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Res. 05593-2012 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 02/05/2012
OutcomeResultado
The Chamber annulled the word “private” in Article 24 and held that Environmental Administrative Tribunal hearings conducted after the investigation stage are public unless a reasoned decision provides otherwise, with general effect from the date of the judgment.La Sala anuló la palabra «privada» del artículo 24 y estableció que las audiencias del Tribunal Ambiental Administrativo posteriores a la investigación son públicas, salvo resolución razonada en contrario, con efectos generales desde la fecha de la sentencia.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber struck down the word “private” in Article 24 of the Rules of Procedure of the Environmental Administrative Tribunal. It held that public participation in environmental matters is both a fundamental right and a constitutional principle applicable to administrative proceedings because environmental protection concerns a diffuse interest and environmental harm affects the entire community. Once the preliminary investigation has concluded, Tribunal hearings must therefore be public, allowing any person to observe the proceeding and participate in protecting the environment. Public access is also part of substantive due process, an expression of participatory democracy, and a means of enforcing the guarantees contained in Article 50 of the Constitution. Nevertheless, the Tribunal may order, through a reasoned decision, that all or part of a hearing be conducted privately when legitimate concerns involving confidentiality, privacy, the presumption of innocence, or protection of an investigation so require. The invalidation took general effect from the date of the judgment and did not prejudice rights acquired in good faith.La Sala Constitucional declaró inconstitucional la palabra «privada» del artículo 24 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo. Determinó que la participación ciudadana en asuntos ambientales es un derecho fundamental y un principio constitucional que alcanza los procedimientos administrativos, pues el ambiente constituye un interés difuso cuya afectación recae sobre toda la comunidad. Una vez terminada la investigación preliminar, las audiencias del Tribunal deben ser públicas para permitir que cualquier persona conozca el procedimiento y participe en la defensa del ambiente. La publicidad también integra el debido proceso sustantivo, expresa la democracia participativa y hace efectivas las garantías del artículo 50 constitucional. No obstante, el Tribunal puede disponer, mediante resolución razonada, que toda la audiencia o una parte de ella sea privada cuando existan motivos legítimos de confidencialidad, intimidad, presunción de inocencia o protección de la investigación. La anulación produjo efectos generales desde la fecha de la sentencia, sin afectar derechos adquiridos de buena fe.
Key excerptExtracto clave
VI.—On the unconstitutionality of the private hearing contemplated in Article 24 of the Rules of Procedure of the Environmental Administrative Tribunal.—The Rules of Procedure of the Environmental Administrative Tribunal govern proceedings before that Tribunal, a decentralized administrative body of the Ministry of Environment and Energy, arising from an environmental complaint. Under Article 24 of those rules, after the investigation stage has concluded, the Tribunal orders the opening of the administrative proceeding and summons the parties to a hearing described as “oral and private.” However, because the matter is no longer at the preliminary investigation stage and the investigation has already concluded, and in view of the right to public participation in environmental matters, it is unconstitutional to provide—as in other administrative proceedings that do not concern environmental matters—that the hearing shall be “private.” Instead, the rule in this field must be a public hearing, with privacy as the exception declared through a reasoned decision. VII.—Conclusion.—Because the privacy of the hearing established within the ordinary administrative procedure of the Environmental Administrative Tribunal is incompatible with the right to public participation, especially in environmental matters, the word “private” contained in Article 24 of the Rules of Procedure of the Environmental Administrative Tribunal must be declared unconstitutional. The action is therefore granted, the word “private” is annulled, and the hearing established there and conducted by that Tribunal, once the investigation stage has concluded, must be understood to be public unless a reasoned decision provides otherwise. However, pursuant to Article 91 of the Constitutional Jurisdiction Law, and to avoid affecting administrative proceedings already conducted, the effects of this declaration are adjusted so that it has general effect from the date of this decision.VI.- Sobre la inconstitucionalidad de la audiencia privada contemplada en el artículo 24 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo.- El Reglamento de Procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo regula el procedimiento que se da ante dicho Tribunal, en tanto órgano administrativo desconcentrado del Ministerio del Ambiente y Energía y con ocasión de una denuncia ambiental. Según el artículo 24 de dicho reglamento, luego de concluida la etapa de investigación el Tribunal dicta la apertura del procedimiento administrativo citando a las partes a una audiencia, la cual se dice es “oral y privada”. Sin embargo, en atención a que no se está en una etapa preliminar de investigación sino que ya la investigación ha concluido, y en atención al derecho de participación ciudadana en materia ambiental, resulta inconstitucional que se establezca –igual que en el resto de procedimientos administrativos que no tratan materia ambiental- que dicha audiencia será “privada”. Antes bien, la regla en esta materia debe ser la audiencia pública, y la excepción, que mediante resolución fundamentada se declare su privacidad. VII.- Conclusión.- Dado que la privacidad de la audiencia establecida dentro del procedimiento ordinario administrativo del Tribunal Ambiental Administrativo resulta incompatible con el derecho de participación ciudadana, especialmente en asuntos ambientales, procede la declaratoria de inconstitucionalidad de la palabra “privada” contenida en el artículo 24 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo. Por lo tanto esta acción se declara con lugar, se anula la palabra “privada”, debiendo interpretarse que la audiencia allí establecida y llevada a cabo por ese Tribunal, una vez concluida la etapa de investigación, es pública, salvo resolución razonada en contrario. Sin embargo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, a efectos de no afectar los procedimientos administrativos ya llevados a cabo, se dimensionan los efectos de tal declaratoria en el sentido de que surte efectos generales a partir de la fecha de esta resolución.
Pull quotesCitas destacadas
"En suma, el derecho de participación en materia ambiental, es un derecho fundamental y un principio, protegido constitucionalmente, y que como tal, impregna todo el resto del ordenamiento jurídico, en cuenta, toda la legislación, reglamentación y resto de normativa ambiental, aunque este no lo establezca expresamente."
"In short, the right to participation in environmental matters is a fundamental right and a constitutionally protected principle and, as such, permeates the entire legal system, including all environmental legislation, regulations, and other rules, even when they do not expressly provide for it."
Considerando V
"En suma, el derecho de participación en materia ambiental, es un derecho fundamental y un principio, protegido constitucionalmente, y que como tal, impregna todo el resto del ordenamiento jurídico, en cuenta, toda la legislación, reglamentación y resto de normativa ambiental, aunque este no lo establezca expresamente."
Considerando V
"Ello pues, conforme al más reciente concepto de legitimación en materia ambiental, su derecho de acceso, de intervenir, de participar y de ser parte, no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las reglas del derecho convencional, sino que, por tratarse de un interés difuso, tal derecho se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran."
"Under the modern concept of standing in environmental matters, the right to access, intervene, participate, and become a party does not arise from property titles, rights, or specific claims exercisable under conventional legal rules; rather, because a diffuse interest is involved, that right extends to all members of a category of persons equally affected by the unlawful acts that violate it."
Considerando V
"Ello pues, conforme al más reciente concepto de legitimación en materia ambiental, su derecho de acceso, de intervenir, de participar y de ser parte, no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las reglas del derecho convencional, sino que, por tratarse de un interés difuso, tal derecho se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran."
Considerando V
"Esto es así, pues, a diferencia de otro tipo de procedimientos administrativos donde la regla es la privacidad de las audiencias, en este caso nos encontramos con una materia donde el lesionado o la víctima es toda la comunidad, así que no puede dársele el mismo tratamiento en cuanto a este aspecto."
"This is so because, unlike other administrative proceedings in which private hearings are the rule, this matter concerns a field in which the injured party or victim is the entire community, and it therefore cannot receive the same treatment in this respect."
Considerando VI
"Esto es así, pues, a diferencia de otro tipo de procedimientos administrativos donde la regla es la privacidad de las audiencias, en este caso nos encontramos con una materia donde el lesionado o la víctima es toda la comunidad, así que no puede dársele el mismo tratamiento en cuanto a este aspecto."
Considerando VI
"La participación comunal en la toma de decisiones en materia ambiental forma parte del debido proceso sustantivo al que debe sujetarse dicho Tribunal, y a la vez es una forma de expresión de la democracia participativa y una forma de hacer respetar las garantías establecidas en el artículo 50 de la Constitución Política."
"Community participation in environmental decision-making forms part of the substantive due process that the Tribunal must observe and is, at the same time, an expression of participatory democracy and a means of enforcing the guarantees established in Article 50 of the Constitution."
Considerando VI
"La participación comunal en la toma de decisiones en materia ambiental forma parte del debido proceso sustantivo al que debe sujetarse dicho Tribunal, y a la vez es una forma de expresión de la democracia participativa y una forma de hacer respetar las garantías establecidas en el artículo 50 de la Constitución Política."
Considerando VI
Full documentDocumento completo
*100087530007CO* *100087530007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at sixteen hours and four minutes on two May two thousand twelve.
Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by A. S. R., E. B. M. and K. DEL C. R. M., seeking a declaration that the word “private” contained in Article 24 of the Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo, Decreto número 34136-MP-MINAE, is unconstitutional, on the grounds that it is contrary to Articles 7, 30 and 50 of the Constitución Política. The representative of the Procuraduría General de la República also participated in the proceeding.
Findings (Resultando):
From that perspective, it may also reasonably be stated, in accordance with the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters, or Aarhus Convention, adopted at the “Environment for Europe” Ministerial Conference held in Denmark on 25 de junio de 1998, that a request for environmental information may be denied in the following circumstances: a) when the request concerns documents that are still being prepared; and b) when disclosure of such information would adversely affect the following: b.1.) the proper administration of justice, the ability of every person to receive a fair trial, or the ability of a public authority to conduct a criminal or disciplinary investigation; and b.2.) the confidentiality of personal data and files concerning a natural person, when that person has not consented to the public disclosure of such information and the confidentiality of that type of information is provided for under domestic law.
(…) VI.—CONCERNING THE VIOLATION OF ARTICLES 30 AND 50 OF THE CONSTITUCIÓN POLÍTICA. The petitioners argue that Article 21 of Decreto Ejecutivo No. 34136-MINAE violates Articles 30 and 50 of the Constitution because it limits the ability of any person to access an administrative file (expediente administrativo) processed before the Tribunal Ambiental Administrativo that contains public information of national significance and interest, such as environmental complaints (denuncias de carácter ambiental). Indeed, as the interested parties contend, pursuant to Article 50 of the Carta Magna, the Costa Rican legal system (ordenamiento jurídico costarricense) recognizes a broad right of every person to receive and access public information relating to the environment. Likewise, the Public Administration has a corresponding duty to provide such information and make it available to anyone who requests it.
However, as noted supra, the exercise of that right cannot be regarded as absolute; rather, it is limited and subject to a series of exceptions, and therefore not all information related to the right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado) may be provided by public authorities. For that reason, in the opinion of this Sala and in accordance with the Aarhus Convention, environmental information may be denied when, for example, documents that are still being prepared are requested, or when it is considered that disclosure of such data could adversely affect the proper administration of justice, the ability of every person to receive a fair trial, or the ability of a public authority to conduct a criminal or disciplinary investigation, as well as the confidentiality of personal data and files concerning a natural person who has not consented to their disclosure.
Hence, it is important and, above all, reasonable to respect and protect the privacy and confidentiality, as well as the presumption of innocence (presunción de inocencia), of all parties interested in a particular administrative proceeding (procedimiento administrativo). Accordingly, it must be noted that the right to privacy (derecho a la intimidad), set forth in Article 24 of the Constitution, has been defined as recognition that each human being possesses a personal zone or sphere free from external interference—a protected domain—and with respect to which that person may prohibit intervention by any third party. It thus allows individuals to control their personal information by denying or granting access to it; in other words, it is a form of informational self-determination (autodeterminación informativa). It is precisely for this reason that this Sala Constitucional has held that the rights to privacy, honor, and one’s own image constitute limits on the right to information.” In these exceptional cases, the hearing may be declared private by means of a reasoned decision (resolución razonada), or the public may be temporarily removed from the hearing room while matters related to those cases are discussed or the relevant evidence is considered.
Justice Cruz Castro drafts the opinion; and,
Whereas:
I.Preliminary matter.- Regarding the request for clarification submitted by the Tribunal Ambiental Administrativo concerning other provisions (Articles 106 of the Ley Orgánica del Ambiente and 309 of the Ley General de la Administración Pública) that it states are not being challenged and that confirm that the hearings held by that Court must be private, this Chamber refers the applicants to the full text of this ruling, which clarifies the matter by establishing that the right to participate in environmental matters is a fundamental right and a principle protected by the Constitution and, as such, permeates the entire legal system.
II.Subject matter of the challenge.- The plaintiffs challenge the word “private” contained in Article 24 of the Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo, Decreto número 34136-MP-MINAE, which provides:
“Article 24.- Commencement of Ordinary Administrative Proceedings. Once the investigative stage has concluded, ordinary administrative proceedings shall be commenced, with the parties summoned fifteen business days in advance to an oral and private hearing, in accordance with the requirements established in Articles 308 et seq. of the Ley General de Administración Pública.” The plaintiffs consider this contrary to Article 50 of the Political Constitution, on the grounds that the provision prevents any person interested in protecting the environment from participating in hearings held before the Tribunal Ambiental Administrativo, even though Article 50 of the Political Constitution establishes that every person has standing (legitimación) to report acts that violate that right and to seek reparation for the harm caused, since the right to a healthy and ecologically balanced environment is a social right.
III.Rules governing standing in actions of unconstitutionality (acciones de inconstitucionalidad).- Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional regulates the conditions governing the admissibility of actions of unconstitutionality, requiring the existence of a pending matter to be decided in administrative or judicial proceedings in which unconstitutionality has been invoked. This requirement is unnecessary in the circumstances contemplated in the second and third paragraphs of that Article, namely, when the nature of the provision does not entail individual or direct harm; when the action is based on the protection of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole; or when it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective spheres of authority.
Under the first circumstance contemplated in paragraph 2° of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged provision must not be capable of concrete application that would subsequently permit a challenge to the implementing act and its consequent use as the underlying case. Second, the provision permits proceedings to protect “diffuse interests,” meaning interests held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. In these cases, the interest is dispersed, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. This Chamber has listed various rights that it has characterized as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, protection of the country’s territorial integrity, proper management of public expenditure, and the right to health, among others. Furthermore, the list established by the Sala Constitucional is not exhaustive.
IV.Standing of the plaintiffs in this case.- Based on the foregoing paragraph, it is clear that the plaintiffs have sufficient standing to seek a declaration that the challenged provisions are unconstitutional, without needing a prior underlying matter on which to base this action. This is because they seek to protect a diffuse interest concerning environmental matters. The plaintiffs therefore have full standing to bring a direct action under paragraph 2° of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. This is indeed a matter whose constitutionality may be reviewed through these proceedings. In addition, the plaintiffs complied with the requirements established in Articles 78 and 79 of the applicable procedural law. In conclusion, this action is admissible, and its subject matter and merits must therefore be addressed immediately. To facilitate examination of the challenged provision, the following recitals will first review this Chamber’s precedents concerning participation in environmental matters and will then examine the challenged provision.
V.Citizen participation in environmental matters.- As this Chamber has stated on other occasions, citizen participation in environmental matters encompasses two essential elements: the right to information concerning environmental projects or projects that may harm natural resources and the environment, and the guarantee of effective participation in decision-making on these matters. Accordingly, the Costa Rican State must not only invite citizen participation but must also promote and respect it when it occurs. Specifically, in judgment 2003-6322, this Chamber held:
“11.- Citizen participation in environmental matters: Citizen participation in environmental matters encompasses two essential elements: the right to information concerning environmental projects or projects that may harm natural resources and the environment, and the guarantee of effective participation in decision-making on these matters. Accordingly, the Costa Rican State must not only invite citizen participation but must also promote and respect it when it occurs (Judgments number 2001-10466, cited above). It is therefore extremely important to make available to interested parties the information on these matters held by public offices, such as information relating to environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) under the responsibility of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, or information required for approval of the regulatory plans (planes reguladores) of the respective municipalities, for example. It was the Rio Convention that, in Principle 10, elevated this participation to the status of a principle in environmental matters by stating:
‘Environmental issues are best handled with the participation of all concerned citizens, at the relevant level. At the national level, every person must have adequate information concerning the environment that is held by public authorities, including information on hazardous materials and activities in their communities, as well as the opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information widely available. Effective access shall be provided to judicial and administrative proceedings, including redress and relevant remedies.’ This principle clearly demonstrates the importance accorded internationally to environmental issues and, more generally and above all, to civil society’s participation in decisions of great significance to the community. As Costa Rica is a signatory State, this instrument certainly binds and constrains it, since that is the consequence of its execution, as this Court held in judgment number 8319-2000, issued at diez horas dieciocho minutos del ocho de setiembre del dos mil:
‘Thus, its purpose is to ensure that governmental decisions result from a discussion that is not confined to small official circles or groups with partial interests, but that other opinions are taken into account, with the openness necessary to create a broader debate, while still complying, of course, with the requirements established by the applicable legislation. This does not entail removing the principle of legality governing the Administración Pública from constitutional protection; it is, however, a more democratic form of government that broadens the forums for debate on issues such as environmental protection and, by virtue thereof, opens them to citizen involvement and opinion. We are therefore dealing with an approach that has already gained broad acceptance in the evolution of the concept of democracy, and this amparo proceeding (amparo) offers an excellent opportunity to give it clear and effective application so that it does not remain mere rhetoric. For that very reason, environmental matters are an area that the Chamber has already recognized as granting individuals special standing, acknowledged as a “right to react” (derecho reaccional) (see judgments 2233-93 and 3705-93 of this Chamber).
“In environmental law, the procedural prerequisite of standing tends to be extended and broadened to such an extent that the traditional concept must necessarily be abandoned. It must be understood that, in general terms, any person may be a party and that the person’s right does not arise from property titles, rights, or specific causes of action that could be exercised under the rules of conventional law; instead, the person’s procedural participation responds to what modern legal scholars call a diffuse interest, through which the original standing of the legitimately interested person, or even of a merely interested person, is spread among all members of a particular category of persons who are thereby equally affected by the unlawful acts that violate their rights. In the case of environmental protection, the typically diffuse interest that gives a person standing to bring an action is transformed, by virtue of its inclusion among human rights, into a true ‘right to react,’ which, as its name indicates, empowers its holder to ‘react’ to a violation arising from unlawful acts or omissions.” (See judgment 3705-93) For this reason, through Ley 7412 of 03 de junio de 1994, the Legislative Assembly amended Article 50 of the Constitución Política, guaranteeing every person the right to a healthy and ecologically balanced environment.
In this area, therefore, there is standing (legitimación) to report acts that infringe that right and to seek reparation for the damage caused, through effective access to judicial and administrative proceedings. Thus, when the Constitución Política states that the Government of the Republic is popular, representative, alternating, and accountable, it must be understood that citizen participation (participación ciudadana) is not limited merely to exercising the right to vote or aspiring to hold a publicly elected office, but also, under this new vision, requires that people be afforded a genuine opportunity to contribute to the State’s political decision-making, especially when such decisions are of national significance or could potentially affect the fundamental rights of certain sectors of the population. Articles 1 and 50 of the Constitución Política therefore reflect the consideration that citizens deserve in a democratic state, in which they must at least have access to the environmental information held by public authorities, as the petitioners indicate.
The provision discussed therefore embodies the cited principle through access to available information and its disclosure, so that decision-making is not confined to a limited group of interests. Certainly, with regard to the matter now under consideration, our legal system already provides that private parties may request that SETENA hold public hearings (audiencias públicas), so that the positions expressed by communities interested in decisions affecting the environment may be taken into account, as established in the Ley Orgánica del Ambiente and its regulations, according to the respondent authority.
Indeed, the Ley Orgánica del Ambiente recognizes this principle in Articles 6 and 23, which provide, in relevant part, verbatim:
“Article 6. Participation of inhabitants The State and the municipalities shall promote the active and organized participation of the inhabitants of the Republic in decision-making and actions aimed at protecting and improving the environment.” “Article 23. Public availability of information The information contained in the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) file shall be public and available for consultation by any person or organization.” Likewise, the Reglamento sobre procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental also incorporates this principle in Chapter IV, which governs the public hearing provided for within the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) procedure (Articles 35 to 40) and provides for the active participation of both civil society and the municipalities—in their capacity as an entity “[...] composed of all residents of the same canton who promote and administer their own interests through the municipal government” (Article 1 of the Código Municipal).
The Ley de Planificación Urbana contains a similar provision concerning municipal approval of regulatory plans (planes reguladores), requiring municipalities to “1) Convene a public hearing through the Diario Oficial and any necessary additional publicity, indicating the venue, date, and time for considering the proposed plan and any oral or written comments that residents or interested parties may wish to submit. Notice shall be given no fewer than fifteen business days in advance” (Article 17 of the Ley de Planificación Urbana).
This principle of citizen participation in environmental matters arises from and is justified precisely by the formal enactment of the democratic principle—enshrined in Article 1 of the Constitución Política. It is important to emphasize that such participation may occur individually, through private associations, and through local governments, which, under the authority assigned to them by Article 169 of the Constitución, are recognized as having full authority to promote it in matters that may in some way affect the community within their jurisdiction. Indeed, failure to do so would constitute noncompliance with one of the duties assigned to them by the constituent authority and developed in ordinary legislation:
“Municipalities shall promote the active, informed, and democratic participation of the people in local-government decision-making. Public institutions shall be required to cooperate to ensure that these decisions are duly implemented” (Article 5 of the Código Municipal).
It is clear that participation by citizens and municipalities is of paramount importance in raising awareness of environmental problems and assisting the decision-making of the institutions responsible for preserving, monitoring, and protecting the environment and natural resources. This principle had already been recognized in the dissenting opinion of Justices Piza, Solano, and Arguedas in judgment number 4423-93, cited above, not only as a right of participation but also as a duty of the community and the municipality in decision-making and discussions concerning the location of a sanitary landfill (relleno sanitario) in Esparza. Along the same lines, in judgment number 10466-2000, at diez horas diecisiete minutos del veinticuatro de noviembre del dos mil, the Chamber stated that under no circumstances “[...] may the human being who will experience the effects of governmental decisions on environmental matters be excluded from participating in decisions on matters related to this field.” Previously, this Court recognized the importance of local-government participation in this type of process—environmental impact studies—on the following grounds:
“[...] it is clear to the Chamber that, in procedures involving environmental impact studies and declarations of environmental viability (declaratoria de viabilidad ambiental) for projects intended to exploit natural resources, municipal participation must be active; however, municipalities may under no circumstances seek to replace the body directing those procedures—in this case, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental. In this specific case, such participation means the involvement of local governments throughout the entire procedure; their submissions are therefore fully admissible in those proceedings, but only as those of another party, which is why they are notified of all actions taken within the procedure. In any event, the procedure established in Articles 35 to 40 of the Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Decreto Ejecutivo número 25.705-MINAE, provides for the participation not only of civil society but, above all, of the municipalities, with which the holding of the public hearing shall be coordinated (Article 36), although the municipality acts as a collaborator of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and may under no circumstances claim decision-making authority.
Moreover, municipal powers concerning environmental preservation and protection cannot be limited to organizing the public hearing—which by law is the responsibility of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental—but extend much further, including raising awareness among municipal residents regarding citizen participation; filing complaints, supported by technical evidence, before administrative bodies and the courts of justice; properly managing garbage and industrial waste; exercising control and oversight to ensure compliance with environmental laws; and pursuing the appropriate legal remedies, such as requesting the suspension of administrative acts considered harmful to the environment, not through constitutional proceedings but before the contentious-administrative and civil jurisdiction for Public Treasury matters, among other duties” (judgment number 2001-5737, at catorce horas cuarenta y un minutos del veintisiete de junio del dos mil uno).
In this regard, it is essential that the hearing be held in a place where residents can attend, preferably at the location of the events, because otherwise the hearing ordered by the Administration would fail to fulfill its purpose. Clearly, a lack of resources cannot become an obstacle to placing in the file all evidentiary materials required by the Administration to decide matters of such fundamental importance, since the decision will necessarily have implications for the environment and the community. Likewise, the importance of municipal participation in preparing environmental impact studies has been recognized in the Ley Orgánica Ambiental itself, in the second paragraph of Article 22, which provides:
“Within five business days following receipt of an environmental impact assessment, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental shall send an extract thereof to the municipalities within whose jurisdiction the work, activity, or project will be carried out. It shall also widely publicize, through the mass media, the list of studies submitted for its consideration.” This underscores that community participation in environmental decision-making forms part of the procedure that the State must follow and is simultaneously an integral component of every person’s fundamental right, under the terms of Article 50 of the Constitución Política. Accordingly, constitutional case law has repeatedly held that the right to a hearing (derecho de audiencia) forms part of substantive due process (debido proceso sustantivo) and is a form of participatory democracy (democracia participativa) (in this regard, see, among others, the dissenting opinion of Justices Piza, Solano, and Arguedas in judgment number 4423-93, at doce horas del siete de setiembre de mil novecientos noventa y tres; 2331-96, at catorce horas treinta y tres minutos del catorce de mayo de mil novecientos noventa y seis; 3521-95, at diecisiete horas tres minutos del diez de julio de mil novecientos noventa y seis; 6640-00, at nueve horas dieciséis minutos del veintiocho de julio del dos mil; and 10466-2000, at diez horas dieciséis minutos del veinticuatro de noviembre del dos mil). Regarding environmental information, it has been stated:
“In environmental matters, this concept of the right to information must be placed within a new perspective: every individual or community has the right to request information and to be informed by any State entity. Such information may not be withheld by State institutions when it concerns any project that could affect enjoyment of the right to a healthy and ecologically balanced environment. This, then, is the guarantee that will allow any individual or community, through the diffuse interests (intereses difusos) underlying access to participation, to take part in decision-making processes affecting that right; otherwise, the guarantee would be illusory and the constitutional provision would be superfluous [...]” (judgment number 2331-96, cited above).
In this specialized matter, every person must have adequate information concerning the materials and activities or projects that may pose a danger or threat to communities (right to health), and to the conservation and preservation of the environment (right to a healthy and ecologically balanced environment), as well as an effective opportunity to participate in the decision-making processes concerning them; because, with respect to the right to the environment, every human being has standing (legitimación) as such, since the infringement of this fundamental right is suffered both by the community—as a whole—and by each individual. Accordingly, the Administration must facilitate and foster public awareness and participation by making information available to everyone, not only to members of the community but also to the general public, insofar as environmental matters have been deemed to involve a genuine diffuse interest (interés difuso) (as previously noted in this judgment).” Due observance of this mandate to provide adequate information to the public has been clarified and effectively applied in the case law of the Sala, which, in judgment number 2004-13414, issued at nine twenty-nine a.m. on the twenty-sixth of November, two thousand four, held that:
“On prior occasions, this Court has addressed consultation with communities as part of the administrative procedure (procedimiento administrativo) for obtaining the environmental impact study (estudio de impacto ambiental), which is a prerequisite for commencing extraction operations, as follows:
“IV.- “...Before examining the parties’ arguments, it should be noted that the Project Environmental Assessment process (Evaluación Ambiental de Proyectos) is intended to identify, predict, interpret, and communicate in advance to interested parties the effect of a project on the environment. It is an administrative procedure for project oversight which, supported by a technical study of the environmental effects of a particular activity, called an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) (a technical document that must be submitted by the project developer or owner), and by a public-participation process, enables the competent environmental authority to issue an environmental impact declaration (declaración de impacto ambiental), rejecting, approving, or modifying the project. Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente makes it mandatory for the Secretaría Técnica Nacional Ambiental to assess the environmental impact of human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials before those activities commence.
Environmental Assessment (Evaluación Ambiental) involves a series of stages in which the project developer, the competent oversight body (SETENA in the case of Costa Rica), and civil society participate. It begins with the submission of the Preliminary Environmental Assessment Form (Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar), a document that must be evaluated by the Grupo de Evaluación Preliminar of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Thereafter, the environmental assessment instrument required for the activity is determined, and the developer submits the document to be examined in order to determine whether additional information is required. The project developer must post security (garantía), appoint an Environmental Manager (Regente Ambiental), and submit a declaration of environmental commitments (declaración de compromisos ambientales). Only after all these stages have been completed does the project obtain the environmental-viability declaration (declaración de viabilidad ambiental) from SETENA; therefore, the requirement under Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente may be deemed satisfied only after the entire process has been completed.
(judgment number 2003-04818, issued at ten fifty-one a.m. on the thirtieth of May, two thousand three).- That being so, in this case the petitioner is correct in alleging that the communities that could be affected by the granting of the contested extraction concession (concesión de explotación) were not consulted. It is clear that the omitted hearing must, in any event, be held before that Ministerio del Ambiente y Energía approves the environmental impact study. For this purpose, the Administration must provide the communities that will be affected by mineral exploration and extraction in the area with extensive, complete, and truthful information concerning its activities.” In sum, the right to participate in environmental matters is a constitutionally protected fundamental right and principle and, as such, permeates the remainder of the legal system, including all environmental legislation, regulations, and other rules, even when they do not expressly provide for it.
This right translates into the State’s obligation to facilitate, guarantee, permit, and provide the public with access at every level, including in administrative and judicial proceedings (under the terms of Principle 10 of the Rio Convention), so that community members may not only witness a given proceeding but also take part in it and thereby “respond” to the violation of their right to the environment and seek redress for the resulting harm. This is because, under the most recent concept of standing in environmental matters, their rights of access, intervention, participation, and joinder as parties do not arise from property titles, specific rights, or specific causes of action that they might exercise under the rules of conventional law; rather, because a diffuse interest is involved, that right extends to all members of a particular category of persons who are thus equally affected by the unlawful acts that infringe their rights.
ANALYSIS OF THE CLAIMS OF UNCONSTITUTIONALITY
VI.On the unconstitutionality of the private hearing provided for in Article 24 of the Reglamento de Procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo.- The Reglamento de Procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo governs proceedings before that Tribunal, as a decentralized administrative body of the Ministerio del Ambiente y Energía, arising from an environmental complaint (denuncia ambiental). Under Article 24 of those regulations, after the investigative stage has concluded, the Tribunal orders the commencement of the administrative proceeding and summons the parties to a hearing, which is described as “oral and private.” However, given that this is no longer a preliminary investigative stage, but rather that the investigation has already concluded, and in light of the right to public participation in environmental matters, it is unconstitutional to provide—as in other administrative proceedings that do not concern environmental matters—that the hearing shall be “private.” Instead, the rule in this area must be that hearings are public, with privacy as the exception, to be ordered by a reasoned decision (resolución fundamentada).
By analogy to other types of proceedings in which trials are public, while recognizing the relevant distinctions—whether in administrative litigation under Article 99 of the Código Procesal Contencioso Administrativo or in criminal proceedings under Article 330 of the Código Procesal Penal—the Tribunal Ambiental Administrativo may likewise order, by a reasoned decision, that part of the hearing be conducted in private. This is so because, unlike other types of administrative proceedings in which hearings are private as a rule, here the injured party or victim is the entire community, and therefore this matter cannot receive the same treatment in this respect. It should be recalled, in the terms stated in the preceding recital (considerando), that an infringement of the fundamental right to the environment is suffered both by an individual and by the entire community; consequently, every person must have the right to participate in this type of administrative proceeding before the Tribunal Ambiental Administrativo, at least by having the right to attend the hearings.
Community participation in environmental decision-making is part of the substantive due process (debido proceso sustantivo) by which that Tribunal must abide; it is also an expression of participatory democracy and a means of ensuring respect for the guarantees established in Article 50 of the Constitución Política. Thus, the fact that the challenged article provides for a private hearing constitutes an affront to the right to participate in environmental matters enshrined in our Constitución Política.
VII.Conclusion.- Because the private nature of the hearing established within the ordinary administrative proceeding (procedimiento ordinario administrativo) of the Tribunal Ambiental Administrativo is incompatible with the right to public participation, particularly in environmental matters, the word “private” contained in Article 24 of the Reglamento de Procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo must be declared unconstitutional. This action is therefore granted, and the word “private” is annulled; the hearing provided for therein and conducted by that Tribunal after the conclusion of the investigative stage must be construed as public unless a reasoned decision provides otherwise. However, pursuant to Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, and so as not to affect administrative proceedings already conducted, the effects of that declaration are delimited such that it shall have general effect as of the date of this decision.
Por tanto:
The action is GRANTED; accordingly, the word “private” is deleted from Article 24 of the Reglamento de Procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo, and the hearing mentioned therein must be construed as public unless a reasoned decision provides otherwise. This judgment has declaratory effect, without prejudice to rights acquired in good faith. However, pursuant to Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, its effects are delimited such that the declaration of unconstitutionality shall have general effect as of the date of this decision. This ruling shall be communicated to the Poder Ejecutivo and the Tribunal Ambiental Administrativo. A summary of this ruling shall be published in the Diario Oficial La Gaceta, and the ruling shall be published in full in the Boletín Judicial. Let notice be given. Magistrate Jinesta adds a note.- Ana Virginia Calzada M.
President Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
FCC/95/arg Res No. 5593-2012 NOTE BY MAGISTRATE JINESTA LOBO.
Having reviewed judgment No. 5593-2012, issued at 16:04 hrs. on May 2, 2012, I consider it unnecessary to rely on reasons additional or different from those set forth in the majority opinion of this Tribunal. I believe that the recitals of that judgment set forth the reasons why the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) must be granted.
Ernesto Jinesta L.
EJL/168
*100087530007CO* *100087530007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y cuatro minutos del dos de mayo del dos mil doce.
Acción de inconstitucionalidad promovida por A. S. R., E. B. M. y K. DEL C. R. M., para que se declare inconstitucional la palabra "privada" contenida en el artículo 24 del Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo, Decreto número 34136-MP-MINAE, por estimar que es contrario a los artículos 7, 30 y 50 de la Constitución Política. Intervino también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República.
Resultando:
Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,
Considerando:
I.De previo.- Sobre la solicitud de aclaración que realiza el Tribunal Ambiental Administrativo, respecto de otras normas (artículos 106 de la Ley Orgánica del Ambiente y 309 de la Ley General de la Administración Pública) que dice no son cuestionadas y que ratifican que las audiencias que celebre dicho Tribunal deben ser privadas, esta Sala remite a los solicitantes al contenido íntegro de esta resolución donde se aclara la cuestión, en el sentido de que, el derecho de participación en materia ambiental, es un derecho fundamental y un principio, protegido constitucionalmente, y que como tal, impregna todo el resto del ordenamiento jurídico.
II.Objeto de la impugnación.- Los accionantes impugnan la palabra "privada" contenida en el artículo 24 del Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo, Decreto número 34136-MP-MINAE, el cual dispone:
“Artículo 24.- Apertura del Procedimiento Ordinario Administrativo. Una vez concluida la etapa de investigación se dictará la apertura del procedimiento ordinario administrativo citando a las partes con quince días hábiles de anticipación a una audiencia oral y privada, de conformidad con las prescripciones establecidas en los artículos 308 y siguientes de la Ley General de Administración Pública.” Estiman los accionantes que ello es contrario al artículo 50 de la Constitución Política fundamentados en que dicha norma impide la participación de cualquier persona interesada en la defensa del ambiente, en las audiencias que se llevan a cabo ante el Tribunal Ambiental Administrativo, pese a que el artículo 50 de la Constitución Política establece la legitimación que posee toda persona para denunciar los actos que violenten dicho derecho y reclamar la reparación del daño causado, pues el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado es un derecho de naturaleza social.
III.Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad.- El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales.
De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos", que son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país, el buen manejo del gasto público, y el derecho a la salud, entre otros. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no es taxativa.
IV.La legitimación de los accionantes en este caso.- A partir de lo dicho en el párrafo anterior, es claro que los actores ostentan legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, sin que para ello resulte necesario que cuenten con un asunto previo que les sirva de base a esta acción. Lo anterior porque acuden en defensa de un interés difuso, referido a la materia ambiental. Por lo que los actores se encuentran perfectamente legitimados para accionar en forma directa, a la luz de lo que dispone el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Se trata, en efecto, de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía. Además, los actores cumplieron los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo del asunto. Para facilitar el estudio de la normativa impugnada, en los considerandos siguientes se procederá primero a recordar los antecedentes de esta Sala sobre el tema de participación en materia ambiental, para luego examinar la norma cuestionada.
V.Sobre la participación ciudadana en los asuntos ambientales.- Tal como lo ha dicho ya esta Sala en otras ocasiones, la participación ciudadana en los asuntos ambientales abarca dos puntos esenciales: el derecho a la información relativa a los proyectos ambientales, o que puedan causar una lesión a los recursos naturales y al medio ambiente, y la garantía de una efectiva participación en la toma de decisiones en estos asuntos. Por ello, el Estado costarricense no sólo debe invitar a la participación ciudadana, sino que debe promoverla y respetarla cuando se produzca. Concretamente, en la sentencia 2003-6322, esta Sala estableció que:
“11.- participación ciudadana en los asuntos ambientales: La participación ciudadana en los asuntos ambientales abarca dos puntos esenciales: el derecho a la información relativa a los proyectos ambientales, o que puedan causar una lesión a los recursos naturales y al medio ambiente, y la garantía de una efectiva participación en la toma de decisiones en estos asuntos. Por ello, el Estado costarricense no sólo debe invitar a la participación ciudadana, sino que debe promoverla y respetarla cuando se produzca (Sentencias número 2001-10466, supra citada). De esta suerte, resulta de gran importancia la puesta a disposición de los interesados de la información que en la materia tengan en las oficinas públicas, caso de la relativa a los estudios de impacto ambiental a cargo de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la requerida para la aprobación de los planes reguladores de las respectivas municipalidades, por ejemplo.
Fue la Convención de Río la que en el principio 10 elevó esta participación a rango de principio en materia ambiental, al señalar "El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona debe tener adecuada formación sobre el medio ambiente que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes." De este principio, se evidencia claramente la importancia que a nivel internacional se da a las cuestiones ambientales, y en general, sobre todo, a la participación de la sociedad civil en decisiones de gran trascendencia para la comunidad.
Al ser Costa Rica un Estado signatario, este instrumento ciertamente la obliga y condiciona, pues esa es la consecuencia de su suscripción, según con consideró este Tribunal, en sentencia número 8319-2000, de las diez horas dieciocho minutos del ocho de setiembre del dos mil:
"Así, su propósito es que las decisiones gubernamentales sean consecuencia de una discusión que no se constriña a pequeños núcleos oficiales o de intereses parcializados, sino que sean tomadas en consideración otras opiniones, con la apertura necesaria para crear el debate ampliado, aunque sin dejar de cumplirse, claro, los requisitos que establece la legislación correspondiente. No se trata de una desconstitucionalización del principio de legalidad de la Administración Pública, aunque sí por supuesto, de una forma de gobierno más democrático, que amplía los foros de debate sobre temas como el de la protección al medio ambiente, y que por virtud de ello, quedan abiertos a la intervención y opinión ciudadana. Estamos, pues, ante una opción ya muy aceptada en la evolución del concepto de democracia y este amparo ofrece una magnífica oportunidad de darle clara y efectiva vigencia, para que no se quede en el mero discurso. Por eso mismo es que la cuestión ambiental es un tema que ya la Sala ha reconocido como aquellos que otorgan a los particulares una legitimación especial, y de la que se reconoce como un «derecho reaccional» (vid. sentencia 2233-93 y 3705-93 de esta Sala).
«En el derecho ambiental, el presupuesto procesal de la legitimación tiende a extenderse y ampliarse en una dimensión tal, que lleva necesariamente al abandono del concepto tradicional, debiendo entender que en términos generales, toda persona puede ser parte y que su derecho no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las reglas del derecho convencional, sino que su actuación procesal responde a lo que los modernos tratadistas denominan el interés difuso, mediante el cual la legitimación original del interesado legítimo o aún del simple interesado, se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran. Tratándose de la protección del ambiente, el interés típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, convirtiéndose en un verdadero "derecho reaccional", que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar a su titular para "reaccionar" frente a la violación originada en actos u omisiones ilegítimos.» (vid. sentencia 3705-93) Es por ello, que por Ley 7412 del 03 de junio de 1994, la Asamblea Legislativa reformó el artículo 50 de la Constitución Política, garantizando a toda persona el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
En esta materia, entonces, existe la legitimación para denunciar actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado, a través del acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos. De esta manera, cuando la Constitución Política hace mención de que el Gobierno de la República es popular, representativo, alternativo y responsable, hemos de tener claro que la participación ciudadana no se limitaría al mero ejercicio del derecho al voto, o a la aspiración de alcanzar un cargo público de elección popular, sino, además y en esta nueva visión, a la de que a las personas se les ofrezca la oportunidad real de contribuir a la toma de las decisiones políticas del Estado, especialmente cuando éstas tengan trascendencia nacional, o eventualmente pudieren afectar los derechos fundamentales de ciertos sectores de la población. De los artículos 1 y 50 Constitucionales se rescata pues, la consideración que los ciudadanos merecen en un estado democrático, en el cual puedan al menos tener acceso a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, tal y como lo señalan los recurrentes.
El precepto comentado, entonces, recoge el principio citado a través del acceso a la información de que se dispone y a la divulgación de ella, para que la toma de decisiones no se circunscriba a un limitado grupo de intereses. Ciertamente, que en la materia que ahora analizamos, nuestro ordenamiento jurídico ya prevé que los particulares pueden solicitar a la SETENA llevar a cabo audiencias públicas, para efecto de que se tomen en cuenta las posiciones formuladas por las comunidades interesadas en la toma de decisiones que afectan el ambiente, lo que ha sido recogido en la Ley Orgánica del Ambiente y de su Reglamento, como informó la autoridad recurrida." Precisamente, la Ley Orgánica del Ambiente reconoce este principio en los artículos 6 y 23, que textualmente disponen en lo que interesa:
"Artículo 6. Participación de los habitantes El Estado y las municipalidades, fomentarán la participación activa y organizada de los habitantes de la República, en la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger y mejorar el ambiente." "Artículo 23. Publicidad de la información La información contenida en el expediente de la evaluación de impacto ambiental será de carácter público y estará disponible para ser consultada por cualquier persona u organización." Asimismo, en el Reglamento sobre procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, también se recoge este principio, al disponerse en el Capítulo IV, en el que se regula lo relativo a la audiencia pública prevista dentro del procedimiento del estudio de impacto ambiental (artículos 35 a 40), en el que se tiene prevista la participación activa, tanto de la sociedad civil como de las municipalidades -en su condición de ente "[...] constituido por el conjunto de vecinos residentes de un mismo cantón, que promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno municipal" (artículo 1° del Código Municipal).
Norma similar tiene la Ley de Planificación Urbana, en lo relativo a la aprobación por las municipalidades de los planes reguladores, al obligarlo a "1) Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y la divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer el proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles" (artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana).
Este principio de la participación ciudadana en los asuntos ambientales, nace y se justifica precisamente de la aplicación de la positivación del principio democrático -consagrado en el artículo 1° de la Constitución Política-. Es importante resaltar que esta participación se puede lograr en forma individual, a través de grupos asociativos de orden particular, así como también a través de los gobiernos locales, a quienes, por su competencia asignada en el artículo 169 de la Constitución, se les reconoce plena competencia para promoverla en los asuntos que de algún modo puedan afectar la comunidad de su jurisdicción, y más bien, si no lo hace, estaría incumpliendo uno de sus cometidos que el constituyente le asignó, y que ha sido desarrollada en la legislación ordinaria "Las municipalidades fomentarán la participación activa, consciente y democrática del pueblo en las tomas de decisiones del gobierno local. Las instituciones públicas estarán obligadas a colaborar para que estas decisiones se cumplan debidamente" (artículo 5 del Código Municipal).
Queda claro que la participación ciudadana y de las municipalidades es de trascendental importancia a fin de promover la conciencia en los problemas ambientales y para coadyuvar en la toma de decisiones de las instituciones encargadas de la preservación, vigilancia y protección del medio ambiente y los recursos naturales. Este principio ya había sido reconocido en voto salvado de los Magistrados Piza, Solano y Arguedas en sentencia número 4423-93, supra citada, no sólo como un derecho de participación, sino un deber de la comunidad y municipalidad en la toma de decisiones y discusiones sobre la ubicación de un relleno sanitario en Esparza. En este mismo sentido, en sentencia número 10466-2000, de las diez horas diecisiete minutos del veinticuatro de noviembre del dos mil, la Sala señaló que en modo alguno "[...] puede excluirse al ser humano que recibirá los efectos de las decisiones gubernamentales en materia ambiental-, de su participación en la decisión de asuntos vinculados con esta materia." Con anterioridad, este Tribunal, reconoció la importancia de la participación de los gobiernos locales en este tipo de procesos (estudios de impacto ambiental) bajo las siguientes consideraciones:
"[...] queda claro para la Sala que en los procedimientos de estudio de impacto ambiental y declaratoria de viabilidad ambiental de los proyectos en los que se pretenda explotar recursos naturales, la participación de las municipalidades debe ser activa; sin embargo, en modo alguno puede pretenderse la sustitución del órgano director de los mismos -en este caso la Secretaría Técnica Nacional Ambiental- por las municipalidades. En el caso concreto, esa participación se traduce en la participación de los gobiernos locales en todo el procedimiento, y por ello es que en dicho procedimientos tienen plena cabida sus gestiones, pero como una parte más, motivo por el cual se le notifican todas las gestiones que se realicen dentro de ese procedimiento. En todo caso, el procedimiento previsto en los artículos 35 a 40 del Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Decreto Ejecutivo número 25.705-MINAE, prevé no sólo la participación de la sociedad civil, sino sobre todo, de las municipalidades, con las cuales coordinará la celebración de la audiencia pública (artículo 36), pero a modo de colaborador de esta entidad con la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, sin que en modo alguno pueda pretender la toma de decisiones.
Por lo demás, las competencias municipales en lo que respecta a la preservación y protección del medio ambiente no pueden verse limitadas a la organización de la audiencia pública -que por disposición legal le corresponde a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental-, sino que va mucho más allá, como lo es la concientización de los munícipes en la participación ciudadana, la denuncia -con pruebas técnicas- ante entidades administrativas y los tribunales de justicia, el manejo adecuado de la basura y de los desechos industriales, el control y fiscalización para que las leyes ambientales se cumplan, y la promoción de los recursos legales pertinentes, como lo sería la solicitud de suspensión de los actos administrativos que estimen nocivos para el ambiente, pero no en la vía constitucional, sino en la jurisdicción contenciosa-administrativa y civil de Hacienda, entre otros cometidos" (sentencia número 2001-5737, de las catorce horas cuarenta y un minutos del veintisiete de junio del dos mil uno).
En este sentido, resulta indispensable que la audiencia se lleve a cabo en el lugar donde los vecinos puedan asistir, y con preferencia en el lugar de los hechos, ya que lo contrario, la celebración de la audiencia ordenada por la Administración no lograría cumplir su finalidad, donde obviamente la falta de los recursos no puede constituirse en un obstáculo para hacer llegar al expediente todos los elementos probatorios que la Administración requiere para tomar una decisión en asuntos de tan fundamental importancia, ya que necesariamente tendrá implicaciones sobre el medio ambiente y la comunidad. Asimismo, la importancia de la participación de las municipalidades en la elaboración de los estudios de impacto ambiental ha sido reconocida en la propia Ley Orgánica Ambiental en el párrafo segundo del artículo 22, que prevé:
"Dentro de los cinco días hábiles siguientes al recibo de una evaluación de impacto ambiental, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental remitirá un extracto de ella a las municipalidades en cuya jurisdicción se realizará la obra, la actividad o el proyecto. Asimismo, le dará profusa divulgación, por los medios de comunicación colectiva, a la lista de estudios sometidos a su consideración" Con lo que se resalta que la participación comunal en la toma de decisiones en materia ambiental forma parte del procedimiento al que debe sujetarse el Estado, y a la vez es integrante del derecho fundamental de toda persona, en los términos previstos en el artículo 50 de la Constitución Política. Por ello, reiteradamente la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el derecho de audiencia hace parte del debido proceso sustantivo y que es una forma de expresión de la democracia participativa (en este sentido, entre otras ver voto salvado de los Magistrados Piza, Solano y Arguedas de la sentencia número 4423-93, de las doce horas del siete de setiembre de mil novecientos noventa y tres; 2331-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del catorce de mayo de mil novecientos noventa y seis; 3521-95, de las diecisiete horas tres minutos del diez de julio de mil novecientos noventa y seis; 6640-00, de las nueve horas dieciséis minutos del veintiocho de julio del dos mil; y 10466-2000, de las diez horas dieciséis minutos del veinticuatro de noviembre del dos mil).
Sobre el tema de información en materia de ambiente, se ha indicado "En materia del medio ambiente debemos trasladar este concepto sobre el derecho de información a una nueva perspectiva que tiene todo individuo o colectividad de solicitar información y de ser informado por cualquier ente estatal [información] que no puede ser obstruida por las instituciones estatales referentes a cualquier proyecto que pueda afectar el goce de su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es entonces esta, la garantía que permitirá participar a cualquier individuo o colectividad, haciendo uso de los intereses difusos del acceso a la participación, dentro de los procesos de toma de decisiones que afecten ese derecho, pues lo contrario sería ilusorio y la norma constitucional resultaría superflua [...]" (sentencia número 2331-96, supra citada).
En esta especial materia, toda persona debe tener adecuada información sobre los materiales y las actividades o proyectos que pueden implicar un peligro o amenaza para las comunidades (derecho a la salud), y para la conservación y preservación del medio ambiente (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado), así como para la efectiva oportunidad de participar en los procesos de adopción de tales decisiones; toda vez que tratándose del derecho al ambiente, la legitimación corresponde al ser humano como tal, pues la lesión a este derecho fundamental la sufre tanto la comunidad –como un todo-, como el individuo en particular. Por ello, la Administración debe facilitar y fomentar la sensibilidad y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos, no sólo de los miembros de la comunidad, sino también de la ciudadanía en general, en tanto en materia ambiental se ha considerado la existencia de un verdadero interés difuso (según se había anotado anteriormente en esta sentencia).” La debida observación de este mandato de informar adecuadamente a la población, ha sido precisado y efectivamente aplicado en la jurisprudencia de la Sala, cuando en sentencia número 2004-13414, de las nueve horas veintinueve minutos del veintiséis de noviembre de dos mil cuatro, estableció que:
“Este Tribunal en anteriores oportunidades se ha referido a la consulta a las comunidades como parte del procedimiento administrativo para la obtención del estudio de impacto ambiental, que es requisito previo al inicio de labores de explotación, en el siguiente sentido:
“IV.- “...Antes de analizar los alegatos de las partes, cabe señalar que el proceso de Evaluación Ambiental de Proyectos tiene por objeto identificar, predecir, interpretar, y comunicar a los interesados preventivamente, el efecto de un proyecto sobre el medio ambiente. Es un procedimiento administrativo de control de proyectos que, apoyado en un estudio técnico sobre las incidencias ambientales de una actividad determinada, denominado Estudio de Impacto Ambiental (documento técnico que debe presentar el promotor o titular del proyecto) y en un trámite de participación pública, permite a la autoridad ambiental competente emitir una declaración de impacto ambiental, rechazando, aprobando o modificando el proyecto. El artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente impone la obligatoriedad de que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental evalúe el impacto ambiental de las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, previo a que éstas inicien.
La Evaluación Ambiental involucra una serie de fases en las que participan el desarrollador del proyecto, el ente fiscalizador competente (SETENA en el caso de Costa Rica), y la sociedad civil. Inicia con la presentación del Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar, documento que debe evaluar el Grupo de Evaluación Preliminar de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Posteriormente, se determina qué instrumento de evaluación ambiental requiere la actividad, y el desarrollador presenta el documento que debe ser examinado a fin de determinar si se requiere o no información adicional. El desarrollador del proyecto debe rendir una garantía y nombrar un Regente Ambiental, además de dar una declaración de compromisos ambientales. No es sino hasta que se cumplen todas estas etapas que el proyecto obtiene la declaración de viabilidad ambiental por parte de SETENA, por lo que una vez que se ha llevado a cabo todo el proceso es que puede considerarse satisfecho el requerimiento del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente.
(sentencia número 2003-04818 de las diez horas con cincuenta y un minutos del treinta de mayo del dos mil tres).- Así las cosas, en este caso, lleva razón el recurrente al acusar que no se ha dado la consulta a las comunidades que pudieran resultar afectadas por el otorgamiento de la concesión de explotación cuestionada. Es claro que la audiencia que se echa de menos, debe en todo caso darse de previo a la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte de ese Ministerio del Ambiente y Energía. Para tal efecto la administración debe informar en forma amplia, completa y veraz a las comunidades que se verán afectadas por la exploración y explotación minera en la zona de su actividad.” En suma, el derecho de participación en materia ambiental, es un derecho fundamental y un principio, protegido constitucionalmente, y que como tal, impregna todo el resto del ordenamiento jurídico, en cuenta, toda la legislación, reglamentación y resto de normativa ambiental, aunque este no lo establezca expresamente.
Derecho que se traduce en la obligación del Estado de facilitar, garantizar, permitir y brindar el acceso a la población en todas las instancias, incluso en los procedimientos administrativos y judiciales (en los términos del principio 10 de la Convención de Río), para que los miembros de la comunidad no sólo puedan ser testigos presenciales de un determinado procedimiento sino también para que puedan ser parte y así "reaccionar" frente a la violación a su derecho al ambiente y con ello buscar la reparación de los daños. Ello pues, conforme al más reciente concepto de legitimación en materia ambiental, su derecho de acceso, de intervenir, de participar y de ser parte, no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las reglas del derecho convencional, sino que, por tratarse de un interés difuso, tal derecho se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran.
ANÁLISIS DE LOS ALEGATOS DE INCONSTITUCIONALIDAD
VI.Sobre la inconstitucionalidad de la audiencia privada contemplada en el artículo 24 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo.- El Reglamento de Procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo regula el procedimiento que se da ante dicho Tribunal, en tanto órgano administrativo desconcentrado del Ministerio del Ambiente y Energía y con ocasión de una denuncia ambiental. Según el artículo 24 de dicho reglamento, luego de concluida la etapa de investigación el Tribunal dicta la apertura del procedimiento administrativo citando a las partes a una audiencia, la cual se dice es “oral y privada”. Sin embargo, en atención a que no se está en una etapa preliminar de investigación sino que ya la investigación ha concluido, y en atención al derecho de participación ciudadana en materia ambiental, resulta inconstitucional que se establezca –igual que en el resto de procedimientos administrativos que no tratan materia ambiental- que dicha audiencia será “privada”.
Antes bien, la regla en esta materia debe ser la audiencia pública, y la excepción, que mediante resolución fundamentada se declare su privacidad. Extrapolando lo que sucede en otra clase de procedimientos donde los juicios son públicos, y guardando las distancias del caso –sea el proceso contencioso administrativo según el artículo 99 del Código Procesal Contencioso Administrativo o el proceso penal según el artículo 330 del Código Procesal Penal-, el Tribunal Ambiental Administrativo puede igualmente decretar, mediante resolución motivada, que parte de la audiencia se desarrolle de forma privada. Esto es así, pues, a diferencia de otro tipo de procedimientos administrativos donde la regla es la privacidad de las audiencias, en este caso nos encontramos con una materia donde el lesionado o la víctima es toda la comunidad, así que no puede dársele el mismo tratamiento en cuanto a este aspecto.
Recuérdese, en los términos dichos en el considerando anterior, que la lesión al derecho fundamental al ambiente lo sufre tanto un individuo en particular como toda la comunidad, así que toda persona debe tener el derecho de poder participar en este tipo de procedimientos administrativos ante el Tribunal Ambiental Administrativo, por lo menos, teniendo el derecho de asistir a las audiencias. La participación comunal en la toma de decisiones en materia ambiental forma parte del debido proceso sustantivo al que debe sujetarse dicho Tribunal, y a la vez es una forma de expresión de la democracia participativa y una forma de hacer respetar las garantías establecidas en el artículo 50 de la Constitución Política. Así entonces, el hecho de que el artículo impugnado establezca la privacidad de la audiencia, implica una afrenta al derecho de participación en materia ambiental, consagrado en nuestra Constitución Política.
VII.Conclusión.- Dado que la privacidad de la audiencia establecida dentro del procedimiento ordinario administrativo del Tribunal Ambiental Administrativo resulta incompatible con el derecho de participación ciudadana, especialmente en asuntos ambientales, procede la declaratoria de inconstitucionalidad de la palabra “privada” contenida en el artículo 24 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo. Por lo tanto esta acción se declara con lugar, se anula la palabra “privada”, debiendo interpretarse que la audiencia allí establecida y llevada a cabo por ese Tribunal, una vez concluida la etapa de investigación, es pública, salvo resolución razonada en contrario. Sin embargo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, a efectos de no afectar los procedimientos administrativos ya llevados a cabo, se dimensionan los efectos de tal declaratoria en el sentido de que surte efectos generales a partir de la fecha de esta resolución.
Por tanto:
Se declara CON lugar la acción, en consecuencia se elimina la palabra “privada” del artículo 24 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo, debiendo interpretarse que la audiencia allí mencionada es pública, salvo resolución razonada que establezca lo contrario. Esta sentencia tiene efectos declarativos, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Sin embargo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensionan los efectos en el sentido de que la inconstitucionalidad declarada surte efectos generales a partir de la fecha de esta resolución. Comuníquese este pronunciamiento al Poder Ejecutivo y al Tribunal Ambiental Administrativo. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese. El Magistrado Jinesta pone nota.- Ana Virginia Calzada M.
Presidenta Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
FCC/95/arg Res No. 5593-2012 NOTA DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO.
Una vez revisada la sentencia No. 5593-2012 de las 16:04 hrs. de 2 de mayo de 2012, considero que resulta innecesario recurrir a razones adicionales o diversas a las vertidas en el criterio de mayoría de este Tribunal. Estimo que en los considerandos de dicha sentencia, quedan plasmadas las razones por las cuales debe acogerse la acción de inconstitucionalidad.
Ernesto Jinesta L.
EJL/168
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