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Res. 12975-2011 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 23/09/2011
OutcomeResultado
The Chamber denied the challenge to Articles 1 and 4 and upheld Article 8 conditionally, requiring completion of the Indigenous consultation within a nonextendable six-month period.La Sala rechazó la acción contra los artículos 1 y 4 y mantuvo constitucionalmente el artículo 8, condicionado a que la consulta indígena se efectuara dentro del plazo improrrogable de seis meses.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber reviewed a challenge to Articles 1, 4, and 8 of Executive Decree 34312-MP-MINAE, which declared the studies and works for the El Diquís Hydroelectric Project to be nationally beneficial and in the public interest. It held that this declaration, standing alone, did not violate Indigenous property rights or ILO Convention 169 and that the project remained subject to an environmental impact study and environmental approval. Nevertheless, the Chamber recognized that the proposed execution could directly affect the territory, resources, and interests of the Térraba Indigenous community, making an appropriate, informed, representative, and good-faith consultation necessary. The majority denied the challenge to Articles 1 and 4 and preserved Article 8 through a constitutionally conforming interpretation, conditioned on completion of the consultation required by the decree within a nonextendable six-month period. Three justices dissented and would have partially invalidated Article 8 because the project boundaries overlapped Indigenous territory without prior consultation.La Sala Constitucional examinó la impugnación de los artículos 1, 4 y 8 del Decreto Ejecutivo 34312-MP-MINAE, que declaró de conveniencia nacional e interés público los estudios y obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís. Consideró que esa declaratoria, por sí sola, no vulneraba la propiedad indígena ni el Convenio 169 de la OIT y que el proyecto continuaba sujeto al estudio de impacto ambiental y a la obtención de viabilidad ambiental. Sin embargo, reconoció que la ejecución proyectada podía afectar directamente territorio, recursos e intereses de la comunidad indígena de Térraba, por lo que debía celebrarse una consulta adecuada, informada, representativa y de buena fe. La mayoría rechazó la acción respecto de los artículos 1 y 4 y mantuvo el artículo 8 mediante una interpretación conforme a la Constitución, condicionada a que la consulta prevista en el decreto se realizara dentro de un plazo improrrogable de seis meses. Tres magistrados disintieron y habrían anulado parcialmente el artículo 8.
Key excerptExtracto clave
In accordance with the foregoing, the action must be dismissed, although the consultation provided for in Article 4 of the challenged Decree must be carried out without delay, within the period established in the operative part of this decision. The action regarding Articles 1 and 4 of Executive Decree No. 34312 is denied. By majority vote, Article 8 of Executive Decree No. 34312 is interpreted in conformity with the Constitution, provided that the consultation established in Article 4 of that Decree is conducted within the nonextendable period of six months counted from notification of this decision.De conformidad con lo expuesto corresponde desestimar la acción, aunque la consulta prevista en el artículo 4 del Decreto impugnado deberá realizarse sin demora, dentro del plazo fijado en la parte dispositiva de este pronunciamiento. Se declara sin lugar la acción respecto de los artículos 1 y 4 del Decreto Ejecutivo número 34312. Por mayoría, se interpreta conforme a la Constitución el numeral 8 del Decreto Ejecutivo número 34312, siempre y cuando la consulta establecida en el artículo 4 de ese Decreto se realice en el plazo improrrogable de 6 meses contado a partir de la notificación de este pronunciamiento.
Pull quotesCitas destacadas
"La mera declaración de que el proyecto de marras sea de conveniencia nacional, no puede ser considerada como violatoria al derecho a la propiedad cobijado en el artículo 45 constitucional ni contraria al artículo 14 del Convenio 169."
"The mere declaration that the project at issue is nationally beneficial cannot be regarded as violating the property right protected by Article 45 of the Constitution or as contrary to Article 14 of ILO Convention 169."
Considerando V
"La mera declaración de que el proyecto de marras sea de conveniencia nacional, no puede ser considerada como violatoria al derecho a la propiedad cobijado en el artículo 45 constitucional ni contraria al artículo 14 del Convenio 169."
Considerando V
"El decreto no lo exime de la realización de un estudio de impacto ambiental para la obtención de la respectiva viabilidad ambiental, requisito esencial e indispensable si se desea continuar hasta la materialización del proyecto."
"The decree does not exempt the project from conducting an environmental impact study to obtain the corresponding environmental approval, an essential and indispensable requirement for proceeding to the project's implementation."
Análisis de los controles ambientales
"El decreto no lo exime de la realización de un estudio de impacto ambiental para la obtención de la respectiva viabilidad ambiental, requisito esencial e indispensable si se desea continuar hasta la materialización del proyecto."
Análisis de los controles ambientales
"La consulta previa no es una simple formalidad, es la expresión de un procedimiento de vocación democrática, que también puede tener consecuencias prácticas, porque al escuchar a la comunidad afectada, ésta puede sugerir soluciones alternativas, sin afectar el contenido esencial del acuerdo."
"Prior consultation is not a mere formality; it is the expression of a democratically oriented procedure that may also have practical consequences, because hearing the affected community allows it to suggest alternative solutions without impairing the agreement's essential content."
Nota del magistrado Cruz Castro
"La consulta previa no es una simple formalidad, es la expresión de un procedimiento de vocación democrática, que también puede tener consecuencias prácticas, porque al escuchar a la comunidad afectada, ésta puede sugerir soluciones alternativas, sin afectar el contenido esencial del acuerdo."
Nota del magistrado Cruz Castro
"La consulta, al igual que cualquier consulta a la ciudadanía, debe responder a un equilibrio en la información que asegure un consentimiento informado efectivo."
"Consultation, like any consultation with the public, must provide balanced information that ensures effective informed consent."
Nota del magistrado Cruz Castro
"La consulta, al igual que cualquier consulta a la ciudadanía, debe responder a un equilibrio en la información que asegure un consentimiento informado efectivo."
Nota del magistrado Cruz Castro
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Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by J.G.R., known as G.G.R., of legal age, married once, community leader, holder of identity card number 0000000, resident of the T. Indigenous Reserve in Buenos Aires, Puntarenas, in his capacity as judicial and extrajudicial representative of ASOC.D.I.R.I.T., against Articles 1, 4, and 8 of Executive Decree No. 34312-MP-MINAE of February 6, 2008.- Findings of Fact (Resultando):
of Buenos Aires is the judicial representative of the reserve; the arguments are not admissible in constitutional challenge proceedings (acción de inconstitucionalidad), but rather in an amparo proceeding (recurso de amparo). It considers that the claimant lacks standing (legitimación) to bring the action on the basis of a diffuse interest (interés difuso); such an interest must have a dual nature, since, where certain values are concerned (the environment, the protection of historical values, electoral matters, etc.), standing belongs to the human being as such, because the harm is suffered by both the community and the individual. After transcribing the articles challenged in the action, it is stated that section 4 of the Decree establishes the working method used by Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, which faithfully complies not only with internal policies but also with national and international law.
The country’s ethnic communities have undergone historical processes that have caused them to distrust State institutions, as they feel that decisions concerning local development have been made that harm or fail to consider their identity and cultural values. ICE has been conducting studies in the basin since the 1960s, yet no project has materialized. One of the current challenges facing the hydroelectric project is to build relationships of trust, but this cannot be done without the assistance of the various groups and perspectives, which must provide guidance as to the actions to be taken so that their ideas are not excluded and carry weight in the project’s decision-making. How this should be done must be decided by the various local organizations, which often hold conflicting ideas and perspectives. Proyecto Hidroeléctrico El Diquís has attempted to establish a relationship with Asociación de Desarrollo Integral Indígena de T., but this group has not been receptive.
Even in connection with a complaint filed with Defensoría de los Habitantes, a forum for consensus-building (concertación) was requested in order to achieve closer relations with the indigenous community of T. In the amparo proceeding No. 04-12966-0007-CO, brought before the Sala by indigenous persons who do not represent the Asociación, although the decision was issued in favor of the Asociación, the investigations were suspended in an effort to reach consensus with the community and were resumed in 2007. If the investigations are not conducted, there is simply no way to determine whether the geology of the site makes it possible to build a dam. On 9 de junio de 2007, during an Ordinary Members’ Assembly, ICE delivered a letter of commitments to G.G.R., president of the ADI de T. The commitments set forth therein were scheduled according to the time frames and budgets available to ICE for their fulfillment.
To date, the signed agreement has never been returned; even so, ICE fulfilled its commitments and continued the work agreed upon in that document. What is currently being discussed with the indigenous population of T. that is not affiliated with ADIT is an effective social consensus-building mechanism (mecanismo efectivo de concertación social) to facilitate the implementation of the mechanism for indigenous participation and representation. One mechanism gaining support is the establishment of a liaison body with the ICE authorities (a form of indigenous liaison committee), in which the contribution of organizations such as Asociación Regional Aborigen del Valle del Diques (ARADIQUES), which has recent experience in public consultation and in adapting support instruments for indigenous participation, is being considered. Regarding the violation of the right to property, the results of the studies conducted to date have determined that approximately 74 hectares in the China Kichá indigenous reserve and 653 hectares in the T. indigenous reserve would be flooded.
In total, approximately 727 hectares would be flooded, representing about 12.6% of all land flooded by the project, 7.5% of the entire indigenous territory of T., and 5.7% of the entire territory of China Kichá. Most of the project is not located in areas declared to be indigenous reserves. Although the indigenous community of T. holds title to the lands located within the boundaries of the reserve, it does not actually possess the right to use and enjoy them. Both are among the communities with the smallest amount of territory in indigenous hands and the least amount of forested land preserved. The occupation of the territories is a problem that worsens by the day. They are now occupied not only by persons classified as good-faith possessors (poseedores de buena fe), but also by other persons whose possession is unlawful, compounded by the fact that their numbers have increased and continue to increase.
Although the government, through the responsible institutions, has made limited progress, it is insufficient to provide a comprehensive solution for all parties involved, and there is no indication that the State will be able to provide an effective response to the problem, even in the medium term. Within the law of property, reference is made to agricultural property (propiedad agraria), condominium property (propiedad horizontal), and marital property (propiedad conyugal), but the legal construct of “collective private property” (“propiedad privada colectiva”) is neither regulated nor developed as such within our legal system. This allows for multiple interpretations, inevitably causing confusion: the “Indigenous Reserves” were created, but their property regime was not. With respect to the sites identified in article 8 of the decree, given the quantities of material required by the project, both for civil works such as the dam, water intake, etc., and for road repairs, and in anticipation of subsequent speculation involving the sale of material or concessions to ICE, certain potential extraction sites were preliminarily identified.
This process belongs to the subsequent project implementation stage. Therefore, the violation alleged by the claimant has no basis whatsoever, nor can the claimant prove it. It should be emphasized that the boundaries of the Reserva de T. referred to are not current, not because of any action by ICE, but because of the topographical surveys (levantamientos topográficos) conducted by Instituto de Desarrollo Agrario in 2003 to enable the transfer of lands to the indigenous community, which very likely even caused a change in its area; there is no longer a single whole, but rather parts of the whole. With respect to the measures that must be subject to consultation, Defensoría de los Habitantes itself states: “…Although the Right to Consultation (Derecho de Consulta) is one of the central pillars of Convenio No. 169 de la OIT, the right of Indigenous Peoples to be consulted cannot be asserted in relation to every activity of the State.
In this regard, the possibility that indigenous populations may be affected does not create an obligation for the State to carry out an entire consultation process….” Until the study stage has been completed, the environmental impact study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA) has been compiled and submitted to Secretaría Técnica Nacional, and that body has issued a decision denying or granting the project environmental viability (viabilidad ambiental), any impact at the current stage remains contingent. The project is undergoing feasibility-phase studies; the provisions of Convenio 169 do not establish the procedures, but Sala Constitucional, in judgment 6188-98, directed that the procedure established in article 361 of the Ley General de la Administración Pública be applied by analogy. In addition, the environmental impact assessment process (Evaluación de Impacto Ambiental) currently in force in Costa Rica includes formal mechanisms for consultation regarding the project, as established in Decreto Ejecutivo 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC, most notably the Public Hearings mechanism (Audiencias Públicas).
The hearing is held after the project’s EsIA has been submitted to SETENA for review and if SETENA determines that it is necessary. The hearing therefore constitutes a stage of the review process, and its results are considered by SETENA when issuing the final decision. It requests that the action be dismissed in its entirety.
Justice Rueda Leal delivers the opinion; and,
Considering:
G.G.R. is the representative of Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de T. de Buenos Aires. According to the filing initiating the proceedings (escrito de interposición), the association he represents owns the real properties certified as such by the Registro Nacional de la Propiedad Inmueble. The Chamber does not seek to determine the exact location of the lands that will allegedly be affected by the El Diquís hydroelectric project. The certifications establish standing (legitimación) to bring the action of unconstitutionality, based on the connection between the legal entity that owns the territory and its status as holder of the property rights (derechos patrimoniales). Costa Rican legislation recognizes the legal capacity (capacidad jurídica) of the Indigenous group to represent itself in Articles 2 and 4 of the Ley Indígena, Articles 3, 4 and 5 of the Reglamento a la Ley Indígena, and Article 1 of Decreto Ejecutivo 13568-C-G of 30 April 1982, which recognizes that the Indigenous Communities are legally represented by the Asociaciones de Desarrollo Integral, which act as local governments but may not be considered state entities.
In the case of this action of unconstitutionality, standing to bring the action derives from the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional; accordingly, the action of unconstitutionality must be decided on the merits.
The petitioner alleges that the areas in which the El Diquís Hydroelectric Project referred to in Decreto Ejecutivo número 34312 will be carried out are located predominantly in zones declared to be an Indigenous reserve. Specifically, the petitioner considers Articles 1, 4 and 8 of the cited decree unconstitutional. Article 1 provides as follows: “In compliance with Articles 3º subsection m), 19 subsection b) and 34 of Ley Forestal Nº 7575 of 13 February 1996, the studies and works of the El Diquís Hydroelectric Project and its transmission works, hereinafter the Project, which will be constructed by Instituto Costarricense de Electricidad, hereinafter ICE, are hereby declared to be a matter of National Benefit and Public Interest (Conveniencia Nacional e Interés Público).” In this regard, he asserts that the project will be carried out predominantly in zones declared to be an Indigenous reserve.
He states that, pursuant to Article 14 of Convention No. 169 of the International Labour Organization [ILO], ratified by Costa Rica, Indigenous peoples have the right to be guaranteed effective protection of their lands and to have their property rights respected. Nevertheless, the challenged decree affects approximately 700 hectares of Indigenous territory, contrary to Article 14 of Convention 169 and Article 45 of the Political Constitution (Constitución Política). Article 4 of the Decree provides: “Article 4º—ICE shall establish mechanisms for providing information to and negotiating with the communities involved in the development of the Project, in order to reach agreements that balance local interests concerning recognition of the inhabitants’ ties to the land (arraigo) with national energy-supply interests. The information and negotiation mechanisms shall: a) Include preclusive negotiation stages (etapas preclusivas de negociación), such that matters agreed upon at each stage may not be reopened for discussion at a later stage; and b) Constitute instruments of transparency, commitment and community participation.
ICE may request advice from Defensoría de los Habitantes and Programa Estado de la Nación in preparing and implementing the information and negotiation mechanisms; those mechanisms shall be submitted for consultation to the Municipalidades of the cantons of Buenos Aires, Osa and Pérez Zeledón before their publication in the Diario Oficial La Gaceta.” In this regard, he claims that this provision fails to comply with the requirement under Convention 169 for prior consultation (consulta previa) with the affected Indigenous communities. He explains that major works have begun and are being carried out in his Indigenous reserve that will severely affect the Indigenous community he represents, including its way of life, customs, traditions, culture, religious values and enjoyment of its territory, and that the community he represents should have been consulted beforehand regarding that project; that is, mandatory prior consultation should have been conducted with the affected Indigenous peoples, particularly through their representative institutions, with the aim of reaching agreement on the proposed measures, all in accordance with the freely expressed wishes of the affected peoples and the provisions of Convention 169.
He maintains that an attempt was made to devise behind their backs, without consulting them as to their position, a project in which they must and have the right to participate actively, with the goal of overcoming the historical poverty and underdevelopment to which they have been confined; and that the challenged government action deliberately failed to obtain their opinion beforehand, which constitutes a clear violation of their rights, since those rights are infringed by reducing the petitioner community’s role to belated participation in absurd arrangements or discussions that can only be described as “post morten.” Indeed, allowing them to participate only in a limited and improper manner, after the decision had been made to undertake the project’s initial activities and then proceed with all its details without first hearing, considering and granting their claims where appropriate, means neither obtaining nor giving due consideration to their opinion.
He notes that there is not even any mention of consulting the organizations that legally represent their Indigenous communities or CONAI, and that his community must participate from the earliest stages of any plan or program affecting it, rather than only once the program has already become a reality and is being implemented. He also considers Article 8 of the challenged Decree unconstitutional. It provides as follows:
“Article 8º—The sites for extracting materials (explotación de materiales) for the dam, powerhouse and related works are located on the General, Buenos Aires, Changuena and Cabagra Topographic Sheets, at a scale of 1:50 000, of Instituto Geográfico Nacional, and have the following polygon points:
Starting Point Ending Point 534000 E / 337700 N 536000 E / 337875 N 536000 E / 337875 N 538000 E / 337500 N 530650 E / 339603 N 531747 E / 338563 N 534939 E / 347661 N 533541 E / 346603 N 533541 E / 346603 N 532202 E / 345356 N 532202 E / 345356 N 531470 E / 343697 N 522600 E / 323750 N 520000 E / 323000 N 520000 E / 323000 N 518000 E / 322283 N 518000 E / 322283 N 516000 E / 322052 N 547052 E / 334121 N 546614 E / 332384 N 548576 E / 328715 N 547800 E / 326781 N” According to his allegations, this provision is unconstitutional insofar as the designated extraction sites affect Indigenous territory without the community he represents having first been consulted, thereby violating Article 45 of the Political Constitution in relation to Article 14 of Convention N° 169.
Reserva Indígena de T. is delimited in Decreto Ejecutivo 22203 of 2 April 1993. Its legislative basis likewise derives from the so-called Ley Indígena No. 6172 of 29 November 1977, Article 2 of which expressly declares that the reserves mentioned in Article 1°, including the T. reserve, are the property of the Indigenous communities. According to the technical report of Instituto Geográfico Nacional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (folio 318), Article 8 of the cited Decree refers to plane-coordinate points (puntos de coordenadas planas) representing sites for extracting materials for the dam, powerhouse and related works. The project, in turn, consists of extraction sites and therefore does not have a single operational space or area; because the spatial dimensions of those sites or points are not stated, it is currently impossible—based on the information in the record of these proceedings—to calculate any overlapping land area that may exist between the Diquís Hydroelectric Project and Reserva Indígena de T. Nevertheless, once the boundaries of Reserva Indígena de T. are plotted on the corresponding topographic sheets and compared with the locations forming part of the hydroelectric project, three sites coincide with the Reserve’s area: the points 536000 E / 337875 N, 547052 E / 334121 N and 546614 E / 332384 N. Furthermore, Instituto Costarricense de Electricidad acknowledges in its report that approximately 74 hectares in Reserva Indígena de China Kichá and 653 hectares in Reserva Indígena de T. would be flooded.
In total, approximately 727 hectares would be flooded, affecting 7.5% of the entire Indigenous territory of T. and 5.7% of the entire territory of China Kichá. Consequently, there can be no doubt that, during its implementation phase—which has not yet begun—and according to the information contained in the record of this action, the El Diquís Hydroelectric Project will encompass T. Indigenous territory.
Before addressing this action, the Court reviewed the decided cases in which the hydroelectric project at issue here was challenged. The following is relevant in that regard:
“Furthermore, with respect to the failure to provide the technical studies supporting the promulgation of Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE, the authority explains in its report—which was rendered under oath, after due warning of the consequences, including criminal consequences, provided for in Article 44 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional—that no such studies currently exist. Rather, the El Diquís Hydroelectric Project is in its first phase, which entails preparing the inputs for the consulting firm that will be hired to prepare the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental). This means that work is underway to prepare studies of the physical environment required as inputs for designing the works, as well as to collect biotic, physical and socioeconomic information that will serve as the technical basis for preparing the Environmental Impact Study. The authority therefore alleges that there are not yet any completed or finalized technical studies that could be provided to the petitioner, as was explained to him when his requests were answered” (see judgment No. 2008-011743 of twelve hours and sixteen minutes on 25 July 2008; emphasis not in the original).
“SOLE.- The appellant sought protection (tutela) of the property right (derecho de propiedad) of the Indigenous community of T., because, in his view, the El Diquís Hydroelectric Project is being built within that Indigenous Reserve (Reserva Indígena) without authorization from the Board of Directors of the corresponding Asociación de Desarrollo Integral. Notwithstanding the foregoing, the General Judicial Attorney-in-Fact (Apoderado General Judicial) of the Instituto Costarricense de Electricidad explained in his report—submitted under oath, after due warning of the consequences, including criminal consequences—that the dam is not under construction; rather, the feasibility of the project is being evaluated so that environmental impact studies (estudios impacto ambiental) may subsequently be conducted (appearing at folio 22). He further emphasized that the Instituto Costarricense de Electricidad has fostered dialogue not only among representatives of the communities but also among groups in the area surrounding the project’s development (appearing at folio 23).
In view of this, this Constitutional Chamber finds that no fundamental right (derecho fundamental) has been infringed. First, the respondent authority certified that the dam is not under construction. The project is only in its initial phase. Moreover, the appellant did not establish the existence of any measure taken by the respondent entity that threatened the integrity of the Indigenous reserve or its population centers. Furthermore, the Institute’s General Judicial Attorney-in-Fact assured this Court that dialogue with the local population and those potentially affected has been encouraged. It therefore cannot be concluded that Articles 13 through 19 of Convention No. 169 of the International Labour Organization were violated. Consequently, the appeal filed must be dismissed” (see judgment No. 2008-013560 of diez horas y veinte minutos del cinco de septiembre del dos mil ocho; emphasis not in the original).
“I.- Proven Facts. The following facts, which are relevant to the resolution of this matter, are deemed duly established:
II.Subject Matter of the Appeal. The appellant alleges that the Instituto Costarricense de Electricidad is violating Article 6 of International Labour Organization Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries because the corresponding consultation (consulta) with the peoples regarding the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís has not been conducted. […]
IV.The Specific Case. In the case under review, the appellant alleges a violation of Article 6 of the 1989 Convention 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries because the Instituto Costarricense de Electricidad did not consult the inhabitants of the Reserva Indígena de T. before conducting studies for the Proyecto Hidroeléctrico El Díquís. Indeed, under the international rules outlined in the preceding recital (considerando), Indigenous peoples have a right to be consulted through appropriate procedures, particularly through their representative institutions, whenever legislative or administrative measures that may directly affect them are contemplated. The construction of a hydroelectric plant is certainly one such matter; however, it is necessary to determine whether a duty to consult existed in this specific case. In that regard, it may be inferred from the report submitted under oath, subject to the consequences—including criminal consequences—provided for in Article 44 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, that the project is currently in its first, feasibility phase, which includes preparing the inputs for the consulting firm that will be retained to conduct the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental), and that this study has not even begun.
Thus, the development and actual construction of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís have not yet even been determined, since the corresponding permits have not yet been requested because the feasibility of carrying out the project has not yet been established; unless the investigations are conducted, there is no way to know whether the geology of the site makes it possible to build a dam. Accordingly, this Chamber considers the present amparo appeal (recurso de amparo) premature, since it concerns a future and uncertain event, as it is not yet known with certainty whether the construction in question will take place. […]
In view of the foregoing, this Chamber finds that the respondent authority has made efforts to engage with the Indigenous inhabitants of the community of T., even though a final decision to build the dam has not yet been made. Nevertheless, the respondent authority must be reminded that, if it is decided to develop the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, it must ensure the effective participation of the Indigenous peoples in the process and in decision-making” (see judgment No. 2009-06045 of catorce horas y cincuenta y tres minutos del veintidós de abril del dos mil nueve; emphasis not in the original).
“III.- Proven Facts. The following facts, which are relevant to the resolution of this matter, are deemed duly established, either because they have been proven or because the respondent failed to address them as ordered in the initial ruling:
Along the same lines, the Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental stated that the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís is in its assessment phase and that the work being performed, such as drilling, gallery excavation, and geophysical investigations, does not correspond to the project’s construction phase but rather to the investigation phase, which also has environmental approval granted by resolution No. 1584-2005-SETENA of 1° de julio de 2005. In addition, the Buenos Aires camp, designed to facilitate implementation of this initial phase, has environmental approval granted by resolution No. 2634-2007-SETENA of 6 de diciembre de 2007. Based on the foregoing, this Constitutional Chamber finds that no fundamental right has been violated. First, the respondent authorities certified that the dam is not under construction. The project is only in one of its initial phases. Moreover, the Institute’s General Judicial Attorney-in-Fact assured this Court that dialogue with the local population and those potentially affected has been encouraged. It therefore cannot be concluded that, up to this stage, Articles 13 through 19 of Convention No. 169 of the International Labour Organization have been violated. […]
Accordingly, this Court finds no basis for departing from the position expressed in this judgment. Therefore, no violation of Convention No. 169 of the International Labour Organization has been established because, as noted, the project is only in one of its initial phases, and it therefore cannot be concluded that the aforementioned Convention has been violated up to this stage. […]
Accordingly, it was not established that the respondents have begun work under this project that harms the environment and wildlife of the Indigenous territory, since, as noted, the project is in the phase of environmental impact and technical studies in the Río T. watershed (cuenca), and therefore is not in the construction phase but rather in the investigation phase. For all the foregoing reasons, the amparo appeal is premature because, at present, no violation of the fundamental rights of the allegedly aggrieved parties has materialized” (see judgment No. 2010-009536 of once horas y un minuto del veintiocho de mayo del dos mil diez; emphasis not in the original).
“Well then, what has been stated thus far serves to indicate that the Executive Branch has not exceeded its authority and that the exemptions it has granted are fully supported by its obligation to ensure that the country follows an environmentally sustainable development model based on clean-energy production methods. Furthermore, the declaration that the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís is in the national interest (conveniencia nacional) is supported by the provisions of the Ley Forestal and its regulations, since a hydroelectric dam is certainly a project intended for the ‘generation, transmission, and distribution of electricity,’ such that the challenged decree would cover a project falling within the circumstances contemplated in Article 19 of the Ley Forestal and Article 2 of the Reglamento a la Ley Forestal. In addition, it must be taken into account that the decree in no way entails the possibility of proceeding with the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís without complying with the environmental controls established by the legal system, since, as the reporting authorities properly acknowledge in this action, the decree does not exempt it from conducting an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) in order to obtain the corresponding environmental approval (viabilidad ambiental), an essential and indispensable requirement for proceeding toward implementation of the project.
Moreover, it should be noted that the petitioner does not specifically challenge subsections b), c), and d) of Article 9 of executive decree 34312-MP-MINAE of 6 de febrero de 2008, because the petitioner does not provide specific reasons why those three provisions of that decree could deprive Article 50 of the Constitution of its essential content. […]
From that perspective, subsections b), c), and d) of Article 9 of the challenged decree are not contrary to Constitutional Law, since they are supported by a statutory provision authorizing the Executive Branch to take certain actions to expedite the types of projects contemplated therein, without this signifying or resulting in a lack of environmental protection and without the authorization becoming an arbitrary, unreasonable, and unlimited prerogative to destroy the environment or deprive the right to a healthy and ecologically balanced environment of its minimum content” (see judgment No. 2010-013100 of catorce horas y cincuenta y siete minutos del cuatro de agosto del dos mil diez; emphasis not in the original).
“Second: It must be made clear that the binding force of environmental regulations—like that of the rest of the legal system, as this Court held in the aforementioned judgment number 2340-92—may be excepted only in connection with an emergency or exceptional situation under the terms contemplated in Article 180 of the Constitution (‘to meet urgent or unforeseen needs in cases of war, civil disturbance, or public calamity’). […]
However, it is indeed true that the challenged provisions contemplate a circumstance in which the designated use of privately owned real property subject to a restriction protecting the State’s forest heritage (patrimonio forestal del Estado) may be modified to allow the construction of infrastructure works serving the public good (conveniencia social). Nevertheless, it bears emphasizing that this is not an exceptional regime authorizing public institutions to pollute the environment: under such a regime, environmental regulations would not apply, whereas under this exception they do apply, since the decision must be based precisely on those regulations. These are properties upon which a restriction of clear social interest has been imposed, based on the purpose of preserving and protecting the environment; hence the general and absolute rule prohibiting land-use change (cambio de uso) (first paragraph of Article 19 and first phrase of the first paragraph of Article 34 of the Ley Forestal), a purpose that is modified in furtherance of the general interest of the national community. […]
The precedent partially transcribed above establishes that declaring a project or work to be in the national interest or public interest (interés público), pursuant to Articles 19, subsection b), and 34 of the Ley Forestal, does not in any way entail exempting that project or work from the application of environmental regulations, including the obligation to conduct the corresponding technical studies (Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente) to establish the suitability of the project at the designated location and the impact that such works will have on the environment, in order to determine the compensatory measures necessary to mitigate adverse effects. […]
The fact remains that the potential implementation of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís could have an environmental impact on that wildlife refuge. That potential impact plainly cannot be determined in advance through this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). The environmental impact study required by Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente exists for the purpose of assessing that issue. It is therefore reiterated that the mere declaration that the studies and works of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís and its transmission works are in the national and public interest does not in any way entail exemption from the duty to conduct such a study. […]
In that regard, when enacting the Ley Forestal, number 7575, our legislature, with great foresight, left room within Article 19 of that statute for the State to proceed with projects that might potentially have environmental impacts, as does any other human activity, but whose impacts, when weighed against the social, economic, and environmental benefits, would be far outweighed by those benefits, such that proceeding with them would be beneficial; for this purpose, they would be required to be in the national interest. […]
It is therefore clear that the purpose of those authorizations, lawfully granted to the Executive Branch, is to provide it with an appropriate means precisely to promote environmentally sustainable development […]
‘The right to development must be exercised in a manner that equitably meets the developmental and environmental needs of present and future generations.’ […]
In accordance with the foregoing, sustainable resource management entails meeting countries’ needs while taking into account the requirements of present and future generations and balancing three principal objectives: environmental, social, and economic. This is intended to reverse trends that threaten the quality of human life and prevent increased costs to society. [...]
Ensuring the existence of a sustainable relationship between humanity and nature. Indeed, the adoption of sustainable policies is based on harmony among economic growth, social equity, and the conservation of natural resources […]
The environment must therefore be understood as a development resource to be used appropriately, and action must be taken in an integrated manner with respect to its natural, sociocultural, technological, and political dimensions; otherwise, its productivity for the present and future will be degraded, and the heritage of future generations could be placed at risk. […]
In addition, it must be taken into account that the decree in no way entails the possibility of proceeding with the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís without complying with the environmental controls established by the legal system, since, as the reporting authorities properly acknowledge in this action, the decree does not exempt it from conducting an environmental impact study in order to obtain the corresponding environmental approval, an essential and indispensable requirement for proceeding toward implementation of the project. […]
Human dignity is the center, the cornerstone, of any State governed by the rule of law (Estado de Derecho); therefore, human dignity and respect for the integrity of the environment must undoubtedly go hand in hand, since an environmental policy that does not take the full development of individuals into account will hardly be sustainable, just as a socioeconomic development model that disregards the environment and sacrifices environmental protection at all costs will not be sustainable […]” (see judgment No. 2010-013622 of quince horas y cuarenta y dos minutos del diecisiete de agosto del dos mil diez; emphasis not in the original).
These precedents yield a series of ideas and principles on the basis of which the Chamber has not considered unconstitutional the State action undertaken during what was understood there to be the initial phase of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís.
In this regard, that provision establishes the following: “In compliance with the provisions of Articles 3º subsection m), 19 subsection b), and 34 of Ley Forestal Nº 7575 del 13 de febrero de 1996, the studies and works of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís and its transmission works, hereinafter the Project, which shall be constructed by the Instituto Costarricense de Electricidad, hereinafter ICE, are hereby declared to be in the National Interest and Public Interest.” With respect to that provision, the mere declaration that the project at issue is in the national interest cannot be considered a violation of the right to property protected by Article 45 of the Constitution or contrary to Article 14 of Convention 169. In any event, before making the State decision permitting work on the project to begin, the State must give effect, for the Indigenous peoples concerned, to the fundamental rights arising both from their right of ownership over the lands they traditionally occupy—that is, the reserve—and from their rights over the natural resources pertaining to those territories, as well as the rights established by Convention 169.
This will entail, among other things, the right to compensatory measures or compensation (indemnización), which must be determined at the appropriate time, as well as mitigation measures and a proportionate and reasonable sharing of the project’s benefits, in accordance with Article 45 of the Constitution and the commitments undertaken by the Costa Rican State upon ratifying the aforementioned ILO Convention. Nevertheless, that legal obligation is not incompatible with the declaration that the work in question is in the national and public interest, which is justified by the country’s need to reduce its dependence on fossil fuels for electricity generation. This promotes the entire population’s constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment and every citizen’s right to ensure an optimal level of electricity production in order to safeguard the country’s economic development and the supply of that essential legally protected good to the inhabitants of the Republic.
The aforementioned provision states as follows:
“Article 4º—ICE shall provide information and negotiation mechanisms for the communities involved in the development of the Project, in order to reach agreements that balance local interests concerning recognition of residents’ attachment to their communities (arraigo) with national energy-supply interests. The information and negotiation mechanisms shall:
ICE may request advice from the Defensoría de los Habitantes and the Programa Estado de la Nación for the preparation and implementation of the information and negotiation mechanisms; these mechanisms shall be submitted for consultation to the Municipalidades of the cantons of Buenos Aires, Osa, and Pérez Zeledón before their publication in the Diario Oficial La Gaceta.” In this regard, the petitioner considers that provision unconstitutional because, before it was issued, ICE should have consulted the ADI of the T. Indigenous Reserve, pursuant to Article 6 of Convenio 169, which provides as follows:
“1. In applying the provisions of this Convention, governments shall:
2. Consultations (consultas) carried out pursuant to this Convention shall be conducted in good faith and in a manner appropriate to the circumstances, with the objective of reaching an agreement or obtaining consent regarding the proposed measures.” In the Chamber’s opinion, the challenged provision ultimately seeks to apply the mandate established in Article 6 of Convenio 169 to the specific case, since it requires ICE to negotiate and reach agreements and commitments, as well as to ensure the participation of the indigenous community; in other words, it is a provision intended to comply with that international convention, which entails conducting the consultation whose absence the petitioner challenges. Likewise, the establishment of preclusive stages of negotiation (etapas preclusivas de negociación), so that what has been agreed upon in each stage cannot be reopened for discussion at a later stage, is reasonable, since otherwise either party could cause unjustified delays, to the detriment of the required administrative expediency demanded by a project declared to be of national benefit and public interest.
Nevertheless, it should be emphasized that each stage must comply with standards of transparency, commitment, and community participation, so that if those standards are not met, a stage of the negotiation cannot be deemed concluded. Put differently, transparency, commitment, and community participation, in an environment of freedom and good faith, are sine qua non conditions for concluding each stage of the negotiation. In this regard, good faith requires all parties to the consultation, including the indigenous parties and ICE’s representatives, to recognize both parties’ legitimate interests relating to the hydroelectric project and to attempt to reach decisions by consensus. Accordingly, because the challenged provision recognizes and promotes the right of indigenous populations to be consulted within reasonable parameters, the Chamber finds no unconstitutionality. That said, the challenged Article 4 merely establishes a minimum basis for setting the consultation procedure, the objective of which must be the free, prior, and informed consent (consentimiento libre, previo e informado) of the T. population, as well as of other indigenous populations that might be directly affected by the aforementioned hydroelectric project.
Clearly, in defining that procedure, neither party may unilaterally impose its position on the other beyond the basis established in the cited provision and, of course, in accordance with Convenio 169. This means that, through a free, constructive, and good-faith dialogue, the indigenous representatives and ICE will have to define the consultation procedure itself. For that purpose, as stipulated in Article 4 of Executive Decree number 34312, it is appropriate to obtain advice from the Defensoría de los Habitantes and the Programa Estado de la Nación, among other institutions, since other public- or private-law entities, whether national or international, could also provide assistance. Specifically, the remaining particular elements of the consultation procedure itself must be defined in agreement with the indigenous peoples affected by the project, including the T. community. For purposes of implementing Article 4 subsection b) of Executive Decree number 34312, the consultation with the indigenous people must be structured so that they may express their will freely, in advance, and on an informed basis, as provided in Article 19 of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples.
To that end, the indigenous people must have access to the relevant technical studies, including the feasibility studies for the hydroelectric project that have already been completed and those currently underway. ICE must maintain this openness in providing information throughout every stage of the consultation process. Furthermore, informed understanding presupposes that the indigenous peoples possess the necessary knowledge and technical capacity; for this purpose, it is essential that they have their own expert advisers in the relevant fields. Such consultants shall be freely and autonomously selected and retained by the indigenous people, but their costs shall be borne by the Instituto Costarricense de Electricidad. Additionally, if both parties agree, a team of independent and trustworthy experts could facilitate the consultation process, which could be sponsored by the United Nations system.
In all events, the consultation must be conducted within 6 months from the date notice of this ruling is given, and before the State makes any decision authorizing commencement of work on the project. It is incompatible with good faith in the consultation process for either party to adopt positions openly contrary to unequivocal rules of science or technology, or to fundamental principles of justice, logic, or sound judgment. Neither party to the consultation process may proceed on the assumption that it will impose its will on the other; on the contrary, an atmosphere of mutual respect and consideration for each party’s views must prevail. Likewise, good faith requires the Instituto Costarricense de Electricidad to suspend all research or other activities involving operations within the affected indigenous territories until the consultation stipulated in Article 4 of Executive Decree number 34312 has concluded.
This article provides as follows:
“Article 8º—The sites for extracting materials for the dam, powerhouse, and related works are located on the General, Buenos Aires, Changuena, and Cabagra Topographic Sheets, at a scale of 1:50 000, of the Instituto Geográfico Nacional, and have the following polygon points:
Starting Point Ending Point 534000 E / 337700 N 536000 E / 337875 N 536000 E / 337875 N 538000 E / 337500 N 530650 E / 339603 N 531747 E / 338563 N 534939 E / 347661 N 533541 E / 346603 N 533541 E / 346603 N 532202 E / 345356 N 532202 E / 345356 N 531470 E / 343697 N 522600 E / 323750 N 520000 E / 323000 N 520000 E / 323000 N 518000 E / 322283 N 518000 E / 322283 N 516000 E / 322052 N 547052 E / 334121 N 546614 E / 332384 N 548576 E / 328715 N 547800 E / 326781 N” In this regard, as indicated supra, according to the technical report of the Instituto Geográfico Nacional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (folio 318), the aforementioned article refers to planar coordinate points representing sites for the extraction of materials for the dam, powerhouse, and related works. The project consists of extraction sites and therefore does not have a single space or area of operation. Once the boundaries of the Reserva Indígena de T. were established on the respective topographic sheets (see the map prepared by that Institute at folio 321 of this action), in relation to and based on the location of the sites forming part of the hydroelectric project, three sites in Decreto número 34312 coincide with the area of the Reserve: the points 536000 E / 337875 N, 547052 E / 334121 N and 546614 E / 332384 N. However, the mere designation of the aforementioned sites, although they encompass territory within the Reserva Indígena de T., cannot be characterized as contrary to Convention 169.
In support of this position, it should be noted that this case does not require an analysis of issues concerning title to the property of a tribal community (which do not arise in our case because communal ownership is fully recognized), but rather the granting of concessions for the exploitation of natural resources that affect the Indigenous way of life and spirituality. In this regard, in the Saramaka case (judgment of the Inter-American Court of Human Rights of 28 November 2007), the Inter-American Court held that: “By virtue of all the foregoing considerations, the Court concludes as follows: first, that the members of the Saramaka people have the right to use and enjoy the natural resources found within the territory they traditionally occupy and that are necessary for their survival; second, that the State may restrict that right by granting concessions for the exploration and extraction of natural resources located within Saramaka territory only if the State guarantees the effective participation and benefits of the Saramaka people, conducts or supervises prior environmental or social impact assessments, and implements appropriate measures and mechanisms to ensure that such activities do not cause greater harm to the traditional Saramaka lands and their natural resources; and, lastly, that the concessions already granted by the State failed to comply with these guarantees.” (Para. 159 Judgment of 28 November 2007 Case of the Saramaka People v. Suriname).
It is clear that, in the case examined by the Court, many of these violations had already occurred, which is not the situation here, since the matter remains at the preliminary stages of analysis and consultation (consulta) with the Indigenous people. Indeed, unlike the Saramaka case, in this matter the challenged provision was enacted during the initial research stage; consequently, at that time it was not reasonable to conduct the consultation referred to in Article 6 of Convention 169, because, as a logical legal prerequisite, greater clarity and specificity regarding the project to be carried out were required, which would serve as the basis for initiating negotiations. The foregoing confirms the line of case law followed by this Chamber in decisions numbers 2010-009536 at 11:01 hours on 28 May 2010 and 2008-014549 at 14:24 hours on 26 September 2008, in which no failure to respect ILO Convention 169 was found because, as stated therein, the project at issue was in the study and research stage.
In any event, it should be observed that this manner of resolving the matter, according to the majority of the Court, is consistent with the case-law doctrine ordinarily applied in constitutional property law, because the mere indication by the State that a particular property might be necessary for carrying out a project in the public interest does not, in itself, entail a violation of that right. Based on the foregoing, Article 8 of Decreto Ejecutivo número 34312 is constitutional because, although the sites identified therein coincide with the applicant’s reserve, they were merely reference points at the time the provision was enacted. At present, however, it is a matter of public and common knowledge that the initial phase has already concluded; thus, the subsequent course of events constitutes a significant change in circumstances that could indeed result in the supervening unconstitutionality of the challenged provision if the affected Indigenous peoples are not consulted, as ordered in this ruling.
In this regard, this Chamber notes the opinion issued by the United Nations Special Rapporteur on the rights of Indigenous peoples, James Anaya, dated 30 May 2011, who, on the one hand, considers that “a consultation process concerning the hydroelectric project should have begun before the technical studies commenced,” but, on the other hand, states: “Nevertheless, the Special Rapporteur considers that the lack of Indigenous participation before the project was prepared may be remedied if an adequate consultation process were now initiated in accordance with international standards and incorporating certain features to address the particular challenges that have arisen in this case.” Consistent with that opinion, the provision’s constitutionality is preserved, provided that the consultation established in Article 4 of that Decree is conducted within 6 months from notification of this ruling, all in accordance with the requirements described in the preceding recital (considerando).
In accordance with the foregoing, the action must be dismissed, although the consultation provided for in Article 4 of the challenged Decree must be conducted without delay, within the period established in the operative portion of this ruling. Justices Calzada, Jinesta and Cruz dissent and would partially grant the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), solely with respect to Article 8° of Decreto Ejecutivo No. 34312-MP-MINAE, insofar as the boundaries of Proyecto Hidroeléctrico El Diquís encompass points within the Reserva Indígena de T. de Buenos Aires de Puntarenas and the Indigenous community was not consulted. Justice Cruz files a separate opinion.
Por tanto:
The action concerning Articles 1 and 4 of Decreto Ejecutivo número 34312 is dismissed. By majority vote, paragraph 8 of Decreto Ejecutivo número 34312 is construed in conformity with the Constitution, provided that the consultation established in Article 4 of that Decree is conducted within the non-extendable period of 6 months from notification of this ruling. Justices Calzada, Jinesta and Cruz dissent and would partially grant the constitutional challenge, solely with respect to Article 8° of Decreto Ejecutivo No. 34312-MP-MINAE, insofar as the boundaries of Proyecto Hidroeléctrico El Diquís encompass points within the Reserva Indígena de T. de Buenos Aires de Puntarenas and the Indigenous community was not consulted. Justice Cruz files a separate opinion.
Ana Virginia Calzada M.
Presiding Justice Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
DISSENTING OPINION OF JUSTICE CALZADA AND JUSTICES JINESTA AND CRUZ Justice Calzada and Justices Jinesta and Cruz dissent and would partially grant the constitutional challenge, solely with respect to Article 8° of Decreto Ejecutivo No. 34312-MP-MINAE, insofar as the boundaries of Proyecto Hidroeléctrico El Diquís encompass points within the Reserva Indígena de T. de Buenos Aires de Puntarenas and the Indigenous community was not consulted, for the following reasons:
Opinion authored by Justice Jinesta; and RECITALS:
I.OVERLAP OF THE HYDROELECTRIC PROJECT WITH CERTAIN POINTS OF THE INDIGENOUS RESERVE, THE EFFECT THEREON THROUGH THE FLOODING OF 6% OF ITS AREA, AND TECHNICAL EVIDENCE. Article 8° of Decreto Ejecutivo No. 34312-MP-MINAE of 6 February 2008 defined the area of Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, specifically the areas for extracting materials for the dam, powerhouse, and related works. The boundaries and area of the project were established in the Decree on the basis of topographic sheets issued by the Instituto Geográfico Nacional. Nevertheless, the case file contains compelling evidence submitted by the technical bodies showing that the project area overlaps with part of the Reserva Indígena de T. de Buenos Aires. Thus, at folios 318-320 of Volume II of the court record, official letter No. DEGEO-095-08 of 1 August 2008 appears, in which the Departamento de Geografía del Instituto Geográfico Nacional conclusively states the following: “Once the boundaries of the Reserva Indígena de T. were established on the respective topographic sheets, in relation to and based on the location of the sites forming part of Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, it was concluded that three sites (points) of that Project coincide with the area of the Reserve” (folio 320, Volume II of the court record; emphasis not in the original).
As part of the aforementioned official letter, the Instituto Geográfico Nacional submitted a cartographic sheet (appearing at folio 321 of Volume II of the court record) that clearly shows, in red, the three points where the Indigenous Reserve and the hydroelectric project overlap; although they are located in the boundary area between the two areas, they coincide with the reserve area. The Comisión Nacional de Asuntos Indígenas reached the same conclusion in official letter CEDET-047-2008 of 4 August 2008, informing the Procuradora Adjunta that “According to the coordinate points provided in decree No. 34312 Article 8°, three of these points are located within the Reserva Indígena de T.” (appearing at folio 322, Volume II of the court record). For his part, the Coordinador General del Departamento Catastral Registral del Catastro Nacional, through official letter CR-094-2008 of 6 August 2008 (appearing at folios 324-325, Volume II of the court record), categorically concluded as follows: “Based on the information provided, it has been possible to determine, approximately, that 6% of the total area of the Reserva Indígena T. is affected by the extraction area (flooding) of P. H. El Diquís” (emphasis not in the original).
The eight plates submitted by the Departamento Catastra Registral, appearing at folios 326-333 of Volume II of the court record, show in blue, with sufficient graphic clarity, the area of the Indigenous Reserve that will be flooded and affected by the hydroelectric project. Thus, in the opinion of the dissenting Justices, it was fully, properly, and reliably established that the area of the hydroelectric project covers three points within the Indigenous Reserve and that the Reserve will be significantly and seriously affected by the flooding of 6% of its total area as part of the project.
II.RIGHT OF INDIGENOUS PEOPLES TO PRIOR AND EFFECTIVE PARTICIPATION, IRREDUCIBILITY (IRREDUCTIBILIDAD) OF INDIGENOUS RESERVE LANDS, AND AFFIRMATIVE ACTION IN FAVOR OF INDIGENOUS COMMUNITIES. We, the dissenting Justices, understand that when a project affects points within an Indigenous reserve, impacts its lands, or reduces them, the Indigenous communities must, without exception, be afforded prior and effective participation so that they receive all necessary information and may submit any observations and objections they deem appropriate. In this regard, Article 19 of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples of 13 September 2007 provides as follows:
“States shall consult and cooperate in good faith with the indigenous peoples concerned through their representative institutions before adopting and implementing legislative or administrative measures that may affect them, in order to obtain their free, prior and informed consent.” As follows from this rule of public international human rights law, consultation must take place prior to or before (ex ante) the adoption of an administrative measure, such as, in this case, the issuance of an executive decree declaring a hydroelectric project to be of national benefit and in the public interest, delineating it in such a way that it overlaps the indigenous reserve at three points—even if in the boundary area between the reserve and the hydroelectric project—and affects it by flooding 6% of its area. However, this did not occur; accordingly, we find that international human rights law has plainly been violated, particularly ILO Convention No. 169 and the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples of 13 de septiembre de 2007, which protect, safeguard, and guarantee indigenous communities their right to prior and effective participation.
The position of the majority of this Constitutional Court is inconsistent with Article 19 of the aforementioned United Nations Declaration, since consultation must necessarily be prior and not subsequent or after the fact (ex post). Furthermore, there is a consensus in the law protecting indigenous communities that land designated as reserves may not be reduced or diminished, for several reasons, including the ancestral and spiritual bond that these peoples maintain with the land as part of their worldview (cosmovisión); the communal or collective ownership regime (régimen de propiedad comunal o colectiva) that characterizes them; and the historical fact that, since the Spanish conquest, they have suffered all manner of abuse, discrimination, and marginalization. Although they were the indigenous and original inhabitants of the American continent, they have progressively been confined to relatively small, demarcated areas of land whose dimensions, extent, and characteristics must, at all costs, be protected against reduction at the behest of persons and communities alien to the ancient traditions and customs of indigenous ethnic groups. On this point, Article 10° of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples provides as follows:
“Indigenous peoples shall not be forcibly removed from their lands or territories. No relocation shall take place without the free, prior and informed consent of the indigenous peoples concerned, nor without prior agreement on just and fair compensation and, where possible, with the option of return.” Several provisions of the 2007 United Nations Declaration emphasize territorial integrity and indigenous communities’ right to their lands. Thus, Article 26, paragraphs 1° and 2°, proclaim their right to the lands, territories, and resources that they have traditionally owned, occupied, or otherwise used or acquired. Article 28, in turn, establishes the right of indigenous communities to obtain redress, through restitution or just, impartial, and equitable compensation, for the lands, territories, and resources that they have traditionally owned, occupied, or used and that have been “confiscated, taken, occupied, used or damaged without their free, prior and informed consent” (paragraph 1°).
Paragraph 2° of that same provision states: “Unless otherwise freely agreed upon by the peoples concerned, compensation shall take the form of lands, territories and resources equal in quality, size and legal status, or of monetary compensation or other appropriate redress.” These peremptory norms (ius cogens) have not been respected in this matter because, although the area of the hydroelectric project overlaps the indigenous reserve at no fewer than three points and, in addition, will be seriously affected by the future flooding of 6% of its area, the indigenous communities were not consulted beforehand, nor were they offered the relevant compensatory or remedial measures. There can be no doubt that indigenous communities, as a disadvantaged group, are entitled to affirmative action (acciones afirmativas) because of the discrimination, dispossession, or destruction of their culture; the forced process of transculturation (transculturación)—bordering on acculturation (aculturación)—to which they have unjustly been subjected; and the dramatic uprooting and forced displacement they have suffered since the time of the tragic Spanish conquest.
Such affirmative action requires public authorities to respect their ancestral traditions and customs and, of course, their historical and human rights. An essential component of those rights of indigenous communities, as developed in ILO Convention No. 169, the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples of 13 de septiembre de 2007, and the case law of the Inter-American Court of Human Rights, is the effective and prior participation that must be afforded to them whenever a project affects their reserves or seeks, directly or indirectly, to reduce them, so that they may express their free, prior and informed consent or rejection. Such rights were not observed in this matter when the area of a hydroelectric project was delineated by executive decree. Although the project’s importance to the nation and to development is beyond dispute, abundant and consistent technical evidence shows that it affects an indigenous reserve.
All the foregoing requires Article 8° of the challenged Executive Decree to be declared unconstitutional so that the area of the hydroelectric project may be adjusted in such a manner that it does not affect the indigenous reserve, much less reduce its territory or extent; or, alternatively, so that, following prior consultation and the indigenous community’s free, express, and informed consent, that community may determine the extent to which it will be affected, in the exercise of its free self-determination, with the resulting compensation or indemnification.
Ana Virginia Calzada Ernesto Jinesta Fernando Cruz Constitutional Challenge (Acción Inconstitucionalidad) 08-009215-0007-CO Note by Justice Cruz Castro:
The minority opinion establishes that Article eight of the challenged Executive Decree is unconstitutional, so that the area of the hydroelectric project may be adjusted to ensure that it does not affect the indigenous reserve, much less reduce its territory or extent; or, alternatively, so that, following prior consultation and free, express, and informed consent, the indigenous community may determine the extent to which it will be affected, in the exercise of its free self-determination, with the resulting compensation or indemnification. The following consequences may be drawn from this minority decision: a- Prior consultation is not a mere formality; it is the expression of a process grounded in democratic principles, which may also have practical consequences because, by hearing the affected community, alternative solutions may be proposed without affecting the essential substance of the agreement.
Dialogue between the representative of the public interest and the community’s representatives makes it possible to find solutions that confer legitimacy on the decision of the state institution affecting the indigenous reserve; b- Consultation, like any public consultation, must ensure balanced information that guarantees effective informed consent. Biased information, or information that does not ensure that the citizens participating in the consultation are on an equal footing to question and assess the arguments of the state institution promoting the project, is excluded.
Fernando Cruz Castro
*080092150007CO* Derecho vgranados 2 0 2013-01-22T21:28:00Z 2013-01-22T21:28:00Z 2 14349 78922 Toshiba 657 186 93085 11.5606 21 false false false false MicrosoftInternetExplorer4 *080092150007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y treinta minutos del veintitrés de setiembre del dos mil once.
Acción de inconstitucionalidad promovida por J.G.R., conocido como G.G.R., mayor, casado una vez, dirigente comunal, portador de la cédula de identidad número 0000000, vecino de la reserva indígena de T. de Buenos Aires de Puntarenas; en su condición de representante judicial y extrajudicial de la ASOC.D.I.R.I.T., contra los artículos 1, 4 y 8 del Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE del 6 de febrero del 2008.-
Resultando:
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
G.G.R. es representante de la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de T. de Buenos Aires. De conformidad con el escrito de interposición, su representada es propietaria de los bienes inmuebles que vienen certificados por el Registro Nacional de la Propiedad Inmueble. La Sala no pretende definir la ubicación exacta de los terrenos que presuntamente serán afectados por el proyecto hidroeléctrico El Diquís. A partir de las certificaciones se determina la legitimación para interponer la acción de inconstitucionalidad, por el ligamen de la persona jurídica propietaria del territorio, titular de los derechos patrimoniales. La legislación costarricense hace el reconocimiento de la capacidad jurídica del grupo indígena para representarse en los artículos 2 y 4 de la Ley Indígena, 3, 4 y 5 del Reglamento a la Ley Indígena, y el artículo 1 del Decreto Ejecutivo 13568-C-G de 30 de abril de 1982, donde se reconoce la representación legal de las Comunidades Indígenas en las Asociaciones de Desarrollo Integral, que actúan como gobierno local, pero sin que se les pueda considerar entidades estatales.
En el caso de esta acción de inconstitucionalidad, la legitimación para interponer la acción de inconstitucionalidad deriva del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, razón por la que se debe resolver la acción de inconstitucionalidad por el fondo.
Alega la parte accionante que las áreas dentro de las cuales se ejecutará el Proyecto Hidroeléctrico el Diquís, a que se refiere el Decreto Ejecutivo número 34312, se ubican mayoritariamente en zonas declaradas como reserva indígena. En concreto, el recurrente considera inconstitucionales los artículos 1, 4 y 8 del citado decreto. El numeral 1 dispone lo siguiente: “En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 3º inciso m), 19 inciso b) y 34 de la Ley Forestal Nº 7575 del 13 de febrero de 1996, se declara de Conveniencia Nacional e Interés Público los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión, en adelante el Proyecto, las que serán construidas por el Instituto Costarricense de Electricidad, en adelante el ICE.” Al respecto, asegura que el proyecto se ejecutará mayoritariamente en zonas declaradas como reserva indígena. Expresa que de conformidad con el artículo 14 del Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo [OIT], ratificado por Costa Rica, los pueblos indígenas tienen derecho a que se les garantice la protección efectiva de sus tierras y a que se respete su derecho de propiedad.
Pese a ello, el decreto impugnado afecta aproximadamente 700 hectáreas de territorio indígena, lo que contraviene los numerales 14 del Convenio 169 y 45 de la Constitución Política. En cuanto al ordinal 4 del Decreto, establece que: “Artículo 4º—El ICE dispondrá de mecanismos de información y negociación con las comunidades involucradas en el desarrollo del Proyecto, a efecto de alcanzar los acuerdos que permitan balancear los intereses locales en materia de reconocimiento del arraigo de los habitantes, con los intereses nacionales de abastecimiento energético. Los mecanismos de información y negociación deberán: a) Contener etapas preclusivas de negociación, de modo que lo acordado en cada etapa no podrá ser sometido a discusión en una etapa posterior y b) Constituir instrumentos de transparencia, compromiso y participación comunal. El ICE podrá solicitar asesoría a la Defensoría de los Habitantes y al Programa Estado de la Nación, para la elaboración y ejecución de los mecanismos de información y negociación; los que se consultarán a las Municipalidades de los cantones de Buenos Aires, Osa y Pérez Zeledón, previo a su publicación en el Diario Oficial La Gaceta.” Al respecto reclama que esa norma incumple el requisito de consulta previa a las comunidades indígenas afectadas previsto en el Convenio 169.
Explica que en su reserva indígena se han iniciado y se realizan importantes obras que afectarán severamente a la comunidad indígena que representa, tanto en su modo de vida, como en sus costumbres, tradiciones, cultura, valores religiosos y el disfrute de su territorio, y que la comunidad que representa debió ser, previamente, consultada sobre ese proyecto, o sea, debió mediar una obligada consulta previa a los pueblos indígenas afectados, en particular a través de sus instituciones representativas, con la finalidad de llegar a un acuerdo acerca de las medidas propuestas, todo conforme a los deseos expresados libremente por los pueblos afectados y lo dispuesto en el Convenio 169. Sostiene que se quiso forjar a sus espaldas, sin consultarse su posición, un proyecto en el que deben y tienen derecho de participar de manera activa, con la meta de superar la histórica condición de pobreza y retraso a la que se les ha tenido confinados y que la actuación gubernamental impugnada ha obviado adrede, recabar de previo su opinión, lo que implica una clara violación a sus derechos, pues estos se conculcan al reducir la actividad de la comunidad accionante a participar tardíamente en ridículos arreglos o conversaciones que solo pueden calificarse como “post morten”, pues no permitir que participen sino de manera limitada e impropia, luego de tomada la decisión de ejecutar actos iniciales del proyecto, para seguidamente continuarlo en todos sus detalles sin antes haber escuchado, valorado y accedido en lo pertinente a sus pretensiones, significa no recabar ni apreciar su opinión.
Señala que no se menciona siquiera la consulta a organizaciones legalmente representativas de sus comunidades indígenas, ni al CONAI y que su comunidad debe participar desde las etapas más incipientes, de todo plan o programa que les afecte, y no solo cuando el programa ya es una realidad en proceso de ejecución. También estima inconstitucional el artículo 8 del Decreto impugnado, en el que se estipula lo siguiente:
“Artículo 8º—Los sitios para explotación de materiales para la presa, casa de máquinas y obras conexas; se localizan en las Hojas Topográficas General, Buenos Aires, Changuena, Cabagra, a escala 1:50 000 del Instituto Geográfico Nacional, tienen los siguientes puntos de polígonos:
Punto Inicio Punto Final 534000 E / 337700 N 536000 E / 337875 N 536000 E / 337875 N 538000 E / 337500 N 530650 E / 339603 N 531747 E / 338563 N 534939 E / 347661 N 533541 E / 346603 N 533541 E / 346603 N 532202 E / 345356 N 532202 E / 345356 N 531470 E / 343697 N 522600 E / 323750 N 520000 E / 323000 N 520000 E / 323000 N 518000 E / 322283 N 518000 E / 322283 N 516000 E / 322052 N 547052 E / 334121 N 546614 E / 332384 N 548576 E / 328715 N 547800 E / 326781 N” Este numeral, según lo alega, es inconstitucional en la medida que los sitios para explotación establecidos afectan territorio indígena, sin que de previo se haya consultado a la comunidad indígena que representa, lo que violenta el artículo 45 de la Constitución Política en relación con el artículo 14 del Convenio N° 169.
La Reserva Indígena de T. se encuentra delimitada en el Decreto Ejecutivo 22203 del 2 de abril de 1993. Asimismo, su fundamento legislativo se desprende de la denominada Ley Indígena No. 6172 del 29 de noviembre de 1977, cuyo artículo 2, en forma expresa, declara propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en su artículo 1°, dentro de las cuales se incluye la reserva T.. Ahora bien, de acuerdo con el informe técnico del Instituto Geográfico Nacional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (folio 318), el artículo 8 del citado Decreto refiere puntos de coordenadas planas que representan sitios para la explotación de materiales para la presa, casa de máquinas y obras conexas. Por su parte, el proyecto se compone de sitios de explotación, por tanto, no posee un único espacio o área de acción, y como no se manifiestan las dimensiones espaciales de tales sitios o puntos, es imposible por ahora -de acuerdo con la información que consta en este proceso-, calcular un área de terreno en común que pueda existir entre el Proyecto Hidroeléctrico Diquís y la Reserva Indígena de T..
No obstante, establecidos los límites de la Reserva Indígena de T. sobre las hojas topográficas respectivas, en asocio y ubicación de los lugares que forman parte del proyecto hidroeléctrico, existen tres sitios coincidentes con el área de la Reserva: los puntos 536000 E / 337875 N, 547052 E / 334121 N y 546614 E / 332384 N. Por otro lado, en su informe, el Instituto Costarricense de Electricidad admite que se estarían inundando aproximadamente 74 hectáreas en la reserva indígena de China Kichá y 653 hectáreas de la reserva indígena de T.. En total se inundarían aproximadamente 727 hectáreas, que afecta un 7.5% del total de territorio indígena de T. y un 5.7% del total de territorio de China Kichá. En consecuencia, resulta indubitable que el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, en su fase de ejecución -que todavía no ha comenzado- y de acuerdo con la información que sí consta en el expediente de esta acción, comprenderá territorio indígena T..
Previo a discutir esta acción, se revisaron los casos fallados en que se ha cuestionado el proyecto hidroeléctrico objeto de este asunto. Al respecto, es relevante lo siguiente:
“Por otra parte, en lo referente a la falta de entrega de los estudios técnicos que justificaron la promulgación del Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE, la autoridad explica en su informe -que es rendido bajo la solemnidad del juramento, con oportuno apercibimiento de las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, que a la fecha no existen tales estudios, sino que, por el contrario, se está en la primera fase del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, que comprende la preparación de los insumos para la firma consultora que se contratará para elaborar el Estudio de Impacto Ambiental. Lo que implica que se trabaja en la elaboración de estudios de entorno físico requeridos como insumos para el diseño de las obras, así como en la colecta de información biótica, física y socioeconómica que se empleará como sustento técnico para hacer el Estudio de Impacto Ambiental. Por lo que alega que aún no existen estudios técnicos concluidos o finalizados que se puedan facilitar al recurrente, como así se le explicó a éste al momento de responder sus gestiones” (ver sentencia No. 2008-011743 de las doce horas y dieciséis minutos del veinticinco de julio del dos mil ocho; el subrayado no es del original).
“ÚNICO.- El recurrente demandó la tutela del derecho de propiedad de la comunidad indígena de T., pues en su criterio, dentro de esa Reserva Indígena se está construyendo el proyecto hidroeléctrico El Diquís, sin la autorización de la Junta Directiva de la Asociación de Desarrollo Integral correspondiente. No obstante lo anterior, el Apoderado General Judicial del Instituto Costarricense de Electricidad explicó, en su informe -rendido bajo la solemnidad del juramento, con el oportuno apercibimiento de las consecuencias, incluso penales-, que la represa no está en construcción, por el contrario, se está evaluando la factibilidad del proyecto, para luego realizar los estudios impacto ambiental (visible a folio 22). Además, resaltó que el Instituto Costarricense de Electricidad ha propiciado el diálogo, no solo entre los representantes de las comunidades, sino también de los grupos del entorno al desarrollo del proyecto (visible a folio 23).
Ante esto, es criterio de esta Sala Constitucional que no se ha transgredido derecho fundamental alguno. En primer lugar, la autoridad recurrida certificó que la represa no está en construcción. El proyecto está apenas en su fase inicial. Aunado a esto, el recurrente no acreditó la existencia de alguna medida tomada por parte del ente recurrido, que atentara contra la integridad de la reserva indígena o sus centros de población. De otra parte, el Apoderado General Judicial del Instituto garantizó a este Tribunal que se ha incentivado el diálogo con la población de la localidad y los posibles afectados. Por ello no se puede concluir que se irrespetaron los artículos del 13 al 19 del Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo. Consecuentemente, se impone desestimar el recurso planteado” (ver sentencia No. 2008-013560 de las diez horas y veinte minutos del cinco de septiembre del dos mil ocho; el subrayado no es del original).
“I.- Hechos Probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
II.Objeto del recurso. El recurrente acusa que el Instituto Costarricense de Electricidad, lesiona el artículo 6 del Convenio Internacional No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, toda vez que no se ha realizado la consulta respectiva a los pueblos correspondiente al Proyecto Hidroeléctrico El Diquís. […]
IV.Sobre el caso concreto. En el caso bajo estudio, el recurrente acusa lesión al artículo 6 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes 1989, ya que, el Instituto Costarricense de Electricidad, no le consultó a los habitantes de la Reserva Indígena de T., previo a realizar los estudios para el Proyecto Hidroeléctrico El Díquís. Efectivamente, y con sustento en la normativa internacional esbozada en el considerando anterior, existe un derecho de parte de los pueblos indígenas a ser consultados, mediante procedimientos apropiados, y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. Ciertamente la construcción de una Planta Hidroeléctrica es uno de esos temas; sin embargo, es menester analizar si en el caso concreto existía el deber de consultar. En ese sentido, del informe rendido bajo juramento, con las consecuencias incluso penales que prevé el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se colige que actualmente el proyecto en cuestión se encuentra en la primera fase, la de factibilidad, que comprende la preparación de los insumos para la firma consultora que se contratará para el Estudio de Impacto Ambiental, siendo que dicho estudio ni siquiera se ha iniciado.
De esta manera, se tiene que aún la construcción del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, no esta siquiera definido su desarrollo y efectiva construcción, toda vez que todavía ni siquiera se han solicitado los permisos correspondientes, por cuanto no se ha determinado aún la factibilidad para realizar el mencionado proyecto, ya que si las investigaciones no se llevan a cabo no hay forma de saber si es posible o no, por la geología de lugar, construir una presa. Es así, como esta Sala considera que el presente amparo es prematuro, ya que se está ante un hecho futuro e incierto, por cuanto aún no se sabe con seguridad si se va a realizar o no la construcción en cuestión. […]
En razón de lo anterior, esta Sala estima que la autoridad recurrida ha realizado esfuerzos para acercarse a los habitantes indígenas de la comunidad de T., ello a pesar de que todavía no se ha concretizado de manera definitiva la construcción de la presa. Sin embargo, es menester recordarle a la autoridad recurrida, que en caso de decidirse desarrollo el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, deberán asegurarle a los pueblos indígenas una efectiva participación en el proceso y en la toma de decisiones” (ver sentencia No. 2009-06045 de las catorce horas y cincuenta y tres minutos del veintidós de abril del dos mil nueve; el subrayado no es del original).
“III.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
En el mismo orden de ideas, la Secretaria General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental aseguró que el proyecto hidroeléctrico El Diquís está en su etapa de evaluación, las obras que se están ejecutando como la realización de perforaciones, galerías, investigaciones geofísicas, no corresponden a la etapa constructiva del proyecto, sino a la fase de investigación que cuenta, también, con la viabilidad ambiental, otorgada mediante la resolución No. 1584-2005-SETENA del 1° de julio de 2005. Adicionalmente, el campamento Buenos Aires, diseñado para facilitar la ejecución de esta etapa inicial, cuenta con la viabilidad ambiental, conferida por medio de la resolución No. 2634-2007-SETENA del 6 de diciembre de 2007. A partir de lo expuesto, en criterio de esta Sala Constitucional, no se ha lesionado derecho fundamental alguno. En primer lugar, las autoridades recurridas certificaron que la represa no está en construcción. El proyecto está apenas en una de sus fases iniciales. Aunado a esto, el Apoderado General Judicial del Instituto garantizó a este Tribunal que se ha incentivado el diálogo con la población de la localidad y los posibles afectados. Por ello, no se puede concluir que, hasta esta etapa, se hubieran irrespetado los artículos 13 al 19 del Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo. […]
Por consiguiente, este Tribunal considera que no existe fundamento para variar el criterio vertido en esta sentencia. Por lo tanto, no se constata irrespeto del convenio no. 169 de la organización internacional del trabajo, ya que, como se mencionó, el proyecto está apenas en una de sus fases iniciales, por lo que no se puede concluir que, hasta esta etapa, se hubieran irrespetado el mencionado convenio. […]
Por consiguiente, no se acreditó que los recurridos hayan iniciado obras que dañen el ambiente y la fauna del territorio indígena con este proyecto, ya que, como se mencionó, se encuentra en la fase de estudios de impacto ambiental y técnicos en la cuenca del Río T., por lo que no es la etapa constructiva sino la fase de investigación. Por todo lo anterior, el recurso de amparo resulta prematuro, pues, por el momento no se ha concretado ninguna violación a los derechos fundamentales de los presuntos agraviados” (ver sentencia No. 2010-009536 de las once horas y un minuto del veintiocho de mayo del dos mil diez; el subrayado no es del original).
“Pues bien, lo dicho hasta ahora sirve para indicar que el Poder Ejecutivo no se ha excedido en sus atribuciones y las exenciones que ha otorgado están plenamente amparadas en su obligación de velar porque el país siga un modelo de desarrollo ambientalmente sostenible, basado en formas de producción de energía limpia. Adicionalmente, la declaratoria de conveniencia nacional del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís se encuentra amparada en lo dispuesto en la Ley Forestal y su reglamento, pues, una represa hidroeléctrica es, ciertamente, un proyecto que lo que pretende es la “generación, transmisión y distribución de electricidad”, de tal suerte que, el decreto impugnado daría abrigo a un proyecto que cabe dentro de los supuestos del artículo 19 de la Ley Forestal y el artículo 2 del Reglamento a la Ley Forestal. Aunado a esto, debe tomarse en cuenta que el decreto en ningún momento implica la posibilidad de llevar adelante el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís sin cumplir los controles ambientales dispuestos por el ordenamiento, pues, como bien lo admiten los informantes en esta acción, el decreto no lo exime de la realización de un estudio de impacto ambiental para la obtención de la respectiva viabilidad ambiental, requisito esencial e indispensable si se desea continuar hasta la materialización del proyecto.
En adición, debe hacerse ver que el accionante no enjuicia, de manera concreta, los incisos b), c) y d) del artículo 9 del decreto ejecutivo 34312-MP-MINAE de 6 de febrero de 2008, debido a que no aporta las razones concretas por las cuales esos tres apartados de ese decreto pueden vaciar de su contenido esencial el artículo 50 Constitucional. […]
Desde esa perspectiva, los incisos b), c) y d) del artículo 9 del decreto impugnado no resultan contrarios al Derecho de la Constitución, pues se encuentran amparados en una norma legal que autoriza al Poder Ejecutivo a tomar determinadas acciones, para aligerar el tipo de proyectos ahí contemplados, sin que esto signifique o acarree una desprotección del medio y sin que la autorización se erija como una prerrogativa arbitraria, irrazonable e ilimitada para la destrucción del ambiente o el vaciamiento del contenido mínimo del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado” (ver sentencia No. 2010-013100 de las catorce horas y cincuenta y siete minutos del cuatro de agosto del dos mil diez; el subrayado no es del original).
“Segundo: Debe quedar claro que sólo es con ocasión de una situación de emergencia o excepción en los términos previstos en el artículo 180 constitucional (“para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción o calamidad pública”) que puede excepcionarse la vinculatoriedad de la normativa ambiental –al igual que el resto del ordenamiento jurídico, como lo consideró este Tribunal en la citada sentencia número 2340-92–. […]
Sin embargo, sí es lo cierto que las normas impugnadas sí prevén un caso en que se puede modificar el destino de los inmuebles particulares sobre los que pese una afectación al patrimonio forestal del Estado, para permitir la construcción de obras de infraestructura de conveniencia social, pero se insiste, no es un régimen de excepción que autorice a las instituciones públicas a contaminar el ambiente, en tanto en aquél no se aplica la normativa ambiental, en cambio en esta excepción sí, en tanto, la decisión debe estar sustentada precisamente en ella. Se trata de inmuebles a los que se les ha impuesto una limitación de evidente interés social, sustentada en la finalidad de la preservación y tutela del ambiente, de ahí la regla general y absoluta de la imposibilidad de su cambio de uso (párrafo primero del artículo 19 y frase primera del primer párrafo del artículo 34 de la Ley Forestal); finalidad que se modifica en aras del interés general de la colectividad nacional. […]
De la lectura del precedente parcialmente transcrito se desprende que la declaratoria de un proyecto u obra como de conveniencia nacional o interés público, al amparo de los artículos 19, inciso b), y 34 de la Ley Forestal, no supone, en forma alguna, eximir a tal proyecto u obra de la aplicación de la normativa ambiental, incluida la obligación de realizar los correspondientes estudios técnicos (artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente) para acreditar la pertinencia del proyecto en la ubicación dispuesta, y el impacto que tales obras tendrán sobre el ambiente, a fin de determinar las medidas compensatorias necesarias para mitigar los efectos negativos. […]
Lo cierto es que la eventual ejecución del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís podría tener un impacto ambiental en dicho refugio de vida silvestre. Posible impacto que, evidentemente, no puede ser previamente dilucidado por medio de esta acción de inconstitucionalidad. Para valorar tal aspecto existe el estudio de impacto ambiental exigido por el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente. Por lo que se reitera que la mera declaración de conveniencia nacional e interés público de los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión no supone, en forma alguna, la exoneración del deber de realizar tal estudio. […]
En ese sentido, nuestro legislador, al emitir la Ley Forestal, número 7575, con gran visión, dejó un espacio dentro del artículo 19 de ese cuerpo legal para que el Estado pudiera llevar adelante proyectos que, eventualmente, podrían tener impactos ambientales, como cualquier otra actividad humana, pero que, sopesados con los beneficios sociales, económicos y ambientales, resultaran ser aquellos mucho menores que estos últimos, de tal suerte que fuera beneficioso llevarlos adelante, para lo cual se requeriría que estos sean de conveniencia nacional. […]
Entonces, es claro que esas autorizaciones, otorgadas legalmente al Poder Ejecutivo, lo que pretenden es que este tenga un espacio idóneo para, justamente, poder impulsar un desarrollo ambientalmente sostenible […]
“El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.” […]
Conforme con lo expuesto, una gestión sostenible de los recursos implica satisfacer las necesidades de los países, teniendo en consideración los requerimientos de las generaciones presentes y futuras y balanceando tres objetivos principales: ambiental, social y económico. Lo anterior, en aras de invertir las tendencias que amenazan la calidad de vida de los seres humanos y evitar un aumento de los costos para la sociedad. [...]
Velar por la existencia de un vínculo sostenible entre la humanidad y la naturaleza. Incluso, la adopción de políticas sostenibles está basada en la concordancia entre el crecimiento económico, la equidad social y la conservación de los recursos naturales […]
El ambiente, por lo tanto, debe ser entendido como un potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario, se degrada su productividad para el presente y el futuro y podría ponerse en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras. […]
Aunado a esto, debe tomarse en cuenta que el decreto en ningún momento implica la posibilidad de llevar adelante el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís sin cumplir los controles ambientales dispuestos por el ordenamiento, pues, como bien lo admiten los informantes en esta acción, el decreto no lo exime de la realización de un estudio de impacto ambiental para la obtención de la respectiva viabilidad ambiental, requisito esencial e indispensable si se desea continuar hasta la materialización del proyecto. […]
La dignidad humana es el centro, la piedra angular, de cualquier Estado de Derecho, por lo que esta y el respeto por la integridad del entorno deben, sin duda, ir de la mano, pues una política ambiental que no tome en cuenta el pleno desarrollo de las personas difícilmente será sostenible, como tampoco lo será un modelo de desarrollo socioeconómico que no se preocupe por el entorno y que sacrifique, a toda costa, la protección del medio […]” (ver sentencia No. 2010-013622 de las quince horas y cuarenta y dos minutos del diecisiete de agosto del dos mil diez; el subrayado no es del original).
De estos antecedentes se desprende una serie de ideas y principios por los cuales la Sala no ha considerado inconstitucional la actuación estatal desplegada en lo que ahí se entendió como la fase inicial del proyecto hidroeléctrico El Diquís.
Al respecto, esa norma establece lo siguiente: “En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 3º inciso m), 19 inciso b) y 34 de la Ley Forestal Nº 7575 del 13 de febrero de 1996, se declara de Conveniencia Nacional e Interés Público los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión, en adelante el Proyecto, las que serán construidas por el Instituto Costarricense de Electricidad, en adelante el ICE.”. En relación con ese numeral, la mera declaración de que el proyecto de marras sea de conveniencia nacional, no puede ser considerada como violatoria al derecho a la propiedad cobijado en el artículo 45 constitucional ni contraria al artículo 14 del Convenio 169. En todo caso, el Estado, de previo a la decisión estatal que permita el inicio de las obras del proyecto, deberá hacer efectivos a los pueblos indígenas interesados los derechos fundamentales que se derivan tanto de su derecho de propiedad sobre las tierras que tradicionalmente ocupan, es decir, la reserva, así como los derechos sobre recursos naturales referidos a tales territorios y los que dispone el convenio 169, lo que implicará -entre otros- el derecho a medidas de compensación o indemnizatorias que en su momento deberán ser determinadas, así como medidas de mitigación y el reparto de beneficios del proyecto de manera proporcionada y razonable, con observancia de lo que indican el artículo 45 de la Constitución y los compromisos del Estado costarricense adquiridos al ratificar el citado Convenio de la OIT.
No obstante, tal obligación jurídica no resulta incompatible con la declaratoria de conveniencia nacional e interés público de la obra en mención, que se justifica por la necesidad del país de reducir la dependencia de combustibles fósiles en la producción de electricidad, lo que promueve el derecho constitucional de toda la población a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y el derecho de toda la ciudadanía de asegurar una nivel de producción de electricidad óptimo para resguardar el desarrollo económico del país y el abastecimiento de ese bien jurídico fundamental a los habitantes de la República.
La citada norma dispone lo siguiente:
“Artículo 4º—El ICE dispondrá de mecanismos de información y negociación con las comunidades involucradas en el desarrollo del Proyecto, a efecto de alcanzar los acuerdos que permitan balancear los intereses locales en materia de reconocimiento del arraigo de los habitantes, con los intereses nacionales de abastecimiento energético. Los mecanismos de información y negociación deberán:
El ICE podrá solicitar asesoría a la Defensoría de los Habitantes y al Programa Estado de la Nación, para la elaboración y ejecución de los mecanismos de información y negociación; los que se consultarán a las Municipalidades de los cantones de Buenos Aires, Osa y Pérez Zeledón, previo a su publicación en el Diario Oficial La Gaceta.” Al respecto, el accionante estima esa norma inconstitucional porque antes de dictarse, el ICE debió consultar a la ADI de la Reserva Indígena T. con base en el artículo 6 del Convenio 169, que regula lo siguiente:
“1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.” En opinión de la Sala, la norma cuestionada, en el fondo, lo que busca es aplicar el mandato establecido en el artículo 6 del Convenio 169 al caso concreto, toda vez que obliga al ICE a negociar y alcanzar acuerdos y compromisos, así como la participación de la comunidad indígena, es decir, se trata de una disposición tendente a cumplir ese convenio internacional, lo que implica efectuar la consulta extrañada por la accionante. Asimismo, el hecho de que se determinen etapas preclusivas de negociación, de modo que lo acordado en cada fase no pueda ser sometido a discusión en una posterior, resulta razonable, pues de lo contrario se podría caer en tardanzas injustificadas por cualquiera de las partes, en detrimento de la requerida agilidad administrativa que demanda un proyecto de declarada conveniencia nacional e interés público.
No obstante, conviene resaltar que cada etapa debe respetar criterios de transparencia, compromiso y participación comunal, de modo que si ello se incumple, no se pueda tener por precluida una fase de negociación. Dicho de otra forma: la transparencia, compromiso y participación comunal, en un ambiente de libertad y buena fe, son condiciones sine qua non para la conclusión de cada fase de la negociación. Al respecto, la buena fe requiere de todas las partes de la consulta, inclusive las partes indígenas y la representación del ICE, que se reconozcan los intereses legítimos relativos al proyecto hidroeléctrico de ambas partes, y que se intente llegar a decisiones consensuadas. Así las cosas, como la norma cuestionada reconoce y promueve el derecho de las poblaciones indígenas a ser consultadas dentro de cánones razonables, no se estima que exista inconstitucionalidad alguna. Ahora bien, el artículo 4 cuestionado solo regula una base mínima para establecer el procedimiento de la consulta, cuyo objetivo debe ser el consentimiento libre, previo e informado de la población T. así como de otras poblaciones indígenas que pudieran verse afectadas de manera directa por el mencionado proyecto hidroeléctrico.
Evidentemente, en la definición de dicho procedimiento ninguna de las partes podrá imponer a la otra unilateralmente su criterio más allá de la base establecida en la citada norma y de acuerdo, por supuesto, con lo que dispone el Convenio 169. Lo anterior implica que en un proceso de diálogo libre, constructivo y de buena fe, la representación indígena y el ICE tendrán que definir el procedimiento de la consulta en sí, para cuyo efecto resulta adecuado, tal como lo estipula el artículo 4 del Decreto Ejecutivo número 34312, contar con asesoría de la Defensoría de los Habitantes y el Programa Estado de la Nación, entre otras instituciones, pues también podrían coadyuvar otras entidades de derecho público o privado, nacionales o internacionales. En concreto, los demás elementos específicos del procedimiento de consulta en sí deberán ser definidos de acuerdo con los pueblos indígenas afectados por el proyecto, entre ellos la comunidad T..
A efectos de desarrollar lo dispuesto en el artículo 4 inciso b) del Decreto Ejecutivo número 34312, la consulta a los indígenas deberá plantearse de forma tal que estos puedan manifestar su voluntad de manera libre, previa e informada, según dispone el artículo 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, para cuyo efecto los indígenas deberán tener acceso a los estudios técnicos correspondientes, entre ellos los de factibilidad del proyecto hidroeléctrico ya realizados y los que estén en curso. Esta actitud de apertura a entregar información deberá mantenerla el ICE durante todas las fases del proceso de consulta. Además, el conocimiento informado supone que los pueblos indígenas dispongan del conocimiento y capacidad técnica requerida, para cuyo efecto resulta indispensable que estos cuenten con sus propios asesores expertos en las materias pertinentes; tales consultores serán libre y autónomamente escogidos y contratados por los indígenas pero su costo correrá a cargo del Instituto Costarricense de Electricidad.
Complementariamente, si ambas partes estuviesen de acuerdo, un equipo de expertos independientes y confiables podrían facilitar el proceso de consulta, el cual podría ser auspiciado por el sistema de Naciones Unidas. En todo caso, la consulta deberá ejecutarse en el plazo de 6 meses contado a partir de la notificación de este pronunciamiento, todo antes de la decisión estatal que permita el inicio de las obras del proyecto. Resulta inconciliable con la buena fe en el proceso de consulta, el hecho de que cualquiera de las partes llegue a adoptar posiciones abiertamente contrarias a reglas unívocas de la ciencia o la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. Ninguna de las partes, en el proceso de consulta, podrá partir del supuesto que impondrá su voluntad a la otra; por el contrario, deberá imperar un ambiente de recíproco respeto y consideración para con los criterios de cada una de ellas.
Asimismo, la buena fe demanda que el Instituto Costarricense de Electricidad suspenda toda actividad de investigación o de otra índole que implique operaciones en los territorios indígenas afectados hasta tanto no concluya la consulta estipulada en el artículo 4 del Decreto Ejecutivo número 34312.
Este ordinal regula lo siguiente:
“Artículo 8º—Los sitios para explotación de materiales para la presa, casa de máquinas y obras conexas; se localizan en las Hojas Topográficas General, Buenos Aires, Changuena, Cabagra, a escala 1:50 000 del Instituto Geográfico Nacional, tienen los siguientes puntos de polígonos:
Punto Inicio Punto Final 534000 E / 337700 N 536000 E / 337875 N 536000 E / 337875 N 538000 E / 337500 N 530650 E / 339603 N 531747 E / 338563 N 534939 E / 347661 N 533541 E / 346603 N 533541 E / 346603 N 532202 E / 345356 N 532202 E / 345356 N 531470 E / 343697 N 522600 E / 323750 N 520000 E / 323000 N 520000 E / 323000 N 518000 E / 322283 N 518000 E / 322283 N 516000 E / 322052 N 547052 E / 334121 N 546614 E / 332384 N 548576 E / 328715 N 547800 E / 326781 N” Al respecto, como se indicó supra, de acuerdo con el informe técnico del Instituto Geográfico Nacional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (folio 318), el mencionado artículo refiere puntos de coordenadas planas que representan sitios para la explotación de materiales para la presa, casa de máquinas y obras conexas. El proyecto se compone de sitios de explotación, por tanto, no posee un único espacio o área de acción. Establecidos los límites de la Reserva Indígena de T. sobre las hojas topográficas respectivas (véase el mapa confeccionado por ese Instituto a folio 321 de esta acción), en asocio y ubicación de los lugares que forman parte del proyecto hidroeléctrico, existen tres sitios en el Decreto número 34312, coincidentes con el área de la Reserva: los puntos 536000 E / 337875 N, 547052 E / 334121 N y 546614 E / 332384 N. Ahora bien, la mera determinación de los mencionados sitios, si bien comprende territorio de la Reserva Indígena de T., no puede catalogarse como contraria al Convenio 169.
A efecto de sustentar este criterio, conviene advertir que en la especie no se necesita analizar los problemas de titularidad de la propiedad de una comunidad tribal (que en nuestro caso no se da dado que existe pleno reconocimiento a la propiedad comunal), pero si el otorgamiento de concesiones de explotación de recursos naturales que repercuten en la forma de vida indígena y su espiritualidad. En este sentido, la Corte Interamericana establece en el caso de los Saramaka (sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 28 de noviembre de 2007) que “En virtud de todas las consideraciones mencionadas, la Corte concluye lo siguiente: primero, que los integrantes del pueblo Saramaka tienen el derecho a usar y gozar de los recursos naturales que se encuentran dentro del territorio que ocupan tradicionalmente y que sean necesarios para su supervivencia; segundo, que el Estado puede restringir dicho derecho mediante el otorgamiento de concesiones para exploración y extracción de recursos naturales que se hallan dentro del territorio Saramaka sólo si el Estado garantiza la participación efectiva y los beneficios del pueblo Saramaka, si realiza o supervisa evaluaciones previas de impacto ambiental o social y si implementa medidas y mecanismos adecuados a fin de asegurar que estas actividades no produzcan una afectación mayor a las tierras tradicionales Saramaka y a sus recursos naturales, y por último, que las concesiones ya otorgadas por el Estado no cumplieron con estas garantías. ”.
(Parr. 159 Sentencia del 28 de noviembre de 2007 Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam). Es claro, que en el caso que analizó la Corte muchas de estas violaciones se consumaron, situación que no es el caso, pues se está en las etapas previas de análisis y de consulta al pueblo indígena. En efecto, contrario al caso Saramaka, en este asunto, la norma impugnada se dictó en un periodo que corresponde a la fase inicial de investigación, por lo que en ese momento no resultaba razonable formular la consulta aludida en el artículo 6 del Convenio 169, pues para ello se requería, como presupuesto lógico jurídico, mayor claridad y precisión en el proyecto por realizar, lo que serviría de base para el inicio de las negociaciones. Lo anterior confirma la línea jurisprudencial seguida por esta Sala en los votos números 2010-009536 de las 11:01 horas del 28 de mayo de 2010 y 2008-014549 de las 14:24 horas del 26 de setiembre de 2008, en los que no se constató irrespeto alguno al Convenio 169 de la OIT, ya que como ahí se dijo, el proyecto de marras estaba en etapa de estudio e investigación.
En todo caso, obsérvese que esta forma de resolver según el criterio de la mayoría del Tribunal, corresponde a la doctrina jurisprudencial usualmente aplicada en materia de derecho constitucional de propiedad, porque la sola indicación hecha por el Estado respecto de determinado inmueble que podría ser necesario para la realización de una obra de interés público, no implica por sí misma, la violación de ese derecho. Con base en lo expuesto, el artículo 8º del Decreto Ejecutivo número 34312 resulta constitucional, porque los sitios ahí señalados, aunque concuerden con la reserva de la accionante, solamente eran referencias al momento en que la norma fue dictada. Sin embargo, al momento actual, es público y notorio que aquella fase primaria ya precluyó, de manera que la evolución de los acontecimientos implica un cambio de circunstancias significativo, que, efectivamente, podría derivar en una inconstitucionalidad sobrevenida de la norma cuestionada de no hacerse la consulta a los pueblos indígenas afectados, como se ordena en este pronunciamiento.
En tal sentido, esta Sala advierte el criterio emitido por el Relator Especial de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, James Anaya, fechado 30 de mayo de 2011, quien, por un lado, considera que “debería haberse iniciado un proceso de consulta sobre el proyecto hidroeléctrico antes de haberse comenzado los estudios técnicos” pero por el otro estima “No obstante, el Relator Especial considera que es posible remediar la falta de participación indígena previa a la elaboración del proyecto, si en la actualidad se iniciara un proceso de consulta adecuado de acuerdo a las normas internacionales y con algunas características para atender a los desafíos particulares que se han presentado en este caso.” Conteste con tal criterio, la constitucionalidad de la norma se preserva, siempre y cuando la consulta establecida en el artículo 4 de ese Decreto se realice en el plazo de 6 meses contado a partir de la notificación de este pronunciamiento, todo ello conforme a los requerimientos descritos en el considerando anterior.
De conformidad con lo expuesto corresponde desestimar la acción, aunque la consulta prevista en el artículo 4 del Decreto impugnado deberá realizarse sin demora, dentro del plazo fijado en la parte dispositiva de este pronunciamiento. Los Magistrados Calzada, Jinesta y Cruz salvan el voto y declaran parcialmente con lugar la acción de inconstitucionalidad, únicamente, contra el artículo 8° del Decreto Ejecutivo No. 34312-MP-MINAE, en cuanto la delimitación del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís comprende puntos de la Reserva Indígena de T. de Buenos Aires de Puntarenas y no le fue consultado a la comunidad indígena. El Magistrado Cruz pone nota.
Por tanto:
Se declara sin lugar la acción respecto de los artículos 1 y 4 del Decreto Ejecutivo número 34312. Por mayoría, se interpreta conforme a la Constitución el numeral 8 del Decreto Ejecutivo número 34312, siempre y cuando la consulta establecida en el artículo 4 de ese Decreto se realice en el plazo improrrogable de 6 meses contado a partir de la notificación de este pronunciamiento. Los Magistrados Calzada, Jinesta y Cruz salvan el voto y declaran parcialmente con lugar la acción de inconstitucionalidad, únicamente, contra el artículo 8° del Decreto Ejecutivo No. 34312-MP-MINAE, en cuanto la delimitación del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís comprende puntos de la Reserva Indígena de T. de Buenos Aires de Puntarenas y no le fue consultado a la comunidad indígena. El Magistrado Cruz pone nota.
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA CALZADA Y DE LOS MAGISTRADOS JINESTA Y CRUZ La Magistrada Calzada y los Magistrados Jinesta y Cruz, salvan el voto y declaran parcialmente la acción de inconstitucionalidad, únicamente, contra el articulo 8° del Decreto Ejecutivo No. 34312-MP-MINAE, en cuanto la delimitación del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís comprende puntos de la Reserva Indígena de T. de Buenos Aires de Puntarenas y no le fue consultado a la comunidad indígena, por las siguientes razones:
Redacta el Magistrado Jinesta; y
CONSIDERANDO:
I.TRASLAPE DEL PROYECTO HIDROELÉCTRICO EN CIERTOS PUNTOS DE LA RESERVA INDÍGENA, SU AFECTACIÓN, POR INUNDACIÓN, EN UN 6% DE SU EXTENSIÓN Y MEDIOS DE PRUEBA TÉCNICOS. El artículo 8° del Decreto Ejecutivo No. 34312-MP-MINAE de 6 de febrero de 2008, delimitó el área del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, concretamente, las áreas de explotación de materiales para la presa, casa de máquinas y obras conexas. Los derroteros y área del proyecto fueron establecidos en el Decreto con fundamento en hojas Topográficas del Instituto Geográfico Nacional. Empero, en el expediente obra prueba contundente aportada por los órganos técnicos en el sentido que el área del proyecto se traslapa con parte de la Reserva Indígena de T. de Buenos Aires. Así, a folios 318-320 del Tomo II del expediente judicial, consta el oficio No. DEGEO-095-08 de 1° de agosto de 2008, donde el Departamento de Geografía del Instituto Geográfico Nacional, señala, de manera concluyente, lo siguiente: “Establecidos los límites de la Reserva Indígena de T. sobre las hojas topográficas respectivas, en asocio y ubicación de los sitios que forman parte del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, se concluye que existen tres sitios (puntos) de dicho Proyecto que son coincidentes con el área de la Reserva” (folio 320 Tomo II del expediente judicial, el resaltado no es del original).
El Instituto Geográfico Nacional aportó, como parte del oficio referido anteriormente, una hoja cartográfica (visible a folio 321 del Tomo II del expediente judicial) donde se aprecian, claramente, los tres puntos en rojo donde existe un traslape entre la Reserva Indígena y el Proyecto Hidroeléctrico, que aunque se encuentren en la zona limítrofe de las dos áreas, coinciden con el área de reserva. En igual sentido se pronunció la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas que mediante oficio CEDET-047-2008 de 4 de agosto de 2008, le hizo ver a la Procuradora Adjunta que “Según puntos de coordenadas dadas en el decreto No. 34312 Artículo 8° Se (sic) localiza tres puntos de estos dentro de la reserva indígena de T.” (visible a folio 322 Tomo II expediente judicial). Por su parte, el Coordinador General del Departamento Catastral Registral del Catastro Nacional, mediante oficio CR-094-2008 de 6 de agosto de 2008 (visible a folios 324-325 Tomo II expediente judicial), concluyó, categóricamente, lo siguiente: “Con vista a la información (sic) suministrada, se ha podido determinar, en forma aproximada, que el área de la Reserva Indígena T. se ve afectada en un 6% de su área total por el área de explotación (inundación), del P. H. El Diquís” (el destacado no es del original).
En la ocho láminas que aportó el Departamento Catastra Registral, visibles a folios 326-333 del Tomo II del expediente judicial, se aprecia en color azul, con suficiente claridad gráfica, el área de la reserva indígena que será inundada y afectada por el Proyecto Hidroeléctrico. Es así como, en criterio de los Magistrados de la minoría, quedó plena, idónea y fehacientemente acreditado que la reserva indígena es cubierta en tres puntos por el área del Proyecto Hidroeléctrico y que será, significativa y seriamente, afectada al inundarse, como parte del proyecto, un 6% de su área total.
II.DERECHO DE PARTICIPACIÓN PREVIO Y EFECTIVO DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS, IRREDUCTIBILIDAD DE LOS TERRENOS DE RESERVA INDÍGENA Y ACCIONES AFIRMATIVAS EN FAVOR DE LAS COMUNIDADES INDÍGENAS. Los Magistrados de la minoría entendemos que cuando un proyecto afecta puntos de una reserva indígena, impacta terrenos de ésta o los reduce, es menester, ineluctablemente, darle participación previa y efectiva a las comunidades indígenas para que se les suministre toda la información necesaria y puedan formular las observaciones y objeciones que estimen pertinentes. En tal sentido, el artículo 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indígenas de 13 de septiembre de 2007, estatuye lo siguiente:
“Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativa o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado”.
Como se desprende de esta norma del Derecho internacional público de los Derechos Humanos, la consulta debe ser previa o anterior (ex ante) a la adopción de una medida administrativa como lo es, en la especie, la emisión de un decreto ejecutivo que declara de conveniencia nacional e interés público un proyecto hidroeléctrico, que lo delimita, traslapándose en tres puntos sobre la reserva indígena –aunque sea en la zona limítrofe entre la reserva y el proyecto hidroeléctrico- y la afecta por la inundación de un 6% de su área. Empero, no sucedió de esta forma, de manera que estimamos se ha quebrantado, palmariamente, el Derecho internacional de los Derechos Humanos, en particular, el Convenio No. 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 13 de septiembre de 2007, que protegen, tutelan y aseguran a las comunidades indígenas su derecho de participación previo y efectivo.
La postura de la mayoría de este Tribunal Constitucional no resulta congruente con lo establecido en el artículo 19 de la Declaración de las Naciones Unidas citada, por cuanto, la consulta debe ser, ineluctablemente, previa y no posterior o ex post. De otra parte, existe consenso en el Derecho de protección de las comunidades indígenas, que los terrenos destinados a reservas, no pueden ser disminuidos o diezmados por varias razones tales como el vínculo ancestral y espiritual que mantienen estos pueblos con la tierra como parte de su cosmovisión, el régimen de propiedad comunal o colectiva que los caracteriza, así como la circunstancia histórica que desde la conquista española han sufrido toda clase de vejámenes, discriminaciones y marginación, ya que, después de ser los pobladores autóctonos y originarios del continente americano, han sido, progresivamente, reducidos a terrenos relativamente pequeños y acotados cuyas dimensiones, extensión y características debe evitarse, a toda costa, que sean mermados por el designio de personas y comunidades que son ajenas a las tradiciones y costumbres milenarias de las etnias indígenas. Sobre este particular la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas en su artículo 10° prescribe lo siguiente:
“Los pueblos indígenas no serán desplazados por la fuerza de sus tierras o territorios. No se procederá a ningún traslado sin el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas interesados, ni sin un acuerdo previo sobre una indemnización justa y equitativa, siempre que sea posible, la opción del regreso”.
Varios preceptos de la Declaración de Naciones Unidas de 2007, insisten sobre la integridad de los territorios y el derecho a las tierras de las comunidades indígenas, así el artículo 26, párrafos 1° y 2°, proclaman el derecho que tienen sobre las tierras, territorios y recursos que, tradicionalmente, han poseído, ocupado o de otra forma utilizado o adquirido. Por su parte, el numeral 28 estatuye el derecho de las comunidades indígenas a obtener reparación, mediante la restitución o una indemnización justa, imparcial y equitativa, por las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o utilizado y que hayan sido “tomados, ocupados, utilizados o dañados sin su consentimiento libre, previo e informado” (párrafo 1°). El párrafo 2° de ese mismo precepto dispone que “Salvo que los pueblos interesados hayan convenido libremente en otra cosa, la indemnización consistirá en tierras, territorios y recursos de igual calidad, extensión y condición jurídica o en una indemnización monetaria u otra reparación adecuada”.
Estas normas de ius cogens, no han sido respetadas en el presente asunto, por cuanto, pese a que el área del proyecto hidroeléctrico se traslapa en, por lo menos, tres puntos con la reserva indígena y, adicionalmente, se verá seriamente afectada por la inundación futura de un 6% de su extensión, no se le ha consultado previamente a las comunidades indígenas, como tampoco se les ha ofrecido las medidas compensatorias o de reparación pertinentes. No cabe la menor duda que las comunidades indígenas, por tratarse de un grupo en desventaja, son acreedoras de acciones afirmativas, por la discriminación, despojo o destrucción de su cultura, proceso forzado de transculturación –rayano en la aculturación- al que se han sometido injustamente y el dramático desarraigo y desplazamiento coactivo que han sufrido desde tiempos de la trágica conquista española; tales acciones afirmativas, demandan de los poderes públicos, el respeto de sus tradiciones y costumbres ancestrales y, desde luego, de sus derechos históricos y humanos.
Como parte esencial de tales derechos de las comunidades indígenas, decantados por el Convenio No. 169 de la OIT, la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 13 de septiembre de 2007 y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se encuentra la participación efectiva y previa que debe brindárseles cuando un proyecto afecta sus reservas o se pretende, directa o colateralmente, disminuirlas, para que pueden manifestar su libre, previo e informado consentimiento o rechazo. La observancia de tales derechos se echa de menos en el presente asunto, al delimitarse, por vía de decreto ejecutivo, el área de un proyecto hidroeléctrico, cuya importancia nacional y para el desarrollo está fuera de discusión, pero que, según abundante y concordante prueba técnica afecta una reserva indígena. Todo lo anterior, impone declarar inconstitucional el artículo 8° del Decreto Ejecutivo impugnado, para que, se rectifique el área del proyecto hidroeléctrico de tal manera que no afecte la reserva indígena y menos aún reduzca su territorio o extensión o bien para que, previa consulta y consentimiento libre, expreso e informado de la comunidad indígena, ésta determine los alcances de su afectación, en el ejercicio de su libre autodeterminación, con las consecuentes compensaciones o indemnizaciones.
Ana Virginia Calzada Ernesto Jinesta Fernando Cruz Acción Inconstitucionalidad 08-009215-0007-CO Nota del magistrado Cruz Castro:
En el voto de minoría se establece la inconstitucionalidad del artículo ocho del Decreto Ejecutivo impugnado, para que se rectifique el área del proyecto hidroeléctrico, para que no afecte la reserva indígena y menos aún reduzca su territorio o extensión o bien para que, previa consulta y consentimiento libre, expreso e informado, la comunidad indígena determine los alcances de su afectación, en el ejercicio de su libre autodeterminación, con las consecuentes compensaciones o indemnizaciones. Esta decisión de la minoría permite derivar las siguientes consecuencias: a- La consulta previa no es una simple formalidad, es la expresión de un procedimiento de vocación democrática, que también puede tener consecuencias prácticas, porque al escuchar a la comunidad afectada, ésta puede sugerir soluciones alternativas, sin afectar el contenido esencial del acuerdo. El diálogo entre quien representa el interés público y los representantes de la comunidad, permite encontrar soluciones que le dan legitimidad a la decisión de la institución estatal que afecta la reserva indígena; b- La consulta, al igual que cualquier consulta a la ciudadanía, debe responder a un equilibrio en la información que asegure un consentimiento informado efectivo.
Se excluyen las informaciones sesgadas o que no asegure a los ciudadanos que participan en la consulta, estar en igualdad de condiciones para cuestionar y evaluar los argumentos de la institución estatal que impulsa el proyecto.
Fernando Cruz Castro
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