Constitutionality of SENASA fees for veterinary certificates and livestock establishment registrationConstitucionalidad de cobros del SENASA por certificado veterinario y registro de establecimientos ganaderos

Sala Constitucional Date of Resolution: February 17, 2012 at 09:31 Case File: 10-015493-0007-CO Type of matter: Unconstitutionality action Constitutional control: Dismissed out of hand Analyzed by: SALA CONSTITUCIONAL Related Rulings Ruling with protected data, in accordance with current regulations *100154930007CO* Res. No. 2012-01965 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine thirty-one hours on February seventeenth, two thousand twelve.- Unconstitutionality action brought by M.A.M.C., Costa Rican, of legal age, single, cattle rancher, resident of Barrio Valverde Pérez Zeledón, in his capacity as President with powers of General Attorney-in-Fact without sum limit of the ASOCIACION CAMARA DE GANADEROS UNIDOS DEL SUR, against Articles 8 and 3.8 and 10 of Decreto Ejecutivo number 34859-MAG, as well as Article 3 of Decreto Ejecutivo 35987-MAG. Intervening in this matter are Ana Lorena Brenes Esquivel, of legal age, married, attorney, resident of Curridabat, identity card number 4-127-782, in her capacity as Procuradora General de la República, Xinia Chaves Quirós, of legal age, attorney, identity card number 1-468-752, as Acting Minister of Agriculture and Livestock, and Ligia Quirós Gutiérrez, of legal age, divorced, resident of Santo Domingo de Heredia, with identity card number 2-276-277, in her capacity as Directora General del Servicio Nacional de Salud Animal.

Resultando:

1.- By brief received in the Secretaría of the Sala on November nine, two thousand ten, M.A.M.C., in his capacity as President with powers of General Attorney-in-Fact without sum limit of the ASOCIACION CAMARA DE GANADEROS UNIDOS DEL SUR, requests that the unconstitutionality of Articles 8 and 3.8 and 10 of Decreto Ejecutivo number 34859-MAG, as well as Article 3 of Decreto Ejecutivo 35987-MAG, be declared. He alleges in this regard that he comes to this venue under the protection of Article 75, paragraph two of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which allows the defense of collective and diffuse interests, in this case not only of the Cámara de Ganaderos he represents, but also of all national cattle ranchers who are affected by the challenged regulations.- The claimant indicates that the challenged rules violate the Constitución Política and specifically the principle of legal reservation in tax matters, the principle of equality, the principle of reasonableness, and the principle of the State's Single Treasury (Caja única del Estado).- Regarding the first claim, the plaintiff points out that the challenged rules establish a charge to cattle ranchers for the issuance of the so-called Certificado Veterinario de Operación, but he affirms that while they are not in disagreement with the existence of said certificate, their objection is in relation to the charging of a supposed canon (canon) for it.- In the plaintiff's view, said charge is not set forth in the law but was established in the Reglamento under the erroneous name of canon (canon) in order to circumvent the legal reservation procedure for the establishment of taxes (tributos). He points out that it is one thing to request a Certificado Veterinario de Operación and another to charge a canon (canon) along with it, since the truth is that it is rather a tax (tributo) because it is applied to a generality of a national character, that is, to all cattle ranchers and livestock producers simply for the fact of being so, while a canon (canon) presupposes the permit or concession to use a public domain asset.- This fact, that is, the application to a generality and practically to all producers in the country, removes the required payment from the conceptualization of a canon (canon) and converts it into a tax (tributo) with the consequent violation of the principle of legal reservation in tax matters.- For the plaintiff, it is very clear that if it is a canon (canon) then only establishments already previously assessed by law should pay it, but if all must pay it -universally- as the authorities have understood it, then we are facing a tax (tributo) and therefore the chosen path has a clear unconstitutionality.- There is likewise an infringement of the principle of equality established in the Constitución Política because the challenged rules and administrative custom cause a massive and diffuse generalization of the canon (canon) charge to all livestock and animal production establishments by virtue of an open categorization that includes the payment of the canon (canon) for the certificate even for those producers with an unevaluated risk, thereby grouping everyone into an open type that equates those who are not equal, since a high-risk or moderate-risk cattle rancher or producer is not the same as one with an unevaluated risk, all of which is done in order to be able to charge the canon (canon).- An infringement of the principle of reasonableness is also alleged since there is a contradiction because the object pursued, which is the obtaining of the resource, is achieved through a generalization that is given by an infra-legal norm through an interpretation so that everyone pays the canon (canon) as a requirement for the granting of the certificate.- That is not fair or reasonable in light of the right of the Constitución.- Also, the infringement of the principle of the State's Single Treasury (Caja única del Estado) is claimed because the income from the canon (canon) does not go to the Caja Única del Estado as provided by the Constitución Política, but is received and managed directly by the Servicio Nacional de Salud Animal and - moreover - the existence of a trust (fideicomiso) managed by a Bank of the National Banking System is foreseen, with which the system distances itself much further from the Constitución Política.- The plaintiff concludes that all these reasons make the rule unconstitutional.- 2.- By resolution at twelve hours eighteen minutes on October three, two thousand ten, the action was processed, granting a hearing to the Procuraduría General de la República, the Ministerio de Agricultura y Ganadería, and the Servicio de Salud Animal.- 3.- Ana Lorena Brenes Esquivel, in her capacity as Procuradora General de la República, rendered her report and notes that regarding admissibility, no objection is found to the action filed since it indeed concerns the defense of the interests of the Cámara de Ganaderos and, reflexively, the interests of national cattle ranchers and livestock producers. Regarding the merits of the matter, she begins by transcribing some articles of Law number 8495 of the Servicio Nacional de Salud Animal, because two issues are clear in it: first, that the body created therein has instrumental legal personhood (personería instrumental) and that what it charges is neither a tax (tributo) nor a canon (canon) but a price for services rendered, a matter for which it has been expressly authorized by the legislator.- Along these lines, the Sala Constitucional has admitted the existence of instrumental legal personhoods (personerías instrumentales) provided they are contemplated in the law, as is the case here, and has equally accepted the constitutional validity of establishing payments for services provided by the State similar to the one claimed, as occurred with the case of the Servicio Fitosanitario of the Ministerio de Agricultura y Ganadería, which, since they are not tax figures (figuras tributarias), can have their amount set by regulatory means.- For the Procuraduría, the fact that it is called a canon (canon) in the regulation in no way influences the determination of its true legal nature. It is added, moreover, that the apparent contradiction regarding the payment for renewal of the Certificado Veterinario when the law establishes its non-necessity of renewal is a matter that does not exceed the scope of legality, for which reason it would be appropriate to reject it.- Finally, it is indicated that the charge to establishments with an unevaluated risk does not derive from the challenged rules, so said charge could not be claimed in the action, apart from the fact that the truth is that Article 3 of Decreto Ejecutivo number 35987-MAG sets the payments without referring to the issue of the establishments' risks, and therefore, in itself, it would also not be unconstitutional.- 4.- Xinia Chaves Quirós, as Acting Minister of Agriculture and Livestock, also appeared in the proceedings and responded to the hearing granted in this action and pointed out that it is important to consider the legal framework that sustains the regulatory rules because it is there that the Servicio Nacional de Salud Animal is authorized to charge for the services it provides, and it also indicates which activities are subject to the Certificado Veterinario de Operación.- Additionally, it is the law that authorizes that income from the sale of services be included in the budget and disposed of by the aforementioned body. Therefore, she points out that the plaintiff's main arguments are not well received because there is sufficient legal basis and the charge is made for the services provided.- Regarding the principle of the Single Treasury (Caja Única), it is a purely financial and budgetary matter that is irrelevant to the plaintiff. Therefore, she requests that the action be declared without merit.- 5.- Ligia Quirós Gutiérrez, in her capacity as Directora General del Servicio Nacional de Salud Animal, also appeared to respond to the hearing granted by the Sala and responded to the action filed, highlighting that there are three important points: 1) the violation of the principle of legality; 2) the violation of the principles of equality and reasonableness; and 3) the claim for infringement of the principle of the State's Single Treasury (Caja única del Estado).- It is affirmed in this regard that none of the claims has constitutional grounding because, in relation to the first point, the truth is that there is a series of legal norms that clearly establish the authorization the plaintiff misses.- It is affirmed in this sense that the law establishes obligations for the Servicio Nacional de Sanidad Animal, among which is that of taking charge of monitoring compliance with sanitary requirements by establishments with animals.- For this purpose - it is indicated - the Certificado Veterinario was established, which the Procuraduría itself equated to the sanitary operating permit, and it also created the Registro of establishments with regulated activities, and for both cases it authorized charging for the services that arise around such matters.- With this, there does exist a legal-rank regulation that authorizes the Reglamento to set that charge strictly for services. The Director of the Servicio Nacional de Salud Animal adds that the plaintiff is confused because he relates one of the grounds for charging with the issue of risks and their classification, erroneously so, because risks are not the only parameter for requiring and charging for the Certificado Veterinario, as is clearly read from Article 56 of the law.- On the second point, a supposed violation of the principle of equality and reasonableness is established, for supposedly charging everyone equally, large or small, with or without evaluated risk, but, on this point, just as already stated, the truth is that the issue of risks and that of the charge are not related, and the services are provided equally to all establishments according to the provisions of Article 56, which rather establishes a broad categorization to cover any case of handling animals or their products so that the certificate, and therefore compliance with sanitary conditions, is made mandatory.- Furthermore, it is noted, it is not true that everyone is treated equally because subsistence farms (fincas de subsistencia) have been excluded from the charge for reasons of solidarity, with the Servicio Nacional de Salud Animal assuming the costs, and not because they do not constitute a risk.- Finally, the principle of the Single Treasury (Caja única) is not infringed by the fact that the monies to be paid to the Servicio Nacional de Salud Animal are paid through deposits in accounts of the body itself within the National Banking system. It is affirmed in this regard that the principle of the Single Treasury (Caja única) in its fundamental elements is respected by the law and by the body that provides reports of the monies received and is subject to the guidelines of Hacienda as provided by the Ley de Administración Financiera, apart from the fact that the budgets are likewise approved by the Contraloría, all in accordance with the fact of possessing instrumental legal personhood (personería instrumental) established in the law, which precisely allows it to handle monies in the manner it does.- 6.- The edicts referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in numbers 128, 129, and 130 of the Boletín Judicial, on the fourth, fifth, and sixth of July, two thousand eleven.- 7.- The hearing indicated in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with, based on the power granted to the Sala by numeral 9 ibidem, deeming this resolution sufficiently grounded in evident principles and norms, as well as in the jurisprudence of this Court.

8.- The prescriptions of law have been complied with in the proceedings.

Drafted by Judge Mora Mora and,

Considerando:

I.- On admissibility. This action is filed based on Article 75, second paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, since, as the plaintiff indicates, he appears in representation of the collective interest of the Cámara de Ganaderos Unidos del Sur and also in defense of the diffuse interest of the remaining cattle ranchers of the country.- The Presidencia of the Sala considered such a claim legally correct and admitted the action; however, that same legitimacy contains a restriction that has been well-defined jurisprudentially, in that through said premise (the collective or diffuse interest), actions can only be filed for the defense of what constitutes the core of the rights and interests of the association members or affected persons, and not of any norms of the legal system.- This means that, for this case, the norms against which this unconstitutionality action is directed must present a relationship of direct impact on that core of rights and interests that serves as the distinctive raison d'être of the group of persons filing it, that is, of the set of cattle ranchers.- Based on the foregoing, the claim for infringement of the principle of the State's Single Treasury (Caja Única del Estado) raised against the questioned rules must be dismissed out of hand, which - according to the plaintiff - allow the money that the administered parties are obligated to pay for the Certificado Veterinario de Operación to be deposited in accounts of the Servicio Nacional de Salud Animal and not in the Tesorería Nacional as it should be.- As can be seen, such an issue in no way affects the rights and interests of the association members of the plaintiff Cámara or cattle ranchers in general, because any decision on that supposed infringement would not result in a direct or indirect benefit for them, since the payment obligation would remain intact.- At most, it could be said that the benefit would be general and the same for each and every Costa Rican by supposedly achieving greater adherence to the State's budget system. This situation therefore means that - in relation to the claim for infringement of the principle of the Single Treasury (Caja única) - the interest of the groups represented by the plaintiff does not differ from that which any Costa Rican may have, with which - were this action to be accepted - a popular action would fundamentally be admitted, which the very law governing this jurisdiction left out of the Costa Rican constitutional procedural design.- Therefore, the appropriate course is to dismiss out of hand the action regarding that part of the claim and to proceed to hear on the merits the other points raised.- II.- Object of the challenge. The texts of the rules challenged in this unconstitutionality action are the following:

• a)From Decreto Ejecutivo number 34859-MAG:

Article 3.—Definitions. For the purposes of this regulation, the following definitions are established:

3.8 RECEIPT (COMPROBANTE): Document that certifies the deposit or transfer by which the registration of the CVO, Precarious CVO (CVO Precario), or its annual registration was paid into a SENASA account.

Article 8.—Validity of the CVO and registration of establishments. The Certificado Veterinario de Operación shall have indefinite validity provided that the establishment complies with the sanitary, environmental, and administrative requirements established in this Reglamento.

Every establishment authorized to carry out one or more of the activities indicated in Article 56 of Law No. 8495 must be registered in the Registro de Certificados Veterinarios de Operación y Certificados Veterinarios de Operación en Precario. Said registration must be renewed and the canon (canon) established in the current Tariff Regulation (Reglamento de Tarifas) of SENASA must be paid annually. For these purposes, the establishment's information must be updated.

Once three months have elapsed without having proceeded to renew the aforementioned annual Registro, for all effects and without a special declaration by the Administration, the CVO shall be deemed expired.

Once that event has occurred, the administered party must request the issuance of a new Certificado Veterinario de Operación from the Administration." "Article 10.—Classification. For the purposes of this regulation, SENASA shall establish four categories of establishment, considering criteria such as type of activity, size (extensión), location, production volume, animal population, among others.

For sanitary and environmental classification, a guide shall be used, according to the specific type of activity, which shall quantitatively qualify the establishment with technical and scientific criteria. The figures obtained shall establish a scale that eliminates subjective interpretations and makes it possible to make comparisons between different temporal situations of the same establishment, to appreciate its advances and setbacks. The foregoing shall allow determining the result of the effort applied to the sanitary and environmental profile of each of the establishments, as determined by the following chart:

1 (Low Risk (Riesgo Bajo)): Establishments that, due to their characteristics, location, raw materials, processes, products, and services, do not represent a significant threat to the health of people, animals, and present a low impact on the environment, or when mitigation measures are sufficient.

2 (Moderate Risk (Riesgo Moderado)): Establishments that, due to their characteristics, represent a moderate potential danger to the health of people, animals, or the environment; whether due to their nature, raw materials, intermediate or final products, storage, machinery, equipment, and systems used in their tasks, as well as due to their processes, waste, or number of workers, animals, or due to areas of size (extensión) or coverage (cobertura), and whose mitigation measures are partially sufficient.

3 (High Risk (Riesgo Alto)): Establishments that, due to their characteristics, represent a potential risk on a permanent basis to the health of people, animals, or the environment; whether due to their nature, raw materials, intermediate or final products, storage, machinery, equipment, and systems used in the tasks, as well as due to their processes, waste, or number of workers, animals, or due to areas of size (extensión) or coverage (cobertura), and whose mitigation measures are insufficient.

4 (Unevaluated Risk (Riesgo sin evaluar)): Establishments not evaluated, and for which, therefore, their sanitary and/or environmental risks have not been determined." b) From Decreto Ejecutivo number 35987-MAG:

"Article 1.—Amend Article 3 of Decreto No. 27763-MAG of March 10, 1999, published in Alcance No. 26 of La Gaceta No. 68 of April 9, 1999, and its amendments, to read as follows:

Article 3.—Set the tariffs (tarifas) that shall govern for the services provided by the Ministerio de Agricultura y Ganadería, through the Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA):

G.03. Certificado Veterinario de Operación.

G.03.01 Certificado Veterinario de Operación for Large Establishment (with the exception of bovine cattle farms (fincas de ganado bovino)) ¢50,000 G.03.02 Certificado Veterinario de Operación for Medium Establishment (with the exception of bovine cattle farms (fincas de ganado bovino)) ¢35,000 G.03.03 Certificado Veterinario de Operación for Small Establishment (with the exception of bovine cattle farms (fincas de ganado bovino)) ¢25,000 G.03.04 Certificado Veterinario de Operación for Automotive Transport of animals, products, and by-products of animal origin.

¢20,000 The present tariffs (tarifas) related to the granting of the CVO may be deferred in their collection to sectors, groups, or activities that are temporarily going through difficult situations due to reasons of nature, production, or commercialization, by means of an Administrative Resolution to be issued by the Dirección General of SENASA, in consideration of criteria of public interest, convenience, and opportunity. Said resolution shall set the conditions of exception and temporality that shall apply to said sectors, groups, or activities.

G.03.05 Subsistence establishments (máximo de 10 animals) DOES NOT PAY G.03.06 Bovine cattle farms (Fincas de ganado bovino) with a herd (hato) of 11 to 100 animals ¢12,000 G.03.07 Bovine cattle farms (Fincas de ganado bovino) with a herd (hato) of 101 to 500 animals ¢24,000 G.03.08 Bovine cattle farms (Fincas de ganado bovino) with a herd (hato) of 501 animals and above ¢36,000 G.04 Annual Registry of establishments with CVO. (Exempt for subsistence establishments) G.04.01 Annual Registry of large establishment with CVO (with the exception of bovine cattle farms (fincas de ganado bovino)) ¢25,000 G.04.02 Annual Registry of medium establishment with CVO (with the exception of bovine cattle farms (fincas de ganado bovino)) ¢17,500 G.04.03 Annual Registry of small establishment with CVO (with the exception of bovine cattle farms (fincas de ganado bovino)) ¢10,000 G.04.04 Annual Registry of CVO for Automotive Transport of animals, products, and by-products of animal origin.

¢5,000 The present tariffs (tarifas) related to the annual registry of an establishment with CVO may be deferred or exempted for annual periods in their collection for sectors, groups, or activities that are temporarily going through difficult situations due to reasons of nature, production, or commercialization. The foregoing, by means of an Administrative Resolution to be issued by the Dirección General of SENASA, in consideration of criteria of public interest, convenience, and opportunity. Said resolution shall set the conditions of exception and temporality that shall apply to said sectors, groups, or activities.

G.04.05 Registry of subsistence establishment with fewer than 10 animals Does not pay G.04.06 Bovine cattle farms (Fincas de ganado bovino) with a herd (hato) greater than 11 animals and less than 100 animals ¢6,000 G.04.07 Bovine cattle farms (Fincas de ganado bovino) with a herd (hato) greater than 101 animals and less than 500 animals ¢12,000 G.04.08 Bovine cattle farms (Fincas de ganado bovino) with a herd (hato) greater than 501 animals ¢18,000 (…)" From the above provisions, the plaintiff indicates their unconstitutionality for infringement of the principle of legal reservation in tax matters, as well as for violation of the constitutional rights of equality and reasonableness.- For reasons of expository clarity, the Sala will address such claims by separately analyzing the challenged legal norms and their supposed clash with the Constitución Política.- III.- Merits of the action.- Claim for supposed unconstitutionality of Articles 3.8 and 10 of Decreto Ejecutivo number 34859-MAG.- The plaintiff points out that Articles 3.8 and 10 of Decreto Ejecutivo number 34859-MAG are unconstitutional because they violate the principle of legal reservation in tax matters and also treat equal situations that are distinct in an equal manner, and equate situations incorrectly, thus violating constitutional reasonableness. However, reading the texts challenged does not present any legal mandate that could be considered injurious to the cited constitutional rights. Firstly, regarding Article 3.8, it is simply a definition, as can be clearly seen from the heading of the article, as can be seen from its text:

Article 3.—Definitions. For the purposes of this regulation, the following definitions are established:

3.8 RECEIPT (COMPROBANTE): Document that certifies the deposit or transfer by which the registration of the CVO, Precarious CVO (CVO Precario), or its annual registration was paid into a SENASA account.

Thus, what the Reglamento indicates at this disputed point is what should be understood by the word receipt (comprobante), without it being possible to understand from that text the emergence of legal consequences injurious to the administered party. This situation repeats itself for Article 10 of the same Decreto Ejecutivo 34859-MAG, which is limited to describing the risk categories into which the establishments covered by the scope of the regulation shall be organized.- There, it is stated, for example, that in the description and classification, a series of criteria will be taken into account that include technical and scientific elements, and there shall be an attempt to eliminate subjective valuations. The four established categories are also described: high, medium, low risk, and the category called unevaluated risk (riesgo sin evaluar). However, for the purposes of this action, it should be noted that this rule also does not contain any specific legal mandate that may affect the interested parties in the constitutional rights they claim are violated, since no violation of equality is perceived if, rather, an attempt is made to categorize the establishments based on technical and objective criteria, and even less is there an impact on the principle of tax legality if nothing is provided in relation to any charge.- Having said the above, it does not escape the Sala that what the plaintiff intends is to discuss the integration of such rules into the actions of the Administration; however, it is clear that this unconstitutionality action must be limited to analyzing the challenged legal norms and the rules that derive from their text, and not the reading or application that public authorities make of them to the administered parties, since this is, in general, a matter within the competence of the contentious-administrative jurisdiction or of the recurso de amparo if it contained an impact on constitutional rights.- For all these reasons, the Sala concludes that the challenged normative texts do not suffer in themselves from the alleged unconstitutionalities, and the action must be declared without merit with respect to Articles 3.8 and 10 of Decreto Ejecutivo number 34589-MAG.- IV.- Claim for supposed unconstitutionality of Article 8 of Decreto Ejecutivo number 34859-MAG and Article 3 of Decreto Ejecutivo number 35987-MAG.- The plaintiff's final claim is directed against Article 8 of Decreto Ejecutivo number 34859-MAG and Article 3 of Decreto Ejecutivo number 35987-MAG.- In the plaintiff's view, said rules violate the principle of legal reservation in tax matters insofar as the first article (Article 8) provides that every establishment that has been authorized to engage in any of the activities regulated by the law of the Servicio Nacional de Salud Animal, number 8495, must annually pay a canon (canon), and that sum is determined in its specific amount by Article 3 of Decreto Ejecutivo number 35987-MAG, which is exclusively a Decree setting tariffs (tarifas).- Specifically, the plaintiff points out that the possibility of charges such as the canon (canon) established by the cited challenged Article 8, as well as the specific setting of the amount to pay indicated by the discussed Article 3, are unconstitutional because they are not authorized by a formal law issued by the Asamblea Legislativa.- In response to the above, the Procuraduría points out that it is actually the establishment of prices to pay for State services and not tax figures (figuras tributarias), while the Directora Nacional del Servicio de Salud Animal agrees with the above and additionally adds that the power to charge for such services is indeed set forth in Law number 8495.- Upon reviewing the legal texts, this Court agrees with the foregoing assessments and concludes that the charge set forth in Article 8 of Decreto Ejecutivo number 34859-MAG, and whose specific amount is set in Article 3 of Decreto number 35987-MAG, is validly grounded in the legal text indicated above, as can be seen from reading the following Articles of Law number 8495, cited where pertinent:

"Article 14. Financial resources. Senasa shall have the following financial resources:

• a)The items assigned to it annually in the ordinary and extraordinary budgets of the Republic.
• b)Income received for the sale of services, endorsement of documents, fumigation, authorizations, certifications, inscriptions and registries, and inscriptions for educational activities; all these activities shall be carried out by Senasa.

(...)" "Article 33.—Right of the administered parties to services. Every person shall have the right to access the services that the State provides through Senasa, in accordance with the nature of the activity they carry out.

Likewise, any person shall have standing to challenge the acts of the administration in this matter." "Article 34.—Amount of services and tariffs. The amount of the tariffs for the services provided by Senasa shall be set by executive decree, based on technical studies and on the principle of service at cost, after prior consultation with users. The income received must be reinvested in accordance with this Law." "Article 35.—Exemption from payment. The Executive Branch may authorize the partial or total exemption from payment for services provided by this Institution through an executive decree. To do so, it shall follow the criteria of public interest, scientific interest, or promotion of the productive sector. The act authorizing the exemption must state the reasons. (...)" "Article 36.—Suspension of services for non-payment. Payment of the tariffs for services must be made by the interested party at the time of requesting the service or immediately after it is provided. When the nature of the commercial activity does not allow immediate payment, Senasa is authorized to establish other mechanisms with maximum terms of fifteen calendar days subject to satisfactory guarantee, in accordance with the regulatory provisions to be established for this purpose. Failure to pay the corresponding amounts shall empower Senasa to cancel the respective proceeding and not provide additional services, until the interested party makes full payment of the amount owed." "Article 56.—Establishments subject to control. Senasa shall grant or withdraw the veterinary operating certificate (certificado veterinario de operación) for the following establishments:

• a)Those where animals are concentrated and commercialized, as well as livestock production units that Senasa categorizes as posing a veterinary or epidemiological risk.

(...)" "Article 57.—Veterinary operating certificate. A veterinary operating certificate shall be understood as the document issued by Senasa, through which authorization is recorded, so that the requesting individual or legal entity may engage in one or several of the activities mentioned in Article 56 of this Law. A single certificate may indicate authorization to carry out different activities; it shall be requested and granted only once and shall not need to be renewed, as long as the sanitary requirements are constantly met.

Said authorization shall entail compliance with the sanitary requirements established by Senasa to carry out the activity." "Article 58.—Withdrawal of the veterinary operating certificate. Senasa may withdraw the veterinary operating certificate if it determines, after a prior inspection, that the establishment does not meet the sanitary requirements established for the authorized activities. In the event the certificate is withdrawn, the interested party must request it again." "Article 60.—Registry of establishments. Every establishment authorized to carry out one or more of the activities indicated in Article 56 of this Law must be registered in the registry that Senasa shall create and administer for this purpose." As can be seen from reading this entire set of norms of formal legal rank, the legislature structured a control and surveillance system under the responsibility of the National Animal Health Service (Servicio Nacional de Salud Animal, Senasa) for the purpose of ensuring a degree of protection for society. Thus, it designed not only the structure that provides the service but also the existence of an equivalent to the sanitary operating permit called a Veterinary Operating Certificate (Article 57 of the Law) that all establishments defined in numeral 56 of said legal body must have, and specifically—for what is relevant in this action—it must be obtained by "those establishments where animals are concentrated and commercialized," all according to subsection a) of legal Article 56. But furthermore, it can be observed that in parallel, the same law establishes the mandatory existence of a Registry of authorized establishments, a situation that is different from the certificate itself, and which is regulated in Article 60 of the law just transcribed above. For these services and the others that legally correspond to it, the legislature granted powers to the National Animal Health Service (Senasa) to charge for their provision, as is especially extracted from reading Articles 14 and 34 of the law, which state respectively that one of the sources of income consists of "the income received from the sale of services, document endorsement, fumigation, authorizations, certifications, inscriptions and registrations, and inscriptions for educational activities," while Article 34 expressly indicates that "the amount of the tariffs for the services provided by Senasa shall be set by executive decree, based on technical studies and on the principle of service at cost, after prior consultation with users." With the foregoing, it is sufficiently clear to this Court that it was the legislature itself that expressly authorized the National Animal Health Service (Senasa) to provide services such as those claimed by the petitioner and to charge for them the applicable tariff that—as the law provides—shall be set by Executive Decree, as has been done. Thus, there is no violation of the principle of legal reserve (principio de reserva legal) because it is precisely the law that provides for the provision of services, establishes the power to charge for them, and—in short—provides that the setting of the amount shall be done by Executive Decree, so that the texts of the challenged Decrees are not unconstitutional in this aspect but rather are a development of what is legally provided.

IV.- Conclusion. From all of the foregoing, it must be concluded that this unconstitutionality action must first be dismissed outright (rechazarse de plano) regarding the alleged violation of the principle of the State's single treasury (principio de caja única del Estado) because there is really no relationship between this issue and the core of the rights and interests that unite the petitioning group, insofar as what could be resolved on the question of the single treasury would have no impact on the obligation against which they are complaining. Similarly, the action must be declared without merit in all other challenged aspects, first because the texts of Articles 3.8 and 10 of Executive Decree No. 34859-MAG are not unconstitutional by themselves, as they are limited to establishing definitions and categorizations as tools for the work of the authorities of the National Animal Health Service (Senasa), and second, because Article 8 of the Decree and Article 3 of Executive Decree No. 35987-MAG also do not violate the principle of legal reserve, nor equality as was claimed, since they are a mere development of the provisions on the provision of services and the power to charge for them contained in Law 8495 itself, which reveal not only adherence to the cited principle of legal reserve but also to that of equality and reasonableness, insofar as it concerns the provision of service and the charging of its cost by authorities legally authorized to do so.- Therefore (Por tanto):

The action is dismissed outright (se rechaza de plano) with regard to the claim for violation of the principle of the State's Single Treasury (Caja Única del Estado). In all other respects, the action filed is declared WITHOUT MERIT (SIN LUGAR). Notify.- Gilbert Armijo S.

Acting President (Presidente a.i.)

Luis Paulino Mora M. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Roxana Salazar C.

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Rechazo de plano Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencias Relacionadas Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente *100154930007CO* Res. Nº 2012-01965 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas con treinta y un minutos del diecisiete de febrero de dos mil doce.- Acción de inconstitucionalidad promovida por M.A.M.C., costarricense, mayor, soltero, ganadero, vecino Barrio Valverde Pérez Zeledón, en su condición de Presidente con facultades de Apoderado Generalísimo sin límite de suma de la ASOCIACION CAMARA DE GANADEROS UNIDOS DEL SUR, contra los artículos 8 y 3.8 y 10 del Decreto Ejecutivo número 34859-MAG, así como el artículo 3 del Decreto Ejecutivo 35987-MAG. Intervienen en este asunto, Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor, casada, abogada, vecina de Curridabat, cédula de identidad 4-127-782, en su calidad de Procuradora General de la República, Xinia Chaves Quirós, mayor, abogada, cédula de identidad número 1-468-752 como Ministra a.i. de Agricultura y Ganadería, así como Ligia Quirós Gutiérrez, mayor, divorciada, vecina de Santo Domingo de Heredia, con cédula número 2-276-277, en su calidad de Directora General del Servicio Nacional de Salud Animal.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el nueve de noviembre de dos mil diez, M.A.M.C., en su condición de Presidente con facultades de Apoderado Generalísimo sin límite de suma de la ASOCIACION CAMARA DE GANADEROS UNIDOS DEL SUR, solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 8 y 3.8 y 10 del Decreto Ejecutivo número 34859-MAG, así como el artículo 3 del Decreto Ejecutivo 35987-MAG. Alega al respecto que acude a esta sede al amparo del artículo 75 párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permite la defensa de intereses colectivos y difusos, en este caso no solo de la Cámara de Ganaderos que representa, sino también de todos los ganaderos nacionales que se ven afectados por la normativa impugnada.- Señala el recurrente que las normas impugnadas violentan la Constitución Política y específicamente el principio de reserva de ley en materia tributaria, el principio de igualdad, el principio de razonabilidad y el principio de Caja única del Estado.- En cuanto al primer reclamo, señala el accionante que las normas impugnadas, establecen un cobro a los ganaderos, por la emisión del llamado Certificado Veterinario de Operación, pero afirma que si bien no están disconformes con la existencia de dicho certificado, su indisposición lo es en relación con el cobro de un supuesto canon por él.- En criterio del accionante dicho cobro no está recogido en la ley sino que se estableció en el Reglamento con el erróneo nombre de canon con el fin de burlar el procedimiento de reserva legal para el establecimiento de tributos. Señala que una cosa es pedir un certificado veterinario de operación y otra es cobrar un canon junto con él, pues lo cierto es que más bien se trata de un tributo por aplicarse a una generalidad de carácter nacional es decir a todos los ganaderos y los productores pecuarios solo por el hecho de serlo, mientras que un canon presupone el permiso o la concesión de utilizar un bien de dominio público.- Este hecho, es decir la aplicación a una generalidad y de manera práctica a todos los productores del país hace salir al pago exigido de la conceptualización de canon y la convierte en tributo con la consiguiente violación del principio de reserva de ley en materia tributaria.- Para el accionante, es muy claro que si se trata de un canon entonces deben pagarlo solo los establecimientos ya previamente tasados mediante la ley pero son todos los que deben pagarlo -universalmente- tal y como lo han entendido las autoridades, entonces estamos ante un tributo y por ello la vía escogida tiene una clara inconstitucionalidad.- Existe igualmente una infracción al principio de igualdad establecido en la Constitución Política porque las normas y la costumbre administrativa impugnadas provocan una generalización masiva y difusa del cobro del canon a todos los establecimientos ganaderos y productores pecuarios en virtud de una categorización abierta que incluye en el pago del canon por el certificado aún para aquellos productores con riesgo no establecido con lo cual se agrupa a todos en un tipo abierto que iguala a los que no son iguales, pues no es lo mismo un ganadero o productor de alto riesgo o moderado que uno con riesgo sin evaluar, todo lo cual se hace para poder cobrar el canon.- Se alega también infracción al principio de razonabilidad ya que hay una contradicción pues el objeto que se persigue que es la obtención del recurso se logra a través de una generalización que se da por norma infralegal mediante una interpretación para todos paguen el canon como requisito para el otorgamiento del certificado.- Eso no es justo ni razonable frente al derecho de la Constitución.- También, se reclama la infracción del principio de caja única del Estado pues los ingresos por el canon no van a la Caja Única del Estado tal y como lo dispone la Constitución Política, sino que se reciben y manejan directamente por el Servicio Nacional de Salud Animal y - más aún- se prevé la existencia de un fideicomiso a cargo de un Banco del Sistema Bancario Nacional con lo que el sistema se aleja mucho más de la Constitución Política.- Concluye el accionante que todas esas razones hacen que la norma sea inconstitucional.- 2.- Por resolución de las doce horas dieciocho minutos del tres octubre de dos mil diez, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, al Ministerio de Agricultura y Ganadería y al Servicio de Salud Animal.- 3.- Ana Lorena Brenes Esquivel, en su calidad de Procuradora General de la República rindió su informe y señala que en cuanto a la admisibilidad, no se encuentra objeción alguna que hacer a la acción planteada pues en efecto se trata de la defensa de los intereses de la Cámara de Ganaderos y de manera refleja los intereses de los ganaderos y productores pecuarios nacionales. Respecto del fondo del asunto inicia transcribiendo algunos artículos de la Ley número 8495 del Servicio Nacional de Salud animal, pues en ella se deja claro dos temas: primero que el órgano que allí se crea tiene personería instrumental y que lo que cobra no es ni un tributo ni un canon sino un precio por servicios prestados, tema para el que ha sido autorizado expresamente por el legislador.- En esa línea la Sala Constitucional ha admitido la existencia de personerías instrumentales siempre que se contemplen en la ley como sucede en este caso, e igualmente ha aceptado la validez constitucional del establecimiento de pagos por servicios que brinda el Estado similares al que se reclama, tal y como ocurrió con el caso del Servicio Fitosanitario del Ministerio de Agricultura y Ganadería, los cuales, al no tratarse de figuras tributarias, pueden ser fijados en su monto por vía reglamentaria..- Para la Procuraduría el hecho de que se le denomine canon en el reglamento no influye en nada para la determinación de la verdadera naturaleza jurídica. Se agrega además que la aparente contradicción por el pago de renovación del Certificado Veterinario cuando la ley establece la no necesidad de su renovación es un tema que no excede el ámbito de la legalidad, razón por la que cabría rechazarlo.- Finalmente, se indica que el cobro a establecimientos con un riesgo sin evaluar no se desprende de las normas impugnadas, por lo que dicho cobro no cabría reclamarlo en la acción, aparte de que lo cierto es que el artículo 3 del Decreto Ejecutivo número 35987-MAG fija los pagos sin hacer referencia al tema de los riesgo de los establecimientos, por lo que tampoco en sí mismo sería inconstitucional.- 4.- Xinia Chaves Quirós, como Ministra a.i. de Agricultura y Ganadería también se apersonó en autos y contestó la audiencia conferida en esta acción y señaló que es importante tener en cuenta el marco legal que sustenta las normas reglamentarias porque es allí donde se autoriza al Servicio Nacional de Salud Animal a cobrar por los servicios que preste y además allí se indica cuáles actividades están sujetas al certificado veterinario de operación.- Adicionalmente es la ley la que autoriza a que los ingresos por venta de servicios se incluyan dentro del presupuesto y se disponga de ellos por parte del órgano arriba señalado. Por ello señala que los argumentos principales del accionante no son de recibo pues existe un suficiente fundamento legal y el cobro se realiza por los servicios que se prestan.- En cuanto al principio de Caja Única se trata de una cuestión meramente financiera y presupuestaria que es irrelevante para el accionante. Por ello solicita que se declare sin lugar la acción.- 5.- Ligia Quirós Gutiérrez, en su calidad de Directora General del Servicio Nacional de Salud Animal, también se apersonó a contestar la audiencia conferida por la Sala y contestó la acción planteada de la cual destaca, que son tres los puntos importantes: 1) la violación del principio de legalidad; 2) la violación de los principios de igualdad y razonabilidad y 3) el reclamo por infracción del principio de caja única del Estado.- Se afirma al respecto que ninguno de los reclamos tiene asidero constitucional pues en relación con el primer punto, lo cierto es que existe una serie de normas legales que claramente dejan establecida la autorización que echa de menos el accionante.- Se afirma en tal sentido que la ley establece obligaciones par el Servicio Nacional de Sanidad Animal dentro de los cuales está el de hacerse cargo de la vigilancia de cumplimiento de los requisitos sanitarios por parte de los establecimientos con animales.- Para ello -se indica- se estableció el certificado Veterinario que, la propia Procuraduría hizo equivaler al permiso sanitario de funcionamiento, y también creo el Registro de establecimientos con actividades reguladas y para ambos casos autorizó el cobro de los servicios que alrededor de tales cuestiones se presentaran.- Con ello sí existe normativa de rango legal que autoriza al Reglamento para fijar ese cobro estrictamente por servicios. Agrega la Directora del Servicio Nacional de Salud Animal que el accionante se confunde porque relaciona una de las causales de cobro con la cuestión de los riesgos y su clasificación, ello de forma errónea porque los riesgos no son el único parámetro para exigir y cobrar por el Certificado veterinario como se lee claramente del artículo 56 de la ley.- En el segundo punto se establece una supuesta violación al principio de igualdad y razonabilidad, por supuestamente cobrar a todos por igual, grandes o pequeños, con o sin riesgo evaluado, pero, en este punto igual que como ya se dijo, lo cierto es que el tema de los riesgos y el del cobro no se relacionan y los servicios se prestan por igual a todos los establecimientos según lo dispone el artículo 56 que establece más bien una categorización amplia para cubrir cualquier caso de manejo de animales o sus productos con el fin de el certificado y por tanto el cumplimiento de condiciones sanitarias se haga obligatorio.- Más aún, se señala, no es cierto que se trate a todos de forma igual porque las fincas de subsistencia han sido excluidas del cobro por razones de solidaridad, asumiendo el Servicio Nacional de Salud Animal los costos y no porque no constituyan un riesgo.- Finalmente, no se infringe el principio de caja única por el hecho de que los dineros a pagar al Servicio Nacional de Salud Animal se cancelen mediante depósitos en cuentas del propio órgano en el sistema Bancario nacional. Se afirma al respecto que el principio de caja única en sus elementos fundamentales es respetado por la ley y por el órgano que brinda reportes de los dineros recibidos y está sometido a la directrices de Hacienda según lo dispone la Ley de Administración Financiera, aparte de que los presupuestos son igualmente aprobados por la Contraloría todo de conformidad con el hecho de poseer personería instrumental establecida en la ley lo que le permite justamente manera dineros de la manera que lo hace.- 6.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 128, 129 y 130 del Boletín Judicial, de los días cuatro, cinco y seis de julio de dos once.- 7.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

8.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Mora Mora y,

Considerando:

I.- Sobre la admisibilidad. Esta acción se plantea con fundamento en el artículo 75 párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, ya que según señala el accionante, acude en representación del interés colectivo de la Cámara de Ganaderos Unidos del Sur y además en defensa del interés difuso de los restantes ganaderos del país.- La Presidencia de la Sala consideró ajustado a derecho tal planteamiento y admitió la acción, sin embargo esa misma legitimación contiene una restricción que ha sido jurisprudencialmente bien delimitada en cuanto a que a través de dicho supuesto (el interés colectivo o difuso), solo pueden plantearse acciones para la defensa de lo que constituye el núcleo de derechos e intereses de los agremiados o afectados y no de cualesquiera normas del ordenamiento jurídico.- Esto quiere decir que, para este caso, las normas contra las que se dirija esta acción de inconstitucionalidad deben tener presentar una relación de afectación directa de ese núcleo de derechos e intereses que sirven de distintiva razón de ser del grupo de personas que la plantea, es decir del conjunto de los ganaderos.- Con fundamento en lo anterior, debe rechazarse de plano el reclamo por infracción al principio de Caja Única del Estado planteado contra las normas cuestionadas que -según el accionante- permiten que el dinero que los administrados están obligados a pagar por el certificado Veterinario de Operación se deposite en cuentas del Servicio Nacional de Salud Animal y no en la Tesorería Nacional como debería ser.- Como puede apreciarse, tal cuestión en nada afecta a los derechos e intereses de los agremiados de la Cámara accionante ni a los ganaderos en general porque cualquier decisión sobre esa supuesta infracción no redundaría en beneficio directo ni indirecto de ellos, pues la obligación de pago se mantendría intacta.- A lo sumo, podría decirse que el beneficio sería general y el mismo para todos y cada uno de los costarricenses al lograrse supuestamente un mayor apego al orden presupuestario del Estado. Esta situación hace entonces que -en relación con el reclamo por infracción del principio de Caja única- el interés de los grupos representados por el accionante no se diferencie del que puede tener cualquier costarricense con lo cual -de aceptarse esta acción- se estaría admitiendo fundamentalmente de una acción popular que la propia ley que rige esta jurisdicción dejó por fuera del diseño procesal constitucional costarricense.- Por ello, lo procedente es rechazar de plano la acción en cuanto a esa parte del reclamo y entrar a conocer por el fondo los demás puntos planteados.- II.- Objeto de la impugnación. Los textos de las normas impugnadas en esta acción de inconstitucionalidad son los siguientes:

• a)Del Decreto Ejecutivo número 34859-MAG:

Artículo 3º—Definiciones. Para los efectos del presente reglamento, se establecen las siguientes definiciones:

3.8 COMPROBANTE: Documento que acredita el depósito o transferencia mediante la cual se pagó en una cuenta de SENASA, la inscripción del CVO, CVO Precario o su registro anual.

Artículo 8º—Vigencia del CVO y registro de establecimientos. El Certificado Veterinario de Operación tendrá una vigencia indefinida siempre y cuando el establecimiento cumpla con los requisitos sanitarios, ambientales y administrativos establecidos en este Reglamento.

Todo establecimiento autorizado a ejercer una o más actividades de las indicadas en el artículo 56 de la Ley Nº 8495, deberá estar inscrito en el Registro de Certificados Veterinarios de Operación y Certificados Veterinarios de Operación en Precario. Dicho registro deberá renovarse y pagar anualmente el canon que se establezca en el Reglamento de Tarifas vigente del SENASA. A los presentes efectos deberá actualizarse la información del establecimiento.

Transcurrido tres meses sin que se haya procedido a renovar el Registro anual antes indicado, para todos los efectos y sin especial declaración por parte de la Administración se tendrá el CVO por vencido.

Una vez acaecido ese hecho, el administrado deberá solicitar a la Administración la emisión de un nuevo Certificado Veterinario de Operación.” “Artículo 10.—Clasificación. Para efectos del presente reglamento, el SENASA establecerá cuatro categorías de establecimiento, considerando criterios como tipo de actividad, extensión, ubicación, volumen de producción, población animal, entre otros.

Para la clasificación sanitaria y ambiental, se utilizará una guía, según el tipo de actividad específica, la cual calificará cuantitativamente al establecimiento con criterios técnicos y científicos. Las cifras obtenidas deberán establecer una escala que elimine las interpretaciones subjetivas y hacer posible que se efectúen comparaciones entre las diferentes situaciones temporales del mismo establecimiento, para apreciar sus avances y retrocesos. Lo anterior permitirá determinar el resultado del esfuerzo que se aplica en el perfil sanitario y ambiental de cada uno de los establecimientos, según lo determina el siguiente cuadro:

1 (Riesgo Bajo): Establecimientos que por sus características, ubicación, materia prima, procesos, productos y servicios, no representan una amenaza significativa a la salud de las personas, los animales y presentan bajo impacto al ambiente, o cuando las medidas de mitigación son suficientes.

2 (Riesgo Moderado): Establecimientos que por sus características representan un peligro potencial moderado para la salud de las personas, los animales o el ambiente; ya sea por su naturaleza, materias primas, productos intermedios o finales, almacenamiento, maquinaria, equipos y sistemas empleados en sus faenas, así como por sus procesos, desechos o número de trabajadores, de animales o por áreas de extensión o cobertura, y que las medidas de mitigación son parcialmente suficientes.

3 (Riesgo Alto): Establecimientos que por sus características representan un riesgo potencial en forma permanente a la salud de las personas, los animales o al ambiente; ya sea por su naturaleza, materias primas, productos intermedios o finales, almacenamiento, maquinaria, equipos y sistemas empleados en la faena, así como por sus procesos, desechos o número de trabajadores, de animales o por áreas de extensión o cobertura, y que las medidas de mitigación son insuficientes.

4 (Riesgo sin evaluar): Establecimientos no evaluados, y que por lo tanto no se han determinado sus riesgos sanitarios y/o ambientales.” b) Del Decreto Ejecutivo número 35987-MAG:

“Artículo 1º—Modifíquese el artículo 3º del Decreto Nº 27763-MAG del 10 de marzo de 1999, publicado en el Alcance Nº 26 de La Gaceta Nº 68 del 9 de abril de 1999 y sus reformas, para que se lea de la siguiente manera:

Artículo 3º—Fíjense las tarifas que regirán para los servicios que presta el Ministerio de Agricultura y Ganadería, por medio del Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA):

G.03. Certificado Veterinario de Operación.

G.03.01 Certificado Veterinario de Operación para Establecimiento grande (con excepción de fincas de ganado bovino) ¢50.000 G.03.02 Certificado Veterinario de Operación para Establecimiento mediano (con excepción de fincas de ganado bovino) ¢35.000 G.03.03 Certificado Veterinario de Operación para Establecimiento pequeño (con excepción de fincas de ganado bovino) ¢25.000 G.03.04 Certificado Veterinario de Operación para Transporte automotor de animales, productos y subproductos de origen animal.

¢20.000 Las presentes tarifas relativas al otorgamiento del CVO podrán ser diferidas en su cobro a sectores, grupos u actividades que se encuentren atravesando temporalmente situaciones difíciles por razones de la naturaleza, la producción o la comercialización, mediante Resolución Administrativa que dictará la Dirección General del SENASA atendiendo a criterios de interés público, conveniencia y oportunidad. En dicha resolución se fijarán las condiciones de excepción y temporalidad que se aplicarán a dichos sectores, grupos u actividades.

G.03.05 Establecimientos de subsistencia (máximo de 10 animales) NO PAGA G.03.06 Fincas de ganado bovino con hato de 11 a 100 animales ¢12.000 G.03.07 Fincas de ganado bovino con hato de 101 a 500 animales ¢24.000 G.03.08 Fincas de ganado bovino con hato de 501 animales en adelante ¢36.000 G.04 Registro anual de establecimientos con CVO. (Exonerados establecimientos de subsistencia) G.04.01 Registro anual de establecimiento grande con CVO (con excepción de fincas de ganado bovino) ¢25.000 G.04.02 Registro anual de establecimiento mediano con CVO (con excepción de fincas de ganado bovino) ¢17.500 G.04.03 Registro anual de establecimiento pequeño con CVO (con excepción de fincas de ganado bovino) ¢10.000 G.04.04 Registro anual de CVO para Transporte automotor de animales, productos y subproductos de origen animal.

¢5.000 Las presentes tarifas relativas al registro anual de establecimiento con CVO podrán ser diferidas o exoneradas por períodos anuales en su cobro a sectores, grupos u actividades que se encuentren atravesando temporalmente situaciones difíciles por razones de la naturaleza, la producción o la comercialización. Lo anterior mediante Resolución Administrativa que dictará la Dirección General del SENASA atendiendo a criterios interés público, conveniencia y oportunidad. En dicha resolución se fijarán las condiciones de excepción y temporalidad que se aplicarán a dichos sectores, grupos u actividades.

G.04.05 Registro de establecimiento de subsistencia con menos de 10 animales No paga G.04.06 Fincas de ganado bovino con un hato mayor a 11 animales e inferior a 100 animales ¢6.000 G.04.07 Fincas de ganado bovino con un hato superior a 101 animales e inferior a 500 animales ¢12.000 G.04.08 Fincas de ganado bovino con un hato superior a 501 animales ¢18.000 (…)” De las anteriores disposiciones señala el accionante su inconstitucionalidad por infracción del principio de reserva legal en materia tributaria, así como por lesión del derecho de igualdad y razonabilidad constitucionales.- Por razones de claridad expositiva la Sala abordará tales reclamos analizando separadamente las normas jurídicas reclamadas y su supuesto choque con la Constitución Política.- III.- Fondo de la acción.- Reclamo por supuesta inconstitucionalidad de los artículos 3.8 y 10 del Decreto Ejecutivo número 34859-MAG.- Señala el accionante que los artículos 3.8 y 10 del Decreto Ejecutivo número 34859-MAG, son inconstitucionales porque lesionan el principio de reserva de ley en materia tributaria y además tratan de forma igual situaciones que son distintas y equiparan situaciones de manera incorrecta por lo que lesionan la razonabilidad constitucional. Sin embargo la lectura de los textos contra los que se reclama no presenta ningún mandato jurídico que pueda considerarse lesivo de los derechos constitucionales citados. Primeramente, en cuanto al artículo 3.8, se trata simplemente de una definición como bien se aprecia del encabezado del artículo, como se puede ver de su texto:

Artículo 3º—Definiciones. Para los efectos del presente reglamento, se establecen las siguientes definiciones:

3.8 COMPROBANTE: Documento que acredita el depósito o transferencia mediante la cual se pagó en una cuenta de SENASA, la inscripción del CVO, CVO Precario o su registro anual.

De tal manera, lo que indica el Reglamento en este punto discutido es lo que debe entenderse por la palabra comprobante, sin que de dicho texto pueda entenderse el surgimiento de consecuencias jurídicas lesivas para el administrado. Esta situación se repite para el artículo 10 del mismo decreto Ejecutivo 34859-MAG que se limita a describir las categorías de riesgo en las que habrá de ordenarse a los establecimientos cubiertos por el ámbito del reglamento.- Allí, se dice por ejemplo que en la descripción y clasificación se tomarán en cuenta una serie de criterios que incluyen elementos técnicos y científicos y se tratará de eliminar valoraciones subjetivas. Igualmente se describen las cuatro categorías establecidas: riesgo alto, medio, bajo y la categoría llamada riesgo sin evaluar. Ahora bien, para los efectos de esta acción, cabe señalar que tampoco dicha norma contiene ningún mandato jurídico específico que llegue a afectar a los interesados en los derechos constitucionales que dicen lesionados pues no se aprecia lesión de la igualdad si más bien se intenta categorizar los establecimientos con base en criterios técnicos y objetivos, y menos aún se encuentra afectación del principio de legalidad tributaria si no se dispone nada en relación con cobro alguno.- Dicho lo anterior, no escapa a la Sala que el accionante lo que pretende es discutir la integración de tales normas en las actuaciones de la Administración, sin embargo, es claro que esta acción de inconstitucionalidad debe limitarse a analizar las normas jurídicas recurridas y las reglas que se desprenden de su texto y no la lectura o aplicación que de ellas hagan las autoridades públicas a los administrados, pues ello resulta en general materia de competencia de la jurisdicción contenciosa-administrativa o bien del recurso de amparo si contuviera afectación de derechos constitucionales.- Por todo ello concluye la Sala que los textos normativos impugnados no padecen por sí mismos de las inconstitucionalidades que se acusan y la acción debe declararse sin lugar respecto de los artículos 3.8 y 10 del Decreto Ejecutivo número 34589-MAG.- IV.- Reclamo por supuesta inconstitucionalidad de los artículos 8 del Decreto Ejecutivo número 34859-MAG y artículo 3 del Decreto Ejecutivo número 35987-MAG.- El último reclamo del accionante se dirige contra el artículo 8 del Decreto Ejecutivo número 34859-MAG y artículo 3 del Decreto Ejecutivo número 35987-MAG.- En criterio del accionante, dichas normas lesionan el principio de reserva de ley en materia tributaria en tanto que el primer artículo (artículo 8) dispone que todo establecimiento que haya sido autorizado a ejercer alguna de las actividades reguladas por la ley del Servicio Nacional de Salud Animal número 8495, debe pagar anualmente un canon y esa suma es determinada en su monto específico por el artículo 3 del Decreto Ejecutivo número 35987-MAG que es exclusivamente un Decreto de fijación de tarifas.- En concreto, señala el accionante que la posibilidad de cobros como el del canon que establece el citado artículo 8 impugnado así como la fijación específica del monto a pagar que señala el artículo 3 discutido son inconstitucionales porque no están autorizados por una ley formal emitida por la Asamblea Legislativa.- En respuesta a lo anterior, la Procuraduría señala que en realidad se trata del establecimiento de precios a pagar por servicios del Estado y no de figuras tributarias, mientras que la Directora Nacional de Servicio de Salud Animal, concuerda con lo anterior y además añade que la facultad de cobrar por tales servicios sí está recogida en la ley número 8495.- Al revisar los textos legales, este Tribunal concuerda con las apreciaciones anteriores y concluye que el cobro recogido en el artículo 8 del Decreto Ejecutivo número 34859-MAG y cuyo monto específico se fija en el artículo 3 del Decreto número 35987-MAG está válidamente fundado en el texto legal arriba señalado como se aprecia de la lectura de los siguientes artículos de la Ley número 8495 que se citan en lo pertinente:

"Artículo 14. Recursos financieros. El Senasa contará con los siguientes recursos financieros:

• a)Las partidas que se le asignen anualmente en los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República.
• b)Los ingresos percibidos por concepto de venta de servicios, refrendo de documentos, fumigación, autorizaciones, certificaciones, inscripciones y registros, e inscripciones por actividades educativas; todas estas actividades serán realizadas por el Senasa.

(...)" "Artículo 33.—Derecho de los administrados a los servicios. Toda persona tendrá derecho al acceso de los servicios que el Estado brinda por medio del Senasa, conforme a la naturaleza de la actividad que desarrolla. Igualmente, toda persona estará legitimada para impugnar los actos de la administración en esta materia." "Artículo 34.—Monto de los servicios y las tarifas. El monto de las tarifas por los servicios que brinde el Senasa se fijará mediante decreto ejecutivo, según estudios técnicos y con base en el principio de servicio al costo, previa consulta a los usuarios. Los ingresos percibidos deberán ser reinvertidos de conformidad con la presente Ley." "Artículo 35.—Exoneración de pago. El Poder Ejecutivo podrá autorizar la exoneración parcial o total del pago de servicios que presta esta Institución mediante un decreto ejecutivo. Para ello, seguirá los criterios de interés público, científico o de fomento al sector productivo. El acto mediante el cual se autorice deberá estar motivado. (...)" "Artículo 36.—Suspensión de los servicios por falta de pago. El pago de las tarifas por los servicios deberá ser cancelado por el interesado en el momento de requerir el servicio o inmediatamente después de que este sea brindado. Cuando por el carácter propio de la actividad comercial no se permita el pago inmediato, el Senasa quedará autorizado para que establezca otros mecanismos con plazos máximos de quince días naturales sujetos a una garantía satisfactoria, de acuerdo con las disposiciones reglamentarias que serán establecidas al efecto. La no cancelación de los montos correspondientes facultará al Senasa para cancelar el trámite respectivo y no prestar servicios adicionales, hasta tanto el interesado no realice el pago total de lo adeudado" "Artículo 56.—Establecimientos sujetos a control. El Senasa otorgará o retirará el certificado veterinario de operación a los siguientes establecimientos:

• a)Aquellos donde se concentren y comercialicen animales, así como las unidades de producción pecuaria que el Senasa catalogue de riesgo veterinario o epidemiológico.

(...)" "Artículo 57.—Certificado veterinario de operación. Por certificado veterinario de operación se entenderá el documento otorgado por el Senasa, mediante el cual se hará constar la autorización, a fin de que la persona física o jurídica solicitante se dedique a una o varias actividades de las mencionadas en el artículo 56 de esta Ley. En un solo certificado podrá indicarse la autorización para ejercer diferentes actividades; será solicitado y otorgado por una única vez y no será necesario renovarlo, mientras se cumpla, constantemente, con los requisitos sanitarios.

Dicha autorización implicará cumplir los requisitos sanitarios establecidos por el Senasa, para llevar a cabo la actividad." "Artículo 58.—Retiro del certificado veterinario de operación. El Senasa podrá retirar el certificado veterinario de operación, si determina, previa inspección, que el establecimiento no cumple los requisitos sanitarios fijados para las actividades autorizadas. En caso de que el certificado se retire, el interesado deberá solicitarlo de nuevo." "Artículo 60.—Registro de establecimientos. Todo establecimiento autorizado a ejercer una o más actividades de las indicadas en el artículo 56 de esta Ley, deberá estar inscrito en el registro que para tal efecto creará y administrará el Senasa." Como puede apreciarse de la lectura de todo este conjunto de normas de rango legal formal, el legislador estructuró un sistema de control y vigilancia a cargo del Servicio Nacional de Salud Animal con la finalidad de asegurar un grado de protección para la sociedad.- De tal modo, diseñó no solo la estructura de que brinda el servicio sino también la existencia de un equivalente al permiso sanitario de funcionamiento llamado Certificado Veterinario de operación (artículo 57 de la Ley) que deberán tener todos los establecimientos que fija el numeral 56 de dicho cuerpo legal y específicamente -para lo que interesa en esta acción- deberán obtenerlo “aquellos establecimientos donde se concentren y comercialicen animales”, todo según el inciso a) del artículo 56 legal.- Pero además, puede observarse que paralelamente, la misma ley establece la obligatoria existencia de un Registro de establecimientos autorizados, situación que es diferencia del propio certificado, y que se encuentra regulada en el artículo 60 de la ley recién trascrito.- Para tales servicios y los demás que le corresponden legalmente, el legislador otorgó potestades al Servicio Nacional de Salud Animal para cobrar por su prestación tal como se extrae especialmente de la lectura de los artículos 14 y 34 de la ley que señalan respectivamente que una de las fuentes de ingresos lo constituyen "los ingresos percibidos por concepto de venta de servicios, refrendo de documentos, fumigación, autorizaciones, certificaciones, inscripciones y registros, e inscripciones por actividades educativas", mientras que en el artículo 34 se indica expresamente que "el monto de las tarifas por los servicios que brinde el Senasa se fijará mediante decreto ejecutivo, según estudios técnicos y con base en el principio de servicio al costo, previa consulta a los usuarios." Con lo anterior queda suficientemente claro para este Tribunal que ha sido el propio legislador quien autorizó expresamente al Servicio Nacional de Salud Animal a prestar servicios como los que reclama el accionante y a cobrar por ellos la tarifa que proceda y que -según lo dispone la ley- se fijará mediante Decreto Ejecutivo tal y como se ha hecho.- Así, no existe entonces infracción al principio de reserva legal pues es justamente la ley la que dispone la prestación de los servicios, la que establece la potestad de cobrar por ellos y la que –en fin- dispone que la fijación del monto se hará por Decreto Ejecutivo, de modo que los textos de los Decretos impugnados no son inconstitucionales en este aspecto si más bien son un desarrollo de lo dispuesto legalmente.

IV.- Conclusión. De todo lo anterior cabe concluir que esta acción de inconstitucionalidad debe en primer lugar rechazarse de plano en lo que se refiere a la supuesta infracción del principio de caja única del Estado porque en realidad no existe relación entre este tema y el núcleo de los derechos e intereses que aglutinan a la colectividad accionante, ello en el tanto en que lo que se pudiera resolver sobre la cuestión de la Caja única no tendría incidencia alguna sobre la obligación contra la que reclaman. De manera similar, la acción debe declararse sin lugar en todos los demás aspectos cuestionados, en primer lugar porque los textos de los artículos 3.8 y 10 del Decreto Ejecutivo número 34859-MAG no son inconstitucionales por sí mismos pues se limitan a establecer definiciones y categorizaciones como herramientas para la labor de las autoridades del Servicio Nacional de Salud Animal, y en segundo lugar, porque los artículo 8 del Decreto y artículo 3 del Decreto Ejecutivo número 35987-MAG tampoco lesionan el principio de reserva legal, ni tampoco la igualdad como se afirmó, ya que son mero desarrollo de las disposiciones sobre prestación de servicios y la potestad de cobrar por ellos que recoge misma la ley 8495 y que dejan ver no solo el apego al citado principio de reserva de ley sino al de igualdad y razonabilidad en tanto se trata de la prestación de servicio y el cobro de su costo por parte de autoridades legalmente autorizadas para ello.-

Por tanto:

Se rechaza de plano la acción en cuanto al reclamo por infracción al principio de Caja Única del Estado.- En lo demás, se declara SIN LUGAR la acción interpuesta Notifiquese.- Gilbert Armijo S.

Presidente a.i.

Luis Paulino Mora M. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Roxana Salazar C.