Partial Annulment of the INS Severance CalculationAnulación parcial del cálculo de cesantía del INS

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fifteen hours and five minutes on catorce de agosto de dos mil doce.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by C.H.G.F., holder of identity card number […], in his capacity as a member of the Asamblea Legislativa for the 2010-2014 constitutional term; challenging Article 161 of the Collective Bargaining Agreement (Convención Colectiva de Trabajo) of the Instituto Nacional de Seguros.- Background (Resultando):

1. 1By a written submission received by the Clerk’s Office of the Court at nine hours and thirty-nine minutes on dieciséis de diciembre de 2010, the petitioner requests that Article 161 of the Collective Bargaining Agreement of the Instituto Nacional de Seguros be declared unconstitutional. He alleges that the provision violates the principles of equality, reasonableness, rationality, proportionality, justice, morality, effective oversight of the sound management of public funds, accountability, and the proper distribution of wealth pursued by the State under Constitutional Law (Derecho de la Constitución). He further considers it contrary to Articles 33, 50, 56, 68, and 74 of the Political Constitution (Constitución Política). The provision states:

“Article 161 of the Collective Bargaining Agreement. Rules common to notice of termination (preaviso) and severance pay (auxilio de cesantía). ‘(...) The corresponding compensation shall be calculated on the basis of the average wages earned by the former employee during the final 6 (seis) months of the employment relationship, or the resulting shorter period if that term was not completed. For the purposes of this article, the calculations shall include all sums paid to the former employee, as well as those credited to that employee, corresponding to salaries, compensated vacation and unused vacation, allowances or benefits included in the employment contract or in the regulations and practices of the Instituto, such as employer contributions to the Régimen de Seguros de Renta Vitalicia, payment of life and accident insurance premiums, medical benefits, educational subsidies, and others.

(...)’” The petitioner alleges that the benefits granted by the provision violate the principle of legality, the principle of equality before the law of all citizens of the Republic, and the principles of proportionality and reasonableness; exceed the rights relating to the payment of severance pay; and contravene the duties of administrative austerity and morality. To the detriment of the Public Treasury (Hacienda Pública), the provision made it mandatory for the INS to include, in calculating employment benefits (prestaciones laborales) for its former employees, among other items, sums credited for unused vacation at the time the employment relationship ended. Although, pursuant to Article 58(e) of the Labor Code (Código de Trabajo), the contractual provision under discussion ceased to be effective on 28 de febrero del 2006 because it had been denounced by the INS Administration on 27 de enero of that year through official letter PE-20060055 6-0094-2006, former employees invoke it in judicial proceedings and seek its application, which would cause serious harm to public finances if favorable judgments were obtained.

1. 2To substantiate his standing (legitimación) to bring this action of unconstitutionality, he states that he is entitled to do so under the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional because the matter involves the defense of diffuse interests (intereses difusos), namely oversight of the use of public funds.
2. 3By a ruling issued at nine hours and fifty-one minutes on 4 de abril de 2011, the action was admitted for processing, and the Procuraduría General de la República, the Instituto Nacional de Seguros, and the Sindicato Unión de Personal del Instituto Nacional de Seguros (UPINS) were granted a hearing.
3. 4Ms. Nancy Arias Mora, in her capacity as General Judicial Attorney-in-Fact (Apoderada General Judicial) of the Instituto Nacional de Seguros, responds to the hearing and requests that the Instituto Nacional de Seguros be admitted as an intervening party (coadyuvante) in the proceedings. She asks the Court to declare Article 161 of the Collective Bargaining Agreement governing employees of the Instituto Nacional de Seguros unconstitutional, both as it was in force during the 2004-2006 period and as it was in force during the subsequent periods—that is, under the Collective Bargaining Agreements for 2006-2008, 2008-2010, and 2010 ±2012—specifically the phrases “unused vacation” and “practices of the Instituto,” because they are inconsistent with the constitutional parameters concerning equality, proportionality, effective oversight and sound management of public funds, proper distribution of wealth, justice, and morality, and are not reasonably grounded and justified in accordance with constitutional principles; they also constitute excessive and unreasonable advantages.A sum is included that plainly cannot be among the payments received, because it arises as compensation only at the very moment the employment relationship ends—namely, payment for unused vacation—and not before. That compensation has a distinct legal and constitutional character that prevents it from being treated as income received by the employee during the final six months; it is compensation for unused vacation. On that basis, its inclusion in this calculation is, moreover, contrary to law. In official letter OJ-096-2006, the Procuraduría General de la República maintains that it does not satisfy the fundamental requirements of wage consideration (contraprestación salarial) and payment within the final six months, both of which are requirements embodied in the intent of the original legislature that enacted the Labor Code and, in this case, carried forward by the collective-bargaining negotiator.

She further argues that the phrase “practices of the Instituto” is unconstitutional insofar as those “practices” are themselves unconstitutional, as is any reference made to them in individual employment contracts. Although the Instituto has a mixed employment regime (régimen de empleo), under decision No. 2001-00244 of the Sala Constitucional, its employees cannot be regarded as public officials because they perform activities subject to the ordinary regime, except for managerial and senior oversight positions; this does not mean that the bargaining capacity of State-owned enterprises is entirely unrestricted, because they are subject first to the principle of legality and then to the constitutional order. Private-sector bargaining cannot be equated with bargaining capacity in the public sector. As the Court has held, no areas of “constitutional immunity” exist (judgment No. 2001-08239); rather, rules, such as statutes—and also collective bargaining agreements—must be consistent with the principle of reasonableness and with the principles and values of Constitutional Law.

Regarding the principle of legality, she explains the meaning of this legal regime in light of the Ley General de Administración Pública, the Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito, and the Court’s holding in decision No. 2008-1002, which states that the provisions of an agreement may be subjected to constitutional review (control de constitucionalidad), not only for constitutional regularity but also for consistency with substantive constitutional principles, including legality, equality, and proportionality. In support of her position, she cites judgment No. 2008-01002. She notes that Article 161 of the INS Collective Bargaining Agreement, in force from 1 de marzo de 2004 through 28 de febrero del 2006, has been the subject of several actions of unconstitutionality.

Article 161 of the INS Collective Bargaining Agreement was previously examined in judgments No. 2006-017437 and 2006-17743, but the Court did not address the inclusion of payment for unused vacation in the calculation base used to determine the amount of severance pay. Regarding the manner in which vacation is paid by the INS, reference is made to the provisions governing it in the Collective Bargaining Agreement, the graduated relationship between the amount of time worked each year and the number of vacation days, and the compensation scheme. That scheme was limited by decision No. 2006-17437 of the Sala Constitucional, but it remained in effect throughout the employment relationships of the more than 250 employees who resigned from the INS in mayo de 2006. If an employee neither received compensation for the remaining vacation nor took it, the text of the agreement allowed the employee to accrue it in order to increase the employee’s final employment settlement (liquidación laboral).

She provides the example of an average employee who submitted a resignation—among the mass resignations of the aforementioned year—and would receive c.88.572.319,24 (eighty-eight million five hundred seventy-two thousand three hundred nineteen colones and twenty-four céntimos) in severance pay; if unused vacation were included, applying the respective averages for 34 years of service, the amount of severance pay would increase to c.122.759.223,60 (one hundred twenty-two million seven hundred fifty-nine thousand two hundred twenty-three colones and sixty céntimos), resulting in a difference of c.34.186.904.36 (thirty-four million one hundred eighty-six thousand nine hundred four colones and thirty-six céntimos).

All the foregoing discussion is necessary to explain the unconstitutionality that the INS clearly identifies in Article 161, specifically the inclusion of unused—and uncompensated—vacation in the severance-pay calculation base. Article 161 of the 2004-2006 Collective Bargaining Agreement establishes the categories of compensated vacation and unused vacation, as well as the practices of the Instituto, among other matters. That provision was amended after the agreement was denounced in enero de 2006 and later renegotiated by the Sindicato de UPINS and the INS Administration. For the following period (2006-2008), it was amended by deleting the phrase “and unused vacation” while retaining the phrase “practices of the Instituto.” In view of the mass resignations that caused concern, Article 161 of the Agreement came to be interpreted as inconsistent with the employment law (Derecho Laboral) in force in Costa Rica, and even more so with Constitutional Law, because it clearly conflicts with the principles of equality, reasonableness, proportionality, and the Social State under the Rule of Law (Estado Social de Derecho).

For the purpose of to confirm the foregoing, the Contraloría General de la República and the Procuraduría General de la República were consulted. In both cases, the reports consistently acknowledge that there is a disproportionate and irrational privilege in favor of former INS employees for purposes of calculating severance pay (cesantía). Although the clause was amended from its original wording with respect to the inclusion of compensation for unused vacation leave (indemnización por vacaciones no disfrutadas) in the severance-pay calculation, it retained the phrase “administrative practices” (prácticas administrativas), which, in our view, is also unconstitutional and contrary to the principle of legality (principio de legalidad) prevailing in our legal system, since it remains applicable for purposes of paying any monetary amount from public funds, given that, as has been maintained, a monetary payment cannot be made if it may entail a criminal penalty for the responsible officials, as provided in Article 56 of the Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito.

1. 5Mr. Rolando Salazar Porras, in his capacity as Deputy Secretary General, acting as Secretary General and legal representative of the union known as “Unión del Personal del Instituto Nacional de Seguros” (UPINS), responds to the hearing granted, stating that there is debate, both nationally and internationally, regarding the possibility of bringing an action before the Constitutional Court (Tribunal Constitucional) against provisions of collective bargaining agreements (Convenciones Colectivas), which must be free, voluntary, in good faith, and governed by the principle of free collective bargaining (principio de negociación colectiva libre) enshrined in Articles 62 of the Constitución Política and 4 of Convention No. 98 of the Organización Internacional del Trabajo. In this regard, he emphasizes that the Constitutional Court is divided on both substantive and procedural grounds, reaffirming the minority’s position.Nothing would prevent, for example, a constitutional-court proceeding from addressing whether a collective bargaining agreement conflicts with the fundamental rights (derechos fundamentales) contained in the Constitución Política and whose beneficiaries are individual persons. Nevertheless, what we are actually debating here is whether, even though no fundamental right is affected, any individual may, by alleging a general or diffuse interest (interés general o difuso), cause a Constitutional Court to alter the balance and autonomy afforded to the parties to the employment relationship to establish a particular state of affairs in an agreement whose term is temporary. Our answer to this last question is no. He refers to the difficulties surrounding the Collective Bargaining Agreement signed for the period 2004 ±2006, inasmuch as claims have been upheld by the various judicial instances because compensatory vacation leave (vacaciones compensadas) and unused vacation leave were no longer included as part of the severance-pay calculation formula.

This has been recognized by the Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. He states that the petitioner (accionante) errs in indicating that the 2004 Collective Bargaining Agreement remained in force until December 2007 rather than until February 2006. Like every collective bargaining agreement in our country, those signed at the Instituto Nacional de Seguros have expiration dates. Certainly, one of those agreements expired on 28 de febrero de 2006. Nevertheless, the new collective bargaining agreement was not signed again, as may be verified from the records maintained by the Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Departamento de Relaciones Laborales, until 18 de diciembre de 2007, and it was approved (homologada) by that Ministry through Resolution DRT-035-2008, at eleven thirty on 24 de enero de 2008. According to that same administrative decision, it was not until 27 de enero de 2008 that the Departamento de Relaciones de Trabajo del Ministerio de Trabajo received the collective bargaining document in question.

In this regard, Article 57 of the Código de Trabajo provides, among other things, that it shall have no legal effect until a copy has been filed and that, for this purpose, the official to whom it is delivered shall issue a receipt to each of the officials who signed it. The foregoing article refers to the institution known in labor-law doctrine as “approval” (homologación) of collective bargaining agreements. Its wording makes it very clear that collective bargaining agreements do not acquire legal effect, much less to the detriment of workers—by virtue of the principle in favor of the worker (principio pro operario)—until they have been approved or, in any event, filed with the Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social (if we wished to draw a semantic distinction between filing and approval). Provision number 239 of the Agreement establishes that, until amendments to the collective bargaining agreement are agreed upon and the corresponding amendment is approved, the agreement remains in force for all legal purposes (continued effect of collective bargaining agreements by the will of the parties (ultra actividad de las convenciones colectivas por voluntad de las partes)).

Article 240 also establishes that the amendments introduced into the collective bargaining agreement signed in December 2007, including the amendment to Article 161 of the Agreement, would enter into force only upon approval of this new collective bargaining agreement, which did not occur until January 2008. Therefore, when the workers who filed the labor proceedings mentioned above resigned from the Instituto Nacional de Seguros, Article 161 of the prior Collective Bargaining Agreement was in force and was applied to them in full, except for the portion concerning unused vacation leave. He states that several aspects of the prior agreement were eliminated from the new collective bargaining agreement, including the reference to unused vacation leave, thereby amending by mutual consent a provision that the Instituto Nacional de Seguros considered unsuitable. Citing several judicial decisions concerning the payment of or compensation for vacation leave, he asserts that the aim is to block the labor claims filed by groups of former workers seeking payment of the severance pay owed to them.

He notes that Article 161 had already been reviewed by the Sala in Judgment No. 2006-17437, in which it declared unconstitutional, among other things, severance pay without any time limit and severance pay for those dismissed for cause (despedidos con justa causa). But the article was examined by the Sala, which allows it to enjoy a very strong presumption of constitutionality (presunción de constitucionalidad).

Relying on Judgment No. 2000-00643, he asserts that it was not necessary to amend Article 30 of the Código de Trabajo for a public enterprise such as INS to grant severance pay greater than that paid by other public and private enterprises, using a calculation model that included payment for unused vacation leave as one of the elements to be considered. This is so not only because the autonomy constitutionally granted to the parties permits it, but also because it is not contrary to the principles of social justice (principios de justicia social). The final payment for unused vacation leave constitutes a form of deferred payment (pago diferido) of an entitlement provided for by law, such that it is neither disproportionate nor irrational to consider such deferred payments when calculating the final compensation for time worked. In the petitioner’s view, morality depends on obtaining benefits that are disproportionate or unreasonable. This is rejected because the basis is the national legal system and international public policy (orden público internacional). Compensation for vacation leave is an institution established in the Código de Trabajo, and severance pay is a right that the parties may improve upon. It is also consistent with the principles of social justice.

Regarding the principles of legality and protection of public assets (protección del patrimonio público), he states that not every benefit exceeding the minimum standards of the Código de Trabajo or ordinary legislation in general must necessarily be deemed to violate those principles. In fact, the Sala has accepted such improvements upon ordinary law when they involve reasonable benefits falling within the principles of social justice, providing various examples of benefits considered to go beyond ordinary employment or social-security legislation. It cannot be asserted that Article 161 of the Agreement in force at the Instituto Nacional de Seguros from 2004 until December 2007 falls outside the foregoing general framework. It involves compensation for vacation leave that the law permits, according to Sala II, in order to improve upon a benefit—severance pay—that this Sala Constitucional has already deemed capable of improvement. Compensation for unused vacation leave is a deferred payment that should have been made during the employment relationship and, because it was left until the end, should be considered for all legal purposes, particularly if the parties to the Collective Bargaining Agreement expressly so provided.

Regarding Article 161, he states that, to avoid confusion, it is important to say that it is irrelevant here whether payment for deferred vacation leave is or is not in the nature of wages (naturaleza salarial). What matters here is that payment for unused vacation leave was included in a legal provision of a collectively negotiated nature (naturaleza convencional) as one of the components used to calculate severance pay, and that the INS Board of Directors itself approved that special system, even before the first collective bargaining agreement incorporating that benefit. This dates back to Session No. 3335 of 1957, when it was approved that all amounts paid or credited to employees during the last six months of their employment contract would be treated as an integral part of their wages. The same was done by the INS Board of Directors in Session No. 6616 of 8 de noviembre de 1980, arising from a custom that continued until it was expressly recognized in the cited resolutions and was subsequently incorporated into the collective bargaining agreements.

It cannot, however, be maintained that the rationality of a legal rule must depend on whether it reproduces what ordinary legislation already provides regarding whether a particular benefit is in the nature of wages. Whether payment for deferred vacation leave is a wage component need not determine that it is unreasonable to consider that same component for purposes of calculating severance pay, just as other types of benefits may be considered, provided that they arise from the employment relationship and from the reciprocal exchange of performance and consideration (sinalagma entre prestaciones y contraprestaciones) characterizing the employment contract.

He complains that Opinion C-056-91 of 17 de abril de 1991 issued by the Procuraduría contains a degree of subjectivity, since on that occasion it found that, in the case of payment for vacation leave taken by an employee who resigned (and not one who was dismissed), that situation had to be treated as an exception to the rule under which such payment was compensatory rather than in the nature of wages. Furthermore, there is no disconnect between the rules and constitutional principles, insofar as Article 74 and labor legislation must be interpreted as minimum standards; there is a connection between employment contracts and the method of calculating compensation; and, where the employment relationship is terminated by the worker’s own voluntary resignation, it is not unreasonable to regard it as being in the nature of wages. Article 161 of the The current Collective Bargaining Agreement, insofar as it refers to “practices of the Institute,” reflects the majority doctrine that every type of benefit received by a worker within the employment relationship, unless expressly agreed otherwise, is in the nature of consideration and, as such, constitutes wages. It requests that the action be dismissed.

1. 6In a brief filed by María Lorena Murillo Salazar, in her capacity as Special Judicial Attorney-in-Fact for former employees of the Instituto Nacional de Seguros (INS), she states that they had submitted their resignations from their positions between May and June 2006 pursuant to the Collective Bargaining Agreement in force from 29 de febrero del 2004 to 28 de febrero de 2006. When paying their employment entitlements, the amount corresponding to unused vacation leave was not included in the statutory severance payment (auxilio de cesantía), as required by Article 161 of the Collective Bargaining Agreement. The Contraloría General de la República, the Procuraduría General de la República, and other precedents before the Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia all support the former employees’ position. The Sala is being used to modify criteria established by the ordinary courts. They consider that the action should be dismissed, since an action was already decided in ruling 2006-17437, which declared heading iv of Article 161(a), heading v of subsection (b), and all of subsection (c) unconstitutional, thereby establishing unlimited severance payments for workers who ceased to be part of the institution, as well as allowing severance payments in cases of dismissal for just cause.The entire provision was analyzed, and it must therefore enjoy a very strong presumption of constitutionality. Action No. 06-8338-0007-CO analyzes Article 17 and the penultimate paragraph of Article 161 of the INS Collective Bargaining Agreement; it can be stated with certainty that this article was indeed already examined by the Constitutional Court. The same arguments are reiterated in this action as in that one. The action filed by the Contraloría General de la República was decided by ruling No. 2006-017743. This is a dispute over the possibility of declaring provisions of Collective Bargaining Agreements unconstitutional, which is contrary to the principles of good faith that must prevail in employment relations and to the principle of free collective bargaining enshrined in Article 62 of the Constitución Política and Article 4 of Convention 98 of the Organización Internacional del Trabajo, approved by Costa Rica.This issue was considered by the Sala in judgment No. 2006-03001, in which three members of the Sala issued dissenting votes maintaining that a Constitutional Court may not declare collective bargaining agreements unconstitutional. In addition to the well-founded reasons given by the minority, it states that declaring a collective bargaining agreement null and void is a matter of legality, not constitutionality; it further indicates that clauses requiring amendment or annulment should be addressed by giving notice of termination (denuncia) of the Collective Bargaining Agreement or through proceedings for a declaration of injury to the public interest (proceso de lesividad). Notice of termination of a collective bargaining agreement is provided for in Article 58(e) of the Código de Trabajo, and the declaration of injury to the public interest is governed by Article 173 of the Ley General de la Administración Pública.Finally, the minority opinion clarifies the social significance of collective bargaining agreements as negotiated processes intended to achieve a particular state of affairs within institutions and companies with a view to attaining social peace, and explains how that effort would be frustrated if the courts were required to intervene to review already negotiated clauses, thereby disrupting the balance achieved by the parties through reciprocal commitments. It states that judgment 2006-17437 annuls heading iv of subsection (a), heading v of subsection (b), and the entirety of subsection (c) of Article 161 of the INS Collective Bargaining Agreement, demonstrating that this article had already been examined in detail by the Sala Constitucional. The partial annulment of Article 161 is significant because it had provided for unlimited severance payments to workers who ceased to be part of the institution and permitted severance payments in cases of dismissal for just cause.The ruling in question eliminated the possibility of paying severance in cases of dismissal for just cause and imposed a cap on severance payments, so that only 20 years of seniority could be taken into account. In the case law relating to this issue, Justice Calzada and Justices Armijo and Jinesta issued dissenting opinions. Among the various excerpts cited, the following stands out: “Consequently, ex post oversight based on criteria of proportionality and reasonableness constitutes external interference that affects the internal balance of the collective agreement concluded and may cause serious disruptions or distortions of security, social peace, and employment relations that are inconsistent with constitutional law.” The dissenting opinions are consistent with the supervisory bodies of the Organización Internacional del Trabajo, specifically the O.I.T. Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations and the Committee on Freedom of Association.They request that the action be dismissed because: a) the legal mechanisms available when a collective bargaining agreement cannot be performed are notice of termination or proceedings for a declaration of injury to the public interest; b) if a Collective Bargaining Agreement is legally defective, the ordinary courts have jurisdiction to consider those circumstances and, where appropriate, declare any applicable nullities; c) neither Article 10 of the Constitution nor the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides that the Sala Constitucional may declare collective bargaining agreements unconstitutional;

• d)the constituent assembly established in Article 62 of the Constitución Política a sphere of freedom for the parties to a collective bargaining agreement that cannot be subjected to adjudication by a Court of the Republic without undermining the nature of that fundamental right; e) external interference with the content of a collective bargaining agreement, which is the product of social dialogue and of a state of affairs between the signatory parties, disrupts the balance painstakingly created through reciprocal commitments and also constitutes a flagrant violation of the principle of good faith. Although the Sala might review whether a Collective Bargaining Agreement infringes fundamental rights, the matter at issue does not affect a fundamental right; any individual alleging a general or diffuse interest could cause a Constitutional Court to disrupt the balance and autonomy granted to the parties to the employment relationship to establish a particular state of affairs in an agreement of limited duration.

The 2004 Agreement remained in force until December 2007, not until February 2006, as the petitioner incorrectly states in the action. Under Article 57 of the Código de Trabajo, collective bargaining agreements do not acquire legal force—much less to the detriment of workers, by virtue of the principle in favor of the worker (principio pro operario)—until they are approved (homologadas) or, in any event, filed with the Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social (if a semantic distinction is to be drawn between filing and approval). Under Article 239 of the Collective Bargaining Agreement, until amendments to the Collective Bargaining Agreement are agreed upon and the corresponding amendment is approved, the Agreement remains in force for all legal purposes. It likewise cites Article 240 of the Collective Bargaining Agreement to conclude that the provision remained in force until January 2008.

When the employment proceedings were filed, Article 161 was in force and was applied to them in full, except for the portion concerning unused vacation leave, even though it formed part of the calculation formula; thus, INS applied the provision but arbitrarily failed to apply the line item for unused vacation leave. The action seeks to deprive the employment proceedings, which were decided at first and second instance, of their legal basis, even though the parties subsequently reached other agreements eliminating the clause in question prospectively. The provision had been applied to the case of the persons they represent, and its application became a vested right (derecho adquirido) under Article 161 of the Collective Bargaining Agreement for the 2004-2007 period from the moment that article was applied upon termination of their employment relationships. As to equality, these were not benefits for former employees, but for persons who were employees while the Agreement was in force.

The Instituto Nacional de Seguros may freely dismiss its employees merely by paying them severance, because that was negotiated many years ago and was ultimately embodied in Article 160 of the Collective Bargaining Agreement. The aim is to establish a legal proposition that any inequality—understood as any benefit not received by all other workers in the country—is “per se” an unconstitutional privilege. This proposition is, in fact, absurd because, if it were correct, collective bargaining agreements would have to do no more than repeat what is already contained in ordinary legislation, sector regulations, and directives of the Poder Ejecutivo. The sphere of autonomy granted by the Constitución Política to the parties to the employment relationship, particularly in private employment relationships within public enterprises, would disappear entirely, resulting in a constitutional right ultimately being completely stripped of its original content.

Regarding the principle of morality, in previous actions the Executive President, German Serrano Pinto, denied that this principle had been violated, because these are “contractual clauses” that are limited to to consider unused vacation leave, and therefore compensation therefor upon termination of the employment relationship, as part of the formula for calculating severance pay (cesantía). The principles of legality and protection of public assets in general could be invoked as objections, unless it is understood that any benefit exceeding the minimums established by the Código de Trabajo or ordinary legislation in general must necessarily be deemed to violate those principles. Among a group of cases analyzed by the Chamber, it indicates that the provisions challenged but not declared unconstitutional, despite the arguments advanced against them, share a common denominator: they involve benefits that go beyond ordinary legislation, whether labor or social welfare legislation.

They are based on the general principles of social law or fall within a sound policy of social justice, consistent with Article 74 of the Constitución Política. Compensation for unused vacation leave is deferred compensation that should have been paid during the employment relationship and, because it was left until the end, should be considered for all legal purposes, particularly if the parties to the collective bargaining agreement (convención colectiva) expressly so provided. Although the parties may terminate the agreement and sit down to negotiate again, no other course is legally possible without violating the principle of legal certainty. It highlights the history of the provision, noting that it was the INS Board of Directors itself that approved this special system, even before the first collective bargaining agreement incorporating that benefit, through Agreement VIII, Session No. 3335 del 1957, which approved treating as an integral part of salary all sums paid or credited to employees during the final six months of their employment contracts, provided that such sums corresponded to wages, allowances, or benefits included in the employment contract or in the regulations approved and practices established by the Instituto.

The Board of Directors ruled similarly at Session 6616 held el 8 de noviembre de 1980. Subsequently, as a customary practice, it was incorporated into the Convenciones Colectivas. It adds that Dictamen C-056-91 de 17 de abril de 1991 of the Procuraduría General de la República states that, in the case of payment for deferred vacation leave upon termination of the employment relationship at the employee’s own initiative, that payment is indeed in the nature of salary; it is therefore not unreasonable for it to be regarded as a contractual provision. The action improperly seeks to reverse the favorable trend in the ordinary labor courts, which have been issuing judgments upholding the claims of former INS officials. Justice has been slow to decide the matter raised more than five years ago. All the represented former officials resigned entre mayo y junio del 2006; for the payment of severance pay, the institution applied Article 161 of the Convención Colectiva de Trabajo to them, specifically the rules common to notice of termination (preaviso) and the severance allowance (auxilio de cesantía), and included all the items referred to in that provision, but unilaterally decided not to include unused vacation leave.

Under the various precedents cited, they have vested rights (derechos adquiridos), because “a change in the legal system cannot have the effect of removing property or a right already acquired from a person’s estate, or of preventing the consequence—understood to be beneficial—that the interested party expected from the consolidated legal situation from arising where the factual prerequisite had occurred before the legal reform.” It requests that the necessary rules be issued to prevent unreasonable or disproportionate harm to the former officials entitled to have their severance pay calculated through full application of Article 161 of the Convención Colectiva, recognizing it as a right acquired in good faith because that provision had already been applied at the time of their resignations and must therefore produce all the prescribed effects.

1. 7The Procuraduría General de la República submitted its report, identifying the Chamber’s various precedents concerning Convenciones Colectivas in the public sector, including provisions that the Chamber has deemed legitimate as well as provisions it has deemed unconstitutional. It states that the alleged constitutional violation does exist in this case because collective bargaining agreements may not distort the legal concepts established in labor legislation, but may only increase the minimums established by that legislation. Here, including the payment received by a former employee for unused vacation leave among the items considered when calculating severance pay attributes to that payment a salary nature that it does not possess, thereby increasing the amount payable as severance pay in an excessive and unreasonable manner. The Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia has repeatedly held that sums received for unused vacation leave are not in the nature of salary and therefore cannot be considered when calculating severance pay.It offers as an example Judgment No. 1602-2010 de las 9:44 horas del 15 de diciembre de 2010. The Contraloría General de la República, for its part, had characterized the contractual clause examined here as discriminatory, technically unjustified, privileged, abusive, and excessive in its Official Letter No. 9327 del 4 de julio de 2006 (DAGJ-1100-2006), because in some cases it even allows the amount received as severance pay to be doubled. Likewise, in its capacity as advisory body to the Administración Pública, the Procuraduría concluded that considering sums received for unused vacation leave when calculating severance pay violates the governing principles and thereby produces excessive and unreasonable advantages, in Legal Opinion No. 096-2006 del 14 de julio de 2006, which it transcribes in the report, stating in part: “It is therefore clear that the negotiation that produced such excessive and unreasonable advantages was not intended to improve upon the minimum benefits recognized by labor legislation, which is the legal purpose of the institution of collective bargaining agreements.Quite the contrary, it grossly distorted and strained the rules that, under any conceivable legal system, must govern that payment. Nevertheless—as stated again—this Procuraduría, in its advisory capacity, is bound by what was agreed upon there and also approved, without objection, by the Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, as the body competent to oversee the legality of the provisions of collective bargaining agreements.” It draws attention to the fact that the Contraloría General de la República had already challenged Article 161 of the Convención Colectivas del INS in proceedings under expediente No. 06-008338-0007-CO, which was decided by Judgment No. 2006-17743 de las 14:33 horas del 11 de diciembre de 2006; however, that judgment did not annul Article 161 of the Convención Colectiva del INS in its entirety, but only the possibility provided therein of receiving severance pay upon resignation and receiving it without being subject to any limit.The Procuraduría states that the provision containing the other component, the “deferred life insurance policy (póliza de vida diferida),” financed with institutional funds, constituted an illegitimate incentive and a benefit without consideration (contraprestación) that served no valid purpose, according to Judgment 2006-007261. The report reviews the provisions of Articles 29, 30, and 156 of the Código de Trabajo, the last of which establishes that when an employee’s relationship ends for any reason, the employee is entitled to receive the money corresponding to unused vacation leave. In its opinion, the claimed constitutional violation exists because collective bargaining agreements may not distort the legal concepts established in labor legislation, but may only increase the statutory minimums, which excessively and unreasonably increases the amount payable as severance pay. It cites the case law of the Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia holding that sums received for unused vacation leave are not in the nature of salary and therefore cannot be considered when calculating severance pay.It offers as an example Decision 1602-2010 de las 9 horas 44 minutos del 15 de diciembre de 2010. The Contraloría General de la República, for its part, characterized the contractual clause as discriminatory, technically unjustified, privileged, abusive, and excessive in its Official Letter No. 9327 del 4 de julio de 2006 (DAGJ-1100-2006), because in some cases it even allows the amount received as severance pay to be doubled. Moreover, the Procuraduría had already stated in Legal Opinion 096-02006 del 14 de julio de 2006 that considering sums received for unused vacation leave when calculating severance pay violates the governing principles and thereby produces excessive and unreasonable advantages. It adds that the Contraloría had challenged Article 161 of the Convención Colectiva del INS because it considered payment for unused vacation leave when calculating severance pay; this was decided by Judgment No. 2006-17743, which referred to prior judgments but annulled only the possibility of receiving severance pay upon resignation and receiving it without being subject to any limit. It considers that the action should be granted.
2. 8The general judicial attorney-in-fact (apoderada general judicial) of the Instituto Nacional de Seguros submits the opinion of the Procuraduría General de la República issued in response to an inquiry by the Caja Costarricense de Seguro Social, Opinion C-118-2011 de 31 de mayo de 2011, which is relevant to the case under review given the importance of properly safeguarding the expenditure of public funds, and transcribes part of that opinion. It was confirmed by the Dirección Jurídica del INS through Official Letter DJUR-3408-2011 del 24 de noviembre de 2011. She asks the Chamber to consider those opinions when issuing the final decision.

9- The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 80, 81 y 82 of the Boletín Judicial, dated 27, 28 y 29 de abril de dos mil once.

1. 10By a decision issued at diez horas treinta y un minutos del cinco de agosto de dos mil once, M.L.M.S. was ordered, within three days counted from service of the decision, to submit the special judicial power of attorney (poder especial judicial) establishing her status as representative of those seeking admission as supporting parties (coadyuvantes) in this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). In a filing submitted at 11:48 horas del 11 de agosto de 2011, Ms. Murillo Salazar provided the requested Poder Especial Judicial.
2. 11By a decision issued at fifteen hours and fifty-seven minutes on the eighteenth of August of two thousand eleven, the supporting interventions (coadyuvancias) of A.I.D.Q., identity card 00000000, and the following […] represented by M.L.M.S., in her capacity as Special Judicial Attorney-in-Fact (Apoderada Especial Judicial), were accepted. That acceptance was made with the warning that they would not be directly harmed or benefited by the judgment, since through supporting intervention a person does not become a principal party to the proceeding; the ruling could affect them not because of their status as supporting intervenors, but in the same manner as anyone else, by virtue of its erga omnes effect.
3. 12In pleadings submitted by several of the supporting intervenors on dates ranging from January through the sixteenth of July of this year, they request that the Chamber adjudicate the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) by judgment.
4. 13The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Constitutional Jurisdiction Act (Ley de la Jurisdicción Constitucional) is dispensed with, pursuant to the authority granted to the Chamber by Article 9 thereof, because this decision is deemed to be sufficiently grounded in clear principles and rules, as well as in the case law of this Court.
5. 14The statutory requirements have been fulfilled in the proceedings. Justice Castillo Víquez drafts the opinion; and,

Considerations:

I.Admissibility. The rules governing standing (legitimación) in constitutional challenges. Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the prerequisites determining the admissibility of constitutional challenges, requiring the existence of a pending administrative or judicial matter in which unconstitutionality has been invoked. This requirement does not apply in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article, namely, when the nature of the provision precludes individual or direct injury; when the challenge is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole; or when it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective spheres of authority.

Under the first circumstance provided for in paragraph 2 of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged provision must not be susceptible to concrete application that would subsequently allow the implementing act to be contested and used as the underlying proceeding (asunto base). The text in question provides that such a challenge is appropriate when “because of the nature of the matter, there is no individual or direct injury”; that is, when, because of that very nature, the injury is collective—the opposite of individual—and indirect. This would include acts that harm the interests of particular groups or corporations as such, rather than directly harming their members. Second, the possibility of seeking relief in defense of “diffuse interests” is provided for. This concept, whose meaning has gradually been delineated by the Chamber, may be summarized in the terms used in judgment number 3750-93 of this Court, issued at fifteen hours on the thirtieth of July of one thousand nine hundred ninety-three):

“«Although difficult to define and even more difficult to identify, diffuse interests cannot, under our law—as this Chamber has already stated—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or identifiable groups, or groups that are easily identifiable, stand out in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from the corporate interests concerning a community as a whole. They are therefore individual interests, but at the same time are dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently sustain actual or potential harm that is more or less equal for all. Thus, it is correctly said that these are equal interests belonging both to groups situated in particular circumstances and, at the same time, to each member thereof.

In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are both collective —because they are shared by the public at large—and individual, and may therefore be asserted as such.” In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, consumption of a certain product, and so forth. In these cases, the interest is spread or diluted—diffuse—among an unidentified plurality of persons. In such cases, of course, a challenge brought by a member of one of these sectors under paragraph 2 of Article 75 must necessarily concern provisions affecting that person in that capacity. This Chamber has identified various rights as “diffuse,” including those relating to the environment, cultural heritage, protection of the country’s territorial integrity, and sound management of public expenditure, among others.

Two clarifications must be made in this regard. First, the aforementioned interests extend beyond the sphere traditionally recognized for diffuse interests because, in principle, they concern matters affecting the national community rather than particular groups within it. Environmental harm does not affect only the residents of a region or the consumers of a product; it damages or seriously endangers the natural heritage of the entire country and even of Humanity. Similarly, safeguarding the proper management of public funds authorized in the National Budget is an interest of all inhabitants of Costa Rica, not merely of any particular group among them. Second, the Constitutional Chamber’s enumeration is no more than a description arising from its duty—as a judicial body—to confine itself to hearing the cases brought before it. It cannot in any way be understood to mean that only those rights expressly recognized by the Chamber as diffuse may be considered as such.

Such an interpretation would bring about an undesirable reversal in the scope of the rule of law (Estado de Derecho) and its correlative “State of rights” (Estado de derechos), which—as in the Costa Rican model—is founded on the premise that restrictions on freedoms must be express, since those freedoms are inherent in the human condition itself and therefore require no official recognition. Finally, when paragraph 2 of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional refers to interests “concerning the community as a whole,” it means the legally protected interests (bienes jurídicos) explained above: those held by the very holders of sovereignty, each and every inhabitant of the Republic. This does not mean that anyone may apply to the Constitutional Chamber to protect any interest whatsoever through a citizen action (acción popular); rather, every individual may act in defense of those interests affecting the entire national community, and no attempt to provide an exhaustive list is valid in this area either.

II.The specific issue of standing to bring the challenge. Although the Ley de la Jurisdicción Constitucional does not confer special standing on a deputy of the Asamblea Legislativa, the challenge is admissible in accordance with the preceding consideration, because it may be concluded that the petitioner (accionante) has sufficient standing to challenge Article 161 of the Instituto Nacional de Seguros Collective Bargaining Agreement (Convención Colectiva de Trabajo), without requiring an underlying proceeding in which the provision’s unconstitutionality was invoked. Standing derives from an interest concerning the national community, insofar as the petitioner seeks to protect the sound management of public funds, which, as the petitioner alleges, are being administered improperly pursuant to the provision claimed to be unconstitutional. As on other occasions, this Chamber has recognized the particular importance of the rational and balanced use of public resources, which is precisely a form of protection for interests concerning the community as a whole.

Furthermore, before addressing the merits of the claim, it is important to rule that the Instituto Nacional de Seguros participates in this proceeding as a reporting party (parte informante), as stated in the notice served at fourteen hours and fifty-one minutes on 6 April 2011. Accordingly, the Institute’s request to be recognized as a supporting intervenor is unnecessary. The Collective Bargaining Agreement was plainly executed by the Instituto Nacional de Seguros, which cannot be regarded as a third party but instead as a party interested in defending the provision or in having it declared unconstitutional. In view of the foregoing, the challenge must be decided on the merits.

III.Subject matter of the challenge. The case before us has precedents that control the resolution of this matter, since the rules common to notice of termination (preaviso) and severance pay (auxilio de cesantía) under the Instituto Nacional de Seguros Collective Bargaining Agreement have previously been challenged, most recently in constitutional challenge No. 06-008338-0007-CO, which was recently decided by judgment No. 2012-008891, issued at sixteen hours and two minutes on the twenty-seventh of June of two thousand twelve. As may be seen from the chart below, the provisions are nearly identical but were in force during different periods. The aforementioned judgment addressed the constitutionality of the provision that was in force from 1° March 2004 through 28 February 2006 under the Instituto Nacional de Seguros Collective Bargaining Agreement. The present challenge now contests the subsequent Collective Bargaining Agreement, as amended, containing the provisions that would remain in force through 2008. For purposes of a more detailed examination, both provisions are reproduced below:

In force from 1° March 2004 through 28 February 2006 “RULES COMMON TO NOTICE OF TERMINATION AND SEVERANCE PAY The corresponding compensation shall be calculated based on the average wages earned by the former employee during the final 6 (six) months of the employment relationship, or the resulting shorter period if that term was not completed.

For purposes of this article, the calculations shall include all amounts paid to the former employee, as well as those credited to the employee as wages, together with the amount of the deferred life-insurance policy, compensated vacation leave and unused vacation leave, assistance or In force through 28 February 2008 “RULES COMMON TO NOTICE OF TERMINATION AND SEVERANCE PAY The corresponding compensation during the final 6 (six) months of the employment relationship, or the resulting shorter period if that term was not completed.

For purposes of this article, the calculations shall include all amounts paid to the former employee, as well as those credited to the employee as wages, compensated vacation leave and the vacation taken, allowances or benefits included in the employment contract, or in the regulations and practices of the Institute, such as employer contributions for the benefits included in the employment contract, or in the regulations and practices of the Institute, such as employer contributions for the Lifetime Annuity Insurance Scheme (Régimen de Seguros de Renta Vitalicia), payment of Life and Accident Insurance premiums, Medical Benefits, Educational Grants, proportional year-end bonus (aguinaldo) and others.” Lifetime Annuity Insurance Scheme, payment of Life and Accident Insurance premiums, Medical Benefits, Educational Grants and others. As of the entry into force of Ley de Protección al Trabajador No. 7983, the Institute shall continue to respect vested rights with regard to the years of severance pay (cesantía) already accumulated, according to the length-of-service and calculation method established in this Agreement.” As can be seen from a comparison of the two provisions, there are few differences between the rules whose constitutionality continues to be challenged and which must now be determined.

The challenge alleges infringement of the principles of equality, reasonableness, rationality, proportionality, justice, morality, effective oversight of sound public-fund management, accountability, and the proper distribution of wealth pursued by the State; the same arguments are based on the constitutional provisions related to those principles.

IV. Merits. The precedent governing this case. As indicated above, the jurisprudential doctrine

established by the Court applies to this case. Therefore, insofar as provisions previously declared unconstitutional are repeated, they must be annulled, but there is no need to restate the same arguments; and in those cases in which this Chamber has expressly ruled on the constitutionally valid interpretation of the rule, the proper course is to reaffirm that doctrine with respect to future collective bargaining agreements (convenciones colectivas), insofar as they repeat those same provisions. The foregoing is pursuant to Article 13 of Ley de la Jurisdicción Constitucional. Accordingly, the Chamber transcribes the relevant portion of judgment No. 2012-08891, issued at sixteen hours two minutes on the twenty-seventh of June, two thousand twelve, without this implying that it does not reaffirm and adopt the omitted portions as its own, since what was discussed on that occasion must be reiterated because it concerns matters of the same nature. In this regard, the following from that judgment should be highlighted:

“Given the analytical elements drawn from doctrine and case law, the special items contained in the challenged provision may be classified. It should be noted that the challenged provision contains two rules: one corresponding to the general system for calculating severance pay (referring to wages), and another special rule under which other items were added, namely those set forth in the second sentence of the paragraph next to last under review, extending from ‘For the purposes of this article’ to ‘and others.’ […]

Likewise, as regards ‘compensated vacation’ and ‘unused vacation,’ this Chamber finds that they are not wages in nature but compensatory payments, because, strictly speaking, the determining element of consideration is absent. In that regard, the Second Chamber, in judgment number 01602-2010, issued at 9:44 a.m. on December 15, 2010, held that a payment made as compensation for unused vacation was not a wage, but instead was compensatory in nature, and therefore should not be taken into account when calculating severance pay; this Constitutional Court finds that ‘unused vacation’ likewise shares that compensatory nature.

[…]

Educational grants warrant different consideration, since the Chamber has already upheld them. In Voto number 2006-007261, issued at 2:45 p.m. on May 23, 2006, the pertinent portion stated: ‘their reasonableness lies in the fact that the employee’s greater specialization will benefit the Institute’s field of operations, such that the provision is valid insofar as it recognizes studies related to the function performed for the Institute and not unrelated studies.’ That same criterion was again applied by this Chamber in its judgment 2006-17437, issued at 7:35 p.m. on November 29, 2006, in which it held, insofar as relevant: ‘For this reason, the loans and training grants awarded by Instituto Nacional de Seguros are not deemed to violate Constitutional Law, since they constitute an effective instrument for achieving greater suitability, quality, and efficiency in the workplace by encouraging employees to pursue studies.

It is evident that by providing facilities such as those established in the challenged provision, the employee may attain better preparation for the performance of his or her duties. Furthermore, training needs shall be determined on the basis of the development plans of Instituto Nacional de Seguros, and therefore the reasonableness of that provision lies in the fact that the employee’s greater specialization will benefit the Institute’s field of operations. For the foregoing reasons, the action must be dismissed with respect to this claim.’ In light of the foregoing, this item must be deemed a wage, since the grant reflects a balance or equivalence with the service or work performed, subject to the rule, stipulated in the same contractual provision, that only the amounts received by the employee during the final six months of the employment relationship, or the resulting shorter period if the employee had not completed that term, shall be counted, so as to conform to the first sentence of the paragraph next to last of the provision at issue (The corresponding compensation shall be calculated on the basis of the average wages earned by the former employee during the final 6 (six) months of the employment relationship or the resulting shorter period if the employee had not completed that term).

Finally, the provision includes a general rule: ‘all sums paid to the former employee, as well as those credited to him or her, that correspond to wages,’ ‘allowances or benefits included in the employment contract, or in INS regulations and that Institute’s practices.’ In addition, employer contributions to the Lifetime Annuity Insurance Scheme, the payment of life and accident insurance premiums, medical benefits, and others are mentioned as items for calculating severance pay. Such items may be included in the calculation of severance pay, provided that they are wages in nature, as is the case with educational grants, and only the amounts received by the employee during the final six months of the employment relationship, or the resulting shorter period if the employee had not completed that term, are counted, so as to conform to the first sentence of the paragraph next to last of the provision at issue. Determining whether such items are wages in nature falls within the jurisdiction of the ordinary courts because it requires an analysis of the legality of the specific case.

In any event, it should be emphasized that the outcome of this constitutional judgment does not concern the elimination of employment benefits, but rather the alteration of a general rule that has led to the legal distortion of severance pay and an excessive increase in the payment of an employment right. In other words, the challenged special clause is legally untenable with respect to its non-wage components because it introduced changes to the general rule for calculating severance pay (calculation based solely on wages), altering its composition by including non-wage elements in the calculation, which undermines the intrinsic legal nature of severance pay and also violates the fundamental mandate requiring the proper and reasonable management of public funds, as explained in the following recital (considerando). Specifically, the benchmark for assessing the reasonableness and proportionality of the challenged provision is whether non-wage elements are included for purposes of calculating severance pay.”

V.The specific case. The Chamber must first indicate that, although there may be disagreement regarding the effective term of the Collective Bargaining Agreement (Convención Colectiva de Trabajo), the Chamber need not define it in order to decide the claim raised in the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). The submissions of UPINS and the supporting intervenors refer to the effective dates and the continued effect of the Collective Bargaining Agreement, which is in principle defined by the rules at issue themselves; moreover, it is not a matter that must be determined within this jurisdiction, since that interpretation must be made on the basis of labor legislation, an issue that the respective judge must resolve in each case in which the challenged rules are to be applied. Stated differently, it is not for this Chamber to determine the effective term of the provision or the point at which it takes effect, because the basis for standing to challenge the provision is abstract: it is not founded on an underlying case, but rather on an analysis of the rules, without a prior case, in light of Constitutional Law.

Furthermore, the ruling shall have erga omnes effect by virtue of Article 13 of Ley de la Jurisdicción Constitucional. Accordingly, this Constitutional Court is concerned solely with determining the constitutionality of the various matters previously analyzed by the Chamber in relation to the current provision.

A mere reading is sufficient to determine that the content of the provision is very similar to that recently analyzed by the Chamber. In this regard, three aspects of the provision may be distinguished:

• 1)the modification of the content that was removed by the parties from the Collective Bargaining Agreement of Instituto Nacional de Seguros on the basis of specific decisions of this Chamber;
• 2)those matters on which the Chamber has recently ruled (judgment No. 2012-08891), because they were also governed by the Collective Bargaining Agreement in force from March 1, 2004, through February 28, 2006; and
• 3)the content of a new provision, insofar as it adds respect for vested rights relating to years of severance pay already accumulated, according to the length-of-service and calculation method established in the Agreement, vis-à-vis Ley de Protección al Trabajador No. 7983. Compared with the previous version, therefore, Article 161 of the Collective Bargaining Agreement now under review, which remains in force through February 28, 2008, eliminated the items needed to calculate severance pay under the deferred life insurance policy, as decided in judgment No. 2006-07261 through the declaration of unconstitutionality, and the proportional Christmas bonus (aguinaldo proporcional), which, as indicated, was eliminated by the parties on the basis of the express ruling of the Chamber in judgment No. 2012-08891 of sixteen hours and two minutes on the twenty-seventh of June two thousand twelve, by which it was declared unconstitutional. As to the latter, in order to follow the reasoning of what the Chamber has already decided, insofar as the ordinary rules governing advance notice (preaviso) and severance pay (auxilio de cesantía) apply to this Collective Bargaining Agreement (Convención Colectiva), they reproduce or replicate the same terms declared unconstitutional, and therefore they must meet the same fate. In this regard, the inclusion, for purposes of the calculations, of sums derived from compensated vacation leave (vacaciones compensadas) must be declared unconstitutional, since it was made using sums earned as salary where there has been no work-for-salary consideration, but rather using sums of an indemnity nature that cannot serve that purpose. Furthermore, the item “vacation leave taken (vacaciones disfrutadas)” is unconstitutional because this would entail double payment of salary, pursuant to the rule in article 30, subsection c), of the Código de Trabajo, insofar as it provides: “Continuity of work shall not be interrupted by illness, vacation leave, a lawful strike, or other analogous causes that, under this Code, do not terminate the employment contract; …” This means that the calculation of severance pay must include the vacation period and time worked as a whole. Conversely, the amendment sought by the Collective Bargaining Agreement, in modifying the preceding article by deleting “not” from “not taken,” has the effect of adding payment for an item already paid by the Institution, the first payment being the amount of salary received during the taking of vacation leave under the employment relationship, and the second being used to determine the amount of severance pay, thereby unquestionably creating an additional increase without any justification whatsoever, which does not contribute to the service provided to the Public Administration. In this regard, the Chamber does not find that including vacation leave taken constitutes direct and immediate compensation for the work performed by the employee or fills a statutory gap in the Código de Trabajo; on the contrary, it means permitting a practice that is detrimental to the employee/employer when the taking of this annual right is postponed to obtain financial advantages (doubling an item already paid), with consequences for public funds and, moreover, harmful consequences for the employee. Consequently, that provision must be declared unconstitutional on the same grounds as judgment No. 2012-08891. On the other hand, it is constitutional because it applies the same doctrine set forth in the cited judgment, insofar as the challenged provision includes the general rule concerning “…all sums paid to the former employee, as well as those credited to the employee, that correspond to salaries,” “assistance or benefits included in the employment contract, or in the Institute’s regulations and practices, such as employer contributions to the Régimen de Seguros de Renta Vitalicia, payment of Seguro de Vida y Accidentes premiums, Beneficios Médicos, Subsidios para Estudios, and others.” As previously indicated, the constitutionality of that provision depends on the benefit received being recognized as having the nature of salary, as occurs with the education subsidy (subsidio de estudio), provided that it is used to calculate the final six months of the employment relationship or the resulting shorter period, as the provision itself establishes; all of this, clearly, must be determined by the labor courts (jurisdicción laboral), within the framework established by the case law cited in this precedent and other applicable case law.

VI. Entry into force of the Ley de Protección al Trabajador

and the INS Collective Bargaining Agreement.- One aspect of the Instituto Nacional de Seguros Collective Bargaining Agreement concerns the enactment of Ley de Protección al Trabajador No. 7983, insofar as it incorporates the clause concerning vested rights (derechos adquiridos) relating to the years of severance pay already accrued, based on the seniority and calculation method established in the Agreement. In this regard, the purpose of the final paragraph of the challenged provision is to recognize the benefits under the provisions of the Collective Bargaining Agreement together with the Ley de Protección al Trabajador, in order to prevent the loss of advantages acquired under the special rules that had been negotiated and were in force previously. The first point that must be made clear is that the Chamber has held that the rules of a Collective Bargaining Agreement may exceed the severance-pay cap, even in light of article 29 of the Código de Trabajo, provided that the provisions establish limits on the years of service to be recognized. Thus, for example, the following case-law excerpts clarify the Chamber’s position.

“VIII.- Twenty-year severance-pay cap (Transitorio II). Finally, the claimants challenge Transitorio II of the Junta de Protección Social de San José Collective Bargaining Agreement insofar as it provides a twenty-year cap on severance pay. Transitorio II provides:

“Transitorio II:

Only employees whose recognized date of entry into the Junta was before NOVEMBER TWENTY-THREE, NINETEEN NINETY-NINE, the date on which the previous Collective Bargaining Agreement ceased to be in force, according to the binding opinion of the Procuraduría General de la República, Dictamen Nº C-233-99, shall be entitled to severance-pay compensation up to a maximum of twenty years in the following cases:

When the employee has an illness that limits the employee’s ability to perform the function for which the employee was hired, following a medical opinion issued by the Caja Costarricense de Seguro Social; In the event of the employee’s death or retirement under the Régimen de Invalidez o Vejez; When the employee is at least sixty years of age and has twenty years of service.

For purposes of calculating this right, the procedures and terms governed by Artículo 29 of the Código de Trabajo shall be followed, recognizing those employees’ continuous years of service to the State as years of service to the Junta de Protección Social de San José, while excluding from this calculation any periods for which the employee received statutory benefits (prestaciones legales) or employer severance contributions from any asociación solidarista.” In this case, […], this provision does not establish a benefit without a maximum that could therefore encourage the indiscriminate use of public funds.

On the contrary, this provision establishes a “ceiling” for the severance pay of employees of the Junta de Protección Social de San José. Although this transitional provision recognizes compensation exceeding the statutory minimums, it is not unreasonable when one considers that it is subject to a limit and is relatively proportional to the employee’s seniority within the institution, so that only a person who has served for a long period is entitled to it.

The benefit thus serves as an incentive to remain with the institution, preventing the departure of male and female employees Junta. Accordingly, the Chamber considers that the challenged provision does not violate the constitutional rules and principles invoked by the claimants.” Judgment No. 2006-6727 Likewise, judgment No. 2006-17439 provides:

“The claimants’ fundamental complaint is that article 119 establishes a severance-pay cap of eighteen months’ salary for an equal or greater number of years worked, whereas for other employees in the public and private sectors, the statutory maximum is eight months (fractions, according to the current text of article 29 of the Código de Trabajo). On this point, the Chamber considers that the challenged provision does not establish a benefit without a maximum that could therefore encourage the indiscriminate use of public funds, as the claimants allege; on the contrary, it establishes a “ceiling” for the severance pay of employees of the Instituto Tecnológico de Costa Rica. Although it recognizes compensation exceeding the statutory minimums, it is not unreasonable when one considers that it is subject to a limit and is relatively proportional to the employee’s seniority within the institution, so that only a person who has served for a long period is entitled to it. The benefit thus serves as an incentive to remain with the institution, preventing the departure of male and female employees authority of the Junta. Accordingly, the Chamber considers that the challenged provision does not violate the constitutional rules and principles invoked by the claimants.” Similarly, judgment No. 2006-17441 held that:

“The challenged provision does not establish a benefit without a maximum that could therefore encourage the indiscriminate use of public funds, as the claimants allege. On the contrary, this provision establishes a “ceiling” for the severance pay of employees of Compañía Nacional de Fuerza y Luz. Although the cited provisions recognize compensation exceeding the statutory minimums, it is not unreasonable when one considers that it is subject to a limit and is relatively proportional to the employee’s seniority within the institution, so that only a person who has served for a long period is entitled to it. The benefit thus serves as an incentive to remain with the institution, preventing the departure of male and female employees the Chamber considers that the challenged provisions do not violate the constitutional rules and principles invoked by the claimants.” Specifically regarding the INS Collective Bargaining Agreement, this Chamber held in judgment 2008-01002 that:

“XI.- Severance pay. The claimant considers it unconstitutional that the Instituto Nacional de Seguros Collective Bargaining Agreement authorizes the payment of severance pay even where there is just cause for dismissal, and furthermore establishes no cap whatsoever on that item, to the evident detriment of public funds. Article 161 of the rules at issue provides, in relevant part:

“Article 161 a.- SEVERANCE PAY FOR DISMISSAL WITHOUT JUST CAUSE (...)

In such cases, the employee shall be entitled to severance pay in accordance with the following rules:

(...)

iv Beginning in 1984, each worker shall be entitled, on this basis, to the severance pay (auxilio de cesantía) accrued through 1983, plus one additional month’s salary for each year or fraction of no less than 6 (six) months accrued, counted from the anniversary reached in 1983.

b-. SEVERANCE PAY UPON RESIGNATION (...)

A worker who resigns shall be entitled to receive severance pay based on length of service (antigüedad laboral), but in the following proportion:

(...)

v With 10 (ten) or more years of service:

One monthly salary for each year of service or fraction exceeding 6 (six) months, under the terms set forth in part iv of subsection a of this Article 161.

c.- SEVERANCE PAY FOR DISMISSAL WITH JUST CAUSE A worker whom the Instituto dismisses with just cause shall be entitled to receive severance pay based on length of service, but in the following proportion:

(...)´ The Chamber must clarify that Article 63 of the Political Constitution provides for workers’ right to compensation in the event of dismissal without just cause, so long as unemployment insurance does not exist in Costa Rica, without specifying the details of that benefit. The Labor Code, in turn, provides in Article 29, according to the text amended by Law number 7983 of dieciséis de febrero de dos mil:

“Article 29.- If an employment contract of indefinite duration ends through unjustified dismissal, through any of the grounds provided for in Article 83, or through another cause beyond the worker’s control, the employer shall pay severance pay in accordance with the following rules: 1. After continuous employment of no less than three months and no more than six months, an amount equal to seven days’ salary.

2. After continuous employment exceeding six months but less than one year, an amount equal to fourteen days’ salary.

3. After continuous employment exceeding one year, the number of days’ salary indicated in the following table:

• a)YEAR 1 19,5 days for each year worked.
• b)YEAR 2 20 days for each year worked or fraction exceeding six months.
• c)YEAR 3 20,5 days for each year worked or fraction exceeding six months.
• d)YEAR 4 21 days for each year worked or fraction exceeding six months.
• e)YEAR 5 21,24 days for each year worked or fraction exceeding six months.
• f)YEAR 6 21,5 days for each year worked or fraction exceeding six months.
• g)YEAR 7 22 days for each year worked or fraction exceeding six months.
• h)YEAR 8 22 days for each year worked or fraction exceeding six months.
• i)YEAR 9 22 days for each year worked or fraction exceeding six months.
• j)YEAR 10 21,5 days for each year worked or fraction exceeding six months.
• k)YEAR 11 21 days for each year worked or fraction exceeding six months.
• l)YEAR 12 20,5 days for each year worked or fraction exceeding six months.
• m)YEAR 13 and thereafter 20 days for each year worked or fraction exceeding six months.

4. Under no circumstances may such severance pay compensate for more than the final eight years of the employment relationship.

5. Severance pay shall be paid even if the worker immediately begins working under another employer’s direction. (Emphasis not in the original) Although the provision is mandatory in stating that severance pay may not compensate beyond the final eight years, this Chamber has accepted higher caps established through collective bargaining agreements (convenciones colectivas), based on the fact that the Labor Code establishes minimum rules that may be exceeded, provided this is done within the bounds of reasonableness and proportionality. For this reason, the Chamber has upheld severance caps exceeding eight years but below twenty years (see judgment 2006-06730 of catorce horas cuarenta y cinco minutos del diecisiete de mayo de dos mil seis), finding no unconstitutionality in cases where there is a reasonable limit or “ceiling.” However, in the specific case of the Instituto Nacional de Seguros, this Chamber observes that the challenged clauses provide no cap whatsoever, which this Chamber considers to result in improper use of public funds, to the detriment of the public services provided by the institution.

Furthermore, there is likewise no justification for the provisions of subsection c) of Article 161, insofar as they allow payment of severance pay even in cases of dismissal with just cause. As already stated in constitutional Article 63, compensation is contemplated for cases of dismissal without just cause, since it is a logical consequence of the termination of the employment contract by the employer’s unilateral decision.

However, in cases where termination of the employment contract results from a cause attributable to the worker, payment of severance pay is unjustified because no legitimizing cause exists. Accordingly, this Court finds part iv of subsection a), part v of subsection b), and subsection c) in its entirety unconstitutional insofar as they exceed the twenty-year threshold that this Chamber has deemed a reasonable severance cap and allow payment even in cases of dismissal with just cause.” For that reason, with respect to the unconstitutionality of Article 161 of the Collective Bargaining Agreement of the Instituto Nacional de Seguros, the petitioners must abide by the ruling in that judgment, which declared part iv of subsection a), part v of subsection b), and subsection c) of that Article in its entirety unconstitutional insofar as they exceed the twenty-year threshold that this Chamber has deemed a reasonable severance cap and allow payment even in cases of dismissal with just cause.

VII. On the unconstitutionality of

Article 162 of the Collective Bargaining Agreement of the INS.- The petitioners challenge the content of Article 162 of the Collective Bargaining Agreement of the Instituto Nacional de Seguros with respect to the paragraph stating:

“Upon the entry into force of Ley de Protección al Trabajador n°7983, the Instituto shall continue to respect acquired rights (derechos adquiridos) regarding the years of severance already accrued, in accordance with the length-of-service and calculation method established in this Agreement.” In the petitioners’ view, this provision violates the principle of equality because, since the entry into force of Ley de Protección al Trabajador on 01 de enero del 2001, of the 8,33% of the workers’ salary corresponding to severance, 3% would be converted into a vested right (derecho real), while the remaining 5,33% would continue to be governed by the ordinary severance rules. By contrast, in the case of INS workers, beginning in enero del 2001, a net 8,33% in severance would be recognized for each year elapsed, which, together with the 3% deposited for them into the Sistema Centralizado de Recaudación de la CCSS, grants its workers a right to 11,33% in severance.

In this regard, the supporting parties (coadyuvantes) state that, according to the certification they submit, it is untrue that the INS pays the worker 8,33% plus 3% corresponding to Ley de Protección al Trabajador; rather, as ordered, upon the entry into force of that law, the employer contribution percentages established therein would be deducted from the 8,33% severance pay. After this Court’s analysis, there is insufficient evidence to conclude that this provision does in fact establish that INS employees are entitled to 11,33% in severance, above the percentage applicable to other workers. It is not possible to establish clearly a factual basis supporting the petitioners’ arguments, nor is it possible to infer the unconstitutionality of the text of Article 162 of the Collective Bargaining Agreement. In any event, the issue appears to involve an interpretation of the application of the provision rather than what the provision itself prescribes.

If application of the clause of the Agreement violates constitutional provisions, a constitutional objection (objeción de constitucionalidad) could be raised against the specific application of the provision, in which case another means of access to this jurisdiction, such as an amparo proceeding (amparo), might eventually be appropriate. The challenged provision essentially concerns the respect and protection of acquired rights, an issue that in principle does not infringe any fundamental right; on the contrary, failure to respect such a guarantee may instead constitute an infringement of a constitutional right. Accordingly, no violation of the principle of equality is established with respect to that argument.” (Emphasis not in the original).

According to the interpretation given by this Chamber, Ley de Protección al Trabajador did not entail a change in the calculation of seniority increments (anualidades) accrued by workers and their effect on severance before the Law’s entry into force or under the Collective Bargaining Agreements, since the latter may exceed the minimums established in the Labor Code or in special provisions. As stated supra, there is no unconstitutionality insofar as the regulations establish a cap or ceiling for calculating severance, because what is unconstitutional is leaving the accumulation of seniority increments open sine die. In this regard, the regulations must contain a limit to prevent an expenditure of public resources contrary to the principles of reasonableness and proportionality, as stated in the case law. This aspect of the provision had indeed also been analyzed by the Chamber, but not insofar as the provision concerns acquired rights; however, it concerns the period during which the worker performs work in connection with the institution.

The purpose of the Article at issue is to guarantee the stability of the effects of completed seniority increments credited within the employment relationship, that is, a year or fraction thereof in favor of the worker or public employee. This does not mean, however, that application of the regulations may establish rights that contradict the Political Constitution, its principles, or the Chamber’s interpretation concerning the Collective Bargaining Agreement. In this regard, the agreed seniority increments and their calculations are constitutionally permissible, provided they are limited, as explained above.

VII. Conclusion. For the foregoing reasons, the phrases

“paid-out vacation and vacation taken” must be declared unconstitutional, while the remainder of the Article shall be understood to be constitutional, as constitutionally construed by this Chamber in this judgment and in its precedent, 2012-08891 of dieciséis horas y dos minutos del veintisiete de junio de dos mil doce.

VIII. Dissenting opinions (votos salvados): Justice Armijo dissents and summarily dismisses

the action on the basis of the following considerations drafted by the first:

Unlike the majority, I consider the action inadmissible and therefore believe it must be dismissed, given the nature of the challenged subject matter—the collective bargaining agreements—on the following grounds:

a.- Collective Bargaining (Negociación Colectiva) in the public sector. Alongside individual freedoms, our Political Constitution sets forth the so-called Social Rights, which seek to strengthen the democratic system by expanding the scope of rights and freedoms. This chapter was incorporated into our Constitution in 1943, through a reform of the Constitution of 1871, and was subsequently reproduced in our current Constitution. One of these rights, relevant to the subject under examination, is freedom of association (libertad sindical), regardless of the employment sector to which the worker belongs, whether public or private, as enshrined in Article 60. Article 61, in turn, establishes the right to strike (derecho de huelga) as an exercise of freedom of association. Although this right is subject to certain regulations in the public sector under Article 61 of the Constitution, it is nevertheless available in that sector, as this Court held in judgment No. 1317-98, stating:

“The right to unionize (derecho de sindicación) therefore has constitutional status in Costa Rica and is governed domestically by statutory provisions, specifically the Labor Code, which, in Article 332 et seq.—contained in Title Five, ‘Social Organizations’—regulates the operation and dissolution of labor unions and establishes the rules protecting union rights. Article 332 of the Labor Code also declares the lawful establishment of labor unions to be in the public interest, distinguishing them ‘(...) as one of the most effective means of contributing to the preservation and development of popular culture and Costa Rican democracy.’ The foregoing makes it possible to conclude at this stage that the fundamental right to unionize is recognized without distinction as to whether the employment sectors are public or private; that is, to a comparable extent. Regarding the substance of union activity, specifically the right to strike, Article 61 of the Political Constitution provides that regulation of this collective-action right is a matter reserved to statute (reserva de ley); consequently, any restriction of that right must be imposed by statute and may under no circumstances favor acts of coercion or violence.

It also follows from the authority conferred by the aforementioned Article 61 of the Constitution that the legislature is responsible for defining the areas of public activity in which the exercise of the right to strike is restricted or excluded. This mandate is fulfilled through Article 375 (formerly 368) of the Labor Code, which must comply with the criteria of reasonableness and proportionality so as to be consistent with the democratic principle underlying the national legal system, embodied in Article 1° of the Political Constitution and constituting the supreme value of the Constitutional Rule-of-Law State....” Collective bargaining (negociación colectiva) is a fundamental component of freedom of association, precisely because labor unions can use it to promote negotiations conducive to resolving workers’ employment-related concerns. Freedom of association itself entails bargaining collectively to obtain the economic, social, and professional benefits enshrined in our Fundamental Charter.

Bargaining also serves as a means of peacefully resolving collective disputes, such as those involving the right to strike, which, as noted above, is recognized in the public sector and may result in agreements constituting a collective bargaining agreement (convención colectiva). Our Political Constitution made this clear in Article 62, within the chapter governing social rights and guarantees, by providing that collective bargaining agreements entered into in accordance with the law between employers or employers’ unions and legally organized workers’ unions shall have the force of law. In judgment No. 1696-92, the Chamber found that the amendment of the Constitution of 1871 by the Constituent Assembly that enacted the current Political Constitution—which incorporated into Articles 191 and 192 an exclusive public employment regime (régimen laboral público) for State employees—excluded any possibility of bargaining in the public sector, because workers were subject to a relationship of subordination under which the State unilaterally imposed the conditions governing the organization and provision of services in order to safeguard the public good.

We have, however, reconsidered the matter, taking into account that the interpretation given to the incorporation of this regime was restrictive and that, moreover, it did not preclude collective bargaining as a fundamental right that had already been recognized for workers, including public employees. The Constituent Assembly’s interest in enacting a statutory civil-service regime (régimen estatutario) in 1949 was driven essentially by the aim of providing the administration with a mechanism for hiring officials on the basis of demonstrated suitability and thereby ensuring stability in their appointments, while preventing the political persecution of public employees following each change of government; it was not intended to restrict their fundamental rights. The public employment regime was instead established as a restraint upon the administration itself and as a safeguard for its officials.

Furthermore, the dispute concerns fundamental rights recognized by the Political Constitution itself, which, as noted, made no exception in Article 62. It should be recalled, based on this Court’s own case law, that fundamental rights are inherent in human beings by virtue of their humanity and personhood and are therefore superior to the State itself, because the State neither creates nor regulates them by constituting them, but simply recognizes, protects, and normatively guarantees them in a purely declaratory capacity. The legal system may therefore protect them and shape their exercise, but it may not eliminate or disregard them merely by invoking the requirements of State organization, administrative efficiency, or some vaguely defined public good, since they possess a status and force superior to the legal system itself. Once a right has been formally recognized as inherent in the person, it becomes definitively and irrevocably incorporated into the category of rights whose inviolability must be respected and guaranteed.

Although fundamental rights are not absolute, any restrictions or limitations imposed on them may never deprive them of their substance, as would occur if that right were denied to a particular group of workers solely because they work in the public sector. Differentiated treatment may be applied to the limits and scope of bargaining or by reason of the subject matter being negotiated, but this category of public employees may never be excluded entirely. The social guarantees set forth in the current Constitution had already been expressly incorporated into our legal system through the amendments made to the Constitution of 1871 during the 1942 and 1943 legislative sessions. Indeed, the chapter was reproduced in the 1949 constitutional text because it represented one of our country’s most important advances in recognizing individual rights. In this regard, it should be noted that human rights are irreversible, because every right formally recognized as inherent in the human person is irrevocably incorporated into the category of human rights, a status it cannot lose in the future.

In addition, given the evolving nature of rights throughout human history, a category of human rights may in the future be extended to other rights that were not recognized as such in the past, or new rights may emerge that are deemed necessary for human dignity at that time and are therefore inherent in every person. Accordingly, fundamental rights are progressive and never regressive. Thus, an exclusion of this kind, which the Constitution itself did not even establish, could under no circumstances be accepted. The proper scope of this right, constitutionally enshrined in the chapter on social guarantees, does not entail completely depriving public-sector employees of it. Instead, its exercise must be understood as subject to certain limitations arising from compliance with the legal system, public-expenditure constraints, and the corresponding regulations governing this matter.

b.- Collective Bargaining Agreements according to legal scholarship. In the matter under examination, the discussion focuses on collective bargaining agreements, which, as already stated, are the product of collective bargaining—or constitute the bargaining itself—and which, according to the Political Constitution, are also permitted in the public sector, because they provide one of the ideal instruments for achieving the purposes established by the fundamental provision governing the right to unionize. Article 54 of the Labor Code defines collective bargaining agreements as agreements entered into between one or more workers’ unions and one or more employers, or one or more employers’ unions, for the purpose of regulating the conditions under which work is to be performed and other matters relating thereto. They have the force of occupational law (ley profesional) pursuant to Article 62 of the Political Constitution and Articles 54 and 55 of the Labor Code.

This means that collective bargaining agreements become the legal instrument governing labor-management relations, and that this relationship encompasses the union, the employer, unionized workers, nonunionized workers, and future workers for as long as the Agreement remains in effect; in other words, it applies not only to those who drafted it but also to third parties who did not participate in the bargaining. “Third parties” means workers who join the workplace in the future, not other persons or institutions that may be entirely unrelated to the particular Collective Bargaining Agreement. We may therefore identify three characteristics of every Collective Bargaining Agreement: 1- They must be concluded between a group of Workers and Employers: workers must be legally organized in order to enter into a collective bargaining agreement. 2- They produce their own direct effects for the groups entering into them (contractual clauses (cláusulas obligacionales)): under our Political Constitution, Collective Bargaining Agreements or Collective Labor Agreements have the status and force of law between the parties; and 3- They produce effects even for third parties who are not parties to the collective bargaining agreement.

They establish clauses creating obligations between the employer and the union, but may also contain normative clauses (cláusulas normativas) concerning working conditions that affect both existing individual employment contracts and those entered into in the future. The rules governing contracts apply insofar as they establish that the parties are bound to comply with what was expressly agreed and with all consequences consistent with good faith, custom, and the law; the workers’ and employers’ organizations that sign an agreement undertake to abide by and comply with it, to to comply with the agreed terms, and not to raise new claims or seek to modify it before the scheduled date of its termination. The procedure to be followed is set forth in Article 57 of the Código de Trabajo, pursuant to which the collective bargaining agreement (convención colectiva) must be executed in writing in three copies, under penalty of absolute nullity.

Each party shall retain one copy, and the third shall be filed with the Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, either directly or through the respective labor or political authority. It shall have no legal effect until the date on which the copy is filed and, for this purpose, the official to whom it is delivered shall issue a receipt to each signatory. Such filing shall be immediately reported to the Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, so that it may order the parties to comply with the statutory requirements if the agreement contains any violation of the provisions of this Code. It is an atypical contract because of the distinctive obligations that the contracting parties may undertake, the formalization of the drafting process, state approval (homologación estatal), and, above all, its normative content.

For a broad sector of legal scholarship, the signing of a collective agreement has signified the end of hostilities and has been understood as a peace treaty, since it is intended to promote economic and social peace between employers and workers, or to restore and preserve it throughout the agreement’s term. At the same time, it constitutes a determining factor in the evolution and development of the legal system and in its adaptation to social needs, which are constantly changing as socialization and the system of production evolve. An employment relationship lacking legal support such as that provided by collective bargaining agreements could ultimately place workers in a position of inequality caused by economic forces and workers’ social needs. A collective bargaining agreement entails an entire process of social dialogue, rapprochement between the parties, and various agreements reached at a given historical moment, implicitly encompassing a series of social events that prompt the parties to negotiate on the basis of good-faith bargaining (buena fe negocial), which contributes to both parties’ commitment to honor what was agreed and to their understanding that, if compliance with its provisions becomes impossible, the parties must have clear mechanisms for amendment or annulment, which in this case are formal denunciation (Denuncia) or, failing that, a lesividad proceeding (proceso de lesividad).

From the foregoing, I conclude that, given the labor-law nature of the Collective Bargaining Agreement and its role in the exercise of the fundamental rights of unionization and bargaining, as well as the normative force that the Constitution itself grants collective bargaining agreements in Article 62 of that body of law, its content should not be reviewed and assessed by this Court as the petitioner seeks, because doing so would disregard their full historical significance—the underlying social conflict—and the need to respect an agreement between parties that was signed by the State itself and has particular political, economic, and social significance. The parties’ good faith in the negotiations cannot be disregarded by bypassing the procedures established by the agreement itself and ignoring the historical circumstances and the social and economic needs that gave rise to it, at a time when those provisions likely satisfied the criteria of reasonableness and proportionality.

It must not be forgotten that the parties participating in a negotiation grant benefits but also relinquish rights for the sake of effectively achieving the purpose for which the institution was created. Collective Bargaining Agreements have a term of validity and may be reviewed, but only through the duly established procedures. Thus, although a collective bargaining agreement negotiated in the public sector may indeed contain defects rendering it invalid, this would arise from an illegality that must be determined in each specific case and that could ultimately render the clauses contained therein unenforceable, but such illegality must be declared through the appropriate ordinary legal proceeding.

For all the foregoing reasons, in my view, the matter challenged by the petitioner may not properly be alleged and reviewed in the constitutional jurisdiction, which means that the action must be dismissed as inadmissible.

IX.Justice Jinesta Lobo summarily dismisses the action and provides different reasons.- In this regard, he writes separately and declares the action inadmissible with respect to provision 161 of the Collective Bargaining Agreement of the Instituto Nacional de Seguros, for the following reasons:

A.- FUNDAMENTAL RIGHT TO COLLECTIVE BARGAINING: DOMESTIC AND INTERNATIONAL RECOGNITION. In the Costa Rican constitutional tradition, collective bargaining (negociación colectiva) was elevated to the highest normative rank, since Article 62 of the Constitución Política recognizes it as a right intended to improve employment conditions, granting collective bargaining agreements “the force of law,” that is, the effect, power, resilience, and value of a law in both the substantive and formal senses. This constitutional provision, which equates an agreement arising from free and autonomous negotiation between employers or employers’ organizations and workers’ or employees’ unions, must not lead to confusion concerning its legal nature. It recognizes the holding and exercise of a fundamental right, while the formal instrument into which that right is ultimately translated—a collective bargaining agreement—is equated, for all purposes and by express constitutional provision, with a law; consequently, the collective bargaining agreement is itself an instrument having the force of law and arising from the autonomy of action of the two sectors identified above.

The fundamental right to collective bargaining has an instrumental relationship with the right recognized in Article 60 of the Constitution itself, which authorizes workers and employers to organize freely for the sole purpose of obtaining and preserving economic, social, or professional benefits, since collective bargaining is a means of achieving those constitutional objectives. At the international level, Article 4° of Convention No. 98 of the Organización Internacional del Trabajo (OIT), concerning the Right to Organise and to Bargain Collectively, dated 1° de julio de 1949, provides for the right to free and voluntary collective bargaining by stating: “Measures appropriate to national conditions shall be taken, where necessary, to encourage and promote, between employers and employers’ organizations, on the one hand, and workers’ organizations, on the other, the full development and utilization of voluntary negotiation procedures, with a view to regulating terms and conditions of employment by means of collective agreements.” Subsequently, Convention No. 151 of the OIT concerning Labor Relations in the Public Service, dated 27 de junio de 1978, provided in Article 7° that: “Measures appropriate to national conditions shall be taken, where necessary, to encourage and promote the full development and utilization of procedures for negotiation between the competent public authorities and public employees’ organizations concerning terms and conditions of employment («).” Finally, Convention No. 154 of the OIT concerning Collective Bargaining, dated 19 de junio de 1981, whose preamble affirms the right to collective bargaining and the need to implement domestic measures to promote it, provided as follows in Article 2°:

“For the purposes of this Convention, the term collective bargaining extends to all negotiations that take place between an employer, a group of employers, or one or more employers’ organizations, on the one hand, and one or more workers’ organizations, on the other, for the purpose of:

• a)determining working conditions and terms of employment; or b) regulating relations between employers and workers; or c) regulating relations between employers or their organizations and one or more workers’ organizations, or achieving all these purposes simultaneously.” It should additionally be noted that other international human-rights instruments have proclaimed the right to collective bargaining. Thus, the European Social Charter of Turin, dated 18 de octubre de 1961, recognizes it in Article 6°, and one of the measures proposed for its effective exercise is the promotion, where necessary and useful, of machinery for voluntary negotiations.

B.- SCOPE OF CONSTITUTIONAL REVIEW OF COLLECTIVE BARGAINING AGREEMENTS. Under Article 10 of the Constitución Política, a declaration of unconstitutionality may be issued with respect to “(«) rules of any kind and acts governed by Public Law («).” Although collective bargaining agreements have the force of law ex constitutione (Article 62 of the Constitución Política), they cannot be treated as laws in the substantive and formal senses because they are not enacted by the Asamblea Legislativa in the exercise of its legislative function through the legislative process, nor do they have general and abstract effects. The rank, hierarchy, and value conferred upon them by the original constituent authority do not, per se, determine the legal nature of collective bargaining agreements. The reason the original constituent authority constitutionally granted collective bargaining agreements the force of law was precisely to reinforce the effects and consequences of the full exercise of the fundamental rights to unionization and collective bargaining, in view of their great importance in achieving a climate of social, labor, and economic stability and harmony, as well as their particular purposes.

Consequently, their equivalence to law in terms of power, force, and resilience must not lead to the mistaken conclusion that they are, as such, subject to constitutional review. It must also be borne in mind that a collective bargaining agreement is not a generally applicable provision because it lacks general and normative effects. Additionally, although it may encompass matters of Public Law pertaining to a statutory relationship (relación estatutaria) or public employment relationship (relación de empleo público), its content is defined by the parties involved in the exercise of their freedom or autonomy of action. Under this interpretation, a collective bargaining agreement does not fall within any of the circumstances contemplated in Article 73 of the Ley de la Jurisdicción Constitutional Law, which lists the acts or conduct subject to the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad).

The constitutional text indirectly or implicitly recognizes the right of workers, employees, and employers or their organizations to negotiate freely and autonomously through the conclusion of a collective agreement or contract establishing rules for a specific or ascertainable group of workers, employees, and employers. Consequently, because it is a collective contract (contrato colectivo), it falls outside constitutional review (control de constitucionalidad), since the constituent authority itself grants the parties autonomy and freedom to agree upon and regulate their working conditions and labor relations. The foregoing does not, of course, preclude the possible exercise of ordinary legality review (control de legalidad ordinaria) concerning defects of form or procedure in the negotiations that affect the agreements ultimately reached, or concerning failure to comply with pre-established statutory minimums.

C.- FREE AND VOLUNTARY COLLECTIVE BARGAINING. From the text of Article 4 of ILO Convention No. 98 concerning the Right to Organise and to Bargain Collectively of 1 July 1949, the principle of free and voluntary collective bargaining (negociación colectiva libre y voluntaria) between employers or their organizations and workers or their organizations has been derived. The principal consequence of this principle is that, in collective bargaining, the parties directly involved must agree upon and establish the framework and the various terms or conditions without external interference of any kind, since such interference would create an imbalance. Thus, employers and workers or employees consensually and autonomously determine the levels of bargaining, and these may not be imposed externally (e.g., through ministerial approval or ratification, governmental imposition or compulsion of certain considerations relating to macroeconomic stability or financial and budgetary capacity, etc.) or restricted in advance (e.g., through statutes and regulations that predetermine the levels and scope of bargaining).

From that standpoint, the representatives of the employer or employer organizations may, during negotiations, establish or set certain limits that they may maintain, vary, or modify as the negotiations proceed. Accordingly, if the Government or the State Administration has any observations or reservations concerning economic and social policies of general interest, it must make them known and endeavor, insofar as possible, to convince or persuade the parties to take them into account autonomously and freely for purposes of reaching final agreements. Any clause or provision of the collective bargaining agreement (convención colectiva) concluded in disregard of such warnings shall give rise solely and exclusively to the subsequent liability of the employer or worker representatives toward those they represent.

D.- COLLECTIVE BARGAINING AGREEMENTS NOT SUBJECT TO THE CRITERIA OF PROPORTIONALITY AND REASONABLENESS: CLIMATE OF LEGAL UNCERTAINTY. From the standpoint of Constitutional Law (Derecho de la Constitución), the content or clauses of collective bargaining agreements could—if the possibility of challenging them in constitutional proceedings (sede constitucional) is accepted—be subject to the sole limitation that they must not fall below the minimum labor standards established in the constitutional text itself. Not even defects of form arising during negotiations could constitute constitutional limitations on the exercise of the fundamental right to collective bargaining, since the procedure is not defined by the Constitution but must instead be defined by statute or regulation; it is therefore left to legislative or administrative discretion, provided that it does not infringe the substantive principle of free and voluntary collective bargaining established in international human-rights instruments, which constitutes the essential content of the right and, consequently, the limit upon limitations.

Subjecting the content and clauses of a collective bargaining agreement resulting from free and voluntary negotiations to the parameters of proportionality and reasonableness not only undermines the internal balance of the agreements but also creates, in the medium or long term, a clear and evident state of legal uncertainty. Indeed, workers or employees may lose confidence in their association with or affiliation to labor unions, in their representatives, and in the employer representatives themselves, thereby creating a climate of tension and instability in labor relations; all of this discourages the full and effective exercise of the rights to unionization and collective bargaining, invaluable achievements of the Social and Democratic State Governed by the Rule of Law (Estado Social y Democrático de Derecho). In addition, any future or prospective worker seeking to join a union may reasonably have serious reservations about the usefulness of doing so in view of the possible future annulment of collective agreements that have been negotiated, thereby preventing the right to collective bargaining from fulfilling its fundamental purpose of improving working conditions and leaving it virtually devoid of content and diminished in value.

Adjustments and controls concerning the potential content of the clauses of a collective bargaining agreement must be highly flexible, prior, and persuasive, so that the directly involved parties may decide voluntarily and freely whether to take into account, during negotiations, the observations made (modifications, adjustments, or variations), without it even being possible to impose subsequent renegotiation. Consequently, subsequent review based on criteria of proportionality and reasonableness constitutes external interference that affects the internal balance of the collective agreement concluded and may cause serious disruptions or distortions of security, social peace, and labor relations that are inconsistent with Constitutional Law.

Por tanto:

The action is declared partially GRANTED. Consequently, Article 161 of the Collective Bargaining Agreement of the Instituto Nacional de Seguros, as amended and in force until 28 February 2008, is annulled as unconstitutional with respect to the following phrases: ³compensated vacation and vacation taken,´. It is constitutional insofar as it provides: ³«all sums paid to the former employee, as well as those credited to the former employee, corresponding to salaries, [«] allowances or benefits included in the employment contract, or in the Instituto’s regulations and practices, such as employer contributions to the Régimen de Seguros de Renta Vitalicia, payment of Seguro de Vida y Accidentes premiums, Beneficios Médicos, Subsidios para Estudios, and others´ and ³As of the entry into force of Ley de Protección al Trabajador No. 7983, the Instituto shall continue to respect vested rights (derechos adquiridos) concerning the years of severance already accrued, under the seniority and calculation method established in this Agreement´.

This judgment shall have declaratory and retroactive effect as of the effective date on which the amendment to the challenged clause entered into force, without prejudice to rights acquired in good faith and to legal relationships or situations that have become final by operation of limitations, expiration, or a judgment having the authority of substantive res judicata (cosa juzgada material). This ruling shall be communicated to the Legislative Branch, through its President, and to the Executive Branch, through the person holding the office of Ministro de Trabajo y Seguridad Social. A summary of this ruling shall be published in the Diario Oficial La Gaceta, and the ruling shall be published in full in the Boletín Judicial. Let notice be given.

Justice Armijo Sancho dissents and summarily dismisses the action. Justice Jinesta Lobo summarily dismisses the action on different grounds.- Gilbert Armijo S.

Acting President Luis Paulino Mora M. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Jorge Araya G.

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas cinco minutos del catorce de agosto de dos mil doce. Acción de inconstitucionalidad promovida por C.H.G.F., portador de la cédula de identidad número […], en su calidad de diputado de la Asamblea Legislativa para el período constitucional 2010-2014; contra el artículo 161 de la Convención Colectiva de Trabajo del Instituto Nacional de Seguros.-

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las nueve horas treinta y nueve minutos del dieciséis de diciembre de 2010, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 161 de la Convención Colectiva de Trabajo del Instituto Nacional de Seguros. Alega que la norma lesiona los principios de igualdad, razonabilidad, racionalidad, proporcionalidad, justicia, moralidad, control efectivo del sano manejo de los fondos públicos, rendición de cuenta y la adecuada distribución de la riqueza que persigue el Estado conforme al Derecho de la Constitución. Asimismo, considera que es contraria a lo dispuesto en los artículos 33, 50, 56, 68 y 74 de la Constitución Política. La norma dispone: ³Artículo 161 de la Convención Colectiva. Reglas comunes al preaviso y al auxilio de cesantía. "(...) La indemnización correspondiente se calculará sobre el promedio de los salarios devengados por el extrabajador durante los últimos 6 (seis) meses de su relación laboral o la fracción menor resultante, si no hubiere ajustado este término.Para los efectos de este artículo los cálculos considerarán todas las sumas pagadas al extrabajador, e igualmente las que se le haya acreditado, que correspondan a sueldos, las vacaciones compensadas y las vacaciones no disfrutadas, auxilios o beneficios incluidos en el contrato de trabajo, o en los reglamentos y prácticas del Instituto, -como contribuciones patronales para el Régimen de Seguros de Renta Vitalicia, pago de primas de seguro de vida y accidentes, beneficios médicos, subsidios para estudios y otros. (...)". Alega el accionante que los beneficios que la norma otorga son violatorios del principio de legalidad, del principio de igualdad ante la ley de todos los ciudadanos de la República, de los principios de proporcionalidad y de razonabilidad, exceden los derechos concernientes al pago del auxilio de cesantía, y contravienen los deberes de austeridad y moralidad administrativas.La disposición consagraba la obligatoriedad del INS, en perjuicio de la Hacienda Publica, de incorporar en el cálculo de las prestaciones laborales para sus extrabajadores, entre otros rubros, las sumas que se hubieran acreditado correspondientes a vacaciones no disfrutadas al momento del término de la relación laboral. La norma convencional de comentario, si bien de conformidad con el articulo 58 inciso e) del Código de Trabajo, perdió su vigencia el 28 de

febrero del 2006, pues fue denunciada por la Administración del INS desde el 27 de enero de ese año a través de oficio PE-20060055 6-0094-2006, es invocada por extrabajadores en procesos judiciales reclamando su aplicación, con grave perjuicio para las finanzas publicas, de obtener sentencias favorables.

1. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que le asiste el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por tratarse de la defensa de intereses difusos, como es el control del uso de los fondos públicos.
2. 3Por resolución de las nueve horas con cincuenta y un minutos del 4 de abril de 2011, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y a Instituto Nacional de Seguros y al Sindicato Unión de Personal del Instituto Nacional de Seguros (UPINS).
3. 4La señora Nancy Arias Mora, en su condición de Apoderada General Judicial del Instituto Nacional de Seguros, contesta la audiencia y pide se le tenga al Instituto Nacional de Seguros como coadyuvante en el proceso. Pide a la Sala que declare la inconstitucionalidad de la norma 161 de la Convención Colectiva de Trabajo de los trabajadores del Instituto Nacional de Seguros, tanto de la norma vigente en el período 2004-2006, como en la vigente en los períodos posteriores a esa fecha, sean las Convenciones Colectivas de los períodos 2006-2008,

2008-2010 y 2010 ±2012, concretamente en las frases ³vacaciones no disfrutadas´ y ³prácticas del Instituto´ por no estar acordes con los parámetros de constitucionalidad referidos a la igualdad, proporcionalidad, control efectivo y sano manejo de los fondos públicos, adecuada distribución de la riqueza, justicia y moralidad, ni se encuentra razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional; siendo además desmedidas e irrazonables ventajas. Se incluye una suma que a todas luces no puede estar dentro de los pagos recibidos, pues es hasta el momento mismo de cese de la relación laboral que surge como indemnización (el pago de las vacaciones no disfrutadas) y no antes. Dicha indemnización tiene una connotación legal y constitucional distinta que impide considerarla como un ingreso del trabajador en los últimos seis meses, es una indemnización por las vacaciones no disfrutadas.

Bajo esa consideración resulta por demás, contrario a derecho, su inclusión en este cálculo. La Procuraduría General de la República, en oficio OJ-096-2006, sostiene el criterio que no reúne los supuestos fundamentales de contraprestación salarial y de pago dentro de los últimos seis meses, supuestos ambos consagrados en el espíritu del legislador original del Código de Trabajo y derivado del negociador colectivo en este caso. Argumenta adicionalmente que la frase ³prácticas del Instituto´es inconstitucional en el tanto esas ³prácticas´son en sí inconstitucionales, lo mismo que cualquier referencia que se haga en los contratos individuales de trabajo. Si bien, el régimen de empleo del Instituto es mixto, donde por voto de la Sala Constitucional No. 2001-00244 establece que no se puede considerar a sus empleados como funcionario públicos, porque realizan gestiones sometidas al régimen común, salvo los puestos gerenciales y de fiscalización superior, no implica que la capacidad de negociar de las empresas del Estado, sea absolutamente libre, porque están sometidas a la legalidad en primera instancia, y al orden constitucional.

No se puede equiparar la negociación de carácter privado con la capacidad negociadora en el sector público. Y como lo ha sostenido la Sala, no existen zonas de ³inmunidad constitucional´(sentencia No. 2001-08239), e incluso adecuadas al principio de razonabilidad, como las leyes (y también las convenciones colectivas), de las normas con los principios y valores del Derecho de la Constitución. En cuanto al principio de legalidad, señala lo que significa este régimen jurídico a la luz de lo dispuesto por la Ley General de Administración Pública, Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito, y lo dispuesto por la Sala en el voto No. 2008-1002 en la que se indica que se puede someter a control de constitucionalidad las normas de una convención por su regularidad constitucional, sino que también por la congruencia con los principios constitucionales de fondo, legalidad, igualdad, proporcionalidad, entre otros.

A favor de su dicho, señala la sentencia No. 2008-01002. Puntualiza que el artículo 161 de la Convención Colectiva del INS vigente desde el 1 de marzo de 2004 y hasta el 28 de febrero del 2006 ha sido objeto de varias acciones de inconstitucionalidad. El artículo 161 de la Convención Colectiva del INS se ha analizado con anterior en sentencias No. 2006-017437 y 2006-17743, pero no se entró a conocer sobre el pago de vacaciones no disfrutadas como parte de la base de cálculo para establecer el monto de la cesantía. En cuanto a la forma de pago de vacaciones en el INS, se indica la normativa que la rige en la Convención Colectiva, la relación escalonada entre la cantidad de tiempo anual laborado y la cantidad de días de vacaciones, así como el régimen de compensación, el cual fue limitado por el voto de la Sala Constitucional No. 2006-17437, pero que para los más de 250 trabajadores que renunciaron al INS en el mes de mayo de 2006, fue una realidad que se mantuvo vigente durante su relación laboral.

En caso de que la persona trabajadora no compensara esas vacaciones sobrante, ni tampoco las disfrutara, conforme al texto convención, podía acumularlas para incrementar su liquidación laboral. Ofrece el ejemplo de un empleado promedio que planteó su renuncia (entre las masivas del mencionado año), devengaría por cesantía la suma de c.88.572.319,24 (ochenta y ocho millones quinientos setenta y dos mil trescientos diecinueve colones con veinticuatro céntimos); y si se incluyera vacaciones no disfrutadas, con los promedios respectivos por 34 años de servicio el monto de cesantía aumentaría en c.122.759.223,60 (ciento veintidós millones setecientos cincuenta y nueve mil doscientos veintitrés colones con sesenta céntimos), lo que da una diferencia de c.34.186.904.36 (treinta y cuatro millones ciento ochenta y seis mil novecientos cuatro colones con treinta y seis céntimos). Toda la reflexión previa resulta necesaria a efecto de explicar cuál es la inconstitucionalidad que el INS observa de forma clara en el artículo 161, concretamente en la incorporación de las vacaciones no disfrutadas (ni tampoco compensadas) en la base de cálculo de la cesantía.

El artículo de la Convención Colectiva 2004-2006 establece los supuestos de vacaciones compensadas y las vacaciones no disfrutadas, así como las prácticas del Instituto, entre otras cosas. Dicha norma recibió una modificación al ser denunciada en enero de 2006 y más tarde renegociada por el Sindicato de UPINS y la Administración del INS, siendo que quedó para el período siguiente (2006-2008) con modificaciones al eliminarse la frase ³y las vacaciones no disfrutadas´pero manteniéndose la frase ³prácticas del Instituto´. Ante las renuncias masivas que suscitó preocupación, se llegó a interpretar que dicha norma 161 de la Convención no es acorde con la legalidad del Derecho Laboral vigente en Costa Rica ni mucho menos con el derecho de la Constitución por encontrarse en clara discrepancia con los principios de igualdad, razonabilidad, proporcionalidad y Estado Social de Derecho. Con el propósito de confirmar lo anterior, es que se consultó a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la República.

En ambos casos los informes son consecuentes en admitir que existe un privilegio desproporcionado e irracional a favor de los exservidores del INS, a efectos de cálculo de cesantía. Aun cuando la cláusula fue modificada en su redacción original, en cuanto hacía la inclusión de la indemnización por vacaciones no disfrutadas en el cálculo de la cesantía, conservó la frase ³prácticas administrativas´lo que en nuestra visión también resulta inconstitucional y contraria al principio de legalidad vigente en nuestro ordenamiento jurídico, pues mantiene a efectos del pago de cualquier monto dinerario que provenga de las arcas públicas, toda vez que como se ha sostenido, no es posible un pago dinerario que puede implicar para con los funcionarios responsables una sanción penal, tal y como lo dispone el artículo 56 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito.

1. 5El señor Rolando Salazar Porras, en su condición de Secretario General Adjunto, en funciones como Secretario General, y representante legal del sindicato denominado ³Unión del Personal del Instituto Nacional de Seguros ´(UPINS), contesta la audiencia concedida, manifestando que existe discusión tanto a nivel nacional como a nivel internacional, sobre la posibilidad de accionar ante el Tribunal Constitucional contra disposiciones de Convenciones Colectivas, las que debe ser libre, voluntaria, de buena fe y del principio de negociación colectiva libre que consagran los numerales 62 de la Constitución Política y el 4 del Convenio No. 98 de la Organización Internacional del Trabajo. En este sentido, destaca que el Tribunal Constitucional está dividido por razones de fondo como de forma, reafirmando la posición de la minoría. Nada impediría, por ejemplo discutir en sede constitucional si una convención colectiva se opone o no a los

derechos fundamentales que contiene la Constitución Política y que tienen como destinatarios sujetos individuales. No obstante, lo que en verdad discutimos aquí es si pese a que no se afecta un derecho fundamental, puede cualquier individuo, alegando un interés general o difuso lograr que un Tribunal Constitucional altere el equilibrio y la autonomía brindada a las partes de la relación laboral para establecer un estado de cosas determinado en un convenio cuya vigencia es temporal. Nuestra respuesta a esta última pregunta es negativa. Hace alusión a las vicisitudes de la Convención Colectiva firmada del período 2004 ±2006, en cuanto existen demandas que han sido declaradas con lugar por las diferentes instancias judiciales, dado que se ha dejado de aplicar las vacaciones compensadas y las vacaciones no disfrutadas, como parte de la fórmula de cálculo de la cesantía. Esto ha sido reconocido por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.

Dice que el accionante comete un error al indicar que la Convención Colectiva del 2004 se extendió en su vigencia hasta diciembre de 2007 y no hasta febrero de 2006. Como toda convención colectiva en nuestro país, las que se ha firmado en el Instituto Nacional de Seguros tienen fechas de vencimiento. Ciertamente, una de esas convenciones vencía el 28 de febrero de 2006. No obstante, la nueva convención colectiva se volvió a suscribir, según puede corroborarse con el registro que lleva el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Departamento de Relaciones Laborales, hasta el 18 de diciembre de 2007, resultando homologada por el citado Ministerio hasta la Resolución DRT-035-2008, a las once horas y treinta minutos del 24 de enero de 2008. Según la misma resolución administrativa mencionada, no fue sino hasta el 27 de enero de 2008 que el Departamento de Relaciones de Trabajo del Ministerio de Trabajo recibió el documento convencional en cuestión.

A este respecto, establece entre otras cosas el artículo 57 del Código de Trabajo que no tendrá valor legal, sino a partir de que quede depositada la copia y, para este efecto, el funcionario a quien se entregue extenderá un recibo a cada uno de los funcionarios que la hayan suscrito. El artículo anterior se refiere al instituto conocido en la doctrina del Derecho Laboral como ³homologación´de las convenciones colectivas. De su tenor resulta muy claro que las convenciones colectivas no alcanzan valor legal, mucho menos en perjuicio de los trabajadores ±en virtud del principio pro operario-, sino hasta que resultan homologadas, o en todo caso depositadas en el Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social (si es que quisiéramos hacer una distinción semántica entre depositar y homologar). La Convención, en la disposición número 239, establece que mientras no se convengan modificaciones a la convención colectiva y no se homologue la respectiva reforma, la convención mantiene su vigencia para todo efecto legal (ultra actividad de las convenciones colectivas por voluntad de las partes).

Por otra parte, el artículo 240 también establece que los cambios introducidos a la convención colectiva suscrita en diciembre de 2007, entre ellos la reforma al artículo 161 convencional, entrarían en vigencia hasta la homologación de esta nueva convención colectiva, lo que sucedió hasta el mes de enero de 2008. Por lo tanto, al momento en que los trabajadores que presentaron los juicios laborales arriba mencionados renunciaron al Instituto Nacional de Seguros, regía el artículo 161 de la Convención Colectiva anterior, el cual les fue aplicado íntegramente, con la excepción de la parte referida a las vacaciones no disfrutadas. Afirma que en la nueva convención colectiva se eliminó varios aspectos de la convención anterior, entre ellos la mención a las vacaciones no disfrutadas, modificando de mutuo consenso una norma que al Instituto Nacional de Seguros le parecía inconveniente. Citando algunas decisiones judiciales sobre el pago o compensación de vacaciones, afirma que lo que se quiere es cerrar el camino a las demandas laborales que grupos de ex trabajadores han presentado para el pago que les corresponde por concepto de cesantía.

Señala que el artículo 161 ya había sido analizado por la Sala por sentencia No. 2006-17437 en la que declaró inconstitucional la cesantía sin ningún límite temporal y de aquellos despedidos con justa causa, entre otras cosas. Pero el artículo fue estudiado por la Sala, lo que le permite gozar de una presunción muy seria de constitucionalidad. Con apoyo a la sentencia No. 2000-00643 afirma que no era necesario reformar el artículo 30 del Código de Trabajo para que una empresa pública como el INS pudiese otorgar una cesantía mayor a la que se paga en otras empresas públicas y privadas, considerando en su modelo de cálculo el pago de vacaciones no disfrutadas como uno de los elementos a tomar en cuenta. Ello no solo porque lo permite la autonomía concedida constitucionalmente a las partes, sino también porque no resulta contrario a los principios de justicia social. El pago final por vacaciones no disfrutadas constituye una especie de pago diferido de un extremo contemplado en la ley, de modo que no resulta desproporcionado ni irracional que para calcular la indemnización final por el tiempo laborado, se consideren esos pagos diferidos.

A modo de ver del accionante, la moralidad depende de obtener beneficios que resulten desproporcionados o irrazonables. Se rechaza por cuanto el fundamento es el ordenamiento jurídico nacional y el orden público internacional. La compensación de vacaciones es un instituto que existe en el Código de Trabajo y la cesantía es un derecho superable por las partes. Y está acorde con los principios de justicia social. Sobre los principios de legalidad y de protección del patrimonio público señala que no todo beneficio que supere los mínimos del Código de Trabajo o de la legislación ordinaria en general, necesariamente debe ser reputado como violatorio de los principios indicados. De hecho la Sala ha aceptado esa superación de la ley común, cuando se trata de beneficios razonables y que se enmarcan dentro de los principios de la justicia social, ofreciendo diversos ejemplos de lo que se estima beneficios que van más allá de la legislación ordinaria, sea de trabajo o de previsión social.

No se puede afirmar que el artículo 161 de la Convención que rigió en el Instituto Nacional de Seguros a partir del 2004 y hasta diciembre de 2007 se salga del marco general anterior. Se trata de la compensación de vacaciones que le ley permite según la Sala II, para superar un beneficio ±cesantía- que esta Sala Constitucional ya ha considerado superable. La compensación de vacaciones no disfrutadas es un pago diferido que debió hacerse durante la relación laboral, y que al haberse dejado para el final debería considerarse para todo efecto legal, sobre todo si las partes de la Convención Colectiva así lo dispusieron que para evitar confusiones es importante decir que no interesa aquí si el pago de vacaciones diferidas tiene naturaleza salarial o no la tiene. Lo importante aquí es que el pago de vacaciones no disfrutadas se incluyó en una norma legal de naturaleza convencional, como uno de los componentes para calcular la cesantía, resultando que fue la misma Junta Directiva del INS la que aprobó ese régimen especial, incluso antes de la primera convención colectiva que incorporó ese beneficio.

Esto data desde la sesión No. 3335 del año 1957, donde se aprobó tener como parte integrante del salario todas las sumas pagadas o acreditadas a los empleados durante los últimos seis meses de su contrato de trabajo. De igual manera la Junta Directiva del INS en sesión No. 6616 del 8 de noviembre de 1980, lo que proviene de una costumbre que se mantuvo hasta su reconocimiento colectivas. Pero no puede pretenderse que la racionalidad de una norma jurídica debe depender de que reproduzca o no lo que ya dice la legislación ordinaria en cuanto a la naturaleza salarial o no de una determinada prestación. Si el pago de vacaciones diferidas es o no es un componente de naturaleza salarial no tiene por qué calificar de irrazonable el que ese mismo componente se tome en cuenta para efecto del cálculo de cesantía igual que se puede considerar otro tipo de beneficios, en tanto se trate de beneficios que surgen de la relación laboral y del sinalagma entre prestaciones y contraprestaciones que caracteriza el contrato laboral.

Se queja de que el dictamen de la Procuraduría, C-056-91 de 17 de abril de 1991 contiene un grado de subjetividad dado que en esa ocasión consideró que en el caso del pago de vacaciones disfrutadas para un renunciante (y no un despedido) se imponía considerar esa situación como una excepción a la regla según la cual ese pago tenía carácter indemnizatorio y no salarial. Por otra parte, no hay divorcio entre las normas y los principios constitucionales, en el tanto el artículo 74 y la legislación laboral debe interpretarse como mínimos, hay conexidad entre los contratos laborales y la forma de calcular la indemnización, y porque ante la renuncia a la relación laboral por voluntad del propio trabajador, no resulta irrazonable considerar su naturaleza salarial. El artículo 161 de la Convención Colectiva actual en cuanto hace referencia a ³prácticas del Instituto´ señala la doctrina mayoritaria que todo tipo de prestación que reciba el trabajador dentro de la relación de trabajo, salvo que expresamente se pacte en sentido distinto, tiene naturaleza de contraprestación, y en cuanto tal tiene naturaleza salarial. Solicita se declare sin lugar la acción.

1. 6Por escrito presentado por María Lorena Murillo Salazar, en su condición de Apoderada Especial Judicial de exfuncionarios del Instituto Nacional de Seguros (INS), señala que éstos había presentado sus renuncias a sus puestos de trabajo entre el mes de mayo y junio del 2006, al amparo de la Convención Colectiva vigente en el período del 29 de febrero del 2004 al 28 de febrero de 2006. Al cancelar los derechos laborales no incluyó para el auxilio de cesantía el rubro correspondiente a vacaciones no disfrutadas, como lo menciona el artículo

161 de la Convención Colectiva. Tanto la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la República y otros antecedentes ante la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia confirman la posición de los exempleados. Se utiliza la Sala para modificar criterios dados por los tribunales ordinarios. Consideran que la acción debe rechazarse, ya se resolvió una acción con el voto 2006-17437 en el que se declaró inconstitucional el epígrafe iv del artículo 161 inciso a), epígrafe v del inciso b) y la totalidad del inciso c), con lo que se estableció un pago ilimitado de cesantía a favor de los trabajadores que dejaban de ser parte de la institución, así como permitía el pago de la cesantía en casos de despido con justa causa. El análisis fue de toda la norma, de manera que debe privar una presunción muy seria de constitucionalidad. En la acción No. 06-8338-0007-CO se analiza el artículo 17 y párrafo penúltimo del artículo 161 de la Convención Colectiva del INS, es posible afirmar, con certeza, que efectivamente este artículo ya fue examinado por el Tribunal Constitucional.

Se reiteran los mismos razonamientos en esta acción y en aquella. La acción interpuesta por la Contraloría General de la República fue resuelta por voto No. 2006-017743. Se trata de una discusión sobre la posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de normas de Convenciones Colectivas, lo que viene a ser contrario a los principios de la buena fe que deben prevalecer en las relaciones laborales y al principio de negociación colectiva libre que consagran el artículo 62 de la Constitución Política y el artículo 4 del Convenio 98 de la Organización Internacional del Trabajo, aprobado por Costa Rica. Es un tema que fue conocido por la Sala en la sentencia No.

2006-03001, donde la Sala tiene tres votos divididos sosteniendo la improcedencia de declarar la inconstitucionalidad de convenciones colectivas, por parte de un Tribunal Constitucional. Además de las razones atinadas de la minoría señala que lo que procede para declarar la nulidad de una convención colectiva, es un tema de legalidad y no de constitucionalidad, además indica que para proceder a enmendar cláusulas que requieran una reforma o su anulación, sería mediante la denuncia de la Convención Colectiva o por medio del proceso de lesividad. La denuncia de la convención colectiva está contemplada en el artículo 58 inciso e) del Código de Trabajo, y la lesividad se encuentra en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Finalmente, el voto de minoría esclarece el significado social de las convenciones colectivas en cuanto procesos negociados para alcanzar un determinado estado de cosas en las instituciones y empresas, con miras a lograr la paz social, y cómo ese esfuerzo se vería frustrado si los tribunales tuvieran que intervenir para revisar las cláusulas ya negociadas, rompiendo el equilibrio alcanzado por las partes, a través de compromisos recíprocos.

Señala que la sentencia 2006-17437 anula el artículo 161 de la Convención Colectiva del INS el epígrafe iv del inciso a), así como el epígrafe v del inciso b) y la totalidad del inciso c), lo cual demuestra que este artículo ya había sido examinado en detalle por la Sala Constitucional. La anulación parcial del artículo 161 resulta relevante, pues allí se establecía un pago ilimitado de cesantía a favor de los trabajadores que dejaban de ser parte de la institución, así como permitía el pago de cesantía en casos de despido con justa causa. El voto en cuestión eliminó la posibilidad de pagar cesantía en casos de despido con justa causa y puso un tope al pago de la cesantía, de modo que solo podrían considerarse 20 años de antigüedad. En la jurisprudencia atinente al tema salvan votos la magistrada Calzada, y los magistrados Armijo y Jinesta. Entre diferentes extractos que se cita, destaca: ³ Consecuentemente, la fiscalización a posteriori sobre criterios de proporcionalidad y razonabilidad, constituye una injerencia externa que afecta el equilibrio interno del convenio colectivo concertado y que puede provocar serias dislocaciones o distorsiones de la seguridad, la paz social y de las relaciones laborales que no resultan congruentes con el derecho de la Constitución´.

Los votos salvados son coincidentes con los órganos de control de la Organización Internacional del Trabajo, por parte de la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T. y del Comité de Libertad Sindical. Piden que se rechace la acción porque: a) la imposibilidad de cumplimiento de una convención colectiva está prevista en la ley y en la denuncia o en el procedimiento de lesividad; b) Si una Convención Colectiva tiene vicios de legalidad, corresponde a la vía ordinaria conocer de esas situaciones y decretar, eventualmente las nulidades que pudieran corresponder; c) ni el artículo 10 constitucional ni la Ley de la Jurisdicción Constitucional prevén que la Sala Constitucional pueda declarar la inconstitucionalidad de convenciones colectivas; d) El constituyente estableció en el artículo 62 de la Constitución Política un ámbito de libertad para las partes de una convención colectiva, que no puede ser objeto de enjuiciamiento por parte de un Tribunal de la República, so pena de desnaturalizar ese derecho fundamental; e) la intromisión externa en el contenido de una convención colectiva, fruto del diálogo social y de un estado de cosas entre las partes firmantes altera el equilibrio creado con gran esfuerzo, a partir de compromisos recíprocos, y constituye además una violación flagrante al principio de buena fe.

Más allá de que la Sala pudiera analizar quebrantamiento a los derechos fundamentales por parte de una Convención Colectiva, lo que se discute no afecta un derecho fundamental, puede cualquier individuo alegando un interés general o difuso lograr que un Tribunal Constitucional, altere el equilibrio y la autonomía brindada a las parte de la relación laboral para establecer un estado de cosas determinado en un convenio cuya vigencia es temporal. La Convención del 2004 se extendió su vigencia hasta diciembre de 2007 y no hasta febrero de 2006, como con error lo indica el accionante en la acción. De conformidad con el artículo 57 del Código de Trabajo, las convenciones colectivas no alcanzan valor legal, mucho menos en perjuicio de los trabajadores ±en virtud del principio pro operario-, sino hasta que resultan homologadas, o en todo caso depositadas en el Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social (si es que quisiéramos hacer una distinción semántica entre depositar y homologar).

Según el artículo 239 de la Convención Colectiva mientras no se convengan modificaciones a la Convención Colectiva y no se homologue la respectiva reforma, la Convención mantiene su vigencia para todo efecto legal. De igual manera cita el artículo 240 de la Convención Colectiva para concluir que la vigencia del numeral fue hasta el mes de enero de 2008. Al momento en que fueron presentados los juicios laborales, regía el artículo 161 el cual les fue aplicado íntegramente, salvo la parte referida a las vacaciones no disfrutadas, a pesar de ser parte de la fórmula de cálculo, de tal manera que el INS aplicó la norma pero arbitrariamente dejó de aplicar el renglón de las vacaciones no disfrutadas. Con la acción se pretende dejar sin sustento jurídico los juicios laborales que ha sido fallados en primera y segunda instancia pese a que las partes posteriormente llegaron a otros acuerdos, eliminando la cláusula en cuestión a futuro.

La norma se había aplicado al caso de sus representados, y el mismo se constituye en un derecho adquirido a la aplicación del artículo 161 de la Convención Colectiva del período 2004-2007, desde el momento en que ese artículo ya fue aplicado cuando concluyeron las relaciones de trabajo. En cuanto a la igualdad, no se trata de beneficios para exempleados, sino empleados al momento de la vigencia de la convención, el Instituto Nacional de Seguros puede despedir libremente a sus empleados, con solo pagarles la cesantía, pues así se negoció hace muchos años, lo cual se ha decantado en el artículo 160 de la Convención Colectiva. Se quiere establecer un postulado jurídico en el sentido de que cualquier desigualdad, entendiendo por tal cualquier beneficio que no lo reciban el resto de trabajadores del país, es ³per se´un privilegio de carácter inconstitucional. Esta tesis en realidad lleva al absurdo, porque si fuese correcta, las convenciones colectivas tendrían que limitarse a repetir lo que ya está en la legislación común, en los reglamentos del sector y en las directrices del Poder Ejecutivo.

La esfera de autonomía que la Constitución Política le otorgó a las partes de la relación laboral, sobre todo tratándose de relaciones de empleo privado en el seno de empresas públicas, desaparecería totalmente, dándose el fenómeno de un derecho constitucional que queda al final vaciado totalmente de su contenido original. Sobre el principio de moralidad en anteriores acciones el Presidente Ejecutivo, German Serrano Pinto desmintió la violación de este principio, por cuanto se trata de ³cláusulas contractuales ´que se reducen a considerar las vacaciones no disfrutadas y por lo tanto compensadas en el momento de terminación de la relación laboral como parte de la fórmula para calcular la cesantía. El principio de legalidad y de protección del patrimonio público en general se podría objetar, salvo que se interprete que cualquier beneficio que supere los mínimos del Código de Trabajo o de la legislación ordinaria en general, necesariamente debe ser reputado como violatorio de los principios indicados.

Entre un grupo de casos analizados por la Sala, indica que en los artículos enjuiciados y no declarados inconstitucionales, a pesar de los argumentos para impugnarlos, existe un común denominador común: se trata de beneficios que van más allá de la legislación ordinaria, sea de trabajo o de previsión social. Tiene como base los principios generales del derecho social o se inscriben dentro de una sana política de justicia social, acordes con el artículo 74 de la Constitución Política. La compensación por vacaciones no disfrutadas es un pago diferido que debió hacerse durante la relación laboral, y que al haberse dejado para el final debería considerarse para todo efecto legal, sobre todo si las partes de la convención colectiva así lo dispusieron expresamente. Si bien las partes pueden denunciar y sentarse a negociar de nuevo, no es posible jurídicamente otra cosa sin violar el principio de la seguridad jurídica.

Resalta la historia de la norma en cuanto fue la misma Junta Directiva del INS la que aprobó ese régimen especial, incluso antes de la primera convención colectiva que incorporó ese beneficio, mediante acuerdo VIII, sesión No. 3335 del 1957, donde se aprobó tener como parte integrante del salario todas las sumas pagadas o acreditadas a los empleados durante los últimos seis meses de su contrato de trabajo, siempre que tales sumas correspondan a sueldos o auxilios o beneficios incluidos en el contrato de trabajo o en los reglamentos aprobados y prácticas establecidas por el Instituto. De igual manera se pronunció la Junta Directiva en sesión 6616 celebrada el 8 de noviembre de 1980. Posteriormente, como costumbre fue incorporado a las Convenciones Colectivas. Agrega que el Dictamen C-056-91 de 17 de abril de 1991 de la Procuraduría General de la República, señala en el caso del pago de vacaciones diferidas, ante la terminación de la relación laboral por voluntad del propio trabajador, ese pago sí tiene naturaleza salarial, no resultando entonces irrazonable que se le pueda considerar una norma convencional.

La acción trata de volcar de manera impropia la tendencia favorable de la jurisdicción ordinaria laboral que ha venido dictando sentencias a favor de los reclamos de los exfuncionarios del INS. La justicia ha sido lenta para decidir lo planteado hace más de cinco años. Todos los exfuncionarios representados renunciaron entre mayo y junio del 2006, dicha institución les aplicó para el pago de la cesantía el artículo 161 de la Convención Colectiva de Trabajo, en concreto las reglas comunes al preaviso y al auxilio de cesantía, incluyó todo los rubros a que se refiere esta norma, pero de manera unilateral decidió no incluir el rubro de vacaciones no disfrutadas. De la distinta jurisprudencia que cita tienen derecho adquiridos, pues ³un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada´.

Pide que se dicte las reglas necesarias para evitar que se produzcan perjuicios irrazonables o desproporcionados a los exfuncionarios titulares del derecho a que se les liquide la cesantía con aplicación plena del artículo 161 de la Convención Colectiva, admitiendo como derecho adquirido de buena fe, pues esta norma ya fue aplicada en el momento de su renuncia, por lo que debe surtir todos los efectos previstos.

1. 7La Procuraduría General de la República rindió su informe señalando los diferentes antecedentes de la Sala en relación con las Convenciones Colectivas en el sector público, entre los que figuran los contenidos que la Sala ha considerado legítimos, como también inconstitucionales. Señala que en la especie sí existe la infracción constitucional que se acusa, pues las convenciones colectivas de trabajo no pueden desnaturalizar las figuras previstas en la legislación laboral, sino solamente aumentar los mínimos previstos en esa legislación. En este caso, al incluirse el pago recibido por el extrabajador por concepto de vacaciones no disfrutadas dentro de los rubros a tomar en cuenta para el cálculo de cesantía, se le está atribuyendo a ese pago una naturaleza salarial que no tiene, lo que incrementa de manera excesiva e irrazonable el monto a cancelar por concepto de cesantía. La Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha señalado, en reiteradas ocasiones, que las sumas recibidas por concepto de vacaciones no disfrutadas carecen de naturaleza salarial y que, por tanto, no pueden ser tomadas en cuenta para el cálculo de cesantía. Ofrece como ejemplo la sentencia No. 1602-2010 de las 9:44

horas del 15 de diciembre de 2010. Por su parte, la Contraloría General de la República, en su oficio No. 9327 del 4 de julio de 2006 (DAGJ-1100-2006) había catalogado la cláusula convencional que aquí se analiza como discriminatoria, injustificada técnicamente, privilegiada, abusiva y desmedida, pues en algunos casos permite incluso duplicar el monto a percibir por concepto de cesantía. De igual forma, la Procuraduría en su función de órgano asesor de la Administración Pública, estimó que tomar en cuenta las sumas percibidas por vacaciones no disfrutadas para el cálculo de cesantía viola los principios que rigen la materia, produciendo con ello desmedidas e irrazonables ventajas, en la opinión jurídica No. 096-2006 del 14 de julio de 2006, la que transcribe en el informe, y afirma entre algunos extractos: ³« Queda claro entonces que la negociación que produjo tan desmedidas e irrazonables ventajas, no tuvo por objeto superar los beneficios mínimos reconocidos por la legislación laboral, que es a lo que jurídicamente está dirigido el instituto de la convención colectiva.

Muy al contrario, se incurrió en una desnaturalización y forzamiento groseros de las reglas que, en cualquier ordenamiento que se quiera imaginar, debe regir ese pago. Sin embargo ±se repite- esta Procuraduría en su función consultiva se encuentra atada a lo allí pactado y también homologado, sin reparo alguno, por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, como órgano competente que es en la fiscalización de la legalidad del contenido del clausulado convencional ´. Llama la atención a que la Contraloría General de la República ya había impugnado el artículo 161 de la Convención Colectivas del INS, que se tramita bajo el expediente No. 06-008338-0007-CO, que se resolvió por sentencia No. 2006-17743 de las 14:33 horas del 11 de diciembre de 2006, sin embargo no anuló la totalidad del artículo 161 de la Convención Colectiva del INS, sino solamente la posibilidad contenida en esa norma de recibir cesantía por renuncia y a percibirla sin sujeción a límite alguno.

Señala la Procuraduría, que la norma conteniendo el otro extremo ³póliza de vida diferida´, financiada con dineros de la institución, constituía un incentivo ilegítimo y un beneficio sin contraprestación que no responde a una razón válida, según la sentencia 2006-007261. En el informe repasa lo dispuesto por los artículos 29, 30 y 156 del Código de Trabajo, en el tanto este último establece que cuando el trabajador cese en su relación por cualquier causa, tendrá derecho a recibir el dinero correspondiente a las vacaciones no disfrutadas. En su opinión existe la infracción constitucional reclamada, pues las convenciones colectivas de trabajo no pueden desnaturalizar las figuras previstas en la legislación laboral, sino solamente aumentar los mínimos legales, lo que incrementa de manera excesiva e irrazonable el monto a cancelar por concepto de cesantía. Señala la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia que sostiene que las sumas recibidas por concepto de vacaciones no disfrutadas carecen de naturaleza salarial, y que, por tanto, no pueden ser tomadas en cuenta para el cálculo de cesantía.

Pone como ejemplo la resolución 1602-2010 de las 9 horas 44 minutos del 15 de diciembre de 2010. Por su parte, la Contraloría General de la República, en su oficio No. 9327 del 4 de julio de 2006 (DAGJ-1100-2006), catalogó la cláusula convencional como discriminatoria, injustificada técnicamente, privilegiada, abusiva y desmedida, pues en algunos casos permite incluso duplicar el monto a percibir por concepto de cesantía. Además, la Procuraduría ya había expresado en la Opinión Jurídica 096-02006 del 14 de julio de 2006, que tomar en cuenta las sumas percibidas por vacaciones no disfrutadas para el cálculo de cesantía viola los principios que rigen la materia, produciendo con ello desmedidas e irrazonables ventajas. Agrega el hecho de que la Contraloría había impugnado el artículo 161 de la Convención Colectiva del INS por tomar en cuenta el pago de las vacaciones no disfrutadas para el cálculo de la cesantía, lo que se resolvió por sentencia No. 2006-17743, y remitió a estarse a sentencias anteriores, pero solo anuló la posibilidad de recibir cesantía por renuncia y recibirla sin sujeción a límite alguno. Considera que la acción debe ser declarada con lugar.

1. 8La apoderada general judicial del Instituto Nacional de Seguros aporta el dictamen de la Procuraduría General de la República en respuesta a una consulta realizada por la Caja Costarricense de Seguro Social, dictamen C-118-2011 de 31

de mayo de 2011, el cual interesa en el caso bajo examen, dada la importancia de cautelar debidamente la erogación de fondos públicos, y transcribe una parte de ese criterio. Quedó ratificado por la Dirección Jurídica del INS por oficio DJUR-3408-2011 del 24 de noviembre de 2011. Pide a la Sala tomar en consideración dichos dictámenes para el dictado de la resolución final.

9- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 80, 81 y 82 del Boletín Judicial, de los días 27, 28 y 29 de abril de dos mil once.

1. 10Por resolución de las diez horas treinta y un minutos del cinco de agosto de dos mil once, se previno M.L.M.S., para que dentro de tercero día contado a partir de la notificación de la resolución, para que apartara el poder especial judicial que acredite su condición de representante de quienes solicitan ser admitidos como coadyuvantes en esta acción de inconstitucionalidad. Por escrito presentado a las 11:48 horas del 11 de agosto de 2011 la señora Murillo Salazar aportó el Poder Especial Judicial prevenido.
2. 11Por resolución de las quince horas con cincuenta y siete minutos del dieciocho de agosto de dos mil once, fueron aceptadas las coadyuvancias A.I.D.Q. cédula de identidad 00000000, siguientes […] representados por M.L.M.S., en su condición de Apoderada Especial Judicial. La anterior aceptación se realizó con las advertencias de que no resultarán directamente perjudicados o beneficiados por la sentencia, pues a través de la coadyuvancia no es parte principal de proceso, solo le podría afectar no por su

condición de coadyuvante, sino como a cualquiera, por el efecto erga omnes del pronunciamiento.

1. 12Por escritos presentados por varios de los coadyuvantes, con fechas entre enero al dieciséis de julio de este año, solicitan a la Sala resolver por la sentencia la acción presentada.
2. 13Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
3. 14En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley. Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad. Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya

lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa.

En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) "« Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.

Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter" En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.

Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación ±como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que sólo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que ±como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.

Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.

II.Sobre el caso concreto de la legitimación para accionar. No obstante que la Ley de la Jurisdicción Constitucional no reconoce una legitimación especial al diputado de la Asamblea Legislativa, la admisibilidad de la acción procede de conformidad con lo señalado en el considerando anterior, pues es posible arribar a la conclusión de que el accionante ostenta suficiente legitimación para impugnar el artículo 161 de la Convención Colectiva de Trabajo del Instituto Nacional de Seguros, y sin que sea necesario contar con un asunto base en el que haya invocado la inconstitucionalidad de la norma. La legitimación se deriva de un interés que atañe a la colectividad nacional, en el tanto se aspira a la protección del buen manejo de los fondos públicos, que conforme el accionante plantea, están siendo administrados de forma irregular a partir de la disposición que acusa de

inconstitucional. Como en otras oportunidades esta Sala ha reconocido la especial importancia que reviste el uso racional y equilibrado de los recursos públicos, lo que hace, precisamente, una forma de tutela de intereses que atañen a la colectividad en su conjunto. Por otra parte, antes de entrar a analizar la pretensión de fondo, es importante resolver que la intervención del Instituto Nacional de Seguros en este proceso lo es como parte informante, según quedó notificada a las catorce horas cincuenta y un minutos del 6 de abril de 2011, de manera que resulta innecesaria, la solicitud planteada por el Instituto para que se le tenga como coadyuvante. Evidentemente el Convenio de Convención Colectiva, fue suscrito por el Instituto Nacional de Seguros, el cual no se le puede tener como tercero, sino como parte interesada en la defensa o la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma. Por lo expuesto, procede resolver la acción por el fondo.

III.Objeto de la impugnación. El caso que nos ocupa tiene antecedentes que controlan la decisión de este asunto, toda vez que se han cuestionado con anterioridad las reglas comunes al preaviso y al auxilio de cesantía de la Convención Colectiva del Instituto Nacional de Seguros, la última, con la acción de inconstitucionalidad No. 06-008338-0007-CO, que fue resuelta recientemente por sentencia No. 2012-008891 de las dieciséis horas dos minutos del veintisiete de junio de dos mil doce. Como se podrá observar del cuadro que sigue, se trata de disposiciones casi idénticas, vigentes en diferentes períodos, que según la mencionada sentencia se conoció de la constitucionalidad de la disposición que estuvo vigente entre el 1° de marzo de 2004 hasta el 28 de febrero de 2006, de la Convención Colectiva de Trabajo del Instituto Nacional de Seguros; ahora en la presente acción se impugna la Convención Colectiva siguiente reformada, con la normativa que estaría vigente hasta 2008. Para los efectos de un estudio más detallado se transcriben ambas disposiciones:

Vigente 1° de marzo de 2004 hasta el 28 de febrero de 2006 ³REGLAS COMUNES AL PREAVISO Y AL AUXILIO DE CESANTÍA La indemnización correspondiente se calculará sobre el promedio de los salarios devengados por el ex trabajador durante los últimos 6 (seis) meses de su relación laboral o la fracción menor resultante, si no hubiere ajustado este término. Para los efectos de este artículo los cálculos considerarán todas las sumas pagadas al ex trabajador, e igualmente las que se le haya acreditado, que correspondan a sueldos, así como el importe de la póliza de vida diferida, las vacaciones compensadas y las vacaciones no disfrutadas, auxilios o Vigente hasta el 28 de febrero de 2008 ³REGLAS COMUNES AL PREAVISO Y AL AUXILIO DE CESANTÍA La indemnización correspondiente durante los últimos 6 (seis) meses de su relación laboral o la fracción menor resultante, si no hubiere ajustado este término. Para los efectos de este artículo los cálculos considerarán todas las sumas pagadas al extrabajador, e igualmente las que se le haya acreditado, que correspondan a sueldos, las vacaciones compensadas y las vacaciones disfrutadas, auxilios o beneficios incluidos en el contrato de trabajo, o en los reglamentos y prácticas del Instituto, como contribuciones patronales para el beneficios incluidos en el contrato de trabajo, o en los reglamentos y prácticas del Instituto, como contribuciones patronales para el Régimen de Seguros de Renta Vitalicia, pago de primas de Seguro de Vida y Accidentes, Beneficios Médicos, Subsidios para Estudios, aguinaldo proporcional y otros´.

Régimen de Seguros de Renta Vitalicia, pago de primas de Seguro de Vida y Accidentes, Beneficios Médicos, Subsidios para Estudios y otros. A partir de la entrada en vigencia de la Ley de Protección al Trabajador No. 7983, el Instituto continuará respetando los derechos adquiridos en cuanto a los años ya acumulados de cesantía, en la antigüedad y forma de cálculo establecida en esta Convención´.

Como puede apreciarse de la comparación de ambas disposiciones, son pocas las diferencias que existen en las normas, cuya constitucionalidad se continúa cuestionando, y la que ahora corresponde determinar. La impugnación que se hace, lo es por violación de los principios de igualdad, razonabilidad, racionalidad, proporcionalidad, justicia, moralidad, control efectivo del sano manejo de los fondos públicos, rendición de cuenta y la adecuada distribución de la riqueza que persigue el Estado, de igual manera se argumentan en las disposiciones constitucionales relacionadas con esos principios.

IV.Sobre el fondo. El antecedente que controla el presente caso. Como se indica con anterioridad, aplica al presente caso la doctrina jurisprudencial que ha sido dada por el Tribunal, de manera que en los puntos en los que se reiteran disposiciones previamente declaradas inconstitucionales, se deben anular pero sin que sea necesario reelaborar de nuevo los mismos argumentos, y en los supuestos

en las que esta Sala se ha pronunciado expresamente con la forma de interpretar constitucionalmente la norma, lo que procede es reafirmar esa doctrina, respecto de futuras convenciones colectivas, en cuanto reiteran esas mismas disposiciones. Lo anterior, según dispone el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Por lo expuesto, la Sala transcribe lo relevante de la sentencia No. 2012-08891 de las dieciséis horas dos minutos del veintisiete de junio de dos mil doce, sin que ello implique que no reafirma y hace suyas las partes omitidas, pues, lo que en esa oportunidad, se discutió debe reiterarse por tratarse de asuntos de la misma naturaleza. En este sentido, interesa destacar de la mencionada sentencia, lo siguiente:

³Dados los elementos de análisis extraídos de la doctrina y jurisprudencia, puede hacerse una clasificación de los rubros especiales presentes en la norma impugnada. Obsérvese que la norma impugnada contiene dos reglas: una correspondiente al régimen general de cálculo de la cesantía (referida a salarios), y otra especial en la que se agregaron otros rubros, que son los dispuestos en la segunda frase del párrafo penúltimo en examen, que va desde ³Para los efectos de este artículo´hasta ³y otros´.

[«] Asimismo, en lo que se refiere a las ³vacaciones compensadas ´y ³vacaciones no disfrutadas ´, esta Sala estima que no tienen naturaleza salarial sino indemnizatoria, toda vez que strictu sensu falta el elemento determinante de la contraprestación. En ese sentido, la Sala Segunda, en sentencia número 01602-2010 de las 9:44 horas del 15 de diciembre de 2010, resolvió que el pago hecho en calidad de compensación de vacaciones no era salario, sino que tenía naturaleza indemnizatoria, por lo que no se debía tomar en cuenta en el cálculo de la cesantía; este Tribunal Constitucional estima que, igualmente, las ³vacaciones no disfrutadas´ participan de dicha naturaleza indemnizatoria.

[«] Consideración distinta merecen los subsidios para estudios, pues ya la Sala los avaló. En el voto número 2006-007261 de las 14:45 horas del 23 de mayo de 2006, en lo que interesa, se dijo: ³su razonabilidad radica en que la mayor especialización del trabajador va a resultar en un beneficio para el campo de aplicación en la Institución, de tal forma que la norma es válida en tanto reconozca estudios relacionados con la función que se presta a la Institución y no de estudios no relacionados´. Ese mismo criterio fue aplicado nuevamente por esta Sala en su sentencia 2006-17437 de las 19:35 horas del 29 de noviembre de 2006, en la que, en lo conducente, resolvió: ³Es por ello, que no se estima que los préstamos y los subsidios para capacitación otorgados por el Instituto Nacional de Seguros sean violatorios del Derecho de la Constitución, pues constituyen un instrumento efectivo para lograr mayor idoneidad, calidad, y eficiencia en el puesto de trabajo, al estimular al trabajador para que realice estudios.

Es evidente que al otorgarse facilidades como las dispuestas en la norma impugnada, el trabajador puede alcanzar mayor preparación para el ejercicio de sus funciones. Además, las necesidades de capacitación se determinarán a partir de los planes de desarrollo del Instituto Nacional de Seguros, con lo cual la razonabilidad de dicha norma radica en que la mayor especialización del trabajador va a resultar en un beneficio para el campo de aplicación en la Institución. Por los motivos expuestos, la acción debe desestimarse en cuanto a este extremo´. En virtud de lo anterior este extremo debe tenerse como salarial, pues se observa en el otorgamiento del subsidio un equilibrio o equivalencia con el servicio o trabajo realizado, lo anterior condicionado a la regla, estipulada en la misma norma convencional, de que se cuenten solo los montos recibidos por el trabajador durante los últimos seis meses de su relación laboral o la fracción menor resultante, si no hubiere ajustado este término, esto a los efectos de que se ajuste a lo dispuesto en la primera oración del párrafo penúltimo del numeral en mención (La indemnización correspondiente se calculará sobre el promedio de los salarios devengados por el ex trabajador durante los últimos 6 (seis) meses de su relación laboral o la fracción menor resultante, si no hubiere ajustado este término).

Finalmente, la norma incluye una norma genérica: ³todas las sumas pagadas al ex trabajador, e igualmente las que se le haya acreditado, que correspondan a sueldos´, ³auxilios o beneficios incluidos en el contrato de trabajo, o en los reglamentos del INS y en las prácticas de ese Instituto´. En adición se mencionan, como elementos para el cálculo de la cesantía, las contribuciones patronales para el régimen de seguros de renta vitalicia, el pago de primas de seguro de vida y accidentes, beneficios médicos y otros. Tales rubros podrán ser admitidos en el cálculo de la cesantía, siempre que tengan naturaleza salarial, como sucede con los subsidios para estudio, y se cuenten únicamente los montos recibidos por el trabajador durante los últimos seis meses de su relación laboral o la fracción menor resultante, si no hubiere ajustado este término, a los efectos de que se ajuste a lo dispuesto en la primera oración del párrafo penúltimo del numeral en mención. La determinación acerca de la naturaleza salarial de tales rubros atañe a la jurisdicción ordinario porque requiere un análisis de legalidad del caso concreto.

En todo caso, se debe subrayar que el resultado de esta sentencia de constitucionalidad no tiene que ver con la eliminación de beneficios laborales, sino con la alteración de una regla general que ha propiciado la desnaturalización jurídica de la cesantía y el aumento desmedido del pago de un derecho laboral. Es decir, la cláusula especial cuestionada no se sostiene jurídicamente, en cuanto a los componentes no salariales, porque introdujo cambios en la norma general para el cálculo de la cesantía (solo cómputo de salarios), que alteraron su composición mediante la inclusión en el cálculo de elementos no salariales, lo que atenta contra la naturaleza jurídica intrínseca de la cesantía y, además, lesiona el mandato fundamental de un adecuado y razonable manejo de los fondos públicos según se explica en el considerando siguiente. Precisamente, el parámetro para ponderar la razonabilidad y proporcionalidad de la norma impugnada lo constituye la inclusión o no elementos de elementos no salariales a los efectos del cálculo de la cesantía´.

V.Sobre el caso concreto. La Sala debe de previo indicar que si bien puede existir discusión sobre el período de vigencia de la Convención Colectiva

de Trabajo, no es necesario que la Sala lo defina para resolver la pretensión deducida en la acción de inconstitucionalidad. En los escritos de UPINS y de los coadyuvantes, se hace referencia a las fechas de vigencia, de la ultra actividad de la Convención Colectiva, la que está en principio definida por la propia normativa en cuestión, pero, además, porque no es un aspecto necesario que deba determinarse en esta jurisdicción, interpretación que se deberá hacer a partir de la legislación de trabajo, asunto que corresponderá dilucidarlo al juez respectivo en cada uno de los casos en que corresponde aplicar la normativa impugnada. Dicho en otras palabras, no le corresponde a esta Sala determinar el período de vigencia de la disposición y hasta qué momento empieza a tener vigencia, pues el supuesto de legitimación para impugnar la norma es abstracta, no está fundamentada en un asunto base, sino en el análisis de la normativa sin asunto previo a la luz del Derecho de la Constitución. Además, lo que se resuelva tendrá un efecto erga omnes por virtud del artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Solo atañe a este Tribunal Constitucional, entonces, determinar la constitucionalidad de los diferentes extremos analizados con anterioridad por la Sala y con la disposición actual.

Ahora bien, basta una lectura para determinar que el contenido de la norma, es muy similar a la analizada recientemente por la Sala. En este sentido, la norma permite distinguir tres aspectos:

• 1)la modificación del contenido que fue suprimido por las partes en la Convención Colectiva de Trabajo del Instituto Nacional de Seguros, con base en resoluciones concretas de esta Sala;
• 2)aquellos que la Sala recientemente se ha pronunciado (sentencia No. 2012-08891), por cuanto también se encontraban regulados en la Convención Colectiva vigente desde el 1° de marzo de 2004 hasta el 28 de febrero de 2006; y
• 3)por el contenido de un nuevo extremo, en cuanto agrega el respeto a los derechos adquiridos por anualidades ya acumulados de cesantía, en la antigüedad y forma de cálculo establecido en la Convención, frente a la Ley de Protección al Trabajador No. 7983. En comparación con la versión anterior, entonces, el artículo 161 de la Convención Colectiva que ahora se analiza, que rige hasta el 28 de febrero de 2008 eliminó los rubros necesarios para calcular la cesantía de la póliza de vida diferida según fue resuelto por sentencia No. 2006-07261 por la declaratoria de inconstitucionalidad, y de aguinaldo proporcional que como se indicó fue eliminado por las partes con fundamento en el pronunciamiento expreso de la Sala por sentencia No. 2012-08891 de las dieciséis horas dos minutos del veintisiete de junio de dos mil doce, mediante la cual fue declarado inconstitucional. En cuanto a lo segundo, con el fin de seguir la lógica de lo ya resuelto por la Sala, en cuanto se hacen aplicables las reglas comunes al preaviso y al auxilio de cesantía en este Convención Colectiva, éstas reproducen o replican los mismos términos declarados inconstitucionales, éstas también deben seguir la misma suerte. En este sentido, debe declararse inconstitucional la inclusión para efectuar los cálculos con aquellas sumas que provienen de vacaciones compensadas, en el tanto se calculan con sumas devengadas como salario, donde no ha habido una contraprestación en trabajo-salario, sino que tiene una naturaleza indemnizatoria que no puede servir para ese propósito. Por otra parte, es inconstitucional el rubro de ³las vacaciones disfrutadas ´, porque lo anterior implicaría un pago doble del salario, de conformidad con la regla del artículo 30 inciso c) del Código de Trabajo en cuanto establece que: ³La continuidad del trabajo no se interrumpe por enfermedad, vacaciones, huelga legal y otras causas análogas que, según este Código, no rompen el contrato de trabajo; «´lo que implica que el cálculo de la cesantía debe incluir el período de las vacaciones y tiempo laborado como un todo. En sentido contrario, lo que persigue la enmienda de la Convención Colectiva al modificar el artículo anterior suprimiendo el ³no´ desfrutadas, tiene el efecto de agregar el pago por un rubro ya pagado por la Institución, siendo el primer pago el monto del sueldo percibido durante el desfrute de las vacaciones de la relación laboral, y luego, el segundo para la determinación del monto de la cesantía, con lo que definitivamente existe un incremento adicional sin justificación alguna, y que no abona al servicio que presta a la Administración Pública. En este sentido, no encuentra la Sala que el incluir las vacaciones disfrutadas sea parte de la retribución directa e inmediata de la prestación de labores realizadas por el trabajador, o para llenar una laguna normativa en el Código de Trabajo, por el contrario, significa admitir una práctica inconveniente para el trabajador/patrono cuando postergan el disfrute de este derecho anual para obtener ventajas económicas (que duplica un rubro pagado) con consecuencias sobre los recursos públicos, pero además nocivas para el empleado. En consecuencia, procede declarar la inconstitucionalidad de esa norma, con el mismo fundamento de la sentencia No. 2012-08891. Por otra parte, si es constitucional, porque aplica la misma doctrina expresada en la sentencia indicada, en cuanto la disposición impugnada incluye la norma genérica, respecto « todas las sumas pagadas al extrabajador, e igualmente las que se le haya acreditado, que correspondan a sueldos´, ³auxilios o beneficios incluidos en el contrato de trabajo, o en los reglamentos y prácticas del Instituto, como contribuciones patronales para el Régimen de Seguros de Renta Vitalicia, pago de primas de Seguro de Vida y Accidentes, Beneficios Médicos, Subsidios para Estudios y otros´. Como se indicó con anterioridad, la constitucionalidad de esa disposición depende de que su reconocimiento provenga de una naturaleza salarial del beneficio que se recibe, como sucede con el subsidio de estudio, y siempre que se utilicen para calcular los últimos seis meses de la relación laboral o la fracción menor resultante, según lo establece la propia disposición, todo lo cual, evidentemente deberá ser determinado por la jurisdicción laboral, dentro de lo establecido por la jurisprudencia que se cita en este precedente y los otros aplicables.

VI.Sobre la entrada en vigencia de la Ley de Protección al Trabajador y la Convención Colectiva de Trabajo del INS.- Un aspecto de la Convención Colectiva de Trabajo del Instituto Nacional de Seguros, tiene que ver con la promulgación de la Ley de Protección al Trabajador No. 7983, en cuanto

incorpora la cláusula relacionada con los derechos adquiridos en cuanto a los años ya acumulados de cesantía, en la antigüedad y forma de cálculo establecida en la Convención. En este sentido, el último párrafo de la disposición impugnada, tiene como fin, el reconocimiento de los beneficios de las disposiciones de la Convención Colectiva con la Ley de Protección al Trabajador, para prevenir la pérdida de ventajas adquiridas en la normativa especial negociada y vigente con anterioridad. Un primer aspecto que debe quedar claro, es que la Sala ha establecido como posible que mediante normativa de una Convención Colectiva se rompa el tope de cesantía, aun frente a lo establecido en el artículo 29 del Código de Trabajo, siempre y cuando las disposiciones cuenten con límites en las anualidades que se reconocerían. Así, por ejemplo, las siguientes citas jurisprudenciales aclaran la posición de la Sala.

³VIII.- Tope de cesantía de veinte años (Transitorio II). Finalmente, impugnan los accionantes el Transitorio II de la Convención Colectiva de Trabajo de la Junta de Protección Social de San José, en tanto contempla un tope del auxilio de cesantía, de veinte años. Determina el Transitorio II:

³Transitorio II:

Únicamente los trabajadores que tengan como fecha reconocida de ingreso a la Junta, antes del VEINTITRÉS DE NOVIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE, fecha en la cual perdió la vigencia la Convención Colectiva de Trabajo anterior, según criterio vinculante de la Procuraduría General de la República, Dictamen Nº C-233-99, tendrán derecho a una indemnización de auxilio de cesantía hasta por un máximo de veinte años, en los siguientes casos:

Cuando el trabajador tenga alguna enfermedad que le limite para realizar la función para la cual fue contratado previo dictamen médico expedido por la Caja Costarricense de Seguro Social; En caso de muerte del trabajador o por haberse acogido a la pensión por el Régimen de Invalidez o Vejez; Cuando el trabajador tenga al menos sesenta años de edad y veinte años de servicio.

Para efectos del cálculo de este derecho se seguirán los procedimientos y términos regulados en el Artículo 29 del Código de Trabajo, reconociendo a estos trabajadores los años servidos para el Estado en forma continua, como años al servicio de la Junta de Protección Social de San José, excluyendo de éste cálculo a aquellos períodos en que el trabajador hubiere recibido prestaciones legales o aportes patronales de cesantía de alguna asociación solidarista.´ En este caso, [«], esta norma no establece un beneficio carente de máximo, que pueda por ende propiciar un uso indiscriminado de fondos públicos. Por el contrario, esta norma prevé un ³techo´para el auxilio de cesantía de los trabajadores de la Junta de Protección Social de San José. Si bien este transitorio reconoce una indemnización superior a los mínimos legales, lo cierto es que no llega a ser irrazonable, si se toma en cuenta que está sujeta a un límite y que es relativamente proporcional a la antigüedad del funcionario en la institución, de modo que cuenta con ese derecho únicamente quien se ha desempeñado durante un largo período de tiempo.

El beneficio se constituye así en un estímulo para la permanencia dentro de la institución, evitando la salida de funcionarios y funcionarios de Junta. De ese modo, considera la Sala que la norma impugnada no transgrede las reglas y principios constitucionales invocados por los actores´. Sentencia No. 2006-6727 En igual sentido, la sentencia No. 2006-17439, en cuanto establece:

³La queja fundamental de los actores consiste en que el artículo 119 establece un tope para el auxilio de cesantía de dieciocho meses de salario por igual o mayor cantidad de años laborados, mientras que para los demás empleados de los sectores público y privado, el máximo legalmente establecido es de ocho meses (fracciones, según el texto actual del artículo 29 del Código de Trabajo). Sobre este particular, estima la Sala que la norma impugnada no establece un beneficio carente de máximo, que pueda por ende propiciar un uso indiscriminado de fondos públicos, tal y como alegan los accionantes, y por el contrario, prevé un ³techo´para el auxilio de cesantía de los trabajadores del Instituto Tecnológico de Costa Rica. Si bien reconoce una indemnización superior a los mínimos legales, lo cierto es que no llega a ser irrazonable, si se toma en cuenta que está sujeta a un límite y que es relativamente proporcional a la antigüedad del funcionario en la institución, de modo que cuenta con ese derecho únicamente quien se ha desempeñado durante un largo período de tiempo.

El beneficio se constituye así en un estímulo para la permanencia dentro de la institución, evitando la salida de funcionarios y funcionarias de experiencia en el manejo de los temas atinentes a las competencias de la Junta. De ese modo, considera la Sala que la norma impugnada no transgrede las reglas y principios constitucionales invocados por los actores´.

De igual manera, por sentencia No. 2006-17441, se estableció que:

³La norma impugnada no establece un beneficio carente de máximo, que pueda por ende propiciar un uso indiscriminado de fondos públicos, tal y como alegan los accionantes. Por el contrario, esta norma prevé un ³techo´para el auxilio de cesantía de los trabajadores de Compañía Nacional de Fuerza y Luz. Si bien en las normas indicadas se reconoce una indemnización superior a los mínimos legales, lo cierto es que no llega a ser irrazonable, si se toma en cuenta que está sujeta a un límite y que es relativamente proporcional a la antigüedad del funcionario en la institución, de modo que cuenta con ese derecho únicamente quien se ha desempeñado durante un largo período de tiempo. El beneficio se constituye así en un estímulo para la permanencia dentro de la institución, evitando la salida de funcionarios y funcionarias de experiencia en el manejo de los temas atinentes a las competencias de la institución. De ese modo, considera la Sala que las normas impugnadas no transgreden las reglas y principios constitucionales invocados por los actores ´. En concreto sobre la Convención Colectiva del INS, esta Sala dispuso en sentencia 2008-01002 que:

³XI.- Auxilio de cesantía. La accionante considera inconstitucional que la Convención Colectiva de Trabajo del Instituto Nacional de Seguros, autorice el pago del auxilio de cesantía aun en el caso de que exista justa causa para el despido, además que no establece tope alguno de dicho rubro en evidente menoscabo de los fondos públicos. El artículo 161 de la normativa en cuestión, señala en lo conducente:

³Artículo 161 a.- AUXILIO DE CENSANTÍA POR DESPIDO SIN JUSTA CAUSA (...)

El trabajador en estos casos, tendrá derecho al pago de cesantía según las siguientes reglas:

(...)

iv A partir del año 1984, cada trabajador tendrá derecho por este concepto, a la indemnización que haya acumulado hasta el año 1983, más un mes de salario adicional por cada año o fracción no menor de 6 (seis) meses que acumule, contado a partir del aniversario cumplido en 1983. b-. AUXILIO DE CESANTÍA POR RENUNCIA (...)

El trabajador que renuncia tendrá derecho a que en función de su antigüedad laboral, se le pague auxilio de cesantía, pero en la siguiente proporción:

(...)

v Con 10 (diez) o más años de antigüedad:

Un salario mensual por cada año de servicio o fracción superior a 6 (seis) meses según los términos que contiene el aparte iv del inciso a, de este artículo 161.

c.- AUXILIO DE CESANTIA POR DESPIDO CON JUSTA CAUSA El trabajador que el Instituto despida con justa causa, tendrá derecho, a que, en función de su antigüedad laboral se le pague auxilio de cesantía, pero en la siguiente proporción:

(...)´ Debe la Sala aclarar que la Constitución Política en su artículo 63 dispone la existencia de un derecho de los trabajadores a ser indemnizados en caso de despido sin justa causa, en tanto no exista en Costa Rica un seguro de desocupación, sin especificar los detalles de dicho beneficio. El Código de Trabajo, por su parte, determina en su artículo 29, según el texto modificado por la Ley número 7983 de dieciséis de febrero de dos mil:

³Artículo 29.- Si el contrato de trabajo por tiempo indeterminado concluye por despido injustificado, o algunas de las causas previstas en el artículo 83 u otra ajena a la voluntad del trabajador, el patrono deberá pagarle un auxilio de cesantía de acuerdo con las siguientes reglas: 1. Después de un trabajo continuo no menor de tres meses ni mayor de seis, un importe igual a siete días de salario.

2. Después de un trabajo continuo mayor de seis meses pero menor de un año, un importe igual a catorce días de salario.

3. Después de un trabajo continuo mayor de un año, con el importe de días de salario indicado en la siguiente tabla:

• a)AÑO 1 19,5 días por año laborado.
• b)AÑO 2 20 días por año laborado o fracción superior a seis meses.
• c)AÑO 3 20,5 días por año laborado o fracción superior a seis meses.
• d)AÑO 4 21 días por año laborado o fracción superior a seis meses.
• e)AÑO 5 21,24 días por año laborado o fracción superior a seis meses.
• f)AÑO 6 21,5 días por año laborado o fracción superior a seis meses.
• g)AÑO 7 22 días por año laborado o fracción superior a seis meses.
• h)AÑO 8 22 días por año laborado o fracción superior a seis meses.
• i)AÑO 9 22 días por año laborado o fracción superior a seis meses.
• j)AÑO 10 21,5 días por año laborado o fracción superior a seis meses.
• k)AÑO 11 21 días por año laborado o fracción superior a seis meses.
• l)AÑO 12 20,5 días por año laborado o fracción superior a seis meses.
• m)AÑO 13 y siguientes 20 días por año laborado o fracción superior a seis meses.

4. En ningún caso podrá indemnizar dicho auxilio de cesantía más que los últimos ocho años de relación laboral.

5. El auxilio de cesantía deberá pagarse aunque el trabajador pase inmediatamente a servir a las órdenes de otro patrono. (El subrayado no es del original) Aun cuando la norma es imperativa al indicar que el auxilio de cesantía no puede indemnizarse más allá de los últimos ocho años, esta Sala ha aceptado la existencia de topes mayores fijados a través de convenciones colectivas, partiendo del hecho de que el Código de Trabajo establece reglas mínimas que pueden ser superadas siempre y cuando se haga dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. Es por esta razón, que la Sala ha avalado la existencia de topes de cesantía mayores de los ocho años pero inferiores a los veinte años (ver sentencia 2006-06730 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diecisiete de mayo de dos mil seis), por estimar que no existe inconstitucionalidad alguna en los casos en que sí existe un límite o ³techo´razonable.

Sin embargo, en el caso específico del Instituto Nacional de Seguros, esta Sala observa que las cláusulas impugnadas no prevén tope alguno, lo cual estima esta Sala se refleja en un uso indebido de fondos públicos, en detrimento de los servicios públicos que presta la institución. Por otro lado, tampoco se encuentra justificación alguna para lo dispuesto en el inciso c) del artículo 161, en el tanto se permite el pago del auxilio de cesantía aun en los casos de despido con justa causa. Tal como lo dispone el numeral 63 constitucional ya comentado, la indemnización está prevista para los casos de despido sin justa causa, pues es una consecuencia lógica del rompimiento del contrato de trabajo por decisión unilateral del patrono. Sin embargo, en aquellos casos donde el rompimiento del contrato de trabajo obedece a una causa imputable al trabajador, no se justifica el pago del auxilio de cesantía, pues no existe una causa que lo legitime.

Así las cosas, este Tribunal estima inconstitucional lo dispuesto en epígrafe iv del inciso a), el epígrafe v del inciso b) y la totalidad del inciso c) en cuanto exceden el parámetro de veinte años que esta Sala ha estimado razonable como tope por concepto de cesantía y por permitirse el pago aun en los casos de despido con justa causa´.

Razón por la cual, lo que corresponde es que, en cuanto a la inconstitucionalidad del artículo 161 de la Convención Colectiva del Instituto Nacional de Seguros, deben estarse los accionantes a lo resuelto en dicho voto, donde se declaró la inconstitucionalidad del epígrafe iv del inciso a), el epígrafe v del inciso b) y la totalidad del inciso c) de dicho artículo, en cuanto exceden el parámetro de veinte años que esta Sala ha estimado razonable como tope por concepto de cesantía y por permitirse el pago aún en los casos de despido con justa causa.

VII.Sobre la inconstitucionalidad del artículo 162 de la Convención Colectiva del INS.- Los accionantes impugnan el contenido del artículo 162 de la Convención Colectiva del Instituto Nacional de Seguros en cuanto al párrafo que establece:

³A partir de la entrada en vigencia de la Ley de Protección al Trabajador n°7983, el Instituto continuará respetando los derechos adquiridos en cuanto a los años ya acumulados de cesantía, en la antigüedad y forma de cálculo establecida en esta Convención´.

A juicio de los demandantes, esta disposición violenta el principio de igualdad por cuanto, desde la entrada en vigencia de la Ley de Protección al Trabajador el 01 de enero del 2001 del 8,33% del salario de los trabajadores que correspondía a cesantía, un 3% sería convertido en un derecho real y el restante 5,33% seguiría rigiéndose conforme a las reglas comunes de la cesantía. Mientras que en el caso de los trabajadores del INS a partir de enero del 2001 por cada año transcurrido se les reconocería un 8,33% neto de cesantía, lo que aunado al 3% que se le deposita en el Sistema Centralizado de Recaudación de la CCSS, le otorga un derecho a un 11,33% de cesantía a sus trabajadores. Al respecto, manifiestan los coadyuvantes que según certificación que aportan, no es cierto que el INS pague el trabajador el 8,33% más un 3% correspondiente a la Ley de Protección al Trabajador, sino que, según se ordenó, a partir de la entrada en vigencia de la referida ley, los porcentajes de aporte patronal allí establecidos serán rebajados del 8,33% del auxilio de cesantía.

Luego del análisis que realiza este Tribunal, no se cuentan con los elementos de prueba suficientes para concluir que efectivamente esta disposición establezca que a los empleados del INS les corresponda por auxilio de cesantía un 11,33% por encima del porcentaje que corresponde al resto de trabajadores. No es posible definir, claramente, una base fáctica que le dé sustento a los argumentos que expresan los accionantes, sin que sea posible inferir la inconstitucionalidad del texto del artículo 162 de la convención colectiva. En todo caso, pareciera tratarse más de una interpretación sobre la aplicación de la norma y no de lo que prevé la disposición en sí misma. Si la aplicación de la cláusula de la convención violenta normas constitucionales, podría plantearse la objeción de constitucionalidad frente a la aplicación concreta de la disposición, en cuyo caso procedería, eventualmente, otra vía de acceso a esta instancia, como el amparo.

La disposición que se objeta, se refiere, en esencia, al respeto y tutela de los derechos adquiridos, tema que en principio no conculca ningún derecho fundamental, por el contrario, el irrespeto a tal garantía, más bien puede constituir una lesión al derecho de la constitución. Así entonces, no se verifica violación alguna al principio de igualdad en cuanto a ese argumento´. (Lo subrayado no es del original).

Conforme a la interpretación dada por esta Sala, la Ley de Protección al Trabajador no vino a significar un cambio en el cálculo de las anualidades acumuladas por los trabajadores y su repercusión en la cesantía, antes de su vigencia y de las Convenciones Colectivas, pues éstas pueden superar los mínimos establecidos en el Código de Trabajo o disposiciones especiales. Según se ha indicado supra, no implica inconstitucionalidad alguna, en el tanto, la normativa establezca un tope o techo para el cálculo de la cesantía, pues lo que es inconstitucional es dejar abierta sine die las anualidades. En este sentido, debe contener un límite para que no exista una erogación de recursos públicos contrario a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, como se ha indicado en la jurisprudencia. Ciertamente, este extremo de la norma había sido también analizado por la Sala, pero no cuando se refiere la disposición a los derechos adquiridos, sin embargo se trata de aquél lapso en el que el trabajador cumple su trabajo vinculado con la institución, la vocación del artículo en cuestión se dirige a garantizar la estabilidad de los efectos de las anualidades cumplidas en el haber de la relación laboral, es decir, año o fracción a favor del trabajador o empleado público, pero no significa que, en aplicación de la normativa, se pueda establecer derechos que contradigan la Constitución Política, o sus principios, o lo interpretado por la Sala, con ocasión de la Convención Colectiva de Trabajo. En este sentido, es regular constitucionalmente la anualidades pactadas, anualidades y cálculos, siempre que sean en forma limitada, como se explicó arriba.

VII.Conclusión. Por lo frases ³vacaciones compensadas y las vacaciones disfrutadas´, debiendo entenderse constitucional el resto del artículo, interpretado constitucionalmente por esta Sala en esta sentencia y en su precedente, 2012-08891 de las dieciséis

horas y dos minutos del veintisiete de junio de dos mil doce.

VIII.Votos salvados : El magistrado Armijo salva el voto y rechaza de plano la acción con fundamento en las siguientes consideraciones que redacta la

primera:

A diferencia del criterio de la mayoría, considero que la acción es inadmisible y por ende, debe ser rechazada, atendiendo a la naturaleza del objeto impugnado ±las convenciones colectivas-, con fundamento en lo siguiente:

a.- La Negociación Colectiva en el sector público. Nuestra Constitución Política junto a las libertades individuales, enuncia los denominados Derechos Sociales, que buscan afianzar el régimen democrático al extender el contenido de los derechos y libertades. La incorporación de este capítulo en nuestra carta magna, se produjo en el año 1943, que vino a reformar la Constitución de 1871 y éste a su vez, se reprodujo en nuestra constitución actual. Uno de estos derechos, atinentes al tema de estudio, es la libre sindicalización, independientemente del sector laboral al que pertenezca el trabajador (sea público o privado), que consagra el artículo 60. Por otro lado, el artículo 61 establece el derecho de huelga como ejercicio de la libertad sindical, el cual si bien está limitado a determinadas regulaciones en el sector público (artículo 61 constitucional), lo cierto es que es admisible para dicho sector y así lo estableció este Tribunal en la sentencia No. 1317-98, al indicar:

³El derecho de sindicación tiene pues, rango constitucional en Costa Rica y se regula internamente mediante normas de carácter legal, específicamente el Código de Trabajo, que norma en su artículo 332 y siguientes -ubicados en el Título Quinto ³De las Organizaciones Sociales´- lo referente al funcionamiento y disolución de los sindicatos y define las reglas de protección de los derechos sindicales. En el artículo 332 del Código de Trabajo se declara además de interés público la constitución legal de los sindicatos, que se distinguen ³(«) como uno de los medios más eficaces de contribuir al sostenimiento y desarrollo de la cultura popular y de la democracia costarricense ´. La referencia anterior permite concluir en esta etapa, que el derecho fundamental de sindicación se reconoce sin distingo de la naturaleza pública o privada de los sectores laborales; es decir, en magnitud equiparable.

En relación con el contenido de la acción sindical, específicamente lo que toca al derecho de huelga, el artículo 61 de la Constitución Política establece que la regulación del citado derecho de acción colectiva es materia de reserva de ley, siendo que toda restricción del citado derecho debe darse por vía ley y de ningún modo puede favorecer los actos de coacción o violencia. Es además resultado de la atribución conferida mediante el numeral 61 constitucional citado, que compete al legislador definir en qué casos de la actividad pública se restringe o excluye el ejercicio del derecho de huelga; mandato que se satisface mediante el artículo 375 (antes, 368) del Código de Trabajo, que debe ajustarse a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad para que sea congruente con el principio democrático sobre el que descansa el ordenamiento jurídico patrio, plasmado en el artículo 1° de la Constitución Política y que es valor supremo del Estado Constitucional de Derecho...´ La negociación colectiva representa un elemento básico en el contenido de la libertad sindical, precisamente porque a través de los Sindicatos puede promover una negociación que propicie resolver las situaciones laborales de los trabajadores.

La misma libertad sindical en sí misma, implica negociar colectivamente para obtener los beneficios económicos, sociales y profesionales que consagra nuestra Carta Fundamental. La negociación surge también como un medio pacifizador ante conflictos colectivos, como el derecho a huelga, que según vimos es reconocido en el sector público y puede plasmarse en acuerdos que pueden constituir una convención colectiva. Nuestra Constitución Política así lo precisó en el artículo 62 dentro del capítulo que regula los derechos y garantías sociales, al disponer que tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados. La Sala en la sentencia No. 1696-92 estimó que la modificación de la Constitución Política de 1871 por la Asamblea Constituyente que emitió la Constitución Política vigente, en la que se incorporó en los artículos 191 y 192 un régimen laboral público exclusivo para los servidores del Estado, excluía toda posibilidad de negociación en el sector público, por estar los trabajadores bajo un estado de sujeción, donde existe por parte del Estado una imposición unilateral de las condiciones de la organización y la prestación del servicio para garantizar el bien público.

Sin embargo, nos replanteamos nuevamente el tema en cuestión, teniendo en consideración que la interpretación dada a la incorporación de este régimen fue restrictiva y que además, ello no impedía la negociación colectiva como un derecho fundamental que ya había sido reconocido a los trabajadores, incluyendo a los servidores públicos. El interés de los Constituyentes en 1949 en promulgar un régimen estatutario, fue promovido esencialmente con el fin de que la administración contara con un instrumento que permitiera la contratación de sus funcionarios a base de idoneidad comprobada y así lograr una estabilidad en el nombramiento de los mismos, evitando la persecución política de los empleados públicos en cada cambio de gobierno, pero no con el objetivo de restringirles sus derechos fundamentales. El régimen de empleo público se constituyó más bien como un freno para la propia administración y en una garantía para sus funcionarios.

Por otro lado, la discusión se torna respecto a derechos fundamentales reconocidos por la misma Constitución Política y que como se indicó, ésta no hizo excepción en el artículo 62. Recordemos por propia jurisprudencia de este Tribunal, que los derechos fundamentales son inherentes al ser humano por su condición de tal, por su carácter de persona y por ende son superiores al mismo Estado; pues éste no los crea ni los regula constituyéndolos, sino que simplemente los reconoce, tutela y garantiza normativamente, con un carácter puramente declarativo. De ahí que el ordenamiento jurídico puede tutelarlos y moldear su ejercicio, mas no eliminarlos o desconocerlos con la simple invocación de que así lo exigen los requerimientos de la organización del Estado, o la eficiencia de la administración, o un impreciso bien público; en virtud de que ostentan una categoría y fuerza superior al propio ordenamiento.

Cuando un derecho ha sido reconocido formalmente como inherente a la persona éste queda definitiva e irrevocablemente integrado a la categoría de aquellos derechos cuya inviolabilidad debe ser respetada y garantizada. Ahora, si bien los derechos fundamentales no son absolutos, las restricciones o limitaciones a los que sean sometidos, nunca puede vaciarlos de contenido, como sucedería si desconoce dicho derecho a determinado grupo de trabajadores, solo por el hecho de laborar en el sector público. Puede darse un tratamiento diferenciado respecto a los límites y alcances de la negociación o en virtud de la materia objeto de la misma, pero nunca su total exclusión para este tipo de servidores. Las garantías sociales contempladas en la Constitución actual, ya se encontraban incorporados expresamente en nuestro régimen jurídico desde la modificación introducida a la Constitución Política de 1871 en las legislaturas de 1942 y 1943.

De hecho el capítulo fue reproducido en el cuerpo normativo de 1949, pues constituía una de las evoluciones más importantes de nuestro país, en el reconocimiento de los derechos del individuo. En este sentido conviene advertir, que los derechos humanos son irreversibles, porque todo derecho formalmente reconocido como inherente a la persona humana, queda irrevocablemente integrado a la categoría de derecho humano, categoría que en el futuro no puede perderse. Aunado a lo anterior, dado el carácter evolutivo de los derechos en la historia de la humanidad, es posible en el futuro extender una categoría de derechos humanos a otros derechos que en el pasado no se reconocían como tales o aparezcan otros que en su momento se consideraron como necesarios a la dignidad humana y por tanto inherentes a toda persona. Por tanto, los derechos fundamentales son progresivos pero nunca regresivos. Así las cosas, de ninguna manera podría admitirse una exclusión en este sentido, que ni siquiera la misma Constitución hizo.

La correcta dimensión que debe adquirir este derecho, constitucional consagrado en el capítulo de garantías sociales, en el caso del sector público, no es la de un cercenamiento total para el servidor, sino entender que su ejercicio está sujeto a ciertas limitaciones en atención a la observancia del ordenamiento jurídico, a los límites del gasto público y a las correspondientes regulaciones que existen en esta materia.

b.- Las Convenciones Colectivas según la doctrina. En el caso sometido a estudio, la discusión se enfatiza en las Convenciones Colectivas, que como ya fue indicado, son producto de la negociación colectiva, o consisten en la negociación propiamente, y que según la Constitución Política también son admitidas para el sector público, pues proporciona uno de los instrumentos ideales para conseguir los fines establecidos por la norma fundamental para el derecho de sindicación. El Código de Trabajo en el artículo 54 define las convenciones colectivas como aquellas que se celebran entre uno o varios sindicatos de trabajadores y uno o varios patronos, o uno o varios sindicatos de patronos, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste. Tienen fuerza de ley profesional de conformidad con el artículo 62 de la Constitución Política y de los artículos 54 y 55 del Código de Trabajo.

Esto significa que las convenciones colectivas se convierten en el instrumento jurídico que regula las relaciones obrero-patronales, y que esta relación comprende al sindicato, al patrono, a los trabajadores sindicalizados, a los no sindicalizados y a los futuros trabajadores mientras la Convención se encuentre vigente, o sea, se aplica no sólo a quienes la han elaborado, sino también a terceras personas ajenas a la negociación. Entendiendo terceros, como aquellos trabajadores que en el futuro se incorporen al centro de trabajo, no a otras personas o instituciones que sí pueden encontrarse ajenas por completo a la Convención Colectiva de que se trate. Es por ello que podemos hablar de tres características de toda Convención Colectiva: 1- Deben ser concluidas entre un grupo Trabajadores y Empleadores: los trabajadores deben encontrarse legalmente organizados para poder celebrar la constitución de una convención colectiva. 2- Producen efectos propios y directos para las agrupaciones que contratan (cláusulas obligacionales): conforme con nuestra Constitución Política las Convenciones Colectivas de Trabajo o Acuerdos Colectivos de Trabajo poseen el rango y la fuerza de ley entre las partes y 3- Producen efectos incluso para terceros que no formen parte en la convención colectiva.

En ellas se establecen cláusulas que crean obligaciones entre el patrono y el sindicato, pero además puede contener cláusulas normativas sobre las condiciones de trabajo que afecten a los contratos individuales existentes como a los que luego se realicen en el futuro. Se le aplican las reglas de los contratos para afirmar que obligan al cumplimiento de lo expresamente pactado y a todas las consecuencias conformes a la buena fe, al uso y a la ley; las organizaciones obreras y patronales que firman un acuerdo se obligan a estar y pasar por él, a respetar lo estipulado, y a no levantar nuevas reivindicaciones ni pretender modificarlo antes del tiempo previsto para su terminación. El trámite que debe seguir está contemplado en el artículo 57 del Código de Trabajo, según el cual la convención colectiva deberá extenderse por escrito en tres ejemplares, bajo pena de nulidad absoluta. Cada una de las partes conservará un ejemplar y el tercero será depositado en la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, directamente o por medio de la autoridad de trabajo o política respectiva.

No tendrá valor legal sino a partir de la fecha en que quede depositada la copia y, para este efecto, el funcionario a quien se entregue extenderá un recibo a cada uno de los que la hayan suscrito. Dicho depósito será comunicado inmediatamente a la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para que éste ordene a las partes ajustarse a los requisitos de Ley en caso de que la convención contenga alguna violación de las disposiciones del presente Código. Se trata de un contrato atípico por la singularidad de las obligaciones que puedan asumir los contratos, por la formalización del proceso de elaboración, la homologación estatal y ante todo, por su contenido normativo. La firma de un acuerdo colectivo ha significado para un amplio sector doctrinal el fin de las hostilidades, entendiéndolo como un tratado de paz, pues pretende servir a la paz económica y social entre empleadores y trabajadores, o a restaurarla y mantenerla por el tiempo de su duración.

A la vez, constituye un factor determinante para la evolución y desarrollo del orden jurídico y para la adaptación del mismo a las necesidades sociales, que siempre son cambiantes por la evolución de la socialización y del régimen de producción. Una relación de empleo sin un soporte jurídico como las convenciones colectivas, podría colocar eventualmente al trabajador en un plano de desigualdad propiciado por las fuerzas económicas y las necesidades sociales del trabajador. Una convención colectiva implica todo un proceso de diálogo social, de acercamiento de las partes, de varios acuerdos en un momento histórico dado que lleva implícito una serie de acontecimientos sociales que son los que impulsan a las partes a negociar, basados en la buena fe negocial, que contribuye al compromiso de ambas partes de respetar lo pactado y entendiendo que en caso de imposibilidad de cumplimiento de lo ahí estipulado, las partes tengan claros los mecanismos de reforma o anulación, que para el caso son, el de Denuncia, o en su defecto el proceso de lesividad.

De lo su naturaleza laboral en el ejercicio de los derechos fundamentales de sindicalización y negociación, así como de la fuerza normativa que le da la misma Constitución a las convenciones colectivas en el artículo 62 de dicho cuerpo normativo, en lo que respecta a su contenido, no debe ser revisado y valorado por este Tribunal como pretende la accionante, por cuanto sería desconocer toda la trascendencia histórica de las mismas ±el conflicto social originario- y el respeto a un acuerdo de partes suscrito por el mismo Estado, con una trascendencia político, económico y social determinada. No se puede desconocer la buena fe de las partes de la negociación, obviando los trámites preestablecidos por ella misma, dejando de lado el momento histórico y las necesidades sociales y económicas que la propiciaron, momento en el cual probablemente cumplieron los criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

No se debe olvidar que las partes intervinientes en una negociación otorgan beneficios, pero también ceden derechos en aras de la efectiva realización del fin para el cual fue creada la institución. Las Convenciones tienen una vigencia y pueden ser revisadas, pero por los procedimientos debidamente establecidos. De manera que si bien es cierto una convención colectiva negociada en el sector público puede estar incurriendo en vicios que determinen su invalidez, ello obedecería a una ilegalidad que debe ser determinada en cada caso concreto, y que podría eventualmente generar la improcedencia de las cláusulas ahí contempladas, pero que deberá ser declarada en la vía de legalidad correspondiente.

Por todo lo expuesto, en mi criterio, lo impugnado por la accionante no procede ser alegado y revisado en la jurisdicción constitucional, lo que implica rechazar la acción por improcedente.

IX.El magistrado Jinesta Lobo rechaza de plano la acción y da razones diferentes.- En este sentido, salva el voto y declara inadmisible la acción, en cuanto al numeral 161 de la Convención Colectiva del Instituto Nacional de Seguros, por las siguientes razones:

A.- DERECHO FUNDAMENTAL A LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA: RECONOCIMIENTO INTERNO E INTERNACIONAL. En la tradición constitucional costarricense la negociación colectiva fue elevada al más alto rango normativo, puesto que, el artículo 62 de la Constitución Política la reconoce como un derecho para el mejoramiento de las condiciones de empleo, concediéndole a las convenciones colectivas "fuerza de ley", esto es, la eficacia, potencia, resistencia y valor de una ley en sentido material y formal. Este precepto constitucional que equipara un acuerdo surgido de la libre y autónoma negociación entre los patronos u organizaciones patronales y las organizaciones sindicales de los trabajadores o empleados, no debe conducir a equívocos en cuanto a su naturaleza jurídica. Se trata del reconocimiento de la titularidad y ejercicio de un derecho fundamental, siendo que el acto formal en el que se traduce finalmente -convención colectiva- es equiparado, para todo efecto y por disposición constitucional expresa, a una ley, de modo que la convención colectiva, en sí misma, es un acto con valor de ley surgido de la autonomía de acción de los dos sectores señalados.

El derecho fundamental a la negociación colectiva, se encuentra en una relación instrumental con el que es reconocido en el ordinal 60 de la propia Constitución que faculta a los trabajadores y patrones para sindicalizarse libremente con el fin exclusivo de obtener y conservar beneficios económicos, sociales o profesionales, puesto que, es un medio para el logro de esos objetivos de orden constitucional. En el plano internacional, el artículo 4° del Convenio No. 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva de 1° de julio de 1949, contempla el derecho a la negociación colectiva libre y voluntaria, al señalar que "Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo".

Ulteriormente, el Convenio No. 151 de la OIT sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública del 27 de junio de 1978, en su artículo 7° dispuso que "Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de los procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados acerca de las condiciones de empleo («)". Finalmente, el Convenio No. 154 de la OIT sobre la Negociación Colectiva del 19 de junio de 1981, el cual en su preámbulo afirma el derecho de negociación colectiva y la necesidad de implementar medidas internas para fomentarlo, dispuso en su artículo 2° lo siguiente:

"A los efectos del presente Convenio, la expresión negociación colectiva comprende todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de:

• a)fijar las condiciones de trabajo y empleo, o b) regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o c) regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez." Debe señalarse, adicionalmente, que otros instrumentos internacionales de derechos humanos han proclamado el derecho de negociación colectiva, así la Carta Social Europea de Turín del 18 de octubre de 1961, lo recoge en su artículo 6°, siendo que una de las medidas que se propone para su ejercicio eficaz es la promoción, cuando sea necesario y útil, de la institución de los procedimientos de negociación voluntaria.

B.- ALCANCES DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS. A tenor del artículo 10 de la Constitución Política la declaratoria de inconstitucionalidad procede respecto de las "(«) normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público («)". Las convenciones colectivas, aunque ex constitutione (artículo 62 de la Constitución Política), tienen fuerza de ley, no pueden ser asimiladas a una ley en sentido material y formal, por cuanto, no emanan de la Asamblea Legislativa en el ejercicio de la función de legislar a través del procedimiento legislativo y tampoco tienen efectos generales y abstractos. El grado, jerarquía y valor que le concede el constituyente originario no determina, per se, la naturaleza jurídica de las convenciones colectivas. La razón del constituyente originario de otorgarle, por constitución, fuerza de ley a las convenciones colectivas fue precisamente, reforzar los efectos y las consecuencias del pleno ejercicio de los derechos fundamentales a la sindicalización y a la negociación colectiva, en vista de su elevada trascendencia para lograr un clima de estabilidad y armonía social, laboral y económica y de sus fines particulares.

Consecuentemente, la equiparación, en potencia, fuerza y resistencia a la ley, no debe conducir al equívoco de estimar que, como tal, resulta pasible del control de constitucionalidad. Debe tomarse en consideración, que la convención colectiva, asimismo, no es una disposición general por cuanto carece de efectos generales y normativos. Adicionalmente, si bien puede comprender aspectos del Derecho público, atinentes a una relación estatutaria o una relación de empleo público, su contenido es definido por las partes involucradas en ejercicio de su libertad o autonomía de acción. Bajo esta inteligencia, una convención colectiva no encaja en ninguno de los supuestos del artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que hace un elenco de las actuaciones o conductas objeto de la acción de inconstitucionalidad. El texto constitucional le reconoce, indirecta o implícitamente, a los trabajadores, empleados y patronos o sus organizaciones el derecho de negociar de forma libre y autónoma, a través de la concertación de un pacto o contrato colectivo que establece un orden para un grupo determinado o determinable de trabajadores, empleados y patronos.

Consecuentemente, al tratarse de un contrato colectivo está fuera del control de constitucionalidad, puesto que, el propio constituyente le otorga a las partes autonomía y libertad para concertar y regular sus condiciones y relaciones laborales. Lo anterior, no excluye, desde luego, que pueda, eventualmente, existir un control de legalidad ordinaria acerca de los vicios de forma o de procedimiento en la negociación que afecten los acuerdos finalmente pactados o por un incumplimiento de los mínimos legales preestablecidos.

C.- NEGOCIACIÓN COLECTIVA LIBRE Y VOLUNTARIA. A partir del texto del artículo 4° del Convenio No. 98 de la OIT, sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva del 1 de julio de 1949, se ha extraído el principio de la negociación colectiva libre y voluntaria entre los patronos o sus organizaciones y los trabajadores o sus organizaciones. La principal consecuencia de este principio es que en la negociación colectiva las partes directamente implicadas deben acordar y pactar el marco y los distintos términos o condiciones, sin injerencia externa de ningún tipo, por cuanto se produciría un desequilibrio. De modo que son los patronos y los trabajadores o empleados los que, consensuada y autónomamente, determinan los niveles de negociación, sin que éstos puedan ser impuestos externamente (v. gr. Por vía de aprobación u homologación ministerial, imposición o compulsión gubernamental de ciertas consideraciones de estabilidad macroeconómica o de posibilidades financieras y presupuestarias, etc.) o encontrarse restringidos de modo preestablecido (v. gr.

A través de leyes y reglamentos que fijan, de antemano, los niveles y alcances de la negociación). Desde ese punto de vista, los representantes del patrono o de las organizaciones patronales, en el curso de la negociación, bien pueden establecer o fijar determinados límites que podrán mantener, variar o modificar durante su desenvolvimiento. De modo que si el Gobierno o la Administración del Estado, tiene algunas observaciones y reservas sobre las políticas económicas y sociales de interés general debe ponerlas en conocimiento y procurar, en la medida de lo posible, convencer o persuadir a las partes para que autónoma y libremente sean tomadas en consideración, a efecto de arribar a los acuerdos finales. Cualquier cláusula o contenido de la convención colectiva que se haya pactado desoyendo tales advertencias, provocará, única y exclusivamente, la responsabilidad a posteriori de los representantes patronales o de los trabajadores, frente a sus representados.

D.- NEGATIVA SUJECIÓN DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS A LOS CRITERIOS DE PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD: CLIMA DE INSEGURIDAD JURÍDICA. Desde el punto de vista del Derecho de la Constitución, el contenido o clausulado de las convenciones colectivas podría tener -si se admite la posibilidad de impugnarlas en sede constitucional- como único límite que no se incumplan los mínimos en materia laboral establecidos en el propio texto constitucional. Ni siquiera los vicios de forma en el curso de la negociación podrían constituir límites constitucionales para el ejercicio del derecho fundamental a la negociación colectiva, toda vez, que el procedimiento no lo define la Constitución, sino que debe hacerlo la ley o el reglamento, de modo que quedan librados a la discrecionalidad legislativa o administrativa, siempre y cuando no infrinjan el principio sustancial de la negociación colectiva libre y voluntaria establecido en los instrumentos internacionales de derechos humanos y que constituye el contenido esencial del derecho y, por consiguiente, el límite de límites.

El someter el contenido y clausulado de una convención colectiva, surgido de la libre y voluntaria negociación, a los parámetros de la proporcionalidad y razonabilidad, además de socavar el equilibrio interno de los acuerdos, provoca, a mediano o largo plazo, un claro y evidente estado de inseguridad jurídica. En efecto, los trabajadores o empleados pueden desconfiar de su asociación o afiliación a las organizaciones sindicales, de sus representantes y de los propios representantes patronales, creando un clima de tensión e inestabilidad en las relaciones laborales, todo lo cual desalienta el ejercicio pleno y efectivo de los derechos de sindicalización y de negociación colectiva, conquistas invaluables del Estado Social y Democrático de Derecho. Adicionalmente, cualquier futuro o eventual trabajador que pretenda afiliarse a un sindicato, probablemente, puede tener, razonablemente, serios reparos sobre la utilidad de su adherencia ante la anulación eventual y futura de los convenios colectivos que se hayan negociado, con lo cual el derecho a la negociación colectiva deja de cumplir con su fin fundamental de mejorar las condiciones laborales y queda, virtualmente vaciado de contenido y devaluado.

Los ajustes y controles sobre el eventual contenido del clausulado de una convención colectiva deben ser muy laxos, a priori y persuasivos para que las partes directamente involucradas decidan voluntaria y libremente si toman en consideración, en el curso de la negociación, las observaciones (modificaciones, ajustes, variaciones) formuladas, sin que sea posible, incluso, imponer una renegociación ulterior. Consecuentemente, la fiscalización a posteriori sobre criterios de proporcionalidad y razonabilidad, constituye una injerencia externa que afecta el equilibrio interno del convenio colectivo concertado y que puede provocar serias dislocaciones o distorsiones de la seguridad, la paz social y de las relaciones laborales que no resultan congruentes con el Derecho de la Constitución.

Por tanto:

Se declara parcialmente CON LUGAR la acción. En consecuencia se anula por inconstitucional del artículo 161 de la Convención Colectiva del Instituto Nacional de Seguros, en su versión reformada y vigente hasta el 28 de febrero de 2008 con las siguientes frases ³las vacaciones compensadas y las vacaciones disfrutadas,´. Es constitucional en cuanto dispone: ³«todas las sumas pagadas al extrabajador, e igualmente las que se le haya acreditado, que correspondan a sueldos, [«] auxilios o beneficios incluidos en el contrato de trabajo, o en los reglamentos y prácticas del Instituto, como contribuciones patronales para el Régimen de Seguros de Renta Vitalicia, pago de primas de Seguro de Vida y Accidentes, Beneficios Médicos, Subsidios para Estudios y otros´y ³A partir de la entrada en vigencia de la Ley de Protección al Trabajador No. 7983, el Instituto continuará respetando los derechos adquiridos en cuanto a los años ya acumulados de cesantía, en la antigüedad y forma de cálculo establecida en esta Convención´.

Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia en que comenzó a regir la reforma de la cláusula impugnada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe y las relaciones o situaciones jurídicas que se hubieran consolidado por prescripción, caducidad o virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material. Comuníquese este pronunciamiento a los Poderes Legislativo, en la persona de su Presidente, y al Poder Ejecutivo, en la persona quien ocupe el cargo de Ministro de Trabajo y Seguridad Social. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.

El magistrado Armijo Sancho salva el voto y rechaza de plano la acción. El magistrado Jinesta Lobo rechaza de plano la acción y da razones diferentes.- Gilbert Armijo S.

Presidente a.i Luis Paulino Mora M. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Jorge Araya G.