Second Legislative Consultations Without Substantial ChangesSegundas consultas legislativas sin cambios sustanciales

*110123690007CO* svillegas ggarrof 3 21 2013-11-11T13:08:00Z 2015-08-25T15:12:00Z 1 5643 31042 . 258 73 36612 11.6505 Clean Clean 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 Decision No. 2011014965 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine thirty-four a.m. on November two, two thousand eleven.

Optional legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa facultativa de constitucionalidad) filed by legislators DANILO CUBERO CORRALES, DAMARIS QUINTANA PORRAS, ERNESTO CHAVARRÍA R., PATRICIA PÉREZ HEGG, MANUEL HERNÁNDEZ R., MARÍA DE LOS ÁNGELES ALFARO M., MIREYA ZAMORA A., ADONAY ENRIQUEZ G., CARLOS GÓNGORA FUENTES, RODOLFO SOTOMAYOR AGUILAR, LUIS A. ROJAS V. and WÁLTER CÉSPEDES SALAZAR, concerning the approval of the bill entitled “Impuesto a Personas Jurídicas,” being processed under legislative file No. 16.306.

BACKGROUND:

1. 1By a document received by the Secretariat of the Chamber at 14:57 hrs. on October 3, 2011, the legislators submitted, for the second time, an optional legislative consultation—on procedural and substantive grounds—concerning the bill entitled “Impuesto a Personas Jurídicas.” First, they stated that the admissibility of this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is based on the provisions of Voto No. 12036-2010, through which the Constitutional Chamber permitted the filing of several optional consultations on constitutionality concerning the same bill. They also indicated that neither the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) nor the Rules of Procedure of the Legislative Assembly (Reglamento de la Asamblea Legislativa) contains any limitation preventing the submission of this new legislative consultation. They likewise asserted that this new consultation concerns matters different from those previously submitted for consultation.With regard to procedure, they argued that, pursuant to Articles 170, 189, subsection 3°), and 190 of the Political Constitution (Constitución Política), before discussing and approving bills relating to a municipality, the Legislative Assembly must first hear its opinion. They stated that this principle is supplemented by Article 157 of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly. They explained that such consultation is not a mere procedural formality devoid of meaning, since its purpose is to ensure the suitability or quality of the law. They indicated that, under Article 190 of the Constitution, the aim is to ensure that the Legislative Assembly actually has a sufficient opportunity—during the process—to learn of and consider the advisory opinion before making a decision. They stated that such an opinion may result in amendment of the bill—particularly if this occurs during what is commonly known as the committee stage—which, in turn, means that the consultation does not necessarily concern the final bill.They noted that, in such a case, the consultation would have led the legislative will to formulate a text different from that originally submitted. They further stated that “(…) Everything stated above therefore concerns the violation committed by exceeding, during the legislative procedure, the limits of the right of amendment (derecho de enmienda), materially and substantially altering the text of the bill. As has been shown, this violation is compounded by an inevitable breach of Article 190, given that, in this specific case, the so-called ‘final bill,’ being materially different, was not submitted for consultation either (…)”. They mentioned that, notwithstanding the foregoing, on the third day for substantive motions (mociones de fondo), pursuant to Article 137 of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly, a new transitional provision—specifically, Transitional Provision V—was added to the bill in question, establishing a temporary exemption from payment of the respective transfer tax and registration stamps and fees in connection with transfers of movable and immovable property by commercial companies that had been inactive before the tax authority for at least twenty-four months prior to the entry into force of that law, to other natural and/or legal persons.They contended that this transitional provision creates the aforementioned exemption without making any distinction regarding the municipal stamp tax payable for this type of transaction. They stated that this decision, which directly affects the municipalities, was made without first conducting the corresponding consultation required by the provisions cited above. They further maintained that, pursuant to Article 121, subsection 13), of the Political Constitution, the Legislative Assembly is empowered only to authorize municipal taxes. Accordingly, they indicated that municipalities hold the power to initiate municipal tax measures. In this regard, they referred to the Constitutional Chamber’s ruling in Judgment No. 1631-1991. They added that because the proposed temporary exemption from the municipal stamp tax had not received the approval of each and every municipality in the country, the Legislative Assembly consequently lacked the legal authority to establish it.This is because, as stated, the Assembly’s authority is limited solely to granting authorization. They added that, also on the third day for motions, pursuant to Article 137 of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly, a new provision—amending Article 129 of the Notarial Code (Código Notarial)—was added to the bill under consultation, intended to authorize notaries public to process the liquidation of commercial companies when the ground for dissolution is the unanimous agreement of the shareholders. They argued, however, that the inclusion of this provision lacks substantive connection (conexidad) with the purposes of the original bill, namely, the creation of a tax on commercial companies and, consequently, the definition of its scope, collection method, and the authorities competent for that purpose. They maintained that, because it bears no relation to the original proposal, the inclusion of the foregoing provision violates Article 123 of the Constitution, which establishes the right of legislative initiative (derecho de iniciativa en materia legislativa).On the merits, they stated that the second paragraph of Article 5° of the bill under consultation establishes a coercive mechanism for collecting the tax by prohibiting the registration of any recordable instrument in favor of delinquent companies. They stated that such security measure (caución) goes beyond securing the assets necessary to collect the proposed tax. This is because, they indicated, it effectively denies, contrary to Articles 40 and 45 of the Constitution, the freedom to dispose of assets subject to registration in the Public Registry. They explained that the restriction on property rights is not limited to securing the assets needed to enforce collection of the tax; rather, it places all such assets of a delinquent company in a general state of unavailability, thereby creating a form of de facto universal confiscation until the respective tax is paid. They added that also preventing the registration of instruments concerning not the disposal of assets, but amendments to the articles of incorporation or the composition of the company’s governing bodies, would violate Article 25 of the Constitution, concerning the freedom of action of corporate bodies, and Article 28 of the Constitution, concerning freedom of contract (autonomía de la voluntad).This is because, they indicated, a director would effectively be prevented, as against third parties, from resigning from office and would be compelled to remain in that office despite wishing to sever ties with it. They stated that this situation, in turn, would make the director indirectly liable for the debt of a third party, namely, the delinquent company. They argued that, likewise, by preventing the Public Registry from issuing certificates of legal representation (certificaciones de personería) for delinquent companies, the second paragraph of Article 5° violates the right of free access to administrative offices for informational purposes established in Article 30 of the Political Constitution. They noted that it must be borne in mind that this latter constitutional provision does not impose any prohibition on notaries public issuing such certificates. Finally, they contended that Article 18 of the Constitution, in relation to Article 121, subsection 13), establishes the possibility of creating taxes to maintain the public apparatus.They likewise indicated that taxes may clearly be created for purposes other than raising revenue when they seek to achieve objectives protected by the legal system, such as preventing negative externalities from production processes in environmental matters. They stated, however, that Article 50 of the Political Constitution, by establishing the State’s duty to organize and promote the most appropriate distribution of wealth, links this power to create taxes—particularly revenue-raising taxes—to the maintenance of progressivity, such that those who have more pay more and those who have less pay less or do not pay at all. For this reason, they asserted that creating a tax on companies at a single rate, without distinguishing according to their ability to pay and generation of income, would be contrary to the principle of tax progressivity (principio de progresividad tributaria) embodied in the foregoing constitutional provisions.
2. 2By a ruling of the Presidency of the Chamber issued at 09:27 hrs. on October 5, 2011, the legislative consultation was deemed filed. The Board of the Legislative Assembly was also requested to transmit legislative file No. 16.306 or a certified copy thereof.
3. 3At 16:50 hrs. on October 5, 2011, the Director of the Secretariat of the Board of the Legislative Assembly submitted certified copies of legislative file No. 16.306 to the Constitutional Court. Consequently, the deadline for deciding this consultation expires on November 5, 2011.
4. 4By a ruling issued at 08:23 hrs. on October 7, 2011, this Chamber deemed the legislative consultation duly filed.
5. 5The statutory requirements have been observed in the conduct of these proceedings.

Justice Jinesta Lobo authors the opinion; and,

CONSIDERING:

I. PRELIMINARY MATTER

It must first be clarified that, through Voto No. 12611-2011 issued at 14:30 hrs. on September 21, 2011, this Constitutional Court considered the first optional legislative consultation filed concerning the bill entitled “Impuesto a Personas Jurídicas.” On that occasion, the majority expressly ruled as follows: “(…) The consultation is answered with respect to the bill approving the ‘Ley de Impuesto a las Personas Jurídicas,’ being processed under legislative file number 16.306, as follows: a) the consultation shall not be answered insofar as it concerns the violation of the principles of reasonableness and proportionality; b) it shall not be answered with respect to the alleged inconsistency in the bill; and c) with regard to ability to pay, the matters submitted for substantive review contain no constitutional defects. Justices Calzada, Armijo, and Jinesta dissent and answer the Legislative Consultation by finding that Legislative Bill No. 16.306, ‘Ley de Impuesto a las Personas Jurídicas,’ is unconstitutional”

II. PURPOSE OF THE CONSULTATION

This consultation is submitted so that this Constitutional Court may rule on several procedural and substantive aspects related to the bill entitled “Tax on Legal Entities,” which is being processed under legislative expediente No. 16.306. With respect to procedure, the consulting deputies allege the following: a) Violation of Articles 170, 189, subsection 3°), and 190 of the Political Constitution. This is because the Legislative Assembly failed to grant the municipalities a hearing regarding the latest approved text of the bill under review. Specifically, they point out that, on the third day for substantive motions (mociones de fondo), pursuant to Article 137 of the Regulations of the Legislative Assembly and without conducting the aforementioned consultation with the municipalities, a new transitory provision, V, was incorporated into the bill, establishing a temporary exemption—from payment of the corresponding transfer tax and registry stamps and fees—with respect to transfers of movable and immovable property made to other natural or legal persons by commercial companies that had been inactive before the tax authority for at least twenty-four months prior to the entry into force of that law.

They maintain that such consultation should have been conducted because the cited exemption made no distinction with respect to the municipal stamp tax that must be paid for this type of transaction; b) violation of Article 121, subsection 13), of the Constitution. This is because, in the absence of the prior consent of each and every municipality in the country to the cited temporary exemption, the Legislative Assembly consequently lacked the legal authority to establish it. In this regard, they stated that the Legislative Assembly is empowered only to authorize municipal taxes, not to create them or establish exemptions from them; and c) violation of Article 123 of the Constitution. This is because, on the third day for motions, pursuant to Article 137 of the Regulations of the Legislative Assembly, the Legislative Assembly incorporated into the bill under consultation a new provision—which amends Article 129 of the Notarial Code—intended to authorize notaries public to process the liquidations of commercial companies when the ground for dissolution is the unanimous agreement of the shareholders.

This occurred even though that provision has no connection with the purposes of the original bill, namely, the creation of a tax on commercial companies and, therefore, the definition of its scope, collection method, and the authorities competent for that purpose. With respect to substance, the deputies state the following: a) Violation of Articles 40 and 45 of the Political Constitution. This is because Article 5°, second paragraph, of the bill under consultation—by prohibiting the registration of any registrable instrument in favor of delinquent companies as a means of coercing payment of the tax—in practice denies the free disposition of property subject to registration in the Public Registry, thereby simultaneously creating a form of universal confiscation; b) violation of Articles 25 and 28 of the Constitution. This is because the cited Article 5°, second paragraph, likewise prevents the registration of registrable instruments related to amendments to the articles of incorporation or the composition of the company’s governing bodies; c) violation of Article 30 of the Constitution.

This is because, as stated, the aforementioned second paragraph of Article 5° prevents the Public Registry from issuing certificates of legal representation for delinquent companies; and d) violation of Articles 18, 50, and 121, subsection 13), of the Political Constitution (principle of progressive taxation). This is because the bill provides for the creation of a tax on companies at a single rate, without distinguishing according to their ability to pay or income generation.

III.NEW STANDARD, UPON FURTHER CONSIDERATION, REGARDING THE SUBMISSION OF MORE THAN ONE OPTIONAL LEGISLATIVE CONSULTATION (CONSULTA LEGISLATIVA FACULTATIVA) CONCERNING A BILL THAT HAS NOT UNDERGONE SUBSTANTIAL MODIFICATIONS. Upon further consideration, this Constitutional Court reconsiders the line of precedent under which it has permitted the submission of more than one optional legislative consultation concerning a particular bill. In this respect, this Court holds that, on the first occasion when Deputies submit an optional legislative consultation, they must identify each and every constitutional defect—both procedural and substantive—that they believe to be present in the bill. Otherwise, the optional legislative consultation would be used as an instrument to unduly prolong the legislative process, thereby distorting its purposes. The need to raise all possible constitutional defects in a single consultation also arises from the procedural loyalty and good faith that must govern the use of any mechanism offered by the legal system for subjecting particular conduct to judicial review.

Considerations of procedural economy in the legislative process also compel this new position, because deputies could otherwise submit as many optional legislative consultations as they deemed necessary concerning a bill that had not undergone essential or substantial modifications, giving rise to an endless chain of consultations. It must be borne in mind, as prescribed by Article 101, paragraph 2°, of the Law on Constitutional Jurisdiction, that the opinion issued by the Constitutional Chamber in the consultation “In any event, does not preclude the possibility that the challenged provision or provisions may subsequently be contested through constitutional-review proceedings.” Consequently, henceforth, this Chamber will entertain a new legislative consultation only when, after the bill has been returned to the legislative process—following, of course, this judicial body’s consideration of the first such consultation—substantial modifications or amendments have been introduced into it.

IV. INADMISSIBILITY OF THIS CONSULTATION

Based on the foregoing, this Chamber holds that the present optional legislative consultation concerning the bill entitled “Tax on Legal Entities”—which is being processed under legislative expediente No. 16.306—must be declared inadmissible. This is because, as is evident from the certified copy of the aforementioned legislative expediente, the present consultation is being submitted to this Chamber for a second time concerning the same bill that was the subject of the first consultation, without the content of that bill having undergone any substantial modification or amendment.

V. CONCLUSION

In view of the foregoing considerations, the present optional legislative consultation must be declared inadmissible.

VI. SEPARATE REASONS OF JUSTICES CASTILLO VÍQUEZ AND HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ, AUTHORED BY THE FORMER

This bill has come before the Constitutional Chamber for a second time through an optional constitutional consultation (consulta de constitucionalidad facultativa). Although the Law on Constitutional Jurisdiction does not regulate the number of times that a bill may be submitted to the Constitutional Court for consultation, the fact remains that the optional constitutional consultation is an extraordinary constitutional proceeding that enables the Constitutional Chamber to review in advance the unconstitutionality of the procedural and substantive defects identified by those submitting the consultation. Moreover, pursuant to Article 101 of that body of law, the Constitutional Chamber’s advisory opinion—which is binding on the Assembly only when it identifies procedural defects—does not preclude the possibility that the challenged provision or provisions may subsequently be contested through constitutional-review proceedings.

Furthermore, although optional prior constitutional review (control previo de constitucionalidad facultativo) is an instrument established for the benefit of the opposition in the French political system in the 1970s by then-President of the Republic Valéry Giscard d’Estaing (see Constitutional Law n.° 74-04 of 29 October 1974, Journal Oficial of 30 October 1974), it is also true that this constitutional proceeding has been abused, which led to its abolition in Germany and Spain. In the latter country, where it operated from 1979 to 1985, its abolition was chosen because the paralysis of legislative action jeopardized the effectiveness of the government program.

However, it is not only the effectiveness of government action that is undermined when such action requires the enactment of legislation; an excessive number of optional constitutional consultations concerning the same bill also “judicializes” politics. From the perspective of Constitutional Law (values, principles, and rules), this tendency has a harmful effect because it violates the principle of balance among the Branches of Government. It should be noted that the optional constitutional consultation was created to raise constitutional doubts and objections through the framework of cooperation among the Branches of Government; these matters become clear once the bill has been approved on first reading. Accordingly, constitutional doubts and objections must be raised at one time rather than at different times because, when the latter occurs, it necessarily impairs the proper functioning of the Chamber and may result in the optional constitutional consultation being used not to safeguard the principle of constitutional supremacy, but to prevent the Legislative Assembly, in the exercise of its constitutional and regulatory powers, from deciding a matter that is already ready for a final vote. This distorts optional prior constitutional review.

Our position is also confirmed by the fact that, in the case of a mandatory constitutional consultation (consulta de constitucionalidad preceptiva), when the Constitutional Chamber identifies a defect, whether procedural or substantive, and the Chamber subsequently corrects it and again approves the bill on first reading—whether the bill is a partial amendment to the Constitution, an international treaty, or an amendment to the Law on Constitutional Jurisdiction—the matter is not submitted again to the Constitutional Chamber for a mandatory constitutional consultation. This is logical because, first, the constitutional mandate to consult the Constitutional Chamber has already been fulfilled and, second, responsibility for correcting the defect rests exclusively with the Legislative Assembly.

It is for these and other reasons that could be outlined that an optional constitutional consultation (consulta de constitucionalidad facultativa) is admissible only once and only if it meets the requirements established by the Ley de la Jurisdicción Constitucional, but not when it is the second, third, etc., consultation submitted in connection with a bill. In such cases, in our view, the procedural opportunity for consultation has been foreclosed (precluido); consequently, the consultation is inadmissible and must be summarily dismissed. It is therefore necessary to return to the position adopted by the Sala Constitucional in voto n.° 121-93, an advisory opinion issued in response to a second optional constitutional consultation concerning the “Proyecto de Ley General de Concesión de Obra Pública,” expediente legislativo n.° 11.344, in which it unanimously stated as follows:

“II. Clearly, the constitutional consultation (consulta de constitucionalidad) constitutes an important instance of interinstitutional cooperation (cooperación interorgánica), in this case between the Asamblea Legislativa and the Sala Constitucional, whose ultimate purpose is to guarantee the supremacy of the Law of the Constitution, but whose more immediate and specific purpose is to provide the Asamblea Legislativa with an assessment of the validity of the provisions it intends to enact and of the procedure it follows for that purpose. Obtaining this assessment from the Sala is not only a means by which, in the process of enacting legislation, the Asamblea may reach legally sound decisions capable of substantially satisfying, among other principles, the principle of legal certainty; it also concerns the authority of the law and the legitimacy of the body that enacts it. This latter effect, which might be said to be political in nature, may be as important as the former—that is, the effect relating to the legal soundness of the decisions and their consequences—and, like the former, is entirely consistent with the aforementioned purpose of guaranteeing the supremacy of the Law of the Constitution.

Hence, the constitutional consultation must operate in such a manner that all these functions and purposes converge within this mechanism; examples include the set of formal requirements that an optional or non-mandatory consultation (consulta facultativa o no prescriptiva) must satisfy and the rules governing its submission, the rules concerning the processing of bills submitted for consultation (notably, the second paragraph of artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), and the period granted to the Sala to answer it. All these provisions, together with those adopted by the Asamblea itself in Capítulo XVIII de su Reglamento, indicate to the Sala that its authority to issue a ruling, and the assistance it may consequently provide to the Asamblea, must be exercised with the utmost care to ensure that the interpretation and application of the statutory provisions on which that authority is based scrupulously accord with the proper meaning of the novel mechanism of constitutional consultation.

This means, among other things, that the interpretation of the provisions governing non-mandatory consultation, beyond their mere literal wording, must take into account, on the one hand, that the reasoned opinion issued by the Sala is binding only insofar as it finds that the bill under consultation has been subjected to unconstitutional procedures, and does not foreclose the possibility that the challenged provision or provisions may subsequently be contested through constitutional review (control de constitucionalidad); and, on the other hand, it must prevent the Sala from inadvertently causing unnecessary delay in legislative proceedings, because this would constitute an unjustifiable intrusion into the sphere of action reserved for the members of the Asamblea and for the Asamblea itself; from giving rise to proceedings that are actually or theoretically protracted or endless, in violation of the constitutional rules that guarantee the Asamblea powers of self-regulation; or from simply becoming an instrument of procedural obstruction and, therefore, of indirect participation in the political processes that naturally take place within the legislative body.

It goes without saying that, by operation of law, the interpretation of the provisions governing its own jurisdiction falls exclusively to the Sala (artículo 7 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).

III.As the members who submit the consultation correctly state, the Sala has already exercised its authority to answer constitutional consultations in the case of the Proyecto de Ley General de Concesión de Obra Pública, which the Asamblea Legislativa is processing under expediente N° 11344. Indeed, as a result of the exercise of this authority, the ruling of twelve hours on veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y dos was issued, providing the opinion separately requested by two groups of members (after both consultations were joined, as authorized by the ruling of this Sala of eleven hours forty-four minutes on veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y dos). Later, by ruling of fifteen hours fifty-four minutes on nueve de diciembre de mil novecientos noventa y dos, the Sala denied the request for clarification and supplementation (aclaración y adición) submitted by a group of members with respect to the first of the rulings cited herein.

It should also be noted that the denied clarification and supplementation substantially coincide with the present consultation insofar as the portion of the latter’s sole statement of findings (resultando) marked ‘a)’ is concerned. Finally, the consultation now being submitted concerns, substantively, provisions of artículo 6 del Proyecto that were already included in the text previously submitted to this Sala for consideration and regarding which its opinion was requested at that time. These particular circumstances of the case, together with the foregoing discussion in the preceding recitals (considerandos) concerning the manner in which the Sala exercises its authority, support this Sala’s conclusion that the present consultation must be summarily dismissed.” (Boldface does not appear in the original).

One noteworthy fact in this matter is that this second consultation has been submitted without the bill having undergone any amendment; that is, it is the same text that was submitted for consultation the first time—the judicial rule has been that a second, third, etc., consultation is admissible when the bill has undergone some change—which could further distort the nature of prior constitutional review (control previo de constitucionalidad) in its optional form, since as many consultations could be submitted as there are articles in the legislative initiative or constitutional doubts or objections that arise among the members of the Asamblea during the legislative process. This new precedent of the Tribunal could result in even greater abuse of the optional constitutional consultation to unjustifiably prevent bills from being approved, thereby distorting the principle of political pluralism and one of its essential components, namely the majority rule enshrined in numeral 119 de la Constitución Política, an essential prerequisite of the democratic system.

Consequently, based on all the foregoing, we consider that the constitutional consultation must be summarily dismissed.

VII. DIFFERENT REASONS OF JUSTICE RUEDA LEAL

I agree with the majority on the fundamental point that, from a procedural-law standpoint, it is invalid to admit optional consultations (consultas facultativas) for review after an initial consultation has already been answered by the Constitutional Chamber, where the corresponding bill has not undergone any substantial change. Indeed, Article 96(b) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes that an optional parliamentary consultation (consulta facultativa parlamentaria) is proper when submitted by no fewer than ten members of the Legislative Assembly. The ratio iuris of the optional parliamentary consultation is that the Legislative Assembly, before making a final decision on a bill, should have the opinion of the Constitutional Chamber as to whether the bill’s text complies with the Political Constitution, as well as whether the provisions required by the fundamental charter have been observed during its legislative consideration.

In summary, these are merely nonbinding observations—with the exception provided by law where the existence of unconstitutional legislative procedures (trámites inconstitucionales) in the bill under consultation is established—intended to guide the legislature in a particular direction or even to encourage it to follow the guidance given, if any. According to legal scholarship, this is a typical case of prior constitutional review (control previo de constitucionalidad) (see, to that effect, judgment number 2000-08750 at 14:53 hours on October 4, 2000). Thus, the Ley de la Jurisdicción Constitucional established an additional stage in the lawmaking process, which, for as long as it remains in force, must be respected by virtue of that statutory basis and its significant effect on parliamentary action. Nevertheless, the purpose attributed to the optional parliamentary consultation may be distorted if its disorderly or abusive use is tolerated, since instead of helping to clarify constitutional doubts and thereby providing greater clarity in the formation of the legislative will, it could become a means of undue delay in the lawmaking procedure, contrary to the principle of procedural good faith (buena fe procesal).

That would be precisely the situation if parliamentary consultations were admitted for review after one had already been decided by this Court and the bill under consultation had not been substantially amended, since this would allow for the possibility of an endless chain of consultations, thereby disrupting the legal nature of the mechanism (instituto). However, preventing abuses cannot go so far as to deny legislators the right to make use of the optional parliamentary consultation within reasonable bounds consistent with the principle of procedural good faith. For that reason, with all due respect, I disagree that, when an optional legislative consultation is submitted on a single occasion, the members of the Legislative Assembly must raise each and every constitutional defect (vicios constitucionales) in a bill. My objection is that, in practice, one group of legislators might act first to institute this proceeding, thereby depriving other members who had different doubts, arguments, or approaches of that opportunity.

This would create something akin to the principle of “first in time, first in right,” which is inapplicable in this matter. I believe that legislators should be afforded a reasonable opportunity to consider their doubts concerning the constitutionality of a bill and sufficient time to submit the corresponding consultations. Accordingly, a member of the Legislative Assembly cannot be required to raise all of his or her doubts in a single consultation, because this could cause distortions in the sovereign legislative decision-making process and nullify the right of the remaining legislators to submit their questions to the Constitutional Jurisdiction (Jurisdicción Constitucional). Nor may a limit of a single consultation be imposed solely to avoid the so-called “judicialization of politics,” because it is necessary to safeguard the legislator’s right to consult this Chamber in accordance with the Constitution and the Ley de la Jurisdicción Constitucional, subject, of course, to the principle of procedural good faith.

Consequently, my position is that, on the one hand, it is valid to limit the admission for review of optional parliamentary consultations when an initial consultation has already been decided and the bill under consultation has not undergone substantial changes; but, on the other hand, optional parliamentary consultations may indeed be admitted for review while this Court has not yet decided an initial consultation subject to prior constitutional review. Thus, provided that the requirements set forth in the Ley de la Jurisdicción Constitucional are observed, legislators retain the right to submit other optional consultations concerning the bill under consultation during the one-month period established by Article 101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional for the Constitutional Chamber to rule on the first consultation submitted. In such a case, for reasons of procedural economy (economía procesal) and legal certainty (seguridad jurídica), the Chamber would consolidate the consultations for consideration and decide them in a single ruling.

With the foregoing clarifications, I vote to declare the present consultation inadmissible because the time limit for filing it has already expired and no substantial changes are apparent in the bill on which this Court already ruled in decision number 12611-2011 at 14:30 hours on September 21, 2011.-

THEREFORE:

By majority vote, the optional legislative consultation submitted with respect to the bill entitled Impuesto a Personas Jurídicas—considered under legislative expediente No. 16.306—is not answered. Justices Castillo Víquez, Rueda Leal, and Hernández Gutiérrez state different reasons. Justice Calzada Miranda and Justice Cruz Castro dissent and declare the consultation admissible.- Ana Virginia Calzada M.

President Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Roxana Salazar C. Jose Paulino Hernández G.

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Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad interpuesta por los diputados DANILO CUBERO CORRALES, DAMARIS QUINTANA PORRAS, ERNESTO CHAVARRÍA R., PATRICIA PÉREZ HEGG, MANUEL HERNÁNDEZ R., MARÍA DE LOS ÁNGELES ALFARO M., MIREYA ZAMORA A., ADONAY ENRIQUEZ G., CARLOS GÓNGORA FUENTES, RODOLFO SOTOMAYOR AGUILAR, LUIS A. ROJAS V. y WÁLTER CÉSPEDES SALAZAR, respecto a la aprobación del proyecto de ley denominado “Impuesto a Personas Jurídicas”, que se tramita en el expediente legislativo No. 16.306.

RESULTANDO:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:57 hrs. de 3 de octubre de 2011, los diputados formularon, por segunda ocasión, una consulta legislativa facultativa -por aspectos de procedimiento y de fondo-, con respecto al proyecto de ley denominado “Impuesto a Personas Jurídicas”. En primer término, manifestaron que la adminisibilidad de la presente acción de inconstitucionalidad se fundamenta en lo dispuesto en el Voto No. 12036-2010, a través del cual la Sala Constitucional permitió la presentación de varias consultas facultativas de constitucionalidad en relación con un mismo proyecto de ley. Asimismo, indicaron que no existe limitación alguna en la Ley de la Jurisdicción Constitucional o bien, en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, por la cual no se pueda presentar esta nueva consulta legislativa. De igual forma, aseveraron que esta nueva consulta versa sobre diferentes aspectos a los, anteriormente, consultados.En lo que respecta al procedimiento, argumentaron que, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 170, 189, inciso 3°) y 190 de la Constitución Política, para la discusión y aprobación de proyectos relacionados con un municipio, la Asamblea Legislativa debe de escuchar, previamente, su opinión. Refirieron, que dicho principio se complementa con lo dispuesto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Explicaron, que dicha consulta no se configura como una mera formalidad procesal, carente de todo sentido, ya que, con ésta, se persigue la idoneidad o calidad de la ley. Indicaron, que, a tenor del ordinal 190 constitucional, lo que se busca es que la Asamblea Legislativa cuente, realmente, con una oportunidad suficiente -durante el proceso-, de conocer y apreciar la opinión consultiva antes de tomar una decisión. Señalaron, que la consecuencia de tal opinión puede ser la enmieda del proyecto -sobre todo, si esto ocurre en el llamado, usualmente, trámite de comisión-, lo cual, a su vez, implica, que la consulta no versa, necesariamente, sobre el proyecto definitivo.Apuntaron, que, la consulta, en tal supuesto, habría conducido a la voluntad legislativa a configurar un texto diverso del, originalmente, presentado. Indicaron, además, que “(…) Todo lo expresado, anteriormente, se refiere, pues, a la infracción que se comete por haber trascendido durante el procedimiento legislativo los límites del derecho de enmienda, alterando materialmente el texto del proyecto de un modo esencial. Violación a la que se suma, como se ha visto, una transgresión inevitable de lo dispuesto en el artículo 190, dado que en el caso concreto el llamado “proyecto definitivo”, siendo materialmente diverso, no fue tampoco consultado (…)”. Mencionaron, que, pese a lo dicho supra, en el tercer día de mociones de fondo, vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, fue incorporado al proyecto de ley en cuestión un nuevo transitorio, específicamente, el V, a través del cual se establece una exoneración temporal -del pago del respectivo impuesto sobre el traspaso y de los timbres y derechos registrales-, con relación a los traspasos de bienes muebles e inmuebles que efectuén las sociedades mercantiles que hayan estado inactivas ante la autoridad tributaria, por al menos veinticuatro meses con anterioridad a la vigencia de dicha ley, a otras personas físicas y/o jurídicas.Adujeron, que dicho transitorio crea la referida exoneración sin hacer distinción alguna con respecto al timbre municipal que debe ser cancelado en este tipo de actos. Manifestaron, que dicha decisión, la cual, afecta a los municipios, directamente, fue tomada sin que, previamente, se les efectuara la respectiva consulta exigida por los numerales arriba señalados. De otra parte, sostuvieron que la Asamblea Legislativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 121, inciso 13), de la Constitución Política, únicamente, se encuentra habilitada para autorizar los impuestos municipales. Por ende, indicaron que la iniciativa en materia tributaria municipal le corresponde a los municipios. Al respecto, hicieron alusión a lo dispuesto por la Sala Constitucional en la Sentencia No. 1631-1991. Añadieron, que, al no contar la exoneración temporal del timbre municipal propuesto con el acuerdo de todas y cada una de las municipalidades del país, la Asamblea Legislativa, consecuentemente, no está en capacidad jurídica de establecerla.Esto, por cuanto, tal y como se dijo, la competencia de la Asamblea se límita, únicamente, a la simple autorización. Agregaron, que, igualmente, en el tercer día de mociones, vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se incorporó al proyecto de ley consultado un ordinal nuevo -por el cual se reforma el numeral 129 del Código Notarial-, que pretende autorizar a los notarios públicos para que tramiten liquidaciones de las sociedades mercantiles cuando la causal de disolución sea el acuerdo unánime de los socios. No obstante, alegaron que la incorporación de tal numeral carece de conexidad con los fines del proyecto de ley original, cual es la creación de un tributo a las sociedades mercantiles y, por lo tanto, la definición de sus alcances, forma de cobro y autoridades competentes al efecto. Sostuvieron, que, al no tener relación alguna con la propuesta original, la incorporación del anterior numeral es violatoria del ordinal 123 de la Carta Magna, que determina el derecho de iniciativa en materia legislativa.Por el fondo, señalaron que el párrafo segundo del artículo 5° del proyecto consultado establece un mecanismo de coacción para el cobro del tributo, al no permitir la inscripción de ningún documento registral en favor de las sociedades morosas. Mencionaron, que dicha caución va más allá del aseguramiento de los bienes necesarios para el cobro del impuesto propuesto. Lo anterior, por cuanto, indicaron, niega, de hecho y, en contra de lo dispuesto en los numerales 40 y 45 constitucionales, la libre disponibilidad sobre los bienes sujetos de inscripción en el Registro Público. Explicaron, que la limitación de la propiedad no se restringe a asegurar los bienes que permiten hacer efectivo el cobro del tributo, sino que deja a la sociedad morosa en un estado general de indisponibilidad de éstos, creándose así una especie de confiscación universal de hecho hasta el pago del respectivo tributo. Añadieron, que al impedirse, también, la inscripción de documentos registrales relacionados no con la disposición de bienes, sino con las modificaciones del pacto social o la conformación de los órganos de la sociedad, se estaría violentado lo dispuesto en el artículo 25 constitucional (tocante a la libertad de disposición de los órganos sociales) y el ordinal 28 de la Carta Magna (atinente a la autonomía de la voluntad).Esto, indicaron, por cuanto, se impediría, de hecho, que, para efectos de terceros, un director pudiera renunciar a su cargo, sometiéndolo a permanecer en él, pese a que su deseo es desvincularse del mismo. Situación, que, a su vez, señalaron, lo haría responder, indirectamente, por la deuda de un tercero, sea, de la sociedad morosa. Argumentaron, que, de igual manera, el artículo 5°, párrafo segundo, al impedir que el Registro Público emita certitificaciones de personería de las sociedades morosas, violenta el derecho de libre acceso a las oficinas administrativas con propósitos de información regulado en el numeral 30 de la Constitución Política. Apuntaron, que se debe de tomar en cuenta que éste último ordinal constitucional no hace prohibición alguna con relación a que los notarios públicos emitan tales certificaciones. Finalmente, adujeron que el artículo 18 constitucional, en relación con el 121, inciso 13), establece la posibilidad de crear impuestos para el mantenimiento del aparato público.Asimismo, indicaron que es, también, evidente la posibilidad de creación de tributos con objetivos distintos a los recaudatorios cuando, con éstos, se busca el cumplimiento de fines protegidos por el ordenamiento jurídico, sea, por ejemplo, para procurar evitar externalidades negativas de los procesos productivos en materia ambiental. Sin embargo, señalaron que el artículo 50 de la Constitución Política, al establecer el deber estatal de organizar y estimular el más adecuado reparto de la riqueza, vincula dicha posibilidad de creación tributaria, sobre todo, la de los impuestos de tipo recaudatorio, a mantener una progresividad, de forma tal que, el que tanga más, pague más y que, quien tenga menos, pague menos o del todo no pague. Por tal motivo, afirmaron que la creación de un tributo a las sociedades, con una tarifa única y sin hacer distinción con respecto a la capacidad de pago y a la generación de ingresos de las mismas, sería contrario al principio de progresividad tributaria recogido en los anteriores numerales constitucionales.
2. 2Mediante resolución de la Presidencia de la Sala de las 09:27 hrs. de 5 de octubre de 2011, se tuvo por presentada la consulta legislativa. Asimismo, se solicitó al Directorio de la Asamblea Legislativa la remisión del expediente legislativo No. 16.306 o bien, una copia certificada del mismo.
3. 3A las 16:50 hrs. de 5 de octubre de 2011, el Director de la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa presentó ante el Tribunal Constitucional las copias certificadas del expediente legislativo No. 16.306. En consecuencia, el plazo para evacuar la presente consulta vence el día 5 de noviembre de 2011.
4. 4Por resolución de las 08:23 hrs. de 7 de octubre de 2011, esta Sala tuvo por interpuesta la consulta legislativa.
5. 5En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

CONSIDERANDO:

I. DE PREVIO

Resulta menester aclarar, en primer término, que mediante el Voto No. 12611-2011 de las 14:30 hrs. de 21 de septiembre de 2011, este Tribunal Constitucional conoció la primera consulta legislativa facultativa presentada con respecto al proyecto de ley denominado “Impuesto a Personas Jurídicas”. Oportunidad en la cual se dispuso, por mayoría, de modo expreso, lo siguiente: “(…) Se evacua la consulta en el sentido de que el proyecto de aprobación de la "Ley de Impuesto a las Personas Jurídicas" que se tramita en el expediente legislativo número 16.306, de la siguiente manera: a) no ha lugar a evacuar la consulta en cuanto a la violación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; b) no ha lugar respecto de la incoherencia señalada en el proyecto; y c) en cuanto a la capacidad contributiva no presenta vicios de constitucionalidad en lo consultado por el fondo. Los Magistrados Calzada, Armijo y Jinesta salvan el voto y evacuan la Consulta Legislativa en el sentido que el Proyecto Legislativo No. 16.306 "Ley de Impuesto a las Personas Jurídicas" es inconstitucional"

II. OBJETO DE LA CONSULTA

La presente consulta se plantea para que este Tribunal Constitucional se pronuncie acerca de varios aspectos de procedimiento y de fondo relacionados con el proyecto de ley denominado “Impuesto a Personas Jurídicas”, que se tramita en el expediente legislativo No. 16.306. En cuanto al procedimiento, los diputados consultantes aducen lo siguiente: a) Violación de los artículos 170, 189, inciso 3°) y 190 de la Constitución Política. Lo anterior, por cuanto, la Asamblea Legislativa omitió otorgar audiencia a las municipalidades, respecto del último texto aprobado del proyecto de ley bajo estudio. Específicamente, apuntan que en el tercer día de mociones de fondo, vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa y, sin realizarle la referida consulta a los municipios, fue incorporado al proyecto de ley un nuevo transitorio, el V, a través del cual se establece una exoneración temporal -del pago del respectivo impuesto sobre el traspaso y de los timbres y derechos registrales-, con relación a los traspasos de bienes muebles e inmuebles que efectuén las sociedades mercantiles que hayan estado inactivas ante la autoridad tributaria, por al menos veinticuatro meses con anterioridad a la vigencia de dicha ley, a otras personas físicas o jurídicas.

Sostienen, que dicha consulta se debió efectuar en virtud que la citada exoneración no hizo distinción alguna con respecto al timbre municipal que debe ser cancelado en este tipo de actos; b) quebranto a lo dispuesto en el numeral 121, inciso 13), constitucional. Esto, ya que, al no contar la citada exoneración temporal con el acuerdo, previo, de todas y cada una de las municipalidades del país, la Asamblea Legislativa, consecuentemente, no se encontraba en capacidad jurídica de establecerla. Indicaron, sobre el particular, que la Asamblea Legislativa es competente, únicamente, para autorizar los impuestos de índole municipal y no para crearlos o realizar exenciones sobre los mismos y c) vulneración al ordinal 123 de la Carta Magna. Lo anterior, habida cuenta que la Asamblea Legislativa, en el tercer día de mociones, vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, incorporó al proyecto de ley consultado un nuevo ordinal -por el cual se reforma el numeral 129 del Código Notarial-, que pretende autorizar a los notarios públicos para que tramiten liquidaciones de las sociedades mercantiles cuando la causal de disolución sea el acuerdo unánime de los socios.

Esto, pese a que el mismo carece de conexidad con los fines del proyecto de ley original, cual es la creación de un tributo a las sociedades mercantiles y, por lo tanto, la definición de sus alcances, forma de cobro y autoridades competentes al efecto. En lo tocante al fondo, los diputados manifiestan lo siguiente: a) Violación a lo señalado en los artículos 40 y 45 de la Constitución Política. Lo anterior, por cuanto, el artículo 5°, párrafo segundo, del proyecto de ley consultado -al no permitir la inscripción de ningún documento registral en favor de las sociedades morosas, como instrumento de coacción para el cobro del tributo-, niega, de hecho, la libre disponibilidad sobre los bienes sujetos de inscripción en el Registro Público, creándose así, concomitantemete, una especie de confiscación universal; b) quebranto de los numerales 25 y 28 de la Carta Magna. Lo anterior, pues el citado artículo 5°, parrafo segundo, impide, igualmente, la inscripción de documentos registrales relacionados con las modificaciones del pacto social o la conformación de los órganos de la sociedad; c) vulneración de lo dispuesto en el ordinal 30 constitucional.

Esto, por cuanto, el referido párrafo segundo del artículo 5°, impide, como se dijo, que el Registro Público emita certitificaciones de personería de las sociedades morosas y d) violación a los artículos 18, 50 y 121, inciso 13), de la Constitución Política (principio de progresividad tributaria). Lo anterior, ya que, el proyecto de ley dispone la creación de un tributo a las sociedades, con una tarifa única y, sin hacer distinción con respecto a la capacidad de pago y a la generación de ingresos de las mismas.

III.NUEVO CRITERIO, BAJO UNA MEJOR PONDERACIÓN, EN CUANTO A LA PRESENTACIÓN DE MÁS DE UNA CONSULTA LEGISLATIVA FACULTATIVA RESPECTO DE UN PROYECTO LEGISLATIVO QUE NO SUFRE MODIFICACIONES SUSTANCIALES. Bajo una mejor ponderación, este Tribunal Constitucional reconsidera la línea jurisprudencial con fundamento en la cual ha permitido la presentación de más de una consulta legislativa facultativa con respecto a un determinado proyecto de ley. En ese particular, esta jurisdicción, es del criterio, que, en la primera ocasión en la que los Diputados formulan una consulta legislativa facultativa, deben de indicar todos y cada uno de los vicios constitucionales -tanto de forma como de fondo-, que estimen presentes en el proyecto de ley. Esto, ya que, de lo contrario, la consulta legislativa facultativa sería empleada como un instrumento para prolongar, indebidamente, el procedimiento legislativo, trastrocando sus fines.

La necesidad de consultar en una sola ocasión los posibles defectos de constitucionalidad, obedece también, a la lealtad y buena fe procesales que deben imperar en la utilización de cualquier mecanismo que ofrezca el ordenamiento jurídico para someter a la fiscalización jurisdiccional una determinada conducta. También hay razones de economía procedimental legislativa que imponen esta nueva postura, por cuanto, bien podrían los diputados plantear tantas consultas legislativas facultativas respecto de un proyecto que no ha sufrido modificaciones esenciales o sustanciales, como estimen necesarias, dando lugar a una cadena interminable de consultas. Debe tomarse en consideración, tal y como lo prescribe el ordinal 101, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que el dictamen vertido por la Sala Constitucional en la consulta, “En todo caso, no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad”.

Por consiguiente, en adelante, esta Sala, únicamente, evacuará una nueva consulta legislativa cuando, al haber sido devuelto a la corriente legislativa el proyecto de ley -luego, claro está, de haber sido conocida la primera de tales consultas por este órgano jurisdiccional-, se le hayan introducido al mismo modificaciones o enmiendas de carácter sustancial.

IV. INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA

Con fundamento en lo dicho, anteriormente, esta Sala es del criterio que la presente consulta legislativa facultativa formulada con respecto al proyecto de ley denominado “Impuesto a Personas Jurídicas” -que se tramita en el expediente legislativo No. 16.306-, debe de ser declarada inadmisible. Esto, por cuanto, según se desprende de la copia certificada del mencionado expediente legislativo, la presente consulta se formula, por segunda ocasión, ante esta Sala, con respecto al mismo proyecto de ley por el cual se planteó la primera de éstas. Es decir, sin que el contenido de dicho proyecto haya sufrido una modificación o enmienda de carácter sustancial alguna.

V. COROLARIO

En mérito de las consideraciones expuestas, se impone declarar inadmisible la presente consulta legislativa facultativa.

VI. RAZONES DIFERENTES DE LOS MAGISTRADOS CASTILLO VÍQUEZ Y HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ, REDACTADAS POR EL PRIMERO

Este proyecto de ley viene por segunda vez a la Sala Constitucional en consulta de constitucionalidad facultativa. Si bien la Ley de la Jurisdicción Constitucional no regula el número de veces que un proyecto de ley puede ser consultado al Tribunal Constitucional, es lo cierto del caso de que la consulta facultativa de constitucionalidad tiene la característica de ser un proceso constitucional de naturaleza extraordinario, el cual le permite a la Sala Constitucional conocer de previo sobre la inconstitucionalidad de los vicios de procedimiento y de fondo que le indican los consultantes, amén de que, de conformidad con el numeral 101 de ese cuerpo normativo, la opinión consultiva de la Sala Constitucional, la cual sólo es vinculante para la Asamblea cuando señala vicios de procedimiento, no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad.

Por otra parte, si bien el control previo de constitucionalidad facultativo es un instrumento que se instituyó a favor de la oposición en el sistema político francés, en la década de los setenta, por el entonces presidente de la República Valéry Giscard d’Estaing (véase Ley Constitucional n.° 74-04 de 29 de octubre de 1974, Journal Oficial del 30 de octubre de 1974), es también lo cierto de que se han dado abusos en el uso de este proceso constitucional, lo que implicó que se eliminara en Alemania y España. En el segundo Estado, donde funcionó entre los años 1979 a 1985, a causa de la parálisis de la acción legislativa que puso en el peligro la eficacia de programa de gobierno, se optó por su supresión.

Pero no sólo se atenta contra la eficacia de la acción del gobierno cuando requiere de la aprobación de la ley, sino que, con el exceso de consultas de constitucionalidad facultativas sobre un mismo proyecto de ley, se “judicializa” la política. Tendencia que desde la óptica del Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) tiene un efecto pernicioso, toda vez que lesiona el principio de equilibrio entre los Poderes del Estado. Nótese que la consulta facultativa de constitucionalidad fue creada para plantear las dudas y objeciones de constitucionalidad bajo el prisma de la colaboración entre los Poderes del Estado; aspectos que se tienen claro una vez que el proyecto de ley ha sido aprobado en primer debate, de ahí que las dudas y las objeciones de constitucionalidad deban de plantearse de una sola vez y no de forma diferida en el tiempo, ya que, cuando se presenta esta segunda situación, necesariamente, se afecta el buen funcionamiento de la Cámara y, eventualmente, se utiliza la consulta de constitucionalidad facultativa no con el propósito de salvaguardar el principio de supremacía constitucional, sino para impedir que la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de sus facultades constitucionales y reglamentarias, decida sobre un asunto que ya está para su votación definitiva. De esta forma se desnaturaliza el control previo de constitucionalidad en su vertiente facultativa.

Confirma también nuestra postura, el hecho de que cuando se trata de la consulta de constitucionalidad preceptiva, y la Sala Constitucional señala un vicio, sea éste de procedimiento o de fondo, una vez que es subsanado por parte de la Cámara y aprobado el proyecto de ley nuevamente en primer debate, sea una reforma parcial a la Carta Fundamental, un tratado internacional o una reforma a la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el asunto no vuelve nuevamente a la Sala Constitucional en consulta de constitucionalidad preceptiva. Lo cual es lógico, toda vez que, en primer lugar, ya se cumplió con el mandato constitucional, sea de consultar a la Sala Constitucional, y, en segundo término, la responsabilidad de subsanar el vicio es un asunto que recae exclusivamente en la Asamblea Legislativa.

Es por estas razones y otras que se podrían esbozar, que la consulta de constitucionalidad facultativa sólo es admisible por una única vez y si reúne los requisitos que establece la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no así cuando se trata de la segunda, tercera, etc. consulta que se plantea en relación con un proyecto de ley. En estos supuestos, a nuestro modo de ver, el trámite de la consulta está precluido y, por consiguiente, la consulta resulta inadmisible y debe rechazarse de plano. De ahí que sea necesario volver a la postura que asumió la Sala Constitucional en el voto n.° 121-93, opinión consultiva con motivo de una segunda consulta de constitucionalidad facultativa sobre el “Proyecto de Ley General de Concesión de Obra Pública”, expediente legislativo n.° 11.344, en la que, por unanimidad, señaló lo siguiente:

“II. evidentemente, la consulta de constitucionalidad muestra un importante caso de cooperación interorgánica, en este caso entre la Asamblea Legislativa y la Sala Constitucional, cuya finalidad, en última instancia, es garantizar la supremacía del Derecho de la Constitución, pero, de modo mas inmediato y concreto, facilitar a la Asamblea Legislativa un juicio sobre la validez de las disposiciones que se propone dictar del procedimiento que sigue con este propósito. Obtener de la Sala este juicio no es solamente un medio para que en el proceso de producción de la Ley la Asamblea pueda alcanzar decisiones jurídicamente idóneas, aptas para satisfacer en gran medida, entre otros el principio de seguridad jurídica, es también aunque autoridad de la ley y la legitimación del órgano que la produce. En último efecto, del que podría decirse que tiene naturaleza política, quizás sea tan importarte como el primero –es decir, como el que se refiere a la idoneidad jurídica de las decisiones y a sus consecuencias-, y armoniza perfectamente, tanto como aquel, con la finalidad ya mencionada de garantizar la supremacía del Derecho de la Constitución.

De allí que la constitucionalidad de manera tal que en este instituto converjan todas estas funciones y finalidades; así, por ejemplo, la suma de requisitos formales que la consulta facultativa o no prescriptiva debe satisfacer, y, formularla, las reglas sobre el trámite de proyectos sometidos a consulta (significativamente, el segundo párrafo del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) y el plazo fijado a la Sala para que la absuelva. Todas estas disposiciones, y aquellas que la propia Asamblea se ha dado en el Capítulo XVIII de su Reglamento, indican a la Sala que la potestad permisiva a resolución, y el auxilio que en consecuencia está en posibilidad de brindar a la Asamblea, deben ejercerse extremando el cuidado de que la interpretación y aplicación de las normas legales que le sirven de fundamento coincidan escrupulosamente con el correcto sentido del novedoso instituto de la consulta de constitucionalidad.

Esto significa, entre otras cosas, que la interpretación de las normas que regulan la consulta no prescriptiva, más allá de la simple literalidad, debe tener presente, por una parte, que el dictamen que la Sala motivo solo es vinculante en cuanto establezca la existencia de trámites inconstitucionales del proyecto consultado y no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas pueden ser impugnada por la vía de control de constitucionalidad; y por otra, debe evitar que la Sala involuntariamente cause innecesaria morosidad en los trámites legislativos, porque esto sería una injustificable intromisión en el ámbito de actuación reservado a los diputados y a la propia Asamblea; o que origine procedimientos realmente o teóricamente prolongados o interminables, con infracción de la normativa constitucional que asegura a la Asamblea potestades de autorregulación; o que simplemente se constituya en un instrumento de obstrucción técnica, y, por ende, de indirecta participación en los procesos políticos que naturalmente tienen lugar en el órgano legislativo.

Demás esta decir que la interpretación de las normas que regulan su propia competencia corresponden exclusivamente a la Sala, por imperio de la ley (artículo 7 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).

III. como refieren correctamente los diputados que formulan la consulta, la Sala ya ejerció su potestad para adsolver consultas de constitucionalidad en el caso del Proyecto de Ley General de Concesión de Obra Pública, que la Asamblea Legislativa tramita bajo el expediente N° 11344. En efecto, como resultado del ejercicio de esta potestad, se dictó la resolución de las doce horas del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y dos, mediante la cual se dio la opinión solicitada separadamente por dos grupos de diputados (previa acumulación de ambas consultas autorizadas por la resolución de esta Sala de las once horas cuarenta y cuatro minutos del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y dos. Mas tarde, por resolución de las quince horas cincuenta y cuatro minutos del nueve de diciembre de mil novecientos noventa y dos, la Sala denegó la solicitud de aclaración y adición que un grupo de diputados pidió con respecto a la primera de las resoluciones aquí citadas.

Es de advertir, además, que la aclaración y adición denegadas coincide en lo esencial con la presente consulta en cuanto a la parte que en el único resultando de esta última está marcado “a) finalmente, la consulta que ahora se consulta se refiere, en lo sustantivo, a disposiciones del artículo 6 del Proyecto que ya estaban contenidas en el texto sometido en su oportunidad al conocimiento de esta Sala y sobre las cuales entonces se pidió su opinión. Estas peculiaridades del caso concreto, aunado a lo ya expuesto en los anteriores considerandos, sobre el modo de ejercicio de la potestad de la Sala, fundamentan el criterio de esta Sala en el sentido de que la presente consulta debe rechazarse de plano”. (Las negritas no corresponden al original).

Un dato digno de resaltar en este asunto, es que esta segunda consulta se presenta sin que el proyecto de ley haya sido objeto de alguna modificación, es decir, es el mismo texto que se consultó por primera vez – la regla jurisprudencial ha sido la admisibilidad de la segunda, tercera, etc., cuando el proyecto de ley ha sufrido algún cambio-, lo cual podría desnaturalizar aún más el control previo de constitucionalidad en su vertiente facultativa, toda vez que se podrían presentar tantas consultas como artículos tenga la iniciativa parlamentaria o dudas u objeciones de constitucionalidad le surjan a los señores (as) Diputados (as) durante su trámite legislativo. Este nuevo precedente del Tribunal podría conllevar a que se utilice de forma más abusiva la consulta de constitucionalidad facultativa para impedir, injustificadamente, la no aprobación de los proyectos de ley, desnaturalizando el principio del pluralismo político y uno de sus componentes esenciales como es la regla de la mayoría, recogida en el numeral 119 de la Constitución Política, presupuesto esencial del sistema democrático.

En consecuencia, con fundamento en todo lo expuesto, consideramos que la consulta de constitucionalidad debe ser rechazada de plano.

VII. RAZONES DIFERENTES DEL MAGISTRADO RUEDA LEAL

En lo fundamental concuerdo con la mayoría, en cuanto a que, desde el punto de vista jurídico procesal, resulta inválido admitir para estudio consultas facultativas con posterioridad a una primera, cuando esta ya ha sido evacuada por la Sala Constitucional, sin que el correspondiente proyecto de ley hubiere experimentado cambio sustancial alguno. Ciertamente, el artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional determina la procedencia de la consulta facultativa parlamentaria cuando esta es formulada por un número no menor de diez diputados. Ahora bien, la ratio iuris de la consulta facultativa parlamentaria consiste en que la Asamblea Legislativa, antes de decidir en forma definitiva sobre un proyecto de ley, cuente con la opinión de la Sala Constitucional acerca de la conformidad o no del texto del proyecto con la Constitución Política, así como de si en su tramitación se han observado las disposiciones requeridas por la carta fundamental.

En síntesis, puede decirse que únicamente se trata de observaciones no vinculantes –con la excepción que hace la ley en caso de que se establezca la existencia de trámites inconstitucionales del proyecto consultado– tendentes a orientar al legislador en una determinada dirección o, incluso, a impulsarle a que siga la orientación que se indique –si se hizo alguna-. Es, según la doctrina, un caso típico de control previo de constitucionalidad (ver en ese sentido la sentencia número 2000-08750 de las 14:53 horas del 4 de octubre de 2000). De esta forma, la Ley de la Jurisdicción Constitucional vino a establecer una fase más en el proceso de formación de las leyes, la cual, mientras esté vigente, debe ser respetada en virtud de dicho sustento positivo y su relevante incidencia en el accionar parlamentario. No obstante, el propósito atribuido a la consulta parlamentaria facultativa puede desnaturalizarse si se tolera su uso desordenado o abusivo, toda vez que en lugar de contribuir a la clarificación de dudas de constitucionalidad para dar mayor claridad en la formación de la voluntad legislativa, se podría convertir en un elemento de dilación indebida en el procedimiento de formación de las leyes, lo que deviene contrario al principio de la buena fe procesal.

Precisamente, en dicha situación se estaría si se permitiera la admisión para estudio de consultas parlamentarias, cuando una ya ha sido resuelta por este Tribunal y el proyecto de ley consultado no ha sido modificado de manera sustancial, toda vez que esto implicaría la posibilidad de una cadena interminable de consultas, lo que trastoca la naturaleza jurídica del instituto. Sin embargo, la prevención de abusos no puede llegar a tal grado que se impida el derecho de los legisladores a hacer uso de la consulta facultativa parlamentaria dentro de cánones razonables, que comulguen con el principio de la buena fe procesal. Por tal motivo, con todo respeto, disiento de que en una sola ocasión que se plantee una consulta legislativa facultativa, los diputados deban formular todos y cada uno de los vicios constitucionales de un proyecto de ley. Mi objeción consiste en que en la práctica podría suceder que un grupo de legisladores se adelantase a incoar este proceso y, con ello, dejasen sin esa posibilidad a otros diputados que tuvieran diferentes dudas, planteamientos o enfoques.

De esa forma se daría algo parecido al principio de “primero en tiempo, primero en derecho”, lo cual es inaplicable en esta materia. Estimo que al legislador se le debe dar un espacio prudente para meditar las dudas de constitucionalidad de un proyecto y tiempo suficiente para plantear las consultas correspondientes. Por ello, no se puede obligar al diputado a que formule todas sus dudas en una sola consulta, porque esto podría ocasionar distorsiones en el proceso soberano de decisión legislativa y dejar sin efecto el derecho de los legisladores restantes a formular sus cuestiones ante la Jurisdicción Constitucional. Tampoco se puede imponer el límite de una sola consulta pensando únicamente en evitar la denominada “judicialización de la política”, dado que es necesario resguardar el derecho del legislador a consultar ante esta Sala, de acuerdo con lo que disponen la Constitución y la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sujeto eso sí al principio de buena fe procesal.

Por consiguiente, mi posición consiste en que, por un lado, resulta válido limitar la admisión para estudio de consultas parlamentarias facultativas cuando una primera ya ha sido resuelta sin que el proyecto de ley consultado haya sido objeto de cambios sustanciales; empero, por el otro, la admisión para estudio de consultas parlamentarias facultativas sí procede mientras este Tribunal no haya resuelto una primera consulta objeto de control previo de constitucionalidad. De este modo, siempre que se respeten los requisitos contemplados en la Ley de la Jurisdicción Constitucional, los legisladores preservan el derecho a formular otras consultas facultativas atinentes al proyecto de ley consultado durante el plazo de un mes, que el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional estatuye para que la Sala Constitucional se pronuncie respecto de la primera consulta formulada. En tal caso, por razones de economía procesal y seguridad jurídica, la Sala tramitaría las consultas de manera acumulada y las resolvería en una sola resolución.

Con las aclaraciones precedentes, voto en el sentido de declarar inadmisible la presente consulta toda vez que el plazo para su interposición ya precluyó y no se advierten variaciones sustanciales en el proyecto de ley respecto del cual este Tribunal ya se pronunció en el voto número 12611-2011 de las 14:30 horas del 21 de setiembre de 2011.-

POR TANTO:

Por mayoría no ha lugar a evacuar la consulta legislativa facultativa formulada con respecto al proyecto de ley denominado Impuesto a Personas Jurídicas -tramitado en el expediente legislativo No. 16.306-. Los Magistrados Castillo Víquez, Rueda Leal y Hernández Gutiérrez, dan razones diferentes. La Magistrada Calzada Miranda y el Magistrado Cruz Castro salvan el voto y declaran admisible la consulta.- Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Roxana Salazar C. Jose Paulino Hernández G.

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