Res. 09012-2012 Sala ConstitucionalRes. 09012-2012 Sala Constitucional

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Res. Nº 2012009012 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del veintinueve de junio de dos mil doce.

Recurso de amparo interpuesto por A.L.A, cédula de identidad No. 00-0000-0000, contra la Municipalidad del Cantón de Naranjo y el Ministerio de Salud.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 11 de junio de 2012, el recurrente interpone recurso de amparo contra la Municipalidad del Cantón de Naranjo y el Ministerio de Salud y manifiesta que el 10 de mayo de 2012 se planteó una denuncia ante el Ministerio de Salud, sobre el problema de contaminación que se presenta en la Terminal de Autobuses del Mercado Municipal de Naranjo. En este sentido, sostiene que se habilitó una zona de carga y descarga para recoger la basura y desechos perecederos de pescaderías, carnicerías, y otros. Indica que la basura es colocada en el lugar desde las 8:30 horas y la recogen hasta 11:15 horas, lo que perjudica a los usuarios, inquilinos, clientes y trabajadores del Mercado, pues la basura expuesta al sol produce mosqueros en toda la terminal de autobuses. Afirma que las autoridades recurridas han omitido la atención de la denuncia ambiental interpuesta. Esta situación, según el promovente, es ilegítima y vulnera los derechos protegidos en los artículos 21 y 50 de la Constitución Política. Solicita que se declare con lugar el recurso y que se le restituya en el pleno goce de sus derechos fundamentales.

2.- La Alcaldesa Municipal del Cantón de Naranjo, O.M.C.S, rinde su informe bajo juramento e indica que se tiene un horario de recolección de basura para el Mercado Municipal de Naranjo que va desde las 08:45 a las 09:30 horas. La basura es depositada en bolsas plásticas y dentro de los basureros en la zona de carga y descarga del Mercado Municipal. Con posterioridad a la recolección de las bolsas de basura se lavan los basureros y las superficies adyacentes con agua, cloro y jabón en polvo, para evitar malos olores o focos de contaminación. La basura no está expuesta al medio ambiente ni sus posibles lixiviados por derrame. No es cierto lo alegado por el recurrente cuando sostiene que la basura está expuesta desde las 08:30 horas hasta las 11:15 horas. Niega que se exponga a los clientes o trabajadores del mercado a contaminación. Pide que se desestime el recurso.

3.- La Directora del Área Rectora de Salud de Naranjo, M.P.S., rinde su informe bajo juramento e indica que el 10 de mayo de 2012 el actor interpuso una denuncia ambiental por un problema con la recolección de la basura que es depositada cerca de la terminal de buses del Mercado Municipal de Naranjo. En virtud de lo anterior se visitó el sitio, elaborándose el informe de hallazgos No. CO-ARS-N-RS-259-2012. La visita se realizó en compañía del actor el 11 de mayo de 2012, a las 10:30 horas, no encontrándose evidencia de residuos sólidos en el área de la terminal de buses. Tampoco se observaron lixiviados o caídos provenientes de basura, insectos o moscas. Sostiene que se realizó una reunión con las autoridades municipales. Insiste que no se logró verificar la situación cuestionada en la visita realizada al sitio. Pide que se resuelva de conformidad.

4.- En la substanciación del proceso se ha observado las formalidades de ley. Redacta el Magistrado Armijo Sancho; y,

Considerando:

I.- El recurrente reclama la violación de sus derechos fundamentales, en particular de los derechos protegidos en los artículos 21 y 50 de la Constitución Política, por cuanto se muestra disconforme con la acumulación de los desechos sólidos en la terminal de buses del Mercado Municipal de Naranjo, lo que afecta a los trabajadores y los clientes del lugar, por la gran cantidad de moscas que se producen en el sitio. Esta situación, según el actor, es ilegítima y lesiona el Derecho de la Constitución.

II.- En sus informes bajo juramento, la Alcaldesa Municipal del Cantón de Naranjo, O.M.C.S., como la Directora del Área Rectora de Salud de Naranjo, M.P.S., negaron rotundamente los hechos alegados por el actor en el memorial de interposición de este proceso de amparo. En este sentido, la Alcaldesa recurrida señaló que la basura que se deposita en el sitio es recogida entre las 08:45 a las 09:30 horas y no es cierto que la basura sea expuesta al medio ambiente, o que se produzca derrame de lixiviados, toda vez que es colocada en bolsas y en basureros (ver informe aportado por la servidora recurrida, que obra en el Sistema Costarricense de Gestión de los Despachos Judiciales, SCGDJ). Por otra parte, la funcionaria del Ministerio de Salud señaló que con motivo de la denuncia planteada por el recurrente el 10 de mayo de 2012, se realizó una inspección en el lugar al día siguiente, descartándose la presencia de contaminación ambiental.

III.- De este modo, en vista que las autoridades recurridas han negado en sus informes bajo juramento la existencia de contaminación ambiental en la terminal de buses del Mercado Municipal del Cantón de Naranjo (lo cual merece plena credibilidad por parte de este Tribunal Constitucional, justamente al haber omitido aportar el actor algún elemento probatorio que nos permita desvirtuar esas afirmaciones) la Sala Constitucional no aprecia en el caso presente ninguna situación ilegítima que viole o amenace los derechos fundamentales del tutelado, razón por la cual lo procedente es declarar sin lugar el recurso en todos sus extremos, como en efecto se dispone.

IV.- VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO PIZA ROCAFORT. El Magistrado Piza Rocafort salva el voto y declara sin lugar el recurso por razones diferentes que son las siguientes:

1.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene ³Toda persona´de gozar ³a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado ´. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que ³El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho´; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI). También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994. El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.

2.-NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad ±legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste. El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público ±ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable ±sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos. Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento ±serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas ±procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (³ordinariarlo´), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo. La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.

3.- COROLARIO. Por lo expuesto, estimo que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, considero que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

V.- La Magistrada Calzada pone nota según las siguientes consideraciones. Dejo expresa constancia que en este caso, aún y cuando el amparo es declarado sin lugar, por haberse entrado a dilucidar y resolver los aspectos alegados, los efectos de este pronunciamiento en ese sentido producen cosa juzgada material en el ámbito interno y es de carácter erga omnes salvo para la misma Sala, según lo establecen los artículos 7 y 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Como bien lo indicó el Tribunal Constitucional Chileno en la sentencia No. 740 del 2008, considerando 70: ³«tanto los órganos del Estado, como toda persona, institución o grupo se encuentran en el imperativo de acatar la decisión del Tribunal Constitucional, porque ha ejercido la tarea que el propio Constituyente le ha confiado de velar por la supremacía, sustantiva y formal, de la carta Fundamental. ´Bajo ese parámetro, como bien lo señala el artículo 7 citado, sólo la propia Sala podría variar su jurisprudencia, lo cual tiene pleno sentido con lo señalado por Nogueira en la doctrina, cuando indica que: ³Una rigidez absoluta de la jurisprudencia impediría al Tribunal Constitucional superar aquellas decisiones anteriores que se considerarán erróneas, situación que nunca puede excluirse. Ello significaría también admitir que una decisión equivocada del Tribunal Constitucional sustituiría de hecho una o más normas constitucionales´; o también simplemente una decisión que se tomó en un contexto diferente. Sin embargo, dicha reversión sólo puede devenir del propio Tribunal Constitucional, no impuesto por ningún otro órgano y menos aún revisando hechos que han sido objeto de análisis y pronunciamiento por parte de la Sala, ya que así fue conferida dicha potestad por el mismo Constituyente en los artículos 10 y 48 de la Constitución Política, lo cual reviste de seguridad jurídica y garantiza a toda persona que sólo sea juzgada por el Tribunal que señale la ley y por el Juez que lo representa, para impedir que el juzgamiento destinado a afectar sus derechos y bienes se realice arbitrariamente. Según la doctrina alemana moderna, la cosa juzgada es la declaración de certeza contenida en la sentencia, con el carácter de obligatoria e indiscutible, que impide una nueva sentencia diferente. Concepto que es complementado por la doctrina italiana al señalar que la cosa juzgada impide toda nueva decisión de fondo sobre el mismo litigio y no solamente una que sea diferente. La doctrina procesal contemporánea por su parte, refiere que la cosa juzgada sólo opera cuando la sentencia judicial decide la cuestión planteada en el proceso, es decir, sobre las pretensiones planteadas por las partes. Es una cualidad de la sentencia más que un efecto de ésta, materializado en el principio constitucional non bis in idem, que prohíbe el doble juzgamiento de la misma cuestión o mismos hechos. La propia Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone en el párrafo final del artículo 11, que no cabe recurso alguno contra las sentencias de la Sala, lo cual es consecuente con las potestades otorgadas a la Jurisdicción Constitucional por el propio Constituyente, como garantía de certeza y seguridad jurídica. En un Estado Social y Democrático Constitucional de Derecho, no solo se debe preservar el sistema constitucional, sino también garantizar la plena vigencia y respeto de los derechos fundamentales, otorgando la tutela efectiva a las personas que se ven perjudicadas frente a los actos o decisiones que los restrinjan o supriman, lo cual requiere de esta jurisdicción sin duda alguna, de una incuestionable validez constitucional. Sobre el particular en la sentencia No. 1249/01-R de 23 de noviembre ha enfatizado el Tribunal Constitucional Boliviano -cuyo control constitucional también es concentrado-: ³Que, así identificado el objeto del recurso conviene señalar que según la norma prevista por el art. 121-I de la Constitución Política del Estado "contra las sentencias del Tribunal Constitucional no cabe recurso ulterior alguno"; en concordancia con la norma constitucional referida el art. 42 de la Ley N° 1836 dispone que "Las resoluciones del Tribunal Constitucional no admiten recurso alguno. Las normas citadas precedentemente tienen su fundamento en el hecho de que Bolivia, como Estado Democrático de Derecho basado, entre otros, en los principios fundamentales de la soberanía popular, la separación de funciones, la independencia y coordinación de los poderes públicos y la supremacía constitucional, adopta un sistema constitucional en el que la labor del control concentrado de constitucionalidad está encomendada al Tribunal Constitucional, por lo que éste se convierte en el máximo Tribunal de justicia constitucional e intérprete de la Constitución, guardián de la supremacía e integridad de la Constitución; por lo que el Poder Constituyente, a través de la citada norma constitucional instituyó el principio de la cosa juzgada constitucional, que otorga a las sentencias del Tribunal constitucional un especialísimo nivel dentro del sistema jurídico«Que, de lo referido se concluye que el sistema procesal constitucional adoptado por la Constitución y la Ley Nº 1836 para el ejercicio del control de constitucionalidad, en resguardo del principio de la seguridad jurídica, instituye la cosa juzgada constitucional, lo que significa que las sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional tienen carácter definitivo, absoluto e incontrovertible, de manera tal que sobre el tema resuelto no puede volver a plantearse nuevo litigio a través de recurso alguno, ya que expresamente está excluida esa posibilidad por mandato del art. 121-I de la Constitución y el art. 42 de la Ley Nº 1836«´Por otro lado, la fuerza vinculante de las sentencias de nuestro Tribunal no proviene únicamente de su parte dispositiva, sino de los fundamentos, análisis y valoración dada por la Sala cuando resuelve por el fondo un asunto, lo cual también vincula a la administración pública y a la jurisdicción judicial a lo resuelto por ésta en cada proceso. Diferente es el caso en el que la Sala declare sin lugar el recurso advirtiendo que no entra a conocer el asunto porque no es de su competencia y no emite pronunciamiento alguno en ese sentido, quedando en dicho supuesto abierta la posibilidad de discutir la cuestión planteada en otra vía, lo que no ocurre en el presente caso, en el cual sí se hace un análisis de fondo sobre lo expuesto; y respecto del cual este Tribunal no puede renunciar a conocer, toda vez que así lo impone la Constitución Política en los artículos 10 y 48, tratándose de un derecho constitucional expresamente establecido en el artículo 50 constitucional.

Por tanto:

Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Piza Rocafort salva el voto y declara sin lugar el recurso por razones diferentes. La Magistrada Calzada Miranda pone nota.

Gilbert Armijo S Ana Virginia Calzada M. . Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Teresita Rodríguez A. Rodolfo E. Piza R.

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Res. Nº 2012009012 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del veintinueve de junio de dos mil doce.

Recurso de amparo interpuesto por A.L.A, cédula de identidad No. 00-0000-0000, contra la Municipalidad del Cantón de Naranjo y el Ministerio de Salud.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 11 de junio de 2012, el recurrente interpone recurso de amparo contra la Municipalidad del Cantón de Naranjo y el Ministerio de Salud y manifiesta que el 10 de mayo de 2012 se planteó una denuncia ante el Ministerio de Salud, sobre el problema de contaminación que se presenta en la Terminal de Autobuses del Mercado Municipal de Naranjo. En este sentido, sostiene que se habilitó una zona de carga y descarga para recoger la basura y desechos perecederos de pescaderías, carnicerías, y otros. Indica que la basura es colocada en el lugar desde las 8:30 horas y la recogen hasta 11:15 horas, lo que perjudica a los usuarios, inquilinos, clientes y trabajadores del Mercado, pues la basura expuesta al sol produce mosqueros en toda la terminal de autobuses. Afirma que las autoridades recurridas han omitido la atención de la denuncia ambiental interpuesta. Esta situación, según el promovente, es ilegítima y vulnera los derechos protegidos en los artículos 21 y 50 de la Constitución Política. Solicita que se declare con lugar el recurso y que se le restituya en el pleno goce de sus derechos fundamentales.

2.- La Alcaldesa Municipal del Cantón de Naranjo, O.M.C.S, rinde su informe bajo juramento e indica que se tiene un horario de recolección de basura para el Mercado Municipal de Naranjo que va desde las 08:45 a las 09:30 horas. La basura es depositada en bolsas plásticas y dentro de los basureros en la zona de carga y descarga del Mercado Municipal. Con posterioridad a la recolección de las bolsas de basura se lavan los basureros y las superficies adyacentes con agua, cloro y jabón en polvo, para evitar malos olores o focos de contaminación. La basura no está expuesta al medio ambiente ni sus posibles lixiviados por derrame. No es cierto lo alegado por el recurrente cuando sostiene que la basura está expuesta desde las 08:30 horas hasta las 11:15 horas. Niega que se exponga a los clientes o trabajadores del mercado a contaminación. Pide que se desestime el recurso.

3.- La Directora del Área Rectora de Salud de Naranjo, M.P.S., rinde su informe bajo juramento e indica que el 10 de mayo de 2012 el actor interpuso una denuncia ambiental por un problema con la recolección de la basura que es depositada cerca de la terminal de buses del Mercado Municipal de Naranjo. En virtud de lo anterior se visitó el sitio, elaborándose el informe de hallazgos No. CO-ARS-N-RS-259-2012. La visita se realizó en compañía del actor el 11 de mayo de 2012, a las 10:30 horas, no encontrándose evidencia de residuos sólidos en el área de la terminal de buses. Tampoco se observaron lixiviados o caídos provenientes de basura, insectos o moscas. Sostiene que se realizó una reunión con las autoridades municipales. Insiste que no se logró verificar la situación cuestionada en la visita realizada al sitio. Pide que se resuelva de conformidad.

4.- En la substanciación del proceso se ha observado las formalidades de ley. Redacta el Magistrado Armijo Sancho; y,

Considerando:

I.- El recurrente reclama la violación de sus derechos fundamentales, en particular de los derechos protegidos en los artículos 21 y 50 de la Constitución Política, por cuanto se muestra disconforme con la acumulación de los desechos sólidos en la terminal de buses del Mercado Municipal de Naranjo, lo que afecta a los trabajadores y los clientes del lugar, por la gran cantidad de moscas que se producen en el sitio. Esta situación, según el actor, es ilegítima y lesiona el Derecho de la Constitución.

II.- En sus informes bajo juramento, la Alcaldesa Municipal del Cantón de Naranjo, O.M.C.S., como la Directora del Área Rectora de Salud de Naranjo, M.P.S., negaron rotundamente los hechos alegados por el actor en el memorial de interposición de este proceso de amparo. En este sentido, la Alcaldesa recurrida señaló que la basura que se deposita en el sitio es recogida entre las 08:45 a las 09:30 horas y no es cierto que la basura sea expuesta al medio ambiente, o que se produzca derrame de lixiviados, toda vez que es colocada en bolsas y en basureros (ver informe aportado por la servidora recurrida, que obra en el Sistema Costarricense de Gestión de los Despachos Judiciales, SCGDJ). Por otra parte, la funcionaria del Ministerio de Salud señaló que con motivo de la denuncia planteada por el recurrente el 10 de mayo de 2012, se realizó una inspección en el lugar al día siguiente, descartándose la presencia de contaminación ambiental.

III.- De este modo, en vista que las autoridades recurridas han negado en sus informes bajo juramento la existencia de contaminación ambiental en la terminal de buses del Mercado Municipal del Cantón de Naranjo (lo cual merece plena credibilidad por parte de este Tribunal Constitucional, justamente al haber omitido aportar el actor algún elemento probatorio que nos permita desvirtuar esas afirmaciones) la Sala Constitucional no aprecia en el caso presente ninguna situación ilegítima que viole o amenace los derechos fundamentales del tutelado, razón por la cual lo procedente es declarar sin lugar el recurso en todos sus extremos, como en efecto se dispone.

IV.- VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO PIZA ROCAFORT. El Magistrado Piza Rocafort salva el voto y declara sin lugar el recurso por razones diferentes que son las siguientes:

1.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene ³Toda persona´de gozar ³a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado ´. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que ³El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho´; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI). También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994. El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.

2.-NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad ±legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste. El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público ±ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable ±sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos. Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento ±serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas ±procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (³ordinariarlo´), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo. La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.

3.- COROLARIO. Por lo expuesto, estimo que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, considero que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

V.- La Magistrada Calzada pone nota según las siguientes consideraciones. Dejo expresa constancia que en este caso, aún y cuando el amparo es declarado sin lugar, por haberse entrado a dilucidar y resolver los aspectos alegados, los efectos de este pronunciamiento en ese sentido producen cosa juzgada material en el ámbito interno y es de carácter erga omnes salvo para la misma Sala, según lo establecen los artículos 7 y 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Como bien lo indicó el Tribunal Constitucional Chileno en la sentencia No. 740 del 2008, considerando 70: ³«tanto los órganos del Estado, como toda persona, institución o grupo se encuentran en el imperativo de acatar la decisión del Tribunal Constitucional, porque ha ejercido la tarea que el propio Constituyente le ha confiado de velar por la supremacía, sustantiva y formal, de la carta Fundamental. ´Bajo ese parámetro, como bien lo señala el artículo 7 citado, sólo la propia Sala podría variar su jurisprudencia, lo cual tiene pleno sentido con lo señalado por Nogueira en la doctrina, cuando indica que: ³Una rigidez absoluta de la jurisprudencia impediría al Tribunal Constitucional superar aquellas decisiones anteriores que se considerarán erróneas, situación que nunca puede excluirse. Ello significaría también admitir que una decisión equivocada del Tribunal Constitucional sustituiría de hecho una o más normas constitucionales´; o también simplemente una decisión que se tomó en un contexto diferente. Sin embargo, dicha reversión sólo puede devenir del propio Tribunal Constitucional, no impuesto por ningún otro órgano y menos aún revisando hechos que han sido objeto de análisis y pronunciamiento por parte de la Sala, ya que así fue conferida dicha potestad por el mismo Constituyente en los artículos 10 y 48 de la Constitución Política, lo cual reviste de seguridad jurídica y garantiza a toda persona que sólo sea juzgada por el Tribunal que señale la ley y por el Juez que lo representa, para impedir que el juzgamiento destinado a afectar sus derechos y bienes se realice arbitrariamente. Según la doctrina alemana moderna, la cosa juzgada es la declaración de certeza contenida en la sentencia, con el carácter de obligatoria e indiscutible, que impide una nueva sentencia diferente. Concepto que es complementado por la doctrina italiana al señalar que la cosa juzgada impide toda nueva decisión de fondo sobre el mismo litigio y no solamente una que sea diferente. La doctrina procesal contemporánea por su parte, refiere que la cosa juzgada sólo opera cuando la sentencia judicial decide la cuestión planteada en el proceso, es decir, sobre las pretensiones planteadas por las partes. Es una cualidad de la sentencia más que un efecto de ésta, materializado en el principio constitucional non bis in idem, que prohíbe el doble juzgamiento de la misma cuestión o mismos hechos. La propia Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone en el párrafo final del artículo 11, que no cabe recurso alguno contra las sentencias de la Sala, lo cual es consecuente con las potestades otorgadas a la Jurisdicción Constitucional por el propio Constituyente, como garantía de certeza y seguridad jurídica. En un Estado Social y Democrático Constitucional de Derecho, no solo se debe preservar el sistema constitucional, sino también garantizar la plena vigencia y respeto de los derechos fundamentales, otorgando la tutela efectiva a las personas que se ven perjudicadas frente a los actos o decisiones que los restrinjan o supriman, lo cual requiere de esta jurisdicción sin duda alguna, de una incuestionable validez constitucional. Sobre el particular en la sentencia No. 1249/01-R de 23 de noviembre ha enfatizado el Tribunal Constitucional Boliviano -cuyo control constitucional también es concentrado-: ³Que, así identificado el objeto del recurso conviene señalar que según la norma prevista por el art. 121-I de la Constitución Política del Estado "contra las sentencias del Tribunal Constitucional no cabe recurso ulterior alguno"; en concordancia con la norma constitucional referida el art. 42 de la Ley N° 1836 dispone que "Las resoluciones del Tribunal Constitucional no admiten recurso alguno. Las normas citadas precedentemente tienen su fundamento en el hecho de que Bolivia, como Estado Democrático de Derecho basado, entre otros, en los principios fundamentales de la soberanía popular, la separación de funciones, la independencia y coordinación de los poderes públicos y la supremacía constitucional, adopta un sistema constitucional en el que la labor del control concentrado de constitucionalidad está encomendada al Tribunal Constitucional, por lo que éste se convierte en el máximo Tribunal de justicia constitucional e intérprete de la Constitución, guardián de la supremacía e integridad de la Constitución; por lo que el Poder Constituyente, a través de la citada norma constitucional instituyó el principio de la cosa juzgada constitucional, que otorga a las sentencias del Tribunal constitucional un especialísimo nivel dentro del sistema jurídico«Que, de lo referido se concluye que el sistema procesal constitucional adoptado por la Constitución y la Ley Nº 1836 para el ejercicio del control de constitucionalidad, en resguardo del principio de la seguridad jurídica, instituye la cosa juzgada constitucional, lo que significa que las sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional tienen carácter definitivo, absoluto e incontrovertible, de manera tal que sobre el tema resuelto no puede volver a plantearse nuevo litigio a través de recurso alguno, ya que expresamente está excluida esa posibilidad por mandato del art. 121-I de la Constitución y el art. 42 de la Ley Nº 1836«´Por otro lado, la fuerza vinculante de las sentencias de nuestro Tribunal no proviene únicamente de su parte dispositiva, sino de los fundamentos, análisis y valoración dada por la Sala cuando resuelve por el fondo un asunto, lo cual también vincula a la administración pública y a la jurisdicción judicial a lo resuelto por ésta en cada proceso. Diferente es el caso en el que la Sala declare sin lugar el recurso advirtiendo que no entra a conocer el asunto porque no es de su competencia y no emite pronunciamiento alguno en ese sentido, quedando en dicho supuesto abierta la posibilidad de discutir la cuestión planteada en otra vía, lo que no ocurre en el presente caso, en el cual sí se hace un análisis de fondo sobre lo expuesto; y respecto del cual este Tribunal no puede renunciar a conocer, toda vez que así lo impone la Constitución Política en los artículos 10 y 48, tratándose de un derecho constitucional expresamente establecido en el artículo 50 constitucional.

Por tanto:

Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Piza Rocafort salva el voto y declara sin lugar el recurso por razones diferentes. La Magistrada Calzada Miranda pone nota.

Gilbert Armijo S Ana Virginia Calzada M. . Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Teresita Rodríguez A. Rodolfo E. Piza R.