que incluyera un cronograma de acciones y mejoras a realizar en un plazo no mayor a noventa días naturales, plazo que no ha vencido y cuando expire implicará necesariamente una nueva inspección para valorar el resultado de las mejoras realizadas y en la cual deberá tomarse en consideración el criterio de los vecinos en relación a la mejora que se esperaría con dichas acciones. Del cuadro fáctico descrito observa la Sala que lleva razón la recurrente en cuanto afirma que pese a las denuncias planteadas, las autoridades recurridas se limitan a realizar una y otra vez inspecciones y sugerir acciones para corregir los problemas de malos olores y otros que afectan a los vecinos, mas no concretan ninguna solución.
A lo que se añade que no consta en este amparo que, a la fecha, el Tribunal Ambiental Administrativo haya emitido un acto final en relación con la denuncia sometida a su conocimiento desde febrero del año 2009 en relación con la granja en cuestión pues, según informa a esta Sala su Presidente, se espera aun información pedida a la Dirección de Gestión Ambiental del Ministerio de Ambiente, así como las acciones que deberá tomar el Servicio Nacional de Salud Animal con respecto al desalojo de los animales de dicha granja. Lo que implica que al momento de resolverse el presente amparo no consta que, a la fecha, se haya solucionado el problema sanitario denunciado, ni se han resuelto formalmente las denuncias planteadas, pese haber transcurrido un plazo que excede los dos años. Por lo que no puede más que concluirse que la actuación del Ministerio de Salud, del Servicio Nacional de Salud Animal y del Tribunal Ambiental Administrativo han sido insuficientes para asegurar a favor de la amparada y los vecinos del lugar, el respeto a su derecho a la salud y a un ambiente sano y en equilibrio, y no se han cumplido los principios constitucionales rectores de la función y organización administrativa, pues la actuación de dichas autoridades no ha sido ni eficaz ni eficiente ni célere.
En efecto, en este caso se constata también el reproche de la recurrente, en el sentido de que no se ha emitido ormal acto administrativo en que se resuelva la denuncia ambiental presentada ante el Tribunal Ambiental Administrativo. Lo anterior, pese que han transcurrido más de dos años desde que se tiene conocimiento de tales denuncias. Lo que implica un plazo excesivo e irrazonable.
XII.Conclusión. De lo expuesto se concluye que las autoridades de recurridas han incurrido en la acusada infracción a los derechos fundamentales de la amparada, ante su omisión de tramitar y resolver de forma diligente y oportuna la denuncia planteada por ésta. No obstante, al haberse notificado por parte de SENASA y el Ministerio de Salud la orden sanitaria a los representantes de la Granja Avícola Montserrat, solicitando presentar plan remedial con el fin de mejorar las no conformidades detectadas, y un cronograma de mejoras a realizar, que no excedan plazo de 90 días naturales que aun no ha vencido, procede declarar con lugar el recurso únicamente para efectos indemnizatorios. No obstante, atendiendo lo expuesto en la jurisprudencia transcrita en los Considerandos anteriores, se les advierte al representante del SERVICIO NACIONAL DE SALUD ANIMAL (SENASA) así como al Director de Área Rectora de Salud Alajuela 2 del Ministerio de Salud su deber de dar seguimiento a la orden sanitaria emitida y tomar las acciones que correspondan en caso de ser incumplidas.
En cuanto el amparo se dirige contra la Municipalidad de Alajuela éste debe desestimarse en el tanto no logra desacreditar la recurrente el informe rendido por el Alcalde recurrido según el cual no existe una denuncia por contaminación o malos olores contra la granja avícola en cuestión, pendiente de resolver ante esa instancia. Finalmente, en cuanto el amparo se dirige contra el Tribunal Ambiental Administrativo se declara con lugar el recurso en los términos que se dirán en la parte dispositiva de esta sentencia.
Los Magistrados Jinesta Lobo y Piza Rocafort salvan parcialmente el voto, únicamente, en cuanto al artículo 50 constitucional, por las razones siguientes, según redacción del primero:
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a José Lino Chaves López, en su calidad de Presidente del Tribunal Ambiental Administrativo o a quien ocupe su cargo, respecto al funcionamiento de la granja avícola, resuelva la denuncia planteada desde el año dos mil nueve y le notifique a los interesados lo resuelto en el plazo de mes contado a partir de la comunicación de esta sentencia. En cuanto el amparo se dirige contra Ministerio de Salud y el Servicio Nacional de Salud Animal del Ministerio de Agricultura y Ganadería se declara con lugar el recurso únicamente para efectos indemnizatorios. Se declara sin lugar el recurso en cuanto se dirige contra la Municipalidad de Alajuela. Se le advierte a José Lino Chaves López, en su calidad de Presidente del Tribunal Ambiental Administrativo o a quien ocupe su cargo, que de no acatar la orden dicha, incurrirán en el delito de desobediencia y, que de conformidad con el artículo 71 de la Ley de esta jurisdicción, se le impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.
Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese la presente resolución a José Lino Chaves López, en su calidad de Presidente del Tribunal Ambiental Administrativo o a quien ocupe su cargo, o a quienes ocupen el cargo, en forma personal. Comuníquese a todas las partes. Los Magistrados Jinesta Lobo y Piza Rocafort salvan parcialmente el voto, únicamente, en cuanto al artículo 50 constitucional.
Ana Virginia Calzada M. Presidenta Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Rodolfo E. Piza R. Jose Paulino Hernández G.
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