Reducing Protected Areas Requires an Adequate Technical StudyReducción de áreas protegidas exige estudio técnico suficiente

Decision No. 2012013367 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at eleven thirty-three on veintiuno de setiembre del dos mil doce.

Optional legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa facultativa de constitucionalidad) filed by the following members of the Asamblea Legislativa: J.M.V.F.E., C.G.F., J.C.M.G., C.M.M.Q., C.E.M.P., M.E.V.R., M.P.P.H., X.E.E., V.H.C., and M.A.M.C.; pursuant to Article 96(b) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, concerning the Bill “LEY DE RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS DE LOS HABITANTES DEL CARIBE SUR,” legislative expediente No. 18.207.

Findings:

1. The consultation was received by the Office of the Clerk of the Sala Constitucional at 11:46 on 6 de septiembre de 2012. By a decision issued at 15:26 on 6 de septiembre de 2012, served at 9:30 on 10 de septiembre del presente año, the Chamber requested that the legislative record be forwarded. The duly certified legislative record was received by the Office of the Clerk of the Chamber at 16:18 on 11 de septiembre. The deadline for answering the consultation is 12 de octubre de 2012. The purpose of the consultation is to conduct preventive constitutional review (control preventivo de constitucionalidad) of the Bill under review.

2. In the consultation, the requesting members of the Asamblea Legislativa allege, as a procedural violation, noncompliance with Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, Law No. 7554, which provides: “The surface area of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) constituting the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), regardless of their management category (categoría de manejo), may be reduced only by a Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify such a measure.” The Bill under review seeks to modify the current boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, established by Executive Decree No. 32753-MINAE of 16 de mayo del 2005. The Bill seeks to exclude most of the Caribe Sur coastal zone (zona costera) from the legal regime applicable to wildlife refuges (refugios naturales) and subject it to the legal regime governing the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), Law No. 6043 of 2 de marzo de 1977.

They support the consultation with constitutional case law, specifically Judgment No. 07294-98 issued at 16:15 on 13 de octubre de 1998, as well as opinions issued by the Procuraduría General de la República and the Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, which have warned of the alleged procedural defect in the Bill. In that regard, they state that the Procuraduría General de la República warned that “The approval of the bill, without a sufficient technical opinion appearing in the legislative debate, would entail potential defects of unconstitutionality” (OJ-040-2012 of 19 de julio). The Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, for its part, concluded in the Integrated Legal-Environmental Report, Official Letter ST-086-2012, that: “The bill lacks a technical study justifying the modification of the boundaries of the protected area,” and warned “that the proposed modification of the boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca Manzanillo could violate the Constitución Política.” They allege that the Management Plan (Plan de Manejo) and its Regulations fail to meet the requirement established in Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente.

They contend that it does not satisfy legal and constitutional requirements because the studies prepared for the Management Plan “were conducted before the attempt to reduce the protected area” and are therefore technically inadequate to assess the impact of the reduction, particularly because they were conducted for a different purpose. Indeed, the studies covered the entire refuge, including, of course, the zone that the Bill seeks to remove, whereas the studies required by the Ley Orgánica del Ambiente must be specific. They raise the same concerns regarding the study prepared by the Área de Conservación La Amistad-Caribe (ACLAC) of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), entitled: “Criterio Técnico del Área de Conservación Amistad-Caribe, SINAC-MINAET, respecto del proyecto de ley 18.207.” According to the requesting members, the requirements of Article 30 of the Ley Orgánica del Ambiente have not been met because the study merely describes the historical origins of the Refuge, summarizes the Zoning Regulations (Reglamento de zonificación), and relies on another study concerning the forest cover (cobertura boscosa) of the area addressed by the Bill, concluding that the existing forest cover is limited and that the reduction sought by the Bill “does not alter the protection and conservation purposes of the Refuge,” a conclusion reached without further supporting technical studies.

For example, it fails to address the measure’s impact on the marine area, specifically the reefs in the zone, even though the coastal zone is the ecological link between the marine and mountainous zones and is essential to protecting the reefs from sedimentation. It does not measure the impact on aquifers (mantos acuíferos) caused by increasing soil sealing, even though Zone 1 contains the sector’s main aquifer, which currently supplies drinking water to the communities of Cocles, Punta Uva, and Manzanillo. Nor does it study the measure’s impact on the Talamanca-Caribe biological corridor (corredor biológico) and wildlife, or its impact on the wetlands (humedales) of the coastal plain and on the entirety of the Refuge as a RAMSAR site. It omits a qualitative analysis of the importance of the forested area proposed for de-designation (desafectación) to wildlife and its interrelationship with other ecosystems.

The document does not analyze the ecological and functional value of Zone 1 within the protected wilderness area. They maintain that the Ley Orgánica del Ambiente requires a study encompassing all environmental, economic, and social variables and that the study submitted by the Área de Conservación La Amistad-Caribe (ACLAC) of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) does not satisfy those requirements. This noncompliance constitutes a fundamental procedural defect, violates the principle that a law may not be singularly derogated (inderogabilidad singular de la ley) (Judgments of the Sala Constitucional No. 7294-98 and 2009-95), and directly violates Article 50 of the Constitution.

3. With respect to the substance of the Bill, the requesting members allege that reducing the protection afforded to Zone 1, or the coastal zone, violates several international agreements signed by Costa Rica, the principle of supremacy of international human rights treaties (Article 48 CP), and the supremacy of the Constitution over statutes. The international instruments allegedly violated include the “Convención relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de Aves Acuáticas” (Convención RAMSAR), approved by Law No. 7224 of 2 de abril de 1991, specifically Article 4(2). Costa Rica has included the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo in the list of wetlands of international importance (Registration No. 6CR005). The requesting members allege that the protection encompasses the entire wilderness area, including the coastal zone that the Bill under review seeks to de-designate, thereby violating international commitments undertaken by the Costa Rican State.

Article 4(2) of the Convención RAMSAR provides: “Where a Contracting Party, because of urgent reasons of national interest, deletes or restricts the boundaries of a wetland included in the List, it shall compensate as far as possible for any loss of wetland resources and, in particular, create additional nature reserves for waterfowl and for the protection, either in the same area or elsewhere, of an adequate portion of the original habitat.” Nothing in the Bill or the legislative record evidences any action intended to fulfill that obligation. The compensatory measures required by international environmental law (Derecho Internacional Ambiental) have been omitted. They allege a violation of the principle of non-regression in environmental protection (principio de no regresión en materia de protección ambiental), embodied in the principles of prevention and precaution established in Principle 15 of the Declaración de Río adopted at the Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, which states: “In order to protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach according to their capabilities.

Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” They base the principle of non-regression on multiple international instruments (Articles 28 DDHC; 2.1, 5.2, 11.1, and 12 PIDESC; 5.2 PIDCP; 26 CADH; and 1 and 11 of the Protocolo a la CADH) and, consequently, allege a violation not only of the principle but also of the rules embodying it. They contend that the Sala Constitucional has recognized the principle of progressive realization of the fundamental right to the environment (principio de progresividad del derecho fundamental al ambiente) (Judgment of the Sala Constitucional No. 18702-2010). They argue that the precautionary principle (principio precautorio), protected by the Sala Constitucional, has been violated (Judgment of the Sala Constitucional No. 601-2009).

These principles and rules are violated by a Bill that seeks to reduce the terrestrial extent of the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo by excluding, without technical justification, an area of extremely high ecological value, thereby causing a regression in the level of protection afforded to the country’s natural heritage. The reduction or de-designation would be valid only if technical studies determine that no such regression would occur. They state that the Sala Constitucional has already ruled on the constitutionality of including the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (Judgment of the Sala Constitucional No. 5975-2006). The Bill seeks to de-designate not only the urban areas but the entire coastal strip from Puerto Viejo to Manzanillo; all the more reason, the requesting members contend, that it is unconstitutional.

4. The proceedings have complied with Article 100 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, and this decision is issued within the period established by Article 101 of that Law.

Opinion authored by Magistrado Rueda Leal; and,

Considerations:

I.Admissibility. The Consultation was filed in accordance with Article 96(b) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which requires that the submission be signed “by no fewer than ten members of the Asamblea Legislativa,” a requirement that the consultation satisfactorily fulfills. Under Article 98 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the “Bill” that is the subject of the consultation must have been approved on first reading (primer debate) by the competent legislative body; the consultation also satisfactorily fulfills this requirement, since it was approved on first reading by the Plenario Legislativo during Ordinary Session No. 057, held on 30 de agosto de 2012. The submission is duly reasoned and identifies the challenged aspects in accordance with Article 99 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. The consultation is therefore admissible. Because this matter is an optional consultation (consulta facultativa), the Chamber will review only the specific issues challenged by the requesting members and not general questions of constitutionality, as provided by Article 99 of the Law governing this Jurisdiction.

II.On the right to a healthy and ecologically balanced environment. If we briefly examine the structure of Article 50 of the Constitution, we see that it establishes as a fundamental purpose and essential value of the Costa Rican State the pursuit of “the greatest well-being of all the country’s inhabitants.” Thus, this purpose and essential legally protected interest is the source of, while also conditioning and providing the context, purpose, and limits for, the exercise of the broad powers identified in the first paragraph: the organization and promotion of production, on the one hand, and the distribution of wealth, on the other. The following two paragraphs form part of the provision’s structure, such that a “healthy and ecologically balanced environment” forms part of the substance of the greatest well-being of all inhabitants. Accordingly, a “healthy and ecologically balanced environment” is the cause, purpose, condition, and limit of the exercise of public powers and authority, not only those identified in the first paragraph, but also those specified in the third paragraph (to guarantee, defend, preserve, determine liabilities, and impose penalties), as well as legislative power in general whenever the legislature’s decisions may affect the environment.

Like the right to property, the object to which the right to the environment applies is external to the integrity of the human person (unlike, for example, the right to life); however, unlike the object of the right to property, the person forms part of the environment and is one of its components. Its protection therefore entails preserving the context essential to human life, while conduct that adversely affects it poses a danger to human existence itself and a reduction or loss of the “greatest well-being” of all. In this regard, the Constitutional Chamber has stated that “human beings do not exist in a self-sufficient manner; rather, their well-being bears an immediate relationship to the nature surrounding them. This interdependence between human beings and nature encompasses aspects that go beyond merely preserving resources to ensure the economic development of human society. In reality, the ‘nature-human being’ interaction constitutes a unitary phenomenon, a single process of reciprocal influence in which each acts upon the other while both simultaneously need each other for their own survival.” (Judgment of the Constitutional Chamber No. 2012-004620).

The “environment” that is the object of the fundamental right is not the sum or juxtaposition of resources; rather, it refers to interrelationships and balances—to the concept of a system. Ecology as a science teaches us that nature must be conceived as a system. Nature consists of organisms’ relationships with the external world in their struggle for existence. In a given place, there is a biocenosis (shared life), or community of life, involving a certain number of species and individuals that mutually influence one another. It is characterized by a degree of integration that gives it its own form of regulation; any alteration of one of its determining factors will cause alterations in the others, whether for natural reasons or because of human intervention. Thus, a certain order exists within the community that yields a beneficial result for each species because it generates the maximum productivity and stability of the whole.

Like every system, it is characterized not only by interaction among its elements but also by producing an overall or general result pertaining to the entire system: its own existence, which is what we may call dynamic equilibrium, encompassed within the concept of “balance” required by the Constitution. There is an umbilical connection between life and the environment, to the extent that they constitute a single system. Life depends on the environment; therefore, care must be taken to ensure that the conditions guaranteeing life are maintained over time. To this end, the Constitution requires measures of every kind to be implemented in a manner that respects the natural laws governing ecosystems, irrespective of the development model adopted. In this regard:

“The Chamber has indicated that the environment must be understood as a potential source of development to be used appropriately, requiring integrated action with respect to its natural, sociocultural, technological, and political relationships; otherwise, its productivity for the present and future will deteriorate, potentially jeopardizing the heritage of future generations. The origins of environmental problems are complex and arise from an interplay of natural and social processes within the framework of the socioeconomic development model adopted by the country. Environmental problems arise, for example, when methods of exploiting natural resources cause ecosystem degradation beyond their regenerative capacity, thereby harming large sectors of the population and generating high environmental and social costs that result in a deterioration in quality of life, precisely because the primary objective of using and protecting the environment is to achieve development and progress favorable to human beings.

Environmental quality is a fundamental parameter of that quality of life; other equally important parameters include health, food, work, housing, education, and so forth. More important, however, is understanding that although human beings have the right to use the environment for their own development, they also have a duty to protect and preserve it for present and future generations. This is not particularly novel, because it merely applies to this subject the principle of ‘harm,’ already firmly established in ordinary law, under which the legitimate exercise of a right has two essential limits: on the one hand, the equal rights of others and, on the other, the rational exercise and beneficial enjoyment of the right itself. Like any other nation, our country has depended, and will continue to depend, on its natural resources and environment to meet the basic needs of its inhabitants and keep operating the productive apparatus that sustains the national economy, whose principal source is agriculture and, in recent years, tourism, particularly ecotourism.

Soil, water, air, marine and coastal resources, forests, biological diversity, mineral resources, and the landscape comprise the environmental framework without which basic needs—such as living space, food, energy, housing, sanitation, and recreation—could not be met. Likewise, our economy is also closely linked to the condition of the environment and natural resources. Moreover, the goals of sustainable development concern the survival and well-being of human beings and the maintenance of essential ecological processes—that is, environmental quality and the survival of other species. To speak of sustainable development in terms of meeting present and future human needs and improving quality of life is to speak of the demand for natural resources at the individual level and of the direct or supporting means necessary for the economy to function by generating employment and creating capital goods that, in turn, make it possible to transform resources into consumer, production, and export products.” (Judgment of the Constitutional Chamber Nº 601-2009).

As for the environment, which is the object of the fundamental right described above, our Constitution further requires that it be “healthy.” The “healthy” requirement leads us to the concepts of “regenerative capacity” and “successional capacity” necessary to ensure life. From both requirements—“healthy” and “balanced”—arises the need for development that is both sustainable and capable of being maintained; quality of life and environmental quality depend on it. Moreover, through the concepts of “environment,” “healthy,” and “ecologically balanced,” the constitutional provision introduced science and technology into environmental decisions, whether legislative or administrative. Accordingly, under sections 16 of the Ley General de la Administración Pública and 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, State actions on environmental matters must be grounded in, and may not contradict, the unequivocal rules of science and technology, so as to achieve the full and universal enjoyment of a healthy and ecologically balanced environment and, furthermore, “greater well-being for all the country’s inhabitants.” Regarding the subjection of legislative and administrative decisions to the unequivocal rules of science and technology, the Chamber has termed this the principle of objective grounding of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental): “The objective grounding of environmental protection (…) is a principle that cannot in any way be confused with the preceding principle [the precautionary principle (principio precautorio), or ‘principle of prudent avoidance’], since, as derived from Articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública, it translates into the need to support decision-making in this field with technical studies, both in relation to individual acts and provisions of general application—whether statutory or regulatory.

This gives rise to the requirement of adherence to science and technology, thereby constraining the Administration’s discretion in this field. Accordingly, based on the results of those technical studies—such as environmental impact studies (estudios de impacto ambiental)—if an objective technical criterion reveals the probability of evident harm to the environment, natural resources, or human health, the proposed project, works, or activity must be rejected; and where there is ‘reasonable doubt,’ decisions must be made in favor of the environment under the pro-nature principle (principio pro-natura), which may entail adopting both compensatory and precautionary measures in order to protect the environment adequately.” (Judgment of the Constitutional Chamber Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05).

III.Requirements for reducing the territory of an environmentally protected area. In complete harmony with the foregoing substance of Article 50 of the Constitution, the legislature and constitutional case law have established certain requirements for reducing or removing protected status from (desafectación) an environmentally protected area. In this regard, Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, Ley Nº 7554, provides: “The surface area of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) constituting the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), regardless of their management category, may be reduced only by a Law of the Republic, after conducting technical studies that justify the measure.” On this point, the Constitutional Chamber held:

“once a particular area has been declared a protected zone (zona protectora) by an act of the State, the State cannot simply remove all or part of it from protected status (desafectarlo) in order to protect other interests—public or private—to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with Article 50 of the Constitution. Now, the fact that a provision, regardless of its rank, has declared a particular area to be a protected zone does not mean that an immutable zone has been established, in the sense that its area may under no circumstances be reduced by subsequent legislation. Nevertheless, it must be borne in mind that the declaration and delimitation of a protected zone, in compliance with Article 50 of the Constitution, entails safeguarding the fundamental right to the environment and, therefore, any reduction in its area must not impair that right, a matter that must be determined in each specific case. The fact that a subsequent law reduces the area of a protected zone, a forest reserve (reserva forestal), a National Park, or any other site of environmental interest is not necessarily unconstitutional, provided that the reduction is justified insofar as it does not violate the right to the environment.” (Sala Constitucional Judgment Nº 7294-98; to the same effect, Judgment No. 11155-07)).

Thus, there are two essential requirements for reducing an environmentally protected territorial area or removing an area from the protective legal regime (régimen jurídico protector) to which it is subject: it must be done by law and must be preceded by sufficient technical studies justifying the measure. In this regard, the Sala has stated:

“when the boundaries of protected zones within the State’s forest heritage (patrimonio forestal del Estado) are expanded, this may be done by regulation, but when they are reduced, it may be done only by law, provided, of course, that there is a prior assessment justifying the measure.” (Sala Constitucional Judgment Nº 1056-2009) Following this line of reasoning, and for further support, the Sala declared unconstitutional the regulatory provision (Decreto Ejecutivo Nº 32753-MINAE) by which the Executive Branch reduced the territory of Refugio Gandoca-Manzanillo, removing the Refugio’s urban zone from both the area and the protection regime.

“Article 6 of Decreto 16614-MAG expressly excluded the urban zone of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo from that refuge. Subsequently, DE-23069-MIRENEM of 5 de abril de 1994 was issued; Article 16 of that Decreto repealed Article 6 of DE-16614. The immediate consequence was that the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo became part of Refugio Gandoca-Manzanillo. Later, Decreto DE-29019-MINAE of 31 de octubre del 2000 was promulgated, Article 8 of which repealed Decreto 23069-MIRENEM; as a result, Article 6 of DE-16614 implicitly regained effect. At that point, the reserve’s territory was implicitly reduced by once again excluding the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo, restoring the situation established by Decreto Nº 16614-MAG. Subsequently, however, the Executive Branch issued DE-32753-MINAE of 16 de mayo del 2005, which expressly repealed Article 6 of DE-16614; once again, the urban zones of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo became part of Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, a situation that remains in effect to date (…) It is therefore evident that the Executive Branch may not reduce the territorial boundaries of a wilderness area (área silvestre), although it may expand them.

Accordingly, Decretos whose repeal or entry into force has had the immediate effect of increasing the territory of a particular protected area are constitutional.” (Sala Constitucional Judgment Nº 5975-2005 at 15:14 hours on 3 de mayo de 2005).

It is evident that these two requirements are fully consistent with the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. First, in this field, the legal regime requires that any restriction or limitation of the right be imposed by law; conversely, any benefit or expansion of the protection afforded to the right may be established by a sub-statutory provision (norma infralegal). Second, the requirement of prior technical studies reflects the principle that environmental decisions must be governed by scientific and technical criteria, in order to protect the system’s ecological balance and the health of the environment. In this regard, the requirement of technical studies justifying the approval of bills intended to reduce or remove protected status from an environmentally protected area must be satisfied before or during the legislative process. Moreover, the requirement of technical studies is not a mere formality but a substantive requirement; that is, a scientific and individualized analysis must substantively demonstrate the degree of environmental impact of the corresponding measure, propose recommendations aimed at mitigating its negative environmental impact, and demonstrate how the measure constitutes development that meets present needs without jeopardizing the ability of future generations to meet their own needs. It must now be determined whether this safeguard was satisfied.

IV.Precautionary principle (principio precautorio). For this Tribunal, the precautionary principle applies when there is no scientific certainty regarding the environmental risks or impact of a measure and the available studies or information raise doubts concerning those risks or their potential negative impact. By contrast, the prevention principle (principio de prevención o preventivo) applies in cases where scientific evidence establishes that the measure will cause environmental harm. In the latter case, the available information may be sufficient or insufficient, but the existing information provides a degree of certainty concerning the negative impacts that the measure will have on the environment. The difference between the two lies in whether scientific certainty exists regarding possible environmental risks or harm.

V.On the principles of progressive realization and non-regression of environmental protection (principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental). The principle of progressive realization of human rights has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is embodied in Article 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Articles 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and Article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these provisions, the State assumes the obligation to progressively increase, to the extent permitted by its capabilities and development, the levels of human-rights protection, with particular regard for rights such as the right to the environment (Article 11 of the Protocol), which require multiple affirmative actions by the State to ensure their protection and full enjoyment by all rights holders.

The principle of non-regression, or irreversibility of the benefits or protection attained (principio de no regresividad o de irreversibilidad), derives from the principle of progressive realization of human rights and the principle that legal provisions may not be applied retroactively to the detriment of acquired rights and settled legal situations (situaciones jurídicas consolidadas), as enshrined in Article 34 of the Constitution. This principle serves as a substantive safeguard of rights—in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment—by virtue of which the State is obligated not to adopt measures or policies, or approve legal provisions, that worsen, without reasonable and proportionate justification, the level of protection of rights attained up to that point. This principle does not entail absolute irreversibility, because all States experience domestic circumstances of an economic, political, social, or natural character that adversely affect the achievements attained up to that point and require the new level of protection to be reconsidered and lowered.

In such cases, Constitutional Law and the principles under consideration require that any reduction in protection levels be justified in light of the constitutional standards of reasonableness and proportionality. In this regard, the Sala Constitucional has stated in its case law concerning the right to health: “…under the PRINCIPLE OF NON-REGRESSION, measures that diminish the protection of fundamental rights are prohibited. Thus, if the Costa Rican State, in seeking to protect the right to health and the right to life, has a policy of broad access to medicines, it cannot—much less through an International Treaty—reduce and further restrict such access under the pretext of protecting trade.” (Sala Constitucional Judgment Nº 9469-07). Regarding the right to the environment, it stated: “The foregoing constitutes an evolving interpretation of environmental protection under Constitutional Law, which does not permit regression to its detriment.” (Sala Constitucional Judgment Nº 18702-10).

Consequently, in applying these two principles, the Sala Constitucional has established that it is constitutionally valid to expand the physical extent of protected areas by executive decree (principle of progressive realization); however, any reduction may be made only by law and after completion of a technical study consistent with the principles of reasonableness and proportionality, the requirements of ecological balance and a healthy environment, and the general welfare of the population, and capable of justifying the measure. A right is worth what its safeguards are worth; accordingly, these principles are violated when the technical study fails to satisfy the applicable constitutional and technical requirements. If that safeguard is infringed, the fundamental right it protects is also infringed, and to that extent the reduction of protected areas would be unconstitutional.

“the right to the environment is violated because reducing a wildlife refuge (refugio de vida silvestre) clearly not only diminishes the opportunities to enjoy this right in the Gandoca-Manzanillo area but also deprives the area’s natural resources of protection by leaving the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo open to unrestricted exploitation. Forest property (propiedad forestal) plainly does not receive the same protection as other property. It should be recalled that this type of property is a distinct form of property with its own characteristics and particular features and a special regime, because it is intended primarily for conservation, not for production or participation in commerce. All lands classified as national reserves become immediately dedicated to the purposes of forestry legislation (normativa forestal), which establishes a special regime applicable to all forest resources. Thus, by excluding the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo from forest property, the challenged decreto violates the right to the environment, because those areas would fall outside the inherent limits of forest property, which are directed toward conservation rather than exploitation of the property and its natural resources.” (Sala Constitucional Judgment Nº 1056-2009).

VI.On the principle of non-derogation of rules in individual cases (principio de inderogabilidad singular de las normas). In an optional legislative consultation concerning the bill intended to create a new canton in the Provincia de Guanacaste, the Chamber held that, for that purpose, the legislature was required to observe the rules established in the Ley sobre División Territorial Administrativa:

“In the Chamber’s opinion, the general principle of law establishing that legal rules are binding even upon the authority that issued them and, within its jurisdiction, upon its superior, implies that the law governing the functioning of the Asamblea Legislativa in the exercise of a power that is also constitutional binds it in the specific cases in which it is to exercise that power. This is simply the application of the general principle that a rule may not be derogated from in an individual case; a general principle of constitutional rank, since it applies to the entire legal system as both a consequence and a condition of the rule of law in its entirety. In relation to the present matter, all of this means that, in creating a new municipal territorial entity, the Asamblea Legislativa must observe the law it enacted for that purpose, without prejudice, of course, to its authority to repeal or amend that law before exercising such power.” (Judgment of the Sala Constitucional Nº 2009-95) This principle is an achievement of the rule of law that arose from the French Revolution, since it was characteristic of the former absolutist regime for the king to change his position according to his interests.

Thus, if the legislature, in furtherance of constitutional guarantees protecting the environment, establishes as a requirement and guarantee of the right that the reduction of protected areas requires a law and a sufficient and complete technical study justifying it, that provision, by virtue of this principle, is binding upon the legislative body that enacted it.

VII.On the technical study submitted by the Área de Conservación La Amistad Caribe, Dirección Regional del MINAET. The legislative record, at folios 952 through 981 of the fourth volume, contains the document entitled “Technical Opinion of the Área de Conservación Amistad Caribe, SINAC-MINAET, concerning Bill 18.207,” prepared in 2012 by the Área de Conservación La Amistad Caribe, Dirección Regional, Ministerio del Ambiente Energía y Telecomunicaciones. The document is structured into 6 chapters as follows: “Chapter I. Background to the Creation of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Chapter II. The Decree Creating the Refuge, Nº 16614-MAG of 1985. Chapter III. Decrees Subsequent to the Decree Creating the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Chapter IV. Ecosystem Significance and Fragility and Zoning for Consolidation, Management, and Control. Chapter V. Characterization of the Area Whose Boundaries Are Rectified by Bill No. 18.207.

Chapter VI. Recommendations and Conclusions.” The first three chapters summarize and describe the existing material (historical background relating to the creation of the Refuge and a summary of the regulations in force). Regarding Chapter IV, the document’s introductory summary describes its contents as follows: “It describes the work undertaken by MINAET to provide the protected wildlife area (área silvestre protegida, ASP) with a robust instrument that would ensure its consolidation and proper management and control. This instrument is known as a Management Plan (Plan de Manejo) and its corresponding Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación), which were adopted and declared mandatory by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) in 1996.” The same introductory summary also states with respect to Chapter V: “Chapter V presents the results of a current characterization of the area of the Refuge that the bill, File No. 18.207, proposes to rectify, conducted by a professional team from SINAC/ACLAC in accordance with the current guidelines required by law for such purposes.” Chapter IV, as already stated, explains the Management Plan governing the Refuge.

It describes the 15 zones into which the Refuge is currently divided and locates the RAMSAR wetlands on maps; without providing further information about the relationships between human settlements and the Refuge’s other terrestrial or marine zones, it concludes that: “Zone 1. Cocles-Manzanillo Coastal Plain corresponds to the area of the human settlements that predated the declaration of the ASP and does not itself constitute the core or primary conservation objective of RNVS-GM.” Chapter V spans 5 pages, from page 22 through page 26, folios 973 through 977 of the Legislative File, Volume 3. Page 22 of the document explains the study’s methodology; the following 3 folios contain maps with a brief explanation at the bottom; and folio 977 contains a table showing the results of the characterization of the Cocles-Manzanillo coastal plain (Zone 1). The chapter shows that MINAET conducted a sampling study of the zone to identify the different forested areas or forest populations and measured the forested and urban areas within Zone 1.

Nevertheless, this Chamber considers that the consulting legislators are correct in asserting that the study does not satisfy the requirements of Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, Article 50 of the Constitution, and international environmental law. Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente is a protective provision; it establishes a guarantee in favor of protected wildlife areas and the right to a healthy and ecologically balanced environment recognized in Article 50 of the Constitution. First, it may be inferred from the provision that the technical study specified therein is an unavoidable and essential prerequisite for approval of the legislative measure reducing the protected area, as indicated by the phrases “may only” and “after,” and that failure to comply entails a declaration that the measure is invalid. Second, it must be a technical study—that is, one conducted in accordance with the sciences and techniques whose subject matter is the environment and ecosystems—for the purpose of determining the measure’s impact upon them.

Third, the study must be specific and address the area to be reduced and its context, in order to assess the impact and issue recommendations to avoid risks, prevent negative or adverse effects, or propose the corresponding mitigation, conservation, or restoration measures. Fourth, the study is intended to provide scientific justification for the measure. Finally, the study must comply with the substantive requirements of Article 50 of the Constitution and must demonstrate how the measure adopted continues to satisfy the right to a healthy and ecologically balanced environment within the framework of a sustainable development policy. The consulting legislators are correct in pointing out that the study fails to analyze and address the impact that removing the zone’s protected status (desafectación) would have on the Refuge’s marine and terrestrial zones, given that the zone links them and affects the balance of the Refuge as a whole.

Nor does it examine the impact on the biological corridor, aquifers, and wildlife, determine the ecological value of the zone whose protected status would be removed within the protected wildlife area as a whole, or, much less, propose measures or recommendations aimed at reducing any negative impact on the Refuge generally. It does not analyze the impact on the RAMSAR wetlands in order to comply with Costa Rica’s international obligations and prevent any State liability for failure to comply with the relevant international instruments. In summary, although the submitted study relates to the subject, it is manifestly incomplete because it fails to satisfy the substantive requirements arising from the very subject matter it is intended to protect. Indeed, the technical study in question fails to demonstrate how, despite the reduction, the Refuge will continue to be preserved in a healthy and ecologically balanced condition.

Furthermore, any regression in levels of protection must be fully justified. The study must provide a supported scientific justification showing that removing the protected status is environmentally viable within the framework of a sustainable development policy; otherwise, it constitutes a violation of the principle of non-regression or irreversibility of protection (principio de no regresividad o irreversibilidad de la protección), as explained supra, and a substantive violation of the principle of non-derogation of rules in individual cases. Accordingly, the lack of scientific evidence warrants ruling in accordance with the precautionary principle (principio precautorio). This Chamber likewise considers that the consulting legislators are correct when they state that the Management Plan, the Zoning Regulations, and the studies from which they originated (Folios 578-759 and 788 of the file) do not satisfy the characteristics required by law and derived from the Constitution that, according to the Chamber, the technical study must possess.

First, the purpose of those studies was not to justify reducing the protected area; on the contrary, they sought to provide the information necessary to implement a comprehensive management plan for the entire Refuge, including the area whose protected status is intended to be removed; in other words, they fail to serve the purpose established in Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente. Second, there is no specific study concerning the reduction of the area described in Article 1 of the Bill and the impact of removing its protected status. The various technical reports, dating from 1995 and 1996, studied the Refuge in its entirety with a view to the Management Plan; for that reason, they neither address nor assess the impact of the reduction, nor do they issue recommendations to avoid risks or prevent any negative or adverse effects it might cause. Finally, it is important to emphasize that there is no evidence that any experts were consulted or that distinguished professionals from the various disciplines related to environmental matters were heard, whose qualified opinions might have filled the gaps in the technical study submitted by the Área de Conservación La Amistad Caribe of the Dirección Regional del MINAET.

The legislative record documents the hearing granted to Mr. Fernando Arias, representative of the property owners’ sector before the Consejo Local del Refugio Gandoca-Manzanillo (folio 794 et seq.). Nor do the reports submitted by various public institutions (Municipalidad de Talamanca, MINAET, Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Geográfico Nacional, Cámara de Turismo y Comercio del Caribe Sur) remedy the study’s inadequacy; accordingly, the Consultation submitted by the legislators must be upheld.

VIII.Authority of the legislature (potestad del legislador). Within the framework of the Constitution, the legislature has the authority and jurisdiction to reduce the physical dimensions of environmentally protected areas. However, pursuant to Article 50 of the Constitution, legislative decisions in this area must respect the unequivocal rules of science and technology in order to guarantee a “healthy” and “ecologically balanced” environment and the “greatest well-being of all inhabitants.” The technical study (estudio técnico) required by Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente must fulfill these purposes; formal compliance is insufficient because this is a substantive requirement, meaning that it must substantively demonstrate, through a technical and individualized analysis, the degree of environmental impact of the relevant measure, make recommendations aimed at mitigating its adverse environmental impact, and demonstrate how the measure entails development that meets present needs without jeopardizing the ability of future generations to meet their own needs.

It should be emphasized that, in the sub examine, the Chamber has not undertaken a technical assessment of the quality of the technical study in question; rather, the objections raised concerning it relate to evident and manifest omissions that are readily apparent from a mere reading thereof. Thus, in a similar case, the Constitutional Chamber stated:

“The foregoing does not mean that the State may not remove the protected status (desafectar) of a particular area on the ground that it no longer fulfills the purposes for which it was protected, or that it may not even seek to grant title to specific areas (titular zonas específicas). It may do so, however, where there is a prior technical study demonstrating the nature of the area to which title is to be granted and the possible coexistence of both human beings and the ecosystem, as well as the consequences arising therefrom. Accordingly, title may not be granted indiscriminately to areas of this nature, since this would run counter to the very environmental conservation policies pursued by the State pursuant to the mandates established by the Constitución Política and the International Conventions it has signed.” (Judgment number 1999-2988) Because a material defect (vicio esencial) in the legislative procedure (procedimiento legislativo) has been established, with respect to which this Court’s opinion is binding, it is unnecessary to address the remaining substantive issues raised in the consultation (see Judgment number 2010-012026).

Por tanto:

The consultation is answered to the effect that the Bill entitled “Ley de reconocimiento de los derechos de los habitantes del caribe sur,” legislative expediente number 18.207, is unconstitutional because it violates Article 50 of the Constitución Política, since it is based on an incomplete study that does not determine, technically and scientifically, the actual impact on the environment; this defect is material to the legislative procedure. This judgment shall be served on the Governing Board of the Asamblea Legislativa and on the consulting deputies. Let it be communicated.- Ernesto Jinesta L.

Acting President Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Roxana Salazar C.

Ricardo Guerrero P. Jorge Araya G.

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y treinta y tres minutos del veintiuno de setiembre del dos mil doce.

Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad promovida por los señores y las señoras diputadas de la Asamblea Legislativa: J.M.V.F.E., C.G.F., J.C.M.G., C.M.M.Q., C.E.M.P., M.E.V.R., M.P.P.H., X.E.E., V.H.C. y M.A.M.C.; con fundamento en el artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sobre el Proyecto “LEY DE RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS DE LOS HABITANTES DEL CARIBE SUR”, expediente legislativo Nº 18.207.

Resultando:

1. La consulta se recibió en la Secretaria de la Sala Constitucional a las 11:46 horas del 6 de septiembre de 2012. La Sala solicita la remisión del expediente legislativo mediante resolución de las 15:26 horas del 6 de septiembre de 2012, notificada a las 9:30 horas del 10 de septiembre del presente año. El la Sala a las 16:18 horas del 11 de septiembre. El plazo para evacuar la consulta vence el 12 de octubre de 2012. La Consulta tiene por objeto que se ejerza control preventivo de constitucionalidad sobre el Proyecto de ley consultado.

2. En la consulta las y los señores consultantes, diputados y diputadas de la Asamblea Legislativa, señalan como violación al procedimiento el incumplimiento a lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley Nº 7554, que al efecto dispone: “La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida.” El Proyecto de Ley objeto de consulta pretende modificar los límites actuales del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, establecidos por Decreto Ejecutivo Nº 32753-MINAE del 16 de mayo del 2005. El Proyecto pretende excluir la mayor parte de la zona costera del Caribe Sur del régimen jurídico propio de los refugios naturales y someterla al régimen jurídico de las zona marítimo terrestre, Ley Nº 6043 de 2 de marzo de 1977.

Apoyan la consulta en jurisprudencia constitucional, concretamente en la sentencia Nº 07294-98 de las 16:15 horas del 13 de octubre de 1998, así como en pronunciamientos de la Procuraduría General de la República y del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, que han advertido respecto del Proyecto el vicio procedimental que se alega. En ese sentido, expresan que la Procuraduría General de la República advirtió que “La aprobación del proyecto de ley, sin que conste en la discusión legislativa un criterio técnico suficiente, conllevaría eventuales vicios de inconstitucionalidad” (OJ-040-2012 de 19 de julio). Por su parte, el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa concluye en el Informe integrado jurídico-ambiental, Oficio ST-086-2012 que: “El proyecto de ley carece de un estudio técnico que justifique la modificación de límites en el área protegida” y advierte “que la modificación de los límites del refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca Manzanillo propuesta, podría violentar la Constitución Política.”Alegan que el Plan de Manejo y su Reglamento incumplen el requisito exigido en el numeral 38 de la Ley Orgánica del Ambiente.

Consideran que no satisface las exigencias legales y constitucionales, porque los estudios elaborados para el Plan de Manejo “fueron realizados con anterioridad al intento de reducción del área protegida” por lo que resultan técnicamente inadecuados para evaluar el impacto de la reducción y, sobre todo, porque se realizaron para alcanzar una finalidad distinta, de hecho los estudios abarcaron la totalidad del refugio, incluida por supuesto, la zona que se pretende desvincular y los estudios que exige la Ley Orgánica del Ambiente son específicos. Lo mismo advierten respecto del estudio elaborado por el Área de Conservación La Amistad-Caribe (ACLAC) del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), titulado: “Criterio Técnico del Área de Conservación Amistad-Caribe, SINAC-MINAET, respecto del proyecto de ley 18.207.” Para las y los diputados consultantes no se cumplen los requerimientos del artículo 30 de la Ley Orgánica del Ambiente, por cuanto se limita a exponer los orígenes históricos del Refugio, resume el Reglamento de zonificación y se apoya en otro estudio sobre la cobertura boscosa de la zona objeto del Proyecto de Ley, concluyendo que es escasa la cobertura boscosa existente y que la reducción que pretende el Proyecto “no altera los fines de protección y conservación del Refugio”, conclusión a la que arriba sin mayores estudios técnicos que la sustenten.

Por ejemplo, omite pronunciarse sobre el impacto de la medida en el área marina, concretamente en los arrecifes de la zona, por cuanto la zona costera es el vínculo ecológico entre la zona marina y la montañosa, siendo la zona costera esencial para la protección de los arrecifes de la sedimentación. No mide el impacto sobre los mantos acuíferos por la creciente impermeabilización de los suelos, teniendo la zona 1 el principal acuífero del sector, que actualmente abastece de agua potable las poblaciones de Cocles, Punta Uva y Manzanillo. Tampoco estudia el impacto de la medida sobre el corredor biológico Talamanca-Caribe y la vida silvestre; así como el impacto en humedales de la llanura costera y de la totalidad del Refugio como sitio RAMSAR. Omiten un análisis cualitativo sobre el área boscosa de la zona que se pretende desafectar, para la vida silvestre y la interrelación con otros ecosistemas.

El documento no analiza el valor ecológico y funcional de la Zona 1 dentro del Área Silvestre protegida. Estiman que la Ley Orgánica del Ambiente exige un estudio que incluya todas las variables ambientales, económicas y sociales y el estudio aportado por el Área de Conservación La Amistad-Caribe (ACLAC) del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), no los satisface. El incumplimiento supone un vicio esencial del procedimiento, de la inderogabilidad singular de la ley (Sentencias de la Sala Constitucional Nº 7294-98 y 2009-95) y una violación directa del artículo 50 constitucional.

3. En cuanto al fondo del Proyecto, los consultantes alegan que la reducción de la protección a la Zona 1 o zona costera implica la violación de varios convenios internacionales suscritos por Costa Rica y el principio de supremacía de los tratados internacionales de derechos humanos (art. 48 CP) y de la Constitución sobre la ley. Entre los instrumentos internacionales violados se encuentra la “Convención relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de Aves Acuáticas” (Convención RAMSAR), aprobada por Ley Nº 7224 de 2 de abril de 1991, concretamente el artículo 4 inciso 2. El Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo ha sido incluido por Costa Rica dentro de la lista de humedales de importancia internacional (Registro Nº 6CR005). Según alegan los consultantes, la protección abarca la totalidad del área silvestre, incluida la zona costera que se pretende desafectar mediante el Proyecto de Ley objeto de consulta; violando con ello compromisos internacionales adquiridos por el Estado costarricense.

El inciso 2 del artículo 4 de la Convención RAMSAR nacional, retire de la Lista o reduzca los límites de un humedal incluido en ella, deberá compensar en la medida de lo posible, la pérdida de recursos de humedales y, en particular, crear nuevas reservas naturales para las aves acuáticas y para la protección de una porción adecuada de su hábitat original, en la misma región o en otro lugar.” En ninguna parte del Proyecto de Ley o del expediente legislativo se evidencia acción alguna tendiente a cumplir esa obligación. Se omiten las medidas compensatorias que la norma del Derecho Internacional Ambiental exige. Alegan la violación del principio de no regresión en materia de protección ambiental contenido en el principio de prevención y precaución establecidos en el principio 15 de la Declaración de Río adoptada en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, que al efecto dice: “Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades.

Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.”, fundando el principio de no regresión en múltiples instrumentos internacionales (art. 28 DDHC; 2.1, 5.2, 11.1 y 12 PIDESC, 5.2 PIDCP, 26 CADH, 1 y 11 del Protocolo a la CADH) en consecuencia, alegan la violación no solo del principio sino también de la normativa que lo recoge. Consideran que la Sala Constitucional ha reconocido el principio de progresividad del derecho fundamental al ambiente (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 18702-2010). Argumentan la violación del principio precautorio tutelado por la Sala Constitucional (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 601-2009). Estos principios y normas resultan violadas por un Proyecto de Ley que pretende reducir la extensión terrestre del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, excluyendo sin fundamento técnico, una zona de altísimo valor ecológico, produciendo un retroceso en los niveles de protección del patrimonio natural del país.

Solo si se cuentan con los estudios técnicos que determinen que esta regresión no se produce, la reducción o desafectación será válida. Afirman que la Sala Constitucional ya se pronunció sobre la constitucionalidad de la inclusión de las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo al área del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 5975-2006). El Proyecto no solo pretende desafectar las áreas urbanas, sino toda la franja costera desde Puerto Viejo hasta Manzanillo, con mayor razón, consideran los y las consultantes deviene en inconstitucional.

4. En los procedimientos se han acatado las disposiciones del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y esta resolución se dicta dentro del término que establece el artículo 101 de la Ley de rito.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad. La Consulta fue presentada de conformidad con lo dispuesto por el numeral 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que exige como requisito que el escrito debe ser firmado “por un número no menor de diez diputados”, aspecto con el que la consulta cumple satisfactoriamente. De acuerdo con el numeral 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el “Proyecto de ley” objeto de la consulta tiene que haber sido aprobado en primer debate por el órgano legislativo competente; requisito con el que también cumple satisfactoriamente la consulta, toda vez que fue aprobado en primer debate por el Plenario Legislativo en la Sesión Ordinaria Nº 057, celebrada el 30 de agosto de 2012. El memorial se presenta debidamente razonado con mención de los aspectos cuestionados de conformidad con lo dispuesto en el artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En consecuencia, la consulta es admisible. Por constituir este asunto una consulta facultativa, la Sala revisará únicamente los extremos cuestionados de forma concreta por los consultantes y no aspectos generales de constitucionalidad, según lo dispone el artículo 99 de la Ley que rige esta Jurisdicción.

II.Sobre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Si analizamos de forma somera la estructura del artículo 50 constitucional, nos percatamos de que establece como fin fundamental y valor esencial del Estado costarricense procurar “el mayor bienestar a todos los habitantes del país”. De tal manera que esta finalidad y bien jurídico esencial, es la fuente y a la vez condiciona y sirve de contexto, fin y límite al ejercicio de las grandes potestades que el primer párrafo señala: la de organización y estímulo de la producción por un lado y la de reparto de la riqueza por el otro. Los siguientes dos párrafos forman parte de la estructura de la norma, de manera que el “ambiente sano y ecológicamente equilibrado” forma parte del contenido del mayor bienestar de todos los habitantes. De tal manera que el “ambiente sano y ecológicamente equilibrado” es causa, fin y también condición y límite del ejercicio de las potestades y competencias públicas, no solo de las señaladas en el párrafo primero, sino también de las indicadas en el tercero (garantizar, defender, preservar, determinar las responsabilidades y sanciones), y de la potestad legislativa en general, siempre que el legislador con sus decisiones pueda impactar en el ambiente.

Al igual que el derecho de propiedad, el objeto sobre el que recae el derecho al ambiente es externo a la integridad de la persona humana (a diferencia por ejemplo del derecho a la vida), pero también diferente a lo que sucede con el objeto del derecho de propiedad, la persona forma parte del Ambiente, lo integra, de allí que su protección, supone la conservación del contexto esencial para la vida humana y por el contrario, una conducta con efectos negativos sobre él, supone un peligro para la propia existencia humana y una reducción o pérdida del “mayor bienestar” de todos. En este sentido, la Sala Constitucional ha expresado que “el ser humano no se desenvuelve de manera autárquica, sino que su bienestar guarda inmediata relación con la naturaleza que le rodea. Esa interdependencia entre el ser humano y la naturaleza comprende aspectos que exceden la mera preservación de recursos para garantizar el desarrollo económico de la sociedad humana.

En realidad, la interacción “naturaleza-ser humano” conforma un fenómeno unitario, un proceso único de influencia recíproca, en el que uno actúa sobre el otro y simultáneamente ambos necesitan uno del otro para su propia supervivencia.” (Sentencia de la Sala Constitucional No. 2012-004620). El “ambiente” objeto del derecho fundamental, no es la suma o yuxtaposición de recursos, más bien se refiere a las interrelaciones y equilibrios, a la idea de sistema. La ecología como ciencia nos enseña que la naturaleza debe ser concebida como un sistema. La naturaleza consiste en las relaciones de los organismos con el mundo exterior en la lucha por su existencia. En lugar determinado se da una biocenosis (vida común) o comunidad de vida, que involucra un cierto número de especies e individuos que se influyen mutuamente. Lo que la caracteriza es su nivel de integración que hace que tengan su propia forma de regulación, toda modificación de uno de los factores determinantes de esta, provocará modificaciones en los otros, esto puede suceder por razones naturales o por la intervención del hombre.

Así que en la comunidad se da un cierto orden que trae un resultado beneficioso para cada especie, porque genera la productividad y estabilidad máxima del conjunto. Como todo sistema se caracteriza no solo por la interacción entre sus elementos, sino también porque produce un resultado global o general relativo a todo el sistema: su propia existencia, que es lo que podemos llamar equilibrio dinámico, comprendido dentro del concepto de “equilibrio” que exige la Constitución. Existe una conexión umbilical entre la vida y el ambiente hasta el extremo de constituir un único sistema. La vida depende del ambiente, por tanto, debe velar para que esas condiciones que garantizan la vida, se mantengan en el tiempo; para ello, la Constitución exige que las medidas de cualquier índole deben desarrollarse de manera que respeten las leyes naturales que informan los ecosistemas independientemente del modelo de desarrollo que se adopte, al respecto:

“La Sala ha indicado que el ambiente, debe ser entendido como un potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario, se degrada su productividad para el presente y el futuro y podría ponerse en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras. Los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país. Por ejemplo, se producen problemas ambientales cuando las modalidades de explotación de los recursos naturales dan lugar a una degradación de los ecosistemas superior a su capacidad de regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues precisamente el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano.

La calidad ambiental es un parámetro fundamental de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo. Nuestro país ha dependido y seguirá dependiendo, al igual que cualquier otra nación, de sus recursos naturales y su medio para llenar las necesidades básicas de sus habitantes y mantener operando el aparato productivo que sustenta la economía nacional, cuya principal fuente la constituye la agricultura y, en los últimos años, el turismo, especialmente en su dimensión de ecoturismo.

El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos y costeros, los bosques, la diversidad biológica, los recursos minerales y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. De igual modo, nuestra economía también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por otro lado, las metas del desarrollo sostenible tienen que ver con la supervivencia y el bienestar del ser humano y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, es decir, de la calidad ambiental y de la sobrevivencia de las otras especies. Hablar de desarrollo sostenible en términos de satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida es hablar de la demanda de los recursos naturales a nivel individual y de los medios directos o de apoyo necesarios para que la economía funcione generando empleo y creando los bienes de capital, que a su vez hagan posible la transformación de los recursos en productos de consumo, de producción y de exportación. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 601-2009).

En cuanto al ambiente, objeto del derecho fundamental expuesto, nuestra Carta Magna exige además que sea “sano”. La exigencia “sano” nos conduce a la “capacidad regenerativa” y a la “capacidad de sucesión” para garantizar la vida. De ambos requisitos: “sano” y equilibrado” se desprende la necesidad de un desarrollo sostenible y sustentable; la calidad de vida y la calidad ambiental dependen de ello. Ahora bien, con los conceptos de “ambiente”, “sano” “ecológicamente equilibrado”, la norma constitucional introdujo la ciencia y la técnica en las decisiones ambientales, sean estas legislativas o administrativas, de tal manera que, en los términos de los ordinales 16 de la Ley General de la Administración Pública y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, las actuaciones estatales en materia ambiental deben fundarse y no pueden contradecir las reglas unívocas de la ciencia y la técnica en aras de lograr el goce pleno y universal a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y, además, un “mayor bienestar para todos los habitantes del país”.

En cuanto al sometimiento de las decisiones legislativas y administrativas a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, la Sala lo ha denominado principio de objetivación de la tutela ambiental: “De la objetivación de la tutela ambiental (…) es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio precautorio o “principio de la evitación prudente”], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la vinculación a la ciencia y a la técnica con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05).

III.Requisitos para la disminución territorial de un área ambientalmente protegida. En absoluta consonancia con el contenido descrito del artículo 50 constitucional, el legislador y la jurisprudencia constitucional han establecido algunos requisitos para la reducción o desafectación de un área ambientalmente protegida. En ese sentido, el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley Nº 7554, dispone: “La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida” Sobre este particular, la Sala Constitucional estableció:

“una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una determinada área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto. No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitio de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 7294-98, en igual sentido Sentencia No. 11155-07)).

Así que dos son los requisitos esenciales para la reducción de un área territorial ambientalmente protegida o para desafectar un área del régimen jurídico protector al que está sometida: por medio de ley y previa realización de estudios técnicos suficientes que justifiquen la medida. Al respecto, la Sala ha expresado:

“cuando de la ampliación de los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado se trata es posible hacerlo vía reglamento, pero cuando de su reducción se trata, únicamente se puede hacer vía legal, claro está, siempre y cuando exista un criterio previo que justifique la medida.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 1056-2009) Siguiendo ese orden de ideas y para mayor abundamiento, la Sala declaró inconstitucional la norma reglamentaria (Decreto Ejecutivo Nº 32753-MINAE) mediante la cual el Poder Ejecutivo disminuyó el territorio del Refugio Gandoca-Manzanillo, sustrayendo del área y del régimen de protección, la zona urbana del Refugio.

“El artículo 6º del Decreto 16614-MAG excluyó expresamente de ese refugio la zona urbana de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo. Posteriormente se emitió el DE-23069-MIRENEM de 5 de abril de 1994; el artículo 16 de ese Decreto derogó el art. 6 del DE-16614. La consecuencia inmediata de ello, es que las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasaron a formar parte del Refugio Gandoca-Manzanillo. Más adelante se promulgó el Decreto DE-29019-MINAE de 31 de octubre del 2000, el cual, a través del artículo 8º, derogó el Decreto 23069-MIRENEM; con ello, tácitamente recobró vigencia el artículo 6 del DE-16614. Se produce en ese momento una disminución tácita del territorio de la reserva al excluirse de nuevo las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, lo que dejaba las cosas en la situación en que lo habría dispuesto el Decreto Nº 16614-MAG. Sin embargo, posteriormente el Poder Ejecutivo emitió el DE-32753-MINAE de 16 de mayo del 2005, el cual derogó expresamente el artículo 6 del DE-16614; nuevamente las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasan a formar parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, situación que se mantiene a la fecha (…) Es evidente entonces que el Poder Ejecutivo, no puede reducir los límites territoriales de un área silvestre, pero sí puede extenderlos.

De ahí que los Decretos cuya derogación o puesta en vigencia hayan producido como consecuencia inmediata el aumento del territorio de una determinada área protegida, son constitucionales.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 5975-2005 de las 15:14 horas del 3 de mayo de 2005).

Resulta evidente que estos dos requisitos guardan absoluta conformidad con el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En primer lugar, en esta materia, el régimen jurídico exige que cualquier restricción o limitación del derecho tiene que venir impuesta por ley; por el contrario, cualquier beneficio o ampliación de la protección del derecho puede ser establecida por norma infralegal. En segundo lugar, la exigencia de estudios técnicos previos responde al principio de sometimiento de las decisiones relacionadas con el ambiente a criterios de la ciencia y la técnica, a fin de proteger el equilibrio ecológico del sistema y la sanidad del ambiente. En este sentido, la exigencia de estudios técnicos que justifiquen la aprobación de los proyectos de ley tendientes a la reducción o desafectación de un área ambientalmente protegida, debe ser satisfecha con anterioridad o durante el desarrollo del procedimiento legislativo.

Además, el requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, es decir materialmente se tiene que demostrar, mediante un análisis científico e individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este, y demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades. Corresponde ahora valorar si se cumplió con esta garantía.

IV.Principio precautorio. Para este Tribunal, el principio precautorio aplica cuando no existe certeza científica sobre los riesgos o impacto al ambiente de una medida, los estudios o información disponible generan dudas acerca de los riesgos o de su posible impacto negativo. Por el contrario, el principio de prevención o preventivo aplica en aquellos casos en que existe evidencia científica de que la medida va a causar daños al ambiente. En este segundo caso, la información disponible puede ser suficiente o insuficiente, pero con la que existe, se alcanza un grado de certeza sobre los impactos negativos que la medida va a provocar sobre el ambiente. La diferencia entre uno y otro está en la existencia o no de certeza científica sobre los posibles riesgos o lesiones al ambiente.

V.Sobre los principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El principio de progresividad de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de los estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares.

Del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. El principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección.

En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección. En este sentido, la Sala Constitucional ha expresado en su jurisprudencia, a propósito del derecho a la salud: “…conforme al PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD, está prohibido tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales. Así entonces, si el Estado costarricense, en aras de proteger el derecho a la salud y el derecho a la vida, tiene una política de apertura al acceso a los medicamentos, no puede -y mucho menos por medio de un Tratado Internacional- reducir tal acceso y hacerlo más restringido, bajo la excusa de proteger al comercio. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 9469-07). En relación con el derecho al ambiente dijo: “Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 18702-10).

En consecuencia, en aplicación de estos dos principios, la Sala Constitucional ha establecido que es constitucionalmente válido ampliar por decreto ejecutivo la extensión física de las áreas de protección (principio de progresividad); sin embargo, la reducción solo se puede dar por ley y previa realización de un estudio técnico ajustado a los principios razonabilidad y proporcionalidad, a las exigencias de equilibrio ecológico y de un ambiente sano, y al bienestar general de la población, que sirva para justificar la medida. El derecho vale lo que valen sus garantías, por ello se produce una violación de estos principios cuando el estudio técnico incumple las exigencias constitucionales y técnicas requeridas. Si tal garantía resulta transgredida, también lo será el derecho fundamental que la garantía protege y es en esa medida, que la reducción de las áreas protegidas sería inconstitucional.

“se viola el derecho al ambiente pues la reducción de un refugio de vida silvestre claramente no sólo disminuye las posibilidades de gozar de este derecho en la zona de Gandoca-Manzanillo sino que desprotege los recursos naturales de la zona al dejar a las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la libre explotación sin restricciones algunas. Evidentemente no es la misma protección que recibe la propiedad cuando se trata de propiedad forestal. Sobre este tipo de propiedad recuérdese que es un tipo diferente de propiedad con características y particularidades propias y un régimen especial, pues se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir ni ser parte del comercio de los hombres. Todas las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos forestales. De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la propiedad forestal las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, viola el derecho al ambiente pues tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y sus recursos naturales.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 1056-2009).

VI.Sobre el principio de inderogabilidad singular de las normas. La Sala en una consulta legislativa facultativa sobre el proyecto de ley tendiente a la creación de un nuevo cantón en la Provincia de Guanacaste, dispuso que el legislador tenía que observar para tal efecto, las reglas establecidas en la Ley sobre División Territorial Administrativa:

“A juicio de la Sala, el principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y, dentro de su competencia, a su superior, implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de una competencia también constitucional, la vincula en los casos concretos en que haya de ejercerla, lo cual no es más que la aplicación del principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto; principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad. Todo lo cual significa, en relación con el presente asunto, que para la creación de un nuevo ente territorial municipal la Asamblea Legislativa debe observar la ley que ha dictado con tal propósito, desde luego, sin perjuicio de su potestad de derogarla o reformarla previamente a su ejercicio." (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 2009-95) Este principio es una conquista del Estado de Derecho surgido de la Revolución francesa, toda vez que era característico del antiguo régimen absolutista que el rey cambiara de criterio según sus intereses.

Así que si el legislador desarrollando las garantías constitucionales a favor del ambiente, establece como requisito y garantía del derecho, que para la reducción de las áreas protegidas se requiere de ley y de un estudio técnico suficiente y completo que la justifique, tal disposición vincula, en virtud del principio, al propio órgano legislativo que la dictó.

VII.Sobre el estudio técnico presentado por el Área de Conservación La Amistad Caribe, Dirección Regional del MINAET. En el expediente legislativo consta visible a folios 952 al 981 del tomo cuarto, el documento titulado “Criterio Técnico del Área de Conservación Amistad Caribe, SINAC-MINAET, respecto al proyecto de ley 18.207”, elaborado por el Área de Conservación La Amistad Caribe, Dirección Regional, Ministerio del Ambiente Energía y Telecomunicaciones, de 2012. El documento se estructura en 6 capítulos, de la siguiente manera: “Capítulo I. Antecedentes de la Creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Capítulo II. El Decreto de Creación del Refugio Nº 16614-MAG de 1985. Capítulo III. Decretos posteriores al Decreto de Creación del refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Capítulo IV. Relevancia Fragilidad de Ecosistemas y la Zonificación para la Consolidación Manejo y Control.

Capítulo V. Caracterización del área cuyos límites rectifica el proyecto de ley No. 18.207. Capítulo VI. Recomendaciones y Conclusiones.” Los primeros tres capítulos son resumen y descripción de lo que existe (Antecedentes históricos relacionados con la creación del Refugio y resumen de la reglamentación vigente). Respecto del IV capítulo, el resumen introductorio del documento describe su contenido de la siguiente manera: “indica la labor desarrollada por el MINAET para dotar al ASP con un sólido instrumento que garantizara su consolidación y adecuados manejo y control. Este instrumento se conoce como un Plan de Manejo y su correspondiente Reglamento de Zonificación, los cuales fueron adoptados y declarados de aplicación obligatoria por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) desde 1996.” También en el mismo resumen introductorio se lee respecto del capítulo V: “El Capítulo V presenta los resultados de una caracterización actual del área del Refugio que el proyecto de ley, Expediente No. 18.207, propone rectificar, realizada por un equipo profesional del SINAC/ACLAC, siguiendo los lineamientos vigentes que para tales efectos exige la ley.” El capítulo IV, como ya se dijo, explica el Plan de Manejo que rige el Refugio.

En él se describen las 15 zonas en que fue dividido el refugio en su estado actual, se ubica en mapas los humedades RAMSAR y, sin mayores datos sobre las relaciones entre los asentamientos humanos con las demás zonas continentales o marinas del Refugio, se concluye que: “la Zona 1. Llanura Costera Cocles-Manzanillo, corresponde al área de los asentamientos humanos preexistentes a la declaración del ASP, y no representa en sí misma el núcleo u objeto de conservación principal del RNVS-GM.” El capítulo V se desarrolla en 5 páginas, de la 22 a la 26, folios 973 al 977 del Expediente Legislativo, Tomo 3. En la página 22 del documento, se explica la metodología del estudio, en los siguientes 3 folios se incluyen mapas con una pequeña

de la caracterización de la llanura costera Cocles-Manzanillo (Zona 1). El capítulo evidencia que el MINAET ha realizado un estudio de muestreo de la zona, para identificar las diferentes áreas boscosas o población forestal y tiene medido dentro de la zona 1, el área boscosa y la urbana. Sin embargo, esta Sala considera que llevan razón los consultantes en el sentido de que el estudio no satisface los requerimientos del artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, el artículo 50 constitucional, y el Derecho Internacional Ambiental. El artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente es una norma protectora, establece una garantía a favor de las áreas silvestres protegidas y del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado reconocido en el artículo 50 constitucional. De la norma se infiere, en primer lugar, que el estudio técnico indicado en la norma es un requisito ineludible y esencial para la aprobación de la medida legislativa reductora del área de protección, lo que se desprende de la frase “sólo podrá” y “después”, cuyo incumplimiento trae aparejada la declaratoria de invalidez de la medida.

En segundo lugar, se trata de un estudio técnico -esto e, conforme con las ciencias y las técnicas que tienen por objeto de estudio del ambiente y los ecosistemas- a fin de determinar el impacto de la medida legislativa en los mismos. En tercer lugar, el estudio debe ser específico y versar sobre el área de reducción y su contexto, a fin de evaluar el impacto y emitir las recomendaciones para evitar riesgos, prevenir efectos negativos o adversos o bien plantear las medidas de mitigación, conservación o reparación correspondientes. En cuarto lugar, el estudio tiene por finalidad justificar científicamente la medida. Finalmente, el estudio tiene que ajustarse a las exigencias sustanciales del artículo 50 constitucional y tiene que demostrar cómo la medida que se toma, continúa satisfaciendo el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado en el marco de política de desarrollo sostenible.

Llevan razón los consultantes al advertir que el Estudio omite analizar y pronunciarse sobre el impacto de la zona por desafectar en la zonas marinas y continentales del Refugio, dado que la misma constituye su enlace e incide en el equilibrio en la totalidad del Refugio. Tampoco examina el impacto en el corredor biológico sobre los acuíferos y la vida silvestre, ni determina el valor ecológico de la zona por desafectar dentro de la totalidad del área silvestre protegida, ni mucho menos plantea medidas o recomendaciones orientadas a disminuir cualquier impacto negativo sobre el Refugio en general. No se analiza el impacto en los humedales RAMSAR a fin de cumplir con las obligaciones internacionales adquiridas por Costa Rica y evitar cualquier responsabilidad del Estado por incumplimiento de los instrumentos internacionales sobre la materia. En síntesis, el estudio presentado, sin bien relacionado con el tema, es manifiestamente incompleto puesto que las exigencias sustanciales derivadas de la propia materia que tutela, no se ven satisfechas.

En efecto, el estudio técnico en cuestión omite demostrar cómo, a pesar de la reducción, el Refugio continúa conservándose sano y ecológicamente equilibrado. Por otro lado, la regresividad en los niveles de protección debe estar plenamente justificada. El estudio tiene que justificar con criterio científico sustentado que la desafectación es una medida viable desde la perspectiva ambiental en el marco de una político de desarrollo sostenible, de lo contrario deviene en una transgresión del principio de no regresividad o irreversibilidad de la protección en los términos explicados supra y una violación material del principio de inderogabilidad singular de las normas. Así las cosas, la falta de evidencia científica justifica fallar conforme al principio precautorio. Asimismo, considera esta Sala que llevan razón las y los consultantes cuando afirman que el Plan de Manejo, el Reglamento de Zonificación y los estudios que les dieron origen (Folios 578-759 y 788 del expediente) no satisfacen las características exigidas por la Ley y derivadas de la Constitución que, según la Sala, debe tener el estudio técnico.

En primer término, la finalidad de tales estudios no era justificar la reducción del área de protección; por el contrario, buscaban suministrar la información necesaria para implementar un plan de manejo integral de todo el refugio, incluyendo el área que se pretende desafectar; en otras palabras incumplen la finalidad establecida en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. En segundo término, no estamos en presencia de un estudio específico sobre el tema de la reducción del área descrita en el artículo 1 del Proyecto y el impacto de la desafectación. Los diferentes informes técnicos, que datan de 1995 y 1996, tenían por objeto de estudio la totalidad del Refugio con miras al Plan de Manejo; razón por la cual no se pronuncian ni evalúan el impacto de la reducción, ni emiten recomendaciones para evitar riesgos, prevenir efectos negativos o adversos que la misma pudiere ocasionar. Finalmente es importante destacar que no se observa consulta alguna a expertos, ni se reciben en audiencia profesionales destacados de las diferentes disciplinas relacionadas con la temática ambiental, que pudieran haber llenado, mediante sus calificadas opiniones, los vacíos del estudio técnico presentado por el Área de Conservación La Amistad Caribe de la Dirección Regional del MINAET.

En el representante del sector de propietarios ante el Consejo Local del Refugio Gandoca-Manzanillo (folio 794 y siguientes). Los informes presentados por diversas instituciones públicas (Municipalidad de Talamanca, MINAET, Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Geográfico Nacional, Cámara de Turismo y Comercio del Caribe Sur) no colman tampoco la insuficiencia del estudio, por lo que corresponde acoger la Consulta planteada por las señoras y señores diputados (as).

VIII.Potestad del legislador. Dentro del marco de la Constitución, el legislador tiene la potestad y competencia para reducir las dimensiones físicas de las áreas ambientalmente protegidas. Sin embargo, con fundamento en el artículo 50 constitucional, las decisiones legislativas en esta materia deben respetar las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, en aras de garantizar un ambiente “sano” y “ecológicamente equilibrado” y el “mayor bienestar de todos los habitantes”. El estudio técnico que exige el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente tiene que responder a estos propósitos, para cuyo efecto no basta un cumplimiento formal porque se trata de un requerimiento material, es decir que debe materialmente demostrar, mediante un análisis técnico e individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este, y demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades.

Se debe subrayar que la Sala, en el sub examine, no ha procedido a evaluar técnicamente la calidad del estudio técnico en cuestión, sino que las objeciones esbozadas en cuanto al mismo están referidas a omisiones evidentes y manifiestas, que saltan a la vista a partir de su mera lectura. Así, en un caso similar, la Sala Constitucional expresó:

“Lo anterior no implica que el Estado no pueda desafectar un área determinada en virtud de que ya no se cumplen los fines para los cuales se le protegió, o que inclusive, se pretenda titular zonas específicas, sin embargo, puede hacerse donde exista un estudio técnico previo que demuestre la naturaleza del área a titular y la posible convivencia tanto del hombre como del ecosistema así como las consecuencias que se deriven de ello, por lo que no se puede permitir que se titulen áreas de esta naturaleza en forma indiscriminada, ya que esto iría contra las mismas políticas conservacionistas del ambiente que ha procurado el Estado en virtud de los cometidos ordenados por la Constitución Política y los Convenios Internacionales que ha suscrito". (Sentencia número 1999-2988) Al haber quedado establecido un vicio esencial del procedimiento legislativo, respecto de lo cual resulta vinculante el criterio de este Tribunal, resulta innecesario referirse a los demás extremos consultados en cuanto al fondo (ver sentencia número 2010-012026).

Por tanto:

Se evacua la consulta en el sentido que el Proyecto de Ley denominado: "Ley de reconocimiento de los derechos de los habitantes del caribe sur", expediente legislativo número 18.207, es inconstitucional por violación al artículo 50 de la Constitución Política, toda vez que se sustenta en un estudio incompleto porque no determina técnica y científicamente cuál es el impacto real sobre el ambiente, vicio que es de carácter esencial del procedimiento legislativo. Notifíquese esta sentencia al Directorio de la Asamblea Legislativa y a las y los diputados consultantes. Comuníquese.- Ernesto Jinesta L.

a.i.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Roxana Salazar C.

Ricardo Guerrero P. Jorge Araya G.