Constitutional Limits on INDER Property and PowersLímites constitucionales al patrimonio y competencias del INDER

*110160600007CO* svillegas fmendoza 3 2 2012-08-28T15:18:00Z 2012-08-31T14:13:00Z 1 16471 90594 . 754 213 106852 11.6505 Clean 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 *110160600007CO* Case: 11-016060-0007-CO Decision: 1963-2012 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at thirteen hours and fifty minutes on quince de febrero de dos mil doce.

Optional legislative consultations on constitutionality concerning the bill approving the “TRANSFORMATION OF THE INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (IDA) INTO THE INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER),” being processed under legislative expediente number 17.218.

WHEREAS:

1. 1The consultation was received by the Court Chamber’s Secretariat at 14:30 hrs. on 8 de diciembre de 2011. The certified copies of legislative expediente No. 17.218, “Transformation of the Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) into the Instituto De Desarrollo Rural (INDER),” were deemed received by the Court Chamber by means of the decision issued at 07:56 hrs. on 16 de diciembre de 2011. The expediente was reassigned to the chambers of Justice Jinesta Lobo by decision of 24 de enero de 2012; consequently, the deadline for deciding the consultation expires on 24 de febrero de 2012.
2. 2The consulting legislators consider that the bill addressed in legislative expediente 17.218, “Transformation of the Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) into the Instituto De Desarrollo Rural (INDER),” contains substantive constitutional defects. First, they consider that Article 85 of that bill contains serious problems of grammatical syntax, disorganized ideas, sentences, paragraphs, and scattered or poorly arranged topics, which even makes the legislative intent ambiguous and quite difficult to decipher, precisely because it was drafted without sufficient rigor in terms of sound legislative technique. Thus, for example, the first paragraph of that article proposes two mutually exclusive solutions, although in either case they would be constitutionally impossible to apply, whether simultaneously or separately. They state that the legislature would be generically and prospectively validating any administrative act removing property belonging to the Nation from the public domain (desafectación).They say that, regardless of whether such administrative acts removing property from the public domain have existed, or whether they may exist in the future, the point is that only the Asamblea Legislativa is vested with that essential function, in accordance with Article 121, subsection 14, of the Constitution. Moreover, as a matter of reasonableness, Parliament may exercise that constitutional authority only on a case-by-case basis, never abstractly or generically. The second possible interpretation of the opening paragraph of the cited article would be to assume that the legislature is authorizing INDER to remove property belonging to the Nation from the public domain through administrative proceedings, which—in their view—constitutes an encroachment upon or usurpation of constitutional powers that clearly belong to another Branch of the Republic, namely Parliament. The third problem with the opening paragraph is that it indiscriminately and prospectively applies validation (convalidación) as the sole rule for curing all proceedings for adjudication, titling, and registration of public property that, for one reason or another, are affected by relative nullity (nulidad relativa).They consider that validation is not itself the problem; rather, although the legislation also provides other mechanisms for correcting certain defects, such as curing (saneamiento), conversion (conversión), a declaration that an act is adverse to the public interest (declaratoria de lesividad) in administrative and judicial proceedings, the wording of the challenged article could render all remedies other than validation inapplicable in practice. They consider that subsection e) of Article 85 could infringe the constitutional principles of separation of powers and reservation of jurisdiction (reserva de jurisdicción) contained in Articles 9 and 153 of the Constitución Política if the legislature intends, on this single occasion, to transfer to itself the constitutional authority to issue final decisions concerning proceedings for the adjudication, titling, segregation, transfer, and registration of land conducted before ITCO or IDA from the time specified therein and under the cited legislation, whether or not that legislation remains in force.They add that this would also violate the principle of rational exploitation of land contained in Article 69 of the Constitution, as well as Article 121, subsection 14, of the Constitución Política, by authorizing INDER to undertake a series of actions intended to “validate” administrative acts that gave rise to IDA’s titling of properties in the Registro Público and to the State’s removal of such property from the public domain. They consider the wording unclear and believe it would place public-domain property (bienes de dominio público) forming part of the national patrimony at risk. In that regard, they add that public-domain property may be removed from the public domain only by the Asamblea Legislativa, not by the Poder Ejecutivo, an autonomous institution such as IDA, or other bodies comprising the State in the broad sense. The reference to removal from the public domain in the consulted Article 85 leaves open highly risky possibilities because it would allow legal validity and effect to be granted to acts performed by State bodies other than the Asamblea Legislativa and would likewise create a legal loophole for validating the titling and registration of absolutely null acts carried out by IDA, such as the titling of forested properties forming part of the Patrimonio Natural del Estado or other public-domain property.This means that authorization is being sought for a generic and completely open-ended removal from the public domain, without identifying the property whose removal is intended to be validated, without technical studies supporting that removal, and without explaining the reasons justifying the removal of such property from the public domain. They further state that subsection c) of the cited article authorizes INDER to issue title to persons possessing properties registered in IDA’s name who have exercised such possession personally, uninterruptedly, and as owners for more than 10 years, without establishing any additional limitation, specifically regarding the size of the properties that may be titled, as currently provided by the Ley de Informaciones Posesorias. Likewise, subsection f) of that provision authorizes INDER to correct the area of properties registered in the Registro Público without being subject to Article 14 of the Ley de Informaciones Posesorias.The consulting legislators note that subsection c) does not exclude the titling of properties registered in IDA’s name that qualify as public-domain property, including, for example, property forming part of the Patrimonio Natural del Estado. For the reasons stated, the consulting legislators consider that the Public Treasury (Hacienda Pública) is being placed at risk. They further state that subsection e) of the cited article seeks to declare “legally fulfilled” all actions intended to transfer to third parties title to properties registered in IDA’s name, even if those actions were unlawful, and also to declare them “valid and effective,” without specifying which property would be affected by this measure or who the beneficiaries would be; in their view, this violates the principles of legality and legal certainty enshrined in Article 11 of the Constitution. Once again, public-domain property is not excluded, not even the Patrimonio Natural del Estado.In this case, the provision does include certain circumstances in which the intended validation does not apply, but these are wholly insufficient to guarantee the protection of the national patrimony, the Hacienda Pública, and the public interest. They consider this provision entirely open-ended because it seeks to “validate” virtually any action taken by IDA—including adjudication, titling, segregation, transfer, and registration of land—regardless of the reason for its invalidity or ineffectiveness and regardless of the legal framework under which it was carried out. They add that the exceptions established by the cited article are insufficient to protect the acts to be performed because they contain major gaps that perpetuate the risk of harm to the national patrimony. The consulting legislators also state that Articles 16 and 34 of the cited bill could be unconstitutional and that they violate Articles 50, 89, and 121, subsection 14, of the Constitution because they grant INDER authority to administer and provide solutions to persons occupying national reserves that do not form part of the natural patrimony, even though—in their view—all reserves form part of the natural patrimony and the Ministerio de Ambiente Energía y Telecomunicaciones has authority to administer them.They state that, as a safeguard for the Patrimonio Natural del Estado, Article 15 of the Ley Forestal No. 7575 of 5 de febrero de 1975 provides that public administrative bodies may not dispose of rural land owned or administered by them unless it has first been classified by MINAET, with the understanding that, if it is covered by forest, it will automatically be incorporated into the Patrimonio Natural del Estado without any need for prior classification by MINAET. They consider that subsection h) of Article 16 of the cited bill is contrary to Article 50 of the Constitution because it provides that MINAET may authorize INDER to use areas suitable for developing ecotourism, rural tourism, community tourism, or agroecological projects within protected areas (áreas protegidas), following the corresponding technical study, except in Parques Nacionales or Reservas Biológicas Absolutas. This would permit a reduction in the territorial extent of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) without a law providing for such a reduction in each specific case and founded on technical criteria.It must also be borne in mind that the land-allocation systems available to INDER will include the assignment of land, under which beneficiaries may receive title to the assigned land; consequently, this could eventually result in the disposition of public-domain property, such as the Patrimonio Natural del Estado, in favor of private parties. Likewise, subsection e) of Article 16 itself includes among INDER’s powers and responsibilities the granting of lease agreements, rights of use, property titles, recognition of possession, or any other real right (derecho real) over land forming part of its patrimony and land that it acquires or that is transferred to it for the implementation of social-development initiatives. They consider that allowing the new Instituto to dispose of land within protected areas for the development of ecotourism, rural community tourism, or agroecological projects, subject only to a technical study, is contrary to the constitutional principle that such matters must be governed by statute (reserva legal) and to Article 50 of the same body of law.They indicate that their concern is also supported by Article 34 of the bill because it includes within the patrimony of the new Instituto (INDER) land in national reserves that has not been transferred to the Patrimonio Natural del Estado.
3. 3By decision issued at 15:52 hrs. on 14 de diciembre de 2011, the consultation submitted was deemed received, and the Legislative Assembly’s Directorate, through its President, was requested to transmit legislative file number 17.218 or a certified copy thereof.
4. 4By decision issued at 07:56 hrs. on 16 de diciembre de 2011, a certified copy of the requested legislative file was received, and the consultation was forwarded to the office of Justice Paul Rueda Leal, to whom it was assigned by rotation.
5. 5By submission received by the Chamber’s Secretariat at 15:53 hrs. on 19 de diciembre, a group of legislators appeared to express their support for the bill being processed under legislative file No. 17.218. They believe that the consulting legislators do not raise genuine constitutional doubts. They insist that the consulting legislators merely argue doubts of a philological rather than a genuinely legal nature. They refer to matters of syntax, drafting, and style, which fall within the legislators’ own authority and are not a function of constitutional review. They consider that the requirements established in Article 99 of the Constitutional Jurisdiction Act (Ley de la Jurisdicción Constitucional) have not been met. With respect to Article 85 of the bill under review, they explain that the bill does not effect any removal from the public domain (desafectación). None of the lands contemplated in that article are public streets, parks, squares, or “property belonging to the Nation”; rather, all of the lands are agricultural plots that were awarded long ago to farmers in our country, on which they engage in agricultural activity that provides a livelihood for themselves and their families.In addition, the consulting legislators refer to a potential and hypothetical violation of Articles 9 and 153 of the Constitution concerning the “separation of powers and exclusive jurisdiction,” although the text itself specifically excludes judicial proceedings that are pending resolution. They further state that Article 85(e) does not entail any violation of the principle of separation of powers, since the purpose of that provision is to reinforce the legal certainty afforded by the Public Registry. They consider that no reasoning is provided for the alleged violation of Article 69 of the Political Constitution. They further believe that the consulting legislators refer to matters of legality, such as the probable commission of criminal offenses, without identifying specific constitutional doubts and, moreover, while disregarding the fact that the bill does not repeal the powers of bodies such as the Public Prosecutor’s Office or the Office of the Comptroller General of the Republic.They argue that the consultation makes a confusing reference to the administrative-law term “validation” (convalidación). In this regard, they state that “to validate” is not synonymous with “to remove from the public domain.” Validation applies to property that has previously been removed from the public domain. They insist that various possible interpretations of a statutory text are being argued, rather than genuine constitutional doubts, and that interpreting a provision for specific cases is the responsibility of the Legislative Assembly itself or of legal practitioners. It should be noted that, within the framework of the Political Constitution, the legislature may choose among various approaches to address or resolve the problem without thereby acting unconstitutionally. If the text of Article 85 adopted the concept of validation, this is a policy decision that is not in itself unconstitutional; rather, it is a broad term that makes it possible to resolve the legal uncertainty affecting a group of properties whose legal status must be regularized.They insist that the bill does not effect any removal from the public domain and explain that all the lands to which title regularization (saneamiento) applies contain agricultural plots that Costa Rican farmers have worked for a long time on land suited for agriculture. When the text refers to removals from the public domain carried out by the State, they consider it evident that it refers to those performed lawfully, in conformity with the Constitution, and by the competent body, namely, the Legislative Assembly. They clarify that there is no intention whatsoever to legitimize unconstitutional removals from the public domain. They insist that Article 85(c) of the bill concerns possession of land within a settlement or property registered in the name of the IDA. They state that the removals from the public domain were carried out at the appropriate time and that the bill does not remove any property from the public domain.They consider it inadmissible to expand the consultation by delaying the proceeding through the filing of “supplemental submissions” containing arguments that should have been raised from the outset. In any event, they consider the allegations irrelevant because Article 16 of the bill does not at any time withdraw from MINAET the administration of lands forming part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado). They clarify that the bill concerns lands that have not currently been incorporated into the State’s natural heritage, leaving intact the provision of Article 13 of Ley No. 7575 governing that subject. They deny that the bill withdraws reserves constituting the State’s natural heritage from MINAET. They emphasize that it must be borne in mind that the State’s agricultural property has always fallen under the authority of the IDA, which administers it. They conclude that the constitutional consultation is inadmissible both procedurally and on the merits.
6. 6By brief received by the Office of the Clerk of the Chamber at 13:45 hrs. on 23 de diciembre de 2011, MARTA EUGENIA ACOSTA ZÚÑIGA appeared in her capacity as DEPUT COMPTROLLER GENERAL OF THE REPUBLIC and filed a constitutional consultation (consulta de constitucionalidad) concerning the bill “Transformation of the Agrarian Development Institute (IDA) into the Rural Development Institute (IDER),” processed under legislative expediente No. 17.218, stating that article 96, subsection c), of the Constitutional Jurisdiction Act grants that Office of the Comptroller institutional standing to raise constitutional doubts concerning bills whose processing, content, or effects are deemed to have improperly disregarded, interpreted, or applied principles or provisions relating to its constitutional authority. Based on the foregoing, they consider that the provision of the bill under consultation impairs the public domain (dominio público), particularly the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), comprising assets that form part of public funds, which, in turn, fall within the concept of the Public Treasury (Hacienda Pública), the central focus of the constitutional and statutory powers entrusted to that Office of the Comptroller.On the merits, they first challenge article 85 of the bill, which seeks to validate procedures for the allocation of public property, issuance of title, and registration in the Public Registry of Property through the procedures established therein. They likewise challenge subsections e) and h) of article 16, as well as subsection a) of article 34. They allege a presumed violation of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment; the protection and safeguarding of the Nation’s public-domain property (bienes demaniales); the constitutional principle of proper distribution of functions among the different branches of government; the principle that positive administrative silence (silencio positivo) is inapplicable in environmental matters; the principle that an administration may not disavow its own acts (intangibilidad de los actos propios); and the autonomous institution’s exceeding its regulatory authority upon its transformation from IDA into INDER.With respect to article 85, they emphasize that its wording is ambiguous, lacking clarity and adequate precision, highly discretionary, and leaves room for administrative arbitrariness. In their view, it governs situations that could lead to a significant reduction of the public domain, particularly the Natural Heritage of the State, which embodies the constitutional right to a healthy and balanced environment. That provision seeks to validate administrative actions issued principally by the Agrarian Development Institute, through which title was granted to real property forming part of the public domain because, owing to its characteristics, it constitutes Natural Heritage of the State and, as such, should never have been allocated or titled to private parties; consequently, the provision seeks to legalize irregular situations that arose in the past. Specifically, they underscore a serious impairment of the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment by enabling private parties subject to the administration (administrados) to dispose of property forming part of the Natural Heritage of the State.Thus, the intent is to legitimize, validate, and cure, through statutory reform, practices challenged at both the administrative and judicial levels, in open violation of the constitutional provisions protecting this subject matter. Likewise, authorizing those administrative titling procedures would allow INDER to arrogate to itself functions belonging to bodies of the Judicial Branch, thereby violating article 9 of the Political Constitution. They state that, because the property forms part of the Natural Heritage of the State as a recognition and expression of the fundamental right to a healthy environment, the State may not waive actions for recovery of that real property (acciones reivindicatorias), which, in any event, are not subject to limitation. They likewise consider the cited provision unconstitutional because its objective is to validate administrative conduct generically and facilitate its evasion of legality review (control de legalidad).Moreover, it seeks to facilitate and permit the titling of land in the National Reserves in order to purportedly provide legal certainty of land tenure through recognition of full ownership in areas that have formed and continue to form part of the Natural Heritage of the State—that is, areas that have been designated and protected precisely because of their importance and significance to the country. The bill under consultation demonstrates the need to grant title to occupants of the areas in question; however, examination of the challenged provision shows that the power to issue title in these areas has an indiscriminate scope of application, which, if implemented in that manner, could result in title being issued over areas in which many human activities are incompatible and may harm the ecosystem. Consequently, they insist that INDER cannot be permitted to issue title over forested areas or land suited for forestry (terrenos con vocación forestal), much less indiscriminately validate or cure administrative conduct that may have occurred in connection with such land, since this would run counter to conservation policies.They warn that the challenged provision does not prevent this situation from occurring in these protected areas but instead facilitates it, without considering the public-domain nature of this property. Nor does it consider the existence of other types of public-domain property, such as the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), which is administered by the municipalities, etc.; thus, INDER is not even required to consult in advance regarding any potential impact on such property for purposes of future titling, nor does the provision establish any bar to issuing title over it. They deem unconstitutional any regulatory provision that generically permits or authorizes the Administration to issue title over public-domain property, particularly property comprising the Natural Heritage of the State, regardless of its designation or category, thereby subjecting it to the private-property regime, especially in the absence of a prior technical and scientific study.They consider that the provision at issue in this consultation would seek to cure or validate absolutely null administrative conduct, even circumventing judgment No. 2063-2007 of the Constitutional Chamber, and could enable both public officials and private parties who participated in such irregular conduct to evade responsibility and enjoy impunity. The substance of the provision entails a departure from the intended purpose of that property because, although it seeks to address a clear need—providing land to farmers to help support their livelihoods—it openly and clearly disregards the purpose of preserving the Natural Heritage of the State. They allege a violation of the principle that positive administrative silence is inapplicable in environmental matters, because the Administration’s failure to decide certain matters, or its failure to bring certain actions within a specified period, would be understood to create rights, even with respect to situations that cannot legally be protected because they openly conflict with the body of applicable law (bloque de legalidad).They consider the provision in question to violate the principle that an administration may not disavow its own acts, insofar as it seeks to prevent the Administration from bringing actions to effectively protect the public domain and property comprising the Natural Heritage of the State, contrary to the Administration’s right of action to declare at the administrative level, following the requisite procedures, the evident and manifest absolute nullity (nulidad absoluta) of conduct affected by such defects, or to seek judicial annulment of acts warranting such action after first declaring them harmful to the public interest (declaratoria de lesividad), where required. Furthermore, article 85 grants INDER the authority to issue regulations, particularly implementing regulations, concerning that statutory text, in violation of subsections 3) and 18) of article 140 of the Political Constitution, since the authority to issue implementing regulations belongs exclusively to the Executive Branch in the strict sense.They insist that the regulatory authority the legal system purports to grant INDER is excessive and improper under the constitutional framework governing this subject matter, since INDER possesses only administrative autonomy—as an autonomous institution—and may issue regulations solely concerning its organization and operation, not implementing regulations, because the Political Constitution itself has reserved the latter power exclusively to the Executive Branch. Furthermore, they challenge subsections e) and h) of article 16, as well as subsection a) of article 34. These provisions indicate that INDER’s assets would comprise land in the national reserve that has not been transferred to the Natural Heritage of the State; nevertheless, the bill still grants INDER powers over property that constitutes Natural Heritage of the State but has not been transferred to the competent administration (MINAET and SINAC).They warn that INDER would be granted powers and authority to administer in its own name national reserves that are public-domain property and would even be empowered to grant titles or recognize possessory rights (derechos de posesión) over such land, once again conflicting with its public-domain status and violating its special protection regime as a component of the right enshrined in article 50 of the Constitution. That representative considers it inadvisable to transfer national-reserve land to INDER because, insofar as it constitutes public-domain property, it must be subject to official State protection and oversight pursuant to constitutional provision 50. Thus, granting INDER the administration and disposition of the national reserves would in fact entail an implicit removal from the public domain (desafectación), contrary to constitutional principles, provisions, and values. They likewise warn of the possibility that MINAET could transfer protected areas to INDER for the development of ecotourism, community-based rural tourism, or agroecological projects, even though such activities, by their nature, do not fall within INDER’s responsibilities and instead fall within the jurisdiction of other institutions. They request that the constitutional consultation filed be upheld.
7. 7By submissions received by the Office of the Clerk of the Chamber at 10:57 hrs., 11:18 hrs., 13:06 hrs., 13:21 hrs. and 13:43 hrs. on 9 de enero de 2012, several citizens appeared to express their support for the bill submitted for consultation.
8. 8By interlocutory ruling No. 2012-268 at 15:50 hrs. on 11 de enero de 2012, this Court ordered that the consultation filed by the Office of the Comptroller General of the Republic, processed under expediente No. 11-016697-0007-CO, be consolidated with the consultation being processed in this expediente.
9. 9By note dated 18 de enero de 2012, Justice Paul Rueda Leal informed the Presidency of the Chamber that grounds existed for his recusal (inhibitoria), because one of the parties requesting the consultation is his mother-in-law.
10. 10By ruling at 08:09 hrs. on 20 de enero de 2012, the President of the Chamber accepted Justice Rueda Leal’s recusal.
11. 11By resolution of the Presidency of the Sala issued at 15:06 hrs. on 24 de enero de 2012, this legislative consultation was reassigned to Magistrado Ernesto Jinesta Lobo, to whom it corresponded by rotation.
12. 12In a brief received by the Secretaría de la Sala at 17:45 hrs. on 26 de enero de 2012, male and female members of the Asamblea Legislativa appeared to submit their statements concerning the consultation brought by the Contraloría General de la República. They consider that the bill does not concern the Public Treasury (Hacienda Pública), and therefore the Contraloría General de la República lacks standing to intervene. They believe that the bill does not improperly disregard, interpret, or apply principles or rules relating to the constitutional authority of the Contraloría General de la República. First, regarding the alleged constitutional doubts raised against Article 85 of the bill, they state that under no circumstances does the bill repeal or amend any concept in the Ley Forestal, the Ley Orgánica del Ambiente, or any other provision referring to the State’s Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado).Nor does it remove from MINAET the administration of lands forming part of the State’s Natural Heritage. They deny the alleged infringement involving public-domain property (bienes de dominio público), because, in their view, the provision in question shows that no removal from the public domain (desafectación) of any public-domain property is taking place. They explain that none of the lands contemplated in that article consists of public streets, parks, squares, or any other real property forming part of the public domain. They explain that all are agricultural parcels that were awarded long ago to farmers in our country and on which they conduct agricultural activities. They emphasize that, in Article 85 of the bill, the verb “to validate” (convalidar) is not synonymous with “to remove from the public domain” (desafectar); rather, validation (convalidación) concerns property previously removed from the public domain.They insist that they do not understand the alleged doubt concerning Article 9 of the Constitution, since Article 85 of the bill itself provides that property titles under judicial investigation are excluded from the application of this provision. Regarding the principle of positive administrative silence (silencio positivo), they consider this a matter of mere legality rather than constitutionality, governed by Articles 330 and 331 of the Ley General de la Administración Pública, as well as Article 4 of the aforementioned Ley Forestal, which precludes its application in this area. Regarding regulatory authority (potestad reglamentaria), they state that a careful reading of subsection c) of Article 85 shows that the regulatory authority referred to therein concerns autonomous regulations (reglamentos autónomos), rather than the executive regulation (reglamento ejecutivo) that the Poder Ejecutivo must issue once the bill is enacted. They consider the consultation inadmissible.
13. 13In a brief received by the Secretaría de la Sala at 14:35 hrs. on 31 de enero de 2012, several citizens appeared as passive supporting intervenors (coadyuvantes pasivos) in the consultation brought by the Contraloría General de la República.
14. 14The statutory requirements have been observed in the conduct of the proceedings.

Opinion authored by Magistrado Jinesta Lobo; and,

CONSIDERING:

I. ADMISSIBILITY OF THE CONSOLIDATED CONSULTATIONS

The optional constitutional consultation (consulta facultativa de constitucionalidad) processed under expediente No. 11-016060-0007-CO was submitted by eleven members of the Asamblea Legislativa after the bill entitled “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER),” processed under expediente legislativo No. 17.218, was approved on first reading. Additionally, it should be noted that the cited bill was submitted for consultation before its final approval. For the foregoing reasons and pursuant to Article 96, subsection b), of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this legislative constitutional consultation is admissible. Separately, the legislative consultation originally processed under expediente No. 11-16697-007-CO was brought by the Subcontralora General de la República under the circumstance contemplated in subsection c) of Article 96 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, according to which a constitutional consultation brought by that body is admissible when “it concerns bills or motions incorporated into them in whose processing, content, or effects the principles or rules relating to its respective constitutional authority are deemed to have been improperly disregarded, interpreted, or applied.” In this specific case, it is alleged that the bill submitted for consultation might impair the public-domain real property forming part of the State’s Natural Heritage and included within the concept of the Public Treasury.

Accordingly, in light of the provisions of the aforementioned legislation, as well as Article 183 of the Constitución Política, the consultation brought is admissible, and this Sala proceeds to answer it.

II. APPLICATIONS FOR SUPPORTING INTERVENTION

Through written submissions received by the Secretaría de la Sala at 10:57 hrs., 11:18 hrs., 13:06 hrs., 13:21 hrs. and 13:43 hrs. on 9 de enero de 2012 and at 14:35 hrs. on 31 de enero de 2012, several citizens appeared to apply for supporting intervention (coadyuvancia) and express their agreement with the bill submitted for consultation. Those applications are, however, inadmissible. It should be noted that active or passive supporting intervention (intervención adhesiva activa o pasiva) is provided for in amparo proceedings in which there are adverse interested parties and, particularly, for persons deriving a legitimate interest from the final judgment (Article 34 Ley de la Jurisdicción Constitucional), but not for consultation mechanisms in which there may merely be opposing legal opinions concerning the constitutional regularity of a bill (see, in this regard, advisory opinions Nos. 2003-14606 of 12:30 hrs. on 12 de diciembre de 2003 and 2004-01603 of 9:30 hrs. on 17 de febrero de 2004).

III. SUBJECT MATTER OF THE CONSOLIDATED CONSULTATIONS

The consultations were brought so that this Tribunal Constitucional might rule on alleged substantive constitutional defects (vicios sustanciales de constitucionalidad) contained in the bill processed under expediente legislativo No. 17.218, the bill entitled “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER).” Specifically, the consulting parties request this Tribunal’s advisory opinion regarding Articles 16, subsections e) and h), 34, subsection a), and 85. With respect to Articles 16 and 34, they challenge the legislature’s intent to provide that “national reserve lands that have not been transferred to the State’s Natural Heritage” are to form part of the assets of the Instituto de Desarrollo Rural and be administered by that institution on behalf of the State. They consider that this violates Articles 50, 89, and 121, subsection 14, because INDER is granted authority to administer and provide solutions to persons occupying national reserves that do not form part of the State’s Natural Heritage, whereas, in their view, all national reserves form part of the State’s Natural Heritage and must therefore be administered by the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.

Along the same lines, they allege that this property is public-domain property (bienes de carácter demanial) and that granting INDER its administration and disposition therefore entails an implicit removal of the property from the public domain, even though, by its nature, it must be safeguarded in order to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment. Specifically, regarding Article 16, subsection h), they challenge the possibility that MINAET might authorize INDER to make “use of areas suitable for the development of ecotourism, community-based rural tourism, or agroecological projects within protected areas, following the corresponding technical study,” because this might permit the reduction of the territorial extent of protected wild areas (áreas silvestres protegidas), the disposition of public-domain property such as the State’s Natural Heritage in favor of private parties, and interference with the authority reserved to MINAET.

Separately, the introductory language of Article 85, as well as subsections c), e), and f), is challenged. Regarding the introductory language, its wording is challenged first on the ground that it is ambiguous, could give rise to interpretive problems, and could leave room for administrative arbitrariness. They also consider the use of the following phrase extremely dangerous: “and the removal from the public domain carried out by the State,” because it would permit public-domain property generally to be removed from the public domain, opening a loophole for validating the titling and registration of absolutely null acts carried out by the Instituto de Desarrollo Agrario. Additionally, they object to the application of the administrative mechanism of “validation” as the sole means of curing all proceedings that, for any reason, are defective. With respect to subsections c) and e), a possible violation of Articles 9, 50, 69, 89, 121, subsection 14, and 153 of the Constitución Política is alleged.

According to the consulting parties, that provision seeks to validate administrative actions taken primarily by the Instituto de Desarrollo Agrario through which real property forming part of the public domain was titled because, given its characteristics, it constitutes State’s Natural Heritage; it thereby seeks to legalize irregular situations that occurred in the past, particularly because the power to issue titles in these areas applies indiscriminately, without specifying which property would be covered by this measure or who the presumed beneficiaries would be, thereby violating the principles of legality and legal certainty. In short, they challenge the provision’s failure to exclude protected areas and public-domain property. Along the same lines, they also allege that these provisions disregard the inapplicability of the principle of positive administrative silence in environmental matters and infringe the principle that an authority may not repudiate its own acts (principio de intangibilidad de los actos propios), insofar as the Administration is prevented from taking action to protect the public domain and the State’s Natural Heritage.

Separately, they allege a possible violation of the principles of separation of powers and reservation of jurisdiction (reserva de jurisdicción), enshrined in Articles 9 and 153 of the Constitución Política, because the power to issue final decisions on award proceedings (trámites de adjudicación) is transferred, thereby assuming functions belonging to bodies of the Poder Judicial. Additionally, the consulting legislators note that subsections c) and f) establish no limits on the size of the properties for which titles may be issued, as required by Article 14 of the Ley de Informaciones Posesorias. Finally, the oversight body challenges Article 85, subsection c), in fine, on the ground of an alleged violation of subsections 3) and 18) of Article 140 of the Constitución Política due to an overreach in regulatory authority, since INDER could issue only organizational and operational regulations, not executive regulations.

IV.PROCESSING OF expediente legislativo No. 17.218. Before answering in detail the issues raised by the legislators, it is useful to provide a brief account of the developments in the legislative procedure to which expediente legislativo No. 17.218, concerning the bill entitled “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER),” was subjected:

<![if !supportLists]>1) <![endif]>The bill (proyecto de ley) entitled “Transformation of the Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) into the Instituto de Desarrollo Rural (INDER)” was submitted to the Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa on 13 de noviembre de 2008 by legislators Salvador Quirós Conejo, Luis Carlos Araya Monge, Saturnino Fonseca Chavarría, and José Ángel Ocampo Bolaños (see folios 1-71 of the copy of the legislative record (expediente legislativo), Volume I).

<![if !supportLists]>2) <![endif]>On 13 de noviembre de 2008, the Presidencia de la Asamblea Legislativa ordered that the record be referred to the Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios for review and a report (see folio 72 of the copy of the legislative record, Volume I).

<![if !supportLists]>3) <![endif]>By letters dated 5 de mayo de 2009, several legislators requested that the Presidencia del Directorio Legislativo place the legislative record in question on the agenda (folios 73-74 of the copy of the legislative record, Volume I).

<![if !supportLists]>4) <![endif]>The bill was published in La Gaceta No. 89 of 11 de mayo de 2009 (Gaceta Digital http://historico.gaceta.go.cr/pub/2009/05/11/COMP_11_05_2009.html#_Toc229545664).

<![if !supportLists]>5) <![endif]>The bill was submitted for consultation to the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Corte Suprema de Justicia, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ministerio de Planificación y Política Económica, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Educación Pública, Ministerio de Salud, Ministerio de Obras públicas y Transportes, Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, Contraloría General de la República, Instituto Costarricense de Electricidad, Instituto Nacional de Seguros, Banco Central de Costa Rica, Instituto de Desarrollo Agrario, Instituto Mixto de Ayuda Social, Superintendencia General de Entidades Financieras, Banco Hipotecario de la Vivienda, and Registro Público (see folios 227-245 of the copy of the legislative record, Volume I).

<![if !supportLists]>6) <![endif]>By official letter No. ST-319-2009 of 7 de diciembre de 2009, the Departamento de Servicios Técnicos forwarded to the Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios the consolidated legal and economic report concerning the bill in question (see folios 373-446 of the copy of the legislative record, Volume II).

<![if !supportLists]>7) <![endif]>At the session of the Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales held on 16 de febrero de 2010, a substitute text (texto sustituto) for the bill in question was approved (see folios 488-575 of the legislative record, Volume II).

<![if !supportLists]>8) <![endif]>The substitute text was submitted for consultation to the Instituto de Desarrollo Agrario, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Contraloría General de la República, Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Ministerio de Justicia y Paz, Ministerio de Hacienda, Procuraduría General de la República, Confederación de Centros Agrícolas Cantorales, Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria, Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores, Foro Mixto Agropecuario, Unión Nacional de Agricultores, and Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica (folios 603-639 of the copy of the legislative record, Volume II).

<![if !supportLists]>9) <![endif]>The substitute text was published in La Gaceta No. 46 of 8 de marzo de 2010 (see folios 725-731 of the copy of the legislative record, Volume III).

<![if !supportLists]>10) <![endif]>By official letter No. ST-053-2010 TS of 24 de marzo de 2010, the legal report on the substitute text in expediente No. 17.218 was submitted to the Commission (see folios 752-844 of the copy of the legislative record, Volume III).

<![if !supportLists]>11) <![endif]>On 6 de abril de 2010, the Commission considered the favorable report (informe afirmativo) issued by the Subcommittee charged with reporting on the bill in question (see folios 861-943 of the copy of the legislative record, Volumes III and IV).

<![if !supportLists]>12) <![endif]>On 22 de abril de 2010, the Contraloría General de la República issued its report concerning the substitute text of the bill (see folios 1119-1135 of the copy of the legislative record, Volume V).

<![if !supportLists]>13) <![endif]>On 26 de abril de 2010, the Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales issued its unanimous favorable committee report (dictamen afirmativo unánime) on the bill (see folios 1178-1218 of the copy of the legislative record, Volume V).

<![if !supportLists]>14) <![endif]>At ordinary session No. 035 of the Plenario Legislativo held on 24 de junio de 2010, consideration of the bill at the first-reading stage (trámite de primer debate) began, and a motion was approved to refer the bill back to the Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales (folios 1239-1248 of the copy of the legislative record, Volume V).

<![if !supportLists]>15) <![endif]>At the session of the Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales held on 28 de julio de 2010, a new substitute text was approved by motion (see folios 1258-1388 of the copy of the legislative record, Volume V).

<![if !supportLists]>16) <![endif]>The substitute text was submitted for consultation to the Banco Central de Costa Rica, Banco Nacional de Costa Rica, Banco de Costa Rica, Banco Crédito Agrícola de Cartago, Instituto de Desarrollo Agrario, Instituto Costarricense de Electricidad, Instituto de Acueductos y Alcantarillados, Contraloría General de la República, Procuraduría General de la República, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Educación Pública, Ministerio de Salud, Colegio de Ingenieros Agrónomos, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, all municipalities, Ministerio de Hacienda, Dirección General de Tributación Directa, and Instituto Nacional de Seguros (see folios 1395-1420, 1429, 1438, 1442, 1508-1513, 1576, 1896 of the copy of the legislative record, Volumes V and VI).

<![if !supportLists]>17) <![endif]>By official letter No. ST.177-2010 TS of 25 de agosto de 2010, the Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa issued its legal report on the substitute text (see folios 1630-1758 of the copy of the legislative record, Volume VI).

<![if !supportLists]>18) <![endif]>By official letter No. DJ-3306-2010 of 20 de agosto de 2010, the Contraloría General de la República issued its report concerning the substitute text (folios 1781-1795 of the copy of the legislative record, Volume VI).

<![if !supportLists]>19) <![endif]>The substitute text was published in La Gaceta No. 171 of 2 de setiembre de 2010 (see folios 1811-1824 of the copy of the legislative record, Volume VI).

<![if !supportLists]>20) <![endif]>On 12 de octubre de 2010, the Subcommittee issued its unanimous favorable report, recommending approval of the report submitted and a new version of the bill under consideration (see folios 1920-2019 of the copy of the legislative record, Volume VII).

<![if !supportLists]>21) <![endif]>On 4 de noviembre de 2010, the Commission received report No. DJ-3925-2010 of 3 de noviembre de 2010 from the Contraloría General de la República (see folios 2367-2379 of the copy of the legislative record, Volume VIII).

<![if !supportLists]>22) <![endif]>On 18 de noviembre de 2010, the Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales issued its unanimous favorable committee report (see folios 2382-2431 of the copy of the legislative record, Volume VIII).

<![if !supportLists]>23) <![endif]>At ordinary session No. 122 of the Plenario Legislativo held on 13 de diciembre de 2010, substantive consideration (discusión por el fondo) of the bill began; following the submission of motions under Article 137 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, the bill was referred to the appropriate Reporting Committee (Comisión Dictaminadora) (see folios 2449-2500 of the copy of the legislative record, Volume VIII).

<![if !supportLists]>24) <![endif]>On 15 de diciembre de 2010, the first report on the referred motions was forwarded to the Plenario Legislativo (see folios 2502-2977 of the copy of the legislative record, Volumes VIII, IX, and X).

<![if !supportLists]>25) <![endif]>At ordinary session No. 126 of 17 de enero de 2011, substantive consideration continued at the first-reading stage and, subsequently, following the submission of motions, the bill was referred to the appropriate Reporting Committee (see folios 2987-3038 of the copy of the legislative record, Volume X).

<![if !supportLists]>26) <![endif]>On 22 de febrero de 2011, the Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios forwarded to the Secretaría del Directorio the second report on motions under Article 137 (see folios 3095-3399 of the copy of the legislative record, Volumes XI and XII).

<![if !supportLists]>27) <![endif]>At ordinary session No. 146 of 22 de febrero de 2011, substantive consideration of the bill continued (see folios 3400-3431 of the copy of the legislative record, Volume XII).

<![if !supportLists]>28) <![endif]>On 18 de marzo de 2011, the Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios submitted to the Secretaría del Directorio the third report on motions concerning the bill (see folios 3487-3713 of the copy of the legislative record, Volumes XII and XIII).

<![if !supportLists]>29) <![endif]>At ordinary session No. 161 of 21 de marzo de 2011, substantive consideration of the bill continued and it was then referred to the Reporting Committee (see folios 3714-3668 of the copy of the legislative record, Volumes XIII and XIV).

<![if !supportLists]>30) <![endif]>On 14 de abril de 2011, the Reporting Committee submitted to the Plenary the fourth report on motions under Article 137 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa (see folios 3875- 5069 of the copy of the legislative record, Volumes XIV- XIX).

<![if !supportLists]>31) <![endif]>At ordinary session No. 175 of 25 de abril de 2011, consideration continued at the first-reading stage, and the report on motions under Article 137 and the submission of motions for reconsideration (mociones de reiteración) were announced (see folios 5077-5102 of the copy of the legislative record, Volume XIX).

<![if !supportLists]>32) <![endif]>At ordinary session No. 33 of 27 de junio de 2011, substantive consideration of the bill continued, and the counting of the motions for reconsideration began (see folios 5172-5178 of the copy of the legislative record, Volume XIX).

<![if !supportLists]>33) <![endif]>At ordinary session No. 68 of 12 de setiembre de 2011, substantive consideration continued at the first-reading stage, and a motion under Article 154 was subsequently approved to refer the bill to a Special Committee (Comisión Especial) for a new report within thirty calendar days (folios 5529-5541 of the copy of the legislative record, Volume XXI).

<![if !supportLists]>34) <![endif]>On 31 de octubre de 2011, the Special Committee issued a unanimous favorable committee report on the bill processed under expediente legislativo No. 17.218, which was submitted to the Dirección Ejecutiva on 16 de noviembre de 2011 (see folios 5860-5921 of the copy of the legislative record, Volume XXII).

<![if !supportLists]>35) <![endif]>At ordinary session No. 113 of 5 de diciembre de 2011, the bill was approved at the first-reading stage by the affirmative vote of forty-two legislators (folios 5942-5975 of the copy of the legislative record, Volume XXIII).

REVIEW ON THE MERITS

V. REGARDING THE FIRST PARAGRAPH OF ARTICLE 85

First, the consulting legislators contend that Article 85 in general, and its heading in particular, present serious drafting problems that may create interpretive uncertainty for legal practitioners. The provision in question states as follows:

“ARTICLE 85.- Validation (convalidación) of procedures for the allocation of public property, titling, and registration in the Registro Público de la Propiedad.

For the purpose of validating the administrative acts (actos administrativos) that gave rise to the titling of properties by the Instituto de Tierras y Colonización (ITCO) or the IDA before the Registro Público and the removal from the public domain (desafectación) carried out by the State, Inder is authorized to do the following (…)” (emphasis not in the original).

Regarding the aforementioned provision, both the consulting legislators and the Contraloría General de la República contend that its wording lacks rigor and sound legislative drafting, which could lead to problems in its application because, in their view, it allows for two possible interpretations: either the legislature is generically validating in advance administrative acts removing property from the public domain, or it is authorizing INDER to remove property belonging to the Nation from the public domain through administrative proceedings. They question the indiscriminate use of the administrative mechanism of validation (convalidación) as the sole remedy for invalid administrative acts. They also consider the reference to “removal from the public domain” ill-advised because it could result in the validation of the titling and registration of absolutely null and void actions carried out by the Instituto de Desarrollo Agrario.

First, the objections raised concerning the rigor with which Article 85 of the bill was drafted, as well as its legislative drafting, are not subject to prior constitutional review under Articles 96-101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. In this regard, it is appropriate to reiterate the position expressed by this Constitutional Court in advisory opinion No. 2008-004569 at 14:30 hrs. on 26 de marzo de 2008, which, in an opinion authored by the reporting Justice, held as follows:

“(...) In this regard, it should be noted that, under the framework of powers entrusted to this Constitutional Court, it is not its role to review the rigor and precision of legislative drafting through legislative consultation on constitutionality. Indeed, pursuant to Article 1 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the constitutional jurisdiction is responsible for guaranteeing the supremacy of constitutional rules and principles and of International or Community Law in force in the Republic, their uniform interpretation and application, as well as the fundamental rights and freedoms enshrined in the Constitution or in the international human-rights instruments in force in Costa Rica. Likewise, Article 3 provides that ‘The Political Constitution shall be deemed infringed when this results from comparing the text of the challenged provision or act, its effects, or its interpretation or application by public authorities, with constitutional rules and principles.’ With respect to the alleged grievance identified by the consulting legislators, this Court considers that it does not constitute an alleged constitutional defect, but rather a matter of legislative drafting. (...)” (Emphasis not in the original).

As with the considerations set out above, it must be reiterated that this Constitutional Court is not responsible for reviewing the rigor and precision of legislative drafting because, fundamentally, this does not constitute a constitutional defect (see, to the same effect, this Court’s decision No. 2008-011210 at 15:00 hrs. on 16 de julio de 2008). Moreover, the use of various doctrinal concepts of Administrative Law, such as “validation,” “cure (saneamiento),” or “conversion (conversión),” is precisely a matter of legislative drafting and falls within the legislature’s discretion. If the use of such concepts gives rise to any irregularity, it may entail the liability of the Legislature-State (Articles 18 and 33 of the Constitución Política and Article 194, subsection 3), of the Ley General de la Administración Pública), but it is not, strictly speaking, a constitutional dispute that this Court is called upon to resolve.

In other words, this Chamber is not responsible for determining which doctrinal legal concept of Administrative Law is most appropriate and most closely reflects the legislature’s intent in addressing the situations that the provision seeks to regulate. Regarding removal from the public domain, it should be noted that the regulation of the ordinary public domain (dominio público ordinario) is reserved to statute, unlike constitutionally protected public-domain property (bienes de dominio público constitucional), whose regime is provided for in Article 121, subsection 14, subparagraphs a), b), and c); removal of such property from the public domain requires a partial amendment to the Constitución Política. The heading of the provision under review indicates that most of the land belongs to the ordinary public domain rather than the constitutionally protected public domain. Only if the removal of constitutionally protected public-domain property were reliably established would the provision under consultation be unconstitutional.

Such an examination cannot be conducted in these proceedings and at this procedural stage because the reference is generic and abstract. Accordingly, the use of the term “removal from the public domain,” as framed in the provision—generically and abstractly—must be interpreted as excluding constitutionally protected public-domain property, because otherwise, as indicated, there would be a constitutional defect.

VI. REGARDING SUBSECTION C) OF ARTICLE 85

The provision under consultation states as follows:

“ARTICLE 85.- Validation of procedures for the allocation of public property, titling, and registration in the Registro Público de la Propiedad.

For the purpose of validating the administrative acts that gave rise to the titling of properties by the Instituto de Tierras y Colonización (ITCO) or the IDA before the Registro Público and the removal from the public domain carried out by the State, Inder is authorized to do the following: (…)

• c)Survey, record in the cadastre, subdivide, and grant title to a single parcel of land to Costa Rican occupants or foreign occupants with residency who demonstrate possession (posesión), understood as possession exercised by a titleholder personally, continuously, and as owner, for more than ten years as of the effective date of this law, within a settlement or property registered in the name of the IDA. (…)” Regarding the subsection under review, the consulting legislators object that it establishes no additional limitation on the size of the properties to be “surveyed, recorded in the cadastre, subdivided, and titled,” as the Ley de Informaciones Posesorias currently does, thereby creating, in their view, a risk that large tracts of land may be titled to a single owner. They also allege that properties of the Instituto de Desarrollo Agrario that qualify as public-domain property—for example, those forming part of the Patrimonio Natural del Estado—are not excluded, thereby threatening the Public Treasury (Hacienda Pública).

With respect to the first objection, this Court considers that it does not, strictly speaking, concern a question regarding the constitutionality of the provision considered in itself, but rather a dispute or issue concerning the interpretation, harmonization, and application of the applicable legal framework, all of which must, in practice, be tempered by the principles of reasonableness and proportionality precisely to prevent the abuses alleged by the consulting legislators. For these purposes, it should be noted that the rules establishing titling limits remain in force in the Ley de Informaciones Posesorias, Ley No. 139 de 14 de julio de 1941; consequently, no conflict with Constitutional Law is apparent, but rather a problem of harmonizing the legislation in force in light of a systematic and contextual interpretation of the legal system as a whole. It must be emphasized that the alleged omission in the provision does not, in itself, render it unconstitutional; rather, review of the challenged power must be conducted on a case-by-case basis in light of the restrictions in force, together with the constitutional principles cited above.

Moreover, the consulting parties contend that it is unlawful not to exclude properties of the Instituto de Desarrollo Agrario that qualify as public-domain property, such as land forming part of the Patrimonio Natural del Estado. In this regard, this Court considers that the provision is not, in itself, unconstitutional because, first, it is clear that the provision under consultation refers to possession of land within settlements or properties registered in the name of the Instituto de Desarrollo Agrario and, moreover, when carrying out the actions established in the provision—“survey, record in the cadastre, subdivide, and grant title”—the legal decision-maker (operador jurídico) must, as required by Article 50 of the Constitution, exclude all land with an environmental purpose that forms part of the Patrimonio Natural del Estado. This conclusion is fully supported by the principle of non-regression (principio de no regresividad) or, conversely, the principle of progressive realization (progresividad) in the protection of the environment and the guarantee of the right to a healthy and ecologically balanced environment, as the social or positive-entitlement right that it is.

In this regard, it must be emphasized that the consulting parties’ alleged concerns do not arise from the provision considered in itself; accordingly, in practice, the decision-maker must be required to conduct a comprehensive and systematic analysis of the legal system in force, particularly in light of Articles 50, 69, and 89 of the Constitution, in order to exclude all land that is unsuitable for agricultural use and should instead be allocated to environmental protection. This is necessary to protect and safeguard property belonging to the Patrimonio Natural del Estado.

VII. REGARDING ARTICLE 85, SUBSECTION C), IN FINE

REGARDING THE EXCEEDING OF REGULATORY AUTHORITY (POTESTAD REGLAMENTARIA). The representative of the Contraloría General de la República questions Article 85, subsection c), in fine, which provides as follows:

“For these purposes, Inder shall issue specific regulations within six months after this law takes effect.” They consider that said phrase violates subsections 3) and 18) of Article 140 of the Political Constitution, since it would constitute an overreach of regulatory authority (potestad reglamentaria), given that INDER could issue only organizational and operational regulations, but not executive regulations (reglamentos ejecutivos). In this regard, it should be noted that, under our legal system, the implementation of certain sector-specific and special laws falls, by statutory provision, within the jurisdiction of one of the supreme branches of the Republic or constitutional bodies, bodies of constitutional relevance (e.g., Contraloría General de la República), or certain decentralized entities, by virtue of the particular powers assigned to those bodies or lesser public entities, which gives them the technical specialization, experience, and knowledge required for the proper implementation of the respective legislative text.

From the perspective of Constitutional Law, this executive regulatory authority (potestad reglamentaria ejecutiva) may be debatable because Article 140, subsection 3, of the Political Constitution assigns the Executive Branch the power to regulate laws. Nevertheless, based on a systematic interpretation of the constitutional order, it is clear that this power is not conferred exclusively upon the Executive Branch; therefore, it cannot be deemed to constitute an unconstitutional delegation of functions (Article 9 of the Fundamental Law). Moreover, this executive regulatory authority is usually granted—by the ordinary legislature—to constitutional bodies endowed with clear and unequivocal independence (Article 9 of the Constitution) and to autonomous decentralized public entities responsible for certain specialized or geographically limited public services, while the constitutional text does not expressly prohibit the conferral of such executive regulatory authority.

Under this interpretation, laws empowering a supreme branch other than the Executive Branch, or a lesser public entity, to regulate a law are not unconstitutional. It may therefore be concluded that this type of executive regulation implementing a law, issued by other branches of the Republic—other than the Executive Branch—bodies of constitutional relevance, and certain lesser public entities—as in this case, INDER—constitutes a true “tertium genus” of regulations in Costa Rica. Based on the foregoing, this aspect of the consultation must be answered by finding that the regulatory authority delegated to the Instituto de Desarrollo Rural is not unconstitutional.

VIII. REGARDING SUBSECTION E) OF ARTICLE 85

Additionally, with respect to Article 85 of the bill, an objection is raised against subsection e) of that provision, which states as follows:

“ARTICLE 85.- Validation of procedures for the allocation of public property, titling, and registration in the Registro Público de la Propiedad.

For the purpose of validating the administrative acts that gave rise to the titling of properties by the Instituto de Tierras y Colonización (ITCO) or the IDA before the Registro Público, and the removal from the public domain (desafectación pública) carried out by the State, Inder is authorized to do the following:

(…)

• e)The procedures for the allocation, titling, subdivision (segregación), transfer, and registration of land carried out before the ITCO or the IDA are hereby declared to have legally complied with all formalities and to be valid and effective in all their parts, stages, and requirements, from the time they were recorded and registered by the Registro Público pursuant to the then-applicable Ley N.º 4545, Ley de Informaciones Posesorias, or the legislation in force at the time of their registration, including Ley N.º 2825, de 14 de octubre de 1961; Ley N.º 6735, de 29 de marzo de 1982; and Transitorio III de la Ley N.º 4558, de 22 de abril de 1970.

These registered properties shall be deemed legitimate vis-à-vis third-party purchasers in good faith solely by virtue of their registration, once the validation periods have elapsed, unless the persons who obtained the original registered title did not meet the legal and technical requirements for obtaining it and, furthermore, served as public officials of the centralized Public Administration and for a period of six months after the entry into force of this law. decentralized, or as popularly elected representatives of the municipalities, district municipal councils, and State-owned commercial enterprises, and held such status at the time the benefit or title was registered in the Registro Público de la Propiedad.

The following are excluded from the application of this provision:

1. 1Titles granted to persons who, at the time they obtained the benefit, did not meet the legal and technical requirements for obtaining it and also served as public officials of the centralized or decentralized Public Administration, or as popularly elected representatives of the municipalities, district municipal councils, and State-owned commercial enterprises, and who held such status at the time the benefit or title was registered in the Registro Público de la Propiedad, without prejudice to third parties in good faith who subsequently acquired them after the validation period, calculated from their registration in the Registro Público. These provisions cover relatives of the official by blood or affinity up to the third degree who did not meet the legal and technical requirements for obtaining the benefit, regardless of whether the official participated in granting the title.
2. 2Property titles granted by the ITCO or the IDA that remain within the validation period or the period of statutory restrictions and that, as a result of an administrative investigation, are determined to contain a defect other than one in the registration procedure that cannot be remedied administratively and is therefore capable of rendering them absolutely null and void.
3. 3Property titles granted by the ITCO or the IDA that have not become final through acquisitive prescription (prescripción) or lapse (caducidad), that remain within the validation period specified by the law pursuant to which the benefit or title was acquired, and that are under judicial or administrative investigation. (…)”

It is objected that the cited provision could violate the constitutional principles of separation of functions and exclusive judicial jurisdiction (reserva de jurisdicción), enshrined in Articles 9 and 153 of the Political Constitution, because the legislature is transferring to itself the authority to decide definitively on allocation procedures, even when they may have been irregular, thereby preventing the Judiciary, through its judges and courts, from hearing and deciding any potential conflict of interests. The authorization granted to INDER to validate administrative acts that gave rise to the titling of properties in the Registro Público and the removal from the public domain carried out by the State is likewise challenged. In this regard, it is alleged that the provision is entirely open-ended because it seeks to validate any action taken by the IDA regardless of its invalidity or ineffectiveness, even where public-domain assets or assets belonging to the Patrimonio Natural del Estado are concerned.

With respect to the grievances raised, it should be noted that constitutional doctrine and case law consistently hold that public-domain assets (bienes demaniales, dominicales o de dominio público) are those whose nature and legal regime differ from those of private property—which is governed by property law under the terms of Article 45 of the Political Constitution—because, by the express will of the legislature, they are dedicated to the special purpose of serving the community, that is, the public interest, and therefore cannot be privately owned, such that they are outside the stream of commerce. Thus, what defines the legal nature of public-domain assets is their designated purpose, insofar as they are dedicated, as stated above, to a special public use in the manner defined by Article 261 of the Civil Code: “Public things are those that, by law, are permanently allocated to any service of general utility, and those that everyone may use because they have been made available for public use.” Thus, these are assets that, additionally, due to their special legal nature, have the following characteristics: they are not subject to prescription (imprescriptibles), which means that ownership of them, or even mere possession, cannot be acquired through the passage of time; that is, they cannot be acquired through adverse possession (usucapión), nor can they be lost through prescription; they are, in principle, exempt from attachment (inembargables), meaning that they cannot be subject to any lien or attachment, whether by private parties or by the Administration; and, finally, they are inalienable (inalienables), which means that they are outside the stream of commerce and therefore cannot be conveyed, sold, or acquired—whether gratuitously or for consideration—by private parties or by the State, such that they are subject to a special and heightened legal regime (Judgment No. 2010-012299 of 14:05 hrs. on 21 de julio de 2010). Regarding the characteristics of public-domain assets, this Court has held as follows:

“(…) VI.- THE PUBLIC DOMAIN (DEMANIO PÚBLICO).- As this Chamber has held in various precedents (judgments number 5399-93, 3145-96, 5027-97, 2988-99, 2000-10466, 2002-8321; 2003-3480; 2005-7158), the legal regime governing public-domain property (bienes de dominio público) is special and differentiated according to the type of property involved. The distinction between private property or things and public property and things depends, first, on the “ownership” or “title” to the property, since this element defines its distinct nature and legal regime and, consequently, the applicable law, insofar as the former is subject to private law and the latter to public law. Thus, public-domain property (bienes demaniales o dominicales) must be understood as the body of property—both real and personal—whose nature and legal regime are virtually the opposite of those governing private property, insofar as such property, by the express will of the constituent authority or the legislature, is dedicated to the special purpose of serving the community, that is, the public interest, and therefore cannot be privately owned.

Accordingly, it is outside private commerce, meaning that it cannot belong individually to private parties or to the State—in the strict sense—because the latter is limited to administering and safeguarding it. Thus, public-domain property and the State’s private-domain property (fiscal property) differ in their purpose and titleholder, insofar as the legal nature of the former is defined by the use assigned to this type of property, namely, that it is dedicated to and serves public use, under the terms provided in article 261 of the Código Civil (In this same regard, judgments number 2306-91 and 2988-99, among others, may be consulted.) This category thus includes—without constituting an exhaustive list—the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), the State’s forest or natural heritage—protected areas—(comprising national parks, forest reserves, biological reserves, protective zones, wildlife refuges, wetlands, and natural monuments—article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco—), watershed protection zones (zonas de protección hidrográfica)—article 33 of the Ley Forestal—(adjoining springs, riverbanks, and lakes), border zones (zonas limítrofes) (article 10 of the Ley de Terrenos Baldíos, number 13, de diez de enero de mil novecientos treinta y nueve), rights-of-way (derecho de vía), railway lines, indigenous reserves, historical and architectural heritage, mineral resources, archaeological heritage, etc. These are properties that, by virtue of their intended purpose and designated use, are outside private commerce and are therefore inalienable, not subject to prescription, and exempt from attachment; consequently, neither ownership nor possession of them may be acquired, whether gratuitously or for consideration.

They cannot be lost by prescription or acquired by adverse possession (usucapión), and therefore retain their legal status permanently; nor are they subject to attachment. Furthermore, they are subject to the police power with respect to their exploitation and use, since these are contingent upon obtaining the respective licenses and permits and upon oversight and inspection by the Administration. (…)” Accordingly, it must be emphasized that one of the defining characteristics of public-domain property is that it is not subject to prescription for purposes of bringing recovery-of-title actions (acciones reivindicatorias) by public titleholders. Consequently, the legislature could not—through the proposed statutory amendment—definitively settle a dispute concerning such property by removing it from judicial review (articles 41 and 49 of the Constitución Política), which the Constitution itself reserves to the Poder Judicial pursuant to article 153 of the Constitución Política (Votos de la Sala Constitucional Nos. 1148-90 de las 16 hrs. de 21 de septiembre de 1990 y 6866-2005 de las 14:36 hrs. de 1° de junio de 2005).

By declaring by law that “the procedures for the award, titling, segregation, transfer, and registration of land carried out before ITCO or IDA are deemed legally completed, valid, and effective in all their parts, stages, and requirements from the time they were recorded and registered by the Registro Público under the then-applicable Ley N.º 4545, Ley de Informaciones Posesorias, or under the legislation in force at the time of their registration, including Ley N.º 2825, de 14 de octubre de 1961; Ley N.º 6735, de 29 de marzo de 1982, and transitorio III de la Ley N.º 4558, de 22 de abril de 1970,” the provision under review forecloses any possibility of challenging the legality of the administrative action in judicial proceedings and relinquishes the pursuit of actions to recover public-domain property, disregarding one of the defining principles governing such property: its exemption from prescription.

Likewise, by declaring through legislation that the administrative conduct undertaken by the Instituto de Desarrollo Agrario is lawful—as a kind of administrative amnesty law—the principle of reservation of jurisdiction (reserva de jurisdicción) developed by this Constitutional Court in the cited Voto No. 6866-2005 is being disregarded. Consequently, this consultation must be answered to the effect that subsection e) of article 85 of the bill is unconstitutional because it disregards the defining principles of public-domain property, particularly its exemption from prescription. It is likewise unconstitutional because it disregards the principles of separation of functions and reservation of jurisdiction, since, in this Court’s view, the Asamblea Legislativa is usurping the powers of the Poder Judicial to resolve these possession disputes, and the exceptions provided for in the provision are neither valid nor sufficient to protect public-domain property or land that, in general, may have been unlawfully or irregularly awarded, titled, segregated, transferred, or registered.

It should also be noted that if the property or land involved in these cases is intended for environmental protection, a series of environmental principles would be disregarded, including the preventive principle governing environmental matters, pursuant to which the Administration—in general terms—is required to adopt the measures necessary to provide full protection to the environment and prevent irreversible harm, as well as the principle that affirmative administrative silence (silencio positivo) is inoperative in environmental matters, pursuant to which the affirmative-administrative-silence principle set forth in articles 330 and 331 of the Ley General de la Administración Pública does not apply to the use and exploitation of natural resources or public-domain property, precisely because of the environmental public interest, which implicates the fundamental values of life, health, and ecological balance underlying environmental protection, as well as the conceptualization of environmental protection as a genuine environmental right (see judgment No. 2007-02063 de las 14:40 hrs. de 14 de febrero de 2007).

In conclusion, the consultation is answered to the effect that subsection e) of article 85 is unconstitutional because it seeks to resolve, administratively and definitively, disputes concerning property eligible for title, even though public-domain property may be involved, thereby relinquishing its protection or recovery in advance.

IX. REGARDING SUBSECTION F) OF ARTICLE 85

Turning to another matter, article 85, subsection f), is challenged; it provides as follows:

“(…) f) Inder is authorized to correct the recorded area (cabida) of its properties registered in the Registro Público, without being subject to the procedures established in article 14 of the Ley de Informaciones Posesorias. (…)” In this regard, the consulting legislators question the absence of limits such as those established in the Ley de Informaciones Posesorias to prevent the granting of large tracts of land. On this matter, this Court considers that the provision is not itself unconstitutional; rather, what is challenged is its potential improper or erroneous application or interpretation by legal practitioners. In that event, the issue presented instead concerns the interpretation, integration, and application of the legal system by the public authorities responsible for carrying out the conduct authorized by the provision, namely, correcting the recorded area of properties registered in the name of the Instituto de Desarrollo Agrario.

All of this, as stated supra, must be qualified by the constitutional principles of reasonableness, proportionality, and justice, as well as the elementary principles of logic as limits on the exercise of administrative discretion, in order to prevent conduct that might potentially occur. In any event, it should be noted that, according to the proposed statutory text, these are properties registered in the name of Inder. Consequently, as to this issue, the consultation must be answered to the effect that subsection f) of article 85 of the bill under review is not unconstitutional.

X. REGARDING ARTICLES 16 AND 34 ON NATIONAL RESERVES (RESERVAS NACIONALES)

Finally, both the consulting legislators and the Contraloría General de la República challenge the provisions of articles 16 and 34 of the bill under review, which, insofar as relevant, provide as follows:

“ARTICLE 16.- Powers and authority of Inder.

To fulfill its purposes, Inder shall have the following powers and authority:

(…)

• e)To grant leases, rights of use, property titles, recognition of possession, or any other real property right (derecho real) over land forming part of its holdings and land that it acquires or that is transferred to it for the implementation of rural-development initiatives.

(…)

• h)To administer, on behalf of the State, national reserves that do not form part of the natural heritage, land forming part of its holdings, and land that it acquires or that is transferred to it, for the implementation of development plans for rural territories, in fulfillment of the social, economic, and environmental function of property, within the concepts of multifunctionality and sustainable development. Likewise, the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Minaet), through the corresponding legal mechanisms, may authorize Inder to use areas suitable for the development of ecotourism, community-based rural tourism, or agroecological projects within protected areas, following the corresponding technical study, except in national parks or absolute biological reserves.

(…)

ARTICLE 34- Property and resources Inder’s assets consist of the following property and resources:

<![if !supportLists]>a) <![endif]>Land within the national reserve that has not been transferred to the State’s natural heritage. (…)” In the opinion of the requesting parties, the cited provisions violate Articles 50, 89, and 121, subsection 14, of the Political Constitution insofar as they grant the Instituto de Desarrollo Rural authority to administer and provide solutions for occupants (poseedores) of national reserves (reservas nacionales) that are not part of the natural heritage (patrimonio natural), when—as they allege—all reserves are part of the natural heritage and the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones is the authority competent to administer them. Specifically, the Contraloría General de la República considers it inadvisable to transfer lands within national reserves to INDER because, insofar as they constitute public-domain property (bienes demaniales), they must be subject to the State’s official protection and oversight; thus, granting INDER the administration and disposition of national reserves would, in fact, entail an implicit removal from the public domain (desafectación implícita).

Furthermore, the possibility that MINAET might transfer protected areas (áreas protegidas) to INDER for the development of “ecotourism, community-based rural tourism, or agroecological” projects is challenged, as these are activities that, by their nature, do not fall within INDER’s purview and instead fall within the scope of authority of other institutions; moreover, this would allow the territorial extent of protected areas to be reduced. With regard to these grievances, it should be noted that, since the enshrinement of the right to a healthy and ecologically balanced environment in Article 50 of the Political Constitution—following extensive development in the case law of this Constitutional Court—the Costa Rican State has undertaken a constitutional commitment to guarantee, defend, and preserve that right, with a series of practical and legal consequences. In this regard, it is appropriate to revisit this Court’s reasoning in Judgment No. 2007-02063, issued at 14:40 hrs. on 14 de febrero de 2007, which, insofar as relevant, stated as follows:

“(…) Through the amendment of Article 50 of the Political Constitution by Law number 7412, of tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment was expressly enshrined in the Fundamental Text. This right had previously been recognized by this Court (…) as a fundamental right—see, in particular, Judgments number 2233-93, 3705-93, 6240-93, 5399-93, 1394-94, 4480-94, 5668-94—by deriving it from Articles 21 (right to health), 69 (the constitutional requirement of the ‘rational use of land’) and 89 (protection of natural beauty), all of the Political Constitution. In the constitutional provision, however, environmental protection (tutela del ambiente) is recognized in two dimensions: first, as a true fundamental right vested in every person and, in that sense, capable of individual enforcement (whether a national or foreigner, an adult or minor, a person lacking legal capacity, or a natural or legal person), since its defense concerns the community as a whole (not only nationals, but the entire global community); and second, as a true public power (potestad pública), which, as such, translates into specific obligations for the State as a whole, thereby shaping political objectives and, consequently, the actions of public authorities generally, so as to ensure full compliance with this fundamental right.

Thus, the State has a genuine obligation to protect the environment through mechanisms—formal and material actions and statutory and regulatory provisions—that result in the effective protection of the environment and its constituent natural resources, for the purpose of improving the human living environment. This goes beyond standards of nature conservation and extends to the entire sphere in which individuals develop, facilitating their comprehensive development—physical, psychological, and mental—. The impact of the right to a healthy and ecologically balanced environment on State activity is manifested, first, in the fact that rights, by definition, are not confined to the private sphere of individuals but extend to the very structure of the State in its role as guarantor of those rights; and, second, because State activity is directed toward satisfying the interests of the community.

It is also important to emphasize that, in constitutional case law, the concept of the ‘environment’ has not been limited to the primary elements of nature—namely, soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, the biological diversity of flora and fauna, and the landscape—which together constitute the environmental framework without which basic needs such as food, energy, housing, sanitation, and recreation could not be met. Rather, the concept has been understood comprehensively, establishing a ‘macro-environmental’ concept that also encompasses economic aspects relating to the generation of foreign currency through tourism and/or agricultural exploitation (Judgments number 5893-95, issued at nueve horas cuarenta y ocho minutos on veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; and, to the same effect, number 3705- 93, cited above, and number 2988-99, issued at once horas cincuenta y siete minutos on veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve); as well as matters concerning urban activity, including city planning, the designation of land uses (usos de suelo), waste management (solid waste, toxic waste, and wastewater), noise control, public-road planning, and the regulation of advertising signs (Judgment number 2003-3656).

(…)” Following the partial amendment to Article 50 of the Constitution in 1994, a dense, broad, and detailed body of subconstitutional law has been developed for the effective protection of the enjoyment and exercise of the right to a healthy and ecologically balanced environment, given that the third paragraph provided that “The State shall guarantee, defend, and preserve that right”; constitutional mandates and obligations that have led the Costa Rican State to establish a vast and extensive framework of subconstitutional rules embodied in various laws, regulations, and executive decrees addressing substantive and procedural matters for guaranteeing, safeguarding, and preserving the right to a healthy and ecologically balanced environment. In addition, that subconstitutional legal system has established an extensive and complex administrative organization to implement the constitutional mandates and obligations contained in the third paragraph of Article 50 of the Constitution.

Within this body or standard of legality created to implement Article 50 of the Constitution, the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) is the governing body of the Executive Branch responsible for the environmental sector (Article 1 of Ley No. 7152 de 5 de junio de 1990, Ley Orgánica del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones) and is “therefore responsible for issuing environmental policies concerning the development of communications, environmental protection, and the sustainable management and use of natural resources (…)” (Article 2 of Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Decreto Ejecutivo No. 35669-MINAET de 4 de diciembre de 2009). Thus, without claiming to be exhaustive, Article 32 of Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995, states that the Executive Branch, through MINAET, is responsible for establishing and administering protected wild areas (áreas silvestres protegidas) under any established management category, namely forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, wildlife refuges, and wetlands; Article 34 further provides that “In State-owned protected wild areas, the Ministerio del Ambiente y Energía shall adopt appropriate measures to prevent or eliminate, as soon as possible, exploitation or occupation throughout the area and to ensure respect for the ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics that led to its establishment.” Furthermore, Article 13 of Ley Forestal No. 7575 de 13 de febrero de 1996 provides that the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado) consists of “the forests and forestlands of national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its name, and properties belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies, except for real property securing credit transactions with the Sistema Bancario Nacional that becomes part of its assets,” entrusting its administration to MINAET—as governing body—which is also competent to demarcate the corresponding boundaries and establish a forest cadastre (Articles 5, 16, and 17).

Ley de Biodiversidad No. 7788 de 30 de abril de 1998 provides that MINAET is responsible for coordinating the administrative organization entrusted with managing and conserving biodiversity. Article 1 of Ley No. 6084, de 24 de agosto de 1977, Ley del Servicio de Parques Nacionales, establishes the Servicio de Parques Nacionales under the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, whose function is the development and administration of national parks for the conservation of the natural heritage of the State. For its part, Ley No. 7317 de 30 de octubre de 1992, Ley de Conservación de la Vida Silvestre, provides that the Dirección General de Vida Silvestre, under MINAET, is the competent body for the planning, development, and oversight of wild flora and fauna, and states that the Minister, in the Minister’s capacity as head of the natural-resources sector, holds a series of powers to safeguard them (Article 6).

Accordingly, it is evident that, in implementation of Article 50 of the Constitution, a broad regulatory and organizational framework has been established to safeguard that right in its broadest aspects, designating the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones as the governing body with the most significant legal and technical authority to guarantee its effective fulfillment and ensure compliance with the obligations enshrined in the cited Article. Within the new context created by Article 50 of the Constitution following the partial amendment of 1994, conformity with Constitutional Law requires that national-reserve lands be administered and classified by MINAET, and only when that body has determined that they do not belong to the natural heritage of the State may INDER administer them pursuant to the powers granted to it. In this regard, it must be emphasized that the constituent laws of the Instituto de Tierras y Colonización, Ley No. 2825 de 14 de octubre de 1961, Ley que Crea el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) Ley No. 6735 de 29 de marzo de 1982, and the bill entitled “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)” show that these are not institutions whose purpose is environmental preservation.

For that reason, this Court considers that entrusting INDER with the administration of national reserves jeopardizes and threatens the right to a healthy and ecologically balanced environment, especially in view of the powers entrusted to INDER to “grant lease agreements, rights of use, property titles, recognition of possession, or any property right over lands forming part of its assets (…),” because, in exercising its powers, INDER could encumber lands that are not, strictly speaking, suitable for agriculture and are instead intended to safeguard a “healthy environment.” It should also be noted that the “Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los países de América,” approved by Ley No. 3763 de 19 de octubre de 1966, defines National Reserves in Article 1, subsection 2, as “Regions established for the conservation and use, under official supervision, of natural resources, in which flora and fauna shall receive all protection compatible with the purposes for which those reserves were created,” thereby reaffirming that national-reserve lands must first be safeguarded by MINAET to ensure the protection of ecological balance.

In this respect, as suggested by the Procuraduría General de la República, the current wording of Article 34(a) of the bill “could suggest that forestlands or forested lands within national reserves that remain owned by the Instituto de Desarrollo Agrario when the new law is enacted would lose their status as natural heritage of the State because they would not yet have been transferred to the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones” (see, in this regard, Opinión Jurídica No. 009-J de 21 de febrero de 2011). Ultimately, national reserves cannot be administered in the same manner that prevailed under the subconstitutional legal system existing before the partial amendment of Article 50 of the Constitution in 1994, because of the profound impact produced by recognizing a right to a healthy and ecologically balanced environment. Consequently, this Constitutional Court considers Articles 16(h) and 35 of the bill unconstitutional for the following reasons: (a) INDER is assigned the administration, on behalf of the State, of national reserves that are not part of the national heritage, even though, in light of Article 50 of the Constitution, those lands must be administered by MINAET as the governing body for environmental protection, and they may be administered by INDER only after MINAET determines that they have no environmental purpose; and (b) it ambiguously provides that national-reserve lands not transferred to the natural heritage of the State form part of INDER’s assets, when they are owned by and form part of the assets of the State, whose bodies must determine technically and scientifically whether or not they have an environmental purpose.

XI. REGARDING ARTICLE 16, SUBSECTION H)

CONTINUATION. Consistent with the preceding recital (considerando), this Court likewise considers contrary to Constitutional Law the proposed authority of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones to authorize INDER, through the corresponding legal mechanisms, to make “use of areas suitable for developing ecotourism, community-based rural tourism, or agroecological projects within protected areas, subject to the corresponding prior technical study, except in national parks or absolute biological reserves,” because, as the consulting legislators contend, this provision, read in conjunction with INDER’s statutory powers, would permit a reduction in the territorial extent of protected wild areas or the natural heritage of the State without a law governing each specific case, as required by Article 38 of Ley Orgánica del Ambiente, which states: “The surface area of protected wild areas forming part of the natural heritage of the State, regardless of their management category, may be reduced only by a Law of the Republic, after conducting the technical studies justifying that measure,” which entails direct harm to the environment. In this regard, this Constitutional Court has held as follows:

“(…) It is clear from the judgment transcribed above that, once a given area has been declared a protective zone (zona protectora) by an act of the State, the State may not simply remove all or part of it from protected status (desafectarlo) in order to protect other interests—public or private—to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with Article 50 of the Constitution. Now, the fact that a provision, regardless of its rank, has declared a given area a protective zone does not render that zone immutable, in the sense that its area may under no circumstances be reduced by subsequent legislation. However, it must be borne in mind that the declaration and delimitation of a protective zone, in fulfillment of the requirements of Article 50 of the Constitution, entails the protection of the fundamental right to the environment and, therefore, any reduction in its area must not impair that right, a matter that must be determined in each specific case.

The fact that a subsequent law reduces the area of a protective zone, a forest reserve (reserva forestal), a National Park, or any other site of environmental interest is not necessarily unconstitutional, provided that the measure is justified insofar as it does not violate the right to the environment. It may be that, owing to various circumstances, a particular site has lost, at least in part, the environmental significance that originally led to its protection, which, after the relevant studies have been conducted, would justify its modification or reduction, all in application of the constitutional principle of reasonableness (principio de razonabilidad constitucional). Likewise, the initial delimitation of a protective zone—or another type of protected area—might ultimately prove insufficient and, for that reason, warrant the approval of an amendment expanding its area. In the opinion of this Chamber, these are the matters that must be examined in the specific case of Article 71 of Ley No. 7575. (…)

In accordance with the foregoing, mutatis mutandi, if, for the creation of a protected wilderness area (área silvestre protectora), the Legislative Assembly established by law that certain specific requirements must be met in order to determine whether the designation in question is justified, it follows logically that certain requirements—such as the performance of technical environmental studies—must also be met for its partial or total removal from protected status (desafectación), in order to determine that such removal does not contravene Article 50 of the Constitution. In this regard, we may speak of degrees of removal from protected status. Thus, not every removal of a protected zone (zona protegida) from such status is unconstitutional, but only insofar as it impairs or threatens the right to the environment. Consequently, to reduce any protected wilderness area (área silvestre protegida), the Legislative Assembly must do so on the basis of sufficient and necessary technical studies establishing that the environment will not be harmed or endangered and, therefore, that Article 50 of the Constitution will not be violated.

The principle of reasonableness (principio de razonabilidad), in relation to the fundamental right to the environment, requires that the provisions enacted in this field be duly supported by serious technical studies, even if no other legislation expressly so required. In the opinion of this Constitutional Court, the requirement contained in Article 38 of Ley Orgánica del Ambiente No. 7554—that technical studies justifying the measure must first be conducted before an area protected by formal statute may be reduced—is merely the embodiment of the principle of reasonableness in the field of environmental protection.

V.It should also be emphasized, as stated above, that for Section 50 of the Constitución Política to be given effect and complied with, it is not enough for public authorities to issue measures protecting the environment. It is also essential that, in exercising their offices, those same officials refrain from issuing acts inconsistent with the aforementioned constitutional mandate, as has occurred with respect to the provision whose constitutionality is under review, which, having been approved through a procedure that omitted a substantive requirement imposed by a law then in force, provides for the reduction of an area declared a protective zone. Therefore, the challenged statutory provision, Article 71 of Ley No. 771 de la Ley No. 7575, Ley Forestal del 13 de febrero de 1996, is also contrary to Article 50 of the Constitución Política. (…)” Sentencia No. 07294-98 at 16:15 hrs. on 13 de octubre de 1998, a holding reiterated in resolución No. Nº 2010-013099 at 14:56 hrs. on 4 de agosto de 2010.

In light of the foregoing, the authorization provided for in the provision, given the powers granted to INDER, could result in a reduction and impairment of protected wilderness areas and the State Natural Heritage (patrimonio natural del Estado), without compliance with the requirements established by the legal system, which, after all, embody the obligation enshrined in Article 50 of the Constitution.

XII. CONCLUSION

As a corollary to the foregoing considerations, the consolidated consultations must be answered as set forth in the operative portion.

XIII. DISSENTING OPINIONS

Justice Armijo Sancho dissents and also declares the first paragraph of Article 85 and subsections a, c, and f of Article 85 of the bill unconstitutional. Justice Castillo Víquez files a separate opinion and dissents with respect to subsection h) of Article 16 and subsection a) of Article 34 of the bill, as he considers them constitutional.

THEREFORE:

The consolidated constitutional consultations are answered as follows:

• a)The first paragraph of Article 85 of the bill under consultation is not unconstitutional, provided that it is construed to mean that the removal from protected status does not encompass property forming part of the constitutional public domain (dominio público constitucional).
• b)Subsections c) and f) of Article 85 are not unconstitutional.
• c)Subsection e) of Article 85 is unconstitutional.
• d)The phrases in subsection h) of Article 16 stating “(…) on behalf of the State, national reserves (reservas nacionales) that do not form part of the natural heritage (…)” and “(…) Likewise, the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (Minaet), through the corresponding legal mechanisms, may authorize Inder to use areas suitable for the development of ecotourism, community-based rural tourism, or agroecological projects within protected areas, following the corresponding technical study, except in national parks or absolute biological reserves” are unconstitutional.
• e)Subsection a) of Article 34 is unconstitutional.

This decision shall be communicated and served upon the President of the Legislative Assembly, the consulting members of the Legislative Assembly, the Contraloría General de la República, and the members of the Comisión Legislativa Permanente Especial sobre consultas de constitucionalidad.

Justice Armijo Sancho dissents and also declares the first paragraph of Article 85 and subsections a, c, and f of Article 85 of the bill unconstitutional.

Justice Castillo Víquez files a separate opinion and dissents with respect to subsection h) of Article 16 and subsection a) of Article 34 of the bill, as he considers them constitutional.

Gilbert Armijo S.

Acting President Luis Paulino Mora M. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Aracelly Pacheco S. Roxana Salazar C.

*110160600007CO* svillegas fmendoza 3 2 2012-08-28T15:18:00Z 2012-08-31T14:13:00Z 1 16471 90594 . 754 213 106852 11.6505 Clean 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 *110160600007CO* Res: 1963-2012 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas cincuenta minutos de quince de febrero de dos mil doce.

Consultas legislativas facultativas de constitucionalidad ireferente al proyecto de aprobación de la “TRANSFORMACIÓN DEL INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (IDA) EN EL INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER)”, que se tramita en el expediente legislativo número 17.218.

RESULTANDO:

1. 1La consulta se recibió en la Secretaría de la Sala a las 14:30 hrs. de 8 de diciembre de 2011. Las copias certificadas del expediente legislativo No. 17.218 “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto De Desarrollo Rural (INDER)” se tuvieron por recibidas en la Sala mediante resolución de las 07:56 hrs. de 16 de diciembre de 2011. El expediente fue returnado al Despacho del Magistrado Jinesta Lobo por resolución del 24 de enero de 2012, en consecuencia, el plazo para evacuar la consulta vence el día 24 de febrero de 2012.
2. 2Consideran los legisladores consultantes que el proyecto ley que se conoce en el expediente legislativo 17.218 “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto De Desarrollo Rural (INDER)” contiene vicios de inconstitucionalidad por el fondo. En primer término, consideran que el artículo 85 de ese proyecto contiene serios problemas de sintaxis gramatical, desorden de ideas, oraciones, párrafos y temas dispersos o mal acomodados, lo cual, provoca, incluso, un espíritu del legislador equívoco y bastante difícil de descifrar, precisamente, por haber sido redactado sin mayor rigor en materia de buena técnica legislativa. Así, por ejemplo, el primer párrafo de ese artículo plantea dos soluciones excluyentes, aunque en todo caso constitucionalmente imposible de aplicar, sea, en un mismo tiempo o por separado. Señalan que el legislador estaría validando en genérico y por anticipado cualesquier acto administrativo de desafectación de bienes propios de la Nación.Dicen que, independientemente, que ese tipo de actos administrativos de desafectación pública hayan existido o no, o que vayan a existir en el futuro, el punto es que sólo la Asamblea Legislativa tiene atribuida esa función esencial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 121, inciso 14, constitucional. Además, por un asunto de razonabilidad, el Parlamento, únicamente, puede ejercitar esa competencia constitucional caso por caso (nunca en abstracto o genérico). La segunda opción interpretativa del párrafo inicial del artículo referido sería asumir que el legislador está autorizando al INDER a desafectar bienes propios de la Nación en sede administrativa, lo cual –según estiman– implica una forma de invadir o usurpar competencias constitucionales que, claramente, pertenecen a otro Poder de la República (Parlamento). El tercer problema del párrafo inicial es que se aplica, indiscriminadamente y, por anticipado, la herramienta de la convalidación como regla única, en función de subsanar todos aquellos casos de procedimientos de adjudicación, titulación e inscripción registral de la propiedad pública que, por alguna u otra razón, están viciados de nulidad relativa.Estiman que la figura de la convalidación, en sí misma, no es el problema, sino que aún cuando para corregir algunos defectos también se cuenta en la legislación con otras herramientas como el saneamiento, la conversión, la declaratoria de lesividad en sede administrativa y en sede judicial, sin embargo, con la redacción del artículo impugnado todas las soluciones diferentes a la convalidación podrían resultar inaplicables en la práctica. Estiman que el inciso e) del artículo 85 podría infringir los principios constitucionales de división de poderes y reserva de jurisdicción contenidos en los artículo 9 y 153 de la Constitución Política, en caso que la voluntad del legislador sea auto-transferirse por esta única vez la potestad constitucional de resolver, definitivamente, sobre los trámites de adjudicación, titulación, segregación, traspaso y registro de tierras, hechos ante el ITCO o ante el IDA, desde el momento allí indicado y al amparo de la legislación vigente o no vigente indicada.Agregan que además se estaría dando un quebranto al principio de explotación racional de la tierra contenido en el artículo 69 constitucional, así como, una violación a lo dispuesto en el artículo 121, inciso 14, de la Constitución Política al otorgar la autorización al INDER para realizar una serie de actuaciones con el propósito de "convalidar" actos administrativos que dieron origen a la titulación de propiedades en el Registro Público por parte del IDA y la desafectación pública realizada por el Estado. Estiman que la redacción es poco clara y pondría en riesgo los bienes de dominio público que forman parte del patrimonio nacional. Sobre el particular, agregan que la desafectación de bienes de dominio público sólo puede ser realizada por parte de la Asamblea Legislativa, no por el Poder Ejecutivo, una institución autónoma como el IDA u otros órganos que conforman el Estado en sentido amplio.La referencia a la desafectación dispuesta en el artículo 85 consultado, deja abiertas opciones muy riesgosas, por cuanto, estaría permitiendo el otorgamiento de validez y eficacia jurídica a actos realizados por órganos del Estado distintos a la Asamblea Legislativa y se estaría, igualmente, abriendo un portillo legal para validar la titulación e inscripción de actuaciones absolutamente nulas realizadas por el IDA, como la titulación de fincas con bosque que forman parte del Patrimonio Natural del Estado u otros bienes de dominio público. Esto significa que se pretende dar una autorización para la desafectación genérica y totalmente abierta, sin delimitar cuáles son los bienes cuya afectación se pretende convalidar, sin estudios técnicos que justifiquen esa desafectación ni explicar las razones que justifican la salida del dominio público de estos bienes. Continúan manifestando que el inciso c) del artículo mencionado autoriza al INDER a titular a poseedores de fincas inscritas a nombre del IDA, que hayan ejercido dicha posesión por más de 10 años en forma personal, ininterrumpida y a título de dueño, sin establecer para ello ningún tipo de limitación adicional, específicamente, sobre el tamaño de la fincas que se puedan titular como lo dispone, actualmente, la Ley de Informaciones Posesorias.Asimismo el inciso f de dicha norma autoriza al INDER para que rectifique la cabida de las fincas inscritas en el Registro Público, ello sin sujeción a la dispuesto en el artículo 14 de la Ley de Informaciones Posesorias. Denotan los consultantes que no se excluye de la aplicación del inciso c) la titulación de aquellas fincas inscritas a nombre del IDA que ostenten la condición de bienes de dominio publico, por ejemplo, que formen parte del Patrimonio Natural del Estado. Por lo señalado, estiman los consultantes que se está poniendo en peligro la Hacienda Pública. Señalan que por otra parte el inciso e) del artículo citado, pretende declarar “legalmente cumplidos” (aunque hayan sido ilegales), así como “validos y eficaces” todas las actuaciones dirigidas a trasladar la titularidad a terceros de fincas inscritas a nombre del IDA, sin especificar cuáles serían los bienes implicados por esta medida, ni quienes serían los beneficiarios, con lo cual –según su criterio– se violentan los principios de legalidad y seguridad jurídica consagrados en el articulo 11 constitucional.Nuevamente, no se excluyen los bienes de dominio público, ni siquiera el Patrimonio Natural del Estado. En este caso, la norma sí incluye algunos supuestos en los que no procede la convalidación pretendida, pero éstos son totalmente insuficientes para garantizar la protección del patrimonio nacional, la Hacienda Pública y el interés público. Estiman que esta norma es totalmente abierta, porque pretende “convalidar”, prácticamente, cualquier actuación realizada por el IDA (adjudicación, titulación, segregación, traspaso y registro de tierras, entre otros), sin importar el motivo que originó su invalidez o ineficacia y sin importar el marco normativo bajo el cual se llevaron a cabo. Agregan que las excepciones que establece el artículo referido no son suficientes para la protección de los actos a realizarse, ya que, presentan grandes vacíos que mantienen vigente el riesgo de afectación al patrimonio nacional.De otra parte, señalan los consultantes que también lo dispuesto en los artículos 16 y 34 del proyecto de ley referido podría resultar inconstitucional y señalan que con ellos se lesiona lo dispuesto en los artículos 50, 89 y 121, inciso 14, constitucionales, por cuanto, se le otorga al INDER la competencia para administrar y dar soluciones a los poseedores de ocupaciones de reservas nacionales que no sean parte del patrimonio natural, cuando –según estiman– todas las reservas son parte del patrimonio natural y es el Ministerio de Ambiente Energía y Telecomunicaciones el competente para administrarlas. Señalan que como una garantía para la protección del Patrimonio Natural del Estado, el artículo 15 de la Ley Forestal No. 7575 de 5 de febrero de 1975, establece que los organismos de la administración pública no podrán enajenar terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que antes hayan sido clasificados por el MINAET, en el entendido que si estuviesen cubiertos de bosque, quedarían, automáticamente, incorporados al Patrimonio Natural del Estado, sin que sea preciso contar con la clasificación previa del MINAET.Estiman que el inciso h) del artículo 16 del proyecto de ley referido es contrario a lo dispuesto en el artículo 50 constitucional, al disponer que el MINAET, podría autorizar al INDER el uso de aquellas áreas aptas para el desarrollo de proyectos ecoturísticos, de turismo rural, comunitario o agroecológicos, dentro de áreas protegidas, previo estudio técnico correspondiente, excepto en Parques Nacionales o Reservas Biológicas Absolutas. Con ello, se estaría permitiendo la disminución del espacio territorial de las áreas silvestres protegidas sin que exista una ley que así lo disponga para cada caso en particular y fundamentada en criterios técnicos. Ahora bien, no debe perderse de vista que dentro de los sistemas de dotación de tierras de los que dispondrá el INDER se establece el de asignación de tierras, donde los beneficiarios pueden recibir títulos de propiedad sobre las tierras asignadas; por lo que podría darse, eventualmente, hasta una disposición de bienes de dominio público, como es el caso del Patrimonio Natural del Estado, a favor de particulares.Asimismo, en el inciso e) del propio artículo 16 se establece, dentro de las potestades y competencias del INDER, el otorgamiento de contratos de arrendamiento, derechos de uso, títulos de propiedad, reconocimiento de posesión o cualquier otro derecho real, en tierras que sean parte de su patrimonio y las que adquiera o se le traspasen para ejecución de iniciativas de desarrollo social. Estiman que el permitir que el nuevo Instituto pueda disponer de tierras dentro de áreas protegidas para desarrollar en ella proyectos ecoturísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos, exigiendo para ello, únicamente, un estudio técnico, es contrario al principio constitucional de reserva legal y al artículo 50 del mismo cuerpo normativo. Indican que su preocupación tiene sustento además en lo dispuesto en el artículo 34 del proyecto de ley, en tanto, incluyen como patrimonio del nuevo Instituto (INDER) las tierras en reserva nacional que no hayan sido traspasadas al patrimonio natural del Estado.
3. 3Mediante resolución de las 15:52 hrs. de 14 de diciembre de 2011, se tuvo por recibida la consulta formulada y se le requirió al Directorio de la Asamblea Legislativa, por medio de su Presidente, la remisión del expediente legislativo número 17.218, o bien, copia certificada del mismo.
4. 4Por resolución de las 07:56 hrs. de 16 de diciembre de 2011 se recibió copia certificada del expediente legislativo solicitado, siendo que, se trasladó la consulta a la oficina del Magistrado Paul Rueda Leal, a quien por turno le correspondía.
5. 5Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:53 hrs. de 19 de diciembre, un grupo de legisladores se apersonó a manifestarse a favor del proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo No. 17.218. Estiman que los legisladores consultantes no plantean verdaderas dudas de constitucionalidad. Insisten que se limitan a argumentar dudas de orden filológico y no, propiamente, jurídicas. Se refieren a cuestiones de sintaxis, redacción y estilo, lo que constituye una competencia propia de los legisladores y no una función del contralor de constitucionalidad. Consideran que no se cumple con lo establecido en el artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En relación al artículo 85 del proyecto consultado, explican que no se está realizando desafectación alguna en el proyecto de ley. Ninguno de los terrenos que se contemplan en ese artículo, se refieren a calles públicas, a parques, plazas, ni a “bienes propios de la Nación”, sino que todos los terrenos son parcelas agrícolas que han sido adjudicadas desde hace mucho tiempo a agricultores de nuestro país y en los cuales realizan una actividad agrícola, una actividad que les permite el sustento propio y el de sus familias.Además, los consultantes se refieren a una eventual e hipotética infracción de los artículos 9 y 153 constitucionales, referidos a la “división de poderes y reserva de jurisdicción”, siendo que, el propio texto excluye, precisamente, los procesos jurisdiccionales que estén pendientes de resolución. Indican, además, que el artículo 85, inciso e), no contempla ninguna lesión al principio de división de poderes, siendo que la mencionada disposición tiene como finalidad reforzar la certeza jurídica que otorga el Registro Público. Consideran que no se razona el motivo de una supuesta infracción al artículo 69 de la Constitución Política. Estiman, además, que se refieren a aspectos de legalidad, como la probable comisión de delitos, sin que enuncien dudas concretas de constitucionalidad y, además, desconociendo que no están derogando las competencias de órganos como el Ministerio Público o la Contraloría General de la República.Alegan que en la consulta se hace una confusa alusión al término administrativo de “convalidación”. Al respecto, señalan que “Convalidar” no es sinónimo de “desafectar”. La convalidación se da con respecto a bienes, previamente, desafectados. Insisten que se argumentan diversas opciones interpretativas de un texto legal, pero no verdaderas dudas de constitucionalidad, siendo que la interpretación de una norma para casos concretos corresponde a la propia Asamblea Legislativa, o bien, a los operadores jurídicos. Se debe indicar que, dentro del marco de la Constitución Política, el legislador puede optar por diversas formas para abordar o solucionar el problema sin que por ello se incurra en una inconstitucionalidad. Si en el texto del artículo 85 se optó por el concepto de convalidación, se trata de una decisión política que en sí misma no es inconstitucional, sino que se trata de un término amplio que permite solucionar la inseguridad jurídica que pesa sobre un conjunto de bienes que tienen que ser puestos a derecho.Insisten que el proyecto de ley no está realizando ninguna desafectación y explican que en todos los terrenos sobre los cuales se aplica el saneamiento existen parcelas agrícolas, trabajadas por campesinos costarricenses desde hace mucho tiempo en terrenos con vocación agrícola. Cuando el texto habla de desafectaciones realizadas por el Estado, consideran que es evidente que se está refiriendo a aquellas que fueron practicadas de manera regular, apegadas a la Constitución y por el órgano competente que es la Asamblea Legislativa. Aclaran que de ningún modo se pretende legitimar desafectaciones inconstitucionales. Insisten que el artículo 85, inciso c), del proyecto de ley se refiere a la posesión de terrenos dentro de un asentamiento o finca inscrita a nombre del IDA. Indican que las desafectaciones ya fueron realizadas en su momento y el proyecto no está desafectando propiedad alguna. Consideran que no es admisible la ampliación de la consulta al dilatar el proceso presentando “escritos de ampliación” de argumentos que debieron señalaron desde un inicio.En todo caso, consideran que los alegatos no vienen al caso, por cuanto, el artículo 16 del proyecto en ningún momento sustrae del MINAET la administración de los terrenos que sean parte del patrimonio natural del Estado. Aclaran que el proyecto se refiere a las tierras que, en la actualidad, no hayan sido incorporadas al patrimonio natural del Estado, dejando incólume la disposición del artículo 13 de la Ley No. 7575 que regula esa materia. Niegan que el proyecto de ley le esté sustrayendo las reservas, patrimonio natural del Estado al MINAET. Recalcan que hay tener presente que la propiedad agrícola del Estado siempre le ha correspondido al IDA, quien la administra. Concluyen que la consulta de consulta de constitucionalidad resulta improcedente por la forma y por el fondo.
6. 6Por memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:45 hrs. de 23 de diciembre de 2011, se apersona MARTA EUGENIA ACOSTA ZÚÑIGA en su condición de SUBCONTRALORA GENERAL DE LA REPÚBLICA y plantea una consulta de constitucionalidad relacionada con el proyecto de ley “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (IDER)”, tramitado en expediente legislativo No. 17.218 y manifiesta que el artículo 96, inciso c), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional reconoce a esa Contraloría, una legitimación institucional para plantear dudas de constitucionalidad relacionadas con proyectos de ley en cuya tramitación, contenido o efectos, se considere como indebidamente ignorados, interpretados o aplicados los principios o normas relativos a su competencia constitucional. A partir de lo anterior, consideran que la norma del proyecto de ley en consulta produce un menoscabo al dominio público, en especial, al Patrimonio Natural del Estado, que son bienes que forman parte de los fondos públicos, los cuales, a su vez, integran el concepto de Hacienda Pública, que constituye el eje central de las competencias constitucionales y legales encomendadas a esta Contraloría.En relación al fondo, cuestionan, en primer término, lo dispuesto en el artículo 85 del proyecto de ley, mediante el cual, se intenta la convalidación de procedimientos de adjudicación de la propiedad pública, titulación e inscripción en el Registro Público de la Propiedad a través de los procedimientos allí establecidos. Asimismo, cuestionan lo dispuesto en los incisos e) y h) del artículo 16, así como el inciso a) del artículo 34. Alegan la presunta infracción al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; la tutela y resguardo de los bienes demaniales propios de la Nación; al principio constitucional de adecuada distribución de funciones entre los distintos poderes del Estado; al principio de inaplicación del silencio positivo en materia ambiental; al principio de intangibilidad de los actos propios y exceso de la potestad normativa reglamentaria a cargo de la institución autónoma que se transformaría del IDA en INDER.En relación con el artículo 85, destaca que el mismo tiene una redacción ambigua, carente de claridad y adecuada precisión, con alta carga de discrecionalidad y abriendo margen para la arbitrariedad administrativa. En su criterio, regula supuestos que podrían derivar una disminución importante del dominio público, en especial del Patrimonio Natural del Estado, que es una expresión del derecho constitucional a un ambiente sano y equilibrado. Esa norma procura convalidar conductas administrativas emitidas, principalmente, por el Instituto de Desarrollo Agrario, que han titulado bienes inmuebles que forman parte del dominio público, debido a que por sus características constituyen Patrimonio Natural del Estado y que, como tales, nunca debieron ser adjudicados o titulados a particulares y, en consecuencia, se busca legalizar situaciones irregulares que se han presentado en el pasado. En concreto, destacan una grave afectación al derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al posibilitar que los administrados dispongan de bienes que forman parte del Patrimonio Natural del Estado.De manera que, se pretende legitimar, convalidar y sanear, por medio de una reforma legal, las prácticas cuestionadas tanto a nivel administrativo como judicial, de forma abiertamente violatoria en relación con las normas constitucionales que resguardan la materia. De igual forma, al autorizarse esos procedimientos de titulación administrativa, se estaría permitiendo al INDER arrogarse funciones propias de órganos del Poder Judicial, evidenciándose una infracción al artículo 9 de la Constitución Política. Manifiestan que al tratarse de bienes que integran el Patrimonio Natural del Estado en los términos del reconocimiento y expresión del derecho fundamental a un ambiente sano, el Estado no puede renunciar a las acciones reivindicatorias de esos inmuebles, que, en todo caso, es imprescriptible. Igualmente, consideran que la referida norma es inconstitucional toda vez que su objetivo es convalidar conductas administrativas de manera genérica y facilitar la evasión de las mismas al control de legalidad.Pero, además, procura facilitar y permitir la titulación de tierras en las Reservas Nacionales para pseudo otorgar seguridad jurídica en la tenencia de la tierra mediante el reconocimiento del dominio pleno en áreas que han formado y forman parte del Patrimonio Natural del Estado, esto es, de zonas que han sido afectadas y protegidas, precisamente, por la importancia y relevancia que tiene para el país. El proyecto de ley en consulta pone de manifiesto la necesidad de otorgarle un título de propiedad a los ocupantes de las áreas en cuestión, sin embargo, del estudio de la norma impugnada se tiene que la facultad de titular en estas áreas recae sobre un ámbito indiscriminado de aplicación, lo cual, de suceder así, podría estarse titulando áreas en las que son incompatibles muchas de las actividades que realiza el hombre y que pueden perjudicar el ecosistema. En consecuencia, insisten que no es posible que se permita al INDER titular áreas de bosque o terrenos con vocación forestal y, mucho menos, convalidar o sanear conductas administrativas en forma indiscriminada que pudieren haberse dado sobre estos terrenos, ya que esto iría contra las políticas conservacionistas.Advierten que la norma impugnada no impide la situación de estas áreas protegidas, sino que, más bien, las facilita, sin tomar en consideración la naturaleza demanial de estos bienes. Tampoco se toma en consideración la existencia de otros tipos de bienes demaniales, tales como la zona marítimo terrestre, cuya administración está a cargo de las municipalidades, etc.; con lo cual, su posible afectación ni siquiera es consultada, previamente, por el INDER para efectos de una futura titulación, ni tampoco prevé impedimento para su titulación. Estiman inconstitucional toda disposición normativa que permita o faculte a la Administración titular bienes de dominio público de manera genérica y, máxime, cuando se trate de bienes que conforman al Patrimonio Natural del Estado, cualquiera que sea su denominación o categoría, para someterlas al régimen de dominio privado, máxime cuando no se cuenta con el estudio técnico-científico previo.Consideran que con la norma objeto de esta consulta, se estaría procurando el saneamiento o convalidación de conductas administrativas absolutamente nulas, evadiendo, incluso, la sentencia No. 2063-2007 de la Sala Constitucional y podría ocasionar la evasión de responsabilidades y la impunidad tanto de funcionarios públicos como de sujetos privados que han participado de esas actuaciones irregulares. El contenido de la norma involucra una desviación del fin pretendido en relación con esos bienes, por cuanto, no obstante, pretende atender una necesidad clara –la de dotar de tierra a campesinos para coadyuvar a su sustento– desconoce en forma abierta y clara la finalidad de la preservación del Patrimonio Natural del Estado. Alegan infracción al principio de inaplicación del silencio positivo en materia ambiental, por cuanto, se estaría entendiendo que la omisión de la administración en torno a la resolución de determinados asuntos o el no ejercicio en un determinado plazo de ciertas acciones, haría surgir derecho, aún respecto de situaciones que, jurídicamente, no resultan amparables, por su abierta contradicción con el bloque de legalidad.La norma en cuestión les parece conculcatoria del principio de intangibilidad de los actos propios, en tanto procura inhibir a la Administración de ejercer acciones para la tutela efectiva del dominio público y los bienes Patrimonio Natural del Estado, a contrapelo del derecho de acción que tiene la Administración para declarar en sede administrativa, siguiendo los procedimientos de rigor, la nulidad absoluta que resulte evidente y manifiesta de las conductas que adolezcan tales vicios, o bien, acudir a la sede judicial para la anulación de los actos que ameriten esa acción, previa declaratoria de lesividad en los casos que se requiere. De otra parte, el artículo 85 concede al INDER la facultad de emitir normativa, en especial reglamentaria, respecto de ese texto legal, violentando lo dispuesto en los incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Constitución Política, ya que, se trata de una competencia propia y exclusiva del Poder Ejecutivo en sentido estricto para dictar los reglamentos ejecutivos.Insisten en el exceso de la potestad reglamentaria que el ordenamiento jurídico le pretende reconocer al INDER es improcedente de acuerdo con el marco de constitucionalidad que rige esta materia, puesto que aquel posee, únicamente, autonomía administrativa –como institución autónoma– y sólo puede dictar reglamentos de organización y funcionamiento, y no ejecutivos porque ésta última es una competencia que la propia Constitución Política ha reservado, en exclusiva, al Poder Ejecutivo. De otra parte, cuestionan los incisos e) y h) del artículo 16, así como, el inciso a) del artículo 34. De estas normas se desprende que el patrimonio del INDER estaría constituido por las tierras de la reserva nacional, que no hayan sido traspasadas al Patrimonio Natural del Estado; sin embargo, aún así, el proyecto concede competencias al INDER respecto de aquellos bienes que constituyan Patrimonio Natural del Estado y no hayan sido traspasados a la administración competente (MINAET y SINAC).Advierten que se estaría otorgando facultades y atribuciones al INDER para administrar en su nombre las reservas nacionales de naturaleza demanial y aún se faculta para otorgar títulos de propiedad o reconocimiento de derechos de posesión sobre esos terrenos, contraponiéndose, nuevamente, con la condición demanial de los mismos e infringiendo su régimen especial de protección, como componente del derecho consagrado en el artículo 50 constitucional. Esa representación estima inconveniente trasladar los terrenos de las reservas nacionales al INDER, por cuanto, las mismas en cuanto constituyen bienes demaniales, deben ser objeto de protección y vigilancia oficial del Estado, conforme con el numeral 50 constitucional. De manera que, conferirle al INDER la administración y disposición de las reservas nacionales, conlleva en realidad una desafectación implícita que estaría en contraposición de los principios, normas y valores constitucionales.Asimismo, se advierte que la posibilidad para el MINAET de trasladar al INDER áreas protegidas para el desarrollo de proyectos eco turísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos, actividades que por su naturaleza no corresponden al INDER y son parte del ámbito de competencias de otras instituciones. Solicitan que se estime la consulta de constitucionalidad planteada.
7. 7Mediante escritos recibidos en la Secretaría de la Sala a las 10:57 hrs., 11:18 hrs., 13:06 hrs., 13:21 hrs. y 13:43 hrs. de 9 de enero de 2012 se apersonaron varios ciudadanos a manifestar su conformidad con el proyecto de ley sometido a consulta.
8. 8Por resolución interlocutoria No. 2012-268 de las 15:50 hrs. de 11 de enero de 2012, este Tribunal ordenó acumular la consulta planteada por la Contraloría General de la República tramitada en el expediente No. 11-016697-0007-CO, a la que se tramita en este expediente.
9. 9Por medio de nota del 18 de enero de 2012, el Magistrado Paul Rueda Leal, le indicó a la Presidencia de la Sala que le asiste motivo de inhibitoria, por cuanto, una de las consultantes es su suegra.
10. 10Mediante resolución de las 08:09 hrs. de 20 de enero de 2012, la Presidenta de la Sala tuvo por aceptada la inhibitoria del Magistrado Rueda Leal.
11. 11Por medio de resolución de la Presidencia de la Sala de las 15:06 hrs. de 24 de enero de 2012, se returnó esta consulta legislativa al Magistrado Ernesto Jinesta Lobo a quien por turno corresponde.
12. 12En memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 17:45 hrs. de 26 de enero de 2012, se apersonaron diputados y diputadas de la Asamblea Legislativa a plantear sus manifestaciones en relación a la consulta planteada por la Contraloría General de la República. Consideran que el proyecto de ley no se refiere a la Hacienda Pública de manera que no está legitimada para intervenir. Estiman que el proyecto no ignora, interpreta o aplica, indebidamente, principios o normas relativas a competencia constitucional de la Contraloría General de la República. En primer término, en relación a las supuestas dudas de constitucionalidad planteadas contra el artículo 85 del proyecto de ley, refieren que el proyecto de ley bajo ninguna circunstancia, deroga o modifica ningún concepto de la Ley Forestal o la Ley Orgánica del Ambiente, o de ninguna otra norma que se refiera al patrimonio natural del Estado.Asimismo, tampoco sustrae del MINAET la administración de los terrenos que sean parte del patrimonio natural del Estado. Niegan la presunta infracción a los bienes de dominio público, pues, consideran que del numeral en cuestión se denota que no se está realizando desafectación alguna de ningún bien de dominio público. Exponen que ninguno de los terrenos que se contemplan en ese artículo se refiere a calles públicas, parques, plazas ni a ningún otro bien inmueble que forme parte del dominio público. Explican que todos son terrenos que son parcelas agrícolas que han sido adjudicadas desde hace mucho tiempo a agricultores de nuestro país y, en los cuales, realizan una actividad agrícola. Recalcan que en el artículo 85 del proyecto, el verbo “convalidar” no es sinónimo de “desafectar”, sino que la convalidación se da con respecto a bienes previamente desafectados. Insisten que no entienden la presunta duda relacionada con el artículo 9 constitucional, ya que, el propio artículo 85 del proyecto dispone que se exceptúan de la aplicación de esta disposición los títulos de propiedad que se encuentren bajo investigación judicial.En relación al principio de silencio positivo, consideran que se trata de una discusión de mera legalidad y no de constitucionalidad, contenido en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública, así como, en el artículo 4 de la supra citada Ley Forestal, el cual, inhibe su aplicación en esta materia. En relación al tema de la potestad reglamentaria, manifiestan que si se lee con detenimiento el inciso c) del artículo 85 se cae en cuenta que la potestad reglamentaria ahí referida está relacionada con reglamentos autónomos y, no así, el reglamento ejecutivo que habrá de emitirse por parte del Poder Ejecutivo una vez aprobado el proyecto de ley. Consideran que la consulta resulta improcedente.
13. 13En memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:35 hrs. de 31 de enero de 2012, se apersonan varios ciudadanos como coadyuvantes pasivos de la consulta realizada por la Contraloría General de la República.
14. 14En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

CONSIDERANDO:

I. SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS ACUMULADAS

La consulta facultativa de constitucionalidad tramitada, en el expediente No. 11-016060-0007-CO fue efectuada por once diputados de la Asamblea Legislativa luego de la aprobación en primer debate del proyecto “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)” que se tramita en el expediente legislativo No. 17.218. Adicionalmente, cabe apuntar que el citado proyecto de ley fue consultado antes de su aprobación definitiva. Por lo expuesto y de conformidad con lo establecido en el artículo 96, inciso b), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta consulta legislativa de constitucionalidad resulta admisible. De otra parte, la consulta legislativa que se tramitó, originalmente, en el expediente No. 11-16697-007-CO, fue planteada por la Subcontralora General de la República, bajo el supuesto del inciso c) del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, según el cual, resulta admisible la consulta de constitucionalidad planteada por dicho órgano cuando “se tratare de proyectos de ley o de mociones incorporadas a ellos, en cuya tramitación, contenido o efectos estimaren como indebidamente ignorados, interpretados o aplicados los principios o normas relativos a su respectiva competencia constitucional”.

Siendo que, en el caso concreto, se alega que el proyecto de ley sometido a consulta, eventualmente, estaría provocando un menoscabo a los bienes inmuebles de dominio público del Patrimonio Natural del Estado que integran el concepto de Hacienda Pública. De ahí que a la luz de lo dispuesto en la normativa supra citada, así como, el artículo 183 de la Constitución Política, la consulta planteada es admisible y procede esta Sala a evacuarla.

II. SOBRE LAS GESTIONES DE COADYUVANCIA

Mediante escritos recibidos en la Secretaría de la Sala a las 10:57 hrs., 11:18 hrs., 13:06 hrs., 13:21 hrs. y 13:43 hrs. de 9 de enero de 2012 y 14:35 hrs. de 31 de enero de 2012, se apersonaron varios ciudadanos a presentar una gestión de coadyuvancia y manifestar su conformidad con el proyecto de ley sometido a consulta. Sin embargo, dichas gestiones son inadmisibles. Nótese que la intervención adhesiva activa o pasiva está prevista para los procesos de amparo en los que existen contra interesados y, particularmente, para quien deriva un interés legítimo de la sentencia final (artículo 34 Ley de la Jurisdicción Constitucional) y no para los mecanismos de consulta en los que pueden existir simples opiniones jurídicas contrapuestas acerca de la regularidad constitucional de un proyecto de ley (ver, sobre el particular, las opiniones consultivas Nos. 2003-14606 de las 12:30 hrs. de 12 de diciembre de 2003 y 2004-01603 de las 9:30 hrs. de 17 de febrero de 2004).

III. OBJETO DE LAS CONSULTAS ACUMULADAS

Las consultas se plantean para que este Tribunal Constitucional se pronuncie acerca de presuntos vicios sustanciales de constitucionalidad contenidos en el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo No. 17.218, proyecto de ley “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)”. Específicamente, los consultantes requieren la opinión consultiva de este Tribunal en relación a los artículos 16, incisos e) y h), 34, inciso a), y el 85. En relación a los artículos 16 y 34 se cuestiona el propósito del legislador de disponer que “las tierras de la reserva nacional que no hayan sido traspasadas al patrimonio natural del Estado” sean parte del patrimonio del Instituto de Desarrollo Rural y le corresponda a dicha institución su administración, en nombre del Estado. Consideran que lo anterior lesiona lo dispuesto en los artículos 50, 89 y 121, inciso 14, ya que, se le otorga al INDER la competencia para administrar y dar soluciones a los poseedores de ocupaciones de reservas nacionales que no sean parte del patrimonio natural, cuando, en su criterio, todas las reservas nacionales son parte del patrimonio natural y, por ende, su administración le corresponde al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.

En ese mismo sentido, alegan que estos bienes son de carácter demanial y, por lo tanto, conferirle al INDER su administración y disposición, conlleva a una desafectación implícita de estos bienes, los cuales, por su naturaleza, deben ser resguardados en aras de tutelar el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Específicamente, en relación al artículo 16, inciso h), cuestionan la posibilidad que el MINAET autorice al INDER “el uso de las áreas aptas para el desarrollo de proyectos ecoturísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos, dentro de áreas protegidas, previo estudio técnico correspondiente”, pues, eventualmente, se estaría permitiendo la disminución del espacio territorial de áreas silvestres protegidas y la disposición de bienes de dominio público, como el Patrimonio Natural del Estado, a favor de particulares, así como, que se daría una intromisión en las competencias reservadas al MINAET.

De otra parte, se cuestiona el artículo 85 en su encabezado y, además, los incisos c), e) y f). Respecto del encabezado se cuestiona, en primer término, su redacción, calificándola de ambigua, que se puede prestar para problemas interpretativos y abrir margen a la arbitrariedad administrativa. Además, consideran sumamente peligrosa el empleo de la siguiente frase “y la desafectación pública realizada por el Estado” pues se estaría permitiendo la desafectación de bienes de dominio público en genérico, abriéndose un portillo para validar la titulación e inscripción de actuaciones absolutamente nulas realizadas por el Instituto de Desarrollo Agrario. Adicionalmente, se acusa que se aplique la figura administrativa de la “convalidación” como única herramienta para subsanar todos los procedimientos que, por algún motivo, estén viciados. En relación a los incisos c) y e) se cuestiona una posible infracción a los artículos 9, 50, 69, 89, 121, inciso 14, y 153 de la Constitución Política.

Según los consultantes, dicha norma procura convalidar conductas administrativas emitidas, principalmente, por el Instituto de Desarrollo Agrario, que han titulado bienes inmuebles que forman parte del dominio público, debido a que, por sus características, constituyen Patrimonio Natural del Estado, pretendiéndose legalizar situaciones irregulares que se han presentado en el pasado, más aún, que la facultad de titular en estas áreas recae sobre un ámbito indiscriminado de aplicación sin especificar cuáles serían los bienes implicados por esta medida y quiénes serían los presuntos beneficiarios, violentándose los principios de legalidad y seguridad jurídica. En síntesis, se cuestiona que dicha norma no excluye las áreas protegidas ni los bienes de dominio público. Asimismo, en el mismo sentido, alegan que dichas normas desconocen la inaplicación del principio de silencio positivo en materia ambiental e infringe el principio de intangibilidad de los actos propios, en el tanto, se inhibe a la Administración de ejercer acciones para la tutela del dominio público y el patrimonio natural del Estado.

De otra parte, se acusa una posible infracción a los principios de separación de poderes y reserva de jurisdicción, consagrados en los artículos 9 y 153 de la Constitución Política, por el hecho de transferirse la potestad de resolver, definitivamente, sobre los trámites de adjudicación, arrogándose funciones propias de órganos del Poder Judicial. Adicionalmente, los legisladores consultantes apuntan que los incisos c) y f) no establecen límites sobre el tamaño de las fincas que se pueden titular, tal y como lo dispone el artículo 14 de la Ley de Informaciones Posesorias. Finalmente, el órgano contralor cuestiona lo dispuesto en el artículo 85, inciso c), in fine, por una presunta infracción a los incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Constitución Política al existir un exceso en la potestad reglamentaria, siendo que el INDER sólo podría dictar reglamentos de organización y funcionamiento, no así, reglamentos ejecutivos.

IV. SOBRE EL TRÁMITE DEL EXPEDIENTE LEGISLATIVO No

17.218. De previo a evacuar en detalle los extremos consultados por los legisladores, conviene realizar un recuento somero sobre las vicisitudes del procedimiento legislativo al que fue sometido el expediente legislativo No. 17.218, en el que se conoce el proyecto de ley denominado “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)”:

<![if !supportLists]>1) <![endif]>El proyecto de ley de “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)” fue presentado ante la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa el 13 de noviembre de 2008 por los diputados Salvador Quirós Conejo, Luis Carlos Araya Monge, Saturnino Fonseca Chavarría y José Ángel Ocampo Bolaños (ver folios 1-71 de la copia del expediente legislativo, Tomo I).

<![if !supportLists]>2) <![endif]>En fecha 13 de noviembre de 2008, la Presidencia de la Asamblea Legislativa ordenó pasar el expediente a estudio e informe de la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios (ver folio 72, de la copia del expediente legislativo, Tomo I).

<![if !supportLists]>3) <![endif]>Por notas de 5 de mayo de 2009 varios legisladores solicitaron a la Presidencia del Directorio Legislativo poner a despacho el expediente legislativo en cuestión (folios 73-74 de la copia del expediente legislativo, Tomo I).

<![if !supportLists]>4) <![endif]>El proyecto de ley se publicó en La Gaceta No. 89 de 11 de mayo de 2009 (Gaceta Digital http://historico.gaceta.go.cr/pub/2009/05/11/COMP_11_05_2009.html#_Toc229545664).

<![if !supportLists]>5) <![endif]>El proyecto de ley fue sometido a consulta del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, la Corte Suprema de Justicia, al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ministerio de Planificación y Política Económica, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Educación Pública, Ministerio de Salud, Ministerio de Obras públicas y Transportes, Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, Contraloría General de la República, Instituto Costarricense de Electricidad, Instituto Nacional de Seguros, Banco Central de Costa Rica, Instituto de Desarrollo Agrario, Instituto Mixto de Ayuda Social, Superintendencia General de Entidades Financieras, Banco Hipotecario de la Vivienda y Registro Público (ver folios 227-245 de la copia del expediente legislativo, Tomo I).

<![if !supportLists]>6) <![endif]>Por medio del oficio No. ST-319-2009 de 7 de diciembre de 2009, el Departamento de Servicios Técnicos remitió a la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios el informe integrado (jurídico-económico) en relación al proyecto de ley en cuestión (ver folios 373-446 de la copia del expediente legislativo, Tomo II).

<![if !supportLists]>7) <![endif]>En sesión de la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales del 16 de febrero de 2010, se aprobó un texto sustituto para el proyecto de ley en cuestión (ver folios 488-575 del expediente legislativo, Tomo II).

<![if !supportLists]>8) <![endif]>El texto sustitutivo fue sometido a consulta del Instituto de Desarrollo Agrario, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Contraloría General de la República, Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Ministerio de Justicia y Paz, Ministerio de Hacienda, Procuraduría General de la República, Confederación de Centros Agrícolas Cantorales, Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria, Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores, Foro Mixto Agropecuario, Unión Nacional de Agricultores, Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica (folios 603-639 de la copia del expediente legislativo, Tomo II).

<![if !supportLists]>9) <![endif]>El texto sustituto fue publicado en La Gaceta No. 46 de 8 de marzo de 2010 (ver folios 725-731 de la copia del expediente legislativo, Tomo III).

<![if !supportLists]>10) <![endif]>Mediante oficio No. ST-053-2010 TS de 24 de marzo de 2010 se presentó ante la Comisión el informe jurídico del texto sustituto del expediente No. 17.218 (ver folios 752-844 de la copia del expediente legislativo, Tomo III).

<![if !supportLists]>11) <![endif]>El 6 de abril de 2010 se conoció en la Comisión el informe afirmativo rendido por la Subcomisión encargada de dictaminar el proyecto de ley en cuestión (ver folios 861-943 de la copia del expediente legislativo, Tomos III y IV).

<![if !supportLists]>12) <![endif]>El 22 de abril de 2010 la Contraloría General de la República rindió su informe en relación al texto sustituto del proyecto de ley (ver folios 1119-1135 de la copia del expediente legislativo, Tomo V).

<![if !supportLists]>13) <![endif]>El 26 de abril de 2010 la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales rindió su dictamen afirmativo unánime del proyecto de ley (ver folios 1178-1218 de la copia del expediente legislativo, Tomo V).

<![if !supportLists]>14) <![endif]>En la sesión ordinaria del Plenario Legislativo No. 035 de 24 de junio de 2010 se inició la discusión del proyecto de ley en su trámite de primer debate y se aprobó una moción para que se reenvíe dicho proyecto de ley a la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales (folios 1239-1248 de la copia del expediente legislativo, Tomo V).

<![if !supportLists]>15) <![endif]>En la sesión de la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales del 28 de julio de 2010 se aprobó, vía moción, un nuevo texto sustitutivo (ver folios 1258-1388 de la copia del expediente legislativo, Tomo V).

<![if !supportLists]>16) <![endif]>El texto sustitutivo fue sometido a consulta del Banco Central de Costa Rica, Banco Nacional de Costa Rica, Banco de Costa Rica, Banco Crédito Agrícola de Cartago, Instituto de Desarrollo Agrario, Instituto Costarricense de Electricidad, Instituto de Acueductos y Alcantarillados, Contraloría General de la República, Procuraduría General de la República, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Educación Pública, Ministerio de Salud, Colegio de Ingenieros Agrónomos, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a todas las municipalidades, Ministerio de Hacienda, Dirección General de Tributación Directa, Instituto Nacional de Seguros (ver folios 1395-1420, 1429, 1438, 1442, 1508-1513, 1576, 1896 de la copia del expediente legislativo, Tomos V y VI).

<![if !supportLists]>17) <![endif]>Por oficio No. ST.177-2010 TS de 25 de agosto de 2010 el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa rindió su informe jurídico al texto sustitutivo (ver folios 1630-1758 de la copia del expediente legislativo Tomo VI).

<![if !supportLists]>18) <![endif]>Por medio del oficio No. DJ-3306-2010 de 20 de agosto de 2010, la Contraloría General de la República rindió su informe en relación al texto sustitutivo (folios 1781-1795 de la copia del expediente legislativo Tomo VI).

<![if !supportLists]>19) <![endif]>El texto sustitutivo fue publicado en La Gaceta No. 171 de 2 de setiembre de 2010 (ver folios 1811-1824 de la copia del expediente legislativo Tomo VI).

<![if !supportLists]>20) <![endif]>El 12 de octubre de 2010 la Subcomisión rindió su dictamen unánime afirmativo, recomendando aprobar el informe rendido y una nueva versión del proyecto analizado (ver folios 1920-2019 de la copia del expediente legislativo Tomo VII).

<![if !supportLists]>21) <![endif]>El 4 de noviembre de 2010 se recibió en Comisión el informe No. DJ-3925-2010 de 3 de noviembre de 2010 de la Contraloría General de la República (ver folios 2367-2379 de la copia del expediente legislativo Tomo VIII).

<![if !supportLists]>22) <![endif]>El 18 de noviembre de 2010 la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales rindió su dictamen afirmativo unánime (ver folios 2382-2431 de la copia del expediente legislativo Tomo VIII).

<![if !supportLists]>23) <![endif]>En la sesión ordinaria del Plenario Legislativo No. 122 de 13 de diciembre de 2010 se inició la discusión por el fondo del proyecto de ley, siendo que, ante la presentación de mociones vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se pasó a la respectiva Comisión Dictaminadora (ver folios 2449-2500 de la copia del expediente legislativo Tomo VIII).

<![if !supportLists]>24) <![endif]>El 15 de diciembre de 2010 se remitió al Plenario Legislativo el primer informe sobre las mociones remitidas (ver folios 2502-2977 de la copia del expediente legislativo Tomos VIII, IX y X).

<![if !supportLists]>25) <![endif]>En la sesión ordinaria No. 126 de 17 de enero de 2011 se continuó con la discusión por el fondo en el trámite del primer debate y, posteriormente, ante la presentación de mociones, se pasó a la respectiva Comisión Dictaminadora (ver folios 2987-3038 de la copia del expediente legislativo Tomo X).

<![if !supportLists]>26) <![endif]>El 22 de febrero de 2011 la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios remitió a la Secretaría del Directorio el segundo informe de mociones vía artículo 137 (ver folios 3095-3399 de la copia del expediente legislativo, Tomos XI y XII).

<![if !supportLists]>27) <![endif]>En la sesión ordinaria No. 146 de 22 de febrero de 2011, se continuó la discusión por el fondo del proyecto de ley (ver folios 3400-3431 de la copia del expediente legislativo, Tomo XII).

<![if !supportLists]>28) <![endif]>El 18 de marzo de 2011 la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios entregó a la Secretaría del Directorio el tercer informe de mociones sobre el proyecto de ley (ver folios 3487-3713 de la copia del expediente legislativo, Tomos XII y XIII).

<![if !supportLists]>29) <![endif]>En la sesión ordinaria No. 161 de 21 de marzo de 2011, se continuó la discusión por el fondo del proyecto de ley y, seguidamente, se pasó a la Comisión Dictaminadora (ver folios 3714-3668, de la copia del expediente legislativo, Tomos XIII y XIV).

<![if !supportLists]>30) <![endif]>El 14 de abril de 2011 la Comisión Dictaminadora entregó al Plenario el cuarto informe de mociones vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (ver folios 3875- 5069 de la copia del expediente legislativo, Tomos XIV- XIX).

<![if !supportLists]>31) <![endif]>En la sesión ordinaria No. 175 de 25 de abril de 2011 se continuó la discusión en su trámite de primer debate, anunciándose el informe de mociones vía artículo 137 y la presentación de mociones de reiteración (ver folios 5077-5102 de la copia del expediente legislativo, Tomo XIX).

<![if !supportLists]>32) <![endif]>En la sesión ordinaria No. 33 de 27 de junio de 2011 se continuó con la discusión del proyecto de ley por el fondo y se inició la contabilización de las mociones de reiteración (ver folios 5172-5178 de la copia del expediente legislativo, Tomo XIX).

<![if !supportLists]>33) <![endif]>En la sesión ordinaria No. 68 de 12 de setiembre de 2011 se continuó con la discusión, por el fondo, en el trámite de primer debate y, posteriormente, se aprobó la moción vía artículo 154 para que el proyecto fuera enviado a una Comisión Especial para que rindiera un nuevo informe en un plazo de treinta días naturales (folios 5529-5541 de la copia del expediente legislativo, Tomo XXI).

<![if !supportLists]>34) <![endif]>El 31 de octubre de 2011 la Comisión Especial rindió un dictamen afirmativo unánime correspondiente al proyecto de ley tramitado en el expediente legislativo No. 17.218, siendo entregado a la Dirección Ejecutiva en fecha 16 de noviembre de 2011 (ver folios 5860-5921 de la copia del expediente legislativo, Tomo XXII).

<![if !supportLists]>35) <![endif]>En la sesión ordinaria No. 113 de 5 de diciembre de 2011, se aprobó el proyecto de ley en su trámite de primer debate con el voto afirmativo de cuarenta y dos legisladores (folios 5942-5975 de la copia del expediente legislativo, Tomo XXIII).

CONSULTA POR EL FONDO

V. SOBRE EL PÁRRAFO PRIMERO DEL ARTÍCULO 85

En primer término, los legisladores consultantes acusan que el artículo 85, en general y su encabezado en particular, tienen serios problemas de redacción que pueden generar dudas de interpretación para el operador jurídico. La norma en cuestión dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 85.- Convalidación de procedimientos de adjudicación de la propiedad pública, titulación e inscripción en el Registro Público de la Propiedad.

Con el propósito de convalidar los actos administrativos que dieron origen a la titulación de propiedades por parte del Instituto de Tierras y Colonización (ITCO) o el IDA ante el Registro Público y la desafectación pública realizada por el Estado, se autoriza al Inder a lo siguiente (…)” (lo destacado no corresponde al original).

Sobre la referida norma, tanto los diputados consultantes como la Contraloría General de la República, plantean que su redacción carece de rigor y de buena técnica legislativa, lo que podría conllevar problemas de aplicación, ya que, en su criterio, implica dos opciones interpretativas, sea que el legislador esté validando genéricamente y por anticipado actos administrativos de desafectación, o bien, que esté autorizando al INDER a desafectar bienes propios de la Nación en sede administrativa. Cuestionan que se aplique, indiscriminadamente, la figura administrativa de la convalidación como única herramienta para actos administrativos inválidos. Además, consideran desafortunada la referencia a la “desafectación” porque, eventualmente, se estaría validando la titulación e inscripción de actuaciones absolutamente nulas realizadas por el Instituto de Desarrollo Agrario. En primer término, las objeciones planteadas en relación al rigor con que fue redactado el artículo 85 del proyecto de ley, así como, la técnica legislativa, no son objeto de control de constitucionalidad a priori en los términos de los artículos 96-101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Sobre el particular, cabe reiterar el criterio vertido por este Tribunal Constitucional en la opinión consultiva No. 2008-004569 de las 14:30 hrs. de 26 de marzo de 2008 que, con redacción del Magistrado ponente, dispuso lo siguiente:

“(...) Al respecto, cabe indicar que conforme al marco de competencias encomendado a este Tribunal Constitucional, no le corresponde revisar mediante la consulta legislativa de constitucionalidad el rigor y precisión de la técnica legislativa. En efecto, de conformidad con el artículo 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, le corresponde a la jurisdicción constitucional garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica. Asimismo, el artículo 3° dispone que 'Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales'. En relación al supuesto agravio apuntado por los legisladores consultantes, estima este Tribunal que no se trata de un supuesto vicio de constitucionalidad, sino de técnica legislativa. (...)” (Lo resaltado no corresponde al original).

Al igual que en las consideraciones expuestas, debe reiterarse que no le corresponde a este Tribunal Constitucional controlar el rigor y la precisión de la técnica legislativa, puesto que, en el fondo, no es un vicio de constitucionalidad (ver en el mismo sentido la resolución de este Tribunal No. 2008-011210 de las 15:00 hrs. de 16 de julio de 2008). De otra parte, la utilización de diversas figuras dogmáticas del Derecho Administrativo tales como la “convalidación”, “saneamiento” o “conversión”, forma parte, precisamente, de la técnica legislativa y de la libre configuración del legislador. Si con la utilización de tales conceptos se incurre en alguna irregularidad, puede conllevar la responsabilidad del Estado Legislador (artículos 18 y 33 de la Constitución Política y 194, inciso 3), de la Ley General de la Administración Pública) y no es, propiamente, un conflicto de constitucionalidad que le corresponda a este Tribunal dirimir.

Es decir, no le compete a esta Sala precisar cuál es el concepto jurídico dogmático del Derecho Administrativo más idóneo y que más se acerque a la voluntad del legislador a fin de solventar las situaciones que la norma pretende regular. En punto a la desafectación, debe indicarse que la regulación del dominio público ordinario es reserva de ley, distinto cuando se trata de bienes de dominio público constitucional, cuyo régimen está previsto en el artículo 121, inciso 14, subincisos a), b) y c), siendo que, para su desafectación, se requiere de una reforma parcial a la Constitución Política. En relación al encabezado de la norma que se examina, se desprende que la mayoría de los terrenos pertenecen al dominio público ordinario y no al constitucional. Únicamente de comprobarse, fehacientemente, la desafectación de bienes de dominio público constitucional, sí habría inconstitucionalidad en la norma consultada.

Examen que no se puede realizar en esta sede y en este momento procesal, pues, es una referencia genérica y abstracta. Debe interpretarse, en consecuencia, que la utilización del término “desafectación”, así como está planteada en la norma –de forma genérica y abstracta– no incluye a los bienes de dominio público constitucional, pues, en tal caso, como se indicó, sí habría un vicio de constitucionalidad.

VI. SOBRE EL INCISO C) DEL ARTÍCULO 85

El numeral consultado dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 85.- Convalidación de procedimientos de adjudicación de la propiedad pública, titulación e inscripción en el Registro Público de la Propiedad.

Con el propósito de convalidar los actos administrativos que dieron origen a la titulación de propiedades por parte del Instituto de Tierras y Colonización (ITCO) o el IDA ante el Registro Público y la desafectación pública realizada por el Estado, se autoriza al Inder a lo siguiente: (…)

• c)Medir, catastrar, segregar, otorgar título sobre un único predio a los ocupantes nacionales o extranjeros con residencia que demuestren una posesión entendida como la ejercida por un titular, de forma personal, ininterrumpida y a título de dueño, por más de diez años a la fecha de la vigencia de la presente ley, dentro de un asentamiento o finca inscrito a nombre del IDA. (…)” Sobre el inciso de análisis, los legisladores consultantes objetan que no se establece ningún tipo de limitación adicional sobre el tamaño de las fincas que se pretenden “medir, catastrar, segregar y otorgar título”, tal y como lo dispone, actualmente, la Ley de Informaciones Posesorias, con lo que existe, en su criterio, el peligro que se titulen grandes extensiones de tierra a un solo propietario. Además, acusan que no se excluyen las fincas del Instituto de Desarrollo Agrario que ostenten la condición de bienes de dominio público, por ejemplo, que formen parte del Patrimonio Natural del Estado, amenazando, de este modo, la Hacienda Pública.

En relación a la primera objeción, considera este Tribunal que no se trata, propiamente, de una duda de constitucionalidad de la norma, en sí misma considerada, sino, más bien, de un diferendo o viscicitud sobre la interpretación, integración y aplicación del entramado jurídico aplicable, todo lo cual, en la práctica, debe ser matizado por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, para evitar, precisamente, que se cometan los abusos denunciados por los legisladores consultantes. Nótese, a tales efectos, que la normativa que establece los límites de titulación siguen vigentes en la Ley de Informaciones Posesorias, Ley No. 139 de 14 de julio de 1941, de manera que no se vislumbra un roce con el Derecho de la Constitución, sino un problema de integración de la normativa vigente a la luz de una interpretación sistemática y contextual de todo el ordenamiento jurídico. Es preciso insistir que la presunta omisión de la norma, no implica, por sí misma, una inconstitucionalidad, sino que el control de la potestad cuestionada se debe realizar casuisticamente, a la luz de las restricciones vigentes, sumado a los principios constitucionales supra citados.

De otra parte, los consultantes plantean que resulta ilegítimo que no se excluyan las fincas del Instituto de Desarrollo Agrario que ostenten la condición de bienes de dominio público, por ejemplo, terrenos que formen parte del Patrimonio Natural del Estado. Sobre el particular, estima este Tribunal que la norma, en sí misma, no resulta inconstitucional, pues, en primer término, se observa, claramente, que el precepto en consulta se refiere a la posesión de terrenos dentro de asentamientos o fincas inscritas a nombre del Instituto de Desarrollo Agrario y, de otra parte, el operador jurídico al momento de realizar las conductas establecidas en la norma –“medir, catastrar, segregar, otorgar título”– debe excluir, por imposición del artículo 50 constitucional, todos aquellos terrenos que tengan una vocación ambiental que integran el patrimonio natural del Estado. Este corolario tiene pleno sustento en el principio de no regresividad o, en sentido contrario, de progresividad en materia de protección del medio ambiente y de garantía del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, como derecho social o prestacional que es.

En ese sentido, es preciso recalcar que las presuntas preocupaciones de los consultantes no derivan de la norma, en sí misma considerada, de ahí que, en la práctica, se debe exigir al operador que realice un análisis integral y sistemático del ordenamiento jurídico vigente, especialmente a la luz de los artículos 50, 69 y 89 constitucionales, a fin de excluir todos aquellos terrenos que carezcan de vocación agrícola y, más bien, deban destinarse a la tutela del medio ambiente. Lo anterior, en aras de proteger y resguardar los bienes pertenecientes al patrimonio natural del Estado.

VII. SOBRE EL ARTÍCULO 85, INCISO C), IN FINE

SOBRE EL EXCESO EN LA POTESTAD REGLAMENTARIA. La representante de la Contraloría General de la República cuestiona lo dispuesto en el artículo 85, inciso c), in fine, que dispone lo siguiente:

“Para estos efectos, el Inder elaborará un reglamento específico en un plazo de seis meses después de la vigencia de esta ley”.

Consideran que dicha frase infringe los incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Constitución Política, ya que, se estaría incurriendo en un exceso de la potestad reglamentaria, siendo que el INDER sólo podría dictar reglamentos de organización y funcionamiento, no así, ejecutivos. Sobre el particular, es preciso indicar que en nuestro ordenamiento jurídico la ejecución de ciertas leyes sectoriales y especiales es competencia, por disposición de ley, sea de alguno de los supremos poderes de la República u órganos constitucionales, órganos de relevancia constitucional (v.gr. Contraloría General de la República) o de ciertos entes descentralizados, lo anterior en virtud de las singulares competencias que se les asignan a esos órganos o entes públicos menores, lo que provoca que tengan la especialidad técnica, la experiencia y los conocimientos requeridos para la debida ejecución del texto legislativo respectivo.

Esta potestad reglamentaria ejecutiva, desde el prisma del Derecho de la Constitución, puede ser discutible, por cuanto, el artículo 140, inciso 3º, de la Constitución Política, le atribuye la competencia al Poder Ejecutivo de reglamentar las leyes. No obstante, si se parte de una interpretación sistemática del ordenamiento constitucional, resulta claro que esa competencia no se le confiere de manera exclusiva y excluyente al Poder Ejecutivo, por lo que no puede estimarse que se produce una delegación inconstitucional de funciones (artículo 9 de la Norma Fundamental). De otra parte, esa potestad reglamentaria ejecutiva suele reconocérsele –por el legislador ordinario– a los órganos constitucionales dotados de una clara e inequívoca independencia (artículo 9 de la Constitución) y a los entes públicos descentralizados que cuentan con autonomía que se ocupan de ciertos servicios públicos de carácter especializados o territorialmente acotados, siendo que el texto fundamental no prohíbe, expresamente, la atribución de esa potestad reglamentaria ejecutiva.

Bajo esa inteligencia las leyes que habilitan a un supremo poder distinto al Ejecutivo o a un ente público menor, para reglamentar una ley, no son inconstitucionales. Puede concluirse, entonces, que este tipo de reglamentos ejecutivos de una ley dictados por otros poderes de la República –distintos al Poder Ejecutivo–, órganos de relevancia constitucional y ciertos entes públicos menores –como en este caso el INDER– constituye un verdadero “tertium genus” de los reglamentos en Costa Rica. A partir de lo expuesto, se debe evacuar este extremo de la consulta en el sentido que la potestad reglamentaria delegada en el Instituto de Desarrollo Rural no es inconstitucional.

VIII. SOBRE EL INCISO E) DEL ARTÍCULO 85

Adicionalmente, en relación al artículo 85 del proyecto de ley, se objeta el inciso e) del referido numeral, el cual, indica lo siguiente:

“ARTÍCULO 85.- Convalidación de procedimientos de adjudicación de la propiedad pública, titulación e inscripción en el Registro Público de la Propiedad.

Con el propósito de convalidar los actos administrativos que dieron origen a la titulación de propiedades por parte del Instituto de Tierras y Colonización (ITCO) o el IDA ante el Registro Público y la desafectación pública realizada por el Estado, se autoriza al Inder a lo siguiente:

(…)

• e)Se declaran legalmente cumplidos, válidos y eficaces en todas sus partes, etapas y requisitos, los trámites de adjudicación, titulación, segregación, traspaso y registro de tierras, hechos ante el ITCO o ante el IDA, desde el momento en que fueron registrados e inscritos por el Registro Público al amparo de la entonces Ley N.º 4545, Ley de Informaciones Posesorias, o de la legislación vigente en el momento de su inscripción, en cuenta la Ley N.º 2825, de 14 de octubre de 1961; la Ley N.º 6735, de 29 de marzo de 1982, y el transitorio III de la Ley N.º 4558, de 22 de abril de 1970.

Estas propiedades inscritas se tendrán por legítimas frente a terceros adquirientes de buena fe por el solo hecho de la inscripción registral, una vez transcurridos los plazos de convalidación, salvo que quienes obtuvieron el título original registral no cumplían los requisitos legales y técnicos para obtenerlos y, además, se desempeñaban en calidad de funcionario público de la Administración Pública central y plazo de seis meses después de la vigencia de esta ley. descentralizada, o en su calidad de representantes electos popularmente, de las municipalidades, de los concejos municipales de distrito y de las empresas mercantiles del Estado, y tenían esta calidad en el momento de la inscripción del beneficio o el título en el Registro Público de la Propiedad.

Se exceptúan de la aplicación de esta disposición:

1. 1Los títulos que hayan sido otorgados a personas que en el momento de obtener el beneficio no cumplían los requisitos legales y técnicos para obtenerlo y además se desempeñaban en calidad de funcionario público, de la Administración Pública central y descentralizada, o en su calidad de representantes electos popularmente, de las municipalidades, de los concejos municipales de distrito y de las empresas mercantiles del Estado que tenían esta calidad en el momento de la inscripción del beneficio o el título en el Registro Público de la Propiedad, sin perjuicio de terceros de buena fe que los hayan adquirido posteriormente al plazo de convalidación, contado desde su inscripción en el Registro Público. Estas disposiciones cubren a los parientes del funcionario por consanguinidad o afinidad hasta el tercer grado que no cumplían los requisitos legales y técnicos para obtener el beneficio, cuando este haya intervenido o no en el otorgamiento del título.
2. 2Los títulos de propiedad otorgados por el ITCO o el IDA que se encuentren dentro del plazo de convalidación o del período de limitaciones legales y que como producto de una investigación administrativa se determine que ostentan un vicio diferente del procedimiento de inscripción insubsanable administrativamente, y por ende capaz de producir su nulidad absoluta.
3. 3Los títulos de propiedad otorgados por el ITCO o el IDA que no se hayan consolidado por prescripción o caducidad, que se encuentren dentro del plazo de convalidación que indica la ley al amparo de la cual adquirió el beneficio o el título y que estén en investigación judicial o administrativa. (…)”

Sobre el numeral de cita se objeta que podría existir una infracción a los principios constitucionales de separación de funciones y de reserva de jurisdicción, consagrados en los artículos 9 y 153 de la Constitución Política, por cuanto, el legislador se está autotransfiriendo la potestad de resolver, definitivamente, sobre los trámites de adjudicación, incluso cuando hayan sido irregulares, evitando que el Poder Judicial, a través de sus jueces y tribunales, pueda conocer y resolver cualquier eventual conflicto de intereses. Asimismo, se cuestiona la autorización que se le otorga al INDER para convalidar actos administrativos que dieron origen a la titulación de propiedades en el Registro Público y la desafectación realizada por el Estado. En ese sentido, se acusa que la norma es totalmente abierta porque pretende convalidar cualquier actuación realizada por el IDA sin importar su invalidez o ineficacia, incluso, si se trata de bienes de dominio público o del Patrimonio Natural del Estado.

Sobre los agravios señalados, es preciso indicar que la doctrina y jurisprudencia constitucional son consistentes en estimar que los bienes demaniales (dominicales o de dominio público) son aquellos que tienen una naturaleza y régimen jurídico diverso de los bienes privados –los cuales se rigen por el derecho de propiedad en los términos del artículo 45 de la Constitución Política–, en tanto, por expresa voluntad del legislador, se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que, por tal motivo, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que se encuentran fuera del comercio de los hombres. Así, lo que define la naturaleza jurídica de los bienes demaniales es su vocación, en tanto se afectan, como se dijo, para darles un destino público especial en la forma como lo define el artículo 261 del Código Civil: “Son cosas públicas, las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquéllas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas a uso público.”.

Se trata, así, de bienes que, además, por su especial naturaleza jurídica, presentan las siguientes características: son imprescriptibles, lo cual implica que por el transcurso del tiempo, no puede adquirirse el derecho de propiedad sobre éstos, ni siquiera, de mera posesión; es decir, no pueden adquirirse mediante la usucapión, así como, tampoco, pueden perderse por prescripción; son, en principio, inembargables, lo que hace que no puedan ser objeto de ningún gravamen o embargo, ni por particulares, ni por la Administración y, finalmente, son inalienables, lo que se traduce en la condición que están fuera del comercio de los hombres y de donde no pueden ser enajenados, vendidos o adquiridos -a título gratuito u oneroso-, por particulares ni por el Estado, de modo que están sujetos a un régimen jurídico especial y reforzado (sentencia No. 2010-012299 de las 14:05 hrs. de 21 de julio de 2010). Sobre las características de los bienes de dominio público, este Tribunal ha considerado lo siguiente:

“(…) VI.- DEL DEMANIO PÚBLICO.- Como lo ha considerado esta Sala en diversos precedentes (sentencias número 5399-93, 3145-96, 5027-97, 2988-99, 2000-10466, 2002-8321; 2003-3480; 2005-7158), el régimen jurídico de los bienes de dominio público es especial y diferenciado en atención al tipo de bienes de que se trata. La distinción entre bienes o cosas privadas y bienes y cosas públicas se hace depender, en primer lugar, en la "titularidad" o "dominio" del bien, por cuanto de este elemento se define su naturaleza y régimen jurídico diferenciados; y en consecuencia, del derecho aplicable, en tanto el primero se sujeta al derecho privado, y el segundo al derecho público. Es así, como por bienes demaniales o dominicales deben de entenderse el conjunto de bienes –tanto inmuebles como muebles– que tienen una naturaleza y régimen jurídico virtualmente opuesto a los privados, en tanto se trata de bienes que por expresa voluntad del constituyente o el legislador, se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que están fuera del comercio de los hombres, es decir, no pueden pertenecer individualmente a los particulares, ni al Estado –en sentido estricto–, por cuanto éste se limita a su administración y tutela.

Así, los bienes de dominio público y los de dominio privado del Estado (fiscales) se diferencian por su finalidad y el sujeto titular, en tanto lo que define la naturaleza jurídica de los primeros es el destino que se da a este tipo de bienes, sea, en tanto se afectan y están al servicio del uso público, en los términos previstos en el artículo 261 del Código Civil (En este mismo sentido, se pueden consultar las sentencias número 2306-91 y 2988-99, entre otras.) Es así como entran en esta categoría –sin que se constituya en una lista cerrada– la zona marítimo terrestre, el patrimonio forestal o natural del Estado –áreas protegidas– (conformado por parques nacionales, reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales –artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco–), las zonas de protección hidrográfica –artículo 33 de la Ley Forestal– (contíguas a los manantiales, a las riveras de los ríos y lagos), las zonas limítrofes (artículo 10 de la Ley de Terrenos Baldíos, número 13, de diez de enero de mil novecientos treinta y nueve), el derecho de vía, las líneas ferroviarias, las reservas indígenas, el patrimonio histórico-arquitectónico, los recursos mineros, el patrimonio arqueológico, etc. Se trata de bienes que, por su vocación y destino están fuera del comercio de los hombres, de manera que son inalienables, imprescriptibles e inembargables, de manera que no es posible su dominio o posesión, ni a título gratuito ni oneroso; no pueden perderse por prescripción, así como tampoco, ganarse por usucapión, de modo que son bienes que conservan su vigencia jurídica permanentemente; y no son susceptibles de embargo; además de que están sujetos al poder de policía, en lo atinente a su aprovechamiento y uso, ya que está condicionado al otorgamiento de las respectivas licencias y permisos y al control y fiscalización de parte la Administración.

(…)” De este modo, es preciso insistir que una de las características propias de los bienes de dominio público es la imprescriptibilidad para los efectos de interponer las acciones reivindicatorias por parte de los titulares públicos. Consecuentemente, el legislador no podría –mediante la reforma legal que se pretende aprobar– dar por zanjada, definitivamente, una discusión en torno a estos bienes, sustrayéndola del control jurisdiccional (artículos 41 y 49 de la Constitución Política) que está reservado por la propia Constitución al Poder Judicial de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 de la Constitución Política (Votos de la Sala Constitucional Nos. 1148-90 de las 16 hrs. de 21 de septiembre de 1990 y 6866-2005 de las 14:36 hrs. de 1° de junio de 2005). La norma consultada al declarar, por ley, “legalmente cumplidos, válidos y eficaces en todas sus partes, etapas y requisitos, los trámites de adjudicación, titulación, segregación, traspaso y registro de tierras, hechos ante el ITCO o ante el IDA, desde el momento en que fueron registrados e inscritos por el Registro Público al amparo de la entonces Ley N.º 4545, Ley de Informaciones Posesorias, o de la legislación vigente en el momento de su inscripción, en cuenta la Ley N.º 2825, de 14 de octubre de 1961; la Ley N.º 6735, de 29 de marzo de 1982, y el transitorio III de la Ley N.º 4558, de 22 de abril de 1970” está cerrando toda posibilidad de discutir la legalidad de la actuación administrativa en sede jurisdiccional y está renunciando a ejercer las actuaciones reinvidicatorias del demanio público, obviando uno de los principios característicos de los bienes demaniales, como lo es su imprescriptibilidad.

Asimismo, al declararse, mediante una ley, la legalidad de la conducta administrativa desplegada por el Instituto de Desarrollo Agrario –como una especie de ley de amnistía administrativa–, se está desconociendo el principio de la reserva de jurisdicción desarrollado por este Tribunal Constitucional en el citado Voto No. 6866-2005. En consecuencia, se debe evacuar esta consulta en el sentido que el inciso e) del artículo 85 del proyecto de ley es inconstitucional por desconocer los principios característicos de los bienes de dominio público, en especial, su imprescriptibilidad. Asimismo, resulta inconstitucional por desconocer los principios de separación de funciones y de reserva de jurisdicción, pues, en criterio de este Tribunal, la Asamblea Legislativa está usurpando las competencias del Poder Judicial en la resolución de estos conflictos de posesión, siendo que, las excepciones previstas en la norma no son válidas ni suficientes para tutelar los bienes de dominio público o los terrenos que, en general, pudieron haber sido adjudicados, titulados, segregados, traspasados o registrados de manera ilegítima o irregular.

Nótese, adicionalmente, que de haber involucrados en estos supuestos, bienes o terrenos que tienen una vocación de tutela medio ambiental, se estarían desconociendo una serie de principios ambientales, como el principio preventivo que rige la materia ambiental, según el cual, la Administración –en términos generales– está obligada a adoptar las medidas necesarias para dar cabal protección al ambiente, y evitar daños que son irreversibles y el de la inoperancia del silencio positivo en la materia ambiental, según el cual, tratándose del uso y aprovechamiento de los recursos naturales, así como los bienes de dominio público, no opera el principio del silencio positivo contemplado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública, precisamente, en virtud del interés público ambiental, que compromete los valores fundamentales de la vida, la salud y el equilibrio ecológico de la tutela del ambiente, así como de la conceptualización de la tutela ambiental como un verdadero derecho ambiental (ver sentencia No. 2007-02063 de las 14:40 hrs. de 14 de febrero de 2007).

En conclusión, se evacua la consulta en el sentido que el inciso e) del artículo 85 es inconstitucional por pretender resolver en sede administrativa y de manera definitiva diferendos sobre bienes titulables, siendo que, incluso, pueden existir bienes de dominio público de por medio, renunciando de antemano a su tutela o a su reivindicación.

IX. SOBRE EL INCISO F) DEL ARTÍCULO 85

En otro orden de ideas, se cuestiona el artículo 85, inciso f), que dispone lo siguiente:

“(…) f) Se autoriza al Inder para que rectifique la cabida de sus fincas inscritas en el Registro Público, sin sujeción a los procedimientos establecidos en el artículo 14 de la Ley de Informaciones Posesorias. (…)” Sobre el particular, los legisladores consultantes cuestionan que no se establezcan límites como los dispuestos en la Ley de Informaciones Posesorias a fin de evitar que se otorguen grandes extensiones de tierra. Sobre el particular, considera este Tribunal que la norma, en sí misma, no resulta inconstitucional, sino que lo que se cuestiona es su eventual indebida o errónea aplicación o interpretación por parte de los operadores jurídicos. En tal caso, el problema planteado, más bien, es de interpretación, integración y aplicación del ordenamiento jurídico por parte de las autoridades públicas competentes de ejecutar la conducta que se autoriza en la norma, sea, la rectificación de las fincas inscritas a nombre del Instituto de Desarrollo Agrario.

Todo lo cual, como se indicó supra, debe ser matizado bajo los principios constitucionales de razonabilidad, proporcionalidad, la justicia y los principios elementales de la lógica como límite al ejercicio de la discrecionalidad administrativa, a fin de evitar las conductas que, eventualmente, se podrían dar. En todo caso, obsérvese que según el texto de ley propuesto, se trata de fincas inscritas a nombre del Inder. En consecuencia, respecto de este extremo, se debe evacuar la consulta en el sentido que el inciso f) del artículo 85 del proyecto de ley consultado, no es inconstitucional.

X. SOBRE LOS ARTÍCULOS 16 Y 34 SOBRE LAS RESERVAS NACIONALES

Finalmente, tanto los legisladores consultantes como la Contraloría General de la República cuestionan lo dispuesto en los artículos 16 y 34 del proyecto de ley consultado, los cuales, en lo conducente, disponen lo siguiente:

“ARTÍCULO 16.- Competencias y potestades del Inder.

Para el cumplimiento de sus fines, el Inder contará con las siguientes potestades y competencias:

(…)

• e)Otorgar contratos de arrendamiento, derechos de uso, títulos de propiedad, reconocimiento de posesión o cualquier otro derecho real, en tierras que sean parte de su patrimonio y las que adquiera o se le traspasen para la ejecución de iniciativas de desarrollo rural.

(…)

• h)Administrar, en nombre del Estado, las reservas nacionales que no sean parte del patrimonio natural, las tierras que sean parte de su patrimonio y las que adquiera o le traspasen, para la ejecución de planes de desarrollo de los territorios rurales, en cumplimiento de la función social, económica y ambiental de la propiedad, dentro de los conceptos de multifuncionalidad y desarrollo sostenible. Igualmente, el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Minaet), mediante las figuras legales correspondientes, podrá autorizar al Inder el uso de las áreas aptas para el desarrollo de proyectos ecoturísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos, dentro de áreas protegidas, previo estudio técnico correspondiente, excepto en parques nacionales o en reservas biológicas absolutas.

(…)

ARTÍCULO 34- Bienes y recursos El patrimonio del Inder está constituido por los siguientes bienes y recursos:

<![if !supportLists]>a) <![endif]>Las tierras de la reserva nacional que no hayan sido traspasadas al patrimonio natural del Estado. (…)” En criterio de los consultantes las normas indicadas lesionan lo dispuesto en los artículos 50, 89 y 121, inciso 14, de la Constitución Política, en el tanto, se le otorga al Instituto de Desarrollo Rural la competencia para administrar y dar soluciones a los poseedores de reservas nacionales que no sean parte del patrimonio natural, cuando –según alegan– todas las reservas son parte del patrimonio natural y es el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones el competente para administrarlas. Específicamente, la Contraloría General de la República estima inconveniente trasladar los terrenos de las reservas nacionales al INDER, por cuanto, las mismas, en cuanto constituyen bienes demaniales, deben ser objeto de protección y vigilancia oficial del Estado, siendo que, conferirle al INDER la administración y disposición de las reservas nacionales, conlleva, en realidad, una desafectación implícita.

De otra parte, se cuestiona, la posibilidad que el MINAET traslade al INDER áreas protegidas para el desarrollo de proyectos “ecoturísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos”, tratándose de actividades que por su naturaleza no corresponden al INDER y son parte del ámbito de competencias de otras instituciones, siendo que, por lo demás, se estaría permitiendo la disminución del espacio territorial de las áreas protegidas. Sobre tales agravios es preciso señalar que desde la consagración del Derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política –luego de un amplio desarrollo jurisprudencial por este Tribunal Constitucional– el Estado costarricense se comprometió constitucionalmente a garantizar, defender y preservar ese derecho con una serie de consecuencias prácticas y legales. Sobre el particular, conviene retomar lo considerado por este Tribunal en la sentencia No. 2007-02063 de las 14:40 hrs. de 14 de febrero de 2007, que en lo conducente señaló lo siguiente:

“(…) Con la reforma del artículo 50 de la Constitución Política mediante Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, se consagró en forma expresa en el Texto Fundamental el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual previamente había sido reconocido por este Tribunal (…) como un derecho fundamental –en particular pueden consultarse las sentencias número 2233-93, 3705-93, 6240-93, 5399-93, 1394-94, 4480-94, 5668-94– al derivarlo de lo dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69 (exigencia constitucional a la "explotación racional de la tierra") y 89 (protección de las bellezas naturales), todos de la Constitución Política. Sin embargo, en la norma constitucional la tutela del ambiente se reconoce en una doble dimensión, primero, como un verdadero derecho fundamental, reconocible a toda persona y, en ese sentido es individualizable (nacional, extranjero, mayor de edad o menor, incapaz, persona física o jurídica), por cuanto su defensa atañe a la colectividad en su conjunto (no sólo a los nacionales, sino de toda la colectividad mundial); y segundo, como una verdadera potestad pública, que como tal, se traduce en obligaciones concretas para el Estado en su conjunto, condicionando así, los objetivos políticos, y en consecuencia, la acción de los poderes públicos en general, para darle cabal cumplimiento a este derecho fundamental.

Así, se establece una verdadera obligación del Estado de proteger el ambiente, mediante los mecanismos (actuaciones formales y materiales, disposiciones legales y reglamentarias) que se traduzcan en una efectiva tutela del ambiente y de los recursos naturales que lo integran, con la finalidad de mejorar el entorno de vida del ser humano, con lo cual se desbordan los criterios de conservación natural, para ubicarse dentro de toda la esfera en que se desarrolla la persona que facilite su desarrollo integral –físico, psíquico, mental–. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera manifestación en que por definición los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos, y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad.

Asimismo, es importante resaltar que en la jurisprudencia constitucional el concepto de "ambiente" no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas –como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación– serían imposibles; sino que lo ha entendido de una manera integral, estableciéndose un concepto "macro-ambiental", al comprender también aspectos relativos a la economía, en lo que se refiere a la generación de divisas a través del turismo y/o la explotación agrícola (sentencias número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; y en igual sentido, las número 3705- 93, supra citada, y número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve); y a lo relativo a la actividad urbana, que comprende la planificación de las ciudades, la determinación de usos de suelo, el tratamiento de la basura (sólida, de desechos tóxicos, aguas residuales), el control sónico, planeamiento de las vías públicas, y la regulación de los anuncios publicitarios (sentencia número 2003-3656).

(…)” Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho”; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional.

Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, encontramos que es el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) el órgano rector del Poder Ejecutivo encargado del sector ambiente (artículo 1º de la Ley No. 7152 de 5 de junio de 1990, Ley Orgánica del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones) y es “por tanto el responsable de emitir las políticas ambientales en el desarrollo de las comunicaciones, la protección ambiental, el manejo y uso sostenible de los recursos naturales (…)” (artículo 2º del Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Decreto Ejecutivo No. 35669-MINAET de 4 de diciembre de 2009). Así, sin pretender se exhaustivos, encontramos que la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995, en el artículo 32, indica que le corresponde al Poder Ejecutivo, por medio del MINAET, establecer y administrar las áreas silvestres protegidas en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan, sea, reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre y humedales y además en el artículo 34 señala que “En las áreas silvestres protegidas propiedad del Estado, corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía, adoptar medidas adecuadas para prevenir o eliminar, tan pronto como sea posible, el aprovechamiento o la ocupación en toda el área y para hacer respetar las características ecológicas, geomorfológicas y estéticas que han determinado su establecimiento”.

De otra parte, el artículo 13 de La Ley Forestal No. 7575 de 13 de febrero de 1996, dispone que el patrimonio natural del Estado está constituido por “los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio”, confiándole al MINAET –como órgano rector– su administración y siendo el competente para delimitar los linderos correspondientes, así como, para establecer un catastro forestal (artículos 5, 16 y 17). La Ley de Biodiversidad No. 7788 de 30 de abril de 1998, dispone que le corresponde al MINAET coordinar la organización administrativa encargada del manejo y la conservación de la biodiversidad.

La Ley No. 6084, de 24 de agosto de 1977, Ley del Servicio de Parques Nacionales, dispone en el artículo 1º la creación del Servicio de Parques Nacionales adscrito al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, cuya función es el desarrollo y administración de los parques naciones para la conservación del patrimonio natural del Estado. De su parte, la Ley No. 7317 de 30 de octubre de 1992, Ley de Conservación de la Vida Silvestre, dispone que la Dirección General de Vida Silvestre adscrita al MINAET es el órgano competente en materia de planificación, desarrollo y control de la flora y fauna silvestres, indicándose que el Ministro, en su condición de rector del sector de recursos naturales, tiene una serie de competencias para su tutela (artículo 6). De este modo, se observa que, en desarrollo del artículo 50 de la Constitución, se ha establecido un amplio marco normativo y organizacional que tutela dicho derecho en sus más amplios aspectos, definiendo al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones como el órgano rector con las competencias legales y técnicas más acusadas para garantizar su efectivo cumplimiento y velar por las obligaciones consagradas en el numeral de cita.

Dentro del nuevo contexto creado por el artículo 50 constitucional, después de la reforma parcial de 1994, lo conforme con el Derecho de la Constitución es que los terrenos de la reserva nacional sean administrados y clasificados por el MINAET y sólo cuando dicho órgano haya descartado que los mismos no pertenecen al Patrimonio Natural del Estado podría administrarlos el INDER conforme el marco competencial otorgado. En ese sentido, es preciso destacar que de las leyes constitutivas del Instituto de Tierras y Colonización, Ley No. 2825 de 14 de octubre de 1961, la Ley que Crea el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) Ley No. 6735 de 29 de marzo de 1982 y el proyecto de ley de “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)” se desprende que no son instituciones con vocación de preservación del medio ambiente. Razón por la cual, estima este Tribunal que al confiarle la administración de las reservas nacionales, se compromete y amenaza el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, máxime, si se toma en cuenta las competencias que se le confían al INDER de “otorgar contratos de arrendamiento, derechos de uso, títulos de propiedad, reconocimiento de posesión o cualquier derecho real, en tierras que sean parte de su patrimonio (…)”, razón por la cual, en ejercicio de sus competencias, el INDER podría comprometer tierras que no tienen, propiamente, una vocación agrícola y más bien están destinadas a resguardar un “ambiente sano”.

Nótese, adicionalmente que, la “Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los países de América” aprobada por Ley No. 3763 de 19 de octubre de 1966, define en el artículo 1º, inciso 2º, a las Reservas Nacionales como “Las regiones establecidas para la conservación y utilización, bajo vigilancia oficial, de las riquezas naturales, en las cuales se dará a la flora y la fauna toda protección que sea compatible con los fines para los que son creadas estas reservas”, con lo cual, se reafirma que los terrenos de la reserva nacional deben ser resguardados, en primer lugar, por el MINAET a fin de asegurar la protección del equilibrio ecológico. En ese sentido, la redacción actual del artículo 34, inciso a), del proyecto de ley, tal y como lo sugiere la Procuraduría General de la República, “podría llevar a pensar que terrenos forestales o de bosque de las reservas nacionales que se mantengan aún bajo propiedad del Instituto de Desarrollo Agrario al momento de promulgarse la nueva ley, perderían su carácter de patrimonio natural del Estado, porque aún no habrían sido traspasadas al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones” (ver, sobre el particular, la Opinión Jurídica No. 009-J de 21 de febrero de 2011).

En definitiva, la administración de las reservas nacionales no puede ser igual a la que imperaba en el ordenamiento infra constitucional anterior a la reforma parcial del artículo 50 constitucional en 1994, por el profundo impacto que produjo el reconocimiento de un derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En consecuencia, estima este Tribunal Constitucional que los artículos 16, inciso h), y 35 del proyecto de ley son inconstitucionales por las siguientes razones: a) Se le asigna al Inder la administración, en nombre del Estado, de las reservas nacionales que no son parte del patrimonio nacional, cuando, a la luz del artículo 50 constitucional tales terrenos deben ser administrados por el Minaet como órgano rector en materia de protección ambiental y sólo después de que ese órgano descarte que no tienen vocación ambiental, pueda ser administrado por el Inder y b) al preceptuar, de manera equívoca, que las tierras de la reserva nacional que no hayan sido traspasadas al patrimonio natural del Estado forman parte del patrimonio del Inder, cuando, son de titularidad y patrimonio del Estado, cuyos órganos deben verificar técnica y científicamente sí tienen o no vocación ambiental.

XI. SOBRE EL ARTÍCULO 16, INCISO H)

CONTINUACIÓN. En línea con lo expuesto en el considerando anterior, estima este Tribunal que, igualmente, resulta contraria al Derecho de la Constitución la potestad prevista para que el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, mediante las figuras legales correspondientes, autorice al INDER “el uso de las áreas aptas para el desarrollo de proyectos ecoturísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos, dentro de áreas protegidas, previo estudio técnico correspondiente, excepto en parques nacionales o en reservas biológicas absolutas”, pues tal y como lo plantean los legisladores consultantes, esta norma, en concordancia con las facultades legales del INDER, estaría permitiendo la disminución del espacio territorial de las áreas silvestres protegidas o patrimonio natural del Estado, sin una ley para cada caso concreto, tal y como lo exige el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente que indica lo siguiente: “La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida” lo que implica una lesión directa al medio ambiente. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional ha considerado lo siguiente:

“(…) De la sentencia transcrita queda claro que una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una determianda área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto.

No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitio de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente. Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional. Del mismo modo, la delimitación inicial de una zona protectora -o de otra índole- podría, a la larga, resultar insuficiente y, en razón de esto, motivar la aprobación de una reforma para ampliar la cabida. Estos aspectos son los que, a juicio de esta Sala, han de examinarse en el caso conreto del artículo 71 de la Ley No. 7575. (…)

De acuerdo con lo citado, mutatis mutandi, si para la creación de un área silvestre protectora la Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada, lo lógico es que, para su desafectación parcial o total, también se deban cumplir determinados requisitos -como la realización de estudios técnicos ambientales- para determinar que con la desafectación no se transgrede el contenido del artículo 50 constitucional. En este sentido, podemos hablar de niveles de desafectación. Así, no toda desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en el tanto implique menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. De allí que, para reducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional.

El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente. A juicio de este Tribunal Constitucinal, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de previo, los estudios ténicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente.

V.Debe rescatarse además, como se señaló líneas arriba, que para otorgar vigencia y cumplir con el numeral 50 de la Constitución Política no basta que las autoridades públicas dicten medidas protectoras del ambiente. También es indispensable que en ejercicio de sus cargos esos mismos funcionarios no emitan actos contradictorios con el citado postulado constitucional, tal y como sucede con referencia a la norma cuya constitucionalidad se examina, la cual, aprobada mediante un procedimiento en que se omite un requisito sustancial, exigido por una ley vigente, establece la reducción de una superficie declarada como zona protectora. Por tanto, la disposición legal cuestionada, artículo 71 de la Ley No. 771 de la Ley No. 7575, Ley Forestal del 13 de febrero de 1996, también es contraria al artículo 50 de la Constitución Política. (…)” Sentencia No. 07294-98 de las 16:15 hrs. de 13 de octubre de 1998, criterio reiterado en la resolución No. Nº 2010-013099 de las 14:56 hrs. de 4 de agosto de 2010.

A la luz de lo expuesto, la autorización prevista en la norma, vistas las competencias otorgadas al INDER, podría provocar una disminución y menoscabo de las áreas silvestres protegidas y del patrimonio natural del Estado, sin contar con los requisitos dispuestos en el ordenamiento jurídico, los cuales, al fin y al cabo son una manifestación de la obligación consagrada en el artículo 50 constitucional.

XII. CONCLUSIÓN

Como corolario de las consideraciones realizadas, se deben evacuar las consultas acumuladas según se indica en la parte dispositiva.

XIII. VOTOS SALVADOS

El Magistrado Armijo Sancho salva el voto y declara, también, inconstitucionales el párrafo 1° del artículo 85 y los incisos a, c, f del artículo 85 del proyecto de ley. El Magistrado Castillo Víquez pone nota y salva el voto en relación con el inciso h) del artículo 16 y a) del artículo 34 del proyecto de ley, pues considera que sí son constitucionales

POR TANTO:

Se evacuan las consultas de constitucionalidad acumuladas, en el siguiente sentido:

• a)No es inconstitucional el artículo 85, párrafo 1°, del proyecto de ley consultado siempre y cuando se interprete que la desafectación no comprende los bienes que integran el dominio público constitucional.
• b)No son inconstitucionales los incisos c) y f) del artículo 85.
• c)Sí es inconstitucional el inciso e) del artículo 85.
• d)Sí son inconstitucionales las frases del artículo 16, inciso h), que indican “(…) en nombre del Estado, las reservas nacionales que no sean parte del patrimonio natural (…)” e “(…) Igualmente, el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Minaet), mediante las figuras legales correspondientes, podrá autorizar al Inder el uso de las áreas aptas para el desarrollo de proyectos ecoturísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos, dentro de áreas protegidas, previo estudio técnico correspondiente, excepto en parques nacionales o en reservas biológicas absolutas”.
• e)Sí es inconstitucional el inciso a) del artículo 34.

Comuníquese y notifíquese al Presidente de la Asamblea Legislativa, a los diputados consultantes, a la Contraloría General de la República y a los miembros de la Comisión Legislativa Permanente Especial sobre consultas de constitucionalidad.

El Magistrado Armijo Sancho salva el voto y declara, también, inconstitucionales el párrafo 1° del artículo 85 y los incisos a, c, f del artículo 85 del proyecto de ley.

El Magistrado Castillo Víquez pone nota y salva el voto en relación con el inciso h) del artículo 16 y a) del artículo 34 del proyecto de ley, pues considera que sí son constitucionales.

Gilbert Armijo S.

Presidente a.i.

Luis Paulino Mora M. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Aracelly Pacheco S. Roxana Salazar C.