Public Participation and Municipal Response on Cell TowerParticipación ciudadana y respuesta municipal sobre torre celular

#/ Decision No. 2012000965 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours five minutes on the twenty-seventh of January, two thousand twelve.

Petition for constitutional relief (recurso de amparo) filed by A.P.N., and others, against the Municipalidad de Alajuela and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental.

Whereas:

1. 1By a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 11:12 hours on 23 de setiembre de 2011, the petitioners filed a petition for constitutional relief against the Municipalidad de Alajuela and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, stating that they are residents of [...]. They explain that, within the aforementioned residential area, the company [...] is constructing a cellular telephone tower without the necessary construction permit. They add that, on 14 de setiembre de 2011, they obtained report number RVLA-863-2010-SETENA, in which the construction company was advised that it was required to take into account the communities located within the direct area of influence (área de influencia directa), due to potential effects on physical and emotional health, among others. They state that they went to the respondent Municipality on several occasions but were unable to meet with the Mayor.They clarify that, on 06 and 09 de setiembre de 2011, they submitted two requests for information to the Municipalidad de Alajuela, asking it to clarify several points related to the construction of that telecommunications antenna and also to provide them with a photocopy of the corresponding construction permit; however, to date, they have received no response. They maintain that, in SETENA environmental feasibility (viabilidad) report number RVLA-863-2010-SETENA, they confirmed that Compañía [...]S.A. was instructed to provide written information to the communities located within the Direct Area of Influence; however, that information has not been provided to them. They consider the construction of a cellular telephone tower within that residential area, without allowing citizens free and direct participation so that they could express their views on the matter, to constitute a violation of their constitutional rights, given the resulting effects on health. They believe that their fundamental rights have been violated. They request that the petition be granted, with the consequences prescribed by law.
2. 2By decision number 2011-013364 issued at 16:12 hours on 04 de octubre de 2011, this Chamber dismissed the petition on the merits insofar as it concerned the alleged violation of the right to health and the alleged failure to obtain permits, while admitting the petition for consideration with respect to the remaining issues.
3. 3By decision issued at 14:39 hours on 06 de octubre de 2011, the petition was admitted for consideration, and the respondents were ordered to submit a report addressing the alleged lack of free and direct citizen participation in the process for approving the corresponding permits authorizing the construction of a cellular telephone tower in [...].
4. 4By a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 09:00 hours on 14 de octubre de 2011, D.B.B., Acting Mayor of the Municipalidad de Alajuela, reported under oath that the Municipality had not approved any construction permit for the erection or installation of any cellular telecommunications tower in the sector of [...]. Accordingly, the installation of any such structure at that location would be investigated and, if one existed, the owners would be notified and the appropriate measures would be taken, including closure of the construction site. She states that, for processing applications for licenses to install such towers, the Municipality has a General Regulation for Municipal Telecommunications Licenses (Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones). Furthermore, regarding the municipal land-use authorization (uso de suelo) requirement, only towers intended to be located in residential developments (urbanizaciones) require the signatures of neighboring residents authorizing the activity; in all other cases, the zoning established in the Regulatory Plan (Plan Regulador) prevails, as in the present case, because [...] is not a residential development. She requests that the Chamber dismiss the petition.
5. 5By a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 14:20 hours on 19 de octubre de 2011, U.J.B., Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, reported under oath that the facts alleged by the petitioners indicate that the matter concerns a telecommunications tower for which environmental feasibility approval (viabilidad ambiental) was granted. He states that, in accordance with the regulations in force, through the incorporation of a communication plan (plan de comunicación) into telecommunications-tower projects, that Secretariat promotes the principle of citizen participation (principio de participación ciudadana) so that people may obtain information. He indicates that the telecommunications tower in question was processed under administrative file number 595-2010. He states that, regarding the communication plan for the communities, a plan was submitted during the assessment process that established the following means of providing information: placement of informational signs in the project areas (AP), placement of posters, distribution of brochures, publication of templates in locally circulated print media, and expansion of the website (use of the company’s website as an informational mechanism).In addition, a schedule of activities, a strategy for implementing the communication plan, and the costs were established. He affirms that environmental feasibility approval was granted by decision number RVLA-863-2010 of 19 de abril de 2010. He maintains that, as is clear from the text of that decision, the developer is obligated to inform the communities within the direct area of influence through the Communication Plan approved by that Secretariat and is required to apply for the municipal permits. He mentions that, according to the administrative file and official communication number ASA-2329-2011, the developer submitted the Communication Plan results report, and it was determined that the report did not comply with what that Secretariat had requested. Consequently, by official communication number SG-ASA-861-2011 of 02 de mayo de 2011, the developer was informed that the Community Communication Plan (Plan de Comunicación Comunal) results were rejected because there was no evidence, such as documents or photographs, demonstrating fulfillment of the commitment undertaken (placement of informational signs in the AP, placement of posters, and distribution of brochures).He alleges that the developer was granted a period of 10 business days to fulfill the commitment undertaken in the Community Communication Plan. He asserts that, on 23 de agosto de 2011, the developer submitted a document in response to the compliance order (prevención), and that this information is currently under review; once the review has been completed, the relevant information will be communicated to this Chamber. He requests that the Chamber dismiss the petition filed against him.
6. 6By decision of the Reporting Justice (Magistrado Instructor) issued at 08:49 hours on 02 de diciembre de 2011, the facts challenged in the petition were deemed expanded and, consequently, the Mayor of Alajuela was given an opportunity to be heard regarding the alleged failure to respond to the requests submitted on 06 and 09 de setiembre de 2011.
7. 7By certification signed by the Secretary of this Chamber on 09 de enero de 2012, it was reported that the record did not show that, between 16 de diciembre de 2011 and 09 de enero de 2012, the Mayor of Alajuela had submitted the report required by the decision issued at 08:49 hours on 02 de diciembre de 2011.
8. 8The statutory requirements have been observed in the proceedings conducted.

Justice Castillo Víquez authors the decision; and,

Considering:

I.Preliminary issue. Given that the Mayor of Alajuela failed to submit the report within the period established by this Court in the decision issued at 08:49 hours on 02 de diciembre de 2011, pursuant to Article 45 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the additional facts alleged in this petition are deemed true. The Court therefore proceeds to analyze the constitutionality of the failure attributed to that official to respond to the requests submitted on 06 and 09 de setiembre de 2011, based on the statements and evidence provided by the petitioners.

II.Subject matter of the petition. The petitioners believe that their constitutional rights have been violated because a cellular telephone tower is being constructed within the residential area where they live; however, they, as neighboring residents, have not been allowed free and direct participation so that they may express their views on the matter. They further state that, on 06 and 09 de setiembre de 2011, they submitted two requests for information to the Municipalidad de Alajuela, seeking information concerning the construction of that telecommunications antenna and a photocopy of the corresponding construction permit; however, to date, they have received no response. Lastly, they allege that Compañía [...]S.A. has not provided them with written information under the terms required by SETENA. III.- Proven facts. The following facts, which are relevant to deciding this matter, are deemed duly established: a) by decision number RVLA-863-2010 of 19 de abril de 2010, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental granted the environmental feasibility approval sought by Compañía [...] for the construction and operation of a telecommunications tower in the province of Alajuela, Central canton, Central district, property number [...] (see SETENA report and evidence included in the record); b) the Municipalidad de Alajuela has not approved any construction permit for the erection or installation of any cellular telecommunications tower in the sector of [...] (see report of the Municipalidad de Alajuela and evidence included in the record); c) on 06 and 09 de setiembre de 2011, the petitioners submitted two requests for information to the Municipalidad de Alajuela, seeking information concerning the construction of the telecommunications antenna in question and a photocopy of the corresponding construction permit (see evidence submitted by the petitioners).

IV.Merits. In judgment number 015763-2011 issued at 09:46 hours on 16 de noviembre de 2011, this Court held as follows concerning citizen participation in the approval of permits or licenses for the construction of telecommunications infrastructure:

³Relevance of telecommunications infrastructure to the development of peoples under public international law (Derecho Internacional Público). Prior commitments undertaken by the Costa Rican State. The Costa Rican State has been a member of the International Telecommunication Union (Unión Internacional de Telecomunicaciones, UIT), a specialized agency of the United Nations, since 13 de septiembre de 1936. Through Ley No. 8100 of 4 de abril de 2002, the Constitution and Convention of the International Telecommunication Union (Geneva, 22 de diciembre de 1992) and the instrument amending the Constitution and Convention of the International Telecommunication Union (Kyoto, 1994) were approved. The Constitution of the UIT sets forth objectives such as improving and rationally using all forms of telecommunications; increasing the efficiency of telecommunication services, promoting their use, and making them as widely available to the public as possible; extending the benefits of new telecommunications technologies to all inhabitants of the planet; and creating, developing, and improving telecommunication facilities and networks in developing countries by all available means, among others (Article 1).

Article 6 of the Constitution of the UIT, concerning the implementation of the Union’s instruments, requires Member States to observe and comply with the provisions of the Constitution, the Convention, and the Administrative Regulations. Among the resolutions adopted by the Plenipotentiary Conference—the body established by the Constitution of the UIT, composed of delegates from each State Party and convened every four years—several underscore the importance of telecommunications infrastructure. Thus, Resolution No. 22 recognizes that the development of telecommunications/ICT infrastructure and services is a sine qua non condition for social and economic development; Resolution No. 25 states that further development of national telecommunications/information and communication technology (ICT) infrastructure will help narrow digital divides at the national and global levels; Resolution No. 71 (Union Strategic Plan for 201-2015) states that one aspect of the Strategic Goal of the UIT Telecommunication Development Sector is to “promote the availability of infrastructure and foster an enabling environment for the development of ICT infrastructure,” and subsequently states that “to take full advantage of the potential offered by telecommunications/ICT, governments and other stakeholders must create underlying infrastructure that is sufficiently robust both to overcome challenges and to seize opportunities”; and Resolution No. 139 emphasizes the indispensable role of telecommunications/ICT infrastructure in achieving the goal of digital inclusion and enabling sustainable, widespread, and affordable access to global information.

In addition, several international declarations underscore the importance of creating, improving, and developing telecommunications infrastructure as a key factor in social and economic development, including the Florianópolis Declaration of 21 de junio de 2000; the Geneva Declaration of Principles (First Phase of the World Summit on the Information Society) of 12 de diciembre de 2003 and its “Plan of Action”; and the Tunis Commitment (Second Phase of the World Summit on the Information Society) of 18 de noviembre de 2005 and its “Agenda.” Specifically, the “Plan of Action of the Geneva Declaration of Principles,” under point C.2, entitled Information and communication infrastructure: an essential foundation for the Information Society, states as follows: 9. Infrastructure is central to achieving the objective of digital inclusion, enabling universal, sustainable, ubiquitous, and affordable access to ICT for all, taking into account relevant solutions already implemented in developing countries and countries with economies in transition to provide connectivity and access to remote and marginalized areas at the regional and national levels.

It should be clarified that Costa Rica participated in the Geneva Declaration of Principles and its Plan of Action through a substantial delegation of seven delegates. Ultimately, the construction, development, improvement, and expansion of sound and robust telecommunications infrastructure has been set forth in various instruments of public international law as an inescapable commitment and obligation of national States that cannot be left to the discretion of internal territorial local governments, since this could create asymmetries, with a resulting lack of standardization and of nationwide telecommunications development, causing serious harm to inhabitants’ ability to enjoy the benefits of the information society and new information and knowledge technologies.

IV.Importance, public interest, and national scope of telecommunications infrastructure within the constitutional and subconstitutional legal framework. A systematic analysis of the constitutional and subconstitutional legal framework currently in force supports the conclusion that telecommunications infrastructure has significance extending beyond the local or cantonal sphere, is clearly a matter of public interest (interés público), and indeed constitutes an issue within the national sphere, even with implications in the field of public international law, insofar as its development entails compliance with a series of international obligations previously undertaken by the Costa Rican State. First, as this Constitutional Court has stated, telecommunications are of great constitutional significance, to such an extent that Article 121, subsection 14), subparagraph c), of the Constitution provides that “wireless services,” or the electromagnetic spectrum, form part of the constitutional public domain (dominio público constitucional) and, specifically, constitute property belonging to the Nation, such that they may not be withdrawn from public use (desafectado) or removed from State ownership.

Ley General de Telecomunicaciones No. 8642 of 4 de junio de 2008—hereinafter LGT—when setting forth the governing principles of this sector, provides in Article 3°, subsection i), that there must be an “optimization of resources

scarce,” emphasizing that the use of telecommunications infrastructure (infraestructuras de telecomunicaciones) must be objective, timely, transparent, nondiscriminatory, and efficient, with the dual objective of ensuring effective competition, as well as the expansion and improvement of networks and services. Specifically, the optimization, prudent use, expansion, and improvement of telecommunications infrastructure and networks serves the express purposes of that body of law, such as ensuring the application of the principles of universal access (acceso universal), efficiency, equality, continuity, quality, broader and better coverage, and solidarity in telecommunications (Article 2 LGT). Furthermore, Article 32(d) of the LGT establishes with absolute clarity that the objective of universal access and service (acceso y servicio universales) and solidarity is achieved, among other means, through the “development of infrastructure,” since only with robust and fully developed infrastructure can the digital divide be reduced and the benefits of the Information and Knowledge Society, connectivity, and the availability of access devices and broadband services be enjoyed.

For its part, the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 of 9 de agosto de 1993, in Article 74 thereof, as amended by the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones No. 8660 of 8 de agosto de 2008, declared telecommunications infrastructure and networks to be in the public interest (interés público) by providing as follows: The establishment, installation, expansion, renewal, and operation of public telecommunications networks, or of any of their components, shall be deemed an activity in the public interest. This declaration has major repercussions because the law recognizes that infrastructure in this field is a matter of clear and unequivocal public or general interest, transcending the local or regional sphere within the country and extending into the national and international spheres by enabling the Costa Rican State to fulfill, in good faith, a series of obligations and commitments undertaken in the context of Public International Law (Derecho Internacional Público).

It should be noted that public interest is defined by Article 113, paragraph 1, of the Ley General de la Administración Pública of 1978 as the expression of the coinciding individual interests of those subject to the administration”; for its part, paragraph 2 of the cited provision of the LGAP of 1978 clearly provides that “The public interest shall prevail over the interest of the Public Administration when the two may be in conflict.” One consequence of the foregoing is that the interests of any decentralized Costa Rican public entity (ente público descentralizado), such as the municipalities, cannot take precedence over the clear public interest in telecommunications infrastructure expressly declared as such by the national legislature through a law expressing the general will (Articles 105 and 121(1) of the Constitution); that interest must prevail over interests of a local nature, given that municipal autonomy (autonomía municipal) does not permit local governments to exempt themselves from what has been declared an interest of national scope.

Otherwise, territorial autonomy would be distorted, transforming municipalities into microstates insulated from the intersubjective direction or oversight (dirección intersubjetiva o tutela) that the State may exercise through constitutional bodies by enacting valid and effective laws and through the conclusion by the Executive Branch of international conventions and treaties approved by the Legislative Assembly (Articles 7, 121(4), and 140(10) of the Political Constitution). The declaration of public interest made by Article 74 of the Ley de la ARESEP also has sufficient and legitimate constitutional grounding in Article 45, paragraph 1, of the Political Constitution, which establishes the principle of the relative inviolability of property (intangibilidad relativa del patrimonio) by recognizing expropriation (expropiación) for a legally established public purpose. A second consequence arising from the declaration of public interest is that the construction, expansion or development, and improvement of telecommunications infrastructure has a clear and unequivocal national scope.

Accordingly, it is the State and its bodies that assume governance and direction in this field, to which all subordinate public entities must submit in order to achieve objectives such as universal access and services, reduction of the digital divide on grounds of solidarity, and the interconnection and connectivity needed to enable all Costa Ricans, regardless of the locality, district, canton, or region in which they live, to enjoy the benefits and advantages of the Information and Knowledge Society. Far from “localizing” the issue of telecommunications infrastructure, the national legislature expressly and unequivocally nationalized it. This is reflected in the creation of the “Telecommunications Sector” provided for in Article 38 of the aforementioned Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, which states as follows: “The Telecommunications Sector is hereby created within the framework of the sectoral organization of the State.

It shall consist of the Public Administration, both centralized and decentralized, as well as public enterprises that perform functions or activities related to telecommunications.” Under this provision, the telecommunications sector is cross-cutting and therefore national in scope, because it includes the entire universe of public entities, including territorially decentralized entities such as municipalities. Local governments therefore cannot exempt themselves from that sector. The national character of telecommunications in general, and particularly of their infrastructure, becomes even clearer when Article 39 of the cited Law is considered, insofar as it establishes that the “governing authority” of the sector shall be the Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, who, in the exercise of a general function of intersubjective direction or administrative oversight (tutela administrativa), is responsible, among other things, for the following: “a) Formulating policies for the use and development of telecommunications”; “b) Coordinating (…) the preparation of the National Telecommunications Development Plan (Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones); c) Ensuring that Sector policies are implemented by the public and private entities participating in the Telecommunications Sector; e) Issuing the national telecommunications plan, as well as the corresponding implementing regulations”; h) Coordinating telecommunications-development policies with other public policies intended to promote the information society; and i) Ensuring compliance with applicable national environmental regulations and the sustainable development of telecommunications in harmony with nature.” Lastly, the clearly national character of telecommunications and their various components is evident from Article 40 of the aforementioned Law, which regulates the “National Telecommunications Development Plan,” defined in paragraph 1 of that provision as the “instrument for the general planning and guidance of the Sector, which defines its goals, objectives, and priorities.” The legislature therefore chose to plan telecommunications at the national level, rather than merely at the local or regional level.

Furthermore, the national nature of telecommunications is reinforced by the creation of the Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), which is vested with a series of powers of an unequivocally national nature. Thus, pursuant to Articles 59 and 60 of the Ley de Creación de la ARESEP, it is responsible for regulating, applying, supervising, and enforcing the legal framework governing telecommunications (ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones); for all such purposes, it shall act in accordance with Sector policies, the provisions of the National Telecommunications Development Plan, the Ley general de telecomunicaciones, the provisions established in this Law, and all other applicable statutory and regulatory provisions. The “Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones2009-2014,” for its part, establishes that “To advance the utilization of the benefits of the Information and Knowledge Society, the country must make a major investment effort in the development of telecommunications infrastructure so as to make more and better telecommunications services available to all sectors of the population.

In this regard, infrastructure development in that sector constitutes a necessary and indispensable condition that must be given special priority in any national ICT project (…)”; it then specifies that, to achieve the development of national telecommunications infrastructure, the following guidelines must be observed: “a.1 Take the measures necessary to ensure that the country has modern telecommunications infrastructure, while at the same time ensuring the provision of quality services and the creation of value-added applications, allowing convergence, interoperability among systems, the incorporation of advanced technologies, and secure communications; and a.6 Ensure the development of infrastructure that makes it possible to bring telecommunications services to all inhabitants of the country, fulfilling the objectives and goals of universal access, universal service, and solidarity.” It is therefore a plan that, by express provision of law, binds and obligates, among others, municipal entities and requires them to have robust, modern, optimal, adequate, and developed telecommunications infrastructure so that the benefits of the Information and Knowledge Society may be enjoyed.

Achievement of this goal or objective will necessarily be frustrated if each territorial corporation, in a matter of clearly national scope, seeks to establish its own direction and requirements above national legislation and the instruments of Public International Law that bind all entities comprising the State in the broad sense.

V.Telecommunications Infrastructure, Municipalities, Regulatory Plans (Planes Reguladores), Zoning (Zonificación), Land-Use Certificates (Certificados de Uso de Suelo), and Building Permits (Licencias de Construcción). In a clear attempt to provide symmetry and standardization in telecommunications infrastructure, given that it is a matter of clearly national scope, a significant series of generally applicable regulatory instruments has been issued at both the national and cantonal levels. Thus, the Executive Branch issued Decreto No. 36159 of 10 de mayo de 2010, entitled “Standard Rules and

Powers of Public Entities for the coordinated and expedited approval required for the Installation and Expansion of Telecommunications Networks,” the purpose of which was to standardize the procedures for obtaining authorizations to construct and install telecommunications infrastructure in light of the prevailing fragmentation of regulations and to fill the existing gaps in this area. Article 10°, paragraph 1°, of this Executive Decree established that it is within the municipality’s authority to issue land-use certificates (certificados de uso de suelo), in accordance with the regulatory plan (Plan Regulador) or its regulations in force, provided that such plan or regulations contemplate the installation of telecommunications infrastructure. In cases where the regulatory plan and local regulations do not address this matter, land-use certificates shall conform to the provisions of articles 4, 5, 6 and 11 of this decree.

Consequently, the decree recognizes two scenarios: a) The respective municipality has a regulatory plan and, specifically, zoning regulations (Reglamento de Zonificación), and those instruments regulate the installation of telecommunications infrastructure; and b) In the absence of such regulations, the municipal government must review and decide the application for a land-use certificate in accordance with articles 4° (integration of rules), 5° (public interest in the establishment, installation, expansion, renewal and operation of public telecommunications networks), 6° (definition of a public telecommunications network) and 11° (principles governing the issuance of land-use approvals and construction permits) of that Executive Decree. Article 11° of the Executive Decree under discussion provides as follows:

1. In cases where the zoning for the installation of telecommunications infrastructure is not explicit or is not established in each Municipality’s regulatory plan, or where land-use planning regulations (reglamentación del ordenamiento territorial) conflict with it or do not regulate this matter, applying the principle of legality established both in article 11 of the Political Constitution and in article 11 of the Ley General de la Administración Pública, the Municipality shall facilitate its establishment, expansion, renewal and operation by applying the provisions of article 74 of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley No. 7593, which declares the activities of establishing, installing, expanding, renewing and operating public telecommunications networks or any of their components to be in the public interest. In all cases, that decision shall likewise require compliance with the guiding principles of the Telecommunications Sector set forth in article 3 of the Ley General de Telecomunicaciones and with the principle of legality to which the entire Public Administration is subject pursuant to article 11 of the Ley General de la Administración Pública, as well as article 11 of the Political Constitution.

2. By virtue of the provisions of subsections a) and h) of article 3 of the Ley General de Telecomunicaciones, Ley No. 8642, as well as the provisions of article 74 of the Ley de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, Ley No. 7593, and in compliance with the principle of legality established in article 11 of the Ley General de la Administración Pública and article 11 of the Political Constitution, municipalities shall base their actions for issuing “conforming land-use approvals and construction permits” on the following principles:

• a)The principle of universality, so as to facilitate the granting of the aforementioned authorizations to all parties interested in offering telecommunications services in the canton, without any discrimination, in order to guarantee at least a minimum level of telecommunications services for the inhabitants of all areas and regions of the country under equal conditions.
• b)The principle of technological neutrality, so that the granting of the aforementioned authorizations guarantees the right of network operators and telecommunications service providers to choose the technologies to be used.
• c)The declaration of public interest established in article 74 of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, so that the aforementioned authorizations are granted in consideration of the fact that the establishment, installation, expansion, renewal and operation of public telecommunications networks or any of their components are in the public interest.

Beginning in diciembre de 2010, several municipal corporations jointly approved and published their respective “Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones,” based on a model draft regulation that has been adopted by most territorial entities and that, with respect to land-use certificates, contains a provision repeated in almost all of them in the following terms: “The Land-Use Certificate shall be issued as a conforming use in any zoning area of the canton, provided that the requirements and conditions established in this Chapter are met.” The requirements include completing a form stating the height of the tower, georeferencing the location of the center of the tower using longitude and latitude coordinates, a cadastral plan (plano catastrado), and the applicant’s identity card or certification of legal representation (certificación de personería jurídica). The properties on which the infrastructure is installed or located must also meet certain minimum frontage and depth measurements, maintain a minimum buffer strip (franja de amortiguamiento) around the works, comply with minimum and maximum heights and setbacks, and so forth.

Those municipal regulations even provide for the possibility of exempting applicants from such requirements when they demonstrate the need for different parameters on the basis of technical studies substantiating that need. Under this interpretation, municipalities must issue land-use certificates for the construction and installation of telecommunications infrastructure in any zoning area of the canton; therefore, any preexisting regulatory plan or zoning regulations—if they exist—need not be amended, modified or supplemented to designate a specific area for telecommunications infrastructure. For the placement of such infrastructure, it is sufficient to comply with the technical and siting requirements established by national legislation and by the specific regulations of the Executive Branch or municipalities. In this particular case, the “Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea” of 1° de junio de 2011 provides in article 11°, final paragraph, as follows:

“The works referred to in these Regulations should preferably be located in the Industrial Zones currently defined by the regulatory plan, without prejudice to their placement elsewhere in the Canton under the terms of these Regulations.” The final paragraph of provision 11° of the aforementioned regulations of the Municipalidad de Goicoechea is sufficiently clear in providing that a land-use certificate for the construction and installation of a telecommunications tower or antenna may be granted in any of the areas or zones previously established in the regulatory plan and, in particular, in the zoning regulations, without any need to amend, supplement or modify those instruments, provided that the remaining requirements and conditions established by the legal system are met. Regarding a construction permit (licencia de construcción) for the installation, expansion or modification of a telecommunications tower or antenna, the Ley de Planificación Urbana (article 29) and the aforementioned municipal regulations condition its issuance on possession of a land-use certificate and compliance with other formal and technical requirements.

V.In view of the foregoing discussion in the cited precedent, and because the claim in this case concerns the lack of public participation (participación ciudadana) in the approval process for the construction of a cellular telephone tower within the area where the appellants apparently reside, this Constitutional Court concludes that the appeal must be dismissed because, as established in that precedent, the issuance of a municipal construction permit for a telecommunications tower or antenna, or the issuance of a land-use certificate in accordance with existing zoning, does not entail an amendment or modification of the regulatory plan or of the zoning established in the urban-development regulations that form part thereof; consequently, it is unnecessary to hold the public hearing required for that purpose. Thus, in this specific case, article 9 of the Constitution would not be violated with respect to public participation, and the appeal is therefore dismissed.

VI.Second, regarding the assertion that Compañía [...]S.A. has apparently failed to provide the appellants with any written information under the terms required by SETENA, it is necessary to cite what this Chamber explained in judgment number 2011-012234 at 10:35 on 09 de setiembre del 2011, and reiterated in subsequent decisions:

Accordingly, this Court does not find that any fundamental right of the appellant has been violated because, as stated, determining compliance with the legal requirements governing notification to the community of a project of this nature is not a matter to be resolved in this jurisdiction. In any event, as established, the respondent authority has followed up on the statutory right asserted by the protected party, who, should she nevertheless consider that the response does not comply with the legal parameters, may pursue the corresponding administrative-litigation proceeding (vía contenciosa), if she so chooses.

That being the case, because this Court finds no sufficient reason to depart from the position adopted on that occasion, the appropriate course is to dismiss the amparo proceeding (amparo) as to this issue as well.

VII.Finally, regarding the apparent failure to respond to the submissions filed by the appellants with the respondent Municipality on 06 y 09 de setiembre de 2011, through which they requested information concerning the construction of the telecommunications antenna and a photocopy of the corresponding construction permit, it must be noted that, because the respondent Mayor failed to report on this specific matter as requested by the reporting Justice’s order issued at 08:49 on 02 de diciembre de 2011, the Chamber deems it established that, as of the date on which this matter is being considered, the Mayor of Alajuela has not responded to either request, despite the passage of more than 4 months since they were filed. This is pursuant to article 45 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. That omission violates articles 27 and 30 of the Constitution; accordingly, the amparo proceeding must be granted in part, solely as to this issue.

VIII.Dissenting opinion of Justices Armijo Sancho, Cruz Castro and Rueda Leal, authored by the latter, regarding the issue of citizen participation.

We respectfully dissent from the majority opinion insofar as it concerns the requirement for a land-use certificate (certificado de uso de suelo) and a building permit (permiso de construcción) relating to the construction of cellular telephone towers. As stated in the dissenting opinion concerning judgment number 015763-2011, issued at 09:46 on 16 de noviembre de 2011, we recognize and emphasize the legal significance of both the fundamental right to telecommunications and the constitutional right to participatory government. On the one hand, the importance of telecommunications to the development of society and the personal advancement of citizens is recognized; on the other, the construction of cellular telephone towers also affects legally relevant community interests. It should be noted that the regulations governing this matter are urban-planning regulations (reglamentación urbanística) and, due to the principle of subject-matter specificity, Article 43 of the Municipal Code, concerning external municipal regulations, is inapplicable.

Consequently, the public consultation mechanism (mecanismo de la consulta) established in Article 17 of the Urban Planning Law must be respected, since it constitutes an expression of the constitutional right to participatory government; nevertheless, that mechanism cannot lead to the stagnation of telecommunications development and thereby infringe the fundamental right to that service, as would occur if decisions lacking a technical basis were made at the municipal level. Accordingly, under the legal system in force and after balancing the constitutional rights at stake—the right to telecommunications and the right to citizen participation—we consider that the construction of cellular telephone towers, insofar as it entails the erection of a structure, does require the issuance of land-use certificates and building permits through urban-planning regulations in accordance with the aforementioned Article 17 of the Urban Planning Law.

In the absence of urban-planning rules enacted by the respective municipalities, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo retains residual jurisdiction (competencia residual), as this Chamber held in judgments numbers 1996-4205, issued at 14:33 on 20 de agosto de 1996, and 2004-01923, issued at 14:55 on 25 de febrero de 2004.

Therefore (Por tanto):

The amparo action (recurso de amparo) is partially granted, solely with respect to the violation of Articles 27 and 30 of the Constitution. D.B.B., Acting Mayor of the Municipalidad de Alajuela, or whoever holds that office, is ordered to respond to the petitions submitted by the appellants on 06 y 09 de Setiembre de 2011 and to provide the corresponding notice, all within 10 DÍAS from notification of this judgment. The foregoing is ordered with the warning that, pursuant to Article 71 of the Constitutional Jurisdiction Law, anyone who receives an order issued in an amparo action that they are required to comply with or enforce, and fails to comply with or enforce it, shall be sentenced to imprisonment for three months to two years or fined twenty to sixty day-fines, provided that the offense is not subject to a more severe penalty. The Municipalidad de Alajuela is ordered to pay the legal costs, damages, and losses (costas, daños y perjuicios) caused by the facts underlying this ruling, which shall be assessed in administrative-litigation judgment-enforcement proceedings (ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo).

In all other respects, the action is denied. Justices Armijo Sancho, Cruz Castro and Rueda Leal dissent and would also grant the action with respect to citizen participation in the process for approving the permits to install the telecommunications tower at issue. This decision shall be personally served on D.B.B., Acting Mayor of the Municipalidad de Alajuela. Let it be communicated.- Gilbert Armijo S.

Acting President Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Rodolfo E. Piza R.

Ricardo Guerrero P. Jorge Araya G.

#/ SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veintisiete de enero de dos mil doce.

Recurso de amparo interpuesto por A.P.N., y otros; contra la Municipalidad de Alajuela y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:12 horas del 23 de setiembre de 2011, los recurrentes interponen recurso de amparo contra la Municipalidad de Alajuela y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, y manifiestan que son vecinos de [...]. contar con el permiso de construcción necesario. Agregan que el 14 de setiembre de 2011, consiguieron el informe número RVLA-863-2010-SETENA, donde se le hace ver a la empresa constructora que debía tomar en cuenta a las comunidades ubicadas en el área de influencia directa, por las potenciales afectaciones a la salud física y emocional, entre otras. Indican que en varias oportunidades se presentaron a la Municipalidad recurrida, sin poder ser atendidas por el Alcalde. Aclaran que en fechas 06 y 09 de setiembre de 2011, presentaron ante la Municipalidad de Alajuela, dos gestiones de información, solicitando que se les aclararan varios puntos relacionados con la construcción de esa antena de telecomunicaciones, y además que se les brindara fotocopia del permiso de construcción respectivo; sin embargo, a la fecha no han obtenido respuesta.Sostienen que en el informe de viabilidad de SETENA número RVLA-863-2010-SETENA, comprobaron que se le advirtió a la Compañía [...]S.A., brindar información por escrito a las comunidades ubicadas en el Área de Influencia Directa; sin embargo, no se les ha entregado dicha información. Consideran una lesión a sus derechos constitucionales, el hecho de que se encuentra en construcción una torre de telefonía celular dentro de esa zona residencial, sin que se les permitiera la participación libre y directa de los ciudadanos, a efecto de manifestar su criterio al respecto, ello por las consecuentes afectaciones a la salud. Estiman vulnerados sus derechos fundamentales. Solicitan que se declare con lugar el recurso, con las consecuencias de ley.
2. 2Mediante resolución número 2011-013364 de las 16:12 horas del 04 de octubre de 2011, esta Sala rechazó por el fondo el recurso en cuanto a la alegada lesión al derecho a la salud y a la falta de cumplimiento de permisos, dándole curso al amparo en los demás aspectos.
3. 3Mediante resolución de las 14:39 horas del 06 de octubre de 2011, se le da curso al amparo y se le solicita informe a los recurridos, para que se refieran a la supuesta falta de participación libre y directa de los ciudadanos en el proceso de aprobación de los permisos correspondientes para autorizar la construcción de una torre de telefonía celular en [...].
4. 4Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 09:00 horas del 14 de octubre de 2011, informa bajo juramento D.B.B., Alcaldesa en ejercicio de la Municipalidad de Alajuela, que esa Municipalidad no ha aprobado permiso alguno de construcción para el levantamiento ni instalación de ninguna torre de telecomunicaciones celular en el sector de [...], razón por la cual se verificará la instalación de cualquier estructura de ese tipo en dicho sitio y, de existir alguna, se le notificaría a los propietarios y se adoptarían las acciones del caso, como lo sería la clausura de la construcción. Refiere que para el trámite de las solicitudes de licencias para la instalación de ese tipo de torres, la Municipalidad cuenta con un Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones; además, respecto al requisito municipal de uso de suelo, solamente aquellas torres que se pretendan ubicar en urbanizaciones requieren las firmas de los vecinos autorizando la actividad, siendo que para los demás casos priva la zonificación establecida en el Plan Regulador, como lo es el presente caso, debido a que [...] no constituye una urbanización. Solicita a la Sala que se declare sin lugar el recurso presentado.
5. 5Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:20 horas del 19 de octubre de 2011, informa bajo juramento U.J.B., Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, que de los hechos alegados por los recurrentes se extrae que se trata de una torre de telecomunicaciones con viabilidad ambiental otorgada. Refiere que de conformidad con la normativa vigente, mediante la incorporación de un plan de comunicación en los proyecto de torres de telecomunicaciones, esa Secretaría promueve el principio de participación ciudadana, a fin de que las personas puedan obtener información. Indica que la torre de telecomunicaciones en cuestión se tramitó bajo expediente administrativo número 595-2010. Señala que respecto al plan de comunicación a las comunidades, se presentó en el proceso de evaluación el plan que estableció como medios de información la colocación de vallas informativas en los AP, colocación de afiches, entrega de desplegables, publicación de plantillas en medios escritos de circulación local, ampliación de la página web (uso de la página web de la empresa como mecanismo informativo); además, se estableció un cronograma de actividades, una estrategia de desarrollo del plan de comunicación y los costos.Afirma que la viabilidad ambiental se otorgó mediante resolución número RVLA-863-2010 del 19 de abril de 2010. Sostiene que tal y como se desprende el texto de esa resolución, existe una obligación del desarrollador de informar a las comunidades el área de influencia directa a través del Plan de Comunicación aprobado por esa Secretaría, y el deber de solicitar los permisos municipales. Menciona que de conformidad con el expediente administrativo y el oficio número ASA-2329-2011, el desarrollador aportó el informe de resultados del Plan de Comunicación, y se determinó que no cumplió con lo solicitado por esa Secretaría; en consecuencia, mediante oficio número SG-ASA-861-2011 del 02 de mayo de 2011, se comunicó al desarrollador que se rechazaban los resultados del Plan de Comunicación Comunal, pues no existía evidencia tal como documentación o fotografías del cumplimiento del compromiso adquirido (colocación de vallas informativas en los AP, colocación de afiches y entrega de desplegables).Alega que se otorgó un plazo de 10 días hábiles para que el desarrollador completara el compromiso adquirido en el Plan de Comunicación Comunal. Aduce que el 23 de agosto de 2011, el desarrollador presentó documento en cumplimiento de la prevención, y actualmente esa información se encuentra en análisis, de modo que una vez finalizado el estudio, se comunicará lo pertinente a esta Sala. Solicita a la Sala que se declare sin lugar el recurso presentado en su contra.
6. 6Mediante resolución de Magistrado Instructor de las 08:49 horas del 02 de diciembre de 2011, se tuvieron por ampliados los hechos que se impugnan en el amparo y, en consecuencia, se le concedió audiencia al Alcalde de Alajuela, para que se refiriera a la falta de respuesta de las gestiones presentadas el 06 y 09 de setiembre de 2011, que se le atribuye.
7. 7Mediante constancia suscrita por el Secretario de esta Sala, en fecha 09 de enero de 2012, se hace saber que no aparece que del 16 de diciembre de 2011 al 09 de enero de 2012, el Alcalde de Alajuela hubiera rendido el informe requerido en la resolución de las 08:49 horas del 02 de diciembre de 2011.
8. 8En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.Cuestión preliminar. En vista de que el Alcalde de Alajuela, omitió rendir el informe dentro del plazo fijado por este Tribunal en la resolución de 08:49 horas del 02 de diciembre de 2011, de conformidad con el artículo 45 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se tienen por ciertos los hechos ampliados en este amparo, y se procede a analizar la constitucionalidad de la falta de respuesta de las gestiones presentadas el 06 y 09 de setiembre de 2011, que se le atribuye a dicho funcionario, con base en las manifestaciones y prueba aportada por los recurrentes.

II.Objeto del recurso. Los recurrentes estiman que se lesionan sus derechos constitucionales, pues se encuentra en construcción una torre de telefonía celular dentro de la zona residencial donde habitan; sin embargo, no se les ha permitido la participación libre y directa a ellos como vecinos, a efecto de manifestar su criterio al respecto. Además, que en fechas 06 y 09 de setiembre de 2011, presentaron ante la Municipalidad de Alajuela, dos gestiones de información, solicitando datos de la construcción de esa antena de telecomunicaciones, y fotocopia del permiso de construcción respectivo; sin embargo, a la fecha no han obtenido respuesta. Por último, acusan que la Compañía [...]S.A., no les ha brindado información por escrito en los términos exigidos por SETENA. III.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) por resolución número RVLA-863-2010 del 19 de abril de 2010, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental otorgó la viabilidad ambiental, tramitada por la Compañía [...], para la construcción y operación de una torre de telecomunicaciones en la provincia de Alajuela, cantón Central, distrito Central, finca número [...](ver informe de SETENA y pruebas aportadas a los autos); b) la Municipalidad de Alajuela no ha aprobado permiso alguno de construcción para el levantamiento ni instalación de ninguna torre de telecomunicaciones celular en el sector de [...] (ver informe de la Municipalidad de Alajuela y pruebas aportadas a los autos); c) en fechas 06 y 09 de setiembre de 2011, los recurrentes presentaron ante la Municipalidad de Alajuela, dos gestiones de información, solicitando datos de la construcción de la antena de telecomunicaciones en cuestión, y fotocopia del permiso de construcción respectivo (ver prueba aportada por los recurrentes).

IV.Sobre el fondo. En sentencia número 015763-2011 de las 09:46 horas del 16 de noviembre de 2011, este Tribunal dispuso lo siguiente en torno al tema de la participación ciudadana en la aprobación de permisos o licencias para la construcción de infraestructura para telecomunicaciones:

³Relevancia de la infraestructura de telecomunicaciones para el desarrollo de los pueblos en el Derecho Internacional Público. Compromisos previos asumidos por el Estado Costarricense. El Estado costarricense forma parte de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), organismo especializado de la Organización Mundial de las Naciones Unidas, desde el 13 de septiembre de 1936. Mediante la Ley No. 8100 de 4 de abril de 2002, se aprobaron la Constitución y Convenio de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (Ginebra 22 de diciembre de 1992) y el instrumento de enmienda a la Constitución y Convenio de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (Kyoto 1994). En la Constitución de la UIT figuran objetivos tales como los de mejoramiento y empleo racional de toda clase de telecomunicaciones, aumentar el rendimiento de los servicios de telecomunicación, acrecentar su empleo y generalizar al máximo su utilización por el público, promover la extensión de los beneficios de las nuevas tecnologías de telecomunicaciones a todos los habitantes del planeta, la creación, el desarrollo y el perfeccionamiento de las instalaciones y redes de telecomunicación en los países en desarrollo por todos los medios que se disponga, etc. (artículo 1).

El artículo 6 de la Constitución de la UIT, en lo relativo a la ejecución de los instrumentos de la unión, obliga a los Estados miembros a observar y atenerse a las disposiciones de la Constitución, el Convenio y los Reglamentos administrativos. Entre las resoluciones adoptadas por la Conferencia de Plenipotenciarios ±órgano previsto en la Constitución de la UIT, conformado por delegados de cada uno de los Estado partes y que se reúne cada cuatro años-, hay varias que destacan la relevancia de la infraestructura en telecomunicaciones, así en la No. 22 se reconoce que el desarrollo de la infraestructura y los servicios de telecomunicaciones/TIC es una condición sine qua non del desarrollo social y económico, en la No. 25 se considera que un mayor desarrollo de las infraestructuras nacionales de las telecomunicaciones/tecnologías de la información y la comunicación (TIC) permitirá reducir las brechas digitales a escala nacional y mundial, en la No. 71 (Plan Estratégico de la Unión para 201-2015), se indica que la Meta Estratégica del Sector de Desarrollo de las Telecomunicaciones de la UIT tiene como una de sus vertientes ³promover la disponibilidad de infraestructura y fomentar un entorno propicio para el desarrollo de infraestructuras TIC y luego se indica que ³para aprovechar plenamente el potencial que ofrecen las telecomunicaciones/TIC es necesario que los gobiernos y otras partes creen una infraestructura subyacente que sea lo suficientemente robusta como para superar las dificultades y a la vez aprovechar las oportunidades´, en la No. 139 se enfatiza la función indispensable de la infraestructura de las telecomunicaciones/TIC para alcanzar la meta de la integración digital y permitir un acceso sostenible, generalizado y asequible a la información mundial.

De otra parte, en el concierto internacional, existen varias declaraciones que destacan la importancia de la creación, mejora y desarrollo de la infraestructura en telecomunicaciones como factor clave para el desarrollo social y económico, tales como la Declaración de Florianópolis de 21 de junio de 2000, la Declaración de Principios de Ginebra ´(Primera Fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información) de 12 de diciembre de 2003 y su ³Plan de Acción´, el Compromiso de Túnez´(Segunda Fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información) de 18 de noviembre de 2005 y su Agenda´.

Específicamente el ³Plan de Acción de la Declaración de Principiosde Ginebra en el punto C.2 denominado Infraestructura de la información y la comunicación: fundamento básico para la Sociedad de la Información, se indica lo siguiente: 9. La infraestructura es fundamental para alcanzar el objetivo de la integración en el ámbito digital, propicia el acceso universal, sostenible, ubicuo y asequible a las TIC para todos, teniendo en cuenta las soluciones pertinentes ya aplicadas en los países en desarrollo y en los países con economías en transición para ofrecer conectividad y acceso a zonas distantes y marginadas en los ámbitos regional y nacional. Cabe aclarar que Costa Rica participó en la Declaración de Principios de Ginebra y su Plan de Acción con una nutrida participación de siete delegados. En definitiva, la construcción, desarrollo, mejoramiento y ampliación de una infraestructura sólida y robusta de telecomunicaciones ha sido enunciada en diversos instrumentos del Derecho Internacional Público como un compromiso y una obligación indeclinable de los Estados nacionales, que no puede estar al arbitrio de los gobiernos locales territoriales internos, por cuanto, podría generar asimetrías, con la consiguiente falta de normalización y de un desarrollo nacional de las telecomunicaciones que provoca serios perjuicios para que los habitantes pueden gozar de los beneficios de la sociedad de la información y de las nuevas tecnologías de la información y del conocimiento.

IV.Importancia, interés público y vocación nacional de la infraestructura de las telecomunicaciones en el ordenamiento constitucional e infraconstitucional. A partir de un análisis sistemático del ordenamiento jurídico constitucional e infraconstitucional vigente, es factible concluir que la infraestructura, en materia de telecomunicaciones, tiene una relevancia que excede la esfera de lo local o cantonal, asumiendo un claro interés público y, desde luego, erigiéndose como una cuestión que atañe a la órbita de lo nacional con, incluso, proyecciones en el terreno del Derecho Internacional Público al suponer su desarrollo el cumplimiento de una serie de obligaciones internacionales asumidas previamente por el Estado costarricense. En primer término, como lo ha indicado este Tribunal Constitucional, el tema de las telecomunicaciones tiene gran relevancia constitucional, tanto que en el artículo 121, inciso 14), subinciso c), de la Constitución se indica que los ³servicios inalámbricos´ o el espectro electromagnético forma parte del dominio público constitucional y concretamente es un bien propio de la Nación, siendo que no puede ser desafectado o salir del dominio del Estado.

La Ley General de Telecomunicaciones No. 8642 de 4 de junio de 2008 en adelante LGT-, al enunciar los principios rectores en este sector, indica en su artículo 3°, inciso i), que debe haber una ³optimización de los recursos

escasos´, destacando que la utilización de las infraestructuras de telecomunicaciones debe ser objetiva, oportuna, transparente, no discriminatoria y eficiente, con el doble objetivo de asegurar una competencia efectiva, así como la expansión y mejora de las redes y servicios. Precisamente, la optimización, utilización ponderada, expansión y mejora de la infraestructura y redes en materia de telecomunicaciones, obedece a los fines manifiestos de ese cuerpo normativo, tales como los de asegurar la aplicación de los principios de acceso universal, eficiencia, igualdad, continuidad, calidad, mayor y mejor cobertura y solidaridad en las telecomunicaciones (artículo 2° LGT). De otra parte, el artículo 32, inciso d), LGT establece con claridad meridiana que el objetivo del acceso y servicio universales y de la solidaridad, se logra, entre otros medios, a través del ³desarrollo de la infraestructura´, dado que, sólo con una infraestructura robusta y plenamente desarrollada logra reducir la brecha digital, disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento, la conectividad y la disponibilidad de dispositivos de acceso y servicios de banda ancha.

Por su parte la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1993, en su artículo 74, modificado por la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones No. 8660 de 8 de agosto de 2008, hizo una declaratoria de interés público de la infraestructura y las redes en telecomunicaciones al preceptuar lo siguiente: Considérase una actividad de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos . Tal declaratoria tiene grandes repercusiones, por cuanto, se reconoce, por ley, que el tema de la infraestructura en la materia reviste un claro e inequívoco interés público o general que trasciende la esfera de lo local o regional a lo interno del país, para proyectarse en el ámbito nacional e internacional, al permitirle al Estado costarricense cumplir, de buena fe, una serie de obligaciones y compromisos asumidos en el contexto del Derecho Internacional Público.

Cabe advertir que el interés público es definido por el artículo 113, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública de 1978 como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados´, por su parte, el párrafo 2 del numeral citado de la LGAP de 1978 dispone, claramente, que ³El interés público prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto´. Una consecuencia de lo anterior es que los intereses de cualquier ente público descentralizado costarricense, como podrían ser las municipalidades, no puede anteponerse al claro interés público de la infraestructura en telecomunicaciones así declarado, expresamente, por el legislador nacional a través de una ley que manifiesta la voluntad general (artículos 105 y 121, inciso 1°, de la Constitución), el que debe prevalecer sobre los intereses de carácter local, dado que, la autonomía municipal no le permite a los ayuntamientos sustraerse de lo que ha sido declarado como un interés de carácter nacional, de lo contrario se pervierte la autonomía territorial transformando a los municipios en micro estados, abstraídos de la dirección intersubjetiva o tutela que pueda ejercer el Estado, a través de los órganos constitucionales, mediante la emisión de leyes válidas y eficaces, la celebración de convenios y tratados internacionales por el Poder Ejecutivo y aprobados por la Asamblea Legislativa (artículos 7°, 121, inciso 4°, y 140, inciso 10°, de la Constitución Política).

La declaratoria de interés público efectuada por el artículo 74 de la Ley de la ARESEP, tiene, a su vez, asidero constitucional suficiente y legítimo en el numeral 45, párrafo 1°, de la Constitución Política, al establecer el principio de la intangibilidad relativa del patrimonio, al admitir la figura de la expropiación por interés público legalmente comprobado ´. Una segunda consecuencia que se extrae de la declaratoria de interés público, es que el tema de construcción, ampliación o desarrollo y mejora de la infraestructura en materia de telecomunicaciones tiene una clara e inequívoca vocación nacional. De modo que es el Estado y sus órganos los que asumen la rectoría y dirección en la materia a la que deben someterse todos los entes públicos menores para lograr objetivos como el acceso y servicios universales, la reducción de la brecha digital por razones de solidaridad, la interconexión y conectividad necesarias que le permitan a todos los costarricenses, independientemente de la localidad, distrito, cantón o región donde habiten, gozar de los beneficios y ventajas de la Sociedad de la Información y del Conocimiento.

El legislador nacional, lejos de ³localizar´el tema de la infraestructura en telecomunicaciones lo nacionalizó expresa e inequívocamente. Reflejo de lo anterior, son la creación del ³Sector Telecomunicaciones previsto por el artículo 38 de la citada Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, al disponer lo siguiente: ³Créase el Sector de Telecomunicaciones, dentro del marco de sectorización del Estado. Estará constituido por la Administración Pública, tanto la centralizada como la descentralizada, así como por las empresas públicas que desarrollen funciones o actividades relacionadas con las telecomunicaciones ´a tenor de esta norma el sector de las telecomunicaciones tiene un carácter transversal y, por ende, nacional, por cuanto, incluye a todo el universo de los entes públicos, incluidos, los descentralizados territorialmente como las municipalidades.

Es así, como los ayuntamientos no pueden sustraerse de tal sector. El carácter nacional de las telecomunicaciones, en general, y, particularmente, de su infraestructura queda más patente al considerar el artículo 39 de la Ley citada, en cuanto establece que el ³rector´del sector lo será el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, al que le corresponde, en ejercicio de una función general de dirección intersubjetiva o tutela administrativa, entre otras, las siguientes: ³a) Formular las políticas para el uso y desarrollo de las telecomunicaciones´; ³b) Coordinar («) la elaboración del Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones; c) Velar por que las políticas del Sector sean ejecutadas por las entidades públicas y privadas que participan en el Sector Telecomunicaciones; e) Dictar el Plan nacional de telecomunicaciones, así como los reglamentos ejecutivos que correspondan´; h) Coordinar las políticas de desarrollo de las telecomunicaciones con otras políticas públicas destinadas a promover la sociedad de la información e i) Velar por el cumplimiento de la normativa ambiental nacional aplicable y el desarrollo sostenible de las telecomunicaciones en armonía con la naturaleza´.

Por último, el carácter evidentemente nacional de las telecomunicaciones y sus diversos componentes, queda de manifiesto, cuando el artículo 40 de la Ley precitada regula el ³Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones´, el cual es definido en el párrafo 1° de ese numeral como el instrumento de planificación y orientación general del Sector y define las metas, los objetivos y las prioridades de éste´. El legislador optó, entonces, por planificar a nivel nacional y no meramente local o regional el tema de las telecomunicaciones. De otra parte, la naturaleza nacional de las telecomunicaciones queda reforzada al crearse la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), a la que le corresponde una serie de competencias de inequívoca índole nacional, así, conforme a los artículos 59 y 60 de la Ley de Creación de la ARESEP, le corresponde regular, aplicar, vigilar y controlar el ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones para todo lo cual actuará en concordancia con las políticas del Sector, lo establecido en el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, la Ley general de telecomunicaciones, las disposiciones establecidas en esta Ley y las demás disposiciones legales y reglamentarias que resulten aplicables.

El ³Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones2009-2014, por su parte, establece que Para avanzar en el aprovechamiento de los beneficios de la Sociedad de Información y Conocimiento, el país debe hacer un esfuerzo importante de inversión en el desarrollo de infraestructura de telecomunicaciones de manera que permita contar con más y mejores servicios de telecomunicaciones para todos los sectores de la población. En este sentido, el desarrollo de la infraestructura en ese sector constituye una condición necesaria e indispensable a la que deberá brindarse una prioridad especial en cualquier proyecto país en materia de TIC («)´y luego especifica que para lograr el desarrollo de la infraestructura nacional de telecomunicación deberá atender los siguientes lineamientos: ³a.1 Tomar las medidas necesarias para garantizar que el país cuente con una infraestructura moderna de telecomunicaciones, y al mismo tiempo asegurar la prestación de servicios de calidad y la generación de aplicaciones de valor agregado, permitiendo la convergencia, la interoperabilidad entre los sistemas, la incorporación de tecnologías de avanzada y la seguridad en las comunicaciones y a.6 Garantizar el desarrollo de una infraestructura que permita llevar los servicios de telecomunicaciones a todos los habitantes del país, cumpliendo con los objetivos y metas de acceso universal, servicio universal y solidaridad.

Se trata, entonces, de un plan que, por disposición expresa de ley, vincula u obliga, entre otros, a los entes municipales y que les conmina a contar con una infraestructura de telecomunicaciones, robusta, moderna, óptima, adecuada y desarrollada para disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El logro de esta meta u objetivo, se verá, necesariamente, frustrado si cada corporación territorial, en un tema de clara vocación nacional, pretende establecer su propia orientación y requerimientos, por sobre la legislación nacional y los instrumentos del Derecho Internacional Público que obligan a todos los entes que conforman el Estado en sentido amplio.

V.Infraestructura de telecomunicaciones, Municipios, Planes Reguladores, Zonificación, Certificados de Uso de Suelo, y Licencias de Construcción. En un claro intento de brindar simetría y normalización en materia de infraestructura de telecomunicaciones por tratarse de un tema de clara vocación nacional, se han dictado una serie importante de instrumentos normativos de carácter general, tanto a nivel nacional como cantonal. Así, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto No. 36159 de 10 de mayo de 2010, denominado ³Normas Estándares y

Competencias de las Entidades Públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la Instalación y Ampliación de Redes de Telecomunicaciones´, cuyo fin fue uniformar los trámites para obtener autorizaciones para construir e instalar infraestructura de telecomunicaciones ante la dispersión normativa imperante y colmar las lagunas existentes en la materia. En el artículo 10°, párrafo 1°, de este Decreto Ejecutivo se dispuso que es competencia municipal Otorgar los certificados de uso de suelo, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. En los casos donde el Plan Regulador y la reglamentación local no contempla esta materia, los certificados de uso de suelo se adecuarán a lo establecido en los artículos 4, 5, 6 y 11 del presente decreto.

Consecuentemente, el decreto admite dos hipótesis: a) Que la respectiva municipalidad cuente con Plan Regulador y, concretamente, Reglamento de Zonificación y dentro de los mismos se regule el tema de la instalación de infraestructura de telecomunicaciones y b) En ausencia de esa normativa, el ayuntamiento debe conocer y resolver la solicitud del certificado de uso del suelo, conforme los artículos 4° (integración de normas), 5° (interés público en el establecimiento, instalación, ampliación, renovación y operación de las redes públicas de telecomunicaciones), 6° (concepto de red pública detelecomunicaciones) y 11° (principios para el otorgamiento de usos de suelo y permisos de construcción) de ese Decreto Ejecutivo. El artículo 11° del Decreto Ejecutivo de comentario establece lo siguiente:

1. En los casos donde la zonificación para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones no sea explícita o no se encuentre establecida en el Plan Regulador de cada Municipalidad, o bien que la reglamentación del ordenamiento territorial se contraponga a la misma o no se regule esta materia, aplicando el principio de legalidad establecido tanto en el artículo 11 de la Constitución Política así como el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, la Municipalidad favorecerá su establecimiento, ampliación, renovación y operación aplicando lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley No. 7593, que declara el carácter de interés público de las actividades de establecimiento, instalación, ampliación, renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. En todo caso, dicha decisión determinará, igualmente, que se cumpla con la aplicación de los principios rectores del Sector Telecomunicaciones señalados en el artículo 3 de la Ley General de Telecomunicaciones y en cumplimiento del principio de legalidad al cual toda la Administración Pública se encuentra sujeta por así disponerlo el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, así como el artículo 11 de la Constitución Política.

2. En razón de lo dispuesto en los incisos a) y h) del artículo 3 de la Ley General de Telecomunicaciones, Ley No. 8642, así como lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, Ley No. 7593, y en cumplimiento del principio de legalidad establecido en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, y en el artículo 11 de la Constitución Política, las municipalidades fundamentarán sus acciones para el otorgamiento de ³usos de suelo conforme y permisos de construcción´ en los siguientes principios:

• a)Principio de universalidad, de manera que se propicie la concesión de las autorizaciones citadas a todos los interesados en ofrecer servicios de telecomunicaciones en el cantón sin discriminación alguna, con el objeto de que se garanticen, al menos, un mínimo de servicios de telecomunicaciones para los habitantes de todas las zonas y regiones del país en igualdad de condiciones.
• b)Principio de neutralidad tecnológica, de manera que el otorgamiento de las autorizaciones citadas garanticen el derecho de los operadores de redes y proveedores de servicios de telecomunicaciones de escoger las tecnologías por utilizar.
• c)La declaratoria de interés público que establece el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, de manera que se otorguen las autorizaciones citadas, considerando que resulta de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos.

A partir de diciembre de 2010, de manera conjunta, varias corporaciones municipales aprobaron y publicaron el respectivo ³Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones´, según un proyecto de reglamento modelo que ha sido adoptado por la mayoría de las entidades territoriales y el que dispone en cuanto a los certificados de uso de suelo una norma que se repite, en casi todos, bajo los siguientes términos: Se otorgará el certificado de Uso de Suelo como uso conforme en cualquier área de la zonificación del cantón, siempre y cuando cumpla con los requisitos y condiciones establecidos en este Capítulo´. Dentro de los requisitos que se fijan están cumplimentar un formulario con la indicación de la altura de la torre, georeferenciación de la ubicación del centro de la torre con coordenadas de longitud y latitud, plano catastrado, cédula de identidad o certificación de personería jurídica del solicitante.

También los predios donde se instala o ubica la infraestructura deben tener ciertas medidas mínimas de frente y fondo, una franja de amortiguamiento mínima alrededor de la obra, alturas mínimas y máximas, retiros, etc. Incluso en tales reglamentos municipales, se prevé la posibilidad de excepcionar tales recaudos cuando el solicitante justifique la necesidad de parámetros distintos con fundamento en estudios técnicos que así lo justifiquen. Bajo esta inteligencia las municipalidades deben otorgar los certificados de uso de suelo para la construcción e instalación de infraestructura de telecomunicaciones en cualquier área de zonificación del cantón, por lo que no se requiere que el Plan Regulador o el Reglamento de Zonificación preexistentes en caso de existir- sean reformados, modificados o adicionados para regular una zona específica para ubicar la infraestructura de telecomunicaciones.

Para la ubicación de la infraestructura basta cumplir con los requisitos técnicos y de emplazamiento fijados por la legislación nacional y los reglamentos del Poder Ejecutivo o municipales específicos. Para el caso específico, el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea´de 1° de junio de 2011, dispone en su artículo 11°, párrafo in fine, lo siguiente:

³Las obras a las que se refiere este Reglamento se deberán ubicar de preferencia en las Zonas Industriales, definidas en la actualidad por el Plan Regulador, sin perjuicio de su ubicación en otros lugares del Cantón en los términos de este Reglamento.

El numeral 11°, párrafo in fine, del citado reglamento de la Municipalidad de Goicoechea es suficientemente elocuente, al disponer que el certificado de uso del suelo para construir e instalar una torre o antena de telecomunicaciones puede ser concedido en cualquiera de las áreas o zonas establecidas previamente en el Plan Regulador y, en particular en el Reglamento de Zonificación, sin que sea necesario reformar, adicionar o modificar tales instrumentos, siempre y cuando se cumplan el resto de los requisitos y condiciones que establece el ordenamiento jurídico. En punto a la licencia de construcción para la instalación, ampliación o modificación de una torre o antena de telecomunicaciones, la Ley de Planificación Urbana (artículo 29) y los Reglamentos municipales ya citados condicionan su otorgamiento a contar con un certificado de uso de suelo y el cumplimiento de otros requisitos de carácter formal y técnico.

V.En mérito de lo expuesto en el precedente citado, y siendo que en la especie se reclama la falta de participación ciudadana en el proceso de aprobación para la construcción de una torre de telefonía celular dentro de la zona donde aparentemente habitan los recurrentes, este Tribunal Constitucional concluye que se debe desestimar el recurso, pues según se estableció en dicho precedente, el otorgamiento de una licencia municipal de construcción de una torre o antena de telecomunicaciones, o bien, el otorgamiento de un certificado de uso de suelo de acuerdo con la zonificación existente, no suponen una modificación o reforma del Plan Regulador o de la zonificación establecida en los reglamentos de desarrollo urbano que forman parte del primero, y por ello no es necesario efectuar la audiencia pública exigida al efecto. De modo que en el caso concreto no se estaría vulnerando lo dispuesto en el artículo 9 de la Constitución, en lo que atañe a la participación ciudadana y, por ende, se declara sin lugar el recurso.

VI.En segundo lugar, en cuanto al tema de que aparentemente la Compañía [...]S.A., no les ha brindado a los recurrentes ningún tipo de información por escrito en los términos exigidos por SETENA, es preciso indicar lo explicado por esta Sala en sentencia número 2011-012234 de las 10:35 horas del 09 de setiembre del 2011, y reiterado en sucesivos votos:

De manera que, no estima este Tribunal que se haya lesionado derecho fundamental alguno de la recurrente, pues como se indicó la verificación del cumplimiento de requisitos legales de la comunicación a la comunidad de un proyecto de esta índole, no corresponde ser dilucidada en esta jurisdicción y en todo caso, según quedó acreditado, la autoridad recurrida ha dado seguimiento al derecho legal reclamado por la amparada, la cual de considerar en todo caso, que no se ajusta a los parámetros legales, deberá acudir, si a bien lo tiene, a la vía contenciosa correspondiente.

Así las cosas, como no encuentra este Tribunal razones suficientes para variar el criterio sostenido en esa oportunidad, lo pertinente es desestimar el amparo también en cuanto a este extremo.

VII.Por último, respecto a la aparente falta de respuesta de las gestiones presentadas por los recurrentes ante la Municipalidad recurrida en fechas 06 y 09 de setiembre de 2011, por medio de las cuales solicitaron datos acerca de la construcción de la antena de telecomunicaciones, y fotocopia del permiso de construcción respectivo; debe indicarse que en razón de la omisión del Alcalde recurrido en informar acerca de este punto en concreto, según se le solicitó mediante resolución de Magistrado Instructor de las 08:49 horas del 02 de diciembre de 2011, la Sala tiene por acreditado que a la fecha en que se estudia el presente asunto, el Alcalde de Alajuela no ha contestado ambas solicitudes, a pesar del plazo de más de 4 meses que ha transcurrido desde que se interpusieron. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Tal omisión vulnera lo establecido en los artículos 27 y 30 constitucionales, por lo que se debe acoger parcialmente el amparo, solo en cuanto a este punto.

VIII.Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal, con redacción del último, respecto al tema de la participación ciudadana. Respetuosamente, nos separamos del voto de mayoría en lo atinente al requerimiento de un certificado de uso de suelo y un permiso de construcción relativo a la edificación de torres para la telefonía celular. Conforme se indica en el voto salvado relativo a la sentencia número 015763-2011 de las 09:46 horas del 16 de noviembre de 2011, reconocemos y subrayamos la relevancia jurídica tanto del derecho fundamental a las telecomunicaciones, como del derecho constitucional al gobierno participativo. De un lado, se reconoce la importancia que tienen las telecomunicaciones para el desarrollo de la sociedad y el desenvolvimiento personal de los ciudadanos; del otro, la construcción de torres para la telefonía celular afecta también intereses comunales, jurídicamente relevantes.

Se advierte que la naturaleza jurídica de la reglamentación que regula esta materia es de naturaleza urbanística y por cuestiones de especialidad, resulta inaplicable el artículo 43 del Código Municipal, referido a reglamentos municipales externos. En consecuencia, el mecanismo de la consulta estatuido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana debe respetarse pues constituye una manifestación del derecho constitucional al gobierno participativo; empero, tal mecanismo no puede derivar en un estancamiento del desarrollo de las telecomunicaciones y, con ello, en una lesión al derecho fundamental a ese servicio, como ocurriría si en el ámbito municipal se tomasen decisiones carentes de fundamento técnico. Por consiguiente, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente y un proceso de ponderación de los derechos constitucionales en juego (derecho a las telecomunicaciones y a la participación ciudadana), estimamos que la construcción de torres para la telefonía celular, en tanto edificación de un estructura, sí requiere la emisión de certificados de uso de suelo y permisos de construcción a través de una reglamentación urbanística en los términos del mencionado artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana.

En ausencia de normas urbanísticas dictadas por las respectivas municipalidades, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo tiene una competencia residual, conforme estableció esta Sala en sentencias números 1996-4205 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996 y 2004-01923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004.

Por tanto:

Se declara parcialmente con lugar el recurso, solo en cuanto a la vulneración a los artículos 27 y 30 de la Constitución. Se ordena a D.B.B., Alcaldesa en ejercicio de la Municipalidad de Alajuela, o a quien ocupe su cargo, contestar las gestiones presentadas por los recurrentes en fechas 06 y 09 de Setiembre de 2011, y notificar lo correspondiente, todo dentro del plazo de 10 DÍAS contados a partir de la notificación de esta sentencia. Lo anterior bajo la advertencia que, a tenor lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo, y no la cumpliere o hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Municipalidad de Alajuela al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.

En lo demás se declara sin lugar el recurso. Los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto y declaran con lugar el recurso, también en cuanto al tema de la participación ciudadana en el proceso de aprobación de los permisos para la instalación de la torre de telecomunicaciones de interés. Notifíquese esta resolución a D.B.B., Alcaldesa en ejercicio de la Municipalidad de Alajuela, en forma personal. Comuníquese.- Gilbert Armijo S.

Presidente a.i.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Rodolfo E. Piza R.

Ricardo Guerrero P. Jorge Araya G.