Constitutionality of Validating IDA Land Titles and National Reserve AdministrationConstitucionalidad de la convalidación de titulaciones del IDA y administración de reservas nacionales

Sala Constitucional Case File: 11-016060-0007-CO Type of Matter: Optional legislative consultation Constitutional Review: Upholding judgment Analyzed by: SALA CONSTITUCIONAL Judgment with Separate Note Related Judgments Judgment with Protected Data, in Accordance with Current Regulations Content of Interest:

Content Type: Majority Vote Branch of Law: 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE Topic: 121- Powers of the Legislative Assembly Subtopics:

NOT APPLICABLE.

Topic: 049- Contentious-Administrative Jurisdiction Subtopics:

NOT APPLICABLE.

Topic: 140- Duties and Powers of the Executive Branch Subtopics:

NOT APPLICABLE.

Topic: 045- Private Property Subtopics:

NOT APPLICABLE.

Topic: OPTIONAL LEGISLATIVE CONSULTATION Subtopics:

NOT APPLICABLE.

"…Regarding declassification (desafectación), it must be noted that the regulation of ordinary public domain is reserved to law, as opposed to when it involves constitutionally public domain property, whose regime is set forth in Article 121, subsection 14, sub-subsections a), b) and c), given that, for its declassification (desafectación), a partial amendment to the Political Constitution is required. In relation to the heading of the provision under review, it is evident that the majority of the lands belong to the ordinary public domain and not to the constitutional one. Only if the declassification (desafectación) of constitutionally public domain property were to be reliably proven would there indeed be unconstitutionality in the consulted provision…." Judgment 1963-12 "One of the characteristics inherent to public domain property is imprescriptibility for the purposes of filing replevin actions by the public titleholders. Consequently, the legislator could not –through the legal reform intended to be approved– definitively settle a discussion regarding these properties, removing it from judicial review (Articles 41 and 49 of the Political Constitution) which is reserved by the Constitution itself to the Judicial Branch." Judgment 1963-12 "the doctrine and constitutional jurisprudence are consistent in considering that demanial properties (public domain or dominical properties) are those whose nature and legal regime differ from private property –which is governed by property law under the terms of Article 45 of the Political Constitution–, insofar as, by express will of the legislator, they are dedicated to a special purpose of serving the community, that is, the public interest, and that, for this reason, they cannot be the object of private property, thus being outside the commerce of men… These are, therefore, properties that, additionally, due to their special legal nature, present the following characteristics: they are imprescriptible, meaning that the right of ownership cannot be acquired over time, not even mere possession; that is, they cannot be acquired through usucapion (usucapión), nor can they be lost by prescription; they are, in principle, unattachable (inembargables), meaning they cannot be subject to any lien or attachment, neither by individuals nor by the Administration, and, finally, they are inalienable, which translates into the condition of being outside the commerce of men and, therefore, cannot be alienated, sold, or acquired –gratuitously or for valuable consideration– by individuals or by the State, meaning they are subject to a special and reinforced legal regime… In conclusion, the consultation is answered to the effect that subsection e) of Article 85 is unconstitutional for attempting to resolve, in an administrative venue and definitively, disputes over titulable properties, considering that there may even be public domain properties involved, renouncing in advance their protection or their replevin." Judgment 1963-12 This executive regulatory power, from the prism of Constitutional Law, may be debatable, given that Article 140, subsection 3, of the Political Constitution, grants the Executive Branch the authority to regulate laws. However, based on a systematic interpretation of the constitutional order, it is clear that this authority is not conferred exclusively and preclusively to the Executive Branch, and thus it cannot be considered that an unconstitutional delegation of functions occurs (Article 9 of the Fundamental Norm). Furthermore, this executive regulatory power is usually recognized –by the ordinary legislator– to constitutional bodies endowed with clear and unequivocal independence (Article 9 of the Constitution) and to decentralized public entities with autonomy that handle certain specialized or territorially limited public services, given that the fundamental text does not expressly prohibit the attribution of this executive regulatory power. Judgment 1963-12 ... See more *110160600007CO* *110160600007CO* Case File: 11-016060-0007-CO Res: 1963-2012 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at one fifty p.m. on February fifteen, two thousand twelve.

Optional legislative consultations on constitutionality regarding the draft bill for the approval of the "TRANSFORMATION OF THE INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (IDA) INTO THE INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER)", processed under legislative file number 17.218.

WHEREAS:

1.- The consultation was received at the Secretariat of the Chamber at 2:30 p.m. on December 8, 2011. The certified copies of legislative file No. 17.218 "Transformation of the Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) into the Instituto de Desarrollo Rural (INDER)" were deemed received by the Chamber by resolution at 7:56 a.m. on December 16, 2011. The file was returned to the Office of Magistrate Jinesta Lobo by resolution on January 24, 2012; consequently, the deadline to evacuate the consultation expires on February 24, 2012.

2.- The consulting legislators consider that the bill under review in legislative file 17.218 "Transformation of the Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) into the Instituto de Desarrollo Rural (INDER)" contains substantive defects of unconstitutionality. First, they consider that Article 85 of this bill contains serious problems of grammatical syntax, disordered ideas, sentences, paragraphs, and scattered or poorly arranged topics, which even leads to an equivocal legislative intent that is quite difficult to decipher, precisely because it was drafted without greater rigor in terms of good legislative technique. Thus, for example, the first paragraph of that Article presents two mutually exclusive solutions, although in any case constitutionally impossible to apply, whether simultaneously or separately. They note that the legislator would be validating, generically and in advance, any administrative act of declassification (desafectación) of property belonging to the Nation. They state that, regardless of whether such administrative acts of public declassification (desafectación) have existed or not, or may exist in the future, the point is that only the Legislative Assembly has that essential function attributed to it, pursuant to the provisions of Article 121, subsection 14, of the Constitution. Additionally, for reasons of reasonableness, Parliament can only exercise this constitutional power on a case-by-case basis (never in the abstract or generically). The second interpretative option of the initial paragraph of the aforementioned Article would be to assume that the legislator is authorizing INDER to declassify (desafectar) property belonging to the Nation in an administrative venue, which –in their view– implies a form of invading or usurping constitutional powers that clearly belong to another branch of government (Parliament). The third problem with the initial paragraph is that it applies, indiscriminately and in advance, the tool of convalidation as a single rule, in order to remedy all those cases of adjudication, titling, and registry inscription procedures for public property that, for one reason or another, are tainted by relative nullity. They consider that the figure of convalidation, in itself, is not the problem, but rather that although other tools such as remediation (saneamiento), conversion, and the declaration of harmfulness (lesividad) in administrative and judicial venues also exist in the legislation to correct certain defects, with the wording of the challenged Article, all solutions other than convalidation could become inapplicable in practice. They consider that subsection e) of Article 85 could infringe the constitutional principles of separation of powers and reservation of jurisdiction contained in Articles 9 and 153 of the Political Constitution, if the legislator's intent is to self-transfer, for this one time, the constitutional power to definitively resolve the procedures for adjudication, titling, segregation, transfer, and registration of lands, conducted before the ITCO or before the IDA, from the time indicated therein and under the legislation indicated, whether in force or not. They add that this would also constitute a violation of the principle of rational land exploitation contained in Article 69 of the Constitution, as well as a violation of the provisions of Article 121, subsection 14, of the Political Constitution by granting authorization to INDER to carry out a series of actions with the purpose of "convalidating" administrative acts that gave rise to the titling of properties in the Public Registry by the IDA and the public declassification (desafectación) carried out by the State. They consider that the wording is unclear and could put at risk the public domain properties that form part of the national patrimony. In this regard, they add that the declassification (desafectación) of public domain properties can only be performed by the Legislative Assembly, not by the Executive Branch, an autonomous institution such as the IDA, or other bodies that constitute the State in a broad sense. The reference to declassification (desafectación) provided in the consulted Article 85 leaves very risky options open, as it would allow for the granting of validity and legal effectiveness to acts performed by State bodies other than the Legislative Assembly and would also be opening a legal loophole to validate the titling and inscription of absolutely null actions carried out by the IDA, such as the titling of forested properties that are part of the Natural Patrimony of the State or other public domain properties. This means that it intends to grant authorization for generic and totally open declassification (desafectación), without defining which properties' classification is intended to be convalidated, without technical studies justifying that declassification (desafectación), nor explaining the reasons justifying the exit of these properties from the public domain. They continue stating that subsection c) of the mentioned Article authorizes INDER to title possessors of properties registered in the name of the IDA, who have exercised such possession for more than 10 years personally, uninterruptedly, and as owners, without establishing any additional limitations, specifically, regarding the size of the properties that can be titled, as currently provided by the Informaciones Posesorias Law (Ley de Informaciones Posesorias). Likewise, subsection f) of said provision authorizes INDER to rectify the area (cabida) of properties registered in the Public Registry, without being subject to the provisions of Article 14 of the Informaciones Posesorias Law (Ley de Informaciones Posesorias). The consultants denote that the titling under subsection c) does not exclude those properties registered in the name of the IDA that hold the condition of public domain properties, for example, those that form part of the Natural Patrimony of the State. Given the foregoing, the consultants consider that the Public Treasury (Hacienda Pública) is being endangered. They also point out that subsection e) of the cited Article intends to declare "legally fulfilled" (even if they were illegal), as well as "valid and effective," all actions aimed at transferring ownership to third parties of properties registered in the name of the IDA, without specifying which properties would be implicated by this measure, nor who the beneficiaries would be, thereby –in their view– violating the principles of legality and legal certainty enshrined in Article 11 of the Constitution. Again, public domain properties are not excluded, not even the Natural Patrimony of the State. In this case, the provision does include some cases in which the intended convalidation does not proceed, but these are entirely insufficient to guarantee the protection of the national patrimony, the Public Treasury (Hacienda Pública), and the public interest. They consider that this provision is totally open because it intends to "convalidate" practically any action carried out by the IDA (adjudication, titling, segregation, transfer, and registration of lands, among others), regardless of the reason that gave rise to its invalidity or ineffectiveness and regardless of the regulatory framework under which they were carried out. They add that the exceptions established by the aforementioned Article are not sufficient for the protection of the acts to be performed, as they present large gaps that keep the risk of affecting the national patrimony in force. On the other hand, the consultants also point out that the provisions of Articles 16 and 34 of the referenced bill could be unconstitutional and indicate that they harm the provisions of Articles 50, 89, and 121, subsection 14, of the Constitution, because they grant INDER the authority to manage and provide solutions to possessors occupying state reserves (reservas nacionales) that are not part of the natural patrimony, when –in their view– all reserves are part of the natural patrimony and the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) is the competent body to manage them. They note that as a guarantee for the protection of the Natural Patrimony of the State, Article 15 of the Forest Law (Ley Forestal) No. 7575 of February 5, 1975, establishes that public administration bodies may not alienate rural lands owned by them or under their administration, without them first having been classified by MINAET, on the understanding that if they were covered with forest, they would automatically be incorporated into the Natural Patrimony of the State, without requiring prior classification by MINAET. They consider that subsection h) of Article 16 of the referenced bill is contrary to the provisions of Article 50 of the Constitution, by providing that MINAET may authorize INDER the use of those areas suitable for the development of ecotourism, rural community tourism, or agroecological projects, within protected areas, subject to a prior technical study, except in National Parks or Absolute Biological Reserves. With this, they would be allowing the reduction of the territorial space of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) without there being a law so providing for each particular case, grounded in technical criteria. Now, it should not be overlooked that among the land allocation systems that INDER will have, the land assignment system is established, where beneficiaries may receive property titles over the assigned lands; therefore, there could eventually even be a disposition of public domain property, as is the case of the Natural Patrimony of the State, in favor of private individuals. Likewise, subsection e) of Article 16 itself establishes, within the powers and competencies of INDER, the granting of lease agreements, use rights, property titles, recognition of possession, or any other real right, in lands that are part of its patrimony and those it acquires or are transferred to it for the execution of social development initiatives. They consider that allowing the new Institute to dispose of lands within protected areas to develop ecotourism, rural community tourism, or agroecological projects, requiring only a technical study, is contrary to the constitutional principle of legal reservation and to Article 50 of the same normative body. They indicate that their concern is also based on the provisions of Article 34 of the bill, insofar as they include in the patrimony of the new Institute (INDER) those lands in the state reserve (reserva nacional) that have not been transferred to the natural patrimony of the State.

3.- By resolution at 3:52 p.m. on December 14, 2011, the consultation filed was deemed received and the Directorio of the Legislative Assembly, through its President, was requested to submit legislative file number 17.218, or a certified copy thereof.

4.- By resolution at 7:56 a.m. on December 16, 2011, a certified copy of the requested legislative file was received, and the consultation was transferred to the office of Magistrate Paul Rueda Leal, to whom it corresponded by rotation.

5.- Through a brief received at the Secretariat of the Chamber at 3:53 p.m. on December 19, a group of legislators appeared to express support for the bill processed in legislative file No. 17.218. They consider that the consulting legislators do not raise genuine doubts of constitutionality. They insist that they limit themselves to arguing philological doubts and not properly legal ones. They refer to issues of syntax, wording, and style, which constitutes a competence inherent to the legislators and not a function of the constitutional controller. They consider that the provisions of Article 99 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) are not met. Regarding Article 85 of the consulted bill, they explain that no declassification (desafectación) whatsoever is being performed in the bill. None of the lands contemplated in that article refer to public streets, parks, plazas, or "property belonging to the Nation," but rather all the lands are agricultural parcels that have been adjudicated a long time ago to farmers of our country and on which they carry out agricultural activity, an activity that allows them to support themselves and their families. Furthermore, the consultants refer to a potential and hypothetical infraction of Articles 9 and 153 of the Constitution, referring to "separation of powers and reservation of jurisdiction," although the text itself precisely excludes jurisdictional processes pending resolution. They further indicate that Article 85, subsection e), does not contemplate any harm to the principle of separation of powers, as the purpose of the said provision is to reinforce the legal certainty provided by the Public Registry. They consider that the reason for an alleged infraction of Article 69 of the Political Constitution is not reasoned. They also consider that references are made to legality aspects, such as the probable commission of crimes, without stating concrete doubts of constitutionality and, furthermore, ignoring that they are not derogating the powers of bodies such as the Public Ministry or the Contraloría General de la República. They allege that the consultation makes a confused allusion to the administrative term "convalidation." In this regard, they point out that "Convalidating" is not synonymous with "declassifying (desafectar)." Convalidation occurs with respect to properties previously declassified. They insist that various interpretative options of a legal text are argued, but not genuine doubts of constitutionality, given that the interpretation of a provision for specific cases corresponds to the Legislative Assembly itself, or to legal operators. It must be indicated that, within the framework of the Political Constitution, the legislator may opt for various ways to address or solve the problem without thereby incurring unconstitutionality. If the concept of convalidation was chosen in the text of Article 85, it is a political decision that in itself is not unconstitutional, but rather a broad term that allows solving the legal uncertainty weighing upon a set of properties that must be put in order. They insist that the bill is not performing any declassification (desafectación) and explain that on all the lands to which the remediation applies, there are agricultural parcels, worked by Costa Rican peasants for a long time on lands with agricultural vocation. When the text speaks of declassifications (desafectaciones) carried out by the State, they consider it evident that it refers to those that were practiced regularly, in accordance with the Constitution and by the competent body, which is the Legislative Assembly. They clarify that in no way is it intended to legitimize unconstitutional declassifications (desafectaciones). They insist that Article 85, subsection c), of the bill refers to the possession of lands within a settlement or property registered in the name of the IDA. They indicate that the declassifications (desafectaciones) were already carried out in due time and the bill is not declassifying any property. They consider that the expansion of the consultation is not admissible by delaying the process by submitting "briefs of expansion" of arguments that should have been indicated from the outset. In any case, they consider that the allegations are not relevant, since Article 16 of the bill does not at any time remove from MINAET the administration of lands that are part of the natural patrimony of the State. They clarify that the bill refers to lands that, currently, have not been incorporated into the natural patrimony of the State, leaving intact the provision of Article 13 of Law No. 7575 regulating that matter. They deny that the bill is removing the reserves, natural patrimony of the State, from MINAET. They emphasize that it must be kept in mind that the agricultural property of the State has always corresponded to the IDA, which manages it. They conclude that the consultation on constitutionality is inadmissible in form and in substance.

6.- Through a brief received at the Secretariat of the Chamber at 1:45 p.m. on December 23, 2011, MARTA EUGENIA ACOSTA ZÚÑIGA appears in her capacity as SUBCONTRALORA GENERAL DE LA REPÚBLICA and raises a consultation on constitutionality related to the bill "Transformation of the Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) into the Instituto de Desarrollo Rural (INDER)", processed in legislative file No. 17.218, stating that Article 96, subsection c), of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) grants this Contraloría institutional standing to raise doubts of constitutionality related to bills in whose processing, content, or effects, the principles or norms relating to its constitutional competence are considered unduly ignored, interpreted, or applied. Based on the foregoing, they consider that the provision of the bill under consultation causes a detriment to the public domain, especially to the Natural Patrimony of the State, which are properties that form part of the public funds, which, in turn, make up the concept of Public Treasury (Hacienda Pública), which constitutes the central axis of the constitutional and legal powers entrusted to this Contraloría. Regarding the substance, they first question the provisions of Article 85 of the bill, through which convalidation is attempted for procedures for adjudicating public property, titling, and registration in the Public Property Registry via the procedures established therein. Likewise, they question the provisions of subsections e) and h) of Article 16, as well as subsection a) of Article 34. They allege the presumptive infringement of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment; the protection and safeguarding of the Nation's own demanial properties; the constitutional principle of adequate distribution of functions among the different branches of government; the principle of inapplicability of positive silence in environmental matters; the principle of intangibility of one's own acts; and the excess of the regulatory normative power by the autonomous institution that would be transformed from IDA to INDER. Regarding Article 85, they highlight that it has an ambiguous wording, lacking clarity and adequate precision, with a high degree of discretion and opening room for administrative arbitrariness. In their view, it regulates cases that could lead to a significant reduction of the public domain, especially the Natural Patrimony of the State, which is an expression of the constitutional right to a healthy and balanced environment. This provision seeks to convalidate administrative conduct issued, mainly, by the Instituto de Desarrollo Agrario, which has titled real estate that forms part of the public domain, because, due to their characteristics, they constitute the Natural Patrimony of the State and which, as such, should never have been adjudicated or titled to individuals, and consequently, it seeks to legalize irregular situations that have occurred in the past. Specifically, they highlight a serious impact on the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment, by making it possible for administered individuals to dispose of properties that form part of the Natural Patrimony of the State. Thus, it is intended to legitimize, convalidate, and remediate, through a legal reform, practices questioned both at the administrative and judicial levels, in an openly violative manner with respect to the constitutional norms that safeguard the matter. Likewise, by authorizing these administrative titling procedures, INDER would be allowed to arrogate functions proper to Judicial Branch bodies, evidencing an infraction of Article 9 of the Political Constitution. They state that, as these are properties that make up the Natural Patrimony of the State under the terms of the recognition and expression of the fundamental right to a healthy environment, the State cannot renounce replevin actions for these real estate properties, which, in any case, are imprescriptible. Equally, they consider that the referred provision is unconstitutional since its objective is to convalidate administrative conduct generically and facilitate its evasion from legality control. But, furthermore, it seeks to facilitate and permit the titling of lands in the State Reserves (Reservas Nacionales) to pseudo-grant legal security in land tenure through the recognition of full ownership in areas that have formed and form part of the Natural Patrimony of the State, that is, zones that have been affected and protected precisely due to their importance and relevance for the country. The consulted bill highlights the need to grant a property title to the occupants of the areas in question; however, from the study of the challenged provision, it is evident that the power to title in these areas falls upon an indiscriminate scope of application, which, if it were to happen, could mean titling areas where many of the activities carried out by humans are incompatible and could harm the ecosystem. Consequently, they insist that it is not possible to allow INDER to title forested areas or lands with forestry vocation, and much less to indiscriminately convalidate or remediate administrative conduct that may have occurred on these lands, as this would go against conservationist policies. They warn that the challenged provision does not prevent the situation of these protected areas, but rather facilitates it, without taking into consideration the demanial nature of these properties. Nor is the existence of other types of demanial properties taken into consideration, such as the maritime-terrestrial zone, whose administration is the responsibility of the municipalities, etc.; therefore, their potential affectation is not even previously consulted by INDER for the purposes of future titling, nor does it foresee any impediment to their titling. They consider unconstitutional any regulatory provision that allows or empowers the Administration to generically title public domain properties, and especially when it involves properties forming the Natural Patrimony of the State, whatever their denomination or category, to subject them to the private domain regime, especially when there is no prior technical-scientific study.

They consider that the rule that is the subject of this consultation would seek to remedy or validate absolutely null administrative conduct, even evading judgment No. 2063-2007 of the Constitutional Chamber, and could cause the evasion of responsibilities and impunity for both public officials and private subjects who have participated in these irregular actions. The content of the rule involves a deviation from the intended purpose in relation to those assets, because, although it seeks to address a clear need—that of providing land to farmers to help support their livelihood—it openly and clearly disregards the purpose of preserving the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado). They allege an infringement of the principle of the inapplicability of positive silence (silencio positivo) in environmental matters, since it would be understood that the administration's omission regarding the resolution of certain matters or the failure to exercise certain actions within a specific period would give rise to a right, even with respect to situations that are not legally supportable due to their open contradiction with the legal framework (bloque de legalidad). The rule in question seems to them to violate the principle of the irrevocability of one's own acts (intangibilidad de los actos propios), as it seeks to prevent the Administration from exercising actions for the effective protection of the public domain and State Natural Heritage assets, contrary to the Administration's right of action to declare, in an administrative venue, following the rigorous procedures, the absolute nullity that is evident and manifest of conduct suffering such defects, or to go to the judicial venue for the annulment of acts that warrant such action, after a prior declaration of harmfulness (declaratoria de lesividad) in the cases that require it. Furthermore, Article 85 grants INDER the power to issue regulations, especially regulatory provisions, regarding that legal text, violating the provisions of subsections 3) and 18) of Article 140 of the Political Constitution, since it is an exclusive competence of the Executive Branch in the strict sense to issue executive decrees (reglamentos ejecutivos). They insist that the excess of regulatory power (potestad reglamentaria) that the legal system seeks to recognize INDER is improper according to the constitutional framework governing this matter, since the latter only possesses administrative autonomy—as an autonomous institution—and can only issue organization and functioning regulations, and not executive ones, because the latter is a competence that the Political Constitution itself has reserved exclusively to the Executive Branch. Furthermore, they question subsections e) and h) of Article 16, as well as subsection a) of Article 34. From these rules, it is inferred that INDER's assets would be constituted by the lands of the national reserve that have not been transferred to the State's Natural Heritage; however, even so, the project grants INDER powers over those assets that constitute State Natural Heritage and have not been transferred to the competent administration (MINAET and SINAC). They warn that INDER would be granted faculties and powers to administer, in its name, national reserves of public domain nature and is even empowered to grant property titles or recognition of possession rights over those lands, again contravening their public domain status and infringing their special protection regime, as a component of the right enshrined in Article 50 of the Constitution. This representation considers it inadvisable to transfer the lands of the national reserves to INDER, since these, as they constitute public domain assets, must be subject to official protection and supervision by the State, in accordance with Article 50 of the Constitution. Therefore, conferring upon INDER the administration and disposition of the national reserves entails, in reality, an implicit removal from the public domain (desafectación implícita) that would contravene constitutional principles, norms, and values. Likewise, they warn of the possibility for MINAET to transfer to INDER protected areas for the development of eco-tourism, community rural tourism, or agroecological projects, activities that, by their nature, do not pertain to INDER and are part of the competence scope of other institutions. They request that the constitutional consultation filed be accepted.

7.- By means of briefs received in the Secretariat of the Chamber at 10:57 a.m., 11:18 a.m., 1:06 p.m., 1:21 p.m., and 1:43 p.m. on January 9, 2012, several citizens appeared to express their agreement with the bill (proyecto de ley) submitted for consultation.

8.- By interlocutory resolution No. 2012-268 at 3:50 p.m. on January 11, 2012, this Court ordered the accumulation of the consultation filed by the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) processed in file No. 11-016697-0007-CO, to the one processed in this file.

9.- By means of a note dated January 18, 2012, Magistrate Paul Rueda Leal indicated to the Presidency of the Chamber that he has grounds for recusal (inhibitoria), since one of the petitioners is his mother-in-law.

10.- By resolution at 8:09 a.m. on January 20, 2012, the President of the Chamber accepted the recusal of Magistrate Rueda Leal.

11.- By resolution of the Presidency of the Chamber at 3:06 p.m. on January 24, 2012, this legislative consultation was reassigned (returnó) to Magistrate Ernesto Jinesta Lobo, to whom it corresponds by rotation.

12.- In a brief received in the Secretariat of the Chamber at 5:45 p.m. on January 26, 2012, deputies of the Legislative Assembly appeared to present their statements regarding the consultation filed by the Comptroller General of the Republic. They consider that the bill does not refer to the Public Treasury (Hacienda Pública), such that it is not legitimized to intervene. They deem that the bill does not improperly ignore, interpret, or apply principles or norms related to the constitutional competence of the Comptroller General of the Republic. First, in relation to the alleged doubts of constitutionality raised against Article 85 of the bill, they state that the bill under no circumstances repeals or modifies any concept of the Forestry Law (Ley Forestal) or the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), or any other rule that refers to the State's natural heritage. Likewise, it does not remove from MINAET the administration of lands that are part of the State's natural heritage. They deny the alleged infringement of public domain assets, as they consider that the numeral in question denotes that no removal from the public domain of any public domain asset is being carried out. They explain that none of the lands contemplated in that article refer to public streets, parks, plazas, or any other real estate that forms part of the public domain. They explain that all are lands that are agricultural parcels that have been allocated for a long time to farmers in our country and on which they carry out agricultural activity. They emphasize that in Article 85 of the project, the verb "validate (convalidar)" is not synonymous with "remove from the public domain (desafectar)," but rather validation occurs with respect to assets previously removed from the public domain. They insist that they do not understand the alleged doubt related to Article 9 of the Constitution, since Article 85 of the bill itself provides that property titles that are under judicial investigation are exempted from the application of this provision. In relation to the principle of positive silence, they consider that it is a discussion of mere legality and not constitutionality, contained in Articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), as well as in Article 4 of the aforementioned Forestry Law, which inhibits its application in this matter. In relation to the issue of regulatory power, they state that if subsection c) of Article 85 is read carefully, one realizes that the regulatory power referred to therein is related to autonomous regulations and not the executive decree that must be issued by the Executive Branch once the bill is approved. They consider that the consultation is inadmissible.

13.- In a brief received in the Secretariat of the Chamber at 2:35 p.m. on January 31, 2012, several citizens appeared as passive coadjuvants of the consultation made by the Comptroller General of the Republic.

14.- In the processing of the case, the prescriptions of the law have been observed.

Drafted by Magistrate Jinesta Lobo; and, WHEREAS (CONSIDERANDO):

I.- ON THE ADMISSIBILITY OF THE ACCUMULATED CONSULTATIONS. The optional consultation of constitutionality processed in file No. 11-016060-0007-CO was made by eleven deputies of the Legislative Assembly after the approval in the first debate of the bill "Transformation of the Agrarian Development Institute (Instituto de Desarrollo Agrario, IDA) into the Rural Development Institute (Instituto de Desarrollo Rural, INDER)" which is processed in legislative file No. 17.218. Additionally, it should be noted that the aforementioned bill was consulted before its final approval. Based on the foregoing and in accordance with the provisions of Article 96, subsection b), of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), this legislative consultation of constitutionality is admissible. Furthermore, the legislative consultation that was originally processed in file No. 11-16697-007-CO was filed by the Deputy Comptroller General of the Republic, under the assumption of subsection c) of Article 96 of the Law of Constitutional Jurisdiction, according to which, the consultation of constitutionality filed by said body is admissible when "it concerns bills or motions incorporated into them, in whose processing, content, or effects they deem the principles or norms relating to their respective constitutional competence to have been improperly ignored, interpreted, or applied." Given that, in the specific case, it is alleged that the bill submitted for consultation would potentially cause damage to the public domain real estate assets of the State's Natural Heritage that form part of the concept of Public Treasury. Hence, in light of the provisions of the aforementioned rule, as well as Article 183 of the Political Constitution, the consultation filed is admissible, and this Chamber proceeds to resolve it.

II.- ON THE COADJUVANCY ACTIONS. By means of briefs received in the Secretariat of the Chamber at 10:57 a.m., 11:18 a.m., 1:06 p.m., 1:21 p.m., and 1:43 p.m. on January 9, 2012, and 2:35 p.m. on January 31, 2012, several citizens appeared to present a coadjuvancy action and express their agreement with the bill submitted for consultation. However, these actions are inadmissible. Note that active or passive adhesive intervention is provided for amparo proceedings in which there are interested third parties and, particularly, for anyone who derives a legitimate interest from the final judgment (Article 34, Law of Constitutional Jurisdiction), and not for consultation mechanisms in which there may be simply opposing legal opinions about the constitutional regularity of a bill (see, on this matter, advisory opinions Nos. 2003-14606 at 12:30 p.m. on December 12, 2003, and 2004-01603 at 9:30 a.m. on February 17, 2004).

III.- SUBJECT OF THE ACCUMULATED CONSULTATIONS. The consultations are filed so that this Constitutional Court rules on alleged substantial defects of constitutionality contained in the bill processed in legislative file No. 17.218, bill "Transformation of the Agrarian Development Institute (IDA) into the Rural Development Institute (INDER)". Specifically, the petitioners request the advisory opinion of this Court in relation to Articles 16, subsections e) and h), 34, subsection a), and 85. In relation to Articles 16 and 34, the legislator's purpose of providing that "the lands of the national reserve that have not been transferred to the State's natural heritage" be part of the assets of the Rural Development Institute and that said institution be responsible for their administration, on behalf of the State, is questioned. They consider that the foregoing harms the provisions of Articles 50, 89, and 121, subsection 14, since INDER is granted the competence to administer and provide solutions to the possessors of occupations of national reserves that are not part of the natural heritage, when, in their view, all national reserves are part of the natural heritage and, therefore, their administration corresponds to the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications. In the same vein, they allege that these assets are of a public domain nature and, therefore, conferring upon INDER their administration and disposition leads to an implicit removal of these assets from the public domain, which, by their nature, must be safeguarded to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment. Specifically, in relation to Article 16, subsection h), they question the possibility of MINAET authorizing INDER "the use of areas suitable for the development of ecotourism, community rural tourism, or agroecological projects, within protected areas, following the corresponding technical study," since, potentially, the reduction of the territorial space of protected wilderness areas and the disposition of public domain assets, such as the State's Natural Heritage, in favor of private parties would be permitted, as well as an intrusion into the competences reserved to MINAET. Furthermore, Article 85 is questioned in its heading and also subsections c), e), and f). Regarding the heading, its wording is questioned first, describing it as ambiguous, prone to interpretive problems, and opening the door to administrative arbitrariness. Additionally, they consider the use of the following phrase extremely dangerous: "and the removal from the public domain carried out by the State (la desafectación pública realizada por el Estado)" since it would allow the removal from the public domain of public domain assets in general, opening a loophole to validate the titling and registration of absolutely null actions carried out by the Agrarian Development Institute. Additionally, it is challenged that the administrative figure of "validation (convalidación)" be applied as the sole tool to remedy all procedures that, for some reason, are flawed. In relation to subsections c) and e), a possible infringement of Articles 9, 50, 69, 89, 121, subsection 14, and 153 of the Political Constitution is questioned. According to the petitioners, said rule seeks to validate administrative acts issued mainly by the Agrarian Development Institute, which have titled real estate assets that form part of the public domain, because, due to their characteristics, they constitute State Natural Heritage, aiming to legalize irregular situations that have occurred in the past, and moreover, that the power to title in these areas falls upon an indiscriminate scope of application without specifying which assets are implicated by this measure and who the presumed beneficiaries would be, violating the principles of legality and legal certainty. In summary, it is questioned that said rule does not exclude protected areas or public domain assets. Likewise, in the same sense, they allege that said rules disregard the inapplicability of the principle of positive silence in environmental matters and infringe upon the principle of the irrevocability of one's own acts, insofar as the Administration is prevented from exercising actions for the protection of the public domain and the State's natural heritage. Furthermore, a possible infringement of the principles of separation of powers and reservation of jurisdiction, enshrined in Articles 9 and 153 of the Political Constitution, is challenged due to the fact that the power to definitively resolve adjudication procedures is transferred, arrogating functions proper to bodies of the Judicial Branch. Additionally, the consulting legislators point out that subsections c) and f) do not establish limits on the size of the farms that can be titled, as provided in Article 14 of the Law of Possessory Informations (Ley de Informaciones Posesorias). Finally, the comptroller body questions the provision in Article 85, subsection c), in fine, for an alleged infringement of subsections 3) and 18) of Article 140 of the Political Constitution by an excess of regulatory power, given that INDER could only issue organization and functioning regulations, not executive decrees.

IV.- ON THE PROCESSING OF LEGISLATIVE FILE No. 17.218. Before resolving in detail the points consulted by the legislators, it is appropriate to provide a brief summary of the vicissitudes of the legislative procedure to which legislative file No. 17.218 was subjected, in which the bill called "Transformation of the Agrarian Development Institute (IDA) into the Rural Development Institute (INDER)" is considered:

<![if !supportLists]>1) <![endif]>The bill for the "Transformation of the Agrarian Development Institute (IDA) into the Rural Development Institute (INDER)" was presented before the Secretariat of the Directorate of the Legislative Assembly on November 13, 2008, by Deputies Salvador Quirós Conejo, Luis Carlos Araya Monge, Saturnino Fonseca Chavarría, and José Ángel Ocampo Bolaños (see folios 1-71 of the copy of the legislative file, Volume I).

<![if !supportLists]>2) <![endif]>On November 13, 2008, the Presidency of the Legislative Assembly ordered the file to be referred for study and report to the Permanent Commission on Agricultural Affairs (see folio 72 of the copy of the legislative file, Volume I).

<![if !supportLists]>3) <![endif]>By notes dated May 5, 2009, several legislators requested the Presidency of the Legislative Directorate to dispatch the legislative file in question (folios 73-74 of the copy of the legislative file, Volume I).

<![if !supportLists]>4) <![endif]>The bill was published in La Gaceta No. 89 of May 11, 2009 (Digital Gazette http://historico.gaceta.go.cr/pub/2009/05/11/COMP_11_05_2009.html#_Toc229545664).

<![if !supportLists]>5) <![endif]>The bill was submitted for consultation to the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, the Supreme Court of Justice, the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, the Ministry of Planning and Economic Policy, the Ministry of Labor and Social Security, the Ministry of Finance, the Ministry of Public Education, the Ministry of Health, the Ministry of Public Works and Transportation, the Ministry of Housing and Human Settlements, the Comptroller General of the Republic, the Costa Rican Institute of Electricity, the National Insurance Institute, the Central Bank of Costa Rica, the Agrarian Development Institute, the Mixed Institute of Social Assistance, the Superintendency General of Financial Entities, the Housing Mortgage Bank, and the Public Registry (see folios 227-245 of the copy of the legislative file, Volume I).

<![if !supportLists]>6) <![endif]>By means of official letter No. ST-319-2009 of December 7, 2009, the Technical Services Department sent the integrated report (legal-economic) regarding the bill in question to the Permanent Commission on Agricultural Affairs (see folios 373-446 of the copy of the legislative file, Volume II).

<![if !supportLists]>7) <![endif]>In a session of the Permanent Commission on Agricultural Affairs and Natural Resources on February 16, 2010, a substitute text for the bill in question was approved (see folios 488-575 of the legislative file, Volume II).

<![if !supportLists]>8) <![endif]>The substitute text was submitted for consultation to the Agrarian Development Institute, the Ministry of Agriculture and Livestock, the Comptroller General of the Republic, the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, the Ministry of Justice and Peace, the Ministry of Finance, the Attorney General's Office, the Confederation of Cantonal Agricultural Centers, the National Chamber of Agriculture and Agroindustry, the National Union of Small and Medium Producers, the Mixed Agricultural Forum, the National Union of Farmers, and the College of Agronomists of Costa Rica (folios 603-639 of the copy of the legislative file, Volume II).

<![if !supportLists]>9) <![endif]>The substitute text was published in La Gaceta No. 46 of March 8, 2010 (see folios 725-731 of the copy of the legislative file, Volume III).

<![if !supportLists]>10) <![endif]>By official letter No. ST-053-2010 TS of March 24, 2010, the legal report on the substitute text of file No. 17.218 was presented before the Commission (see folios 752-844 of the copy of the legislative file, Volume III).

<![if !supportLists]>11) <![endif]>On April 6, 2010, the affirmative report rendered by the Subcommission in charge of issuing a ruling on the bill in question was made known in the Commission (see folios 861-943 of the copy of the legislative file, Volumes III and IV).

<![if !supportLists]>12) <![endif]>On April 22, 2010, the Comptroller General of the Republic rendered its report regarding the substitute text of the bill (see folios 1119-1135 of the copy of the legislative file, Volume V).

<![if !supportLists]>13) <![endif]>On April 26, 2010, the Permanent Commission on Agricultural Affairs and Natural Resources rendered its unanimous affirmative ruling on the bill (see folios 1178-1218 of the copy of the legislative file, Volume V).

<![if !supportLists]>14) <![endif]>In the ordinary session of the Legislative Plenary No. 035 on June 24, 2010, the discussion of the bill in its first debate process began, and a motion was approved to refer said bill back to the Permanent Commission on Agricultural Affairs and Natural Resources (folios 1239-1248 of the copy of the legislative file, Volume V).

<![if !supportLists]>15) <![endif]>In the session of the Permanent Commission on Agricultural Affairs and Natural Resources on July 28, 2010, a new substitute text was approved via motion (see folios 1258-1388 of the copy of the legislative file, Volume V).

<![if !supportLists]>16) <![endif]>The substitute text was submitted for consultation to the Central Bank of Costa Rica, the National Bank of Costa Rica, the Bank of Costa Rica, the Agricultural Credit Bank of Cartago, the Agrarian Development Institute, the Costa Rican Institute of Electricity, the Institute of Aqueducts and Sewers, the Comptroller General of the Republic, the Attorney General's Office, the Ministry of Agriculture and Livestock, the Ministry of Public Education, the Ministry of Health, the College of Agronomists, the Ministry of Public Works and Transportation, all municipalities, the Ministry of Finance, the General Directorate of Direct Taxation, and the National Insurance Institute (see folios 1395-1420, 1429, 1438, 1442, 1508-1513, 1576, 1896 of the copy of the legislative file, Volumes V and VI).

<![if !supportLists]>17) <![endif]>By official letter No. ST.177-2010 TS of August 25, 2010, the Technical Services Department of the Legislative Assembly rendered its legal report on the substitute text (see folios 1630-1758 of the copy of the legislative file, Volume VI).

<![if !supportLists]>18) <![endif]>By means of official letter No. DJ-3306-2010 of August 20, 2010, the Comptroller General of the Republic rendered its report regarding the substitute text (folios 1781-1795 of the copy of the legislative file, Volume VI).

<![if !supportLists]>19) <![endif]>The substitute text was published in La Gaceta No. 171 of September 2, 2010 (see folios 1811-1824 of the copy of the legislative file, Volume VI).

<![if !supportLists]>20) <![endif]>On October 12, 2010, the Subcommission rendered its unanimous affirmative ruling, recommending approval of the report rendered and a new version of the analyzed project (see folios 1920-2019 of the copy of the legislative file, Volume VII).

<![if !supportLists]>21) <![endif]>On November 4, 2010, report No. DJ-3925-2010 of November 3, 2010, from the Comptroller General of the Republic was received in Commission (see folios 2367-2379 of the copy of the legislative file, Volume VIII).

<![if !supportLists]>22) <![endif]>On November 18, 2010, the Permanent Commission on Agricultural Affairs and Natural Resources rendered its unanimous affirmative ruling (see folios 2382-2431 of the copy of the legislative file, Volume VIII).

<![if !supportLists]>23) <![endif]>In the ordinary session of the Legislative Plenary No. 122 on December 13, 2010, the substantive discussion of the bill began, and due to the presentation of motions via Article 137 of the Regulations of the Legislative Assembly, it was referred to the respective Ruling Commission (see folios 2449-2500 of the copy of the legislative file, Volume VIII).

<![if !supportLists]>24) <![endif]>On December 15, 2010, the first report on the referred motions was sent to the Legislative Plenary (see folios 2502-2977 of the copy of the legislative file, Volumes VIII, IX, and X).

<![if !supportLists]>25) <![endif]>In ordinary session No. 126 on January 17, 2011, the substantive discussion continued in the first debate process, and subsequently, due to the presentation of motions, it was referred to the respective Ruling Commission (see folios 2987-3038 of the copy of the legislative file, Volume X).

<![if !supportLists]>26) <![endif]>On February 22, 2011, the Permanent Commission on Agricultural Affairs sent the second report on motions via Article 137 to the Secretariat of the Directorate (see folios 3095-3399 of the copy of the legislative file, Volumes XI and XII).

<![if !supportLists]>27) <![endif]>In ordinary session No. 146 on February 22, 2011, the substantive discussion of the bill continued (see folios 3400-3431 of the copy of the legislative file, Volume XII).

<![if !supportLists]>28) <![endif]>On March 18, 2011, the Permanent Commission on Agricultural Affairs delivered the third report on motions regarding the bill to the Secretariat of the Directorate (see folios 3487-3713 of the copy of the legislative file, Volumes XII and XIII).

<![if !supportLists]>29) <![endif]>In ordinary session No. 161 on March 21, 2011, the substantive discussion of the bill continued, and subsequently, it was referred to the Ruling Commission (see folios 3714-3668 of the copy of the legislative file, Volumes XIII and XIV).

<![if !supportLists]>30) <![endif]>On April 14, 2011, the Ruling Commission delivered the fourth report on motions via Article 137 of the Regulations of the Legislative Assembly to the Plenary (see folios 3875-5069 of the copy of the legislative file, Volumes XIV-XIX).

<![if !supportLists]>31) <![endif]>In ordinary session No. 175 on April 25, 2011, the discussion in its first debate process continued, with the announcement of the report on motions via Article 137 and the presentation of reiteration motions (see folios 5077-5102 of the copy of the legislative file, Volume XIX).

<![if !supportLists]>32) <![endif]>In ordinary session No. 33 on June 27, 2011, the substantive discussion of the bill continued, and the counting of reiteration motions began (see folios 5172-5178 of the copy of the legislative file, Volume XIX).

<![if !supportLists]>33) <![endif]>In ordinary session No. 68 on September 12, 2011, the substantive discussion continued in the first debate process, and subsequently, a motion via Article 154 was approved, so that the bill would be sent to a Special Commission to render a new report within a period of thirty calendar days (folios 5529-5541 of the copy of the legislative file, Volume XXI).

<![if !supportLists]>34) <![endif]>On October 31, 2011, the Special Commission rendered a unanimous affirmative ruling corresponding to the bill processed in legislative file No. 17.218, delivered to the Executive Directorate on November 16, 2011 (see folios 5860-5921 of the copy of the legislative file, Volume XXII).

<![if !supportLists]>35) <![endif]>In ordinary session No. 113 on December 5, 2011, the bill was approved in its first debate process with the affirmative vote of forty-two legislators (folios 5942-5975 of the copy of the legislative file, Volume XXIII).

SUBSTANTIVE CONSULTATION V.- ON THE FIRST PARAGRAPH OF ARTICLE 85. In the first place, the consulting legislators charge that Article 85, in general, and its heading in particular, have serious drafting problems that could generate interpretive doubts for the legal operator.

The provision in question states the following:

"ARTICLE 85.- Validation of public property adjudication procedures, titling, and registration in the Public Property Registry.

For the purpose of validating the administrative acts that gave rise to the titling of properties by the Institute of Lands and Colonization (Instituto de Tierras y Colonización, ITCO) or the IDA before the Public Registry and the public declassification (desafectación) carried out by the State, the Inder is authorized to do the following: (...)" (emphasis not in the original).

Regarding the aforementioned provision, both the consulting legislators and the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) argue that its wording lacks rigor and good legislative technique, which could lead to application problems, since, in their view, it implies two interpretive options: either the legislator is generically and in advance validating administrative acts of declassification (desafectación), or it is authorizing the INDER to declassify (desafectar) property belonging to the Nation in an administrative venue. They question that the administrative figure of validation is applied indiscriminately as the sole tool for invalid administrative acts. Furthermore, they consider the reference to "declassification (desafectación)" unfortunate because, eventually, it would be validating the titling and registration of absolutely null actions carried out by the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario). In the first place, the objections raised regarding the rigor with which Article 85 of the draft law was drafted, as well as the legislative technique, are not subject to a priori constitutional review under the terms of Articles 96-101 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional). On this point, it is worth reiterating the criterion expressed by this Constitutional Court in advisory opinion No. 2008-004569 of 2:30 p.m. on March 26, 2008, which, drafted by the reporting Magistrate, provided the following:

"(...) In this regard, it should be noted that, according to the framework of powers entrusted to this Constitutional Court, it is not its responsibility to review the rigor and precision of legislative technique through the legislative consultation of constitutionality. Indeed, in accordance with Article 1 of the Constitutional Jurisdiction Law, the constitutional jurisdiction is responsible for guaranteeing the supremacy of constitutional norms and principles and of the International or Community Law in force in the Republic, their uniform interpretation and application, as well as the fundamental rights and freedoms enshrined in the Constitution or in the international human rights instruments in force in Costa Rica. Likewise, Article 3 provides that 'The Political Constitution shall be deemed infringed when this results from the comparison of the text of the challenged norm or act, its effects, or its interpretation or application by public authorities, with constitutional norms and principles.' Regarding the alleged grievance pointed out by the consulting legislators, this Court considers that it is not a case of a defect of constitutionality, but rather of legislative technique. (...)" (Highlighting not in the original).

As with the considerations presented, it must be reiterated that it is not for this Constitutional Court to control the rigor and precision of legislative technique, since, in essence, it is not a defect of constitutionality (see, in the same vein, this Court's resolution No. 2008-011210 of 3:00 p.m. on July 16, 2008). On the other hand, the use of various dogmatic figures of Administrative Law such as "validation," "remediation (saneamiento)," or "conversion" is precisely part of legislative technique and the legislator's free configuration. If any irregularity is incurred through the use of such concepts, it may entail the liability of the State as Legislator (Articles 18 and 33 of the Political Constitution and 194, subsection 3) of the General Law of Public Administration) and is not, properly, a conflict of constitutionality that this Court must resolve. That is, it is not for this Chamber to specify which dogmatic legal concept of Administrative Law is the most suitable and closest to the legislator's will in order to resolve the situations the norm intends to regulate. Regarding declassification (desafectación), it must be noted that the regulation of ordinary public domain is a matter reserved for law, which is distinct from property of constitutional public domain, the regime for which is provided in Article 121, subsection 14, sub-subsections a), b), and c), meaning that its declassification (desafectación) requires a partial amendment to the Political Constitution. With respect to the heading of the norm under examination, it is clear that most of the lands belong to the ordinary public domain and not the constitutional one. Only if the declassification (desafectación) of property of constitutional public domain were reliably proven would there be unconstitutionality in the consulted norm. This examination cannot be carried out in this venue and at this procedural moment, as it is a generic and abstract reference. It must be interpreted, consequently, that the use of the term "declassification (desafectación)," as set forth in the norm –generically and abstractly– does not include property of the constitutional public domain, since, in such a case, as indicated, there would indeed be a defect of constitutionality.

VI.- REGARDING SUBSECTION C) OF ARTICLE 85. The consulted provision states the following:

"ARTICLE 85.- Validation of public property adjudication procedures, titling, and registration in the Public Property Registry.

For the purpose of validating the administrative acts that gave rise to the titling of properties by the Institute of Lands and Colonization (ITCO) or the IDA before the Public Registry and the public declassification (desafectación) carried out by the State, the Inder is authorized to do the following: (...)

• c)To measure, register in the cadaster (catastrar), segregate (segregar), grant title over a single property to national or foreign occupants with residency who demonstrate possession, understood as that exercised by an owner, personally, uninterruptedly, and in the capacity of owner, for more than ten years on the date this law takes effect, within a settlement (asentamiento) or farm registered in the name of the IDA. (...)" Regarding the subsection under analysis, the consulting legislators object that no type of additional limitation is established on the size of the farms intended to be "measured, registered in the cadaster (catastrar), segregated (segregar), and titled," as currently provided by the Law of Possessory Informations (Ley de Informaciones Posesorias), which, in their view, creates the danger that large tracts of land could be titled to a single owner. Additionally, they accuse that farms of the Institute of Agrarian Development that hold the status of public domain property, for example, those forming part of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), are not excluded, thereby threatening the Public Treasury. Regarding the first objection, this Court considers that it is not, properly, a question of the constitutionality of the norm, considered in itself, but rather a dispute or vicissitude concerning the interpretation, integration, and application of the applicable legal framework, all of which, in practice, must be nuanced by the principles of reasonableness and proportionality, precisely to prevent the abuses denounced by the consulting legislators from occurring. Note, for these purposes, that the regulations establishing titling limits remain in force in the Law of Possessory Informations, Law No. 139 of July 14, 1941, so no friction with Constitutional Law is foreseen, but rather a problem of integrating the regulations in force in light of a systematic and contextual interpretation of the entire legal order. It is necessary to insist that the alleged omission of the norm does not, in itself, imply unconstitutionality, but rather the control of the questioned power must be carried out on a case-by-case basis, in light of the restrictions in force, added to the constitutional principles cited above. On the other hand, the consulting parties argue that it is illegitimate that farms of the Institute of Agrarian Development holding the status of public domain property are not excluded, for example, lands forming part of the Natural Heritage of the State. On this point, this Court considers that the norm, in itself, is not unconstitutional, since, in the first place, it is clearly observed that the precept under consultation refers to the possession of lands within settlements or farms registered in the name of the Institute of Agrarian Development and, on the other hand, the legal operator, when carrying out the actions established in the norm –"measure, register in the cadaster (catastrar), segregate (segregar), grant title"– must exclude, by imposition of Article 50 of the Constitution, all those lands that have an environmental vocation forming part of the natural heritage of the State. This corollary is fully supported by the principle of non-regression or, conversely, progressivity in environmental protection and the guarantee of the right to a healthy and ecologically balanced environment, as it is a social or welfare right. In this sense, it is essential to emphasize that the alleged concerns of the consulting parties do not derive from the norm, considered in itself; hence, in practice, the operator must be required to carry out a comprehensive and systematic analysis of the legal order in force, especially in light of Articles 50, 69, and 89 of the Constitution, in order to exclude all those lands that lack an agricultural vocation and, rather, must be destined for environmental protection. The foregoing, in order to protect and safeguard property belonging to the natural heritage of the State.

VII.- REGARDING ARTICLE 85, SUBSECTION C), IN FINE. REGARDING THE EXCESS IN REGULATORY POWER. The representative of the Comptroller General of the Republic questions the provision in Article 85, subsection c), in fine, which states the following:

"For these purposes, the Inder shall draft a specific regulation within a period of six months after this law takes effect." They consider that this phrase violates subsections 3) and 18) of Article 140 of the Political Constitution, since it would be incurring an excess of regulatory power (potestad reglamentaria), as the INDER may only issue regulations of organization and operation, but not executive ones. On this matter, it should be noted that in our legal system, the execution of certain sectoral and special laws is the competence, by provision of law, of either one of the supreme powers of the Republic or constitutional bodies, bodies of constitutional relevance (e.g., the Comptroller General of the Republic), or certain decentralized entities, by virtue of the unique powers assigned to those bodies or minor public entities, which means they possess the technical specialty, experience, and knowledge required for the proper execution of the respective legislative text. This executive regulatory power, from the perspective of Constitutional Law, may be debatable, given that Article 140, subsection 3º, of the Political Constitution grants the Executive Branch the competence to regulate laws. However, starting from a systematic interpretation of the constitutional order, it is clear that this competence is not conferred exclusively and excludely on the Executive Branch, so it cannot be considered that an unconstitutional delegation of functions occurs (Article 9 of the Fundamental Norm). Furthermore, this executive regulatory power is often recognized –by the ordinary legislator– for constitutional bodies endowed with clear and unequivocal independence (Article 9 of the Constitution) and for decentralized public entities that have autonomy and deal with certain specialized or territorially delimited public services, as the fundamental text does not expressly prohibit the attribution of this executive regulatory power. Under this reasoning, laws that enable a supreme power other than the Executive or a minor public entity to regulate a law are not unconstitutional. It can be concluded, therefore, that this type of executive regulations of a law issued by other powers of the Republic –distinct from the Executive Branch–, bodies of constitutional relevance, and certain minor public entities –as in this case the INDER– constitutes a true "tertium genus" of regulations in Costa Rica. Based on the above, this part of the consultation must be answered in the sense that the regulatory power delegated to the Institute of Rural Development (Instituto de Desarrollo Rural) is not unconstitutional.

VIII.- REGARDING SUBSECTION E) OF ARTICLE 85. Additionally, in relation to Article 85 of the draft law, subsection e) of the said provision is objected to, which states the following:

"ARTICLE 85.- Validation of public property adjudication procedures, titling, and registration in the Public Property Registry.

For the purpose of validating the administrative acts that gave rise to the titling of properties by the Institute of Lands and Colonization (ITCO) or the IDA before the Public Registry and the public declassification (desafectación) carried out by the State, the Inder is authorized to do the following:

(...)

• e)The procedures of adjudication, titling, segregation (segregación), transfer, and registration of lands, carried out before the ITCO or the IDA, are declared legally completed, valid, and effective in all their parts, stages, and requirements, from the moment they were recorded and registered by the Public Registry under the then Law No. 4545, Law of Possessory Informations, or the legislation in force at the time of their registration, including Law No. 2825, of October 14, 1961; Law No. 6735, of March 29, 1982, and Transitory Provision III of Law No. 4558, of April 22, 1970.

These registered properties shall be considered legitimate against third-party purchasers in good faith by the mere fact of the registry inscription, once the validation periods have elapsed, unless those who obtained the original registry title did not meet the legal and technical requirements to obtain them and, additionally, were serving as a public official of the centralized Public Administration and period of six months after this law takes effect. decentralized, or in their capacity as popularly elected representatives, of the municipalities (municipalidades), of the district municipal councils (concejos municipales de distrito), and of the State's commercial enterprises, and held this capacity at the time of the inscription of the benefit or the title in the Public Property Registry.

The following are excepted from the application of this provision:

1.- Titles that were granted to persons who, at the time of obtaining the benefit, did not meet the legal and technical requirements to obtain it and were also serving as a public official, of the centralized and decentralized Public Administration, or in their capacity as popularly elected representatives, of the municipalities (municipalidades), of the district municipal councils (concejos municipales de distrito), and of the State's commercial enterprises, who held this capacity at the time of the inscription of the benefit or the title in the Public Property Registry, without prejudice to third parties in good faith who subsequently acquired them after the validation period, counted from their inscription in the Public Registry. These provisions cover the official's relatives by consanguinity or affinity up to the third degree who did not meet the legal and technical requirements to obtain the benefit, whether the official intervened or not in the granting of the title.

2.- Property titles granted by the ITCO or the IDA that are within the validation period or the period of legal limitations and that, as a result of an administrative investigation, are determined to have a defect different from the registration procedure that is administratively incurable, and therefore capable of causing its absolute nullity.

3.- Property titles granted by the ITCO or the IDA that have not been consolidated by statute of limitations (prescripción) or expiration (caducidad), that are within the validation period indicated by the law under which the benefit or title was acquired, and that are under judicial or administrative investigation. (...)" Regarding the cited provision, it is objected that there could be a violation of the constitutional principles of separation of functions and reservation of jurisdiction, enshrined in Articles 9 and 153 of the Political Constitution, because the legislator is self-transferring the power to definitively resolve adjudication procedures, even when they were irregular, preventing the Judicial Branch, through its judges and courts, from hearing and resolving any eventual conflict of interest. Likewise, the authorization granted to the INDER to validate administrative acts that gave rise to the titling of properties in the Public Registry and the declassification (desafectación) carried out by the State is questioned. In that sense, it is alleged that the norm is totally open because it intends to validate any action carried out by the IDA regardless of its invalidity or ineffectiveness, even if it involves public domain property or the Natural Heritage of the State. Regarding the grievances indicated, it must be noted that constitutional doctrine and jurisprudence are consistent in considering that public domain (demaniales) property (dominical or public domain) are those that have a nature and legal regime different from private property –which are governed by the right of property under the terms of Article 45 of the Political Constitution–, since, by express will of the legislator, they are assigned to a special purpose of serving the community, that is, the public interest, and that, for this reason, they cannot be subject to private ownership, such that they are outside the commerce of men. Thus, what defines the legal nature of public domain property is its vocation, as they are assigned, as stated, to give them a special public purpose in the manner defined by Article 261 of the Civil Code: "Public things are those that, by law, are permanently intended for any service of general utility, and those that everyone can use by being given over to public use." These are, therefore, property that, additionally, due to their special legal nature, present the following characteristics: they are imprescriptible (imprescriptibles), which means that the passage of time cannot acquire the right of property over them, not even mere possession; that is, they cannot be acquired through adverse possession (usucapión), nor can they be lost by prescription (prescripción); they are, in principle, unattachable (inembargables), which means they cannot be subject to any lien or embargo, neither by private parties nor by the Administration, and, finally, they are inalienable (inalienables), which translates into the condition that they are outside the commerce of men and therefore cannot be alienated, sold, or acquired –gratuitously or for consideration– by private parties or by the State, such that they are subject to a special and reinforced legal regime (judgment No. 2010-012299 of 2:05 p.m. on July 21, 2010). Regarding the characteristics of public domain property, this Tribunal has considered the following:

"(...) VI.- ON THE PUBLIC DOMAIN.- As this Chamber has considered in various precedents (judgments numbered 5399-93, 3145-96, 5027-97, 2988-99, 2000-10466, 2002-8321; 2003-3480; 2005-7158), the legal regime of public domain property is special and differentiated according to the type of property involved. The distinction between private property or things and public property and things depends, first, on the 'ownership' or 'domain' of the property, since this element defines its differentiated nature and legal regime; and consequently, on the applicable law, as the former is subject to private law, and the latter to public law. Thus, public domain (demaniales) or dominical property must be understood as the set of property –both immovable and movable– that have a nature and legal regime virtually opposite to private ones, since they are property that, by express will of the constituent or the legislator, are assigned to a special purpose of serving the community, that is, the public interest, and that, therefore, cannot be subject to private ownership, such that they are outside the commerce of men, that is, they cannot belong individually to private parties, nor to the State –strictly speaking–, as the latter is limited to its administration and guardianship. Thus, public domain property and the State's private property (fiscales) differ in their purpose and the subject owner, as what defines the legal nature of the former is the purpose given to this type of property, that is, as they are assigned and are at the service of public use, under the terms provided in Article 261 of the Civil Code (In this same sense, judgments numbered 2306-91 and 2988-99, among others, may be consulted.) Thus, this category includes –without constituting a closed list– the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), the forest or natural heritage of the State –protected areas– (composed of national parks, forest reserves (reservas forestales), biological reserves (reservas biológicas), protected zones (zonas protectoras), wildlife refuges (refugios de vida silvestre), wetlands (humedales), and natural monuments (monumentos naturales) –Article 32 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), number 7554, of September 18, nineteen ninety-five–), hydrographic protection zones –Article 33 of the Forestry Law (Ley Forestal)– (adjacent to springs (manantiales), the banks of rivers and lakes), border zones (Article 10 of the Law of Vacant Lands (Ley de Terrenos Baldíos), number 13, of January 10, nineteen thirty-nine), the right-of-way, railway lines, indigenous reserves, the historical-architectural heritage, mineral resources, the archaeological heritage, etc. These are property that, by their vocation and purpose, are outside the commerce of men, so they are inalienable, imprescriptible, and unattachable, meaning that their ownership or possession is not possible, neither gratuitously nor for consideration; they cannot be lost by prescription, nor gained by adverse possession, so they are property that retain their legal validity permanently; and they are not susceptible to embargo; in addition to being subject to police power, regarding their exploitation and use, since it is conditioned on the granting of the respective licenses and permits and the control and oversight by the Administration. (...)"

Thus, it must be reiterated that one of the characteristic features of public domain property is imprescriptibility for the purposes of filing reivindicatory actions by the public owners. Consequently, the legislator could not –through the legal reform intended to be approved– definitively close a discussion regarding these properties, removing it from jurisdictional control (Articles 41 and 49 of the Political Constitution) that is reserved by the Constitution itself to the Judicial Branch in accordance with the provisions of Article 153 of the Political Constitution (Rulings of the Constitutional Chamber Nos. 1148-90 of 4:00 p.m. on September 21, 1990, and 6866-2005 of 2:36 p.m. on June 1, 2005). The consulted norm, by declaring, by law, "legally completed, valid, and effective in all their parts, stages, and requirements, the procedures of adjudication, titling, segregation (segregación), transfer, and registration of lands, carried out before the ITCO or the IDA, from the moment they were recorded and registered by the Public Registry under the then Law No. 4545, Law of Possessory Informations, or the legislation in force at the time of their registration, including Law No. 2825, of October 14, 1961; Law No. 6735, of March 29, 1982, and Transitory Provision III of Law No. 4558, of April 22, 1970," is closing any possibility of discussing the legality of the administrative action in a jurisdictional venue and is renouncing the exercise of reivindicatory actions for the public domain, obviating one of the characteristic principles of public domain property, which is its imprescriptibility. Likewise, by declaring, through a law, the legality of the administrative conduct deployed by the Institute of Agrarian Development –as a kind of administrative amnesty law–, the principle of reservation of jurisdiction developed by this Constitutional Court in the cited Ruling No. 6866-2005 is being disregarded. Consequently, this consultation must be answered in the sense that subsection e) of Article 85 of the draft law is unconstitutional for disregarding the characteristic principles of public domain property, especially its imprescriptibility. Likewise, it is unconstitutional for disregarding the principles of separation of functions and reservation of jurisdiction, since, in the opinion of this Tribunal, the Legislative Assembly is usurping the powers of the Judicial Branch in resolving these possession conflicts, as the exceptions provided in the norm are neither valid nor sufficient to protect public domain property or the lands that, in general, could have been adjudicated, titled, segregated (segregados), transferred, or registered in an illegitimate or irregular manner. Note, additionally, that if property or lands with an environmental protection vocation are involved in these scenarios, a series of environmental principles would be disregarded, such as the preventive principle governing environmental matters, according to which the Administration –in general terms– is obligated to adopt the necessary measures to provide full protection to the environment and avoid damages that are irreversible, and the inoperability of positive silence in environmental matters, according to which, regarding the use and exploitation of natural resources, as well as public domain property, the principle of positive silence contemplated in Articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration does not operate, precisely by virtue of the public environmental interest, which compromises the fundamental values of life, health, and the ecological balance of environmental protection, as well as the conceptualization of environmental protection as a true environmental right (see judgment No. 2007-02063 of 2:40 p.m. on February 14, 2007). In conclusion, the consultation is answered in the sense that subsection e) of Article 85 is unconstitutional for attempting to resolve, definitively and in an administrative venue, disputes over titulable property, given that public domain property may even be involved, renouncing in advance its protection or reivindication.

IX.- REGARDING SUBSECTION F) OF ARTICLE 85. In another vein, Article 85, subsection f), which states the following, is questioned:

"(...) f) The Inder is authorized to rectify the area (cabida) of its farms registered in the Public Registry, without being subject to the procedures established in Article 14 of the Law of Possessory Informations. (...)"

On this matter, the consulting legislators question that limits like those provided in the Law of Possessory Informations are not established in order to prevent large tracts of land from being granted. On this point, this Tribunal considers that the norm, in itself, is not unconstitutional, but rather that what is questioned is its eventual improper or erroneous application or interpretation by legal operators. In such a case, the problem raised is, rather, one of interpretation, integration, and application of the legal order by the competent public authorities to execute the conduct authorized in the norm, that is, the rectification of farms registered in the name of the Institute of Agrarian Development. All of which, as indicated above, must be nuanced under the constitutional principles of reasonableness, proportionality, justice, and the elementary principles of logic as a limit to the exercise of administrative discretion, in order to avoid the conducts that could, eventually, occur. In any case, observe that according to the proposed legal text, it concerns farms registered in the name of the Inder. Consequently, regarding this point, the consultation must be answered in the sense that subsection f) of Article 85 of the consulted draft law is not unconstitutional.

X.- REGARDING ARTICLES 16 AND 34 ON THE NATIONAL RESERVES.

Finally, both the consulting legislators and the Contraloría General de la República question the provisions set forth in articles 16 and 34 of the consulted bill, which, in pertinent part, provide as follows:

“ARTICLE 16.- Powers and authorities of Inder.

For the fulfillment of its purposes, Inder shall have the following authorities and powers:

(…)

• e)Grant lease contracts, use rights, property titles, acknowledgment of possession or any other real right, in lands that are part of its estate and those it acquires or are transferred to it for the execution of rural development initiatives.

(…)

• h)Administer, on behalf of the State, the national reserves that are not part of the natural heritage, the lands that are part of its estate and those it acquires or are transferred to it, for the execution of development plans for the rural territories, in fulfillment of the social, economic and environmental function of property, within the concepts of multifunctionality and sustainable development. Likewise, the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (Minaet), through the corresponding legal figures, may authorize Inder the use of areas suitable for the development of ecotourism, community rural tourism or agroecological projects, within protected areas, prior corresponding technical study, except in national parks or in absolute biological reserves.

(…)

ARTICLE 34- Assets and resources The estate of Inder is constituted by the following assets and resources:

• a)The lands of the national reserve that have not been transferred to the natural heritage of the State. (…)” In the opinion of the consultants, the indicated norms injure the provisions set forth in articles 50, 89 and 121, subsection 14, of the Political Constitution, insofar as the Instituto de Desarrollo Rural is granted the authority to administer and provide solutions to the possessors of national reserves that are not part of the natural heritage, when—as they allege—all reserves are part of the natural heritage and it is the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications that is competent to administer them. Specifically, the Contraloría General de la República deems it inadvisable to transfer the lands of the national reserves to INDER, inasmuch as these, as they constitute public domain assets (bienes demaniales), must be subject to protection and official oversight by the State, given that conferring upon INDER the administration and disposition of national reserves actually entails an implicit declassification (desafectación). On the other hand, the possibility that MINAET transfers protected areas to INDER for the development of “ecotourism, community rural tourism or agroecological projects” is questioned, being activities that by their nature do not correspond to INDER and are part of the sphere of competence of other institutions, considering that, moreover, this would be allowing the reduction of the territorial space of protected areas. Regarding such grievances, it is necessary to point out that since the enshrinement of the Right to a healthy and ecologically balanced environment consecrated in article 50 of the Political Constitution—after extensive jurisprudential development by this Constitutional Court—the Costa Rican State committed itself constitutionally to guarantee, defend and preserve that right with a series of practical and legal consequences. On this matter, it is appropriate to revisit what was considered by this Court in judgment No. 2007-02063 of 14:40 hrs. of February 14, 2007, which in pertinent part stated the following:

“(…) With the reform of article 50 of the Political Constitution through Law number 7412, of June three, nineteen ninety-four, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment was expressly enshrined in the Fundamental Text, which had previously been recognized by this Court (…) as a fundamental right—in particular, judgments number 2233-93, 3705-93, 6240-93, 5399-93, 1394-94, 4480-94, 5668-94 can be consulted—by deriving it from the provisions of articles 21 (right to health), 69 (constitutional requirement for the "rational exploitation of the land") and 89 (protection of natural beauties), all of the Political Constitution. However, in the constitutional norm the protection of the environment is recognized in a double dimension: first, as a true fundamental right, recognizable to every person and, in that sense, it is individualizable (national, foreigner, of legal age or minor, incapacitated person, natural or legal person), because its defense concerns the community as a whole (not only nationals, but the entire global community); and second, as a true public power, which, as such, translates into concrete obligations for the State as a whole, thus conditioning political objectives, and consequently, the action of public authorities in general, to fully comply with this fundamental right. Thus, a true obligation of the State is established to protect the environment, through mechanisms (formal and material actions, legal and regulatory provisions) that translate into effective protection of the environment and the natural resources that comprise it, with the purpose of improving the living environment of the human being, thereby exceeding the criteria of natural conservation, to place oneself within the entire sphere in which the person develops that facilitates their integral development—physical, psychic, mental. The incidence that the right to a healthy and ecologically balanced environment has within the activity of the State finds its first manifestation in that by definition rights are not limited to the private sphere of individuals, but rather have transcendence in the very structure of the State, in its role as guarantor thereof, and, secondly, because the activity of the State is directed towards the satisfaction of the interests of the community. Likewise, it is important to highlight that in constitutional jurisprudence the concept of "environment" has not been limited to the primary elements of nature, be it the soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, biological diversity in flora and fauna, and the landscape; from which the environmental framework without which basic demands—such as food, energy, housing, sanitation and recreation—would be impossible is formed; but rather has understood it in an integral manner, establishing a "macro-environmental" concept, by also comprising aspects related to the economy, regarding the generation of foreign currency through tourism and/or agricultural exploitation (judgment number 5893-95, of nine hours forty-eight minutes of October twenty-seven, nineteen ninety-five; and in the same sense, numbers 3705-93, supra cited, and number 2988-99, of eleven hours fifty-seven minutes of April twenty-three, nineteen ninety-nine); and regarding urban activity, which comprises city planning, the determination of land uses, waste treatment (solid, toxic waste, wastewater), sound control, public road planning, and the regulation of advertising displays (judgment number 2003-3656). (…)” After the partial reform to numeral 50 of the Constitution in 1994, a dense, broad and prolix infra-constitutional regulatory framework has been developed for the effective protection of the enjoyment and exercise of the right to a healthy and ecologically balanced environment, given that paragraph 3 provided that “The State shall guarantee, defend and preserve that right”; constitutional imperatives and obligations that have led the Costa Rican State to establish a vast and extensive infra-constitutional normative framework that translates into various laws, regulations and executive decrees, which address substantive and formal matters for the guarantee, protection and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment. Additionally, this sub-constitutional legal order has established an extensive and complex administrative organization to implement the constitutional imperatives and obligations contained in paragraph 3 of article 50 of the Constitution. Within this block or parameter of legality, created to develop article 50 of the Constitution, we find that the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (MINAET) is the governing body of the Executive Branch responsible for the environment sector (article 1 of Law No. 7152 of June 5, 1990, Organic Law of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications) and “is therefore responsible for issuing environmental policies in the development of communications, environmental protection, the management and sustainable use of natural resources (…)” (article 2 of the Organic Regulation of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, Executive Decree No. 35669-MINAET of December 4, 2009). Thus, without pretending to be exhaustive, we find that the Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 4, 1995, in article 32, indicates that it corresponds to the Executive Branch, through MINAET, to establish and administer protected wild areas in any of the management categories that are established, be it, forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, wildlife refuges and wetlands and additionally in article 34 states that “In protected wild areas owned by the State, it corresponds to the Ministry of Environment and Energy, to adopt adequate measures to prevent or eliminate, as soon as possible, the exploitation or occupation in the entire area and to enforce the ecological, geomorphological and aesthetic characteristics that have determined its establishment”. On the other hand, article 13 of the Forestry Law No. 7575 of February 13, 1996, provides that the natural heritage of the State is constituted by “the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name and of those belonging to municipalities, autonomous institutions and other organisms of the Public Administration, except real estate that guarantees credit operations with the National Banking System and becomes part of its estate”, entrusting to MINAET—as the governing body—its administration and being the competent entity to delimit the corresponding boundaries, as well as, to establish a forest cadastre (articles 5, 16 and 17). The Biodiversity Law No. 7788 of April 30, 1998, provides that it corresponds to MINAET to coordinate the administrative organization in charge of the management and conservation of biodiversity. Law No. 6084, of August 24, 1977, Law of the National Parks Service, provides in article 1 the creation of the National Parks Service attached to the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, whose function is the development and administration of the national parks for the conservation of the natural heritage of the State. For its part, Law No. 7317 of October 30, 1992, Wildlife Conservation Law, provides that the General Directorate of Wildlife attached to MINAET is the competent body in matters of planning, development and control of wild flora and fauna, indicating that the Minister, in his capacity as head of the natural resources sector, has a series of powers for its protection (article 6). In this way, it is observed that, in development of article 50 of the Constitution, a broad normative and organizational framework has been established that protects said right in its broadest aspects, defining the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications as the governing body with the most pronounced legal and technical powers to guarantee its effective compliance and ensure the obligations enshrined in the cited numeral. Within the new context created by article 50 of the Constitution, after the partial reform of 1994, what conforms to the Law of the Constitution is that the lands of the national reserve be administered and classified by MINAET and only when said body has ruled out that they do not belong to the Natural Heritage of the State could INDER administer them in accordance with the granted competence framework. In this sense, it is necessary to point out that from the constitutive laws of the Instituto de Tierras y Colonización, Law No. 2825 of October 14, 1961, the Law that Creates the Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) Law No. 6735 of March 29, 1982 and the bill for the “Transformation of the Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) into the Instituto de Desarrollo Rural (INDER)” it follows that they are not institutions with a vocation for environmental preservation. For which reason, this Court considers that by entrusting it with the administration of the national reserves, the right to a healthy and ecologically balanced environment is compromised and threatened, especially, if one takes into account the powers entrusted to INDER to “grant lease contracts, use rights, property titles, acknowledgment of possession or any real right, in lands that are part of its estate (…)”, for which reason, in exercise of its powers, INDER could compromise lands that do not properly have an agricultural vocation and are rather destined to safeguard a “healthy environment”. Note, additionally, that the “Convention for the Protection of Flora, Fauna and Scenic Natural Beauties of the American Countries” approved by Law No. 3763 of October 19, 1966, defines in article 1, subsection 2, National Reserves as “The regions established for the conservation and use, under official oversight, of natural riches, in which flora and fauna shall be given all protection compatible with the purposes for which these reserves are created”, by which it is reaffirmed that the lands of the national reserve must be safeguarded, in the first place, by MINAET in order to ensure the protection of ecological balance. In this sense, the current wording of article 34, subsection a), of the bill, as suggested by the Procuraduría General de la República, “could lead one to think that forest or woodland lands of the national reserves that are still under the ownership of the Instituto de Desarrollo Agrario at the time of enacting the new law, would lose their character as natural heritage of the State, because they would not yet have been transferred to the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications” (see, on this matter, the Legal Opinion No. 009-J of February 21, 2011). Ultimately, the administration of the national reserves cannot be the same as that which prevailed in the infra-constitutional order prior to the partial reform of article 50 of the Constitution in 1994, due to the profound impact produced by the recognition of a right to a healthy and ecologically balanced environment. Consequently, this Constitutional Court considers that articles 16, subsection h), and 35 of the bill are unconstitutional for the following reasons: a) Inder is assigned the administration, on behalf of the State, of the national reserves that are not part of the national heritage, when, in light of article 50 of the Constitution, such lands must be administered by Minaet as the governing body in matters of environmental protection and only after said body rules out that they have environmental vocation, can they be administered by Inder and b) by precepting, in an equivocal manner, that the lands of the national reserve that have not been transferred to the natural heritage of the State form part of the estate of Inder, when, they are owned by and part of the heritage of the State, whose organs must verify technically and scientifically whether or not they have environmental vocation.

XI.- ON ARTICLE 16, SUBSECTION H). CONTINUATION. In line with what was set forth in the preceding consideration, this Court considers that the power provided for the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, through the corresponding legal figures, to authorize INDER “the use of areas suitable for the development of ecotourism, community rural tourism or agroecological projects, within protected areas, prior corresponding technical study, except in national parks or in absolute biological reserves”, is likewise contrary to the Law of the Constitution, since, as the consulting legislators pose it, this norm, in concordance with the legal faculties of INDER, would be allowing the reduction of the territorial space of the protected wild areas or natural heritage of the State, without a law for each specific case, as required by article 38 of the Organic Law of the Environment, which indicates the following: “The surface area of protected wild areas, natural heritage of the State, regardless of their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify this measure”, which implies a direct injury to the environment. On this matter, this Constitutional Court has considered the following:

“(…) From the transcribed judgment it is clear that once a given area has been declared a protective zone by an act of the State, the State cannot simply declassify it in whole or in part, to protect other interests—public or private—to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with the provisions of article 50 of the Constitution. Now, the fact that a norm, of whatever rank, has declared a given area a protective zone, does not imply the constitution of a petrified zone, in the sense that its area can in no way be reduced by subsequent regulation. However, it must be borne in mind that the declaration and delimitation of a protective zone, in compliance with the provisions of article 50 of the Constitution, implies a defense of the fundamental right to the environment and, therefore, the reduction of the area must not imply a detriment to that right, a situation that must be established in each specific case. The fact that the area of a protective zone, a forest reserve, a National Park or any other site of environmental interest is reduced by a subsequent law is not necessarily unconstitutional, provided this is justified insofar as it does not imply a violation of the right to the environment. It could be that, due to various circumstances, a given site has lost, at least in part, the environmental interest that, at the time, prompted it, which, having conducted the studies of the case, would justify its modification or reduction, all in application of the principle of constitutional reasonableness. Similarly, the initial delimitation of a protective zone—or of another type—could, in the long run, prove insufficient and, by reason of this, motivate the approval of a reform to expand the area. These aspects are those that, in the judgment of this Chamber, must be examined in the specific case of article 71 of Law No. 7575. (…)

According to the cited text, mutatis mutandi, if for the creation of a protected wild area the Legislative Assembly, by means of a law, established the fulfillment of specific requirements, in order to determine if the designation (afectación) in question is justified, the logical consequence is that, for its partial or total declassification (desafectación), certain requirements must also be met—such as conducting technical environmental studies—to determine that with the declassification the content of article 50 of the Constitution is not transgressed. In this sense, we can speak of levels of declassification. Thus, not every declassification of a protected zone is unconstitutional, insofar as it implies a detriment to the right to the environment or a threat thereto. Hence, to reduce any protected wild area, the Legislative Assembly must do so based on sufficient and necessary technical studies to determine that no damage will be caused to the environment or that it will be put in danger and, therefore, that the content of article 50 of the Constitution is not violated. The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms that are issued with respect to this matter be duly motivated by serious technical studies, even if no other existing legal regulation expressly so established. In the judgment of this Constitutional Court, the requirement contained in article 38 of the Organic Law of the Environment No. 7554, to the effect that to reduce a wild area protected by formal law, the technical studies that justify the measure must be previously carried out, is none other than the objectification of the principle of reasonableness in matters of environmental protection.

V.- It must also be rescued, as was pointed out above, that to give force and comply with numeral 50 of the Political Constitution it is not enough that public authorities issue protective measures for the environment. It is also essential that in the exercise of their positions those same officials do not issue acts contradictory to the cited constitutional postulate, as occurs with reference to the norm whose constitutionality is being examined, which, approved by means of a procedure in which a substantial requirement, demanded by a current law, was omitted, establishes the reduction of a surface area declared as a protective zone. Therefore, the questioned legal provision, article 71 of Law No. 771 of Law No. 7575, Forestry Law of February 13, 1996, is also contrary to article 50 of the Political Constitution. (…)” Judgment No. 07294-98 of 16:15 hrs. of October 13, 1998, criterion reiterated in resolution No. Nº 2010-013099 of 14:56 hrs. of August 4, 2010.

In light of the foregoing, the authorization provided for in the norm, in view of the powers granted to INDER, could cause a reduction and impairment of the protected wild areas and the natural heritage of the State, without meeting the requirements set forth in the legal order, which, in the end, are a manifestation of the obligation enshrined in article 50 of the Constitution.

XII.- CONCLUSION. As a corollary to the considerations made, the accumulated consultations must be resolved as indicated in the operative part.

XIII.- DISSENTING OPINIONS. Magistrate Armijo Sancho dissents and also declares unconstitutional paragraph 1 of article 85 and subsections a, c, f of article 85 of the bill. Magistrate Castillo Víquez notes and dissents in relation to subsection h) of article 16 and a) of article 34 of the bill, as he considers that they are constitutional.

THEREFORE:

The accumulated constitutional consultations are resolved in the following manner:

• a)Paragraph 1 of article 85 of the consulted bill is not unconstitutional provided it is interpreted that the declassification (desafectación) does not include assets that make up the constitutional public domain.
• b)Subsections c) and f) of article 85 are not unconstitutional.
• c)Subsection e) of article 85 is unconstitutional.
• d)The phrases of article 16, subsection h), that indicate “(…) on behalf of the State, the national reserves that are not part of the natural heritage (…)” and “(…) Likewise, the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (Minaet), through the corresponding legal figures, may authorize Inder the use of the areas suitable for the development of ecotourism, community rural tourism or agroecological projects, within protected areas, prior corresponding technical study, except in national parks or in absolute biological reserves” are unconstitutional.
• e)Subsection a) of article 34 is unconstitutional.

Let it be communicated and notified to the President of the Legislative Assembly, to the consulting deputies, to the Contraloría General de la República and to the members of the Special Permanent Legislative Commission on constitutional consultations.

Magistrate Armijo Sancho dissents and also declares unconstitutional paragraph 1 of article 85 and subsections a, c, f of article 85 of the bill.

Magistrate Castillo Víquez notes and dissents in relation to subsection h) of article 16 and a) of article 34 of the bill, as he considers that they are constitutional.

Gilbert Armijo S.

Acting President Luis Paulino Mora M. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Aracelly Pacheco S. Roxana Salazar C.

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Sala Constitucional Clase de asunto: Consulta legislativa facultativa Control constitucional: Sentencia estimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con nota separada Sentencias Relacionadas Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 121- Atribuciones de la Asamblea Legislativa Subtemas:

NO APLICA.

Tema: 049- Jurisdicción Contencioso Administrativa Subtemas:

NO APLICA.

Tema: 140- Deberes y atribuciones del Poder Ejecutivo Subtemas:

NO APLICA.

Tema: 045- Propiedad privada Subtemas:

NO APLICA.

Tema: CONSULTA LEGISLATIVA FACULTATIVA Subtemas:

NO APLICA.

“…En punto a la desafectación, debe indicarse que la regulación del dominio público ordinario es reserva de ley, distinto cuando se trata de bienes de dominio público constitucional, cuyo régimen está previsto en el artículo 121, inciso 14, subincisos a), b) y c), siendo que, para su desafectación, se requiere de una reforma parcial a la Constitución Política. En relación al encabezado de la norma que se examina, se desprende que la mayoría de los terrenos pertenecen al dominio público ordinario y no al constitucional. Únicamente de comprobarse, fehacientemente, la desafectación de bienes de dominio público constitucional, sí habría inconstitucionalidad en la norma consultada….” Sentencia 1963-12 “Una de las características propias de los bienes de dominio público es la imprescriptibilidad para los efectos de interponer las acciones reivindicatorias por parte de los titulares públicos. Consecuentemente, el legislador no podría –mediante la reforma legal que se pretende aprobar– dar por zanjada, definitivamente, una discusión en torno a estos bienes, sustrayéndola del control jurisdiccional (artículos 41 y 49 de la Constitución Política) que está reservado por la propia Constitución al Poder Judicial.” Sentencia 1963-12 “la doctrina y jurisprudencia constitucional son consistentes en estimar que los bienes demaniales (dominicales o de dominio público) son aquellos que tienen una naturaleza y régimen jurídico diverso de los bienes privados –los cuales se rigen por el derecho de propiedad en los términos del artículo 45 de la Constitución Política–, en tanto, por expresa voluntad del legislador, se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que, por tal motivo, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que se encuentran fuera del comercio de los hombres… Se trata, así, de bienes que, además, por su especial naturaleza jurídica, presentan las siguientes características: son imprescriptibles, lo cual implica que por el transcurso del tiempo, no puede adquirirse el derecho de propiedad sobre éstos, ni siquiera, de mera posesión; es decir, no pueden adquirirse mediante la usucapión, así como, tampoco, pueden perderse por prescripción; son, en principio, inembargables, lo que hace que no puedan ser objeto de ningún gravamen o embargo, ni por particulares, ni por la Administración y, finalmente, son inalienables, lo que se traduce en la condición que están fuera del comercio de los hombres y de donde no pueden ser enajenados, vendidos o adquiridos -a título gratuito u oneroso-, por particulares ni por el Estado, de modo que están sujetos a un régimen jurídico especial y reforzado… En conclusión, se evacua la consulta en el sentido que el inciso e) del artículo 85 es inconstitucional por pretender resolver en sede administrativa y de manera definitiva diferendos sobre bienes titulables, siendo que, incluso, pueden existir bienes de dominio público de por medio, renunciando de antemano a su tutela o a su reivindicación.”. Sentencia 1963-12 Esta potestad reglamentaria ejecutiva, desde el prisma del Derecho de la Constitución, puede ser discutible, por cuanto, el artículo 140, inciso 3º, de la Constitución Política, le atribuye la competencia al Poder Ejecutivo de reglamentar las leyes. No obstante, si se parte de una interpretación sistemática del ordenamiento constitucional, resulta claro que esa competencia no se le confiere de manera exclusiva y excluyente al Poder Ejecutivo, por lo que no puede estimarse que se produce una delegación inconstitucional de funciones (artículo 9 de la Norma Fundamental). De otra parte, esa potestad reglamentaria ejecutiva suele reconocérsele –por el legislador ordinario– a los órganos constitucionales dotados de una clara e inequívoca independencia (artículo 9 de la Constitución) y a los entes públicos descentralizados que cuentan con autonomía que se ocupan de ciertos servicios públicos de carácter especializados o territorialmente acotados, siendo que el texto fundamental no prohíbe, expresamente, la atribución de esa potestad reglamentaria ejecutiva. Sentencia 1963-12 ... Ver más *110160600007CO* *110160600007CO* Res: 1963-2012 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas cincuenta minutos de quince de febrero de dos mil doce.

Consultas legislativas facultativas de constitucionalidad ireferente al proyecto de aprobación de la “TRANSFORMACIÓN DEL INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (IDA) EN EL INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER)”, que se tramita en el expediente legislativo número 17.218.

RESULTANDO:

1.- La consulta se recibió en la Secretaría de la Sala a las 14:30 hrs. de 8 de diciembre de 2011. Las copias certificadas del expediente legislativo No. 17.218 “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto De Desarrollo Rural (INDER)” se tuvieron por recibidas en la Sala mediante resolución de las 07:56 hrs. de 16 de diciembre de 2011. El expediente fue returnado al Despacho del Magistrado Jinesta Lobo por resolución del 24 de enero de 2012, en consecuencia, el plazo para evacuar la consulta vence el día 24 de febrero de 2012.

2.- Consideran los legisladores consultantes que el proyecto ley que se conoce en el expediente legislativo 17.218 “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto De Desarrollo Rural (INDER)” contiene vicios de inconstitucionalidad por el fondo. En primer término, consideran que el artículo 85 de ese proyecto contiene serios problemas de sintaxis gramatical, desorden de ideas, oraciones, párrafos y temas dispersos o mal acomodados, lo cual, provoca, incluso, un espíritu del legislador equívoco y bastante difícil de descifrar, precisamente, por haber sido redactado sin mayor rigor en materia de buena técnica legislativa. Así, por ejemplo, el primer párrafo de ese artículo plantea dos soluciones excluyentes, aunque en todo caso constitucionalmente imposible de aplicar, sea, en un mismo tiempo o por separado. Señalan que el legislador estaría validando en genérico y por anticipado cualesquier acto administrativo de desafectación de bienes propios de la Nación. Dicen que, independientemente, que ese tipo de actos administrativos de desafectación pública hayan existido o no, o que vayan a existir en el futuro, el punto es que sólo la Asamblea Legislativa tiene atribuida esa función esencial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 121, inciso 14, constitucional. Además, por un asunto de razonabilidad, el Parlamento, únicamente, puede ejercitar esa competencia constitucional caso por caso (nunca en abstracto o genérico). La segunda opción interpretativa del párrafo inicial del artículo referido sería asumir que el legislador está autorizando al INDER a desafectar bienes propios de la Nación en sede administrativa, lo cual –según estiman– implica una forma de invadir o usurpar competencias constitucionales que, claramente, pertenecen a otro Poder de la República (Parlamento). El tercer problema del párrafo inicial es que se aplica, indiscriminadamente y, por anticipado, la herramienta de la convalidación como regla única, en función de subsanar todos aquellos casos de procedimientos de adjudicación, titulación e inscripción registral de la propiedad pública que, por alguna u otra razón, están viciados de nulidad relativa. Estiman que la figura de la convalidación, en sí misma, no es el problema, sino que aún cuando para corregir algunos defectos también se cuenta en la legislación con otras herramientas como el saneamiento, la conversión, la declaratoria de lesividad en sede administrativa y en sede judicial, sin embargo, con la redacción del artículo impugnado todas las soluciones diferentes a la convalidación podrían resultar inaplicables en la práctica. Estiman que el inciso e) del artículo 85 podría infringir los principios constitucionales de división de poderes y reserva de jurisdicción contenidos en los artículo 9 y 153 de la Constitución Política, en caso que la voluntad del legislador sea auto-transferirse por esta única vez la potestad constitucional de resolver, definitivamente, sobre los trámites de adjudicación, titulación, segregación, traspaso y registro de tierras, hechos ante el ITCO o ante el IDA, desde el momento allí indicado y al amparo de la legislación vigente o no vigente indicada. Agregan que además se estaría dando un quebranto al principio de explotación racional de la tierra contenido en el artículo 69 constitucional, así como, una violación a lo dispuesto en el artículo 121, inciso 14, de la Constitución Política al otorgar la autorización al INDER para realizar una serie de actuaciones con el propósito de "convalidar" actos administrativos que dieron origen a la titulación de propiedades en el Registro Público por parte del IDA y la desafectación pública realizada por el Estado. Estiman que la redacción es poco clara y pondría en riesgo los bienes de dominio público que forman parte del patrimonio nacional. Sobre el particular, agregan que la desafectación de bienes de dominio público sólo puede ser realizada por parte de la Asamblea Legislativa, no por el Poder Ejecutivo, una institución autónoma como el IDA u otros órganos que conforman el Estado en sentido amplio. La referencia a la desafectación dispuesta en el artículo 85 consultado, deja abiertas opciones muy riesgosas, por cuanto, estaría permitiendo el otorgamiento de validez y eficacia jurídica a actos realizados por órganos del Estado distintos a la Asamblea Legislativa y se estaría, igualmente, abriendo un portillo legal para validar la titulación e inscripción de actuaciones absolutamente nulas realizadas por el IDA, como la titulación de fincas con bosque que forman parte del Patrimonio Natural del Estado u otros bienes de dominio público. Esto significa que se pretende dar una autorización para la desafectación genérica y totalmente abierta, sin delimitar cuáles son los bienes cuya afectación se pretende convalidar, sin estudios técnicos que justifiquen esa desafectación ni explicar las razones que justifican la salida del dominio público de estos bienes. Continúan manifestando que el inciso c) del artículo mencionado autoriza al INDER a titular a poseedores de fincas inscritas a nombre del IDA, que hayan ejercido dicha posesión por más de 10 años en forma personal, ininterrumpida y a título de dueño, sin establecer para ello ningún tipo de limitación adicional, específicamente, sobre el tamaño de la fincas que se puedan titular como lo dispone, actualmente, la Ley de Informaciones Posesorias. Asimismo el inciso f de dicha norma autoriza al INDER para que rectifique la cabida de las fincas inscritas en el Registro Público, ello sin sujeción a la dispuesto en el artículo 14 de la Ley de Informaciones Posesorias. Denotan los consultantes que no se excluye de la aplicación del inciso c) la titulación de aquellas fincas inscritas a nombre del IDA que ostenten la condición de bienes de dominio publico, por ejemplo, que formen parte del Patrimonio Natural del Estado. Por lo señalado, estiman los consultantes que se está poniendo en peligro la Hacienda Pública. Señalan que por otra parte el inciso e) del artículo citado, pretende declarar “legalmente cumplidos” (aunque hayan sido ilegales), así como “validos y eficaces” todas las actuaciones dirigidas a trasladar la titularidad a terceros de fincas inscritas a nombre del IDA, sin especificar cuáles serían los bienes implicados por esta medida, ni quienes serían los beneficiarios, con lo cual –según su criterio– se violentan los principios de legalidad y seguridad jurídica consagrados en el articulo 11 constitucional. Nuevamente, no se excluyen los bienes de dominio público, ni siquiera el Patrimonio Natural del Estado. En este caso, la norma sí incluye algunos supuestos en los que no procede la convalidación pretendida, pero éstos son totalmente insuficientes para garantizar la protección del patrimonio nacional, la Hacienda Pública y el interés público. Estiman que esta norma es totalmente abierta, porque pretende “convalidar”, prácticamente, cualquier actuación realizada por el IDA (adjudicación, titulación, segregación, traspaso y registro de tierras, entre otros), sin importar el motivo que originó su invalidez o ineficacia y sin importar el marco normativo bajo el cual se llevaron a cabo. Agregan que las excepciones que establece el artículo referido no son suficientes para la protección de los actos a realizarse, ya que, presentan grandes vacíos que mantienen vigente el riesgo de afectación al patrimonio nacional. De otra parte, señalan los consultantes que también lo dispuesto en los artículos 16 y 34 del proyecto de ley referido podría resultar inconstitucional y señalan que con ellos se lesiona lo dispuesto en los artículos 50, 89 y 121, inciso 14, constitucionales, por cuanto, se le otorga al INDER la competencia para administrar y dar soluciones a los poseedores de ocupaciones de reservas nacionales que no sean parte del patrimonio natural, cuando –según estiman– todas las reservas son parte del patrimonio natural y es el Ministerio de Ambiente Energía y Telecomunicaciones el competente para administrarlas. Señalan que como una garantía para la protección del Patrimonio Natural del Estado, el artículo 15 de la Ley Forestal No. 7575 de 5 de febrero de 1975, establece que los organismos de la administración pública no podrán enajenar terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que antes hayan sido clasificados por el MINAET, en el entendido que si estuviesen cubiertos de bosque, quedarían, automáticamente, incorporados al Patrimonio Natural del Estado, sin que sea preciso contar con la clasificación previa del MINAET. Estiman que el inciso h) del artículo 16 del proyecto de ley referido es contrario a lo dispuesto en el artículo 50 constitucional, al disponer que el MINAET, podría autorizar al INDER el uso de aquellas áreas aptas para el desarrollo de proyectos ecoturísticos, de turismo rural, comunitario o agroecológicos, dentro de áreas protegidas, previo estudio técnico correspondiente, excepto en Parques Nacionales o Reservas Biológicas Absolutas. Con ello, se estaría permitiendo la disminución del espacio territorial de las áreas silvestres protegidas sin que exista una ley que así lo disponga para cada caso en particular y fundamentada en criterios técnicos. Ahora bien, no debe perderse de vista que dentro de los sistemas de dotación de tierras de los que dispondrá el INDER se establece el de asignación de tierras, donde los beneficiarios pueden recibir títulos de propiedad sobre las tierras asignadas; por lo que podría darse, eventualmente, hasta una disposición de bienes de dominio público, como es el caso del Patrimonio Natural del Estado, a favor de particulares. Asimismo, en el inciso e) del propio artículo 16 se establece, dentro de las potestades y competencias del INDER, el otorgamiento de contratos de arrendamiento, derechos de uso, títulos de propiedad, reconocimiento de posesión o cualquier otro derecho real, en tierras que sean parte de su patrimonio y las que adquiera o se le traspasen para ejecución de iniciativas de desarrollo social. Estiman que el permitir que el nuevo Instituto pueda disponer de tierras dentro de áreas protegidas para desarrollar en ella proyectos ecoturísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos, exigiendo para ello, únicamente, un estudio técnico, es contrario al principio constitucional de reserva legal y al artículo 50 del mismo cuerpo normativo. Indican que su preocupación tiene sustento además en lo dispuesto en el artículo 34 del proyecto de ley, en tanto, incluyen como patrimonio del nuevo Instituto (INDER) las tierras en reserva nacional que no hayan sido traspasadas al patrimonio natural del Estado.

3.- Mediante resolución de las 15:52 hrs. de 14 de diciembre de 2011, se tuvo por recibida la consulta formulada y se le requirió al Directorio de la Asamblea Legislativa, por medio de su Presidente, la remisión del expediente legislativo número 17.218, o bien, copia certificada del mismo.

4.- Por resolución de las 07:56 hrs. de 16 de diciembre de 2011 se recibió copia certificada del expediente legislativo solicitado, siendo que, se trasladó la consulta a la oficina del Magistrado Paul Rueda Leal, a quien por turno le correspondía.

5.- Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:53 hrs. de 19 de diciembre, un grupo de legisladores se apersonó a manifestarse a favor del proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo No. 17.218. Estiman que los legisladores consultantes no plantean verdaderas dudas de constitucionalidad. Insisten que se limitan a argumentar dudas de orden filológico y no, propiamente, jurídicas. Se refieren a cuestiones de sintaxis, redacción y estilo, lo que constituye una competencia propia de los legisladores y no una función del contralor de constitucionalidad. Consideran que no se cumple con lo establecido en el artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En relación al artículo 85 del proyecto consultado, explican que no se está realizando desafectación alguna en el proyecto de ley. Ninguno de los terrenos que se contemplan en ese artículo, se refieren a calles públicas, a parques, plazas, ni a “bienes propios de la Nación”, sino que todos los terrenos son parcelas agrícolas que han sido adjudicadas desde hace mucho tiempo a agricultores de nuestro país y en los cuales realizan una actividad agrícola, una actividad que les permite el sustento propio y el de sus familias. Además, los consultantes se refieren a una eventual e hipotética infracción de los artículos 9 y 153 constitucionales, referidos a la “división de poderes y reserva de jurisdicción”, siendo que, el propio texto excluye, precisamente, los procesos jurisdiccionales que estén pendientes de resolución. Indican, además, que el artículo 85, inciso e), no contempla ninguna lesión al principio de división de poderes, siendo que la mencionada disposición tiene como finalidad reforzar la certeza jurídica que otorga el Registro Público. Consideran que no se razona el motivo de una supuesta infracción al artículo 69 de la Constitución Política. Estiman, además, que se refieren a aspectos de legalidad, como la probable comisión de delitos, sin que enuncien dudas concretas de constitucionalidad y, además, desconociendo que no están derogando las competencias de órganos como el Ministerio Público o la Contraloría General de la República. Alegan que en la consulta se hace una confusa alusión al término administrativo de “convalidación”. Al respecto, señalan que “Convalidar” no es sinónimo de “desafectar”. La convalidación se da con respecto a bienes, previamente, desafectados. Insisten que se argumentan diversas opciones interpretativas de un texto legal, pero no verdaderas dudas de constitucionalidad, siendo que la interpretación de una norma para casos concretos corresponde a la propia Asamblea Legislativa, o bien, a los operadores jurídicos. Se debe indicar que, dentro del marco de la Constitución Política, el legislador puede optar por diversas formas para abordar o solucionar el problema sin que por ello se incurra en una inconstitucionalidad. Si en el texto del artículo 85 se optó por el concepto de convalidación, se trata de una decisión política que en sí misma no es inconstitucional, sino que se trata de un término amplio que permite solucionar la inseguridad jurídica que pesa sobre un conjunto de bienes que tienen que ser puestos a derecho. Insisten que el proyecto de ley no está realizando ninguna desafectación y explican que en todos los terrenos sobre los cuales se aplica el saneamiento existen parcelas agrícolas, trabajadas por campesinos costarricenses desde hace mucho tiempo en terrenos con vocación agrícola. Cuando el texto habla de desafectaciones realizadas por el Estado, consideran que es evidente que se está refiriendo a aquellas que fueron practicadas de manera regular, apegadas a la Constitución y por el órgano competente que es la Asamblea Legislativa. Aclaran que de ningún modo se pretende legitimar desafectaciones inconstitucionales. Insisten que el artículo 85, inciso c), del proyecto de ley se refiere a la posesión de terrenos dentro de un asentamiento o finca inscrita a nombre del IDA. Indican que las desafectaciones ya fueron realizadas en su momento y el proyecto no está desafectando propiedad alguna. Consideran que no es admisible la ampliación de la consulta al dilatar el proceso presentando “escritos de ampliación” de argumentos que debieron señalaron desde un inicio. En todo caso, consideran que los alegatos no vienen al caso, por cuanto, el artículo 16 del proyecto en ningún momento sustrae del MINAET la administración de los terrenos que sean parte del patrimonio natural del Estado. Aclaran que el proyecto se refiere a las tierras que, en la actualidad, no hayan sido incorporadas al patrimonio natural del Estado, dejando incólume la disposición del artículo 13 de la Ley No. 7575 que regula esa materia. Niegan que el proyecto de ley le esté sustrayendo las reservas, patrimonio natural del Estado al MINAET. Recalcan que hay tener presente que la propiedad agrícola del Estado siempre le ha correspondido al IDA, quien la administra. Concluyen que la consulta de consulta de constitucionalidad resulta improcedente por la forma y por el fondo.

6.- Por memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:45 hrs. de 23 de diciembre de 2011, se apersona MARTA EUGENIA ACOSTA ZÚÑIGA en su condición de SUBCONTRALORA GENERAL DE LA REPÚBLICA y plantea una consulta de constitucionalidad relacionada con el proyecto de ley “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (IDER)”, tramitado en expediente legislativo No. 17.218 y manifiesta que el artículo 96, inciso c), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional reconoce a esa Contraloría, una legitimación institucional para plantear dudas de constitucionalidad relacionadas con proyectos de ley en cuya tramitación, contenido o efectos, se considere como indebidamente ignorados, interpretados o aplicados los principios o normas relativos a su competencia constitucional. A partir de lo anterior, consideran que la norma del proyecto de ley en consulta produce un menoscabo al dominio público, en especial, al Patrimonio Natural del Estado, que son bienes que forman parte de los fondos públicos, los cuales, a su vez, integran el concepto de Hacienda Pública, que constituye el eje central de las competencias constitucionales y legales encomendadas a esta Contraloría. En relación al fondo, cuestionan, en primer término, lo dispuesto en el artículo 85 del proyecto de ley, mediante el cual, se intenta la convalidación de procedimientos de adjudicación de la propiedad pública, titulación e inscripción en el Registro Público de la Propiedad a través de los procedimientos allí establecidos. Asimismo, cuestionan lo dispuesto en los incisos e) y h) del artículo 16, así como el inciso a) del artículo 34. Alegan la presunta infracción al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; la tutela y resguardo de los bienes demaniales propios de la Nación; al principio constitucional de adecuada distribución de funciones entre los distintos poderes del Estado; al principio de inaplicación del silencio positivo en materia ambiental; al principio de intangibilidad de los actos propios y exceso de la potestad normativa reglamentaria a cargo de la institución autónoma que se transformaría del IDA en INDER. En relación con el artículo 85, destaca que el mismo tiene una redacción ambigua, carente de claridad y adecuada precisión, con alta carga de discrecionalidad y abriendo margen para la arbitrariedad administrativa. En su criterio, regula supuestos que podrían derivar una disminución importante del dominio público, en especial del Patrimonio Natural del Estado, que es una expresión del derecho constitucional a un ambiente sano y equilibrado. Esa norma procura convalidar conductas administrativas emitidas, principalmente, por el Instituto de Desarrollo Agrario, que han titulado bienes inmuebles que forman parte del dominio público, debido a que por sus características constituyen Patrimonio Natural del Estado y que, como tales, nunca debieron ser adjudicados o titulados a particulares y, en consecuencia, se busca legalizar situaciones irregulares que se han presentado en el pasado. En concreto, destacan una grave afectación al derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al posibilitar que los administrados dispongan de bienes que forman parte del Patrimonio Natural del Estado. De manera que, se pretende legitimar, convalidar y sanear, por medio de una reforma legal, las prácticas cuestionadas tanto a nivel administrativo como judicial, de forma abiertamente violatoria en relación con las normas constitucionales que resguardan la materia. De igual forma, al autorizarse esos procedimientos de titulación administrativa, se estaría permitiendo al INDER arrogarse funciones propias de órganos del Poder Judicial, evidenciándose una infracción al artículo 9 de la Constitución Política. Manifiestan que al tratarse de bienes que integran el Patrimonio Natural del Estado en los términos del reconocimiento y expresión del derecho fundamental a un ambiente sano, el Estado no puede renunciar a las acciones reivindicatorias de esos inmuebles, que, en todo caso, es imprescriptible. Igualmente, consideran que la referida norma es inconstitucional toda vez que su objetivo es convalidar conductas administrativas de manera genérica y facilitar la evasión de las mismas al control de legalidad. Pero, además, procura facilitar y permitir la titulación de tierras en las Reservas Nacionales para pseudo otorgar seguridad jurídica en la tenencia de la tierra mediante el reconocimiento del dominio pleno en áreas que han formado y forman parte del Patrimonio Natural del Estado, esto es, de zonas que han sido afectadas y protegidas, precisamente, por la importancia y relevancia que tiene para el país. El proyecto de ley en consulta pone de manifiesto la necesidad de otorgarle un título de propiedad a los ocupantes de las áreas en cuestión, sin embargo, del estudio de la norma impugnada se tiene que la facultad de titular en estas áreas recae sobre un ámbito indiscriminado de aplicación, lo cual, de suceder así, podría estarse titulando áreas en las que son incompatibles muchas de las actividades que realiza el hombre y que pueden perjudicar el ecosistema. En consecuencia, insisten que no es posible que se permita al INDER titular áreas de bosque o terrenos con vocación forestal y, mucho menos, convalidar o sanear conductas administrativas en forma indiscriminada que pudieren haberse dado sobre estos terrenos, ya que esto iría contra las políticas conservacionistas. Advierten que la norma impugnada no impide la situación de estas áreas protegidas, sino que, más bien, las facilita, sin tomar en consideración la naturaleza demanial de estos bienes. Tampoco se toma en consideración la existencia de otros tipos de bienes demaniales, tales como la zona marítimo terrestre, cuya administración está a cargo de las municipalidades, etc.; con lo cual, su posible afectación ni siquiera es consultada, previamente, por el INDER para efectos de una futura titulación, ni tampoco prevé impedimento para su titulación. Estiman inconstitucional toda disposición normativa que permita o faculte a la Administración titular bienes de dominio público de manera genérica y, máxime, cuando se trate de bienes que conforman al Patrimonio Natural del Estado, cualquiera que sea su denominación o categoría, para someterlas al régimen de dominio privado, máxime cuando no se cuenta con el estudio técnico-científico previo. Consideran que con la norma objeto de esta consulta, se estaría procurando el saneamiento o convalidación de conductas administrativas absolutamente nulas, evadiendo, incluso, la sentencia No. 2063-2007 de la Sala Constitucional y podría ocasionar la evasión de responsabilidades y la impunidad tanto de funcionarios públicos como de sujetos privados que han participado de esas actuaciones irregulares. El contenido de la norma involucra una desviación del fin pretendido en relación con esos bienes, por cuanto, no obstante, pretende atender una necesidad clara –la de dotar de tierra a campesinos para coadyuvar a su sustento– desconoce en forma abierta y clara la finalidad de la preservación del Patrimonio Natural del Estado. Alegan infracción al principio de inaplicación del silencio positivo en materia ambiental, por cuanto, se estaría entendiendo que la omisión de la administración en torno a la resolución de determinados asuntos o el no ejercicio en un determinado plazo de ciertas acciones, haría surgir derecho, aún respecto de situaciones que, jurídicamente, no resultan amparables, por su abierta contradicción con el bloque de legalidad. La norma en cuestión les parece conculcatoria del principio de intangibilidad de los actos propios, en tanto procura inhibir a la Administración de ejercer acciones para la tutela efectiva del dominio público y los bienes Patrimonio Natural del Estado, a contrapelo del derecho de acción que tiene la Administración para declarar en sede administrativa, siguiendo los procedimientos de rigor, la nulidad absoluta que resulte evidente y manifiesta de las conductas que adolezcan tales vicios, o bien, acudir a la sede judicial para la anulación de los actos que ameriten esa acción, previa declaratoria de lesividad en los casos que se requiere. De otra parte, el artículo 85 concede al INDER la facultad de emitir normativa, en especial reglamentaria, respecto de ese texto legal, violentando lo dispuesto en los incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Constitución Política, ya que, se trata de una competencia propia y exclusiva del Poder Ejecutivo en sentido estricto para dictar los reglamentos ejecutivos. Insisten en el exceso de la potestad reglamentaria que el ordenamiento jurídico le pretende reconocer al INDER es improcedente de acuerdo con el marco de constitucionalidad que rige esta materia, puesto que aquel posee, únicamente, autonomía administrativa –como institución autónoma– y sólo puede dictar reglamentos de organización y funcionamiento, y no ejecutivos porque ésta última es una competencia que la propia Constitución Política ha reservado, en exclusiva, al Poder Ejecutivo. De otra parte, cuestionan los incisos e) y h) del artículo 16, así como, el inciso a) del artículo 34. De estas normas se desprende que el patrimonio del INDER estaría constituido por las tierras de la reserva nacional, que no hayan sido traspasadas al Patrimonio Natural del Estado; sin embargo, aún así, el proyecto concede competencias al INDER respecto de aquellos bienes que constituyan Patrimonio Natural del Estado y no hayan sido traspasados a la administración competente (MINAET y SINAC). Advierten que se estaría otorgando facultades y atribuciones al INDER para administrar en su nombre las reservas nacionales de naturaleza demanial y aún se faculta para otorgar títulos de propiedad o reconocimiento de derechos de posesión sobre esos terrenos, contraponiéndose, nuevamente, con la condición demanial de los mismos e infringiendo su régimen especial de protección, como componente del derecho consagrado en el artículo 50 constitucional. Esa representación estima inconveniente trasladar los terrenos de las reservas nacionales al INDER, por cuanto, las mismas en cuanto constituyen bienes demaniales, deben ser objeto de protección y vigilancia oficial del Estado, conforme con el numeral 50 constitucional. De manera que, conferirle al INDER la administración y disposición de las reservas nacionales, conlleva en realidad una desafectación implícita que estaría en contraposición de los principios, normas y valores constitucionales. Asimismo, se advierte que la posibilidad para el MINAET de trasladar al INDER áreas protegidas para el desarrollo de proyectos eco turísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos, actividades que por su naturaleza no corresponden al INDER y son parte del ámbito de competencias de otras instituciones. Solicitan que se estime la consulta de constitucionalidad planteada.

7.- Mediante escritos recibidos en la Secretaría de la Sala a las 10:57 hrs., 11:18 hrs., 13:06 hrs., 13:21 hrs. y 13:43 hrs. de 9 de enero de 2012 se apersonaron varios ciudadanos a manifestar su conformidad con el proyecto de ley sometido a consulta.

8.- Por resolución interlocutoria No. 2012-268 de las 15:50 hrs. de 11 de enero de 2012, este Tribunal ordenó acumular la consulta planteada por la Contraloría General de la República tramitada en el expediente No. 11-016697-0007-CO, a la que se tramita en este expediente.

9.- Por medio de nota del 18 de enero de 2012, el Magistrado Paul Rueda Leal, le indicó a la Presidencia de la Sala que le asiste motivo de inhibitoria, por cuanto, una de las consultantes es su suegra.

10.- Mediante resolución de las 08:09 hrs. de 20 de enero de 2012, la Presidenta de la Sala tuvo por aceptada la inhibitoria del Magistrado Rueda Leal.

11.- Por medio de resolución de la Presidencia de la Sala de las 15:06 hrs. de 24 de enero de 2012, se returnó esta consulta legislativa al Magistrado Ernesto Jinesta Lobo a quien por turno corresponde.

12.- En memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 17:45 hrs. de 26 de enero de 2012, se apersonaron diputados y diputadas de la Asamblea Legislativa a plantear sus manifestaciones en relación a la consulta planteada por la Contraloría General de la República. Consideran que el proyecto de ley no se refiere a la Hacienda Pública de manera que no está legitimada para intervenir. Estiman que el proyecto no ignora, interpreta o aplica, indebidamente, principios o normas relativas a competencia constitucional de la Contraloría General de la República. En primer término, en relación a las supuestas dudas de constitucionalidad planteadas contra el artículo 85 del proyecto de ley, refieren que el proyecto de ley bajo ninguna circunstancia, deroga o modifica ningún concepto de la Ley Forestal o la Ley Orgánica del Ambiente, o de ninguna otra norma que se refiera al patrimonio natural del Estado. Asimismo, tampoco sustrae del MINAET la administración de los terrenos que sean parte del patrimonio natural del Estado. Niegan la presunta infracción a los bienes de dominio público, pues, consideran que del numeral en cuestión se denota que no se está realizando desafectación alguna de ningún bien de dominio público. Exponen que ninguno de los terrenos que se contemplan en ese artículo se refiere a calles públicas, parques, plazas ni a ningún otro bien inmueble que forme parte del dominio público. Explican que todos son terrenos que son parcelas agrícolas que han sido adjudicadas desde hace mucho tiempo a agricultores de nuestro país y, en los cuales, realizan una actividad agrícola. Recalcan que en el artículo 85 del proyecto, el verbo “convalidar” no es sinónimo de “desafectar”, sino que la convalidación se da con respecto a bienes previamente desafectados. Insisten que no entienden la presunta duda relacionada con el artículo 9 constitucional, ya que, el propio artículo 85 del proyecto dispone que se exceptúan de la aplicación de esta disposición los títulos de propiedad que se encuentren bajo investigación judicial. En relación al principio de silencio positivo, consideran que se trata de una discusión de mera legalidad y no de constitucionalidad, contenido en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública, así como, en el artículo 4 de la supra citada Ley Forestal, el cual, inhibe su aplicación en esta materia. En relación al tema de la potestad reglamentaria, manifiestan que si se lee con detenimiento el inciso c) del artículo 85 se cae en cuenta que la potestad reglamentaria ahí referida está relacionada con reglamentos autónomos y, no así, el reglamento ejecutivo que habrá de emitirse por parte del Poder Ejecutivo una vez aprobado el proyecto de ley. Consideran que la consulta resulta improcedente.

13.- En memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:35 hrs. de 31 de enero de 2012, se apersonan varios ciudadanos como coadyuvantes pasivos de la consulta realizada por la Contraloría General de la República.

14.- En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

CONSIDERANDO:

I.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS ACUMULADAS. La consulta facultativa de constitucionalidad tramitada, en el expediente No. 11-016060-0007-CO fue efectuada por once diputados de la Asamblea Legislativa luego de la aprobación en primer debate del proyecto “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)” que se tramita en el expediente legislativo No. 17.218. Adicionalmente, cabe apuntar que el citado proyecto de ley fue consultado antes de su aprobación definitiva. Por lo expuesto y de conformidad con lo establecido en el artículo 96, inciso b), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta consulta legislativa de constitucionalidad resulta admisible. De otra parte, la consulta legislativa que se tramitó, originalmente, en el expediente No. 11-16697-007-CO, fue planteada por la Subcontralora General de la República, bajo el supuesto del inciso c) del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, según el cual, resulta admisible la consulta de constitucionalidad planteada por dicho órgano cuando “se tratare de proyectos de ley o de mociones incorporadas a ellos, en cuya tramitación, contenido o efectos estimaren como indebidamente ignorados, interpretados o aplicados los principios o normas relativos a su respectiva competencia constitucional”. Siendo que, en el caso concreto, se alega que el proyecto de ley sometido a consulta, eventualmente, estaría provocando un menoscabo a los bienes inmuebles de dominio público del Patrimonio Natural del Estado que integran el concepto de Hacienda Pública. De ahí que a la luz de lo dispuesto en la normativa supra citada, así como, el artículo 183 de la Constitución Política, la consulta planteada es admisible y procede esta Sala a evacuarla.

II.- SOBRE LAS GESTIONES DE COADYUVANCIA. Mediante escritos recibidos en la Secretaría de la Sala a las 10:57 hrs., 11:18 hrs., 13:06 hrs., 13:21 hrs. y 13:43 hrs. de 9 de enero de 2012 y 14:35 hrs. de 31 de enero de 2012, se apersonaron varios ciudadanos a presentar una gestión de coadyuvancia y manifestar su conformidad con el proyecto de ley sometido a consulta. Sin embargo, dichas gestiones son inadmisibles. Nótese que la intervención adhesiva activa o pasiva está prevista para los procesos de amparo en los que existen contra interesados y, particularmente, para quien deriva un interés legítimo de la sentencia final (artículo 34 Ley de la Jurisdicción Constitucional) y no para los mecanismos de consulta en los que pueden existir simples opiniones jurídicas contrapuestas acerca de la regularidad constitucional de un proyecto de ley (ver, sobre el particular, las opiniones consultivas Nos. 2003-14606 de las 12:30 hrs. de 12 de diciembre de 2003 y 2004-01603 de las 9:30 hrs. de 17 de febrero de 2004).

III.- OBJETO DE LAS CONSULTAS ACUMULADAS. Las consultas se plantean para que este Tribunal Constitucional se pronuncie acerca de presuntos vicios sustanciales de constitucionalidad contenidos en el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo No. 17.218, proyecto de ley “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)”. Específicamente, los consultantes requieren la opinión consultiva de este Tribunal en relación a los artículos 16, incisos e) y h), 34, inciso a), y el 85. En relación a los artículos 16 y 34 se cuestiona el propósito del legislador de disponer que “las tierras de la reserva nacional que no hayan sido traspasadas al patrimonio natural del Estado” sean parte del patrimonio del Instituto de Desarrollo Rural y le corresponda a dicha institución su administración, en nombre del Estado. Consideran que lo anterior lesiona lo dispuesto en los artículos 50, 89 y 121, inciso 14, ya que, se le otorga al INDER la competencia para administrar y dar soluciones a los poseedores de ocupaciones de reservas nacionales que no sean parte del patrimonio natural, cuando, en su criterio, todas las reservas nacionales son parte del patrimonio natural y, por ende, su administración le corresponde al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. En ese mismo sentido, alegan que estos bienes son de carácter demanial y, por lo tanto, conferirle al INDER su administración y disposición, conlleva a una desafectación implícita de estos bienes, los cuales, por su naturaleza, deben ser resguardados en aras de tutelar el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Específicamente, en relación al artículo 16, inciso h), cuestionan la posibilidad que el MINAET autorice al INDER “el uso de las áreas aptas para el desarrollo de proyectos ecoturísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos, dentro de áreas protegidas, previo estudio técnico correspondiente”, pues, eventualmente, se estaría permitiendo la disminución del espacio territorial de áreas silvestres protegidas y la disposición de bienes de dominio público, como el Patrimonio Natural del Estado, a favor de particulares, así como, que se daría una intromisión en las competencias reservadas al MINAET. De otra parte, se cuestiona el artículo 85 en su encabezado y, además, los incisos c), e) y f). Respecto del encabezado se cuestiona, en primer término, su redacción, calificándola de ambigua, que se puede prestar para problemas interpretativos y abrir margen a la arbitrariedad administrativa. Además, consideran sumamente peligrosa el empleo de la siguiente frase “y la desafectación pública realizada por el Estado” pues se estaría permitiendo la desafectación de bienes de dominio público en genérico, abriéndose un portillo para validar la titulación e inscripción de actuaciones absolutamente nulas realizadas por el Instituto de Desarrollo Agrario. Adicionalmente, se acusa que se aplique la figura administrativa de la “convalidación” como única herramienta para subsanar todos los procedimientos que, por algún motivo, estén viciados. En relación a los incisos c) y e) se cuestiona una posible infracción a los artículos 9, 50, 69, 89, 121, inciso 14, y 153 de la Constitución Política. Según los consultantes, dicha norma procura convalidar conductas administrativas emitidas, principalmente, por el Instituto de Desarrollo Agrario, que han titulado bienes inmuebles que forman parte del dominio público, debido a que, por sus características, constituyen Patrimonio Natural del Estado, pretendiéndose legalizar situaciones irregulares que se han presentado en el pasado, más aún, que la facultad de titular en estas áreas recae sobre un ámbito indiscriminado de aplicación sin especificar cuáles serían los bienes implicados por esta medida y quiénes serían los presuntos beneficiarios, violentándose los principios de legalidad y seguridad jurídica. En síntesis, se cuestiona que dicha norma no excluye las áreas protegidas ni los bienes de dominio público. Asimismo, en el mismo sentido, alegan que dichas normas desconocen la inaplicación del principio de silencio positivo en materia ambiental e infringe el principio de intangibilidad de los actos propios, en el tanto, se inhibe a la Administración de ejercer acciones para la tutela del dominio público y el patrimonio natural del Estado. De otra parte, se acusa una posible infracción a los principios de separación de poderes y reserva de jurisdicción, consagrados en los artículos 9 y 153 de la Constitución Política, por el hecho de transferirse la potestad de resolver, definitivamente, sobre los trámites de adjudicación, arrogándose funciones propias de órganos del Poder Judicial. Adicionalmente, los legisladores consultantes apuntan que los incisos c) y f) no establecen límites sobre el tamaño de las fincas que se pueden titular, tal y como lo dispone el artículo 14 de la Ley de Informaciones Posesorias. Finalmente, el órgano contralor cuestiona lo dispuesto en el artículo 85, inciso c), in fine, por una presunta infracción a los incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Constitución Política al existir un exceso en la potestad reglamentaria, siendo que el INDER sólo podría dictar reglamentos de organización y funcionamiento, no así, reglamentos ejecutivos.

IV.- SOBRE EL TRÁMITE DEL EXPEDIENTE LEGISLATIVO No. 17.218. De previo a evacuar en detalle los extremos consultados por los legisladores, conviene realizar un recuento somero sobre las vicisitudes del procedimiento legislativo al que fue sometido el expediente legislativo No. 17.218, en el que se conoce el proyecto de ley denominado “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)”:

<![if !supportLists]>1) <![endif]>El proyecto de ley de “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)” fue presentado ante la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa el 13 de noviembre de 2008 por los diputados Salvador Quirós Conejo, Luis Carlos Araya Monge, Saturnino Fonseca Chavarría y José Ángel Ocampo Bolaños (ver folios 1-71 de la copia del expediente legislativo, Tomo I).

<![if !supportLists]>2) <![endif]>En fecha 13 de noviembre de 2008, la Presidencia de la Asamblea Legislativa ordenó pasar el expediente a estudio e informe de la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios (ver folio 72, de la copia del expediente legislativo, Tomo I).

<![if !supportLists]>3) <![endif]>Por notas de 5 de mayo de 2009 varios legisladores solicitaron a la Presidencia del Directorio Legislativo poner a despacho el expediente legislativo en cuestión (folios 73-74 de la copia del expediente legislativo, Tomo I).

<![if !supportLists]>4) <![endif]>El proyecto de ley se publicó en La Gaceta No. 89 de 11 de mayo de 2009 (Gaceta Digital http://historico.gaceta.go.cr/pub/2009/05/11/COMP_11_05_2009.html#_Toc229545664).

<![if !supportLists]>5) <![endif]>El proyecto de ley fue sometido a consulta del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, la Corte Suprema de Justicia, al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ministerio de Planificación y Política Económica, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Educación Pública, Ministerio de Salud, Ministerio de Obras públicas y Transportes, Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, Contraloría General de la República, Instituto Costarricense de Electricidad, Instituto Nacional de Seguros, Banco Central de Costa Rica, Instituto de Desarrollo Agrario, Instituto Mixto de Ayuda Social, Superintendencia General de Entidades Financieras, Banco Hipotecario de la Vivienda y Registro Público (ver folios 227-245 de la copia del expediente legislativo, Tomo I).

<![if !supportLists]>6) <![endif]>Por medio del oficio No. ST-319-2009 de 7 de diciembre de 2009, el Departamento de Servicios Técnicos remitió a la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios el informe integrado (jurídico-económico) en relación al proyecto de ley en cuestión (ver folios 373-446 de la copia del expediente legislativo, Tomo II).

<![if !supportLists]>7) <![endif]>En sesión de la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales del 16 de febrero de 2010, se aprobó un texto sustituto para el proyecto de ley en cuestión (ver folios 488-575 del expediente legislativo, Tomo II).

<![if !supportLists]>8) <![endif]>El texto sustitutivo fue sometido a consulta del Instituto de Desarrollo Agrario, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Contraloría General de la República, Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Ministerio de Justicia y Paz, Ministerio de Hacienda, Procuraduría General de la República, Confederación de Centros Agrícolas Cantorales, Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria, Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores, Foro Mixto Agropecuario, Unión Nacional de Agricultores, Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica (folios 603-639 de la copia del expediente legislativo, Tomo II).

<![if !supportLists]>9) <![endif]>El texto sustituto fue publicado en La Gaceta No. 46 de 8 de marzo de 2010 (ver folios 725-731 de la copia del expediente legislativo, Tomo III).

<![if !supportLists]>10) <![endif]>Mediante oficio No. ST-053-2010 TS de 24 de marzo de 2010 se presentó ante la Comisión el informe jurídico del texto sustituto del expediente No. 17.218 (ver folios 752-844 de la copia del expediente legislativo, Tomo III).

<![if !supportLists]>11) <![endif]>El 6 de abril de 2010 se conoció en la Comisión el informe afirmativo rendido por la Subcomisión encargada de dictaminar el proyecto de ley en cuestión (ver folios 861-943 de la copia del expediente legislativo, Tomos III y IV).

<![if !supportLists]>12) <![endif]>El 22 de abril de 2010 la Contraloría General de la República rindió su informe en relación al texto sustituto del proyecto de ley (ver folios 1119-1135 de la copia del expediente legislativo, Tomo V).

<![if !supportLists]>13) <![endif]>El 26 de abril de 2010 la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales rindió su dictamen afirmativo unánime del proyecto de ley (ver folios 1178-1218 de la copia del expediente legislativo, Tomo V).

<![if !supportLists]>14) <![endif]>En la sesión ordinaria del Plenario Legislativo No. 035 de 24 de junio de 2010 se inició la discusión del proyecto de ley en su trámite de primer debate y se aprobó una moción para que se reenvíe dicho proyecto de ley a la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales (folios 1239-1248 de la copia del expediente legislativo, Tomo V).

<![if !supportLists]>15) <![endif]>En la sesión de la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales del 28 de julio de 2010 se aprobó, vía moción, un nuevo texto sustitutivo (ver folios 1258-1388 de la copia del expediente legislativo, Tomo V).

<![if !supportLists]>16) <![endif]>El texto sustitutivo fue sometido a consulta del Banco Central de Costa Rica, Banco Nacional de Costa Rica, Banco de Costa Rica, Banco Crédito Agrícola de Cartago, Instituto de Desarrollo Agrario, Instituto Costarricense de Electricidad, Instituto de Acueductos y Alcantarillados, Contraloría General de la República, Procuraduría General de la República, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Educación Pública, Ministerio de Salud, Colegio de Ingenieros Agrónomos, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a todas las municipalidades, Ministerio de Hacienda, Dirección General de Tributación Directa, Instituto Nacional de Seguros (ver folios 1395-1420, 1429, 1438, 1442, 1508-1513, 1576, 1896 de la copia del expediente legislativo, Tomos V y VI).

<![if !supportLists]>17) <![endif]>Por oficio No. ST.177-2010 TS de 25 de agosto de 2010 el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa rindió su informe jurídico al texto sustitutivo (ver folios 1630-1758 de la copia del expediente legislativo Tomo VI).

<![if !supportLists]>18) <![endif]>Por medio del oficio No. DJ-3306-2010 de 20 de agosto de 2010, la Contraloría General de la República rindió su informe en relación al texto sustitutivo (folios 1781-1795 de la copia del expediente legislativo Tomo VI).

<![if !supportLists]>19) <![endif]>El texto sustitutivo fue publicado en La Gaceta No. 171 de 2 de setiembre de 2010 (ver folios 1811-1824 de la copia del expediente legislativo Tomo VI).

<![if !supportLists]>20) <![endif]>El 12 de octubre de 2010 la Subcomisión rindió su dictamen unánime afirmativo, recomendando aprobar el informe rendido y una nueva versión del proyecto analizado (ver folios 1920-2019 de la copia del expediente legislativo Tomo VII).

<![if !supportLists]>21) <![endif]>El 4 de noviembre de 2010 se recibió en Comisión el informe No. DJ-3925-2010 de 3 de noviembre de 2010 de la Contraloría General de la República (ver folios 2367-2379 de la copia del expediente legislativo Tomo VIII).

<![if !supportLists]>22) <![endif]>El 18 de noviembre de 2010 la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales rindió su dictamen afirmativo unánime (ver folios 2382-2431 de la copia del expediente legislativo Tomo VIII).

<![if !supportLists]>23) <![endif]>En la sesión ordinaria del Plenario Legislativo No. 122 de 13 de diciembre de 2010 se inició la discusión por el fondo del proyecto de ley, siendo que, ante la presentación de mociones vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se pasó a la respectiva Comisión Dictaminadora (ver folios 2449-2500 de la copia del expediente legislativo Tomo VIII).

<![if !supportLists]>24) <![endif]>El 15 de diciembre de 2010 se remitió al Plenario Legislativo el primer informe sobre las mociones remitidas (ver folios 2502-2977 de la copia del expediente legislativo Tomos VIII, IX y X).

<![if !supportLists]>25) <![endif]>En la sesión ordinaria No. 126 de 17 de enero de 2011 se continuó con la discusión por el fondo en el trámite del primer debate y, posteriormente, ante la presentación de mociones, se pasó a la respectiva Comisión Dictaminadora (ver folios 2987-3038 de la copia del expediente legislativo Tomo X).

<![if !supportLists]>26) <![endif]>El 22 de febrero de 2011 la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios remitió a la Secretaría del Directorio el segundo informe de mociones vía artículo 137 (ver folios 3095-3399 de la copia del expediente legislativo, Tomos XI y XII).

<![if !supportLists]>27) <![endif]>En la sesión ordinaria No. 146 de 22 de febrero de 2011, se continuó la discusión por el fondo del proyecto de ley (ver folios 3400-3431 de la copia del expediente legislativo, Tomo XII).

<![if !supportLists]>28) <![endif]>El 18 de marzo de 2011 la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios entregó a la Secretaría del Directorio el tercer informe de mociones sobre el proyecto de ley (ver folios 3487-3713 de la copia del expediente legislativo, Tomos XII y XIII).

<![if !supportLists]>29) <![endif]>En la sesión ordinaria No. 161 de 21 de marzo de 2011, se continuó la discusión por el fondo del proyecto de ley y, seguidamente, se pasó a la Comisión Dictaminadora (ver folios 3714-3668, de la copia del expediente legislativo, Tomos XIII y XIV).

<![if !supportLists]>30) <![endif]>El 14 de abril de 2011 la Comisión Dictaminadora entregó al Plenario el cuarto informe de mociones vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (ver folios 3875- 5069 de la copia del expediente legislativo, Tomos XIV- XIX).

<![if !supportLists]>31) <![endif]>En la sesión ordinaria No. 175 de 25 de abril de 2011 se continuó la discusión en su trámite de primer debate, anunciándose el informe de mociones vía artículo 137 y la presentación de mociones de reiteración (ver folios 5077-5102 de la copia del expediente legislativo, Tomo XIX).

<![if !supportLists]>32) <![endif]>En la sesión ordinaria No. 33 de 27 de junio de 2011 se continuó con la discusión del proyecto de ley por el fondo y se inició la contabilización de las mociones de reiteración (ver folios 5172-5178 de la copia del expediente legislativo, Tomo XIX).

<![if !supportLists]>33) <![endif]>En la sesión ordinaria No. 68 de 12 de setiembre de 2011 se continuó con la discusión, por el fondo, en el trámite de primer debate y, posteriormente, se aprobó la moción vía artículo 154 para que el proyecto fuera enviado a una Comisión Especial para que rindiera un nuevo informe en un plazo de treinta días naturales (folios 5529-5541 de la copia del expediente legislativo, Tomo XXI).

<![if !supportLists]>34) <![endif]>El 31 de octubre de 2011 la Comisión Especial rindió un dictamen afirmativo unánime correspondiente al proyecto de ley tramitado en el expediente legislativo No. 17.218, siendo entregado a la Dirección Ejecutiva en fecha 16 de noviembre de 2011 (ver folios 5860-5921 de la copia del expediente legislativo, Tomo XXII).

<![if !supportLists]>35) <![endif]>En la sesión ordinaria No. 113 de 5 de diciembre de 2011, se aprobó el proyecto de ley en su trámite de primer debate con el voto afirmativo de cuarenta y dos legisladores (folios 5942-5975 de la copia del expediente legislativo, Tomo XXIII).

CONSULTA POR EL FONDO V.- SOBRE EL PÁRRAFO PRIMERO DEL ARTÍCULO 85. En primer término, los legisladores consultantes acusan que el artículo 85, en general y su encabezado en particular, tienen serios problemas de redacción que pueden generar dudas de interpretación para el operador jurídico. La norma en cuestión dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 85.- Convalidación de procedimientos de adjudicación de la propiedad pública, titulación e inscripción en el Registro Público de la Propiedad.

Con el propósito de convalidar los actos administrativos que dieron origen a la titulación de propiedades por parte del Instituto de Tierras y Colonización (ITCO) o el IDA ante el Registro Público y la desafectación pública realizada por el Estado, se autoriza al Inder a lo siguiente (…)” (lo destacado no corresponde al original).

Sobre la referida norma, tanto los diputados consultantes como la Contraloría General de la República, plantean que su redacción carece de rigor y de buena técnica legislativa, lo que podría conllevar problemas de aplicación, ya que, en su criterio, implica dos opciones interpretativas, sea que el legislador esté validando genéricamente y por anticipado actos administrativos de desafectación, o bien, que esté autorizando al INDER a desafectar bienes propios de la Nación en sede administrativa. Cuestionan que se aplique, indiscriminadamente, la figura administrativa de la convalidación como única herramienta para actos administrativos inválidos. Además, consideran desafortunada la referencia a la “desafectación” porque, eventualmente, se estaría validando la titulación e inscripción de actuaciones absolutamente nulas realizadas por el Instituto de Desarrollo Agrario. En primer término, las objeciones planteadas en relación al rigor con que fue redactado el artículo 85 del proyecto de ley, así como, la técnica legislativa, no son objeto de control de constitucionalidad a priori en los términos de los artículos 96-101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Sobre el particular, cabe reiterar el criterio vertido por este Tribunal Constitucional en la opinión consultiva No. 2008-004569 de las 14:30 hrs. de 26 de marzo de 2008 que, con redacción del Magistrado ponente, dispuso lo siguiente:

“(...) Al respecto, cabe indicar que conforme al marco de competencias encomendado a este Tribunal Constitucional, no le corresponde revisar mediante la consulta legislativa de constitucionalidad el rigor y precisión de la técnica legislativa. En efecto, de conformidad con el artículo 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, le corresponde a la jurisdicción constitucional garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica. Asimismo, el artículo 3° dispone que 'Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales'. En relación al supuesto agravio apuntado por los legisladores consultantes, estima este Tribunal que no se trata de un supuesto vicio de constitucionalidad, sino de técnica legislativa. (...)” (Lo resaltado no corresponde al original).

Al igual que en las consideraciones expuestas, debe reiterarse que no le corresponde a este Tribunal Constitucional controlar el rigor y la precisión de la técnica legislativa, puesto que, en el fondo, no es un vicio de constitucionalidad (ver en el mismo sentido la resolución de este Tribunal No. 2008-011210 de las 15:00 hrs. de 16 de julio de 2008). De otra parte, la utilización de diversas figuras dogmáticas del Derecho Administrativo tales como la “convalidación”, “saneamiento” o “conversión”, forma parte, precisamente, de la técnica legislativa y de la libre configuración del legislador. Si con la utilización de tales conceptos se incurre en alguna irregularidad, puede conllevar la responsabilidad del Estado Legislador (artículos 18 y 33 de la Constitución Política y 194, inciso 3), de la Ley General de la Administración Pública) y no es, propiamente, un conflicto de constitucionalidad que le corresponda a este Tribunal dirimir. Es decir, no le compete a esta Sala precisar cuál es el concepto jurídico dogmático del Derecho Administrativo más idóneo y que más se acerque a la voluntad del legislador a fin de solventar las situaciones que la norma pretende regular. En punto a la desafectación, debe indicarse que la regulación del dominio público ordinario es reserva de ley, distinto cuando se trata de bienes de dominio público constitucional, cuyo régimen está previsto en el artículo 121, inciso 14, subincisos a), b) y c), siendo que, para su desafectación, se requiere de una reforma parcial a la Constitución Política. En relación al encabezado de la norma que se examina, se desprende que la mayoría de los terrenos pertenecen al dominio público ordinario y no al constitucional. Únicamente de comprobarse, fehacientemente, la desafectación de bienes de dominio público constitucional, sí habría inconstitucionalidad en la norma consultada. Examen que no se puede realizar en esta sede y en este momento procesal, pues, es una referencia genérica y abstracta. Debe interpretarse, en consecuencia, que la utilización del término “desafectación”, así como está planteada en la norma –de forma genérica y abstracta– no incluye a los bienes de dominio público constitucional, pues, en tal caso, como se indicó, sí habría un vicio de constitucionalidad.

VI.- SOBRE EL INCISO C) DEL ARTÍCULO 85. El numeral consultado dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 85.- Convalidación de procedimientos de adjudicación de la propiedad pública, titulación e inscripción en el Registro Público de la Propiedad.

Con el propósito de convalidar los actos administrativos que dieron origen a la titulación de propiedades por parte del Instituto de Tierras y Colonización (ITCO) o el IDA ante el Registro Público y la desafectación pública realizada por el Estado, se autoriza al Inder a lo siguiente: (…)

• c)Medir, catastrar, segregar, otorgar título sobre un único predio a los ocupantes nacionales o extranjeros con residencia que demuestren una posesión entendida como la ejercida por un titular, de forma personal, ininterrumpida y a título de dueño, por más de diez años a la fecha de la vigencia de la presente ley, dentro de un asentamiento o finca inscrito a nombre del IDA. (…)” Sobre el inciso de análisis, los legisladores consultantes objetan que no se establece ningún tipo de limitación adicional sobre el tamaño de las fincas que se pretenden “medir, catastrar, segregar y otorgar título”, tal y como lo dispone, actualmente, la Ley de Informaciones Posesorias, con lo que existe, en su criterio, el peligro que se titulen grandes extensiones de tierra a un solo propietario. Además, acusan que no se excluyen las fincas del Instituto de Desarrollo Agrario que ostenten la condición de bienes de dominio público, por ejemplo, que formen parte del Patrimonio Natural del Estado, amenazando, de este modo, la Hacienda Pública. En relación a la primera objeción, considera este Tribunal que no se trata, propiamente, de una duda de constitucionalidad de la norma, en sí misma considerada, sino, más bien, de un diferendo o viscicitud sobre la interpretación, integración y aplicación del entramado jurídico aplicable, todo lo cual, en la práctica, debe ser matizado por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, para evitar, precisamente, que se cometan los abusos denunciados por los legisladores consultantes. Nótese, a tales efectos, que la normativa que establece los límites de titulación siguen vigentes en la Ley de Informaciones Posesorias, Ley No. 139 de 14 de julio de 1941, de manera que no se vislumbra un roce con el Derecho de la Constitución, sino un problema de integración de la normativa vigente a la luz de una interpretación sistemática y contextual de todo el ordenamiento jurídico. Es preciso insistir que la presunta omisión de la norma, no implica, por sí misma, una inconstitucionalidad, sino que el control de la potestad cuestionada se debe realizar casuisticamente, a la luz de las restricciones vigentes, sumado a los principios constitucionales supra citados. De otra parte, los consultantes plantean que resulta ilegítimo que no se excluyan las fincas del Instituto de Desarrollo Agrario que ostenten la condición de bienes de dominio público, por ejemplo, terrenos que formen parte del Patrimonio Natural del Estado. Sobre el particular, estima este Tribunal que la norma, en sí misma, no resulta inconstitucional, pues, en primer término, se observa, claramente, que el precepto en consulta se refiere a la posesión de terrenos dentro de asentamientos o fincas inscritas a nombre del Instituto de Desarrollo Agrario y, de otra parte, el operador jurídico al momento de realizar las conductas establecidas en la norma –“medir, catastrar, segregar, otorgar título”– debe excluir, por imposición del artículo 50 constitucional, todos aquellos terrenos que tengan una vocación ambiental que integran el patrimonio natural del Estado. Este corolario tiene pleno sustento en el principio de no regresividad o, en sentido contrario, de progresividad en materia de protección del medio ambiente y de garantía del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, como derecho social o prestacional que es. En ese sentido, es preciso recalcar que las presuntas preocupaciones de los consultantes no derivan de la norma, en sí misma considerada, de ahí que, en la práctica, se debe exigir al operador que realice un análisis integral y sistemático del ordenamiento jurídico vigente, especialmente a la luz de los artículos 50, 69 y 89 constitucionales, a fin de excluir todos aquellos terrenos que carezcan de vocación agrícola y, más bien, deban destinarse a la tutela del medio ambiente. Lo anterior, en aras de proteger y resguardar los bienes pertenecientes al patrimonio natural del Estado.

VII.- SOBRE EL ARTÍCULO 85, INCISO C), IN FINE. SOBRE EL EXCESO EN LA POTESTAD REGLAMENTARIA. La representante de la Contraloría General de la República cuestiona lo dispuesto en el artículo 85, inciso c), in fine, que dispone lo siguiente:

“Para estos efectos, el Inder elaborará un reglamento específico en un plazo de seis meses después de la vigencia de esta ley”.

Consideran que dicha frase infringe los incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Constitución Política, ya que, se estaría incurriendo en un exceso de la potestad reglamentaria, siendo que el INDER sólo podría dictar reglamentos de organización y funcionamiento, no así, ejecutivos. Sobre el particular, es preciso indicar que en nuestro ordenamiento jurídico la ejecución de ciertas leyes sectoriales y especiales es competencia, por disposición de ley, sea de alguno de los supremos poderes de la República u órganos constitucionales, órganos de relevancia constitucional (v.gr. Contraloría General de la República) o de ciertos entes descentralizados, lo anterior en virtud de las singulares competencias que se les asignan a esos órganos o entes públicos menores, lo que provoca que tengan la especialidad técnica, la experiencia y los conocimientos requeridos para la debida ejecución del texto legislativo respectivo. Esta potestad reglamentaria ejecutiva, desde el prisma del Derecho de la Constitución, puede ser discutible, por cuanto, el artículo 140, inciso 3º, de la Constitución Política, le atribuye la competencia al Poder Ejecutivo de reglamentar las leyes. No obstante, si se parte de una interpretación sistemática del ordenamiento constitucional, resulta claro que esa competencia no se le confiere de manera exclusiva y excluyente al Poder Ejecutivo, por lo que no puede estimarse que se produce una delegación inconstitucional de funciones (artículo 9 de la Norma Fundamental). De otra parte, esa potestad reglamentaria ejecutiva suele reconocérsele –por el legislador ordinario– a los órganos constitucionales dotados de una clara e inequívoca independencia (artículo 9 de la Constitución) y a los entes públicos descentralizados que cuentan con autonomía que se ocupan de ciertos servicios públicos de carácter especializados o territorialmente acotados, siendo que el texto fundamental no prohíbe, expresamente, la atribución de esa potestad reglamentaria ejecutiva. Bajo esa inteligencia las leyes que habilitan a un supremo poder distinto al Ejecutivo o a un ente público menor, para reglamentar una ley, no son inconstitucionales. Puede concluirse, entonces, que este tipo de reglamentos ejecutivos de una ley dictados por otros poderes de la República –distintos al Poder Ejecutivo–, órganos de relevancia constitucional y ciertos entes públicos menores –como en este caso el INDER– constituye un verdadero “tertium genus” de los reglamentos en Costa Rica. A partir de lo expuesto, se debe evacuar este extremo de la consulta en el sentido que la potestad reglamentaria delegada en el Instituto de Desarrollo Rural no es inconstitucional.

VIII.- SOBRE EL INCISO E) DEL ARTÍCULO 85. Adicionalmente, en relación al artículo 85 del proyecto de ley, se objeta el inciso e) del referido numeral, el cual, indica lo siguiente:

“ARTÍCULO 85.- Convalidación de procedimientos de adjudicación de la propiedad pública, titulación e inscripción en el Registro Público de la Propiedad.

Con el propósito de convalidar los actos administrativos que dieron origen a la titulación de propiedades por parte del Instituto de Tierras y Colonización (ITCO) o el IDA ante el Registro Público y la desafectación pública realizada por el Estado, se autoriza al Inder a lo siguiente:

(…)

• e)Se declaran legalmente cumplidos, válidos y eficaces en todas sus partes, etapas y requisitos, los trámites de adjudicación, titulación, segregación, traspaso y registro de tierras, hechos ante el ITCO o ante el IDA, desde el momento en que fueron registrados e inscritos por el Registro Público al amparo de la entonces Ley N.º 4545, Ley de Informaciones Posesorias, o de la legislación vigente en el momento de su inscripción, en cuenta la Ley N.º 2825, de 14 de octubre de 1961; la Ley N.º 6735, de 29 de marzo de 1982, y el transitorio III de la Ley N.º 4558, de 22 de abril de 1970.

Estas propiedades inscritas se tendrán por legítimas frente a terceros adquirientes de buena fe por el solo hecho de la inscripción registral, una vez transcurridos los plazos de convalidación, salvo que quienes obtuvieron el título original registral no cumplían los requisitos legales y técnicos para obtenerlos y, además, se desempeñaban en calidad de funcionario público de la Administración Pública central y plazo de seis meses después de la vigencia de esta ley. descentralizada, o en su calidad de representantes electos popularmente, de las municipalidades, de los concejos municipales de distrito y de las empresas mercantiles del Estado, y tenían esta calidad en el momento de la inscripción del beneficio o el título en el Registro Público de la Propiedad.

Se exceptúan de la aplicación de esta disposición:

1.- Los títulos que hayan sido otorgados a personas que en el momento de obtener el beneficio no cumplían los requisitos legales y técnicos para obtenerlo y además se desempeñaban en calidad de funcionario público, de la Administración Pública central y descentralizada, o en su calidad de representantes electos popularmente, de las municipalidades, de los concejos municipales de distrito y de las empresas mercantiles del Estado que tenían esta calidad en el momento de la inscripción del beneficio o el título en el Registro Público de la Propiedad, sin perjuicio de terceros de buena fe que los hayan adquirido posteriormente al plazo de convalidación, contado desde su inscripción en el Registro Público. Estas disposiciones cubren a los parientes del funcionario por consanguinidad o afinidad hasta el tercer grado que no cumplían los requisitos legales y técnicos para obtener el beneficio, cuando este haya intervenido o no en el otorgamiento del título.

2.- Los títulos de propiedad otorgados por el ITCO o el IDA que se encuentren dentro del plazo de convalidación o del período de limitaciones legales y que como producto de una investigación administrativa se determine que ostentan un vicio diferente del procedimiento de inscripción insubsanable administrativamente, y por ende capaz de producir su nulidad absoluta.

3.- Los títulos de propiedad otorgados por el ITCO o el IDA que no se hayan consolidado por prescripción o caducidad, que se encuentren dentro del plazo de convalidación que indica la ley al amparo de la cual adquirió el beneficio o el título y que estén en investigación judicial o administrativa. (…)” Sobre el numeral de cita se objeta que podría existir una infracción a los principios constitucionales de separación de funciones y de reserva de jurisdicción, consagrados en los artículos 9 y 153 de la Constitución Política, por cuanto, el legislador se está autotransfiriendo la potestad de resolver, definitivamente, sobre los trámites de adjudicación, incluso cuando hayan sido irregulares, evitando que el Poder Judicial, a través de sus jueces y tribunales, pueda conocer y resolver cualquier eventual conflicto de intereses. Asimismo, se cuestiona la autorización que se le otorga al INDER para convalidar actos administrativos que dieron origen a la titulación de propiedades en el Registro Público y la desafectación realizada por el Estado. En ese sentido, se acusa que la norma es totalmente abierta porque pretende convalidar cualquier actuación realizada por el IDA sin importar su invalidez o ineficacia, incluso, si se trata de bienes de dominio público o del Patrimonio Natural del Estado. Sobre los agravios señalados, es preciso indicar que la doctrina y jurisprudencia constitucional son consistentes en estimar que los bienes demaniales (dominicales o de dominio público) son aquellos que tienen una naturaleza y régimen jurídico diverso de los bienes privados –los cuales se rigen por el derecho de propiedad en los términos del artículo 45 de la Constitución Política–, en tanto, por expresa voluntad del legislador, se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que, por tal motivo, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que se encuentran fuera del comercio de los hombres. Así, lo que define la naturaleza jurídica de los bienes demaniales es su vocación, en tanto se afectan, como se dijo, para darles un destino público especial en la forma como lo define el artículo 261 del Código Civil: “Son cosas públicas, las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquéllas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas a uso público.”. Se trata, así, de bienes que, además, por su especial naturaleza jurídica, presentan las siguientes características: son imprescriptibles, lo cual implica que por el transcurso del tiempo, no puede adquirirse el derecho de propiedad sobre éstos, ni siquiera, de mera posesión; es decir, no pueden adquirirse mediante la usucapión, así como, tampoco, pueden perderse por prescripción; son, en principio, inembargables, lo que hace que no puedan ser objeto de ningún gravamen o embargo, ni por particulares, ni por la Administración y, finalmente, son inalienables, lo que se traduce en la condición que están fuera del comercio de los hombres y de donde no pueden ser enajenados, vendidos o adquiridos -a título gratuito u oneroso-, por particulares ni por el Estado, de modo que están sujetos a un régimen jurídico especial y reforzado (sentencia No. 2010-012299 de las 14:05 hrs. de 21 de julio de 2010). Sobre las características de los bienes de dominio público, este Tribunal ha considerado lo siguiente:

“(…) VI.- DEL DEMANIO PÚBLICO.- Como lo ha considerado esta Sala en diversos precedentes (sentencias número 5399-93, 3145-96, 5027-97, 2988-99, 2000-10466, 2002-8321; 2003-3480; 2005-7158), el régimen jurídico de los bienes de dominio público es especial y diferenciado en atención al tipo de bienes de que se trata. La distinción entre bienes o cosas privadas y bienes y cosas públicas se hace depender, en primer lugar, en la "titularidad" o "dominio" del bien, por cuanto de este elemento se define su naturaleza y régimen jurídico diferenciados; y en consecuencia, del derecho aplicable, en tanto el primero se sujeta al derecho privado, y el segundo al derecho público. Es así, como por bienes demaniales o dominicales deben de entenderse el conjunto de bienes –tanto inmuebles como muebles– que tienen una naturaleza y régimen jurídico virtualmente opuesto a los privados, en tanto se trata de bienes que por expresa voluntad del constituyente o el legislador, se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que están fuera del comercio de los hombres, es decir, no pueden pertenecer individualmente a los particulares, ni al Estado –en sentido estricto–, por cuanto éste se limita a su administración y tutela. Así, los bienes de dominio público y los de dominio privado del Estado (fiscales) se diferencian por su finalidad y el sujeto titular, en tanto lo que define la naturaleza jurídica de los primeros es el destino que se da a este tipo de bienes, sea, en tanto se afectan y están al servicio del uso público, en los términos previstos en el artículo 261 del Código Civil (En este mismo sentido, se pueden consultar las sentencias número 2306-91 y 2988-99, entre otras.) Es así como entran en esta categoría –sin que se constituya en una lista cerrada– la zona marítimo terrestre, el patrimonio forestal o natural del Estado –áreas protegidas– (conformado por parques nacionales, reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales –artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco–), las zonas de protección hidrográfica –artículo 33 de la Ley Forestal– (contíguas a los manantiales, a las riveras de los ríos y lagos), las zonas limítrofes (artículo 10 de la Ley de Terrenos Baldíos, número 13, de diez de enero de mil novecientos treinta y nueve), el derecho de vía, las líneas ferroviarias, las reservas indígenas, el patrimonio histórico-arquitectónico, los recursos mineros, el patrimonio arqueológico, etc. Se trata de bienes que, por su vocación y destino están fuera del comercio de los hombres, de manera que son inalienables, imprescriptibles e inembargables, de manera que no es posible su dominio o posesión, ni a título gratuito ni oneroso; no pueden perderse por prescripción, así como tampoco, ganarse por usucapión, de modo que son bienes que conservan su vigencia jurídica permanentemente; y no son susceptibles de embargo; además de que están sujetos al poder de policía, en lo atinente a su aprovechamiento y uso, ya que está condicionado al otorgamiento de las respectivas licencias y permisos y al control y fiscalización de parte la Administración. (…)” De este modo, es preciso insistir que una de las características propias de los bienes de dominio público es la imprescriptibilidad para los efectos de interponer las acciones reivindicatorias por parte de los titulares públicos. Consecuentemente, el legislador no podría –mediante la reforma legal que se pretende aprobar– dar por zanjada, definitivamente, una discusión en torno a estos bienes, sustrayéndola del control jurisdiccional (artículos 41 y 49 de la Constitución Política) que está reservado por la propia Constitución al Poder Judicial de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 de la Constitución Política (Votos de la Sala Constitucional Nos. 1148-90 de las 16 hrs. de 21 de septiembre de 1990 y 6866-2005 de las 14:36 hrs. de 1° de junio de 2005). La norma consultada al declarar, por ley, “legalmente cumplidos, válidos y eficaces en todas sus partes, etapas y requisitos, los trámites de adjudicación, titulación, segregación, traspaso y registro de tierras, hechos ante el ITCO o ante el IDA, desde el momento en que fueron registrados e inscritos por el Registro Público al amparo de la entonces Ley N.º 4545, Ley de Informaciones Posesorias, o de la legislación vigente en el momento de su inscripción, en cuenta la Ley N.º 2825, de 14 de octubre de 1961; la Ley N.º 6735, de 29 de marzo de 1982, y el transitorio III de la Ley N.º 4558, de 22 de abril de 1970” está cerrando toda posibilidad de discutir la legalidad de la actuación administrativa en sede jurisdiccional y está renunciando a ejercer las actuaciones reinvidicatorias del demanio público, obviando uno de los principios característicos de los bienes demaniales, como lo es su imprescriptibilidad. Asimismo, al declararse, mediante una ley, la legalidad de la conducta administrativa desplegada por el Instituto de Desarrollo Agrario –como una especie de ley de amnistía administrativa–, se está desconociendo el principio de la reserva de jurisdicción desarrollado por este Tribunal Constitucional en el citado Voto No. 6866-2005. En consecuencia, se debe evacuar esta consulta en el sentido que el inciso e) del artículo 85 del proyecto de ley es inconstitucional por desconocer los principios característicos de los bienes de dominio público, en especial, su imprescriptibilidad. Asimismo, resulta inconstitucional por desconocer los principios de separación de funciones y de reserva de jurisdicción, pues, en criterio de este Tribunal, la Asamblea Legislativa está usurpando las competencias del Poder Judicial en la resolución de estos conflictos de posesión, siendo que, las excepciones previstas en la norma no son válidas ni suficientes para tutelar los bienes de dominio público o los terrenos que, en general, pudieron haber sido adjudicados, titulados, segregados, traspasados o registrados de manera ilegítima o irregular. Nótese, adicionalmente, que de haber involucrados en estos supuestos, bienes o terrenos que tienen una vocación de tutela medio ambiental, se estarían desconociendo una serie de principios ambientales, como el principio preventivo que rige la materia ambiental, según el cual, la Administración –en términos generales– está obligada a adoptar las medidas necesarias para dar cabal protección al ambiente, y evitar daños que son irreversibles y el de la inoperancia del silencio positivo en la materia ambiental, según el cual, tratándose del uso y aprovechamiento de los recursos naturales, así como los bienes de dominio público, no opera el principio del silencio positivo contemplado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública, precisamente, en virtud del interés público ambiental, que compromete los valores fundamentales de la vida, la salud y el equilibrio ecológico de la tutela del ambiente, así como de la conceptualización de la tutela ambiental como un verdadero derecho ambiental (ver sentencia No. 2007-02063 de las 14:40 hrs. de 14 de febrero de 2007). En conclusión, se evacua la consulta en el sentido que el inciso e) del artículo 85 es inconstitucional por pretender resolver en sede administrativa y de manera definitiva diferendos sobre bienes titulables, siendo que, incluso, pueden existir bienes de dominio público de por medio, renunciando de antemano a su tutela o a su reivindicación.

IX.- SOBRE EL INCISO F) DEL ARTÍCULO 85. En otro orden de ideas, se cuestiona el artículo 85, inciso f), que dispone lo siguiente:

“(…) f) Se autoriza al Inder para que rectifique la cabida de sus fincas inscritas en el Registro Público, sin sujeción a los procedimientos establecidos en el artículo 14 de la Ley de Informaciones Posesorias. (…)” Sobre el particular, los legisladores consultantes cuestionan que no se establezcan límites como los dispuestos en la Ley de Informaciones Posesorias a fin de evitar que se otorguen grandes extensiones de tierra. Sobre el particular, considera este Tribunal que la norma, en sí misma, no resulta inconstitucional, sino que lo que se cuestiona es su eventual indebida o errónea aplicación o interpretación por parte de los operadores jurídicos. En tal caso, el problema planteado, más bien, es de interpretación, integración y aplicación del ordenamiento jurídico por parte de las autoridades públicas competentes de ejecutar la conducta que se autoriza en la norma, sea, la rectificación de las fincas inscritas a nombre del Instituto de Desarrollo Agrario. Todo lo cual, como se indicó supra, debe ser matizado bajo los principios constitucionales de razonabilidad, proporcionalidad, la justicia y los principios elementales de la lógica como límite al ejercicio de la discrecionalidad administrativa, a fin de evitar las conductas que, eventualmente, se podrían dar. En todo caso, obsérvese que según el texto de ley propuesto, se trata de fincas inscritas a nombre del Inder. En consecuencia, respecto de este extremo, se debe evacuar la consulta en el sentido que el inciso f) del artículo 85 del proyecto de ley consultado, no es inconstitucional.

X.- SOBRE LOS ARTÍCULOS 16 Y 34 SOBRE LAS RESERVAS NACIONALES. Finalmente, tanto los legisladores consultantes como la Contraloría General de la República cuestionan lo dispuesto en los artículos 16 y 34 del proyecto de ley consultado, los cuales, en lo conducente, disponen lo siguiente:

“ARTÍCULO 16.- Competencias y potestades del Inder.

Para el cumplimiento de sus fines, el Inder contará con las siguientes potestades y competencias:

(…)

• e)Otorgar contratos de arrendamiento, derechos de uso, títulos de propiedad, reconocimiento de posesión o cualquier otro derecho real, en tierras que sean parte de su patrimonio y las que adquiera o se le traspasen para la ejecución de iniciativas de desarrollo rural.

(…)

• h)Administrar, en nombre del Estado, las reservas nacionales que no sean parte del patrimonio natural, las tierras que sean parte de su patrimonio y las que adquiera o le traspasen, para la ejecución de planes de desarrollo de los territorios rurales, en cumplimiento de la función social, económica y ambiental de la propiedad, dentro de los conceptos de multifuncionalidad y desarrollo sostenible. Igualmente, el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Minaet), mediante las figuras legales correspondientes, podrá autorizar al Inder el uso de las áreas aptas para el desarrollo de proyectos ecoturísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos, dentro de áreas protegidas, previo estudio técnico correspondiente, excepto en parques nacionales o en reservas biológicas absolutas.

(…)

ARTÍCULO 34- Bienes y recursos El patrimonio del Inder está constituido por los siguientes bienes y recursos:

<![if !supportLists]>a) <![endif]>Las tierras de la reserva nacional que no hayan sido traspasadas al patrimonio natural del Estado. (…)” En criterio de los consultantes las normas indicadas lesionan lo dispuesto en los artículos 50, 89 y 121, inciso 14, de la Constitución Política, en el tanto, se le otorga al Instituto de Desarrollo Rural la competencia para administrar y dar soluciones a los poseedores de reservas nacionales que no sean parte del patrimonio natural, cuando –según alegan– todas las reservas son parte del patrimonio natural y es el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones el competente para administrarlas. Específicamente, la Contraloría General de la República estima inconveniente trasladar los terrenos de las reservas nacionales al INDER, por cuanto, las mismas, en cuanto constituyen bienes demaniales, deben ser objeto de protección y vigilancia oficial del Estado, siendo que, conferirle al INDER la administración y disposición de las reservas nacionales, conlleva, en realidad, una desafectación implícita. De otra parte, se cuestiona, la posibilidad que el MINAET traslade al INDER áreas protegidas para el desarrollo de proyectos “ecoturísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos”, tratándose de actividades que por su naturaleza no corresponden al INDER y son parte del ámbito de competencias de otras instituciones, siendo que, por lo demás, se estaría permitiendo la disminución del espacio territorial de las áreas protegidas. Sobre tales agravios es preciso señalar que desde la consagración del Derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política –luego de un amplio desarrollo jurisprudencial por este Tribunal Constitucional– el Estado costarricense se comprometió constitucionalmente a garantizar, defender y preservar ese derecho con una serie de consecuencias prácticas y legales. Sobre el particular, conviene retomar lo considerado por este Tribunal en la sentencia No. 2007-02063 de las 14:40 hrs. de 14 de febrero de 2007, que en lo conducente señaló lo siguiente:

“(…) Con la reforma del artículo 50 de la Constitución Política mediante Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, se consagró en forma expresa en el Texto Fundamental el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual previamente había sido reconocido por este Tribunal (…) como un derecho fundamental –en particular pueden consultarse las sentencias número 2233-93, 3705-93, 6240-93, 5399-93, 1394-94, 4480-94, 5668-94– al derivarlo de lo dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69 (exigencia constitucional a la "explotación racional de la tierra") y 89 (protección de las bellezas naturales), todos de la Constitución Política. Sin embargo, en la norma constitucional la tutela del ambiente se reconoce en una doble dimensión, primero, como un verdadero derecho fundamental, reconocible a toda persona y, en ese sentido es individualizable (nacional, extranjero, mayor de edad o menor, incapaz, persona física o jurídica), por cuanto su defensa atañe a la colectividad en su conjunto (no sólo a los nacionales, sino de toda la colectividad mundial); y segundo, como una verdadera potestad pública, que como tal, se traduce en obligaciones concretas para el Estado en su conjunto, condicionando así, los objetivos políticos, y en consecuencia, la acción de los poderes públicos en general, para darle cabal cumplimiento a este derecho fundamental. Así, se establece una verdadera obligación del Estado de proteger el ambiente, mediante los mecanismos (actuaciones formales y materiales, disposiciones legales y reglamentarias) que se traduzcan en una efectiva tutela del ambiente y de los recursos naturales que lo integran, con la finalidad de mejorar el entorno de vida del ser humano, con lo cual se desbordan los criterios de conservación natural, para ubicarse dentro de toda la esfera en que se desarrolla la persona que facilite su desarrollo integral –físico, psíquico, mental–. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera manifestación en que por definición los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos, y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad. Asimismo, es importante resaltar que en la jurisprudencia constitucional el concepto de "ambiente" no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas –como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación– serían imposibles; sino que lo ha entendido de una manera integral, estableciéndose un concepto "macro-ambiental", al comprender también aspectos relativos a la economía, en lo que se refiere a la generación de divisas a través del turismo y/o la explotación agrícola (sentencias número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; y en igual sentido, las número 3705- 93, supra citada, y número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve); y a lo relativo a la actividad urbana, que comprende la planificación de las ciudades, la determinación de usos de suelo, el tratamiento de la basura (sólida, de desechos tóxicos, aguas residuales), el control sónico, planeamiento de las vías públicas, y la regulación de los anuncios publicitarios (sentencia número 2003-3656). (…)” Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho”; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, encontramos que es el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) el órgano rector del Poder Ejecutivo encargado del sector ambiente (artículo 1º de la Ley No. 7152 de 5 de junio de 1990, Ley Orgánica del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones) y es “por tanto el responsable de emitir las políticas ambientales en el desarrollo de las comunicaciones, la protección ambiental, el manejo y uso sostenible de los recursos naturales (…)” (artículo 2º del Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Decreto Ejecutivo No. 35669-MINAET de 4 de diciembre de 2009). Así, sin pretender se exhaustivos, encontramos que la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995, en el artículo 32, indica que le corresponde al Poder Ejecutivo, por medio del MINAET, establecer y administrar las áreas silvestres protegidas en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan, sea, reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre y humedales y además en el artículo 34 señala que “En las áreas silvestres protegidas propiedad del Estado, corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía, adoptar medidas adecuadas para prevenir o eliminar, tan pronto como sea posible, el aprovechamiento o la ocupación en toda el área y para hacer respetar las características ecológicas, geomorfológicas y estéticas que han determinado su establecimiento”. De otra parte, el artículo 13 de La Ley Forestal No. 7575 de 13 de febrero de 1996, dispone que el patrimonio natural del Estado está constituido por “los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio”, confiándole al MINAET –como órgano rector– su administración y siendo el competente para delimitar los linderos correspondientes, así como, para establecer un catastro forestal (artículos 5, 16 y 17). La Ley de Biodiversidad No. 7788 de 30 de abril de 1998, dispone que le corresponde al MINAET coordinar la organización administrativa encargada del manejo y la conservación de la biodiversidad. La Ley No. 6084, de 24 de agosto de 1977, Ley del Servicio de Parques Nacionales, dispone en el artículo 1º la creación del Servicio de Parques Nacionales adscrito al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, cuya función es el desarrollo y administración de los parques naciones para la conservación del patrimonio natural del Estado. De su parte, la Ley No. 7317 de 30 de octubre de 1992, Ley de Conservación de la Vida Silvestre, dispone que la Dirección General de Vida Silvestre adscrita al MINAET es el órgano competente en materia de planificación, desarrollo y control de la flora y fauna silvestres, indicándose que el Ministro, en su condición de rector del sector de recursos naturales, tiene una serie de competencias para su tutela (artículo 6). De este modo, se observa que, en desarrollo del artículo 50 de la Constitución, se ha establecido un amplio marco normativo y organizacional que tutela dicho derecho en sus más amplios aspectos, definiendo al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones como el órgano rector con las competencias legales y técnicas más acusadas para garantizar su efectivo cumplimiento y velar por las obligaciones consagradas en el numeral de cita. Dentro del nuevo contexto creado por el artículo 50 constitucional, después de la reforma parcial de 1994, lo conforme con el Derecho de la Constitución es que los terrenos de la reserva nacional sean administrados y clasificados por el MINAET y sólo cuando dicho órgano haya descartado que los mismos no pertenecen al Patrimonio Natural del Estado podría administrarlos el INDER conforme el marco competencial otorgado. En ese sentido, es preciso destacar que de las leyes constitutivas del Instituto de Tierras y Colonización, Ley No. 2825 de 14 de octubre de 1961, la Ley que Crea el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) Ley No. 6735 de 29 de marzo de 1982 y el proyecto de ley de “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)” se desprende que no son instituciones con vocación de preservación del medio ambiente. Razón por la cual, estima este Tribunal que al confiarle la administración de las reservas nacionales, se compromete y amenaza el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, máxime, si se toma en cuenta las competencias que se le confían al INDER de “otorgar contratos de arrendamiento, derechos de uso, títulos de propiedad, reconocimiento de posesión o cualquier derecho real, en tierras que sean parte de su patrimonio (…)”, razón por la cual, en ejercicio de sus competencias, el INDER podría comprometer tierras que no tienen, propiamente, una vocación agrícola y más bien están destinadas a resguardar un “ambiente sano”. Nótese, adicionalmente que, la “Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los países de América” aprobada por Ley No. 3763 de 19 de octubre de 1966, define en el artículo 1º, inciso 2º, a las Reservas Nacionales como “Las regiones establecidas para la conservación y utilización, bajo vigilancia oficial, de las riquezas naturales, en las cuales se dará a la flora y la fauna toda protección que sea compatible con los fines para los que son creadas estas reservas”, con lo cual, se reafirma que los terrenos de la reserva nacional deben ser resguardados, en primer lugar, por el MINAET a fin de asegurar la protección del equilibrio ecológico. En ese sentido, la redacción actual del artículo 34, inciso a), del proyecto de ley, tal y como lo sugiere la Procuraduría General de la República, “podría llevar a pensar que terrenos forestales o de bosque de las reservas nacionales que se mantengan aún bajo propiedad del Instituto de Desarrollo Agrario al momento de promulgarse la nueva ley, perderían su carácter de patrimonio natural del Estado, porque aún no habrían sido traspasadas al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones” (ver, sobre el particular, la Opinión Jurídica No. 009-J de 21 de febrero de 2011). En definitiva, la administración de las reservas nacionales no puede ser igual a la que imperaba en el ordenamiento infra constitucional anterior a la reforma parcial del artículo 50 constitucional en 1994, por el profundo impacto que produjo el reconocimiento de un derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En consecuencia, estima este Tribunal Constitucional que los artículos 16, inciso h), y 35 del proyecto de ley son inconstitucionales por las siguientes razones: a) Se le asigna al Inder la administración, en nombre del Estado, de las reservas nacionales que no son parte del patrimonio nacional, cuando, a la luz del artículo 50 constitucional tales terrenos deben ser administrados por el Minaet como órgano rector en materia de protección ambiental y sólo después de que ese órgano descarte que no tienen vocación ambiental, pueda ser administrado por el Inder y b) al preceptuar, de manera equívoca, que las tierras de la reserva nacional que no hayan sido traspasadas al patrimonio natural del Estado forman parte del patrimonio del Inder, cuando, son de titularidad y patrimonio del Estado, cuyos órganos deben verificar técnica y científicamente sí tienen o no vocación ambiental.

XI.- SOBRE EL ARTÍCULO 16, INCISO H). CONTINUACIÓN. En línea con lo expuesto en el considerando anterior, estima este Tribunal que, igualmente, resulta contraria al Derecho de la Constitución la potestad prevista para que el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, mediante las figuras legales correspondientes, autorice al INDER “el uso de las áreas aptas para el desarrollo de proyectos ecoturísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos, dentro de áreas protegidas, previo estudio técnico correspondiente, excepto en parques nacionales o en reservas biológicas absolutas”, pues tal y como lo plantean los legisladores consultantes, esta norma, en concordancia con las facultades legales del INDER, estaría permitiendo la disminución del espacio territorial de las áreas silvestres protegidas o patrimonio natural del Estado, sin una ley para cada caso concreto, tal y como lo exige el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente que indica lo siguiente: “La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida” lo que implica una lesión directa al medio ambiente. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional ha considerado lo siguiente:

“(…) De la sentencia transcrita queda claro que una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una determianda área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto. No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitio de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente. Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional. Del mismo modo, la delimitación inicial de una zona protectora -o de otra índole- podría, a la larga, resultar insuficiente y, en razón de esto, motivar la aprobación de una reforma para ampliar la cabida. Estos aspectos son los que, a juicio de esta Sala, han de examinarse en el caso conreto del artículo 71 de la Ley No. 7575. (…)

De acuerdo con lo citado, mutatis mutandi, si para la creación de un área silvestre protectora la Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada, lo lógico es que, para su desafectación parcial o total, también se deban cumplir determinados requisitos -como la realización de estudios técnicos ambientales- para determinar que con la desafectación no se transgrede el contenido del artículo 50 constitucional. En este sentido, podemos hablar de niveles de desafectación. Así, no toda desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en el tanto implique menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. De allí que, para reducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional. El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente. A juicio de este Tribunal Constitucinal, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de previo, los estudios ténicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente.

V.- Debe rescatarse además, como se señaló líneas arriba, que para otorgar vigencia y cumplir con el numeral 50 de la Constitución Política no basta que las autoridades públicas dicten medidas protectoras del ambiente. También es indispensable que en ejercicio de sus cargos esos mismos funcionarios no emitan actos contradictorios con el citado postulado constitucional, tal y como sucede con referencia a la norma cuya constitucionalidad se examina, la cual, aprobada mediante un procedimiento en que se omite un requisito sustancial, exigido por una ley vigente, establece la reducción de una superficie declarada como zona protectora. Por tanto, la disposición legal cuestionada, artículo 71 de la Ley No. 771 de la Ley No. 7575, Ley Forestal del 13 de febrero de 1996, también es contraria al artículo 50 de la Constitución Política. (…)” Sentencia No. 07294-98 de las 16:15 hrs. de 13 de octubre de 1998, criterio reiterado en la resolución No. Nº 2010-013099 de las 14:56 hrs. de 4 de agosto de 2010.

A la luz de lo expuesto, la autorización prevista en la norma, vistas las competencias otorgadas al INDER, podría provocar una disminución y menoscabo de las áreas silvestres protegidas y del patrimonio natural del Estado, sin contar con los requisitos dispuestos en el ordenamiento jurídico, los cuales, al fin y al cabo son una manifestación de la obligación consagrada en el artículo 50 constitucional.

XII.- CONCLUSIÓN. Como corolario de las consideraciones realizadas, se deben evacuar las consultas acumuladas según se indica en la parte dispositiva.

XIII.- VOTOS SALVADOS. El Magistrado Armijo Sancho salva el voto y declara, también, inconstitucionales el párrafo 1° del artículo 85 y los incisos a, c, f del artículo 85 del proyecto de ley. El Magistrado Castillo Víquez pone nota y salva el voto en relación con el inciso h) del artículo 16 y a) del artículo 34 del proyecto de ley, pues considera que sí son constitucionales

POR TANTO:

Se evacuan las consultas de constitucionalidad acumuladas, en el siguiente sentido:

• a)No es inconstitucional el artículo 85, párrafo 1°, del proyecto de ley consultado siempre y cuando se interprete que la desafectación no comprende los bienes que integran el dominio público constitucional.
• b)No son inconstitucionales los incisos c) y f) del artículo 85.
• c)Sí es inconstitucional el inciso e) del artículo 85.
• d)Sí son inconstitucionales las frases del artículo 16, inciso h), que indican “(…) en nombre del Estado, las reservas nacionales que no sean parte del patrimonio natural (…)” e “(…) Igualmente, el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Minaet), mediante las figuras legales correspondientes, podrá autorizar al Inder el uso de las áreas aptas para el desarrollo de proyectos ecoturísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos, dentro de áreas protegidas, previo estudio técnico correspondiente, excepto en parques nacionales o en reservas biológicas absolutas”.
• e)Sí es inconstitucional el inciso a) del artículo 34.

Comuníquese y notifíquese al Presidente de la Asamblea Legislativa, a los diputados consultantes, a la Contraloría General de la República y a los miembros de la Comisión Legislativa Permanente Especial sobre consultas de constitucionalidad.

El Magistrado Armijo Sancho salva el voto y declara, también, inconstitucionales el párrafo 1° del artículo 85 y los incisos a, c, f del artículo 85 del proyecto de ley.

El Magistrado Castillo Víquez pone nota y salva el voto en relación con el inciso h) del artículo 16 y a) del artículo 34 del proyecto de ley, pues considera que sí son constitucionales.

Gilbert Armijo S.

Presidente a.i.

Luis Paulino Mora M. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Aracelly Pacheco S. Roxana Salazar C.

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