Constitutional Limit on Private Forest InterventionLímite constitucional a la intervención de bosques privados

#/ CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fourteen hours thirty minutes on August eighth, two thousand twelve.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by [J.L.S], holder of identity card No. […] and OTHERS, against the provisions of Executive Decree No. 35883-MINAET of April 5, 2010. THE OFFICE OF THE ATTORNEY GENERAL OF THE REPUBLIC also participates in the action.

RESULT:

1. 1By a pleading filed with the Secretariat of the Chamber on June 24, 2011, the petitioners sought a declaration that Executive Decree No. 35883-MINAET of April 5, 2010 was unconstitutional. That decree amended Article 36 and added subsection 2° to Executive Decree No. 25721-MINAE. They stated that the cited decree violates Articles 9°, 11, 121, subsection 1°), and 140, subsections 3°) and 18), of the Political Constitution—by exceeding the Executive Branch’s regulatory authority (potestad reglamentaria)—as well as Articles 7°, 50, 69, and 89 of that same body of law. They state that the challenged decree creates, in favor of property owners, a right to fell trees, conduct forest harvesting (aprovechamiento forestal) based on forest inventories (inventarios forestales), and carry out land-use change (cambio de uso de suelo) affecting up to 10% or more of their forests. They indicate that the first two paragraphs of Article 1° of the challenged decree establish that a permit for intervention or harvesting (permiso de intervención o aprovechamiento) may cover no more than 10% of the forest area on the property and may never exceed that percentage.They argued, however, that other provisions of that same decree instead refer to an area greater than 10% of the forest area on the property. Thus, first, they indicated that subsection a.2) of Article 1° of the challenged decree states that, as a requirement, a map must be submitted delineating the area intended for intervention or harvesting and the percentage it represents of the entire property. They asserted that, contrary to the second paragraph of the cited Article 1°, the aforementioned subsection a.2) does not refer to a percentage of the “forest area on the property,” but rather to a percentage “of the entire property.” Consequently, they maintained that, in cases where the property is not 100% forest, authorizing land-use change in a forest area equivalent to 10% of the entire property would amount to authorizing land-use change in a forest area exceeding 10% of the “forest area on the property.” Thus, they noted that, depending on the size of the property, that 10% “of the entire property” could equal or exceed 100% of the “forest area on the property.” They also alleged that subsection b) of Article 1° of the decree in question similarly creates a right, in favor of owners of private forests, to fell up to 10%—apparently of the entire property.They maintained that this subsection again refers to the “total area of the property” rather than the “forest area on the property.” They also stated that the subsection reflects the intention—present throughout the decree—that intervention or harvesting within the aforementioned 10% constitute a right of the owner. They stated that this is so because the owner’s ability to use that entire percentage is subject to nothing other than the owner’s will. They argued that neither the aforementioned subsection b) nor any other provision of that decree establishes any technical condition governing whether the owner may use part or all of the specified 10%.

They stated that subsection a.4) of Article 1° establishes, as a requirement, the preparation of a forest inventory of the actual area subject to intervention or harvesting, including the trees to be affected or harvested. They maintained that this forest inventory is a less stringent instrument and does not serve the same forest-conservation purposes as the “forest management plan (plan de manejo del bosque)” established in Article 20 of the Ley Forestal. They stated that the Executive Branch exceeded its regulatory authority—thereby violating Articles 9°, 11, 121, subsection 1°), and 140, subsections 3°) and 18), of the Political Constitution—by distorting the provisions of Article 19 of the Ley Forestal, both with respect to the purposes for which the State Forestry Administration (Administración Forestal del Estado) may grant permits to fell trees on privately owned forested land and with respect to the criteria of limitation, proportionality, and reasonableness to which such felling is subject.

They explained that the challenged decree distorted the purposes for which—under Article 19 of the Ley Forestal—the State Administration may grant permits to fell forest on privately owned forested land. In this regard, they indicated that this is so, first, because the decree included forest harvesting regulated by Articles 20 and 21 of the Ley Forestal among those purposes, while also establishing a legal framework different from that prescribed by those provisions. They further stated that it interpreted the purposes expressly mentioned in subsection a) of Article 19 of the Ley Forestal expansively—thereby broadening them. Regarding the first point, they stated that, in its attempt to regulate Article 19 of the Ley Forestal, the Executive Branch exceeded its regulatory authority by including in the relevant regulations a matter that is not governed by that article, but rather by Articles 20 and 21 of that same law, namely, forest harvesting.

They explained that the cited Article 19 governs the prohibition of land-use change and the establishment of forest plantations (plantaciones forestales) in private forests, as well as the possibility of felling trees in such forests for the purposes indicated in subsections a), b), c), and d), but never forest harvesting. Nevertheless, they alleged that the challenged decree mentions and regulates “forest intervention or harvesting (intervención o aprovechamiento del bosque)”—specifically, in the first paragraph of Article 1° and in Article 2°, subsection 3°). They noted that the term “permit for intervention or harvesting” was created exclusively by the challenged decree, since it does not exist in the Ley Forestal, although “timber harvesting (aprovechamiento maderable)” does appear in Article 3°, subsection a). They noted that, according to Article 20 of the Ley Forestal and the Chamber’s case law, the technical instrument through which a forest is harvested is the so-called forest management plan.

Nonetheless, they argued that the challenged decree refers—in the first paragraph of Article 1°—to a “harvesting plan (plan de aprovechamiento).” They indicated that, like the term “permit for intervention or harvesting” discussed above, the term “harvesting plan” was created exclusively by the challenged decree, since it does not exist in the Ley Forestal. They also stated that the requirements established in Article 1°, subsection a), of the challenged decree for granting a “permit for forest intervention or harvesting” mentioned neither the submission of the forest management plan governed by Article 20 of the Ley Forestal nor the appointment of a “forestry supervisor (regente forestal)” to implement it, as required by Article 21 of that same body of law. Instead, they argued, subsection a.4) of Article 1° of the decree in question requires a forest inventory of the actual area subject to intervention or harvesting, including the trees to be affected or harvested.

They alleged that, contrary to the provisions of the aforementioned subsection a.4), under Articles 20 and 21 of the Ley Forestal, the trees to be harvested from a forest are identified through a forest management plan, not a forest inventory. They further maintained that this plan must be implemented by a forestry supervisor, who is vested with public trust authority (fe pública) and is responsible for ensuring compliance. They stated that, as is evident from the foregoing analysis, it is more than clear that Article 19 of the Ley Forestal neither governs nor has any connection with the harvesting of private forests, which is instead governed by Articles 20 and 21 of that same body of law. They asserted that, despite the foregoing, the challenged decree included the harvesting of such forests among the circumstances covered by Article 19 and established a legal framework different from that prescribed by the cited Articles 20 and 21, which, in turn, amounts to an attempt to amend and repeal statutory provisions through regulations.

Regarding the second point—namely, the expansive interpretation and broadening of the purposes specified in Article 19, subsection a), of the Ley Forestal—they indicated that the challenged decree, by categorically establishing a right to fell trees, conduct forest harvesting based on forest inventories, and change the use of up to 10% or more of the country’s private forests, reaches the absurd and disproportionate result of allowing, for example, 5 hectares or more of forest to be felled on a 50-hectare property. They stated that this would be for the purposes indicated in subsection a) of the cited Article 19, namely, constructing dwellings, offices, stables, corrals, nurseries, roads, bridges, and facilities intended for recreation, ecotourism, and other similar improvements. They argued that the absurdity and disproportionality increase as the size of the forested property increases.

Hence, they argued, the decree expansively interprets and broadens the purposes expressly specified in that subsection. They asserted that it is clear that the challenged decree, by creating a right to fell trees, conduct forest harvesting based on forest inventories, and change the use of up to 10% or more of the country’s private forests, broadens through regulations—not legislation—the possibilities for economic exploitation and use that subsection a) of Article 19 of the Ley Forestal grants to private forest owners. They further argued that, through the challenged decree, the Executive Branch exceeded its regulatory authority by distorting the criteria of limited, proportionate, and reasonable felling required by the second paragraph of Article 19 of the Ley Forestal. They indicated that a reading of that paragraph clearly shows that the limited, proportionate, and reasonable nature of the forest felling that the AFE may authorize relates to the purposes mentioned in subsections a), b), c), and d) of the first paragraph of that same Article 19.

In other words, they stated that the second paragraph of that provision requires authorization to fell only what is strictly necessary for the aforementioned purposes. They indicated that the objective is to minimize the impact on the forest so that it retains the characteristics that define it as such. They added that the first paragraph of Article 1° of the decree in question provides that SINAC “(…) shall authorize forest intervention or harvesting (intervención o aprovechamiento del bosque) in accordance with Article 19 of Ley Forestal Nº 7575, for the effective area of a forest subject to a harvesting plan (plan de aprovechamiento), under the criteria of proportionality and reasonableness, within a property registered in the name of a natural or legal person (…).” They stated, first, that this new provision omits the “limited cutting (corta limitada)” requirement set forth in Article 19, second paragraph, of Ley Forestal.

Second, they argued that, although reference is made to “criteria of proportionality and reasonableness” (which would be consistent with the requirement of proportional and reasonable cutting set forth in the aforementioned Article 19), there is a problem with the definitions provided in Article 2 of the challenged decree.

They explained that the definition of “proportionality criterion (criterio de proporcionalidad)” established in the challenged decree distorts the requirement contained in Article 19, second paragraph, of Ley Forestal that forest cutting be “proportional (…) to the purposes set forth above.” This is so, they indicated, because that definition does not actually refer at all to the proportionality that must exist between the means used to achieve the purposes established in subsections a), b), c), and d) of Ley Forestal—means that include forest cutting—and those purposes. They further maintained that the definition of “proportionality criterion” likewise establishes no criterion capable of ensuring such proportionality, since it merely reiterates the right created by the decree in favor of private forest owners to cut down 10% or more of the forest. They argued that the challenged decree instead runs counter to the proportionality—required by the second paragraph of Article 19—that must exist between the cutting and the aforementioned purposes.

They explained that the proportionality analysis (examen de proporcionalidad) must be conducted on a case-by-case basis and therefore cannot simply consist of a right to cut down a predetermined percentage fixed in advance for every situation. For that reason, they asserted that what the challenged decree actually does is expand, in a wholly disproportionate manner, the possibilities for cutting trees in private forests established in the aforementioned Article 19. They added that the definition of “reasonableness criterion (criterio de razonabilidad)” is instead the provision that establishes certain criteria that could relate to proportionality, although it does not condition the possibility of cutting trees, conducting forest harvesting (aprovechamiento forestal) on the basis of forest inventories (inventarios forestales), and changing the land use (cambiar el uso del suelo) of up to 10% or more of private forests upon compliance with any criterion or study. This is so, they indicated, because the decree proceeds from the premise that this 10% is not merely a possibility but a right held by the owner. They alleged that this nullifies and distorts the requirement that cutting be “reasonable for the purposes set forth above,” established in Article 19, second paragraph, of Ley Forestal.

In another vein, they asserted that the challenged decree violates Article 50 of the Political Constitution (Constitución Política), because it creates a regime that reduces the protection afforded to forests and forest ecosystems below the level of protection established for them by Ley Forestal. They claim that the challenged decree reduces, in various ways, the level of protection for private forests established in Ley Forestal. They indicated that the first way in which protection is reduced is through the confusion it creates for legal practitioners regarding the harvesting of private forests. They maintained that the challenged decree creates confusion by regulating the harvesting of private forests within the regulations implementing Article 19 of Ley Forestal—for example, by stating that SINAC shall authorize forest intervention or harvesting—even though such harvesting is not regulated by that Article 19.

Second, they contended that the challenged decree creates conceptual confusion by introducing, within the regulations implementing Article 19 of Ley Forestal, new terms related to the harvesting of private forests, such as “forest intervention or harvesting,” “intervention or harvesting permit (permiso de intervención o aprovechamiento),” and “harvesting plan.” They maintained that, besides not appearing in Articles 20 and 21 of Ley Forestal, those terms overlap with the terms contained in those articles, such as “forest management plan (plan de manejo del bosque).” They further noted that, although the challenged decree states that SINAC shall authorize forest intervention or harvesting in accordance with Article 19 of Ley Forestal for the effective area of a forest subject to a harvesting plan, that plan is neither defined by the challenged decree nor included among the requirements it establishes for granting an “intervention or harvesting permit.” They added that, third, the challenged decree creates confusion by introducing into those regulations different and more lenient requirements for harvesting private forests than those required under Articles 20 and 21 of Ley Forestal.

They noted that those requirements are established in subsection a) of the challenged Article 1. They asserted that if a legal practitioner applied subsection a.4), instead of Articles 20 and 21 of Ley Forestal, the practitioner would no longer have to require a party interested in forest harvesting to submit a “forest management plan” or appoint a forest regent (regente forestal) to implement that plan, as required by the aforementioned Articles 20 and 21.

They indicated that, instead, the practitioner would be limited to requesting a simple “forest inventory,” which is a more lenient instrument designed for a purpose different from that of the “forest management plan.” Thus, they stated that, under the guise of “forest harvesting” and through the use of a “forest inventory,” private forest owners could engage in clear-cutting (tala rasa) and change the land use of 10% or more of their forests, which is contrary to the conservation purpose contemplated in Ley Forestal.

They added that a second way in which the challenged decree reduces the level of protection that Ley Forestal establishes for private forests is through its expansion of the possibilities for the economic exploitation and use of forests granted to their private owners by subsection a) of Article 19. They alleged that this right of private forest owners to cut down up to 10% or more of the forest bears no relationship or proportion either to the purposes established in subsection a) of Article 19 or to the limits on cutting set forth in the second paragraph of that same article. In conclusion, they reiterated that the decree in question clearly reduces the level of protection established for private forests by Ley Forestal.

They further asserted that the challenged decree violates three constitutional principles related to the requirement that decisions affecting or potentially affecting the environment have a technical basis. In essence, they stated that it violates the principle of objective environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental), also known as the principle of adherence to science and technology (principio de vinculación a la ciencia y a la técnica); the principle of reasonableness as a standard of constitutionality (principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad); and the principle prohibiting arbitrariness (principio de interdicción de la arbitrariedad).

They further maintained that the aforementioned decree constitutes a case of relative omission (omisión relativa) that violates the preventive principle (principio preventivo) derived from Article 50 of the Constitution. They noted that the aforementioned principles are violated because the challenged decree authorizes tree cutting and creates an exception, without any technical basis whatsoever, allowing up to 10% or more to be excluded from the prohibition against land-use change (cambio de uso de suelo) established in Article 19 of Ley Forestal.

They maintained that the challenged decree does not appear to have the required technical justification in its recitals (considerandos). They noted that, far from being based on technical studies determining that the elimination of 10% of private forests, irrespective of forest type and location, does not severely degrade the forests and the integrity of the natural environment, that percentage appears to have as its sole basis the second part of recital 6 of the decree in question, which expressly states as follows: “(…) It is State policy to ensure and promote development in harmony with the environment, and it is therefore of utmost importance to encourage private owners of forest-covered land to maintain an attitude favoring the protection and permanence of such forests, without detriment to their economic interests, since they might perceive this land use on their property as limiting and curtailing the possibility of fully enjoying it (…).” They contended that this recital places the economic interests of private owners above the effective protection and permanence of forests.

They argued that the recitals of the challenged decree cite no technical studies determining, for example, that the aforementioned 10% may be applied to every type of forest—tropical dry forest, tropical moist forest, tropical rainforest, and so forth—regardless of the location or area in which it is situated or other characteristics such as the morphology of the terrain, soil types, and so forth. They indicated that no technical studies are cited determining that the 10% may be applied equally to all situations contemplated in subsections a), b), c), and d) of Article 19 of Ley Forestal. This is so, they stated, even though each subsection establishes situations of a different nature from those established in the other subsections.

They asserted that the equal treatment accorded by the challenged decree to all these different situations is wholly arbitrary and runs counter both to the protection of forests and the integrity of the environment and to the achievement of other public purposes. Likewise, regarding the relative omission and violation of the preventive principle, they noted that the decree in question does not establish preventive measures (medidas preventivas) to ensure the proper application of the provision it implements or of the right it creates to devastate 10% or more of private forests.

They noted that, although the requirements to be submitted by the interested party in order to obtain the “intervention or harvesting permit” include the corresponding environmental approval (viabilidad ambiental), duly approved by SETENA (subsection a.3 of Article 1), the challenged decree establishes no criterion or guideline for that Secretariat to conduct the assessment. They added that, through the system of “intervention or utilization permits (permisos de intervención o aprovechamiento)” that it creates, there is a risk that many forests having a total area of barely two hectares or slightly more will disappear, and the challenged decree establishes no safeguard to prevent situations of this kind. They argued that, in the present case, the omission consisting of the absence of preventive measures to ensure the proper application of the provision being regulated and of the right created by this decree to devastate 10% or more of private forests is also contrary to the preventive principle (principio preventivo) and, therefore, violates the right to a healthy environment.

They further considered that the principle requiring the State to safeguard environmental law (principio de tutela del derecho ambiental) had been breached. Likewise, they considered that the decree under review violates Article 7 of the Constitution, because it is contrary to the obligations undertaken by the Costa Rican State through duly ratified international agreements. They further stated that establishing a right to indiscriminately fell 10% or more of the country’s private forests contravenes Article 69 of the Political Constitution, which refers to the “rational use of land” and from which the Chamber has derived the principle of rational use of natural resources. Finally, they argued that Article 89 of the Constitution had been breached, which provides that the cultural purposes of the Republic include “protecting natural beauty.” They maintained that they have standing (legitimación) to bring this action because they invoke the protection of a genuine diffuse interest (interés difuso), namely compliance with Article 50 of the Political Constitution. They requested that this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) be upheld and that Decreto Ejecutivo No. 35883-MINAET be annulled.

1. 2By a decision of the Presidency of the Chamber issued at 16:08 hrs. on 12 de agosto de 2011, this constitutional challenge was admitted for processing.
2. 3The statutory notices were published in Judicial Bulletins Nos. 172, 173 and 174 on 7, 8 and 9 de septiembre de 2011.
3. 4In a submission received by the Secretariat of the Chamber on 8 de septiembre de 2011, ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, in her capacity as PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA, responded to the hearing granted. She stated that the petitioners brought their action on the basis of defending diffuse interests in environmental matters, pursuant to Article 75, second paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. She addressed the private forestry regime (régimen forestal privado) established in the Ley Forestal. She indicated that the Ley Orgánica del Ambiente, Ley No. 7554 of 28 de septiembre de 1995, establishes in Article 32 the authority of the Executive Branch to create protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas) under their various management categories, including forest reserves (reservas forestales). She also noted that Article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente recognizes the State’s authority to acquire land containing forest reserves.She maintained that several conclusions may be drawn from that article. First, she noted that a distinction must be made between the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) and private forest heritage (patrimonio forestal privado). Second, she stated that although the State may expropriate privately owned forested land or land suitable for forestry (terrenos de vocación forestal), private ownership of such land may also be maintained under certain conditions if the owner does not voluntarily submit to the forestry regime. She indicated that, until the respective purchase or expropriation has taken place, private land remains subject to an environmental land-use plan (plan de ordenamiento ambiental), which includes an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), and that forest reserves become part of the State’s natural heritage only once they have been purchased or expropriated through lawful procedures. Accordingly, she stated, it must be

clear that private ownership of forested land or land suitable for forestry may coexist with the State’s natural heritage, provided that the owner complies with certain requirements. She stated that, along the same lines, Article 2 of Ley Forestal No. 7575 of 13 de febrero de 1996 authorizes the Executive Branch, through the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, to establish protected wildlife areas on privately owned land, regardless of their management category, and only “(…)

When, following scientific and technical justification of the public interest, it is determined by law that the land is essential for conserving biological diversity or water resources, a restriction on property rights (limitación a la propiedad) shall be established that will prohibit the cutting of trees and land-use change (cambio de uso del suelo) (…).” She indicated that, in this instance, the provision establishes that “(…) The State shall give priority to the expropriation of the land (…).” She argued, furthermore, that Article 1 of the Ley Forestal establishes as an essential and priority function of the State “(...) to ensure the conservation, protection and administration of natural forests and the production, utilization, industrialization and promotion of the country’s forest resources (...) in accordance with the principle of the proper and sustainable use of renewable natural resources (...).” She argued that, to ensure actual compliance with the law, a designated body was granted authority to oversee the management of natural resources.

She indicated that Article 6 of the Ley Forestal established the powers of the State Forestry Administration (Administración Forestal del Estado). She stated that, read together, the aforementioned articles establish the authority granted to the State Forestry Administration to decide and delimit matters relating to the conservation and utilization of natural resources. She clarified that it is essential to emphasize that, although general protective circumstances have been established in which tree felling and permits to exploit natural resources located in protected areas are prohibited, this does not mean that there are no legally valid mechanisms for using land subject to the forestry regime, because this law also establishes the circumstances in which there may be “proper and sustainable utilization” of natural resources. She noted that, as indicated, privately owned land constituting a forest reserve remains subject to an environmental land-use plan before being expropriated, which does not mean that all activity on such properties is prohibited.

She indicated that Article 19 of the Ley Forestal supports the conclusion that, although a particular territory may be subject to the forestry regime and covered by special protection, such protection is not absolute, because the law itself provides that resources on such land may be utilized for the purposes specified therein. She further argued that, to prevent the improper exploitation of natural resources, the Ley Forestal creates the so-called “forest management plan (plan de manejo del bosque),” which must be applied if such forests are to be exploited. She maintained that this plan must first be approved by the State Forestry Administration and that, under the same article, once such approval has been obtained, “(...) its implementation shall be deemed authorized for the period specified therein, without the need to periodically obtain new authorizations for utilization (…).” Thus, she asserted that any property subject to that forestry regime that is to be exploited must comply with the provisions of the management plan, pursuant to Article 17 of the Reglamento a la Ley Forestal.

She argued that, likewise, to ensure full compliance, Article 21 of the Reglamento also provides as follows: “(…) The State Forestry Administration (...) shall be responsible for auditing (auditoraje) the management plan and, for that purpose, may enter the property where it is being implemented as often as it considers appropriate. The audit may be conducted directly or under an audit-services contract with forestry professionals or legal entities engaged in that activity, which under no circumstances may be the same persons or entities that participated in the management plan (…).” She noted that the foregoing supports the conclusion that there is privately owned forested land and land suitable for forestry that does not form part of the State’s natural heritage and upon which certain private uses authorized by law may be established. She further indicated that the applicants’ first claim concerns subsection b) of the wording introduced into Article 36 of the Reglamento a la Ley Forestal by the challenged decree.

She stated that the applicants contend that this subsection authorizes owners of forested land to change the land use and fell up to 10% of the entire property without any technical conditions governing such action. She argued that the true intent of the challenged decree must be examined in relation to this issue. She stated that, indeed, the recitals (considerandos) of the decree in question show that the Executive Branch intended to establish the procedure for granting intervention or utilization permits for forests on privately owned land, based on Article 19 of the Ley Forestal, which, as stated above, permits private uses of such land under certain circumstances. She stated that, in other words, the challenged decree seeks to give effect to the legislature’s provisions insofar as they authorize the State Forestry Administration to grant permits for certain activities on privately owned forested land.

She asserted that, precisely in order to carry out those activities authorized by the legislature, it is essential to establish a procedure for granting the forest harvesting permits (permisos de aprovechamiento del bosque), which is what the challenged decree seeks to address. He stated that, upon analyzing the challenged provision, its intent is that the harvesting permit (permiso de aprovechamiento) not exceed 10% of the forest area, rather than that 10% being calculated based on the entire property. He argued that the provision clearly defines the forested area as the parameter for measuring that percentage, rather than the property as a whole. He stated that the foregoing must be taken into consideration when reading the second part of the provision, which establishes the requirements for obtaining the aforementioned permit. He argued that the claimants’ concern appears to arise from the provision because, on the one hand, it states that the percentage represented by the affected area relative to the entire property must be specified as part of the requirements to be submitted and, on the other hand, it establishes a registry encumbrance (afectación registral) over the entire property.

He asserted that the foregoing does not contradict the first paragraph discussed above, according to which the harvesting permit must not exceed 10% of the forest area, because the two provisions cannot be read in isolation. He stated that the challenged decree establishes, on the one hand, the obligation not to affect more than 10% of the land’s forest area and, on the other hand, the requirement that, when submitting the application materials, the applicant indicate what percentage of the property’s total area will be affected. In other words, he stated that it does not authorize land-use change (cambio de uso de suelo) or tree-felling beyond that 10% of the forest area, or beyond the activities strictly prescribed by the legislature. He further stated that it is logical for the registry encumbrance to apply to the entire property, because the affected area cannot be separated for those purposes.

On the other hand, he stated that although Ley Forestal does not establish the percentages of forest that may be affected in order to carry out the activities authorized under article 19, that provision delegates the corresponding authorization procedure to the regulations. He clarified that it must be taken into account that the law requires compliance with the principles of reasonableness and proportionality, which the Poder Ejecutivo seeks to develop by setting a maximum of 10% of the total forest area that may be affected. He argued that the technical justification for why that 10% must be the maximum limit rather than another percentage is a matter that must be explained by the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones in the exercise of its legal powers and that falls outside the jurisdiction of the Procuraduría because it involves technical matters. Furthermore, he argued that the claimants’ second complaint is that, in their view, the challenged decree provides that intervention in and harvesting of a privately owned forest may be authorized through a “mere forest inventory (inventario forestal),” without satisfying the requirement established in article 20 of Ley Forestal concerning the existence of a “forest management plan (plan de manejo del bosque).” He asserted that article 20 of Ley Forestal establishes the possibility of exploiting forests located on privately owned land, provided that they have a management plan containing an assessment of the potential environmental impact, which must also be approved by the Administración Forestal del Estado and implemented under the responsibility of a forestry supervisor (regente forestal).

He further indicated that article 37 of Ley Orgánica del Ambiente requires all activities and projects to be carried out on privately owned properties or portions thereof included within forest reserves, protection zones, and wildlife refuges to be subject to an environmental management plan (plan de ordenamiento ambiental), which includes an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and the aforementioned management plan. He argued that, in this regard, section 3 of Ley Forestal defines what is to be understood by a “forest management plan (plan de manejo forestal).” Likewise, he mentioned that Reglamento a la Ley Forestal establishes its own definition of a management plan. He argued that it may be concluded from those definitions that the forest management plan is a planning and oversight instrument intended to achieve the rational exploitation of resources, with long-term conservation objectives.

He stated that the Procuraduría has likewise addressed the concept of a “forest inventory.” He indicated that, specifically, in the report submitted to the Sala Constitucional in expediente No. 08-010781-0007-CO, it stated the following: “(…) A forest inventory may be defined as ‘the set of procedures intended to provide qualitative and quantitative information about a forest, including certain characteristics of the land on which it grows.’ It is the principal basis for obtaining basic information about the forest, such as the number of trees per hectare. To accomplish those objectives, a forest inventory relies on various tools, most notably: ‘Measurement Techniques and Instruments, Sampling Theory, Surveying, Cartography, Remote Sensing, and, more recently, satellite navigation. It is important to clarify that Remote Sensing encompasses both information recorded as aerial photographs and information recorded in digital format (satellite images) (…)’.” He argued that it may be concluded from the definitions set forth above that a forest management plan and a forest inventory are not the same, because the former is a planning instrument for the sustainable exploitation of forest resources, whereas the latter is a means of obtaining information concerning the number of trees present in a particular location.

He maintained that, with the foregoing distinction in mind, the provisions of the challenged decree must be analyzed because, in the claimants’ view, it authorizes forest harvesting (aprovechamiento forestal) based solely on a forest inventory rather than on a management plan, as required by law. He stated that the cited decree provides as follows: “(…) ‘The Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), acting through the Administración Forestal del Estado (AFE), shall authorize intervention in or harvesting of the forest in accordance with article 19 of Ley Forestal Nº 7575, for the effective area of a forest subject to a harvesting plan (plan de aprovechamiento), under the principles of proportionality and reasonableness, within a property registered in the name of a natural or legal person (…) a) Requirements. (…) a.4) A forest inventory of the effective area subject to intervention or harvesting, including the trees to be affected or harvested, with diameters equal to or greater than 15 cm., measured 1.30 m above the ground (DAP), prepared by a professional in forestry sciences duly admitted to the Colegio de Ingenieros Agrónomos (…)’.” He stated that the quoted provision shows that the decree in question establishes the possibility of authorizing forest harvesting in order to carry out the activities described in article 19 of Ley Forestal, for which the land must be subject to a “harvesting plan.” He argued that the concept established in the provision is unclear because it does not explain whether the aforementioned “harvesting plan” is equivalent or identical to the “management plan” established in Ley Forestal.

He asserted that the term is not defined in the challenged decree and that the provision would therefore not be unconstitutional if the concept of a “harvesting plan” were interpreted as equivalent to the concept of a “management plan” established by law. He maintained that the Poder Ejecutivo could not, through regulations, eliminate a requirement established by the legislature for forest harvesting, namely, the existence of a forest management plan. In any event, he clarified that an executive decree could not repeal a requirement established by law, such as the “forest management plan”; therefore, even assuming that the decree does not include it, this does not mean that the legal requirement has been eliminated. Accordingly, he stated that a permit for intervention or harvesting would be granted only for land previously subject to a management plan (harvesting plan), and that no unconstitutionality would exist only if the requirement were interpreted as not having been eliminated by the challenged decree, because carrying out any of the activities exhaustively permitted under article 19 of Ley Forestal would require that plan to be authorized by the Administración Forestal del Estado and the appointment of the corresponding forestry supervisor.

He asserted that it could not be concluded that the forest inventory required by the decree is a substitute for the forest management plan, because the former merely identifies the trees to be affected or harvested—which is essential for precisely locating the area—whereas the latter, as stated above, is the planning instrument used to achieve the sustainable exploitation of resources over time. Therefore, he asserted that if the provision were interpreted in the manner indicated, the decree in question would not be unconstitutional. He considers that the claimants are correct in asserting that article 19 of Ley Forestal does not expressly include forest harvesting among the activities permitted on privately owned forested land because, as stated supra, what it establishes is the possibility of granting permits to build residences, offices, stables, corrals, nurseries, roads, bridges, and facilities intended for recreation, ecotourism, and other analogous improvements on privately owned land and properties; to carry out public or private infrastructure projects of national interest; to cut trees for reasons of human safety or scientific interest; and to prevent forest fires, natural disasters, or other analogous events or their consequences.

Nevertheless, he noted that forest harvesting may be implicit in carrying out such activities because it is clear that their execution requires limited forest clearing, with the resulting possibility that the owner may exploit those resources once the corresponding permit has been obtained. He further indicated that the challenged decree does not exceed the purposes established in section 19 of Ley Forestal because its provisions establish the definition of the that must be understood as an “intervention or harvesting permit (permiso de intervención o aprovechamiento),” indicating that it is an “(…) authorization granted by the Administración Forestal del Estado for the establishment of the activities authorized in Article 19 of Ley Forestal N° 7575 (…).” Accordingly, it explained that it is clear that Article 36 of the Regulations to Ley Forestal, which was amended by the challenged decree, is limited solely to establishing harvesting permits (permisos de aprovechamiento) to carry out the activities provided for in Article 19, which makes sense because, as stated, the owner must conduct limited forest cutting (corta limitada del bosque) in order to carry them out.

Consequently, it argued that the Executive Branch is not making excessive use of its regulatory authority (potestad reglamentaria). It further indicated that the petitioners express their disagreement with the definitions of the principles of reasonableness and proportionality established in the challenged decree, because they allege that these definitions do not guarantee limited forest cutting or compliance with reasonable logging (tala razonable), under the terms established in Article 19 of Ley Forestal. It also stated that the applicants argue that the reasonableness and proportionality assessment must be conducted on a case-by-case basis, without setting a percentage in advance (10%), as the challenged decree does. In this regard, it indicated that, as stated supra, to carry out the activities provided for in Article 19 of Ley Forestal on privately owned land, the legislature requires forest cutting to be limited, proportionate, and reasonable for the purposes set forth therein.

It similarly noted that the challenged decree introduces definitions of those concepts into the Regulations to Ley Forestal. It stated that the contested definitions show that the challenged executive decree defines the percentage considered proportionate and reasonable for authorizing intervention and forest harvesting, setting it at a maximum of 10%. It maintained that this 10% applies to the total Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6 forested area, rather than the entirety of the property as the petitioners claim, which follows from a correct reading of the definition of the proportionality criterion and from the statement at the beginning of the decree that: “(…) The intervention or harvesting permit may not exceed ten percent of the forested area on the property (…).” It further stated that, in Article 19 of Ley Forestal, the legislature delegated regulation of that provision to the Executive Branch, which the challenged decree seeks to implement by setting a ceiling of 10% of the forested area.

It asserted that this does not appear to be an excessive or disproportionate percentage, considering the activities authorized on privately owned forested land under Ley Forestal, although it must be technically justified by the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. It indicated that it cannot be assumed that no case-by-case assessment exists because, as the challenged decree provides, an intervention or harvesting permit must be granted: “(…) through a duly reasoned administrative decision (resolución administrativa debidamente fundamentada) (…).” It argued that the foregoing is vitally important in addressing another concern raised by the petitioners: that, in some cases, authorization to cut that 10% of the forested area could result in the complete disappearance of the forest by leaving tracts of less than two hectares. It explained that the definition of forest established in Ley Forestal is indeed not the most appropriate, because it does not classify ecosystems smaller than two hectares as forest (Article 3°, subsection d).

Nevertheless, it indicated that it is precisely through the assessment of each specific case and the reasoned decision (resolución motivada) required by the challenged decree that the Administración Forestal del Estado must specifically analyze the conditions of each project to determine whether to grant the corresponding permit, guided by environmental protection and existing environmental viability (viabilidad ambiental).

It stated that, accordingly, the Administración Forestal del Estado will assess, in each specific case, the percentage necessary for the intervention, without that percentage exceeding 10% of the forested area.

Consequently, it maintained that no constitutional defect (vicio de constitucionalidad) is evident regarding this issue either. It also indicated that the petitioners complain that, although the challenged decree establishes the obligation to submit an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) approved by SETENA, it does not establish any rules for that entity to conduct the assessment. In this regard, it noted that the Secretaría Técnica Nacional Ambiental has its own procedures and rules established in advance in the Ley Orgánica del Ambiente and the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA); therefore, the procedure and guidelines for conducting the environmental impact assessment need not be established in the challenged decree. On the merits, it concluded that no constitutional defect is evident, provided that the concept of “harvesting plan (plan de aprovechamiento)” established in the challenged decree is interpreted as equivalent to the concept of “management plan (plan de manejo)” specified in Ley Forestal.

1. 5By decision issued at 11:34 hrs. on 5 de octubre de 2011, the response to the hearing granted to the Procuraduría General de la República was deemed filed, and the hearing granted to the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones was deemed unanswered. This constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) was also assigned to the Reporting Justice (Magistrado Instructor).
2. 6In the processing of the proceedings, the statutory requirements have been observed.

Drafted by Justice Jinesta Lobo; and,

WHEREAS:

I. STANDING AND ADMISSIBILITY OF THE CONSTITUTIONAL CHALLENGE

Under Article 75, paragraph 2°, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, a prior case pending resolution is not required when, because of the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or when the defense of diffuse interests (intereses difusos) concerning the community as a whole is involved. In this regard, this Constitutional Court, in judgment No. 8239-01 issued at 16:07 hrs. on 14 de agosto de 2001, addressed diffuse interests in the following terms:

“(…) Under the first of the circumstances provided for in paragraph 2° of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged provision must not be susceptible to specific application that would subsequently permit the implementing act to be challenged and consequently used as the underlying case. (...) Second, the possibility of bringing an action in defense of diffuse interests is provided for. (...) Although difficult to define and even more difficult to identify, diffuse interests cannot, under our law—as this Chamber has previously held—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership merges with that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or identifiable groups are identified or readily identifiable in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests concerning a community as a whole.

They are therefore individual interests that are simultaneously dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and therefore sustain an actual or potential injury that is more or less equal for all. Thus, it is rightly said that these are equal interests of groups situated in particular circumstances and, at the same time, of each individual within them. In other words, diffuse interests have a dual nature, because they are both collective—being shared by the public at large—and individual, and therefore may be asserted as such. (...) In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, consumption of a particular product, etc. (…).” In this matter, the petitioners assert standing (legitimación) through abstract constitutional review (control de constitucionalidad abstracto) and invoke the defense of diffuse interests because they seek to protect the environment.

Consequently, these circumstances confer direct standing on the applicants to bring these proceedings because, as stated, they invoke the defense of interests concerning the national community as a whole, such as the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, protected by Article 50 of the Constitution. Accordingly, consideration and resolution of this constitutional challenge is admissible.

II. SUBJECT MATTER OF THE CHALLENGE

The petitioners allege that Decreto Ejecutivo No. 35883-MINAET of 5 de abril de 2010 contains the following constitutional defects:

• 1)It violates Articles 9°, 11, 121, subsection 1°), and 140, subsections 3°) and 18), of the Political Constitution because the Executive Branch exceeded its regulatory authority by distorting the provisions contained in Article 19 of Ley Forestal, both with respect to the purposes for which the Administración Forestal del Estado may grant tree-cutting permits (permisos de corta de árboles) on privately owned forested land and with respect to the criteria of limitation, proportionality, and reasonableness to which such cutting is subject;
• 2)it violates constitutional Article 50 because it reduces, in various ways, the level of protection and safeguarding of private forests established in Ley Forestal;
• 3)it infringes the principle of objective environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental), or the principle of adherence to science and technology (principio de vinculación a la ciencia y a la técnica), reasonableness as a standard of constitutionality (parámetro de constitucionalidad), and the principle prohibiting arbitrariness (principio de interdicción de la arbitrariedad), because it authorizes tree cutting of up to 10% and creates an exception to the prohibition on land-use change (cambio de uso de suelo) established in Article 19 of Ley Forestal without any technical support whatsoever;
• 4)it constitutes a relative omission (omisión relativa) and consequently violates the preventive principle in environmental matters (principio preventivo en materia ambiental), because it failed to establish the preventive measures necessary to ensure the proper application of the provision being regulated and of the right created to devastate 10% or more of private forests;
• 5)it violates the principle that the State is responsible for safeguarding environmental law (principio de tutela del derecho ambiental);
• 6)it infringes Article 7° of the Constitution because it is contrary to the obligations assumed by the Costa Rican State through various international environmental conventions; and
• 7)it violates Article 69 of the Political Constitution, from which the principle of rational use of natural resources (principio del uso racional de los recursos naturales) derives, as well as Article 89 of that same body of law, which provides that protecting natural beauty is among the cultural purposes of the Republic.

III. CHALLENGED PROVISION

In this action of unconstitutionality, Executive Decree No. 35883-MINAET of 5 de abril de 2010 is challenged. Through that decree, Article 36 was amended and a second paragraph was added to Article 2, both of Executive Decree No. 25721-MINAE, which is the Reglamento a la Ley Forestal. That regulation expressly provides as follows:

“Article 1—Article 36 of the Reglamento a la Ley Forestal is hereby amended to read as follows: ‘The Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), through the Administración Forestal del Estado (AFE), shall authorize intervention in or harvesting of the forest (intervención o aprovechamiento del bosque), in accordance with Article 19 of Ley Forestal Nº 7575, for the effective area of a forest subject to a harvesting plan (plan de aprovechamiento), under the criteria of proportionality and reasonableness, within a property registered in the name of a natural or legal person. Authorization by the Administración Forestal del Estado shall require compliance with the following procedures and requirements:

The permit for intervention or harvesting (permiso de intervención o aprovechamiento) may not cover more than ten percent of the forest area on the property and shall include all project infrastructure, such as roads, trails, viewpoints, buildings, and similar structures. Before authorizing intervention in or harvesting of the forest cover (cobertura boscosa), the following requirements must be fulfilled and submitted to the respective Área de Conservación of SINAC:

• a)Requirements.

a.1) The interested party or applicant shall submit a certified copy of the property title, proof of legal representation (personería jurídica), or identity card if the applicant is a natural person, and the cadastral survey map (plano catastrado). The proof of legal representation must have been issued no more than three months previously, and the identity card must be current and in good condition.

a.2) Submit a map delineating the area in which intervention or harvesting is sought and the percentage it represents of the entire property.

a.3) For purposes of determining whether granting the harvesting permit is feasible, interested parties shall submit the corresponding environmental approval (viabilidad ambiental), duly approved by SETENA.

a.4) A forest inventory (inventario forestal) of the effective area subject to intervention or harvesting, including the trees to be affected or harvested, with diameters equal to or greater than 15 cm., measured 1,30 m above the ground (DBH [DAP]), prepared by a forestry professional duly registered with the Colegio de Ingenieros Agrónomos. Permits for intervention in or harvesting of forests shall not be granted to owners of properties containing forests who have violated Article 19 of Ley Forestal; in such cases, the Administración Forestal del Estado (AFE) shall verify the existence of a final court judgment establishing the liability of the applicant or interested party. The mere filing of a claim or complaint shall not constitute just cause to suspend or halt the processing of the application for a permit for intervention in or harvesting of the forest; however, if during the processing of the application, or even after the permit has been granted, it is shown that the applicant was found liable for the violation, AFE shall have the authority and obligation to rescind the permit immediately, for just cause and with all attendant effects.

• b)Procedure for granting a permit for intervention or harvesting.

The Administración Forestal del Estado is authorized to take the necessary steps before the Registro de la Propiedad to record an encumbrance (afectación registral) in the margin of the property’s registration, covering the property’s entire area, prohibiting future interventions or harvesting and thereby providing notice to interested third parties. If the intervention or harvesting covers less than ten percent, the recorded notation shall state the percentage to be used and the percentage remaining available for later use if the owner so wishes. If the property subject to intervention or harvesting is subdivided (segregue) into new properties, no new interventions shall be authorized on those lands.

Within a period not exceeding 90 calendar days, the Administración Forestal del Estado (AFE) shall enter the entire forest area of the property where the project is carried out into a Special Permit Registry System, in order to maintain strict oversight and monitoring of such authorizations.

Article 2—The following definitions are hereby added to Article 2 of the Reglamento a la Ley Forestal:

1. Proportionality criterion (criterio de proporcionalidad): The forest area for which the Administración Forestal del Estado authorizes intervention and harvesting, as a percentage of the forested area, which may not exceed ten percent of the total area (10%); harvesting of the area may not exceed this percentage, and the authorized percentage may be used gradually.

2. Reasonableness criterion (criterio de razonabilidad): The criterion based on parameters and considerations that ensure that intervention in or harvesting of the forest causes the least possible harm to the forested area. Priority shall be given to intervention in less sensitive and more highly altered areas, while reducing edge effects; open areas and areas with a greater degree of disturbance shall be used.

3. Permit for intervention or harvesting: Authorization granted by the Administración Forestal del Estado for carrying out the activities authorized under Article 19 of Ley Forestal Nº 7575. Such authorization shall be issued through a duly reasoned administrative decision (resolución administrativa).

Article 3—This Decree shall enter into force upon its publication in the Diario Oficial La Gaceta.

Issued at the Presidencia de la República.—San José, at eight hours on cinco de abril del año dos mil diez.’

IV. PROTECTION OF FOREST RESOURCES AND, IN PARTICULAR, PRIVATE FOREST PROPERTY

As a framework of reference before addressing the applicants’ specific claims, it should be noted that, pursuant to the mandate enshrined in Article 50 of the Constitución Política, the Costa Rican State has adopted a series of instruments intended precisely to guarantee the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. Specifically, with regard to forest resources, Article 48 of the Ley Orgánica del Ambiente provides as follows:

‘Article 48.- Duty of the State. The State is obligated to conserve, protect, and administer forest resources. For those purposes, the law enacted shall regulate matters relating to the production, harvesting, industrialization, and development of these resources, guaranteeing their sustainable use, as well as employment generation and improvement in the standard of living of the social groups directly associated with forestry activities (actividades silviculturales).’ Consistent with the foregoing, the legislature enacted Ley Forestal No. 7575 of 13 de febrero de 1996, which establishes as an essential and priority function of the State “to safeguard the conservation, protection, and administration of natural forests and the production, harvesting, industrialization, and development of the country’s forest resources intended for that purpose, in accordance with the principle of the proper and sustainable use of renewable natural resources.

It shall also promote employment generation and improvement in the standard of living of the rural population through its effective incorporation into forestry activities” (Article 1). For the protection of these natural resources, the legislation provides for two protective regimes, namely, the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) and private forest heritage (patrimonio forestal privado). In distinguishing between the two systems, this Tribunal Constitucional stated the following in Judgment No. 2007-003923 of 15:02 hrs. of 21 de marzo de 2007:

‘(…) In furtherance of the foregoing, Ley Forestal provides that it is an essential and primary function of the State to safeguard the protection, conservation, harvesting, industrialization, administration, and development of the country’s forest resources, in accordance with the principle of rational use of renewable natural resources, and distinguishes between the State’s forest heritage (patrimonio forestal del Estado) and private forest heritage. The former is subject to a public-domain regime (régimen de dominio público) and consists of all forests and forest lands within national reserves, areas declared inalienable, properties registered in the State’s name, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Administración Pública. In this case, the administration may grant use permits (permisos de uso) only for projects that do not require forest harvesting and that do not affect ecosystems, wildlife, soils, wetlands, or aquifers.

Private forest heritage, in turn, consists of all forests and lands suitable for forestry (terrenos de aptitud forestal) belonging to private natural or legal persons (Articles 1°, 32, and 43 of Ley Forestal). Various activities may be carried out on these properties, depending on whether they are lands with forests, forest plantations, or agricultural lands without forests. Nevertheless, the requirements and restrictions governing the exercise of an activity within these areas are essentially related to timber or forest harvesting. The latter refers to the cutting or removal of standing timber trees or the use of fallen trees on private lands not included in Article 1 of Ley Forestal, which generates or may generate some gain, benefit, advantage, utility, or profit for the person carrying it out or for the person represented by that individual. As already noted, this concept excludes all lands forming part of the State’s natural heritage, because such harvesting must take place on private properties.

(…)’ Ley Forestal itself provides that the Administración Forestal del Estado is responsible for conserving the country’s forest resources, both on lands forming part of the State’s natural heritage and in private forest areas. Chapter I of Title Three specifically regulates the system for protecting private forest property, providing that, as a general rule, land-use change (cambio de uso del suelo) and the establishment of forest plantations shall not be permitted on such lands. However, it recognizes that the Administración may grant permits for the expressly established purposes. That provision states as follows:

‘ARTICLE 19.- Authorized activities.

On forest-covered lands, land-use change and the establishment of forest plantations shall not be permitted. However, the Administración Forestal del Estado may grant permits in those areas for the following purposes:

• a)To construct dwelling houses, offices, stables, corrals, nurseries, roads, bridges, and facilities intended for recreation, ecotourism, and other analogous improvements on privately owned lands and properties where forests are located.
• b)To carry out public or private infrastructure projects of national interest (conveniencia nacional).
• c)To cut trees for reasons of human safety or scientific interest.
• d)To prevent forest fires, natural disasters, or other analogous causes or their consequences.

In these cases, forest cutting (corta del bosque) shall be limited, proportionate, and reasonable for the purposes set forth above. Beforehand, a pre-screening questionnaire (cuestionario de preselección) must be completed before the State Forestry Administration (Administración Forestal del Estado) to determine whether an environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental) may be required, as established by the regulations to this law.” Nevertheless, to prevent these activities from causing excessive exploitation of natural resources, Articles 20 and 21 of the Ley Forestal provide that forests may be harvested only if they have a management plan (plan de manejo) addressing the impact that may be caused to the environment, which must be prepared by a forestry science professional. This Constitutional Court has previously addressed the constitutionality of Article 19 of the Ley Forestal, finding that authorizations of this kind are not unlawful, provided that the safety and mitigation measures established in the regulations themselves are complied with. In Judgment No. 2006-17126 at 15:05 hrs. on 28 de noviembre de 2006, the following was held:

“(…) VI.- STATE FOREST ESTATE (PATRIMONIO FORESTAL DEL ESTADO).- It is important to highlight the manner in which the State forest estate is constituted, insofar as it has a dual nature: first, the State natural estate (patrimonio natural del Estado), consisting of forest reserves, biological reserves, protected zones, wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554, of dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco), which is accorded the status of public-domain property (bien de dominio público), pursuant to Article 14 of the Ley Forestal, number 7575:

‘The forest lands and forests constituting the State forest estate, detailed in the preceding article, shall be exempt from attachment and inalienable; their possession by private parties shall not create any right in their favor, and the State’s action for recovery of these lands shall not be subject to a statute of limitations. Consequently, they may not be recorded in the Public Registry through possessory information proceedings (información posesoria); and therefore, both invasion and occupation shall be punished in accordance with the provisions of this Law.’ (To the same effect, Article 33 of the Ley Forestal number 7174, of veintiocho de julio de mil novecientos noventa).

With respect to this type of property, a change in the use of these properties is not lawful, and exploitation of the forest resource is not permitted, except for research, training, and ecotourism, subject to prior authorization from the Ministerio del Ambiente y Energía (Articles 1°, second paragraph, and 18 of the Ley Forestal, number 7575, and 11 of the Reglamento de la Ley Forestal, Decreto Ejecutivo number 25.721-MINAE, of diecisiete de octubre de mil novecientos noventa y seis):

‘By virtue of the public interest and except as provided in Article 18 of this law, the cutting or harvesting of forests in national parks, biological reserves, mangroves, protected zones, wildlife refuges, and State-owned forest reserves is prohibited’ (Article 1° of the Ley Forestal, number 7575).

For its part, privately owned forest property (propiedad forestal privada), which, as its name indicates, is property titled to private parties and held under the CASE FILE N° 11-007738-0007-CO Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6 terms of Article 45 of the Constitución Política, is subject to a special legal regime, insofar as the designation under the forestry regime (afectación al régimen forestal), made through the corresponding executive decree of the Ministerio del Ambiente y Energía, encumbers the property as a limitation in the social interest (limitación de interés social), which must in all cases be recorded in the Public Property Registry. For this reason, these properties may be mortgaged, and the forest resource may even serve as a pledge; they may be acquired by adverse possession (usucapión), as well as transferred or their ownership conveyed, with the proviso that, in all cases, the forestry designation is transferred with them.

Under the classification of forest resources established by the regulations in force, various categories of forest protection may be established on private property, and they may be exploited and harvested only through the respective management plans, including forest reserves, protected zones, and wildlife refuges (Article 37 of the Ley Forestal number 7174).

(…)

VIII.CONSISTENCY OF THE CHALLENGED PROVISIONS WITH CONSTITUTIONAL LAW.- Based on the foregoing, it must be concluded that the challenged provisions are not contrary to the right to a healthy and ecologically balanced environment, insofar as they in no way constitute authorization for public institutions to ‘lawfully’ harm the environment, nor do they establish an exception regime, as the petitioner alleges, for the following reasons:

First: The possibility of the land-use change (cambio del uso del suelo) at issue is reserved exclusively for the private forest estate, and therefore the State natural estate is not ‘affected’ (Articles 1, second paragraph, and 18 of the Ley Forestal); Second: It must be clear that the binding force of environmental regulations may be excepted only in an emergency or exceptional situation under the terms set forth in Article 180 of the Constitution (‘to meet urgent or unforeseen needs in cases of war, civil unrest, or public calamity’), as may the remainder of the legal system, as this Court held in the cited Judgment number 2340-92. Accordingly, environmental regulations—both principles and rules—indisputably apply to public institutions with respect to fulfillment of the purposes entrusted to them in their public administration (gestión pública), precisely pursuant to Article 50 of the Constitution.

It is nevertheless true that the challenged provisions provide for a situation in which the designated use of privately owned properties subject to a designation as part of the State forest estate may be modified to permit the construction of infrastructure works of social benefit; but, it bears repeating, this is not an exception regime authorizing public institutions to pollute the environment. Under such a regime, environmental regulations would not apply, whereas under this exception they do apply, since the decision must be based precisely upon them. These are properties upon which a limitation of evident social interest has been imposed, grounded in the purpose of preserving and protecting the environment, hence the general and absolute rule prohibiting any change in their use (the first paragraph of Article 19 and the first clause of the first paragraph of Article 34 of the Ley Forestal); that purpose is modified in the interest of the national community as a whole.

Third: It is precisely because the environmental legal framework is binding that the decision may not be arbitrary; thus, the Administration’s discretion is conditioned upon respect for the body of legality (bloque de legalidad) concerning the nature of the project or work, classified as being of ‘national benefit’ (conveniencia nacional), which is defined in Article 2 of the Reglamento de la Ley Forestal, number 25.721-MINAE, as follows:

‘Activities of national benefit are those related to the study and implementation of public-interest projects or activities carried out by centralized government departments, autonomous institutions, or private enterprise that provide benefits to all or a large part of society, such as: water collection, conveyance, and supply; oil pipelines; road construction; electricity generation, transmission, and distribution; transportation associated with mining activities; irrigation and drainage canals; restoration of lands suited for forestry; forest conservation and sustainable management; and other activities of a similar nature as determined by MINAE according to the country’s needs.’ respect for environmental principles and regulations, pursuant to which technical studies are required (Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente) to establish the suitability of the project at the designated location and the impact that such works will have on the environment, in order to determine the compensatory measures necessary to mitigate adverse effects; submission to technical controls before, during, and after construction of the works, under the responsibility of the corresponding public authorities (particularly MINAE and SETENA); and a forestry manager (regente forestal) and a management plan (Articles 20 and 21 of the Ley Forestal) are required for their implementation.

The permit may, of course, be revoked if the requirements upon which authorization was based are not met—that is, if the environment is harmed—and the measure must, of course, be reasonable and proportionate, as the provisions at issue properly require, such that ‘forest cutting shall be limited, proportionate, and reasonable for the purposes set forth above.’ Fourth: Finally, it is necessary to consider that the possibility of changing the land use of privately owned properties previously designated for preservation of the forest resource is based on the fact that, as previously noted (Recital V.- of this Judgment), the concept of sustainable development forms part of the content of proper environmental protection. Consequently, promoting the population’s economic and social development is not only possible but necessary, in fulfillment of the rule contained in the first paragraph of Article 50 of the Constitution (which states, ‘The State shall seek the greatest well-being of all the country’s inhabitants by organizing and encouraging production and the most appropriate distribution of wealth’); this must, of course, be done in compliance with environmental regulations, because otherwise our country’s development would be severely halted, an outcome neither desired nor intended by the constituent reformers or by the legislators responsible for enacting the Law under discussion (…).

For the foregoing reasons, the action must be dismissed; the provisions shall be applied in the manner indicated in this Judgment. (…)” These considerations were reiterated by this Chamber in Judgment No. 2009-17155 at 14:00 hrs. on 5 de noviembre de 2009, emphasizing that the cited provision—specifically subsection b)—in no way authorizes public institutions to pollute the environment, but instead requires them to safeguard sustainable development, provided that the requirements established in the Ley Forestal are fully complied with. This Court concluded, in relevant part, as follows:

“(…) VI. Regarding the challenged Article 19, subsection b), of the Ley Forestal. The Defensoría de los Habitantes, in its capacity as petitioner, states that the application of the Article 19.2 of the Ley Forestal is unconstitutional because it establishes “national convenience” as an exception to forest protection. It acknowledges that, for such an exception to apply, the social benefits must exceed the socio-environmental costs; however, referring to the particular case of the Proyecto Minero Crucitas, it states that the interpretation and application being given to it are unconstitutional because the socio-environmental costs exceed the social benefits. The challenged article is located within the Ley Forestal, under Title III, “Private Forest Property,” Chapter I, “Forest Management,” which provides that on forest-covered land, land-use change (cambio de uso del suelo) and the establishment of forest plantations shall not be permitted.

Nevertheless, the Administración Forestal del Estado may grant permits in those areas for certain specified purposes, including that set forth in subsection (b), which authorizes it to carry out public or private infrastructure projects of national convenience. This particular provision was the subject of a ruling by this Court in Judgment No. 2006-17126, in which, following an analysis of the guiding principles governing environmental matters, the Chamber concluded that neither Article 19(b), challenged herein, nor Article 34 of the Ley Forestal is contrary to the right to a healthy and ecologically balanced environment, provided that it does not constitute authorization for public institutions to “legitimately” harm the environment or establish an exceptional regime. On that occasion, it was clearly established that the possibility of the land-use change at issue is reserved exclusively for private forest property, and therefore does not “affect” the natural heritage of the State (Articles 1, second paragraph, and 18 of the Ley Forestal).

Likewise, the binding force of environmental regulations—like that of the rest of the legal system—may be excepted only in an emergency or exceptional situation under the terms established in Article 180 of the Constitution (“to meet urgent or unforeseen needs in cases of war, civil unrest, or public calamity”), as this Court held in the cited Judgment No. 1992-2340. Consequently, environmental regulations, including their principles and rules, are indisputably applicable to public institutions in fulfilling their assigned purposes (public administration), pursuant to Article 50 of the Constitution. It is true that the challenged provisions contemplate circumstances in which the designated use of privately owned real property subject to a restriction protecting the forest heritage of the State may be modified to permit the construction of infrastructure works of social convenience; however, as duly established, this does not constitute an exceptional regime authorizing public institutions to pollute the environment, because any case in which it is sought to be applied must likewise comply with the environmental regulations in force.

This provision concerns real property upon which a restriction of evident social interest has been imposed, based on the purpose of preserving and protecting the environment. Accordingly, the general rule is that its use may not be changed (the first paragraph of Article 19 and the first sentence of the first paragraph of Article 34 of the Ley Forestal). Nevertheless, in view of the general interest of the national community, both rights must be weighed and their exercise balanced in accordance with the principle of sustainable human development, which recognizes the need for a balanced interrelationship among the critical elements of economic development (tourism, investment, employment, infrastructure, sound public finances, and the tax system), social policy (education, health, and security), and environmental protection. The United Nations has defined this development as the expansion of the choices available to all persons in a society.

It is a comprehensive concept because it places men and women at the center of development and encompasses the protection of opportunities in the lives of future generations and of the natural systems upon which all life depends. Its fundamental purpose is to create an enabling environment in which everyone may enjoy long, healthy, and creative lives, since economic growth is also a means of achieving human development. Thus, what matters is permitting the industrial and technological development of peoples in a manner that the physical and social environment can sustain, in order to achieve economic and social progress. The responsibility lies in balancing environmental protection, economic development, and private activities so as to justify State intervention. It is precisely because of the binding force of the environmental legal framework that the decision may not be arbitrary; therefore, the Administration’s discretion is conditioned upon compliance with the principle of legality with respect to the nature of the forest and of the project or works classified as being of “national convenience,” which is defined in Article 2 of the Reglamento de la Ley Forestal, number 25.721-MINAE, as follows: “Activities of national convenience are those related to the study and execution of projects or activities of public interest carried out by centralized government agencies, autonomous institutions, or private enterprise that provide benefits to all or a large part of society, such as water collection, conveyance, and supply; oil pipelines; road construction; the generation, transmission, and distribution of electricity; transportation associated with mining activities; irrigation and drainage canals; restoration of land suitable for forestry; forest conservation and sustainable management; and other activities of a similar nature determined by MINAE according to the country’s needs.” Likewise, environmental principles and regulations must be observed.

Under those principles and regulations, technical studies (Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente) must be conducted to establish the suitability of the project at the proposed location and the impact that such works will have on the environment, in order to determine the compensatory measures necessary to mitigate adverse effects. The project must also be subject to technical oversight before, during, and after construction by the relevant public authorities, particularly MINAE and SETENA. A forest manager (regente forestal) and a management plan (plan de manejo) are required for its implementation under Articles 20 and 21 of the Ley Forestal. The permit may, of course, be revoked if the requirements upon which authorization was based are not met—that is, if the environment is harmed. The measure must also be reasonable and proportionate, as the cited provisions appropriately require, so that “forest cutting shall be limited, proportionate, and reasonable for the purposes set forth above.” The possibility of changing the land use of private real property previously encumbered for the preservation of forest resources was based precisely on the concept of sustainable development, which must be incorporated into the substance of proper environmental protection.

Thus, as already indicated, promoting the population’s economic and social development is not only permissible but necessary—in fulfillment of the mandate contained in the first paragraph of Article 50 of the Constitution, under which the State must seek the greatest well-being of all inhabitants of the country by organizing and encouraging production and the most appropriate distribution of wealth—while, of course, complying with environmental regulations. Otherwise, the development of our country would be seriously paralyzed, an outcome neither desired nor intended by the framers of the Constitution or by the legislators responsible for enacting the Ley in question. Accordingly, this Court adheres to the view it previously expressed, finding that the challenged provision does not infringe the right to a healthy and balanced environment, because before a project is classified as being of national convenience, its environmental impacts must be determined and compared with the social benefits it entails.

This cannot be assessed abstractly in the provision itself but must be analyzed in each specific case through an amparo proceeding (recurso de amparo), rather than an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad). (…)” (emphasis not in the original).

Having clarified the regulatory framework governing private forest property, the Court now proceeds to consider the claims of unconstitutionality raised in relation to the Decreto Ejecutivo that amends the Reglamento a la Ley Forestal and defines matters concerning the permits provided for in Article 19 of the Ley Forestal.

V. EXCEEDING REGULATORY AUTHORITY

THE INCLUSION OF “FOREST HARVESTING (APROVECHAMIENTO FORESTAL)” AMONG THE PURPOSES ESTABLISHED IN ARTICLE 19 OF THE LEY FORESTAL AND THE ELIMINATION OF REQUIREMENTS FOR GRANTING THE CORRESPONDING PERMITS. The petitioners challenge the contested Decreto on the ground that it violates Articles 9°, 11, 121(1°), and 140(3°) and (18°) of the Constitución Política because the Poder Ejecutivo exceeded its regulatory authority by altering the substance of the provisions contained in Article 19 of the Ley Forestal, both with respect to the purposes for which the Administración Forestal del Estado may grant tree-cutting permits on privately owned forest-covered land and with respect to the criteria of limitation, proportionality, and reasonableness to which such cutting is subject. Specifically, they contend that, in attempting to regulate Article 19 of the Ley Forestal, the Poder Ejecutivo exceeded its authority by including forest harvesting as one of the purposes for which tree cutting may be authorized.

In this regard, they explain that the heading of amended Article 36 states that “The Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), through the Administración Forestal del Estado (AFE), shall authorize intervention in or harvesting of the forest (…),” while the addition to Article 2 of the Reglamento a la Ley Forestal refers to an “intervention or harvesting permit.” They allege that this concept was created through regulations and exceeds the purposes established by law. They further contend that the requirements for granting the aforementioned intervention or harvesting permit did not expressly include submission of the “forest management plan” required by Article 20 of the Ley Forestal or appointment of the “forest manager” contemplated in Article 21 of that body of law to implement it. Instead, they allege, only a “forest inventory (inventario forestal)” was required. They conclude that the Reglamento’s establishment of a regime different from that set forth in Articles 20 and 21 of the Ley Forestal constitutes an attempt, through regulations, to amend and repeal provisions having the force of law.

Having analyzed the petitioners’ arguments, this Constitutional Court finds that the alleged violations did not occur and that the claims instead arise from a partial reading of the challenged provisions. Article 19 of the Ley Forestal provides as follows:

“Article 19.- Authorized Activities On land covered by forest, land-use change (cambio de uso del suelo) and the establishment of forest plantations (plantaciones forestales) shall not be permitted. However, the State Forestry Administration may grant permits in those areas for the following purposes:

• a)To build residences, offices, stables, corrals, nurseries, roads, bridges, and facilities intended for recreation, ecotourism, and other similar improvements on privately owned land and properties where forests are located.
• b)To carry out public or private infrastructure projects of national interest.
• c)To cut trees for reasons of human safety or scientific interest.
• d)To prevent forest fires, natural disasters, or other similar causes or their consequences. In such cases, forest cutting shall be limited, proportionate, and reasonable for the purposes stated above. A preliminary screening questionnaire (cuestionario de preselección) must first be completed before the State Forestry Administration to determine whether an environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental) may be required, as established by the regulations to this Law.” The challenged provision, in the relevant part, states as follows:

“The National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC), through the State Forestry Administration (Administración Forestal del Estado, AFE), shall authorize forest intervention or utilization (intervención o aprovechamiento del bosque), in accordance with Article 19 of Ley Forestal Nº 7575, for the actual area of a forest subject to a utilization plan (plan de aprovechamiento), under the criteria of proportionality and reasonableness, within a property registered in the name of a natural or legal person. Authorization by the State Administration shall require compliance with the following procedures and requirements:

(…)

a.4) A forest inventory (inventario forestal) of the actual area subject to intervention or utilization, including the trees to be affected or utilized, with diameters equal to or greater than 15 cm., measured 1,30 m above the ground (diameter at breast height (diámetro a la altura del pecho, DAP)), prepared by a forestry professional duly registered with the Colegio de Ingenieros Agrónomos. (…)” From the highlighted portion, the petitioners conclude that the Executive Branch is listing an additional activity, namely, “forest intervention or utilization,” and that it therefore exceeded its authority. However, Article 2 of the Reglamento a la Ley Forestal—added by the challenged Decree— specifically adds the definition of what is to be understood by an “intervention or utilization permit (permiso de intervención o aprovechamiento),” indicating that it is the: “Authorization granted by the State Forestry Administration for the establishment of the activities authorized under Article 19 of Ley Forestal Nº 7575” (emphasis not in the original).

It is therefore evident that this does not constitute an overreach by the Executive Branch through the creation of a “new” authorized activity, but rather that a comprehensive reading of the challenged provisions shows that an intervention or utilization permit is the license issued by the State Forestry Administration exclusively to carry out the activities expressly authorized under Article 19 of the Ley Forestal.

It should be noted that amended Article 36 states that it “shall authorize forest intervention or utilization in accordance with Article 19 of Ley Forestal Nº 7575,” making it evident that the challenged Decree is limited solely to establishing utilization permits for carrying out the activities provided for in the cited Article 19. It is true, as the Procuraduría General de la República points out, that nothing prevents the registered owner of the land from obtaining some benefit or profit from the controlled logging (tala controlada) conducted for purposes of carrying out the authorized activities, since their execution requires limited forest cutting, with the resulting possibility of exploiting those resources once all corresponding permits have been obtained. Nevertheless, the Reglamento does not appear to authorize a new activity legitimizing tree cutting because, as is evident, the authorizations are subject to what is expressly regulated in Article 19 of the Ley Forestal.

Regarding the other claim—namely, the alleged elimination of statutory requirements— the alleged violation is likewise not established. First, it should be noted that a comprehensive reading of the legislation in force shows that forest management (manejo de bosques) under the private forest property regime (régimen de propiedad forestal privada) is governed by Articles 19, 20, and 21 of the Ley Forestal, which must be applied together; a separate reading or application of those provisions would not be legitimate, insofar as their ultimate purpose is to afford this environmental resource the greatest possible protection, and they clearly could not be repealed by a lower-ranking provision such as the challenged Decreto Ejecutivo. Additionally, it is apparent that the challenged provisions, far from eliminating requirements as the petitioners contend, reinforce the protection afforded to private forest property. It should be noted that the introductory portion of the challenged provision states as follows:

“The National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC), through the State Forestry Administration (Administración Forestal del Estado, AFE), shall authorize forest intervention or utilization in accordance with Article 19 of Ley Forestal Nº 7575, for the actual area of a forest subject to a utilization plan, under the criteria of proportionality and reasonableness, within a property registered in the name of a natural or legal person.

(…)” (emphasis not in the original).

In this regard, as suggested by the Procuraduría General de la República, the interpretation most consistent with Constitutional Law (Derecho de la Constitución) is that the “utilization plan” provided for in the Decreto Ejecutivo must be equated precisely with the “management plan (plan de manejo)” regulated by Article 20 of the Ley Forestal. Under Article 3 of the Ley Forestal, that management plan is a “Set of technical standards governing the actions to be carried out in a forest or forest plantation, on a property or part thereof, for the purpose of utilizing, conserving, and developing existing tree vegetation or tree vegetation intended to be established, in accordance with the principle of rational use of renewable natural resources that ensures the sustainability of the resource.” The Reglamento a la Ley Forestal itself further specifies that it is a planning instrument that guides the management of a protected wilderness area (área silvestre protegida) toward achieving its long-term conservation objectives.

This requirement must not be disregarded based on Article 36 a.4), under which one of the requirements for authorizing intervention is the submission of “A forest inventory of the actual area subject to intervention or utilization, including the trees to be affected or utilized, with diameters equal to or greater than 15 cm., measured 1,30 m above the ground (DAP), prepared by a forestry professional duly registered with the Colegio de Ingenieros Agrónomos.” To the contrary, this forest inventory—which must be prepared before the intervention or utilization permits are granted for carrying out the activities provided for in Article 19 of the Ley Forestal—must be construed as a requirement in addition to the management plan expressly required and regulated by Article 20 of the same body of law. For purposes of this analysis, the explanation provided by the Procuraduría General de la República regarding the definitions of “management plan” and “forest inventory” is instructive: the former is a planning instrument for the sustainable exploitation of forest resources, whereas the latter is a means of obtaining information regarding the number of trees existing in a particular location.

Therefore, because they are different measurement instruments with different purposes, they cannot be understood as mutually exclusive. Rather, as indicated above, they are separate requirements that reinforce protection of forest resources. Nor is the petitioners’ interpretation correct that the requirements established in the Reglamento eliminate the management-plan requirement and oversight by Forestry Managers (Regentes Forestales), because even though they are not expressly listed in the Decree, it cannot be disregarded that they are provided for in the Law. Based on all the foregoing, it is concluded that an interpretation consistent with Constitutional Law, particularly the right to a healthy and ecologically balanced environment, requires recognition that, in order to request these forest intervention or utilization permits for privately owned forests, it must be demonstrated that the forest is subject to a forest utilization plan or management plan prepared by a forestry professional, in light of Articles 20 and 21 of the Ley Forestal.

In addition, all other requirements provided for in the Reglamento must be submitted, including the forest inventory, as well as a map delineating the area to be affected and the environmental approval (viabilidad ambiental) granted by SETENA. These requirements are intended to establish concrete measures for protecting the environment and, specifically, forest resources.

VI.CONCERNING THE EXCEEDING OF REGULATORY AUTHORITY AND THE ALLEGED AUTHORIZATION GRANTED BY THE DECREE TO CHANGE LAND USE AND LOG 10% OR MORE OF THE COUNTRY’S PRIVATE FORESTS. The petitioners contend that, through an excess of regulatory authority, forest utilization based on forest inventories and land-use change affecting up to 10% or more of the country’s private forests are authorized. They argue that although, in principle, the authorized activities are solely those provided for in Article 19 of the Ley

Forestal, the provision goes so far as, in their view, to permit “housing projects,” “tourism development projects,” or “recreational projects.” They contend that the Reglamento in question eliminates the criteria of limitation, proportionality, and reasonableness provided for in the Ley Forestal. In this regard, it must first be stated that the Ley Forestal itself provides that the procedure for granting permits to carry out the activities contemplated in Article 19 shall be established in the corresponding Reglamento. It is therefore evident that a procedure for granting permits for forest intervention or utilization on private land had to be established through regulations. Additionally, it must be noted that the Law states in general terms that, in order to carry out the authorized activities, “forest cutting shall be limited, proportionate, and reasonable for the purposes stated above,” and that the Decreto Ejecutivo seeks to give content to those concepts by introducing a limit on forest cutting.

Accordingly, Article 36, second paragraph, provides, with utmost clarity, that “The intervention or harvesting permit (permiso de intervención o aprovechamiento) may not exceed ten percent of the forest area (área de bosque) on the property and shall include all project infrastructure, such as roads, trails, overlooks, buildings, and the like” (boldface not in the original); furthermore, Article 2 established the definitions of “proportionality criterion (criterio de proporcionalidad)” and “reasonableness criterion (criterio de razonabilidad),” stating as follows:

“(…) 1. Proportionality criterion: The forest area that the Administración Forestal del Estado authorizes for intervention and harvesting shall be a percentage of the forested area (área boscosa) that may not exceed ten percent of the total area (10%); the area harvested may not exceed this percentage, and the authorized percentage may be used gradually.

2. Reasonableness criterion: This shall be based on parameters and considerations ensuring that intervention in or harvesting of the forest causes the least possible damage to the forested area. Priority shall be given to intervention in less sensitive and more altered areas, while reducing edge effects; and to the use of open areas and areas with a greater degree of prior intervention. (…)” The petitioners allege purported confusion regarding the 10% that may be harvested, arguing that it could be interpreted as a percentage of the entire property or, alternatively, of the forested area. They base this argument on the requirement to submit a map delineating the area intended for intervention or harvesting and the percentage that it represents of the entire property and, additionally, on Article 36(b), which, in regulating the matter of the registry encumbrance (afectación registral), authorizes the Administración Forestal del Estado to take the necessary steps before the Registro de la Propiedad to record an encumbrance in the margin of the property’s registry entry covering the property’s total area.

Notwithstanding the foregoing, this Court finds that the aforementioned provision, when read together with the definition of the proportionality criterion, is clear that the area that might ultimately be harvested is subject to a maximum cap of 10% of the property’s total forest area. Thus, it may be observed, first, that Ley Forestal itself authorizes the Poder Ejecutivo to regulate the procedure for granting permits to carry out authorized activities within private forest property and that, in fulfillment of that mandate, limits are imposed on this type of permit by establishing a cap of 10% of the total forested area, thereby giving substance to the principles of limited, proportionate, and reasonable cutting (corta limitada, proporcional y razonable) set forth in Article 19 of Ley Forestal. In that regard, the Court does not accept the petitioners’ contention that the regulations expand the opportunities for economic exploitation and authorized activities; on the contrary, they introduce a limit intended to comply with the constitutional mandate enshrined in Article 50 concerning the guarantee of environmental balance.

As for the petitioners’ suppositions that, if a property comprises 50 hectares, as many as 5 hectares or more of forest could therefore be cut down, these are precisely hypothetical situations that must be resolved on a case-by-case basis. For those purposes, the Reglamento provides that authorization of the intervention or harvesting permit “shall be granted through a duly reasoned administrative decision (resolución administrativa debidamente fundamentada).” It will therefore be the responsibility of the Administración Forestal del Estado to assess each case to determine whether the requested permit is appropriate; moreover, review remains available before the ordinary courts to verify, in each specific case, whether the permit granted exceeds the bounds of reasonableness and proportionality and is also causing environmental harm (afectación medioambiental). Therefore, the challenged provisions are not themselves unconstitutional; rather, the petitioners merely presume that they may have certain eventual effects, which must be reviewed through the aforementioned avenues. Accordingly, this aspect of the action must be dismissed.

VII.REGARDING THE DISTORTION OF THE CRITERIA OF LIMITATION, PROPORTIONALITY, AND REASONABLENESS ESTABLISHED IN ARTICLE 19 OF LEY FORESTAL.

The petitioners challenge the definitions of proportionality and reasonableness included in the Reglamento a Ley Forestal because, in their view, they do not ensure limited forest cutting or reasonable logging, as required by Article 19 of Ley Forestal. They allege that the challenged provisions overlook the requirement that authorized cutting must be strictly necessary and kept to the minimum required for the purposes authorized by that provision. They object that the Decreto omits the concept of “limited cutting” provided for in the Ley. They state that the definition of proportionality fails to specify the relationship that must exist between the means employed and the purposes stated in the provision. They interpret the provisions as imposing no limits but instead establishing a right in favor of private owners to cut down 10% or more of the forests. Regarding the definition of “reasonableness criterion,” they allege that the permit is not made conditional upon any technical criterion or study.

These grievances likewise reveal no constitutional defect. The petitioners overlook the fact that the legal decision-maker, specifically the Administración Forestal del Estado, must comprehensively examine the regulations in force and apply the entire body of legality (bloque de legalidad). In this regard, it must be recognized that the promulgation of the challenged Decreto does not in any way repeal the provisions of Ley Forestal. Therefore, all stipulations contained in the Ley remain in force, specifically the provision that “cutting shall be limited, proportionate, and reasonable for the purposes set forth above.” The fact that this exact statement was not reproduced in the challenged Decreto Ejecutivo does not mean that the legal decision-maker is not required to apply it, particularly because it derives from a statutory source—a rule that plainly ranks higher among the sources of administrative law.

Accordingly, as stated above, because this authorization must be granted through a duly reasoned administrative decision, the decision-maker must examine each specific case to ensure that the authorization granted is strictly proportionate and reasonable in relation to the purposes and activities expressly authorized by Ley Forestal. Furthermore, the petitioners are incorrect in asserting that the challenged Reglamento creates a right in favor of private owners to cut down trees and carry out land-use change (cambio de uso del suelo) in 10% of the forest. As indicated above, this is not an open-ended authorization to use 10% of the forested area indiscriminately; rather, it is a maximum harvesting limit. This Court agrees with the interpretation of the Procuraduría General de la República that the challenged Decreto Ejecutivo defines the percentage considered proportionate and reasonable for authorizing intervention in and harvesting of the forest, setting it at a maximum of 10%, which does not appear excessive or disproportionate.

It bears emphasizing that the ultimate purpose of introducing this limit is to protect the forest and the environment, not to devastate them. Finally, the challenge to the definition of the “reasonableness criterion” based on the alleged absence of technical studies is likewise inadmissible. The approach taken disregards the fact that anyone requesting this type of intervention permit must submit a series of preliminary requirements that will either justify or fail to justify authorization. As already listed above, before this type of license may be granted, the applicant must demonstrate the submission of a forest management plan (plan de manejo forestal) prepared by a forestry professional (Articles 20 and 21 of Ley Forestal) and must also satisfy the requirements established in the Reglamento, namely: submission of a map delineating the area subject to intervention and the percentage it represents of the entire property; submission by the interested parties of the corresponding environmental feasibility approval (viabilidad ambiental), duly approved by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental; and a forest inventory (inventario forestal) of the actual area subject to intervention or harvesting.

Thus, although they are not included within the definition of “reasonableness,” technical studies justifying the feasibility of the permit are indeed required. In addition, the definition alleged to be unconstitutional supplies factors that must also be examined before the license is granted, namely, whether the proposal gives priority to intervention in less sensitive areas, reduces edge effects, and uses areas that are already open and have experienced a greater degree of prior intervention. Based on the foregoing considerations, the alleged defects are rejected.

VIII. REGARDING THE ALLEGED VIOLATIONS OF CONSTITUTIONAL ARTICLE 50

The petitioners allege that the challenged Decreto Ejecutivo violates constitutional Article 50 insofar as it reduces, in various ways, the level of protection and safeguarding afforded to private forests under Ley Forestal. They contend that one way in which it reduces the level of protection is through the confusion created regarding the requirements that must be submitted to request a license to carry out the activities provided for in Article 19 of Ley Forestal, as well as by authorizing or introducing new activities. The second way in which it reduces environmental protection is by introducing the 10% parameter as a criterion for authorizing intervention in the forest, thereby creating a right for owners to indiscriminately remove that percentage of the forested area. Regarding these arguments, this Chamber finds that, in light of the considerations set forth above, the alleged defects are not present.

It should be noted that this Court held that an interpretation consistent with Constitutional Law (Derecho de la Constitución) requires that, before a harvesting license—understood as explained above—may be granted, compliance must be verified with the requirements established both in Ley Forestal and in its Reglamento, as amended by Decreto Ejecutivo No. 35883, since a Reglamento may under no circumstances repeal or disregard provisions that remain in force in a statute. Nor was it established that the Reglamento authorizes activities beyond those provided for in Ley Forestal because, as stated, it refers in every instance to the activities authorized under Article 19 of that statute; consequently, it does not expand the opportunities for cutting down the forest. Finally, as analyzed above, there is no open-ended authorization for owners of forest property to cut down 10% of the forested areas; on the contrary, it is interpreted as a limit of intervention (intervención), which, together with all the principles already listed and the requirements indicated (set forth both in the Law and in its Regulations), seek to safeguard the conservation, protection, and sustainable management of forests.

In light of the foregoing, it does not appear that the challenged Decreto Ejecutivo reduces the protection that must be afforded to natural forest resources; on the contrary, it introduces requirements and limits designed to safeguard and promote the reasonable use of natural forests.

IX. ON THE ALLEGED VIOLATION OF THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLES OF ENVIRONMENTAL PROTECTION

The petitioners allege that the challenged provisions violate the principle of objective environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental), also known as the principle of adherence to science and technology (principio de vinculación a la ciencia y a la técnica), the principle of reasonableness as a standard of constitutionality (principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad), and the prohibition against arbitrariness (interdicción de la arbitrariedad). The petitioners contend that the challenged regulations lack a technical basis demonstrating that the removal of 10% of privately owned forests does not severely degrade the forests and the integrity of the natural environment. They allege that, in their view, the sole basis for that authorization is to safeguard the owners’ economic interests, since Whereas Clause 6 of the Decreto Ejecutivo provides as follows:

“It is State policy to ensure and promote development in harmony with the environment, and it is therefore of the utmost importance to encourage private owners of forest-covered land to maintain an attitude of protection and preservation thereof, without detriment to their economic interests, as they might perceive that this land use on their property limits and curtails the possibility of enjoying it fully.” From this, they infer that a benefit is being sought for private owners without any technical basis to justify it.

They point out that no technical studies are cited to support applying the challenged percentage to different types of forests or to all the activities provided for in the various subsections of Article 19 of the Ley Forestal, since, in their view, these activities are highly diverse in nature. With respect to these grievances, no direct violation of the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución) is apparent either because, as noted, this Constitutional Court considers that the challenged percentage was included not as a benefit for owners of forest properties, but rather as a limit intended to ensure that permits issued by the Administration for the activities provided for in Article 19 do not cover very large expanses of forested areas and are restricted to affecting, at most, 10% of the forest area. This applies regardless of the activity to be undertaken, whether residential houses, offices, stables, corrals, nurseries, roads, bridges, recreational facilities, ecotourism facilities, etc. It also applies regardless of the type of forest concerned (dry, rain, tropical rainforest, etc.), since forest resources are equally important in every case and, accordingly, the same limit applies in all circumstances.

However, the technical rationale for establishing a limit or maximum cap of 10% harvesting (aprovechamiento) of the forested area is not a matter to be challenged before this court. This is because it is not for this Chamber, through an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), to review whether that percentage is appropriate or what basis justifies it, insofar as doing so would entail a technical discussion beyond the jurisdiction of this Court. In that regard, for purposes of constitutional review (control de constitucionalidad), what matters is that the country’s natural forests and forest resources are not left unprotected, and, as analyzed above, the challenged provisions impose a limit or barrier and guarantee environmental balance.

It should be noted that this percentage, as analyzed above, is not an authorization but a maximum limit, and that its application in a specific case must be reviewed in each instance by the ordinary courts of legality (sede ordinaria de legalidad). In view of the foregoing, these grievances are rejected.

X. ON THE ALLEGED VIOLATION OF THE PREVENTIVE PRINCIPLE

The petitioners contend that the challenged regulations contain a relative omission (omisión relativa) and consequently violate the preventive principle (principio preventivo) in environmental matters, because they failed to establish the necessary preventive measures to ensure the proper application of the regulated provision and of the right created to “devastate” 10% or more of privately owned forests. In this Chamber’s view, the petitioners are also incorrect on this point because, as stated above, the amendment of Article 36 of the Reglamento a la Ley Forestal was intended to regulate and introduce a series of requirements to ensure that the authorizations provided for in Article 19 of the Ley Forestal do not significantly affect natural resources. First, as already stated, authorization for intervention or harvesting of the forest requires the corresponding harvesting plan (plan de aprovechamiento) or management plan (plan de manejo) provided for in Article 20 of the Ley Forestal, duly prepared by a forestry professional and implemented by a forestry officer (regente forestal), who is responsible for compliance with it.

Furthermore, the work of forestry officers is monitored and supervised by the Colegio de Ingenieros Agrónomos. These are the first elements for safeguarding and preventing harm to forest resources. Second, Article 36 of the Reglamento a la Ley Forestal provides that “for purposes of determining whether the harvesting permit (permiso de aprovechamiento) may be granted, the interested parties must submit the corresponding environmental approval (viabilidad ambiental), duly approved by SETENA.” In this regard, the petitioners alleged that the Decreto did not establish any rule for the Secretaría Técnica Nacional Ambiental to conduct the assessment. Nevertheless, it is evident that such oversight procedures need not necessarily be set forth in the regulations under review because, for those purposes, the Ley Orgánica del Ambiente and the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) establish assessment guidelines and requirements for authorizing a license to carry out a particular activity in light of the project description submitted by the developer.

It should be noted that other environmental protection mechanisms are provided there, establishing safeguards to ensure that the activity is carried out while causing the least possible harm and seeking, from an environmental standpoint, to harmonize the development of an activity with its potential environmental impacts. In this regard, it provides, for example, for the appointment of an environmental manager (responsable ambiental), the obligation to submit environmental reports periodically, and the posting of environmental bonds (garantías ambientales). The foregoing reveals a second layer of controls over the activities that could be authorized on privately owned forest property.

Another additional requirement established in the challenged Decreto Ejecutivo is the submission of a forest inventory (inventario forestal) of the actual area subject to intervention or harvesting, including the trees to be affected or harvested. This instrument must be prepared by a forestry professional duly registered with the Colegio de Ingenieros Agrónomos. A restriction is also imposed whereby “intervention or forest-harvesting permits shall not be granted to owners of forested properties who have violated Article 19 of the Ley Forestal.” Finally, it is established that the challenged regulations create a land-registry notice mechanism (publicidad registral) and a restriction to prevent future interventions or harvesting on the same land that exceed the limit established in the regulations under review. Subsection b) of Article 36 states the following in this regard:

“b) Procedure for granting an intervention or harvesting permit.

The Administración Forestal del Estado is authorized to take the necessary steps before the Registro de la Propiedad to record an encumbrance (afectación registral) in the margin of the property record covering the total area of the real property, prohibiting future interventions or harvesting and thereby providing notice thereof to interested third parties. If the intervention or harvesting is less than ten percent, the registry notation (anotación registral) shall indicate the percentage to be used and the percentage remaining available for subsequent use if the owner so wishes. If the affected or harvested property is subdivided (segregue) into new properties, no new interventions shall be authorized on those lands.

Within no more than 90 calendar days, the Administración Forestal del Estado (AFE) shall include in a Special Permit Registry System the entire forest area of the property where the project is being carried out, in order to maintain strict control and oversight of those authorizations.” Thus, there is another control and oversight mechanism to prevent unlawful intervention affecting forest resources. In this Chamber’s view, this set of requirements seeks to ensure that the proposed activity does not clearly and openly harm forest resources. This does not, of course, mean that abuses or unlawful situations cannot occur in practice, in which case the corresponding ordinary legal remedies may be pursued to challenge a particular permit as manifestly unlawful or harmful to sensitive forested areas. However, the petitioners’ suppositions do not necessarily render the provision unconstitutional due to a lack of controls because, in this Court’s view, several mechanisms do exist that are intended to ensure that a license for intervention or harvesting on privately owned forest property is granted without causing severe harm to forest resources. Accordingly, this grievance must be rejected.

XI. ON THE OTHER GRIEVANCES

Finally, the petitioners allege that the Decreto in question violates Articles 7, 69, and 89 of the Constitución Política. With respect to Article 7, they contend that a series of international conventions imposing obligations on the Costa Rican State to protect biological diversity and forest resources are disregarded and not applied. They further argue that the challenged provisions violate the obligations concerning the “rational use of the land” and “protection of natural beauty.” In light of the considerations set forth above, this Court finds that the petitioners are incorrect because, as analyzed, a lower level of protection for forest resources has not been established; on the contrary, legitimate limits and requirements have been introduced which, far from threatening the environment, seek to safeguard the conservation and protection of natural forests.

XII. CONCLUSION

As a corollary to the foregoing considerations, it is concluded that the challenged regulations do not present the constitutional defects alleged by the petitioners. Accordingly, this action must be dismissed.

THEREFORE:

The action of unconstitutionality is dismissed.

Ana Virginia Calzada M.

President Luis Paulino Mora M. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Teresita Rodríguez A.

#/ SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas treinta minutos del ocho de agosto de dos mil doce.

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por [J.L.S] , portador de la cédula de identidad No. […] y OTROS, contra lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo No. 35883-MINAET de 5 de abril de 2010. Interviene, también, en la acción, LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

RESULTANDO:

1. 1Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala el 24 de junio de 2011, los accionantes solicitaron la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 35883-MINAET de 5 de abril de 2010, mediante el cual se modificó el artículo 36 y se adicionó el ordinal 2°, del Decreto Ejecutivo No. 25721-MINAE. Manifestaron que el citado decreto violenta lo dispuesto en los artículos 9°, 11, 121, inciso 1°), y 140, incisos, 3°) y 18), de la Constitución

Política ±por exceso de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo-, y los numerales 7°, 50, 69 y 89 de ese mismo cuerpo normativo. Manifiestan que el decreto impugnado crea, a favor de los propietarios, un derecho a talar árboles, realizar aprovechamiento forestal con base en inventarios forestales y cambiar el uso de suelo hasta en un 10% o más de sus bosques. Indican que de la lectura de los dos primeros párrafos del artículo 1° del decreto impugnado se desprende que el permiso de intervención o aprovechamiento puede ser menor o igual a un 10% del área de bosque que posee el inmueble, pero nunca mayor a ese porcentaje. Sin embargo, adujeron que otras disposiciones de ese mismo decreto hacen referencia, más bien, a un área mayor al 10% del área de bosque que posee el inmueble. Así, en primer término, indicaron que el inciso a.2), del artículo 1° del decreto impugnado, señala que se debe de presentar como requisito, un mapa donde se delimite el área que se desea intervenir o aprovechar y el porcentaje que representa sobre la totalidad del inmueble.

Refirieron, que, contrario a lo señalado en el párrafo segundo del artículo 1° citado, el supra mencionado inciso a.2) no habla de un porcentaje con respecto del ³área de bosque que posee el inmueble´, sino de un porcentaje ³sobre la totalidad del inmueble´. En consecuencia, sostuvieron que en aquellos casos en que el inmueble no esté compuesto al 100% de bosque, la autorización de cambio de uso de suelo de un área de bosque equivalente al 10% de la totalidad del inmueble, sería igual a autorizar un cambio de uso de suelo de un área de bosque superior al 10% del ³área de bosque que posee el inmueble´. Así, apuntaron que, según el tamaño que posea el inmueble, ese 10% de ³la totalidad del inmueble´podría llegar hasta ser igual o superior al 100% del ³área de bosque que posee el inmueble ´. Asimismo, alegaron que del inciso b), del artículo 1° del decreto en cuestión, igualmente, se desprende la creación de un derecho, a favor de los propietarios de bosques privados, de talar hasta un 10% ±aparentemente de la totalidad del inmueble±.

Sostuvieron que dicho inciso vuelve a hacer referencia al ³área total del inmueble ´, en lugar del ³área de bosque que posee el inmueble´. Igualmente, señalaron que dicho inciso refleja la intención ±presente a lo largo de todo el decreto±, que la intervención o aprovechamiento sobre el referido 10%, constituya un derecho para el propietario. Manifestaron que lo anterior es así, ya que, la posibilidad que el propietario utilice la totalidad de ese porcentaje no queda sujeta a otra cosa más que a su voluntad. Argumentaron que ni en el referido inciso b), ni en ninguna otra disposición de dicho decreto, se establece condicionamiento alguno de tipo técnico para que el propietario pueda o no utilizar una parte o la totalidad del indicado 10%.

Refirieron que, por su parte, el inciso a.4), del ordinal 1°, establece como requisito la realización de un inventario forestal del área efectiva sujeta a la intervención o aprovechamiento, que incluya los árboles a intervenir o aprovechar. Sostuvieron que dicho inventario forestal es un instrumento más laxo y no tiene las mismas finalidades de conservación del bosque que sí tiene el ³plan de manejo del bosque´, establecido en el artículo 20 de la Ley Forestal. Señalaron que el Poder Ejecutivo excedió su potestad reglamentaria ±violentado así lo dispuesto en los artículos 9°, 11, 121, inciso 1°), y 140, incisos 3°) y 18), de la Constitución Política±al desnaturalizar las disposiciones contenidas en el artículo 19 de la Ley Forestal, tanto en cuanto a los fines para los cuales la Administración Forestal del Estado puede otorgar permisos de corta de árboles en terrenos privados cubiertos de bosque, como en cuanto a los criterios de limitación, proporcionalidad y razonabilidad a los que dicha corta está sujeta.

Explicaron que el decreto impugnado desnaturalizó los fines para los cuales ±según el ordinal 19 de la Ley Forestal±, la Administración del Estado puede otorgar permiso de corta de bosque en terrenos privados cubiertos de éste. En ese sentido, indicaron que lo anterior es así, en primer lugar, ya que, el decreto incluyó dentro de dichos fines, el aprovechamiento forestal regulado en los artículos 20 y 21 de la Ley Forestal, estableciéndose, de paso, un régimen jurídico diferente al estipulado en dichos numerales. Asimismo, refirieron que interpretó, extensivamente ±ampliándolos±, los fines, en su intento por reglamentar el artículo 19 de la Ley Forestal, el Poder Ejecutivo incurrió en un exceso de su potestad reglamentaria, al incluir dentro de la respectiva reglamentación una materia que no se encuentra regulada en este artículo sino en los numerales 20 y 21 de esa misma ley, sea, el aprovechamiento forestal.

Explicaron que, en efecto, el artículo 19 citado lo que regula es la prohibición de cambio de uso de suelo y el establecimiento de plantaciones forestales en bosques privados, así como la posibilidad de cortar árboles en dichos bosques para los fines indicados en sus incisos a), b), c) y d), pero nunca el aprovechamiento forestal. Sin embargo, acusaron que el decreto impugnado menciona y regula la ³intervención o aprovechamiento del bosque´(específicamente, en el párrafo primero del artículo 1° y en el artículo 2°, inciso 3°). Apuntaron que el término ³permiso de intervención o aprovechamiento´, es de exclusiva creación del decreto impugnado, pues no existe en la Ley Forestal, aunque sí el de ³aprovechamiento maderable´, en el artículo 3°, inciso a). Apuntaron, que, según el artículo 20 de la Ley Forestal y lo señalado por la jurisprudencia de la Sala, el instrumento técnico a través del cual se realiza el aprovechamiento de un bosque es el llamado ³plan de manejo del bosque ´.

No obstante, adujeron que el decreto impugnado hace mención ±en el artículo 1°, párrafo primero±, a un ³plan de aprovechamiento ´. Indicaron que, al igual que lo dicho arriba sobre el término ³permiso de intervención o aprovechamiento ´, el término ³plan de aprovechamiento ´es de exclusiva creación del decreto impugnado, pues no existe en la Ley Forestal. Asimismo, señalaron que, entre los requisitos para otorgar el ³permiso de intervención o aprovechamiento del bosque´, que establece el artículo 1°, inciso a), del decreto impugnado, no se mencionó ni la presentación del ³plan de manejo del bosque´, regulado en el artículo 20 de la Ley Forestal, ni el nombramiento, para su ejecución, del ³regente forestal´, exigido por el ordinal 21 de ese mismo cuerpo normativo. Por el contrario, adujeron que, en su lugar, el artículo a.4), del artículo 1° del decreto en cuestión, lo que pide es un inventario forestal del área efectiva sujeta a la intervención o aprovechamiento, que incluya los árboles a intervenir o aprovechar.

Alegaron que, contrario a lo establecido en el inciso a.4) mencionado, conforme lo indicado en los artículos 20 y 21 de la Ley Forestal, los árboles a aprovechar de un bosque se identifican a través de un ³plan de manejo del bosque´y no de un ³inventario forestal´. Asimismo, sostuvieron que dicho plan debe de ser ejecutado por un ³regente forestal´, quien tiene fe pública y es el responsable que se cumpla. Mencionaron que, tal y como se desprende del anterior análisis, resulta más que claro que el artículo 19 de la Ley Forestal no regula ni tiene nada de relación con el aprovechamiento de los bosques privados, el cual, más bien, se encuentra regulado en los ordinales 20 y 21 del mismo cuerpo normativo. Refirieron que, pese a lo anterior, el decreto impugnado incluyó el aprovechamiento de dichos bosques dentro de las hipótesis del numeral 19 y le estableció un régimen jurídico diferente al estipulado en los ordinales 20 y 21 citados, lo cual, a su vez, implica un intento de modificación y derogatoria de normas de rango legal por la vía reglamentaria.

En lo tocante al segundo punto, sea, en cuanto a la interpretación extensiva y ampliación de los fines señalados en el ordinal 19, inciso a), de la Ley Forestal, indicaron que el decreto impugnado (al establecer a rajatabla un derecho a talar árboles, realizar aprovechamiento forestal con base en inventarios forestales y cambiar el uso de suelo hasta en un 10% o más de los bosques privados del país), llega al absurdo y a la desproporción de permitir, por ejemplo, que de una propiedad de 50 hectáreas se puedan llegar a talar 5 hectáreas o más de bosque. Lo anterior, señalaron, para los fines indicados en el inciso a) del citado artículo 19, sea, para construir casas de habitación, oficinas, establos, corrales, viveros, caminos, puentes e instalaciones destinadas a la recreación, el ecoturismo y otras mejoras análogas. Argumentaron que el absurdo y la desproporción serán mayores entre más grande sea la propiedad cubierta de bosque.

De ahí que, adujeron, se realiza una interpretación extensiva y amplía los fines, expresamente, señalados en tal inciso. Afirmaron que resulta claro que el decreto impugnado, al crear un derecho a talar árboles, realizar aprovechamiento forestal con base en inventarios forestales y cambiar el uso de suelo en hasta un 10% o más de los bosques privados del país, amplía por vía reglamentaria ±no legal±, las posibilidades de explotación económica y de utilización que el inciso a), del artículo 19 de la Ley Forestal otorga a los propietarios privados de bosque. De otra parte, adujeron que, a través del decreto impugnado, el Poder Ejecutivo excedió su potestad reglamentaria al desnaturalizar los criterios de corta limitada, proporcional y razonable, exigidos en el artículo 19, párrafo segundo, de la Ley Forestal. Indicaron que de la lectura de dicho párrafo se puede observar, claramente, que el carácter limitado, proporcional y razonable de la corta del bosque que la AFE puede autorizar es con respecto a los fines mencionados en los incisos a), b), c) y d) del primer párrafo del mismo artículo 19.

Es decir, refirieron que lo que exige el segundo párrafo de dicho numeral es que se autorice a cortar, únicamente, lo estrictamente necesario para los mencionados fines. Indicaron que lo anterior tiene como objetivo que el bosque se vea afectado en lo mínimo, de modo que conserve las características que lo identifican como tal. Agregaron, que el primer párrafo del ordinal 1° del decreto en cuestión dispone que el SINAC ³(«) autorizará la intervención o aprovechamiento del bosque conforme lo establecido en el artículo 19 de la Ley Forestal Nº 7575, para el área efectiva de un bosque sometido a un plan de aprovechamiento, bajo los criterios de proporcionalidad, razonabilidad, dentro de una finca inscrita a nombre de persona física o jurídica («)´. Refirieron, que, en primer lugar, se observa que esta nueva disposición deja por fuera la exigencia de ³corta limitada´, que dispone el artículo 19, párrafo segundo, de la Ley Forestal.

En segundo lugar, argumentaron que, pese a que se hace referencia a ³criterios de proporcionalidad y razonabilidad´(lo cual estaría acorde con la exigencia de corta proporcional y razonable señalada en el artículo 19 citado), existe un problema con las definiciones señaladas en el artículo 2° del decreto cuestionado. de ³criterio de proporcionalidad´establecida en el decreto impugnado desnaturaliza la exigencia contenida en el artículo 19, párrafo segundo, de la Ley Forestal, en cuanto a que la corta del bosque sea ³proporcional («) para los fines antes expuestos´. Esto, indicaron, ya que, la mencionada definición no hace, en realidad, ninguna referencia a la proporcionalidad que debe existir entre los medios utilizados para alcanzar los fines establecidos en los incisos a), b), c) y d) de la Ley Forestal (medios entre los cuales se encuentra la corta del bosque) y los referidos fines. Asimismo, sostuvieron que la definición de ³criterio de proporcionalidad´, tampoco, establece algún criterio que permita garantizar esa proporcionalidad, dado que, se limita a reiterar el derecho que el decreto crea a favor de los propietarios privados de bosque a talar un 10% o más de éste.

Argumentaron, que el decreto impugnado, más bien, está yendo en contra de la proporcionalidad ±exigida por el segundo párrafo del artículo 19±, que debe existir entre la tala y los referidos fines. examen de proporcionalidad debe realizarse caso por caso, por lo que la misma no puede, simplemente, consistir en un derecho a talar un determinado porcentaje fijado de antemano para todas las situaciones. Por tal motivo, afirmaron que el decreto impugnado lo que hace, más bien, es ampliar, de manera totalmente desproporcionada, las posibilidades de tala de árboles en bosques privados establecidas en el referido artículo 19. Añadieron, que la definición de ³criterio de razonabilidad´es, más bien, la que establece algunos criterios que podrían ser de proporcionalidad, aunque no condiciona al cumplimiento de ningún criterio o estudio la posibilidad de talar árboles, realizar aprovechamiento forestal con base en inventarios forestales y cambiar el uso del suelo hasta en un 10% o más de los bosques privados.

Esto, indicaron, ya que, el decreto parte que ese 10% no es una simple posibilidad sino un derecho que tiene el propietario. Alegaron, que con eso se deja sin efecto y se desnaturaliza la exigencia que la corta sea ³razonable para los fines antes expuestos´, establecida en el artículo 19, párrafo segundo, de la Ley Forestal. En otro orden de consideraciones, afirmaron que el decreto impugnado quebranta lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, pues el decreto impugnado crea un régimen que viene a desproteger y a reducir el nivel de tutela de los bosques y ecosistemas forestales con respecto al nivel de protección que para éstos establece la Ley Forestal. Acusan que el decreto impugnado reduce de diversas maneras el nivel de tutela de los bosques privados establecido en la Ley Forestal. Indicaron que una primera forma de reducción de protección es a través de la confusión que crea el operador jurídico sobre el tema de aprovechamiento de los bosques privados.

Sostuvieron, que el decreto impugnado crea confusión al regular el aprovechamiento de los bosques privados dentro de la reglamentación del artículo 19 de la Ley Forestal (por ejemplo, al indicar que el SINAC autorizará la intervención o aprovechamiento del bosque), pese a que dicho aprovechamiento no es objeto de regulación en dicho ordinal 19. En segundo término, adujeron que el decreto impugnado crea una confusión conceptual sobre el tema al introducir, dentro de la reglamentación del artículo 19 de la Ley Forestal, términos nuevos relacionados con el aprovechamiento de los bosques privados, tales como el de ³intervención o aprovechamiento del bosque´, ³permiso de intervención o aprovechamiento´, y ³plan de aprovechamiento ´. Sostuvieron que aparte que dichos términos no están contenidos en los ordinales 20 y 21 de la Ley Forestal, se sobreponen a los términos contenidos en dichos artículos, como lo es el de ³plan de manejo del bosque´.

Además, señalaron que pese a que el decreto cuestionado indica que el SINAC autorizará la intervención o aprovechamiento del bosque conforme lo establecido en el ordinal 19 de la Ley Forestal para el área efectiva de un bosque sometido a un plan de aprovechamiento, dicho plan ni es definido por el decreto impugnado ni es incluido por éste último dentro de los requisitos que establece para el otorgamiento del ³permiso de intervención o aprovechamiento´. Agregaron, que, en tercer lugar, el decreto impugnado crea confusión al introducir dentro de dicha reglamentación requisitos diferentes y más laxos para el aprovechamiento de los bosques privados que los exigidos en los ordinales 20 y 21 de la Ley Forestal. Señalaron que dichos requisitos se establecen en el inciso a) del artículo 1° cuestionado. Afirmaron que si el operador jurídico aplicara el inciso a.4), en lugar de los artículos 20 y 21 de la Ley Forestal, ya no tendría que pedirle al interesado en el aprovechamiento del bosque la presentación del ³plan de manejo del bosque´ni el nombramiento de un regente forestal para la ejecución de tal plan, señalados en los citados ordinales 20 y 21.

Indicaron, que, por el contrario, se tendría que limitar a pedir un simple ³inventario forestal´, el cual es un instrumento más laxo y concebido con una finalidad diferente al ³plan de manejo del bosque´. Así, mencionaron que bajo la fachada de un ³aprovechamiento del bosque´y, a través del uso de un ³inventario forestal´, los propietarios privados de bosques podrían aplicar la tala rasa y cambiar el uso del suelo sobre un 10% o más de sus bosques, lo cual, es contrario a la finalidad de conservación contemplada en la Ley Forestal. Añadieron, que una segunda forma en la que el decreto impugnado reduce el nivel de tutela que la Ley Forestal establece para los bosques privados, es a través de la ampliación que realiza de las posibilidades de explotación económica y de utilización de los bosques que dicha ley otorga a sus propietarios privados mediante el inciso a), del artículo 19. Alegaron que ese derecho para los propietarios privados de bosque de talar hasta un 10% o más del mismo, no guarda ninguna relación o proporción, ni con los fines establecidos en el inciso a), del ordinal 19, ni con los límites a la corta señalados en el párrafo segundo de ese mismo numeral.

En conclusión, reiteraron que el decreto en cuestión incurre en una evidente reducción del nivel de tutela que la Ley Forestal establece para los bosques privados. De otra parte, afirmaron que el decreto impugnado violenta tres principios constitucionales relacionados con la necesidad que las decisiones que afectan o puedan afectar el ambiente, tengan un sustento técnico. En esencia, manifestaron que se quebranta el principio de objetivación de la tutela ambiental o principio de vinculación a la ciencia y a la técnica, el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad y el principio de interdicción de la arbitrariedad. Asimismo, sostuvieron que el citado decreto constituye un caso de omisión relativa, que violenta el principio preventivo derivado del artículo 50 constitucional. Señalaron, que la violación a los referidos principios se da, por cuanto, el decreto impugnado autoriza la tala de árboles y exceptúa de la prohibición de cambio de uso de suelo establecida en el artículo 19 de la Ley Forestal, sin ningún tipo de sustento técnico, hasta un 10% o más.

Sostuvieron, que el decreto impugnado pareciera no tener la requerida fundamentación técnica en sus considerandos. Apuntaron, que, lejos de fundamentarse en estudios técnicos que determinen que la eliminación de los bosques privados, independientemente, del tipo de bosque y su ubicación en un 10% no degrada severamente los bosques y la integridad del medio ambiente natural, el referido porcentaje pareciera tener como único fundamento lo establecido en la segunda parte del considerando 6 del decreto en cuestión, el cual señala, de modo expreso, lo siguiente: ³(«) Que es política del Estado asegurar y promover un desarrollo en armonía con el ambiente, por lo cual es de suma importancia fomentar con los propietarios privados de terrenos cubiertos de bosque que mantengan una actitud de protección y permanencia de los mismos, sin menoscabo de sus intereses económicos, quien podría percibir que este uso del suelo en su propiedad, limita y corta la posibilidad de su disfrute en forma integral («)´.

Adujeron, que dicho considerando antepone los intereses económicos de los propietarios privados, a la efectiva protección y permanencia de los bosques. Argumentaron que en los considerandos del decreto impugnado no se citan estudios técnicos que determinen, por ejemplo, que el referido 10% puede aplicarse a toda clase de bosques (tropical seco, tropical húmedo, tropical lluvioso, etc.), independientemente del lugar o la zona donde se ubique y otras características como la morfología del terreno, los tipos de suelos, etc. Indicaron que, tampoco, se citan estudios técnicos que determinen que sea posible aplicar el 10% por igual a todas las situaciones previstas en los incisos a), b), c) y d) del artículo 19 de la Ley Forestal. Esto, refirieron, pese a que cada inciso establece situaciones que tienen una naturaleza diferente a las establecidas en los otros incisos. Afirmaron que el trato igual que el decreto impugnado le otorga a todas estas situaciones diferentes es completamente arbitrario y va en contra, tanto de la protección de los bosques y de la integridad del medio ambiente, como del alcance de otros fines públicos.

Asimismo, en cuanto a la omisión relativa y violación al principio preventivo, señalaron que el decreto en cuestión no determina medidas preventivas que aseguren la correcta aplicación de la norma que reglamenta y del derecho que se crea para devastar el 10% o más de los bosques privados.

Señalaron que si bien entre los requisitos a presentar por el interesado para que se le otorgue el ³permiso de intervención o aprovechamiento ´está la respectiva viabilidad ambiental, debidamente, aprobada por la SETENA (inciso a.3 del artículo 1°), el decreto impugnado no le establece ningún criterio o pauta a tal Secretaría para realizar la evaluación. Agregaron, que por medio del sistema de ³permisos de intervención o aprovechamiento´que se crea, se corre el riesgo que desaparezcan muchos bosques que tengan apenas un área total de dos hectáreas o un poco más y el decreto impugnado no establece ninguna salvaguarda para evitar que se presenten este tipo de situaciones. Adujeron que en el presente caso, la omisión consistente en la ausencia de medidas preventivas que aseguren la correcta aplicación de la norma que se reglamenta y del derecho que este decreto crea para devastar el 10% o más de los bosques privados es, también, contrario al principio preventivo y, por ende, violatorio del derecho a un ambiente sano.

De otra parte, estimaron que se quebrantó el principio de tutela del derecho ambiental a cargo del Estado. Igualmente, consideraron que el decreto bajo estudio violenta el ordinal 7° de la Carta Magna, pues, resulta contrario a las obligaciones adquiridas por el Estado costarricense a través de convenios internacionales, debidamente, ratificados. De otra parte, señalaron que el establecimiento de un derecho a talar indiscriminadamente el 10% o más de los bosques privados del país, contraría el artículo 69 de la Constitución Política, el cual hace referencia a la ³explotación racional de la tierra´y del cual la Sala ha derivado el principio del uso racional de los recursos naturales. Finalmente, adujeron que se quebrantó el ordinal 89 constitucional, el cual dispone que, entre los fines culturales de la República, está el de ³proteger las bellezas naturales ´. Sostuvieron, que se encuentran legitimados para interponer la presente acción, por invocar la defensa de un verdadero interés difuso, como lo es la protección a lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política. Solicitaron que se declare con lugar la presente acción de inconstitucionalidad y se anule el Decreto Ejecutivo No. 35883-MINAET.

1. 2Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 16:08 hrs. de 12 de agosto de 2011, se le dio curso a la presente acción de inconstitucionalidad.
2. 3Los avisos de ley fueron publicados en los Boletines Judiciales Nos. 172, 173 y 174 de los días 7, 8 y 9 de septiembre de 2011.
3. 4Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 8 de septiembre de 2011, ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, en su condición de PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA, contestó la audiencia conferida. Manifestó que los tutelados promueven su acción fundamentándose en la defensa de intereses difusos en materia ambiental, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Se refirió al régimen forestal privado dispuesto en la Ley Forestal. Indicó que la Ley Orgánica del Ambiente, Ley No. 7554 de 28 de septiembre de 1995, establece en su artículo 32 la potestad del Poder Ejecutivo de crear áreas silvestres protegidas, en sus diferentes categorías de manejo, lo cual, incluye las reservas forestales. Asimismo, señaló que en el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente se reconoce la potestad del Estado de adquirir los terrenos que contengan reservas forestales.Sostuvo que de lo dispuesto en dicho artículo, se pueden llegar a varias conclusiones. En primer lugar, apuntó que debe diferenciarse entre el patrimonio natural del Estado y el patrimonio forestal privado. En segundo lugar, manifestó que si bien el Estado tiene la posibilidad de lo cierto es que, también, puede mantenerse el régimen privado sobre dichas tierras bajo ciertas condiciones, si el propietario no se somete, voluntariamente, al régimen forestal. Indicó, que, precisamente, mientras no se haya realizado la compra o la plan de ordenamiento ambiental, que incluye la evaluación de impacto ambiental y, únicamente, cuando se haya comprado o del patrimonio natural del Estado. De ahí que, manifestó, se deba tener

claro que el régimen de propiedad privada con bosques o terrenos de vocación forestal puede coexistir con el patrimonio natural del Estado, para lo cual el propietario debe cumplir con ciertos requisitos. Refirió que, en esa misma línea, el artículo 2° de la Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, faculta al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, establezca en terrenos de dominio privado las áreas silvestres protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo y, únicamente ³ («) Cuando, previa justificación científica y técnica del interés público, se determine mediante ley que el terreno es imprescindible para conservar la diversidad biológica o los recursos hídricos, quedará constituida una limitación a la propiedad que impedirá cortar árboles y cambiar el uso del suelo («)´. Indicó que en este caso, establece la norma que ³(«) El Estado dará prioridad a la expropiación de los terrenos («)´.

Argumentó que, por otro lado, el artículo 1° de la Ley Forestal establece como función esencial y prioritaria del Estado ³(...) velar por la conservación, protección y administración de los bosques naturales y por la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de los recursos forestales del país (...) de acuerdo con el principio de uso adecuado y sostenible de los recursos naturales renovables (...) ´. Adujo que para que el cumplimiento de lo estipulado en la ley sea real, se otorgó a un órgano determinado la competencia para fiscalizar el manejo de los recursos naturales. Indicó que en el artículo 6° de la Ley Forestal se establecieron las competencias de la Administración Forestal del Estado. Mencionó que de la relación de los artículos mencionados se desprende la competencia que ha sido otorgada a la Administración Forestal del Estado para resolver y delimitar los aspectos relacionados con la conservación y el aprovechamiento de los recursos naturales.

Aclaró que es de esencial importancia recalcar que aunque se han establecido supuestos generales proteccionistas, donde se prohíbe la tala de árboles y los permisos para explotar los recursos naturales que se encuentran en las zonas protegidas, esto no significa que no existan mecanismos legalmente válidos para hacer uso del suelo en terrenos afectos al régimen forestal, debido a que, también, se establecen en esta ley los supuestos en los cuales puede existir un ³aprovechamiento adecuado y sostenible´de los recursos naturales. Apuntó que, tal y como indicó, los terrenos privados que constituyen reserva forestal, antes de ser expropiados, quedan sometidos a un plan de ordenamiento ambiental, lo cual no significa que toda actividad esté prohibida sobre estos inmuebles. Indicó que de conformidad con el artículo 19 de la Ley Forestal, se puede deducir que si bien un determinado territorio puede estar afecto al régimen forestal y cubierto por una protección especial, ésta no es total, por cuanto, la misma ley establece que dichos terrenos permiten el aprovechamiento de los recursos para los fines ahí dispuestos.

Asimismo, adujo que con el fin de evitar una indebida explotación de los recursos naturales, se crea mediante la Ley Forestal el denominado ³plan de manejo del bosque´, el cual debe ser aplicado si se desea realizar una explotación de dichos bosques. Sostuvo que dicho plan debe ser aprobado, previamente, por la Administración Forestal del Estado y que, según el mismo artículo, una vez conseguido lo anterior "(...) se tendrá por autorizada su ejecución durante el período contemplado en él, sin que sea necesario obtener periódicamente nuevas autorizaciones para el aprovechamiento («)". De este modo, afirmó que todo inmueble sometido a dicho régimen forestal y que quiera ser explotado, debe apegarse a lo establecido en el plan de manejo, según lo dispuesto en el artículo 17 del Reglamento a la Ley Forestal. Argumentó que, igualmente, para su fiel cumplimiento, el artículo 21 también del Reglamento dispone lo siguiente: ³(«) La Administración Forestal del Estado (...) será la responsable de realizar el auditoraje del plan de manejo, para ello podrá ingresar al inmueble donde se ejecuta las veces que considere conveniente.

El Auditoraje podrá hacerlo directamente o por contrato de servicios de auditoraje, con profesionales forestales, o personas jurídicas dedicadas a esta actividad, que en ningún caso podrán ser las mismas que hayan participado en el plan de manejo («)". Apuntó que de lo dicho hasta aquí se puede concluir que existen terrenos privados con bosque y con vocación forestal, que no forman parte del patrimonio natural del Estado y, sobre los cuales, pueden fijarse ciertos usos privativos dispuestos en la ley. De otra parte, indicó que el primer reclamo que establecen los accionantes tiene relación con lo dispuesto en el inciso b) de la redacción introducida por el decreto impugnado del artículo 36 del Reglamento a la Ley Forestal. Señaló que, a través de dicho inciso, los gestionantes consideran que se autoriza a los propietarios de terrenos con bosque cambiar el uso de suelo y talar hasta el 10% de la totalidad del inmueble, sin que exista condicionamiento de tipo técnico para tal proceder.

Adujo que, sobre este tema, debe analizarse la verdadera intención pretendida con el decreto impugnado. Mencionó que, en efecto, si se observan los considerandos del decreto en cuestión, la intención del Poder Ejecutivo es establecer el procedimiento para otorgar los permisos de intervención o aprovechamiento del bosque en terrenos privados, a partir de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Forestal que, como se dijo supra, permite usos privativos en dichos terrenos bajo ciertas circunstancias. Señaló que, en otras palabras, el decreto impugnado pretende dotar de eficacia lo dispuesto por el legislador, en cuanto autoriza a la Administración Forestal del Estado a otorgar permisos en terrenos privados cubiertos de bosque para realizar ciertas actividades . Afirmó que, precisamente, para realizar dichas actividades autorizadas por el legislador, resulta indispensable establecer un procedimiento para el otorgamiento de los permisos de aprovechamiento del bosque, que es lo que se que pretende con el decreto impugnado.

Señaló que si se analiza la norma cuestionada, la intención es que el permiso de aprovechamiento no exceda el 10% del área de bosque y no que ese 10% sea de la totalidad del inmueble. Adujo que la norma es clara al definir que el parámetro para medir ese porcentaje es el área boscosa y no el inmueble en su totalidad. Manifestó que lo anterior debe ser tomado en consideración al momento de leer la segunda parte de la norma que establece los requisitos para obtener el citado permiso. Argumentó que de la norma parece surgir la inquietud de los accionantes, pues, por un lado señala que, como parte de los requisitos a presentar, debe señalarse el porcentaje que representa el área intervenida sobre la totalidad del inmueble y, por otro, establece una afectación registral en la totalidad del inmueble. Afirmó que lo anterior no contradice lo dispuesto en el primer párrafo comentado, en cuanto a que el permiso de aprovechamiento no debe exceder el 10% del área de bosque, pues no se puede realizar una lectura aislada de ambos preceptos.

Manifestó que lo que establece el decreto impugnado es por un lado la obligación de no intervenir más allá del 10% del área de bosque del terreno y, por otro, que al momento de presentar los requisitos se indique qué porcentaje del área total del inmueble va a ser intervenida. En otras palabras, señaló que no se está autorizando cambiar el uso de suelo o talar árboles más allá de ese 10% del área de bosque, ni más allá de las actividades, estrictamente, fijadas por el legislador. Además, manifestó que resulta lógico que la afectación registral recaiga sobre todo el inmueble, pues no puede separarse el área intervenida para esos efectos. Por otro lado, señaló que si bien la Ley Forestal no establece los porcentajes de bosque que pueden ser intervenidos para realizar las actividades autorizadas en el artículo 19, lo cierto es que dicho ordinal delega en el reglamento el procedimiento de autorización respectiva.

Aclaró que se debe tomar en cuenta que la ley lo que obliga es a atender criterios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales, pretende desarrollar el Poder Ejecutivo al fijar un máximo del 10% del área total de bosque para ser intervenida. Argumentó que la justificación técnica de por qué debe ser ese 10% el tope máximo y no otro porcentaje, es un asunto que debe ser expuesto por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, en ejercicio de sus potestades legales y que escapa de la competencia de la Procuraduría por tratarse de aspectos de índole técnico. De otra parte, adujo que el segundo reclamo de los accionantes lo es, por cuanto, en su criterio, el decreto impugnado establece que con un ³simple inventario forestal´se puede autorizar la intervención y aprovechamiento del bosque privado, sin que se cumpla el requisito establecido en el artículo 20 de la Ley Forestal en cuanto a la existencia de un ³plan de manejo del bosque´.

Afirmó que el artículo 20 de la Ley Forestal establece la posibilidad de explotar los bosques ubicados en terrenos privados, siempre que cuenten con un plan de manejo que contenga el impacto que pueda ocasionar sobre el ambiente, el cual debe, además, ser aprobado por la Administración Forestal del Estado y ser ejecutado bajo la responsabilidad de un regente forestal. Indicó que, asimismo, el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente obliga a que todas las actividades y proyectos a ejecutar en fincas o partes de fincas particulares incluidas en reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, queden sometidas a un plan de ordenamiento ambiental, que incluye la evaluación de impacto ambiental y el citado plan de manejo. Adujo que, sobre el particular, el ordinal 3° de la Ley Forestal define qué debe entenderse por ³plan de manejo forestal´. De igual forma, mencionó que el Reglamento a la Ley Forestal, establece su definición de plan de manejo.

Adujo que de esas definiciones se puede concluir que el plan de manejo forestal es un instrumento de planificación y control para lograr una objetivos de conservación a largo plazo. Manifestó, que la Procuraduría, igualmente, se ha referido al concepto de ³inventario forestal´. Indicó, que, específicamente, en el informe rendido ante la Sala Constitucional dentro del expediente No. 08-010781-0007-CO, indicó lo siguiente: ³ («) El inventario forestal puede definirse como ³el conjunto de procedimientos destinado a proveer información cualitativa y cuantitativa de un bosque, incluyendo algunas características del terreno en donde el mismo crece´. Es la base principal para obtener información básica del bosque como número de árboles por hectárea. Para cumplir con esos objetivos, el inventario forestal recurre a distintas herramientas, entre las que se destacan: ³las Técnicas e Instrumentos de Medición, la Teoría del Muestreo, la Topografía, la Cartografía, la Teledetección y últimamente la navegación satelital.

Es importante aclarar que la Teledetección abarca la información registrada en forma de fotografías aéreas como la registrada en formato digital (imágenes satelitales) («)´. Adujo que de las definiciones, anteriormente, expuestas se puede concluir que el plan de manejo forestal y el inventario forestal no son lo mismo, pues el primero es un instrumento de planificación para la explotación sostenible de recursos forestales, mientras que, el segundo, es un medio para obtener información sobre la cantidad de árboles existentes en un determinado lugar. Sostuvo que teniendo claro lo anterior, se debe de analizar lo dispuesto en el decreto impugnado, dado que, en criterio de los accionantes se autoriza el aprovechamiento forestal con base, únicamente, en un inventario forestal y no en un plan de manejo como establece la Ley. Señaló que, al respecto, el decreto citado establece lo siguiente: ³ («) ³El Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) a través de la Administración Forestal del Estado (AFE), autorizará la intervención o aprovechamiento del bosque conforme lo establecido en el artículo 19 de la Ley Forestal Nº 7575, para el área efectiva de un bosque sometido a un plan de aprovechamiento, bajo los criterios de proporcionalidad, razonabilidad, dentro de una finca inscrita a nombre de persona física o jurídica («) a) Requisitos.

(«) a.4) Un inventario forestal del área efectiva sujeta a la intervención o aprovechamiento, que incluya los árboles a intervenir o aprovechar, con diámetros iguales o superiores a los 15 cm., medidos a 1,30 m del suelo (DAP), elaborado por un profesional en ciencias forestales debidamente incorporado al Colegio de Ingenieros Agrónomos («)´. Refirió que de la norma transcrita se desprende que el decreto en cuestión establece la posibilidad de autorizar el aprovechamiento del bosque para realizar las actividades descritas en el artículo 19 de la Ley Forestal, para lo cual se requiere que el terreno esté sometido a un ³plan de aprovechamiento´. Adujo que el concepto establecido en la norma es confuso, pues no explica si el citado ³plan de aprovechamiento ´es equiparable o es lo mismo al ³plan de manejo´ establecido en la Ley Forestal. Afirmó que es un concepto que no es definido en el decreto impugnado, por lo que la norma no sería inconstitucional si se interpreta que el concepto de ³plan de aprovechamiento ´es equiparable al concepto de ³plan de manejo´dispuesto en la ley.

Aseguró que el Poder Ejecutivo no podría eliminar, vía reglamentaria, un requisito que el legislador estableció para realizar el aprovechamiento de los bosques, tal como es la existencia de un plan de manejo forestal. En todo caso, aclaró que un decreto ejecutivo no podría derogar un requisito establecido en la ley como es el ³plan de manejo forestal´, por lo que, aún partiendo que el decreto no lo establece, no significa que se haya eliminado el requisito legal. Así las cosas, manifestó que el permiso de intervención o aprovechamiento sólo se otorgaría sobre un terreno sometido a un plan de manejo (aprovechamiento) en forma previa y sólo si se interpreta que el requisito no ha sido eliminado por el decreto impugnado, no existiría inconstitucionalidad alguna, pues para desarrollar cualquier actividad de las taxativamente permitidas en el artículo 19 de la Ley Forestal, se ocuparía dicho plan autorizado por la Administración Forestal del Estado y contar con el respectivo regente forestal.

Afirmó que no podría concluirse que el inventario forestal requerido en el decreto sea un requisito excluyente del plan de manejo forestal, pues el primero lo único que hace es una identificación de los árboles a intervenir o aprovechar ±lo cual es indispensable para ubicar con exactitud el área±, y el segundo, como se dijo, es el instrumento de planificación para lograr una explotación sostenible de los recursos en el tiempo. Por ende, afirmó que si se interpreta la norma de la forma indicada, no existiría inconstitucionalidad alguna en el decreto en cuestión. Considera que llevan razón los accionantes al señalar que el artículo 19 de la Ley Forestal no contempla, en forma expresa, dentro de las actividades permitidas en los terrenos privados cubiertos de bosque, el aprovechamiento forestal, pues como se dijo supra, lo que establece es la posibilidad de otorgar permisos para construir casas de habitación, oficinas, establos, corrales, viveros, caminos, puentes e instalaciones destinadas a la recreación, el ecoturismo y otras mejoras análogas en terrenos y fincas de dominio privado, llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados de conveniencia nacional, cortar los árboles por razones de seguridad humana o de interés científico y prevenir incendios forestales, desastres naturales u otras causas análogas o sus consecuencias.

Sin embargo, apuntó que la actividad de aprovechamiento forestal puede ir implícita al desarrollo de tales actividades, pues es claro que para ejecutarlas se requiere la tala limitada del bosque, con la consecuente posibilidad de explotar esos recursos por parte del propietario, una vez obtenido el permiso respectivo. Además, indicó que se debe observar que el decreto impugnado no va más allá de los fines establecidos en el ordinal 19 de la Ley Forestal, pues en su articulado se establece la definición de lo que debe entenderse por ³permiso de intervención o aprovechamiento´, indicando que es una ³(«) autorización otorgada por la Administración Forestal del Estado para el establecimiento de las actividades autorizadas en el artículo 19 de la Ley Forestal N° 7575 («)´. Así las cosas, que fue modificado por el decreto impugnado, se limita, únicamente, a establecer permisos de aprovechamiento para desarrollar las actividades dispuestas en el artículo 19, lo cual tiene sentido pues, como se dijo, el propietario debe realizar corta limitada del bosque para poder ejecutarlas.

Consecuentemente, argumentó que el Poder Ejecutivo no está realizando un ejercicio desmedido de su potestad reglamentaria. De otra parte, indicó que los accionantes presentan su disconformidad con las definiciones establecidas en el decreto impugnado de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, pues alegan que no garantizan que haya una corta limitada de bosque ni que se cumpla con una tala razonable, en los términos dispuestos en el artículo 19 de la Ley Forestal. Asimismo, refirió que los gestionantes señalan que el examen de razonabilidad y proporcionalidad debe hacerse caso por caso, sin que se fije un porcentaje de antemano (del 10%) como lo hace el decreto impugnado. Al respecto, indicó que, tal y como se dijo supra, para realizar las actividades dispuestas en el artículo 19 de la Ley Forestal sobre terrenos privados, el legislador obliga a que la corta del bosque sea limitada, proporcional y razonable para los fines ahí expuestos.

De igual forma, señaló que el decreto impugnado introduce al Reglamento de la Ley Forestal las definiciones de dichos conceptos. Manifestó que de las definiciones cuestionadas puede observarse que el decreto ejecutivo impugnado lo que hace es definir cuál es el porcentaje que se considera proporcional y razonable para autorizar la intervención y el aprovechamiento del bosque, fijándolo en un máximo del 10%. Sostuvo que ese 10% es del área total 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6 boscosa y no de la totalidad del inmueble como señalan los accionantes, lo cual, se deduce de una lectura correcta de la definición del criterio de proporcionalidad y de lo dispuesto al inicio del decreto en cuanto a que: ³ («) El permiso de intervención o aprovechamiento no podrá ser mayor del diez por ciento del área de bosque que posee el inmueble («)´.

Por otro lado, refirió que en el artículo 19 de Ley Forestal el legislador delegó en el Poder Ejecutivo la reglamentación de esa disposición, lo cual se pretende al fijar un tope del 10% del área boscosa en el decreto impugnado. Afirmó que no parece constituirse un porcentaje desmedido ni desproporcionado, atendiendo a las actividades autorizadas en los terrenos privados con bosque, según la Ley Forestal, aunque debe ser justificado, técnicamente, por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Indicó que debe tomarse en consideración que no puede partirse que no existe una valoración caso por caso, pues tal como establece el decreto impugnado, el otorgamiento de un permiso de intervención o aprovechamiento deberá hacerse: ³ («) mediante resolución administrativa debidamente fundamentada («)´.

Argumentó que lo anterior resulta de vital importancia para salvar otra de las preocupaciones de los accionantes en cuanto a que en algunos casos la autorización para talar ese 10% del área boscosa puede significar la desaparición completa del bosque, al dejar terrenos con menos de dos hectáreas. no es la más adecuada, pues no cataloga como bosque los ecosistemas menores a dos hectáreas (artículo 3°, inciso d). Sin embargo, indicó que es, precisamente, a través de la valoración de cada caso concreto y mediante la resolución motivada que establece el decreto impugnado, que la Administración Forestal del Estado deberá analizar en forma específica las condiciones de cada proyecto, a efecto de otorgar o no el permiso respectivo, teniendo como norte la protección al ambiente y la viabilidad ambiental existente. Mencionó que, así las cosas, será la Administración Forestal del Estado la que valore, en cada caso concreto, cuál es el porcentaje necesario para la intervención, sin que éste exceda del 10% del área boscosa.

Consecuentemente, sostuvo que, tampoco, se observa un vicio de constitucionalidad en cuanto a este tema. Asimismo, indicó que los accionantes reclaman que aun cuando el decreto impugnado establece la obligación de presentar una evaluación de impacto ambiental aprobada por SETENA, no fija ninguna regla a dicha entidad para realizar dicha evaluación. Al respecto, señaló que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental cuenta con sus propios procedimientos y reglas establecidas, de antemano, en la Ley Orgánica del Ambiente y en el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), por lo que el procedimiento y las pautas para realizar la evaluación de impacto ambiental, no deben fijarse en el decreto impugnado. En cuanto al fondo, concluyó que no se observa vicio de constitucionalidad alguno, siempre y cuando se interprete que el concepto de ³plan de aprovechamiento ´ dispuesto en el decreto impugnado, es equiparable al concepto de ³plan de manejo´señalado en la Ley Forestal.

1. 5Mediante resolución de las 11:34 hrs. de 5 de octubre de 2011, se tuvo por contestada la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República y por no contestada la audiencia brindada al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Asimismo, se turnó la presente acción al Magistrado Instructor.
2. 6En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de

ley.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

CONSIDERANDO:

I. LEGITIMACIÓN Y PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

A tenor del artículo 75, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad en su conjunto. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional, en la sentencia No. 8239-01 de las 16:07 hrs. de 14 de agosto de 2001, se refirió a los intereses difusos en los siguientes términos:

³ («) De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. (...) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de intereses difusos (...) Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto.

Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. (...) En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. («)´.

En el presente asunto, los accionantes aducen su legitimación por vía del control de constitucionalidad abstracto e invocan la defensa de intereses difusos, toda vez que, acuden en protección del ambiente. Por consiguiente, tales circunstancias configuran a favor de los gestionantes una legitimación directa para la interposición del presente proceso por invocar, como se dijo, la defensa de intereses que atañen a la colectividad nacional en su conjunto, tal y como lo es el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, tutelado en el artículo 50 de la Carta Magna. Por lo anterior, resulta admisible el conocimiento y resolución de la presente acción de inconstitucionalidad.

II. OBJETO DE LA ACCIÓN

Los accionantes aducen que el Decreto Ejecutivo No. 35883-MINAET de 5 de abril de 2010 presenta los siguientes vicios de inconstitucionalidad:

• 1)Violenta lo dispuesto en los artículos 9°, 11, 121, inciso 1°) y 140, incisos 3°) y 18), de la Constitución Política, dado que, el Poder Ejecutivo excedió su potestad reglamentaria al desnaturalizar las disposiciones contenidas en el artículo 19 de la Ley Forestal, tanto en cuanto a los fines para los cuales la Administración Forestal del Estado puede otorgar permisos de corta de árboles en terrenos privados cubiertos de bosque, como en cuanto a los criterios de limitación, proporcionalidad y razonabilidad a los que dicha corta está sujeta;
• 2)quebranta el ordinal 50 constitucional, ya que, reduce, de diversas formas, el nivel de protección y tutela de los bosques privados establecido en la Ley Forestal;
• 3)vulnera los principios de objetivación de la tutela ambiental o principio de vinculación a la ciencia y a la técnica, el de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad y el de interdicción de la arbitrariedad, ya que, autoriza la tala de árboles hasta un 10% y exceptúa la prohibición de cambio de uso de suelo establecida en el artículo 19 de la Ley Forestal, sin contar con ningún tipo de sustento técnico;
• 4)incurre en una omisión relativa y, consecuentemente, quebranta el principio preventivo en materia ambiental, dado que, no determinó las medidas preventivas necesarias que aseguren la correcta aplicación de la norma que se reglamenta y del derecho que se crea para devastar el 10% o más de los bosques privados;
• 5)violenta el principio de tutela del derecho ambiental a cargo del Estado;
• 6)vulnera el artículo 7° de la Carta Magna, ya que, resulta contrario a las obligaciones adquiridas por el Estado costarricense a través de diversos convenios internacionales en materia ambiental y
• 7)quebranta lo dispuesto en el numeral 69 de la Constitución Política, del cual se desprende el principio del uso racional de los recursos naturales, así como el artículo 89 de ese mismo cuerpo normativo, el cual dispone que, entre los fines culturales de la República, se encuentra el de proteger las bellezas naturales.

III. NORMA IMPUGNADA

En la presente acción de inconstitucionalidad, se cuestiona el Decreto Ejecutivo No. 35883-MINAET de 5 de abril de 2010, mediante el cual, se modificó el artículo 36 y se adicionó el ordinal 2°, ambos del Decreto Ejecutivo No. 25721-MINAE, que es el Reglamento a la Ley Forestal. Dicha normativa señala, de modo expreso, lo siguiente:

³Artículo 1º²Modifíquese el artículo 36 del Reglamento a la Ley Forestal, el cual se leerá de la siguiente manera: ³El Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) a través de la Administración Forestal del Estado (AFE), autorizará la intervención o aprovechamiento del bosque conforme lo establecido en el artículo 19 de la Ley Forestal Nº 7575, para el área efectiva de un bosque sometido a un plan de aprovechamiento, bajo los criterios de proporcionalidad, razonabilidad, dentro de una finca inscrita a nombre de persona física o jurídica. La autorización por parte de la Administración del Estado requerirá el cumplimiento de los siguientes trámites y requisitos:

El permiso de intervención o aprovechamiento no podrá ser mayor del diez por ciento del área de bosque que posee el inmueble e incluye toda la infraestructura del proyecto, tales como, caminos, senderos, miradores, edificaciones y similares. Previo a autorizar la intervención o aprovechamiento de la cobertura boscosa, se deberá cumplir y presentar los siguientes requisitos ante el Área de Conservación respectiva del SINAC:

• a)Requisitos.

a.1) El interesado o solicitante, deberá presentar copia certificada del título de propiedad, personería jurídica o cédula de identidad en caso de que sea una persona física, y plano catastrado. La certificación de personería jurídica no tendrá un plazo superior a tres meses de expedida y la cédula de identidad deberá estar vigente y en buen estado.

a.2) Presentar un mapa donde se delimite el área que se desea intervenir o aprovechar y el porcentaje que representa sobre la totalidad del inmueble.

a.3) Para efectos de determinar si es factible el otorgamiento del permiso de aprovechamiento los interesados deberán presentar la respectiva viabilidad ambiental debidamente aprobada por la SETENA.

a.4) Un inventario forestal del área efectiva sujeta a la intervención o aprovechamiento , que incluya los árboles a intervenir o aprovechar, con diámetros iguales o superiores a los 15 cm., medidos a 1,30 m del suelo (DAP), elaborado por un profesional en ciencias forestales debidamente incorporado al Colegio de Ingenieros Agrónomos. No se otorgarán permisos de intervención o aprovechamiento del bosque a los propietarios de las fincas que poseen bosque que hayan infringido el artículo 19 de la Ley Forestal; para tales casos la Administración Forestal del Estado (AFE) deberá constatar que exista sentencia judicial en firme, en la cual se determine la responsabilidad del solicitante o interesado. La simple interposición de la demanda o de la denuncia no será justa causa para suspender o paralizar el trámite de solicitud del permiso de intervención o aprovechamiento del bosque; sin embargo, si durante el trámite de la solicitud o aun después del otorgado el permiso, se demuestra que el solicitante fue declarado responsable de la infracción, tendrá la A.F.E. la facultad y obligación de rescindir de forma inmediata y con justa causa el permiso otorgado con todos sus alcances.

• b)Procedimiento para el otorgamiento del permiso de intervención o aprovechamiento.

Se autoriza a la Administración Forestal del Estado para que realice las gestiones necesarias ante Registro de la Propiedad, para una afectación registral inscrita al margen de la propiedad del área total del inmueble, que prohíba futuras intervenciones o aprovechamientos y por ende sea conocida por los terceros interesados. En caso de que la intervención o aprovechamiento sea inferior al diez por ciento, se deberá indicar en la anotación registral el porcentaje a utilizar y el porcentaje que queda pendiente para ser utilizado posteriormente si el propietario lo desea. En caso de que la finca intervenida o aprovechada, se segregue en nuevas propiedades no se autorizará nuevas intervenciones en esos terrenos.

En un plazo no mayor de 90 días naturales, la Administración Forestal del Estado (AFE) deberá incluir en un Sistema de Registro de permisos especiales, la totalidad del área de bosque de la finca donde se desarrolla el proyecto, a fin de llevar un estricto control y fiscalización de dichas autorizaciones.

Artículo 2º²Adiciónese al artículo 2 del Reglamento a la Ley Forestal, en cuanto a las siguientes definiciones:

1. Criterio de proporcionalidad: El área del bosque que autorice la Administración Forestal del Estado para la intervención y aprovechamiento de un porcentaje del área boscosa, el cual no podrá ser mayor del diez por ciento del área total (10%); dicho aprovechamiento del área no podrá sobrepasar este porcentaje y el porcentaje autorizado podrá ser utilizado en forma gradual.

2. Criterio de razonabilidad: Será el fundamentado en parámetros y aspectos que garanticen que la intervención o aprovechamiento del bosque cause el menor daño posible al área boscosa. Se priorizará la intervención en áreas menos sensibles, con mayor alteración y reduciendo el efecto de borde; el uso de áreas abiertas y con mayor grado de intervención.

3. Permiso de intervención o aprovechamiento: Autorización otorgada por la Administración Forestal del Estado para el establecimiento de las actividades autorizadas en el artículo 19 de la Ley Forestal Nº 7575. Dicha autorización será mediante resolución administrativa debidamente fundamentada.

Artículo 3º²Rige a partir de su publicación en el Diario Oficial La Gaceta.

Dado en la Presidencia de la República.²San José, a las ocho horas del cinco de abril del año dos mil diez.´

IV. SOBRE LA TUTELA AL RECURSO FORESTAL Y, EN ESPECÍFICO, A LA PROPIEDAD FORESTAL PRIVADA

Como marco de referencia previo a resolver los agravios concretos de los accionantes, debe indicarse que, en atención al mandato consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política, el Estado costarricense ha dictado una serie de instrumentos que procuran, precisamente, garantizar el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Específicamente, en relación con el recurso forestal, el artículo 48 de la Ley Orgánica del Ambiente, dispone lo siguiente:

³Artículo 48.- Deber del Estado. Es obligación del Estado conservar, proteger y administrar el recurso forestal. Para esos efectos, la ley que se emita deberá regular lo relativo a la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de estos recursos, garantizando su uso sostenible, así como la generación de empleo y el mejoramiento del nivel de vida de los grupos sociales directamente relacionados con las actividades silviculturales´ En concordancia con lo anterior, el legislador emitió la Ley Forestal No. 7575 de 13 de febrero de 1996, en la cual, se establece, como función esencial y prioritaria del Estado el ³velar por la conservación, protección y administración de los bosques naturales y por la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de los recursos forestales del país destinados a ese fin, de acuerdo con el principio de uso adecuado y sostenible de los recursos naturales renovables.

Además, velará por la generación de empleo y el incremento del nivel de vida de la población rural, mediante su efectiva incorporación a las actividades silviculturales´(artículo 1º). Ahora bien, en resguardo de estos recursos naturales, la legislación prevé dos regímenes de tutela, a saber, el patrimonio natural del Estado y el patrimonio forestal privado. Sobre el particular, al distinguir ambos sistemas, este Tribunal Constitucional en la sentencia No. 2007-003923 de las 15:02 hrs. de 21 de marzo de 2007, indicó lo siguiente:

³ («) En desarrollo de lo anterior, la Ley Forestal señala que es función esencial y primordial del Estado, velar por la protección, la conservación, el aprovechamiento, la industrialización, la administración y el fomento de los recursos forestales del país, de acuerdo con el principio de uso racional de los recursos naturales renovables y se distingue entre el patrimonio forestal del Estado y el patrimonio forestal privado. El primero está sometido a un régimen de dominio público y es formado por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos de la Administración Pública. En este caso, la administración puede conceder permisos de uso únicamente para proyectos que no requieran aprovechamiento forestal y que no afecten los ecosistemas, la vida silvestre, los suelos, los humedales y los mantos acuíferos.

Por su parte, constituye patrimonio forestal privado, todos aquellos bosques y terrenos de aptitud forestal que pertenezcan a personas físicas o jurídicas particulares (artículos 1°, 32 y 43 de la Ley Forestal). En estas propiedades pueden llevarse a cabo diversas actividades, según se trate de terrenos con bosque, con plantaciones forestales o sean terrenos de uso agropecuario sin bosque. No obstante, los requisitos y restricciones para el ejercicio de una actividad dentro de estas zonas, están básicamente relacionadas con el aprovechamiento maderable o forestal. Este último se refiere a la acción de corta, eliminación de árboles maderables en pie o utilización de árboles caídos, realizada en terrenos privados, no incluida en el artículo 1 de la Ley Forestal, que genere o pueda generar algún provecho, beneficio, ventaja, utilidad o ganancia para la persona que la realiza o para quien esta representa.

Este concepto como ya fue señalado, excluye todos aquellos terrenos que formen parte del patrimonio natural del Estado, pues dicho aprovechamiento debe tomar lugar en fincas privadas. («)´ La propia Ley Forestal dispone que le corresponde a la Administración Forestal del Estado la función de conservar los recursos forestales del país, tanto en terrenos del patrimonio natural del Estado como en áreas forestales privadas. Ahora bien, en el Capítulo I del Título Tercero, se regula, en específico, el régimen de protección de la propiedad forestal privada, señalando que en estos terrenos, en tesis de principio, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni establecer plantaciones forestales. Sin embargo, reconoce la posibilidad que la Administración otorgue permisos para los fines, expresamente, establecidos. Dicha norma dispone lo siguiente:

³ARTICULO 19.- Actividades autorizadas.

En terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni establecer plantaciones forestales. Sin embargo, la Administración Forestal del Estado podrá otorgar permiso en esas áreas para los siguientes fines:

• a)Construir casas de habitación, oficinas, establos, corrales, viveros, caminos, puentes e instalaciones destinadas a la recreación, el ecoturismo y otras mejoras análogas en terrenos y fincas de dominio privado donde se localicen los bosques.
• b)Llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional.
• c)Cortar los árboles por razones de seguridad humana o de interés científico.
• d)Prevenir incendios forestales, desastres naturales u otras causas análogas o sus consecuencias.

En estos casos, la corta del bosque será limitada, proporcional y razonable para los fines antes expuestos. Previamente, deberá llenarse un cuestionario de preselección ante la Administración Forestal del Estado para determinar la posibilidad de exigir una evaluación del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley´.

No obstante, en aras que estas actividades no provoquen una excesiva se indica en los artículos 20 y 21 de la Ley Forestal, que los bosques sólo podrán aprovecharse si cuentan con un plan de manejo que contenga el impacto que pueda ocasionar sobre el ambiente, el cual, deberá ser elaborado por un profesional en ciencias forestales. Este Tribunal Constitucional, anteriormente, se ha referido a la constitucionalidad del artículo 19 de la Ley Forestal, considerando que no son ilegítimas este tipo de autorizaciones, siempre y cuando, se cumplan las medidas de seguridad y mitigación previstas en la propia normativa. En la sentencia No. 2006-17126 de las 15:05 hrs. de 28 de noviembre de 2006, se consideró lo siguiente:

³ («) VI.- DEL PATRIMONIO FORESTAL DEL ESTADO.- Interesa resaltar la forma en que está conformado el patrimonio forestal del Estado, en tanto en él se da una doble naturaleza, en primer lugar, por el patrimonio natural del Estado, conformado por reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco), al cual se le dota de la condición de bien de dominio público, al tenor de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley Forestal, número 7575:

"Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio forestal del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria; y por tanto la invasión como la ocupación serán sancionadas conforme con lo dispuesto en esta Ley." (En idéntico sentido el artículo 33 de la Ley Forestal número 7174, de veintiocho de julio de mil novecientos noventa).

Respecto de este tipo de bienes, no resulta legítimo el cambio de uso de estos inmuebles, y no procede la explotación del recurso forestal, salvo lo relativo a la investigación, capacitación y ecoturismo, previa autorización del Ministerio del Ambiente y Energía (artículos 1° párrafo segundo y 18 de la Ley Forestal, número 7575 y 11 del Reglamento de la Ley Forestal, Decreto Ejecutivo número 25.721-MINAE, de diecisiete de octubre de mil novecientos noventa y seis):

"En virtud del interés público y salvo lo estipulado en el artículo 18 de esta ley, se prohíbe la corta o el aprovechamiento de los bosques en parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales propiedad del Estado" (artículo 1° de la Ley Forestal, número 7575).

Por su parte, respecto de la propiedad forestal privada, la cual, como su nombre lo indica, es la propiedad titulada por los particulares, y que se ostenta en los 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6 términos del artículo 45 de la Constitución Política, tiene un régimen jurídico especial, en tanto la afectación al régimen forestal que se haga mediante el correspondiente decreto ejecutivo del Ministerio del Ambiente y Energía pesa sobre la propiedad a modo de limitación de interés social, la cual, en todo caso debe inscribirse en el Registro Público de la Propiedad. Por ello es que estos inmuebles pueden hipotecarse, e incluso, el recurso forestal puede constituir prenda; adquirirse por usucapión, así como también enajenarse o trasladarse su dominio, con la advertencia de que en todos los casos, se traslada la afectación forestal.

Según la categorización que del recurso forestal hace la normativa vigente, en la propiedad privada es susceptible de constituirse diversas categorías de protección forestal, explotables y aprovechables únicamente a través de los respectivos planes de manejo, como lo son las reservas forestales, las zonas protectoras y los refugios de vida silvestre (artículo 37 de la Ley Forestal número 7174).

(«)

VIII.DE LA CONFORMIDAD DE LAS NORMAS IMPUGNADAS CON EL DERECHO DE LA CONSTITUCIÓN.- Es con fundamento en lo indicado que corresponde concluir que las normas impugnadas no son contrarias al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en tanto en modo alguno se trata de una autorización para que las instituciones públicas lesionen "legítimamente" el ambiente, ni tampoco de un régimen de excepción, como lo alega el accionante, con fundamento en las siguientes razones:

Primero: La posibilidad del cambio del uso del suelo que se conoce queda reservada únicamente para el patrimonio forestal privado, con lo cual, no se "afecta" el patrimonio natural del Estado (artículos 1, párrafo segundo y 18 de la Ley Forestal); Segundo: Debe quedar claro que sólo es con ocasión de una situación de emergencia o excepción en los términos previstos en el artículo 180 constitucional ("para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción o calamidad pública") que puede excepcionarse la vinculatoriedad de la normativa ambiental ±al igual que el resto del ordenamiento jurídico, como lo consideró este Tribunal en la citada sentencia número 2340-92 ±. En virtud de lo cual, la normativa ambiental (principios y normas) resultan de aplicación irrefutable para las instituciones públicas, en lo relativo al cumplimiento de los fines encomendados (gestión pública), precisamente al tenor de lo dispuesto en el artículo 50 constitucional.

Sin embargo, sí es lo cierto que las normas impugnadas sí prevén un caso en que se puede modificar el destino de los inmuebles particulares sobre los que pese una afectación al patrimonio forestal del Estado, para permitir la construcción de obras de infraestructura de conveniencia social, pero se insiste, no es un régimen de excepción que autorice a las instituciones públicas a contaminar el ambiente, en tanto en aquél no se aplica la normativa ambiental, en cambio en esta excepción sí, en tanto, la decisión debe estar sustentada precisamente en ella. Se trata de inmuebles a los que se les ha impuesto una limitación de evidente interés social, sustentada en la finalidad de la preservación y tutela del ambiente, de ahí la regla general y absoluta de la imposibilidad de su cambio de uso (párrafo primero del artículo 19 y frase primera del primer párrafo del artículo 34 de la Ley Forestal); finalidad que se modifica en aras del interés general de la colectividad nacional.

Tercero: Es precisamente por la vinculatoriedad del ordenamiento ambiental que la decisión no puede ser arbitraria; de donde la discrecionalidad de la Administración está condicionada al respeto del bloque de legalidad, referidos a la naturaleza del proyecto u obra, calificado como de "conveniencia nacional ", el cual está definido en el artículo 2 del Reglamento de la Ley Forestal, número 25.721-MINAE, de la siguiente manera:

"Las actividades de conveniencia nacional son aquellas relacionadas con el estudio y ejecución de proyectos o actividades de interés público efectuadas por las dependencias centralizadas o instituciones autónomas o la empresa privada, que brindan beneficios a toda o gran parte de la sociedad tales como: captación, transporte y abastecimiento de agua; oleoductos, construcción de caminos, generación, transmisión y distribución de electricidad, transporte de actividades mineras, canales de riego y drenaje, recuperación de áreas de vocación forestal, conservación y manejo sostenible de los bosques, y otras de igual naturaleza que determine el MINAE según las necesidades del país." al respeto de los principios y regulaciones ambientales, en virtud de los cuales se impone la realización de estudios técnicos (artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente) para acreditar, la pertinencia del proyecto en la ubicación dispuesta, el impacto que tales obras tendrán sobre el ambiente a fin de determinar las medidas compensatorias necesarias para mitigar los efectos negativos, el sometimiento a los controles técnicos anteriores, durante y posteriores al levantamiento de las obras a cargo de las autoridades públicas correspondientes (en particular, el MINAE y SETENA); se requiere de un regente forestal y un plan de manejo (artículos 20 y 21 de la Ley Forestal) para su implementación, y por supuesto, cabe la posibilidad de la revocatoria del permiso si no se cumplen las exigencias que permitieron la autorización, esto es, si se daña al ambiente; y por supuesto, a la razonabilidad o proporcionalidad de la medida, como bien lo prevén las normas de referencia, de manera que "la corta del bosque será limitada, proporcional y razonable para los fines antes expuestos".

Cuarto: Por último, es necesario considerar que la posibilidad de cambio del uso de suelo de los inmuebles particulares que han sido afectados previamente para la preservación del recurso forestal, se sustenta en que, según se había indicado anteriormente (Considerando V.-de esta sentencia), el concepto del desarrollo sostenible se incorpora al contenido de la debida tutela ambiental; con lo cual, es no sólo posible sino necesario el fomento del desarrollo económico y social de la población ±en cumplimiento del precepto contenido en el primer párrafo del artículo 50 constitucional (que enuncia "El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza"); claro está, conforme al respeto de las normas ambientales, caso contrario se causaría una grave paralización en el desarrollo de nuestro país, no querido ni pretendido por los constituyentes derivados, ni tampoco por los legisladores que tuvieron la responsabilidad de promulgar la Ley de comentario («) Por lo la acción; debiéndose aplicar en la forma indicada en esta sentencia.

(«)´ Consideraciones que fueron reiteradas por esta Sala en la sentencia No. 2009-17155 de las 14:00 hrs. de 5 de noviembre de 2009, dándose énfasis en que dicho numeral ±en específico el inciso b)± no implica, de ningún modo, una habilitación para las instituciones públicas para contaminar el ambiente, sino, por el contrario, a velar por el desarrollo sostenible, siempre y cuando, se cumplan, cabalmente, los requisitos dispuestos en la Ley Forestal. Este Tribunal, en lo conducente, concluyó lo siguiente:

³ («) VI. Sobre el artículo 19 inciso b) de la Ley Forestal impugnado. Refiere la Defensoría de los Habitantes en su condición de accionante, que la aplicación del artículo 19.2 de la Ley Forestal es inconstitucional, por cuanto establece como excepción a la protección del bosque la ³conveniencia nacional´. Reconoce que para aplicar tal excepción, los beneficios sociales deben ser mayores que los costos socio-ambientales, sin embargo refiriéndose al caso particular del Proyecto Minero Crucitas, indica que la interpretación y aplicación que se está dando es inconstitucional, ya que los costos socio-ambientales son mayores que los costos sociales. El artículo impugnado se ubica dentro de la Ley Forestal en el Título III ³Propiedad Forestal Privada ´, Capítulo I ³Manejo de Bosques´, el cual dispone que en terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni establecer plantaciones forestales.

Sin embargo, la Administración Forestal del Estado puede otorgar permiso en esas áreas, con algunos fines determinados, entre los cuales está el inciso b, que lo autoriza para llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional. Esta norma en particular fue objeto de pronunciamiento por parte de este Tribunal en la sentencia No. 2006-17126, en la cual luego del análisis de los principios rectores en materia ambiental, la Sala concluyó que tanto el artículo 19 inciso b) aquí impugnado como el artículo 34 de la Ley Forestal no son contrarios al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, siempre y cuando no sea una autorización para que las instituciones públicas lesionen "legítimamente" el ambiente, ni tampoco de un régimen de excepción. En aquella oportunidad se estableció claramente que la posibilidad del cambio del uso del suelo que se conoce, queda reservada únicamente para el patrimonio forestal privado, con lo cual, no se "afecta" el patrimonio natural del Estado (artículos 1, párrafo segundo y 18 de la Ley Forestal).

Asimismo, sólo es con ocasión de una situación de emergencia o excepción en los términos previstos en el artículo 180 constitucional ("para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción o calamidad pública") que puede excepcionarse la vinculatoriedad de la normativa ambiental ±al igual que el resto del ordenamiento jurídico, como lo consideró este Tribunal en la citada sentencia número 1992-2340. En virtud de ello, la normativa ambiental (principios y normas) son de aplicación irrefutable para las instituciones públicas, en lo relativo al cumplimiento de los fines encomendados (gestión pública), en atención a lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Es cierto que las normas impugnadas sí prevén el caso en que se puede modificar el destino de los inmuebles particulares sobre los que pese una afectación al patrimonio forestal del Estado, para permitir la construcción de obras de infraestructura de conveniencia social, pero como quedó debidamente establecido, no es un régimen de excepción que autorice a las instituciones públicas a contaminar el ambiente, pues de igual modo, el caso al cual se pretenda aplicar, debe sujetarse a la normativa ambiental vigente.

Lo establecido en esta disposición está referido a inmuebles a los que se les ha impuesto una limitación de evidente interés social, sustentada en la finalidad de la preservación y tutela del ambiente, de ahí que se contemplara como regla general la imposibilidad de su cambio de uso (párrafo primero del artículo 19 y frase primera del primer párrafo del artículo 34 de la Ley Forestal); sin embargo, ante la finalidad del interés general de la colectividad nacional se deben ponderar ambos derechos y equilibrar su utilización atendiendo a un principio de desarrollo humano sostenible, según el cual se reconoce la necesidad de una inter-relación equilibrada entre los elementos críticos del desarrollo económico (turismo, inversión, empleo, infraestructura, finanzas sanas y sistema tributario) de la política social (educación, salud, seguridad) y de la protección medioambiental. Este desarrollo ha sido definido por la Organización de las Naciones Unidas, como la ampliación de las opciones para todas las personas de una sociedad, el cual es un concepto compresivo porque incluye a los hombres y mujeres como centro del desarrollo, la protección de las oportunidades en la vida de las futuras generaciones y los sistemas naturales de los que depende la vida en su totalidad.

El propósito fundamental es la creación de un ámbito posibilitante en que todos puedan disfrutar de vidas largas, saludables y creativas, ya que el crecimiento económico también es un medio para el desarrollo humano. De ahí que lo relevante es permitir un desarrollo industrial y tecnológico de los pueblos, pero tolerable al utilizar el entorno físico y social, con el fin de lograr un progreso económico y social. La responsabilidad consiste en equilibrar la protección del ambiente, el desarrollo económico y las actividades de los particulares, que justifique la intervención del Estado. Ahora bien, es precisamente por la vinculatoriedad del ordenamiento ambiental, que la decisión no puede ser arbitraria y por ello la discrecionalidad de la Administración está condicionada al respeto del bloque de legalidad, referidos a la naturaleza del bosque y del proyecto u obra, calificado como de "conveniencia nacional", el cual está definido en el artículo 2 del Reglamento de la Ley Forestal, número 25.721-MINAE, de la siguiente manera: "Las actividades de conveniencia nacional son aquellas relacionadas con el estudio y ejecución de proyectos o actividades de interés público efectuadas por las dependencias centralizadas o instituciones autónomas o la empresa privada, que brindan beneficios a toda o gran parte de la sociedad tales como: captación, transporte y abastecimiento de agua; oleoductos, construcción de caminos, generación, transmisión y distribución de electricidad, transporte de actividades mineras, canales de riego y drenaje, recuperación de áreas de vocación forestal, conservación y manejo sostenible de los bosques, y otras de igual naturaleza que determine el MINAE según las necesidades del país." Así como también, al respeto de los principios y regulaciones ambientales, en virtud de los cuales se impone la realización de estudios técnicos (artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente) para acreditar, la pertinencia del proyecto en la ubicación dispuesta, el impacto que tales obras tendrán sobre el ambiente a fin de determinar las medidas compensatorias necesarias para mitigar los efectos negativos, el sometimiento a los controles técnicos anteriores, durante y posteriores al levantamiento de las obras a cargo de las autoridades públicas correspondientes (en particular, el MINAE y SETENA); se requiere de un regente forestal y un plan de manejo (artículos 20 y 21 de la Ley Forestal) para su implementación, y por supuesto, cabe la posibilidad de la revocatoria del permiso si no se cumplen las exigencias que permitieron la autorización, esto es, si se daña al ambiente; y por supuesto, a la razonabilidad o proporcionalidad de la medida, como bien lo prevén las normas de referencia, de manera que "la corta del bosque será limitada, proporcional y razonable para los fines antes expuestos".

La posibilidad de cambio del uso de suelo de los inmuebles particulares que han sido afectados previamente para la preservación del recurso forestal, fue fundamentada precisamente en el concepto de desarrollo sostenible que debe ser incorporado al contenido de la debida tutela ambiental; con lo cual, como ya se indicó, no sólo es posible, sino necesario el fomento del desarrollo económico y social de la población ±en cumplimiento del precepto contenido en el primer párrafo del artículo 50 constitucional, según el cual el Estado debe procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza; claro está, conforme al respeto de las normas ambientales, caso contrario se causaría una grave paralización en el desarrollo de nuestro país, no querido ni pretendido por los constituyentes, ni tampoco por los legisladores que tuvieron la responsabilidad de promulgar la Ley en cuestión.

Así las cosas, este Tribunal mantiene el criterio vertido con anterioridad, señalando que lo dispuesto en la norma impugnada no resulta lesivo del derecho a un ambiente sano y equilibrado, pues al momento de concretarse un proyecto como de conveniencia nacional, se deben verificar previamente los impactos ambientales que con él se producen y realizar una comparación con los beneficios sociales que éste implique, lo cual no se puede verificar abstractamente en la norma, sino en el análisis de cada caso concreto, vía recurso de amparo y no de acción de inconstitucionalidad. («)´(lo destacado no corresponde al original).

Teniendo claro el marco regulatorio de la propiedad forestal privada, se procede, a continuación, a conocer los agravios de inconstitucionalidad planteados en relación con el Decreto Ejecutivo que modifica el Reglamento a la Ley Forestal y que viene a definir aspectos relacionados con los permisos previstos en el artículo 19 de la Ley Forestal.

V. SOBRE EL EXCESO EN LA POTESTAD REGLAMENTARIA

LA INCLUSIÓN DEL ³APROVECHAMIENTO FORESTAL´ ENTRE LOS FINES ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 19 DE LA LEY FORESTAL Y LA SUPRESIÓN DE REQUISITOS PARA OTORGAR LOS PERMISOS CORRESPONDIENTES. Los accionantes cuestionan que el Decreto impugnado violenta lo dispuesto en los artículos 9°, 11, 121, inciso 1°), y 140, incisos 3°) y 18), de la Constitución Política, dado que, el Poder Ejecutivo excedió su potestad reglamentaria al desnaturalizar las disposiciones contenidas en el artículo 19 de la Ley Forestal, tanto en cuanto a los fines para los cuales la Administración Forestal del Estado puede otorgar permisos de corta de árboles en terrenos privados cubiertos de bosque, como en cuanto a los criterios de limitación, proporcionalidad y razonabilidad a los que dicha corta está sujeta. Cuestionan, específicamente, que en el intento por reglamentar el artículo 19 de la Ley Forestal, el Poder Ejecutivo incurrió en un exceso al incluir el ³aprovechamiento forestal´como uno de los propósitos o fines, por los cuales, se autoriza la corta de árboles.

En tal sentido, explican que tanto el encabezado del reformado artículo 36 señala que ³El Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) a través de la Administración Forestal del Estado (AFE), autorizará la intervención o aprovechamiento del bosque («)´, como en la adición del artículo 2 del Reglamento a la Ley Forestal se habla de ³permiso de intervención o aprovechamiento´. Aducen que este concepto fue creado vía reglamentaria, superando los fines previstos en la ley. De otra parte, acusan que entre los requisitos para otorgar el ya mencionado permiso de intervención o aprovechamiento no se indicó, expresamente, la presentación de un ³plan de manejo del bosque´previsto en el artículo 20 de la Ley Forestal, ni el nombramiento, para su ejecución, de un ³regente forestal´ contemplado en el numeral 21 del citado cuerpo normativo. Acusan que, por el contrario, sólo se requirió un ³inventario forestal´.

Concluyen que al establecerse en el Reglamento un régimen diverso al establecido en los artículos 20 y 21 de la Ley Forestal, implica un intento, vía reglamentaria, de modificación y derogatoria de normas de rango legal. Analizados los alegatos planteados por los accionantes, considera este Tribunal Constitucional que no se producen los agravios cuestionados y, más bien, se trata de una lectura parcial de las normas impugnadas. El artículo 19 de la Ley Forestal señala lo siguiente:

³Artículo 19.- Actividades autorizadas En terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni establecer plantaciones forestales. Sin embargo, la Administración Forestal del Estado podrá otorgar permiso en esas áreas para los siguientes fines:

• a)Construir casas de habitación, oficinas, establos, corrales, viveros, caminos, puentes e instalaciones destinadas a la recreación, el ecoturismo y otras mejoras análogas en terrenos y fincas de dominio privado donde se localicen los bosques.
• b)Llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional.
• c)Cortar los árboles por razones de seguridad humana o de interés científico.
• d)Prevenir incendios forestales, desastres naturales u otras causas análogas o sus consecuencias. En estos casos, la corta del bosque será limitada, proporcional y razonable para los fines antes expuestos. Previamente, deberá llenarse un cuestionario de preselección ante la Administración Forestal del Estado para determinar la posibilidad de exigir una evaluación del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley´.

Mientras que, el numeral impugnado, en lo conducente, señala lo siguiente:

³El Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) a través de la Administración Forestal del Estado (AFE), autorizará la intervención o aprovechamiento del bosque conforme lo establecido en el artículo 19 de la Ley Forestal Nº 7575, para el área efectiva de un bosque sometido a un plan de aprovechamiento, bajo los criterios de proporcionalidad, razonabilidad, dentro de una finca inscrita a nombre de persona física o jurídica. La autorización por parte de la Administración del Estado requerirá el cumplimiento de los siguientes trámites y requisitos:

(«) a.4) Un inventario forestal del área efectiva sujeta a la intervención o aprovechamiento , que incluya los árboles a intervenir o aprovechar, con diámetros iguales o superiores a los 15 cm., medidos a 1,30 m del suelo (DAP), elaborado por un profesional en ciencias forestales debidamente incorporado al Colegio de Ingenieros Agrónomos. («)´ De la parte resaltada, los accionantes concluyen que el Poder Ejecutivo está enumerando una actividad adicional, sea, la ³intervención o aprovechamiento del bosque´y, por ello, se incurrió en un exceso. Sin embargo, el propio artículo 2º del Reglamento a la Ley Forestal ±adicionado por el Decreto impugnado± agrega, precisamente, la definición de lo que debe entenderse por ³permiso de intervención o aprovechamiento´indicando que es la: ³Autorización otorgada por la Administración Forestal del Estado para el establecimiento de las actividades autorizadas en el artículo 19 de la Ley Forestal Nº 7575 ´(lo destacado no corresponde al original).

Con lo cual, resulta evidente que no se trata de una extralimitación del Poder Ejecutivo al crear una ³nueva´actividad autorizada, sino que, por el contrario, de la lectura integral de las normas cuestionadas se deduce que el permiso de intervención o aprovechamiento es, más bien, la licencia que entrega la Administración Forestal del Estado para realizar, exclusivamente, las actividades autorizadas, Nótese que el artículo 36 reformado indica ³autorizará la intervención o aprovechamiento del bosque conforme lo establecido en el artículo 19 de la Ley Forestal Nº 7575 ´, con lo cual, resulta evidente que el Decreto impugnado se limita, únicamente, a establecer permisos de aprovechamiento para desarrollar las actividades previstas en el artículo 19 citado. Ahora bien, nada obsta, como lo apunta la Procuraduría General de la República, que el propietario registral del terreno obtenga algún beneficio o provecho de la tala controlada para efectos de realizar las actividades autorizadas, pues, para ejecutarlas, se requiere la tala limitada del bosque, con la consecuente posibilidad de explotar esos recursos, una vez que se hayan obtenido todos los permisos correspondientes.

Sin embargo, no se observa que el Reglamento esté autorizando una nueva actividad que legitime la corta de árboles, pues, como queda en evidencia, las autorizaciones están supeditadas a lo, expresamente, regulado en el numeral 19 de la Ley Forestal. En relación al otro extremo ±sea, la supuesta supresión de requisitos legales± tampoco se constata el agravio planteado. Nótese, en primer término, que de la lectura integral de la normativa vigente, se desprende que el manejo de bosques en el régimen de propiedad forestal privada se rige por lo dispuesto en los artículos 19, 20 y 21 de la Ley Forestal, los cuales, se deben aplicar, conjuntamente, sin que resulte legítima una lectura o aplicación aislada de los mismos, en el tanto, su fin último es de dotar de la máxima protección posible a este recurso ambiental y, evidentemente, su derogatoria no podría darse por una norma inferior, como lo es el Decreto Ejecutivo impugnado.

Adicionalmente, se aprecia que la normativa impugnada, lejos de suprimir requisitos, como lo interpretan los accionantes, refuerza la tutela que se le brinda a la propiedad forestal privada. Nótese que en el encabezado de la norma impugnada se dispone lo siguiente:

³El Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) a través de la Administración Forestal del Estado (AFE), autorizará la intervención o aprovechamiento del bosque conforme lo establecido en el artículo 19 de la Ley Forestal Nº 7575, para el área efectiva de un bosque sometido a un plan de aprovechamiento , bajo los criterios de proporcionalidad, razonabilidad, dentro de una finca inscrita a nombre de persona física o jurídica.

(«)´(lo destacado no corresponde al original).

En tal sentido, como lo sugiere la Procuraduría General de la República, lo más acorde con el Derecho de la Constitución es interpretar que ³el plan de aprovechamiento´previsto en el Decreto Ejecutivo se debe asimilar, precisamente, al ³plan de manejo´regulado en el artículo 20 de la Ley Forestal. Dicho plan de manejo, según el artículo 3 de la Ley Forestal es un ³Conjunto de normas técnicas que regularán las acciones por ejecutar en un bosque o plantación forestal, en un predio o parte de este con el fin de aprovechar, conservar y desarrollar la vegetación arbórea que exista o se pretenda establecer, de acuerdo con el principio del uso racional de los recursos naturales renovables que garantizan la sostenibilidad del recurso´, detallándose en el propio Reglamento a la Ley Forestal, que es un instrumento de planificación que permite orientar la gestión de un área silvestre protegida hacia el cumplimiento de sus objetivos de conservación a largo plazo.

Dicho requisito no se debe obviar por lo dispuesto en el artículo 36 a.4), según el cual, una de las exigencias que se debe requerir para autorizar la intervención es la presentación de ³Un inventario forestal del área efectiva sujeta a la intervención o aprovechamiento, que incluya los árboles a intervenir o aprovechar, con diámetros iguales o superiores a los 15 cm., medidos a 1,30 m del suelo (DAP), elaborado por un profesional en ciencias forestales debidamente incorporado al Colegio de Ingenieros Agrónomos´. Por el contrario, se debe interpretar que este inventario forestal ±el cual se debe levantar previo al otorgamiento de los permisos de intervención o aprovechamiento para desarrollar las actividades previstas en el artículo 19 de la Ley Forestal ± es un requisito adicional al plan de manejo, expresamente, requerido y regulado en el artículo 20 del mismo cuerpo normativo. Para este análisis, resulta ilustrativa la definiciones de ³plan de manejo ´y de ³inventario forestal´, indicando que el primero es un instrumento de planificación para la explotación sostenible de los recursos forestales, mientras que, el segundo es un medio para obtener información sobre la cantidad de árboles existentes en un determinado lugar.

Por tal motivo, al tratarse de diversos instrumentos de medición con distintos propósitos, no pueden entenderse excluyentes, sino que, por el contrario, como se indicó supra, se trata de diversos requisitos que vienen a reforzar la tutela al recurso forestal. Tampoco es correcta la interpretación realizada por los accionantes en el sentido que los requisitos dispuestos en el Reglamento vienen a suprimir el requisito del plan de manejo y el control por parte de Regentes Forestales, pues, aunque no vengan, expresamente, enumerados en el Decreto, no puede desconocerse que sí están previstos en la Ley. A partir de todo lo expuesto, se concluye que una interpretación conforme con el Derecho de la Constitución, en especial, con el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, implica reconocer que para requerir estos permisos de intervención o aprovechamiento forestal en bosques de propiedad privada, se debe demostrar que el bosque está sometido a un plan de aprovechamiento o plan de manejo del bosque elaborado por un profesional en ciencias forestales, a la luz de lo dispuesto en los artículos 20 y 21 de la Ley Forestal y, adicionalmente, se deben presentar todos los demás requisitos previstos en el Reglamento, entre los que se encuentra el inventario forestal, pero, además, un mapa donde se delimite el área que se desea intervenir y la viabilidad ambiental aprobada por SETENA. Con lo cual, se procura establecer medidas concretas de tutela al medio ambiente y, específicamente, a los recursos forestales.

VI.SOBRE EL EXCESO EN LA POTESTAD REGLAMENTARIA Y LA SUPUESTA AUTORIZACIÓN OTORGADA EN EL DECRETO PARA CAMBIAR EL USO DE SUELO Y TALAR EL 10% O MAS DE LOS BOSQUES PRIVADOS DEL PAÍS. Los accionantes cuestionan que, mediante un exceso reglamentario, se autoriza a realizar aprovechamientos forestales con base en inventarios forestales y cambiar el uso de suelo en hasta un 10% o más de los bosques privados del país, siendo que, aunque en principio, las actividades autorizadas son las previstas, solamente, en el artículo 19 de la Ley

Forestal, llega a la desproporción de permitir, en su criterio, ³proyectos habitacionales´, ³proyectos de desarrollo turístico´o ³proyectos de recreación´. Consideran que a través del reglamento en cuestión se están eliminando los criterios de limitación, proporcionalidad y razonabilidad, previstos en la Ley Forestal. Sobre el particular, en primer término, es preciso indicar que la propia Ley Forestal dispone que el procedimiento para otorgar los permisos para realizar las actividades previstas en el artículo 19 deberá establecerse en el reglamento correspondiente. Con lo cual, resulta evidente que, mediante la vía reglamentaria, se debía prever un procedimiento para otorgar los permisos de intervención o aprovechamiento del bosque en terrenos privados. Adicionalmente, debe observarse que la Ley indica, en forma genérica, que para poder llevar a cabo las actividades autorizadas ³la corta del bosque será limitada, proporcional y razonable para los fines antes expuestos´, siendo que, mediante el Decreto Ejecutivo se pretende dotar de contenido a dichos conceptos introduciendo un límite a la corta del bosque.

De ahí que en el artículo 36, párrafo segundo, se dispone, con suma claridad, que ³El permiso de intervención o aprovechamiento no podrá ser mayor del diez por ciento del área de bosque que posee el inmueble e incluye toda la infraestructura del proyecto, tales como, caminos, senderos, miradores, edificaciones y similares´(la negrita no corresponde al original) y, a mayor abundamiento, en el artículo 2º se establecieron las definiciones de ³criterio de proporcionalidad ´y ³criterio de razonabilidad ´, señalándose lo siguiente:

³ («) 1.Criterio de proporcionalidad: El área del bosque que autorice la Administración Forestal del Estado para la intervención y aprovechamiento de un porcentaje del área boscosa, el cual no podrá ser mayor del diez por ciento del área total (10%); dicho aprovechamiento del área no podrá sobrepasar este porcentaje y el porcentaje autorizado podrá ser utilizado en forma gradual.

2. Criterio de razonabilidad: Será el fundamentado en parámetros y aspectos que garanticen que la intervención o aprovechamiento del bosque cause el menor daño posible al área boscosa. Se priorizará la intervención en áreas menos sensibles, con mayor alteración y reduciendo el efecto de borde; el uso de áreas abiertas y con mayor grado de intervención. («)´ Los accionantes plantean una presunta confusión sobre el 10% que se podría aprovechar, argumentando que se puede interpretar que es un porcentaje respecto de la totalidad del inmueble, o bien, del área boscosa. Lo anterior, ya que, se solicita la presentación de un mapa donde se delimite el área que se desea intervenir o aprovechar y el porcentaje que representa sobre la totalidad del inmueble y, además, el artículo 36, inciso b), al regular el tema de la afectación registral, autoriza a la Administración forestal del Estado para que realice las gestiones necesarias ante el Registro de la Propiedad para realizar una afectación registral al margen de la propiedad del área total del inmueble.

No obstante lo anterior, aprecia este Tribunal que la norma supra citada confrontada con la definición del criterio de proporcionalidad, es clara en el sentido que el área que, eventualmente, se podría aprovechar corresponde a un tope máximo de un 10% respecto de la totalidad del área de bosque que posee el inmueble. De este modo, se observa que, en primer término, que es la propia Ley Forestal la que autoriza al Poder Ejecutivo a reglamentar el procedimiento para otorgar los permisos para llevar a cabo actividades autorizadas dentro de la propiedad forestal privada y, en cumplimiento de dicho mandato, se introducen límites a este tipo de permisos, fijando un límite de un 10% respecto del área total boscosa, dotando de contenido a los principios de corta limitada, proporcional y razonable enunciados en el artículo 19 de la Ley Forestal. En ese orden de consideraciones, no se comparte la hipótesis que sostienen los accionantes en el sentido que, por vía reglamentaria, se están ampliando las posibilidades de explotación económica y de actividades autorizadas, ya que, por el contrario, se está introduciendo un límite que procura ser acorde con el mandato constitucional consagrado en el artículo 50, respecto a garantizar el equilibrio del medio ambiente.

Ahora bien, las suposiciones que plantean los accionantes en cuanto a que si una propiedad es de 50 hectáreas y, por ende, se podría llegar a talar hasta 5 hectáreas de bosque o más, son, precisamente, hipótesis que se deben resolver caso por caso. Para esos efectos, el Reglamento señala que la autorización para el permiso de intervención o aprovechamiento ³será mediante resolución administrativa debidamente fundamentada´, de ahí que le corresponderá a la Administración Forestal del Estado valorar cada caso para determinar si es procedente el permiso requerido y, además, queda abierto el control ante la jurisdicción ordinaria para verificar, en cada caso concreto, si el permiso otorgado excede los límites de la razonabilidad y proporcionalidad y, además, está causando una afectación medio ambiental. Por lo tanto, las normas impugnadas, en sí mismas, no resultan inconstitucionales, sino que los accionantes se limitan a presumir unos eventuales efectos de las mismas, los cuales, deberán ser controlados mediante las vías mencionadas. En consecuencia, este extremo de la acción debe ser desestimado.

VII. SOBRE LA DESNATURALIZACIÓN DE LOS CRITERIOS DE LIMITACIÓN, PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD

ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 19 DE LA LEY FORESTAL . Los accionantes cuestionan las definiciones de proporcionalidad y razonabilidad incluidas en el Reglamento a Ley Forestal, pues, en su criterio, no garantizan que se realice una corta limitada del bosque ni que se cumpla con una tala razonable, según los términos del artículo 19 de la Ley Forestal. Acusan que en las normas cuestionadas se pierde de vista que la autorización de corta debe ser la estrictamente necesaria y mínima para los fines autorizados en dicha norma. Cuestionan que el Decreto deja por fuera el concepto de ³corta limitada´previsto en la Ley. Señalan que en la definición de proporcionalidad no se indica, precisamente, la relación que debe existir entre los medios utilizados para alcanzar los fines expuestos en la norma. Interpretan que no se están introduciendo límites, sino que, por el contrario, se está estableciendo un derecho a favor de los propietarios privados de talar un 10% o más de los bosques.

En relación, a la definición de ³criterio de razonabilidad´acusan que no se condiciona el permiso a ningún criterio o estudio técnico. En relación a estos agravios, tampoco se observa ningún vicio de inconstitucionalidad. Olvidan los accionantes que el operador jurídico, específicamente, la Administración Forestal del Estado, debe realizar un examen integral de la normativa vigente y aplicar el bloque de legalidad en su totalidad. En tal sentido, se debe apreciar que con la promulgación del Decreto cuestionado, no se está derogando, de ningún modo, el contenido de la Ley Forestal. Por lo tanto, siguen vigentes todas las estipulaciones previstas en la Ley, específicamente, la disposición de que ³la corta será limitada, proporcional y razonable para los fines antes expuestos´. El hecho que no se haya reproducido esa afirmación textual en el Decreto Ejecutivo cuestionado, no significa que el operador jurídico no la tenga que aplicar, máxime, que proviene de la fuente legal ±norma que, evidentemente, posee mayor jerarquía en las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo±.

En consecuencia, como se dijo, al tratarse de una autorización que se debe otorgar mediante una resolución administrativa debidamente fundamentada, implica que el operador debe examinar en cada caso concreto que la autorización que se otorgue sea la estrictamente proporcional y razonable a los fines y las actividades expresamente autorizadas en la Ley Forestal. De otra parte, no llevan razón los accionantes al estimar que, a través del Reglamento impugnado, se esté creando un derecho a favor de los propietarios privados para talar y cambiar el uso de suelo en un 10% del bosque. Como ya se indicó supra, no es una autorización abierta para que se utilice, indiscriminadamente, un 10% del área boscosa, sino que, por el contrario, se trata de un límite máximo a aprovechar. Este Tribunal comparte la interpretación de la Procuraduría General de la República en el sentido que el Decreto Ejecutivo impugnado lo que hace es definir cuál es el porcentaje que se considera proporcional y razonable para autorizar la intervención y el aprovechamiento del bosque, fijándolo en un máximo del 10%, el cual, no parece ni desmedido ni desproporcionado.

Debe insistirse que la introducción de este límite tiene como fin último la protección del bosque y del ambiente, no su devastación. Finalmente, el cuestionamiento de la definición del ³criterio de razonabilidad ´ por la falta de estudios técnicos, tampoco es admisible. El enfoque planteado está desconociendo que para poder requerir este tipo de permisos de intervención se deben presentar una serie de requisitos previos que justificarán o no la autorización. Como ya se enumeró supra, de previo al otorgamiento de este tipo de licencias se debe demostrar la presentación de un plan de manejo forestal elaborado por un profesional en ciencias forestales (artículos 20 y 21 de la Ley Forestal) y, además, cumplir los requisitos previstos en el Reglamento, a saber, la presentación de un mapa donde se delimite el área a intervenir y el porcentaje que representa sobre la totalidad del inmueble, los interesados deben presentar la respectiva viabilidad ambiental debidamente aprobada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y un inventario forestal del área efectiva sujeta a la intervención o aprovechamiento.

Con lo cual, se verifica que aunque no esté incluido dentro del concepto de ³razonabilidad´, sí se requieren estudios técnicos que justifiquen la factibilidad del permiso. Adicionalmente, en la definición que se acusa de inconstitucional se aportan elementos que también deben ser examinados previo al otorgamiento de la licencia; a saber, que en la propuesta se priorice la intervención en áreas menos sensibles, reduciendo el efecto de borde, el uso de áreas ya abiertas y con mayor grado de intervención. Con fundamento en las consideraciones expuestas, se descartan los vicios apuntados.

VIII. SOBRE LAS PRESUNTAS INFRACCIONES AL ARTÍCULO 50 CONSTITUCIONAL

Los accionantes acusan que el Decreto Ejecutivo impugnado quebranta el artículo 50 constitucional, en el tanto, reduce, de diversas formas, el nivel de protección y tutela de los bosques privados, establecido en la Ley Forestal. Indican que una primera forma de reducir el nivel de tutela es la confusión generada sobre cuáles son los requisitos que se deben presentar para requerir la licencia para realizar las actividades previstas en el artículo 19 de la Ley Forestal, además, que autoriza o introduce nuevas actividades. La segunda forma de reducir la protección al medio ambiente es a través de la introducción del parámetro del 10% como criterio para autorizar la intervención del bosque, creando el derecho de los propietarios de cercenar, indiscriminadamente, ese porcentaje del área boscosa. En relación con estos alegatos, considera esta Sala que, a la luz de las consideraciones expuestas supra, no se aprecian los supuestos vicios apuntados.

Nótese que este Tribunal estimó que una interpretación conforme con el Derecho de la Constitución implica que para proceder a otorgar la licencia de aprovechamiento ±entendida como se señaló líneas arriba±se debe corroborar la presentación de los requisitos previstos tanto en la Ley Forestal como en su Reglamento, reformado por el Decreto Ejecutivo No. 35883, pues, de ningún modo, un Reglamento puede derogar o desconocer lo que está vigente en una norma de rango legal. Tampoco se acreditó que el Reglamento esté autorizando actividades más allá de las previstas en la Ley Forestal, pues, como se indicó, en todos los casos se refiere a las actividades autorizadas en el artículo 19 de dicho cuerpo normativo, de modo que no se están ampliando las posibilidades de talar el bosque. Finalmente, como se analizó, no existe una autorización abierta para que las personas propietarias de propiedad forestal talen un 10% de las áreas boscosas, pues, por el contrario, se interpreta que se trata de un límite de intervención, lo cual, sumado a todos los principios ya enumerados y los requisitos indicados (contemplados tanto en la Ley como en su Reglamento), procuran velar por la conservación, protección y administración sostenible de los bosques.

A la luz de lo expuesto, no se aprecia que a través del Decreto Ejecutivo cuestionado se esté reduciendo la tutela que se le deben dar a los recursos naturales forestales, sino que, por el contrario, se introducen requisitos y límites que vienen a resguardar y a fomentar un uso razonable de los bosques naturales.

IX. SOBRE LA PRESUNTA INFRACCIÓN A LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE TUTELA MEDIO AMBIENTAL

Los accionantes alegan que las normas impugnadas vulneran los principios de objetivación de la tutela ambiental o principio de vinculación a la ciencia y a la técnica, el de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad y el de interdicción de la arbitrariedad. Los accionantes acusan que la normativa impugnada carece de un fundamento técnico que justifique que la eliminación de los bosques privados en un 10% no degrada, severamente, los bosques y la integridad del medio ambiental natural. Alegan que, a su parecer, el único fundamento para dicha autorización es resguardar los intereses económicos de los propietarios, pues el Considerando 6º del Decreto Ejecutivo dispone lo siguiente:

³Que es política del Estado asegurar y promover un desarrollo en armonía con el ambiente, por lo cual es de suma importancia fomentar con los propietarios privados de terrenos cubiertos de bosque que mantengan una actitud de protección y permanencia de los mismos, sin menoscabo de sus intereses económicos, quien podría percibir que este uso del suelo en su propiedad, limita y corta la posibilidad de su disfrute en forma integral´.

De lo cual, interpretan que se procura un beneficio para los propietarios privados sin ningún fundamento técnico que lo justifique. Señalan que tampoco se citan estudios técnicos para aplicar el cuestionado porcentaje a diversos tipos de bosques o a todas las actividades previstas en los diversos incisos del artículo 19 de la Ley Forestal, pues, en su criterio, se trata de actividades de muy diversa índole. En relación a estos agravios tampoco se aprecia una lesión directa al Derecho de la Constitución, por cuanto, como se ha apuntado, este Tribunal Constitucional estima que el porcentaje cuestionado fue incluido no como un beneficio de los propietarios de propiedades forestales, sino que, por el contrario, es concebido como un límite para que las licencias que otorgue la Administración para realizar las actividades previstas en el artículo 19 no se realicen sobre extensiones muy grandes de áreas boscosas y se restrinjan a afectar, como máximo, un 10% del área forestal.

Lo anterior, independientemente de la actividad que se pretenda desarrollar, ya sean, casas de habitación, oficinas, establos, corrales, viveros, caminos, puentes, instalaciones destinadas a la recreación, el ecoturismo, etc. También, es independiente del tipo de bosque al que se haga referencia (seco, lluvioso, tropical húmedo, etc.), pues, los recursos forestales son igual de importantes en todos los casos y, por ende, el límite es el mismo en todos los supuestos. Ahora bien, el criterio técnico del porqué se fijó un límite o tope máximo de un 10% de aprovechamiento sobre el área boscosa, no corresponde ser cuestionado en esta sede jurisdiccional. Lo anterior, por cuanto, no le compete a esta Sala fiscalizar, mediante la acción de inconstitucionalidad, si es adecuado o no el referido porcentaje y cuál es el fundamento que lo justifica, en el tanto, implicaría una discusión técnica ajena al ámbito de competencias de esta Jurisdicción.

En ese sentido, a efectos del control de constitucionalidad, lo que importa es que no se deje en desprotección los bosques naturales y los recursos forestales del país, siendo que, como se ha analizado, las normas impugnadas vienen a imponer un límite o una barrera y garantizar el equilibrio medio ambiental. Debe apreciarse que este porcentaje, como se ha analizado, no es una habilitación sino un límite máximo y que su aplicación concreta es la que debe ser objeto de control en cada caso en la sede ordinaria de legalidad. En virtud de lo expuesto, se desestiman estos agravios.

X. SOBRE LA PRESUNTA INFRACCIÓN AL PRINCIPIO PREVENTIVO

Los accionantes acusan que la normativa cuestionada incurre en una omisión relativa y, consecuentemente, quebranta el principio preventivo en materia ambiental, dado que, no determinó las medidas preventivas necesarias que aseguren la correcta aplicación de la norma que se reglamenta y del derecho que se crea para ³devastar´el 10% o más de los bosques privados. En criterio de esta Sala tampoco llevan razón los accionantes en cuanto a este extremo, pues como se ha señalado, mediante la modificación del artículo 36 del Reglamento a la Ley Forestal se pretendió regular e introducir una serie de requisitos para procurar que las autorizaciones previstas en el artículo 19 de la Ley Forestal no impliquen una afectación sensible de los recursos naturales. En primer término, como ya se dijo, para la autorización de intervención o aprovechamiento del bosque se debe recabar el correspondiente plan de aprovechamiento o plan de manejo previsto en el artículo 20 de la Ley Forestal debidamente elaborado por un profesional en ciencias forestales y ejecutado por un regente forestal, quien es el responsable de su cumplimiento.

A mayor abundamiento, la labor de los regentes forestales es controlada y fiscalizada por el Colegio de Ingenieros Agrónomos. Encontramos ahí los primeros elementos de tutela y de prevención de los recursos forestales. En segundo término, vemos que el artículo 36 del Reglamento a la Ley Forestal dispone que ³para efectos de determinar si es factible el otorgamiento del permiso de aprovechamiento los interesados deberán presentar la respectiva viabilidad ambiental debidamente aprobada por la SETENA ´. Sobre el particular, los accionantes alegaron que el Decreto no fijó ninguna regla a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental para realizar la evaluación. No obstante, es evidente que tales procedimientos de fiscalización no deben, necesariamente, estar previstos en la normativa de análisis, pues, para tales efectos, la Ley Orgánica del Ambiente y el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) fijan pautas de análisis y requisitos para autorizar la licencia para la realización de determinada actividad a la luz de la descripción del proyecto que plantea el desarrollador.

Nótese que allí se prevén otros mecanismos de protección al ambiente, estableciendo garantías para que la actividad se ejecute causando los menores daños posibles y procurando la armonización, desde el punto de vista ambiental, entre el desarrollo de una actividad y los impactos ambientales potenciales. En tal sentido, se prevé, por ejemplo, el nombramiento de un responsable ambiental, la obligación de presentar informes ambientales con alguna periodicidad y rendir garantías ambientales. Se deduce de lo anterior un segundo filtro de controles respecto de las actividades que se podrían autorizar en la propiedad forestal privada. Otro requisito adicional establecido en el Decreto Ejecutivo impugnado es la presentación de un inventario forestal del área efectiva sujeta a la intervención o aprovechamiento que incluya los árboles a intervenir o aprovechar, instrumento que debe ser realizado por un profesional en ciencias forestales debidamente incorporado al Colegio de Ingenieros Agrónomos.

Asimismo, se impone una restricción en el sentido que ³no se otorgarán permisos de intervención o aprovechamiento del bosque a los propietarios de las fincas que poseen bosque que hayan infringido el artículo 19 de la Ley Forestal´.

Finalmente, se acredita que la normativa cuestionada establece un mecanismo de publicidad registral y de restricción para evitar que sobre un mismo terreno se realicen futuras intervenciones o aprovechamientos que sobrepasen el límite dispuesto en la normativa de análisis. El inciso b) del artículo 36 señala, sobre el particular, lo siguiente:

³b) Procedimiento para el otorgamiento del permiso de intervención o aprovechamiento.

Se autoriza a la Administración Forestal del Estado para que realice las gestiones necesarias ante Registro de la Propiedad, para una afectación registral inscrita al margen de la propiedad del área total del inmueble, que prohíba futuras intervenciones o aprovechamientos y por ende sea conocida por los terceros interesados. En caso de que la intervención o aprovechamiento sea inferior al diez por ciento, se deberá indicar en la anotación registral el porcentaje a utilizar y el porcentaje que queda pendiente para ser utilizado posteriormente si el propietario lo desea. En caso de que la finca intervenida o aprovechada, se segregue en nuevas propiedades no se autorizará nuevas intervenciones en esos terrenos.

En un plazo no mayor de 90 días naturales, la Administración Forestal del Estado (AFE) deberá incluir en un Sistema de Registro de permisos especiales, la totalidad del área de bosque de la finca donde se desarrolla el proyecto, a fin de llevar un estricto control y fiscalización de dichas autorizaciones´.

Tenemos, así, otro mecanismo de control y fiscalización para evitar la intervención ilegítima sobre los recursos forestales. Este conjunto de requisitos, en criterio de esta Sala, procuran garantizar que la actividad que se pretende desarrollar no vaya a ir en claro y abierto detrimento de los recursos forestales. Claro está que esto no implica que, en la práctica, se puedan cometer abusos o situaciones ilegítimas, en cuyo caso, se puede acudir a las vías ordinarias correspondientes a cuestionar que un permiso en concreto resulta abiertamente ilegal o causa un menoscabo a áreas boscosas sensibles. Sin embargo, las suposiciones que plantean los accionantes no implican, necesariamente, la inconstitucionalidad de la norma por la falta de controles, ya que, en criterio de este Tribunal, sí se verifican varios mecanismos que pretenden asegurar que la licencia de intervención o aprovechamiento sobre la propiedad forestal privada se otorgue sin causar un severo menoscabo de los recursos forestales. Por ende, se debe desestimar este agravio.

XI. SOBRE LOS OTROS AGRAVIOS

Finalmente, los accionantes alegan que el Decreto en cuestión violenta los artículos 7, 69 y 89 de la Constitución Política. En relación al artículo 7 acusan que se desconocen y desaplican una serie de Convenios Internacionales que imponen obligaciones al Estado costarricense para tutelar la diversidad biológica y los recursos forestales. De otra parte, plantean que con las disposiciones impugnadas se violentan las obligaciones sobre la ³explotación racional de la tierra´y el ³proteger las bellezas naturales´. A la luz de las consideraciones realizadas, estima este Tribunal que no llevan razón los accionantes, por cuanto, como se ha analizado, no se ha establecido un régimen inferior de protección de los recursos forestales, sino que, por el contrario, se han introducido límites y requisitos legítimos que, lejos de amenazar el medio ambiente, procuran velar por la conservación y protección de los bosques naturales.

XII. CONCLUSIÓN

Corolario de las consideraciones realizadas, se concluye que la normativa impugnada no presenta los vicios de constitucionalidad aducidos por los accionantes. En consecuencia, se impone desestimar esta acción.

POR TANTO:

Se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad.

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Luis Paulino Mora M. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Teresita Rodríguez A.