Construction permit for telecom tower without zoning regulationPermiso de construcción de torre de telecomunicaciones sin reglamento de zonificación

Constitutional Chamber Case File: 11-010164-0007-CO Type of Matter: Amparo appeal Analyzed by: CONSTITUTIONAL CHAMBER Judgment with separate opinion Related Judgments Judgment with protected data, in accordance with current regulations Content of Interest:

Type of content: Majority vote Branch of Law: 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE Topic: Participation Subtopics:

NOT APPLICABLE.

"This Court considers that, although the respondent authorities are correct in stating that what was said by the participants in the hearing is not binding for the approval of the Regulatory Plan, this in no way implies that the hearing can be dispensed with. This would undoubtedly constitute an injury to the principle of democratic participation, understood as the possibility for those persons who may be affected by the implementation of the Regulatory Plan or who have an interest in such a decision, to express their criteria, opinions, points of view, or questions about it from an early stage, without these needing to be subject to specific formalities in order to be taken into account. Thus, this Court considers that the petitioner is correct in considering that the suspension of the hearing without it subsequently being held again entails an injury to the right of citizen participation." Judgment 962-12 ... See more Content of Interest:

Type of content: Majority vote Branch of Law: 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE Topic: Legality Subtopics:

NOT APPLICABLE.

The principle of legality means that the acts and behaviors of the Administration must be subject to the law, and in general to all the norms of the legal system; this is what is known as the principle of juridicity of the Administration, meaning that public institutions can only act to the extent that they are empowered to do so by the same legal system and normally by express provision. Consequently, they are only permitted what is constitutionally and legally authorized in an express manner, and everything that is not authorized to them is prohibited. Judgment 962-12 The principle of legality means that the acts and behaviors of the Administration must be subject to the law, and in general to all the norms of the legal system; this is what is known as the principle of juridicity of the Administration, meaning that public institutions can only act to the extent that they are empowered to do so by the same legal system and normally by express provision. Consequently, they are only permitted what is constitutionally and legally authorized in an express manner, and everything that is not authorized to them is prohibited. Judgment 962-12 ... See more #/ Res. No. 2012000962 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours five minutes on January twenty-seventh, two thousand twelve.

Amparo appeal filed by M.H.G.O. against the MUNICIPALITY OF NICOYA and another.

WHEREAS:

1.- In a written submission received by the Secretariat of the Chamber on August 11, 2011, the appellant alleged that she is a resident of […]. She explained that, in December 2010, the company […] began construction of a telecommunications tower on a lot adjacent to her property. She alleged that the excavation necessary to install it represents a danger to the structure of her house and may even cause water leaks. She alleged that the structure also fails to respect the minimum setbacks. Furthermore, she stated that on January 7, 2011, she filed a request for information before the Municipality of Nicoya, but they simply informed her that the construction has all the necessary permits. However, she does not agree, since the Municipality of Nicoya has not published the respective regulations to be able to grant them. Additionally, the tower is in a residential zone. She added that the Municipal Council itself considered that the construction should be halted to conduct an investigation, but the Mayor did not comply with the resolution. Similarly, she reported the problem to the Superintendence of Telecommunications, but they only informed her that the competent body to grant the permits is the Municipality.

2.- By resolution of August 31, 2011 - once the appellant provided certification of the legal status of the company […] -, the process was given course.

3.- Through a submission presented on September 8, 2011, M.A.J.M., Mayor of Nicoya, rendered his report. He indicated that it is not true that the appellant's property has suffered any impairment, since all necessary precautions were taken when building the tower. He added that the Municipality of Nicoya has responded to all the proceedings filed.

4.- Through a submission presented on October 4, 2011, N.V.S., legal representative of […], answered the appeal. He indicated that the issues raised are matters of legality, and must therefore be resolved through another channel. In any event, it is not true that the adjacent property was affected. During construction, all precautions were taken, and the land is now at the same level. The setbacks have not only been respected, but are greater than those required. Regarding the lack of regulations, Executive Decree No. 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT must be applied, so there is no regulatory vacuum.

5.- On October 6, 2011, the Secretary of this Chamber certified that no report rendered by the President of the Municipal Council of Nicoya appears in the record.

6.- In the substantiation of the process, the legal requirements have been observed.

Drafted by Judge Araya García; and,

WHEREAS:

I.- The appellant indicated that on a lot adjacent to her home in […], the company […] built a telecommunications antenna. She alleged that, during the construction that began in December 2010, the foundations of her home were undermined, the structure does not maintain the minimum setbacks, and, at this time, there is a risk of water leaks. Furthermore, she alleged that the Mayor assures her that the company has all the permits, which, in her opinion, is not possible, since the Municipality of Nicoya has not approved any regulations allowing that type of structure, and there is also no regulatory plan (plan regulador).

II.- Recently, in a case similar to the one presented here, this Chamber ruled in judgment No. 2011-015763 of 9:46 a.m. on November 16, 2011, drafted by the presiding Judge, in the following terms: VI.- TELECOMMUNICATIONS INFRASTRUCTURE, MUNICIPALITIES, REGULATORY PLANS, ZONING, LAND-USE CERTIFICATES (CERTIFICADOS DE USO DE SUELO), AND CONSTRUCTION LICENSES. In a clear attempt to provide symmetry and standardization in the field of telecommunications infrastructure, as this is a matter of clear national scope, an important series of general regulatory instruments has been issued, both at the national and cantonal levels. Thus, the Executive Branch issued Decree No. 36159 of May 10, 2010, called "Standard Norms and Competencies of Public Entities for the coordinated and expedited approval required for the Installation and Expansion of Telecommunications Networks", the purpose of which was to standardize the procedures for obtaining authorizations to build and install telecommunications infrastructure, given the prevailing regulatory dispersion, and to fill existing gaps in the matter. Article 10, paragraph 1, of this Executive Decree provides that it is the municipality's competence "To grant land-use certificates, in accordance with the Regulatory Plan or its current regulations", provided that the installation of telecommunications infrastructure is contemplated in said plan or regulations. In cases where the Regulatory Plan and local regulations do not contemplate this matter, the land-use certificates shall be adapted to the provisions of articles 4, 5, 6, and 11 of this decree. Consequently, the decree admits two hypotheses: a) That the respective municipality has a Regulatory Plan and, specifically, a Zoning Regulation, and within them the matter of installing telecommunications infrastructure is regulated, and b) In the absence of such regulations, the municipality must hear and resolve the application for the land-use certificate, in accordance with articles 4 (integration of norms), 5 (public interest in the establishment, installation, expansion, renewal, and operation of public telecommunications networks), 6 (concept of public telecommunications network), and 11 (principles for granting land uses and construction permits) of that Executive Decree. Article 11 of the Executive Decree in comment establishes the following: 1. In cases where the zoning for the installation of telecommunications infrastructure is not explicit or is not established in the Regulatory Plan of each Municipality, or where the territorial planning regulations conflict with it or this matter is not regulated, applying the principle of legality established both in article 11 of the Political Constitution and article 11 of the General Law of Public Administration, the Municipality shall favor its establishment, expansion, renewal, and operation by applying the provisions of article 74 of the Law of the Regulatory Authority of Public Services, Law No. 7593, which declares the public interest nature of the activities of establishment, installation, expansion, renewal, and operation of public telecommunications networks or any of their elements. In any case, said decision shall also ensure compliance with the application of the governing principles of the Telecommunications Sector indicated in article 3 of the General Telecommunications Law and in compliance with the principle of legality to which all Public Administration is subject, as provided by article 11 of the General Law of Public Administration, as well as article 11 of the Political Constitution. 2. By reason of the provisions of subsections a) and h) of article 3 of the General Telecommunications Law, Law No. 8642, as well as the provisions of article 74 of the Law of the Regulatory Authority of Public Services, Law No. 7593, and in compliance with the principle of legality established in article 11 of the General Law of Public Administration and in article 11 of the Political Constitution, municipalities shall base their actions for granting "conforming land uses" (usos de suelo conforme) and construction permits on the following principles: a) Principle of universality, so as to promote the granting of the cited authorizations to all those interested in offering telecommunications services in the canton without any discrimination, with the aim of guaranteeing, at least, a minimum of telecommunications services for the inhabitants of all zones and regions of the country under equal conditions. b) Principle of technological neutrality, so that the granting of the cited authorizations guarantees the right of network operators and telecommunications service providers to choose the technologies to be used. c) The declaration of public interest established by article 74 of the Law of the Regulatory Authority of Public Services, so that the cited authorizations are granted considering that the establishment, installation, expansion, renewal, and operation of public telecommunications networks or any of their elements is of public interest. Starting in December 2010, jointly, several municipal corporations approved and published the respective General Regulation for Municipal Licenses in Telecommunications, following a model regulation project that has been adopted by most territorial entities, which provides regarding land-use certificates a rule that is repeated, in almost all of them, under the following terms: The Land Use Certificate shall be granted as conforming use in any area of the canton's zoning, provided it complies with the requirements and conditions established in this Chapter. Among the requirements set are completing a form indicating the height of the tower, georeferencing the location of the tower's center with longitude and latitude coordinates, a cadastral map, identity card or certification of the legal status of the applicant. Also, the properties where the infrastructure is installed or located must have certain minimum front and depth measurements, a minimum buffer strip around the work, minimum and maximum heights, setbacks, etc. Even in such municipal regulations, the possibility of exempting such requirements is foreseen when the applicant justifies the need for different parameters based on technical studies that so justify. Under this understanding, municipalities must grant land-use certificates for the construction and installation of telecommunications infrastructure in any zoning area of the canton, so it is not required that the pre-existing Regulatory Plan or Zoning Regulation - if they exist - be reformed, modified, or added to in order to regulate a specific zone to locate telecommunications infrastructure. For the location of the infrastructure, it is sufficient to comply with the technical and siting requirements established by national legislation and specific regulations of the Executive Branch or municipalities. For the specific case, the "General Regulation for Municipal Licenses in Telecommunications of the Municipality of Goicoechea" of June 1, 2011, provides in its article 11, final paragraph, the following: The works referred to in this Regulation shall preferably be located in Industrial Zones, currently defined by the Regulatory Plan, without prejudice to their location in other places of the Canton under the terms of this Regulation. Section 11, final paragraph, of the cited regulation of the Municipality of Goicoechea is sufficiently eloquent, by providing that the land-use certificate to build and install a telecommunications tower or antenna can be granted in any of the areas or zones previously established in the Regulatory Plan and, in particular, in the Zoning Regulation, without the need to reform, add to, or modify such instruments, provided the rest of the requirements and conditions established by the legal system are met. With regard to the construction license for the installation, expansion, or modification of a telecommunications tower or antenna, the Urban Planning Law (article 29) and the already mentioned municipal Regulations condition its granting on having a land-use certificate and compliance with other formal and technical requirements.

III.- In the specific case, the Municipality of Nicoya granted all the respective permits, as the Mayor assured, and this was indicated to the appellant long before the filing of this appeal. Furthermore, the alleged impairment to her property - which the Mayor, based on an engineering report, denies - is a matter that must, eventually, be discussed in the ordinary jurisdiction, as is the alleged disregard for the minimum setbacks.

IV.- DISSENTING VOTE OF JUDGES ARMIJO, CRUZ, AND RUEDA, DRAFTED BY THE LATTER. With all due respect, we separate ourselves from the majority opinion and grant the appeal, based on the following considerations. In this case, from the evidence in the record, it is proven that administrative file number 1471-2010 is being processed in the Municipality of Goicoechea, promoted by […], which corresponds to a Construction Project for a Communications Antenna for Mobile Telephony in the […], in which the Mayor of Goicoechea granted construction permit number UN 1471-2010 to […] on November 17, 2010, regarding the installation of a tower that would serve as a platform to operate mobile telephony using electromagnetic waves, despite the fact that the Zoning Regulation of the Municipality of Goicoechea, published in Supplement number 23 of the Gazette number 65 of March 31, 2000, does not expressly contemplate the land use for the installation of towers that will serve as a platform to operate mobile telephony using electromagnetic waves. Several relevant aspects must be taken into consideration:

I.- ON URBAN PLANNING AND THE RIGHT TO A HEARING. In relation to this topic, in judgment number 05575-2007 of 3:24 p.m. on April 25, 2007, this Chamber resolved the following:

V.- URBAN PLANNING. This Court has repeatedly indicated that, in consonance with the provisions of articles 169 and 170 of the Political Constitution, the Urban Planning Law number 4240 of November fifteenth, nineteen sixty-eight, establishes that the primary authority in matters of urban planning corresponds to the municipalities, which has been set forth in articles 15 and 19 of said law. In that sense, in judgment number 1993-6706, of fifteen hours twenty-one minutes on December twenty-first, nineteen ninety-three, the Chamber indicated:

II).- The Chamber considers that the power attributed to local governments to plan urban development within the limits of their territory does form part of the constitutional concept of "local interests and services" referred to in article 169 of the Constitution, a competence that was recognized by the Urban Planning Law (# 4240 of November 15, 1968, reformed by Laws # 6575 of April 27, 1981 and # 6595 of August 6 of that same year), specifically in articles 15 and 19. Thus, it is the municipal entities that are responsible for undertaking local urban planning through the enactment of the respective regulatory plans, giving effect to the regulations issued for that purpose by the National Institute of Housing and Urbanism (INVU), as the institution in charge of urban planning at the national level. The latter with the clarification that the Urban Planning Directorate functions as an advisory body to the municipalities for the purposes of preparing, applying, and modifying the municipal or local Regulatory Plan and its Regulations before their final adoption; however, the Chamber has stated that the foregoing must be understood as the formal limit of the broad guidelines, technical norms, or general directives according to which local governments must prepare their respective regulatory plans and the corresponding urban development regulations, since it is not possible to intend that the National Urban Development Plan be prepared and implemented entirely by the Central Government, without the direct intervention of the municipalities in that matter. The Chamber has considered that such a situation violates not only the most elementary principles of logic and convenience, given that these are the particular interests of each canton of the Republic, but also the constitutional principles of the municipal regime, established by our Fundamental Charter in articles 168 through 175. In this context, urban planning, that is, the preparation and implementation of regulatory plans, is an inherent function of the municipalities to the exclusion of all other public entities, except for what has been stated regarding the general directive powers attributed to the Ministry of Planning and the Urban Planning Directorate. Regarding the legal nature of regulatory plans, the criterion sustained by this Chamber is that due to their content and their general efficacy or enforceability, they must be considered true legal norms or laws in a material sense, given that they recognize rights and establish obligations for the owners and possessors of the properties located within the territorial jurisdiction of the respective canton. Likewise, considering the procedure for forming these regulations, it has been considered that they constitute a manifestation of direct democracy, because they are prepared and approved by the respective municipalities, which find their reason for being precisely in their composition, that is, by the citizens or residents, in a specific territorial jurisdiction -, for the "administration of local interests and services" (articles 169 of the Political Constitution and 1 of the Municipal Code).

VI.- PROCEDURE FOR APPROVAL OR MODIFICATION OF A REGULATORY PLAN. For the approval or modification of regulatory plans, an essential and unavoidable requirement is the holding of an oral and public hearing for the citizens and the general population who have interests in that regulation, under the terms provided in article 19 (sic) of the Urban Planning Law, an element that legitimizes the adopted regulations. Likewise, the Plan is adopted through an agreement of the Municipal Council, the deliberative body of the municipal entities. With which, it is clear that it is not contrary to article 45 of the Political Constitution for regulatory plans and the accompanying and conforming regulatory regulations to establish regulations regarding land use. Hence, the Chamber has not found objections to the legitimacy of regulatory plans to impose limitations on property rights, under the consideration that, like the rest of the rights (including freedom of commerce), their exercise is not unlimited, and that, in their condition as territorial ordinances, they can impose social interest limitations on property, in this case supported by a regulation of an urbanistic nature, without in such condition being compensable, with the only limits being those established in article 28 of the Constitution. Returning to the topic of the public hearing alluded to earlier, its purpose is to allow the exercise of the community's right to participation in a matter that directly affects it and that, consequently, must be held prior to the making of the administrative decision, thus constituting a manifestation of the democratic principle. As a consequence, this type of hearing is not simply part of a procedure that must be scheduled as a formality, such that it can be set in a way that nullifies the exercise of the right it seeks to protect, by being granted under conditions that turn it into a mere formality, incapable of achieving the objectives it is called upon to obtain in protection of the right to information and citizen participation, although it certainly must also not become an obstacle to the timely issuance of a resolution on the matter.

Regarding the mentioned precedent, it must be clarified that the hearing is regulated in article 17 of the Urban Planning Law, not in article 19, which does not affect the substance of the matter, as it is a mere material error. Likewise, in judgment number 2009-018358 of 2:31 p.m. on December 2, 2009, this Court stated the following:

IV.- On the public hearing. Article 17 of the Urban Planning Law establishes as the first requirement for the implementation of a Regulatory Plan the convening of a public hearing; specifically, it establishes that it must be convened through the Official Gazette La Gaceta, and the place, date, and time at which the hearing will be held must be indicated, which must be done at least fifteen days in advance. The foregoing, of course, without prejudice to any other additional dissemination deemed necessary. The purpose of the hearing is to ensure transparency and citizen participation in the decision-making process, which also enables any citizen to oppose the initiative under discussion. This Court has already had the opportunity to analyze the relevance of the hearing in question. In that sense, regarding what is pertinent, it stated in judgment number 2004-12242 of fourteen hours twenty-eight minutes on October twenty-ninth, two thousand four: The public hearing held in cases such as the present one by municipal entities is intended to allow the exercise of the community's right to participation in a matter that directly affects it and that, consequently, must be held prior to the making of the administrative decision, thus constituting a manifestation of the democratic principle. As a consequence, this type of hearing is not simply part of a procedure that must be scheduled as a formality, such that it can be set in a way that nullifies the exercise of the right it seeks to protect, by being granted under conditions that turn it into a mere formality, incapable of achieving the objectives it is called upon to obtain in protection of the right to information and citizen participation, although it certainly must also not become an obstacle to the timely issuance of a resolution on the matter. From the foregoing, it is inferred that the hearing in processes such as the one before us must allow a right of access to information, that there be genuine participation by interested parties, and finally, respect for the right of access to justice, which results in a real opportunity for residents and interested parties to know the Regulatory Plan in advance and be able to present their opinions on it. Now, it is appropriate to analyze below whether, in the procedure for processing the Regulatory Plan for La Fortuna de San Carlos, approved by the Council of the Corporation of San Carlos by Agreement Number 5, Minutes Number 56, of September twenty-sixth, two thousand five, published in the Official Gazette La Gaceta No. 107 of June fifth, two thousand seven, the aforementioned requirements were respected or not. In this regard, the Mayor of the Municipality of San Carlos indicates in the report rendered to this Chamber: For the Public Call, flyers were placed more than eight days in advance in strategic locations throughout the District of Fortuna; it was reported through the canton's mass media as well as by loudspeaker. Based on this, this Court considers that there was indeed an injury to the right to a hearing in the specific case, because the law is clear in outlining the requirements by which a hearing must be convened. In such a sense, as previously mentioned, article 17 of the Urban Planning Law states that the hearing must be convened through the Official Gazette, without prejudice to any other additional dissemination, which implies that the use of other methods such as flyers or cantonal mass media cannot in any way substitute for publication in the Official Gazette, which constitutes an indispensable requirement as it is legally established and its purpose is to ensure that all persons interested in the approval of the Regulatory Plan, regardless of where they are, can learn of the holding of the hearing. In the present case, by handling said information only at the cantonal level, this limits access for interested persons who, for any reason, were not in the Canton. In addition, the cited section establishes that the call must be made at least fifteen days in advance, and in this case the Municipal authorities acknowledge that it was done with only eight days' notice, which is evidently outside the legally stated time limits. Thus, it is also important to highlight that the respondent authorities themselves accept that the expected number of people did not attend the call, which this Court considers can be attributed, among other possible reasons, to a poorly made call. Furthermore, regarding the hearing, it is noted that it was suspended and was not called again prior to the approval of the Regulatory Plan. This evidently injures the right to a hearing and participation, since the interested parties could not be present at all on the day the Plan was approved. This Court considers that, although the respondent authorities are correct in stating that what was said by the participants in the hearing is not binding for the approval of the Regulatory Plan, this in no way implies that the hearing can be dispensed with.

This would unquestionably constitute an injury to the principle of democratic participation, understood as the possibility for those persons who may be affected by the implementation of the Regulatory Plan or who have an interest in such a decision, to express their criteria, opinions, points of view, or concerns about it from an early stage, without having to be subject to specific formalities in order to be taken into account. This being the case, this Court considers the claimant to be correct in finding that the suspension of the hearing without it subsequently being held again does entail an injury to the right of citizen participation. In addition to this, the claimant argues that the presenter at the hearing could not be understood well due to sound problems, to which the defendant indicates that this was predominantly because the subject matter was very technical, to which this Chamber emphasizes that part of the right to participation also involves that the information given to the citizen must contain non-technical summaries, enabling people to understand the magnitude of the discussion. It is thus that the defendant authorities cannot claim that the people participating in the hearing did not understand its content because of its highly technical nature, given that it is the Administration’s responsibility to ensure that the information is imparted in such a way that any person can understand it. This being the case, this Court having concluded that the hearing established in article 17 of the Urban Planning Law was not held in compliance with the canons established in said article, it is considered that given that this is a legally established procedure, the acts that may have been issued subsequent to the hearing in the approval of the Regulatory Plan of La Fortuna de San Carlos also become illegitimate, because just as it was explained in the preceding recital, for an act to be valid, the act that precedes it must have been issued in accordance with the corresponding regulations. For this reason, this Chamber will not rule on the requirement of environmental viability that must be granted by the Secretaría Nacional Ambiental, given that if the prior requirement, that is the hearing, was not lawfully conducted, therefore neither was the environmental requirement, nor any other. Now, with regard to the hearing, in judgment number 2011-001054 at 9:30 a.m. on January 28, 2011, this Chamber also determined that its purpose is to guarantee the exercise of the community’s right to participation in a matter that affects it directly, and that, consequently, it must be held prior to the making of the administrative decision, thus constituting a manifestation of the democratic principle. Consequently, this type of hearing is not constituted, simply, as part of a procedure that must be scheduled as a formality, so that it can be set in such a way as to render nugatory the exercise of the right it seeks to protect, by being granted under conditions that turn it into a mere formality, incapable of achieving the objectives it is called upon to obtain in protection of the right to information and citizen participation, although, certainly, it must also not become an obstacle to the timely issuance of a resolution of the proceeding.´(The underlining does not correspond to the original).

II.- REGARDING THE PRINCIPLE OF LEGALITY. In the sub examine, the petitioner alleges that the Mayor of Goicoechea approved construction permit number UN 1471-2010 of November 17, 2010, to the [...] for the installation of a tower that will serve as a platform to operate cellular telephony via electromagnetic waves, even though the Regulatory Plan of said Municipality, dating from the year 2000, does not contemplate a land use related to the installation of towers for cellular telephony. In this regard, it is noted that the Municipality approved and published the Zoning Regulation of the canton in question in Supplement number 23 to La Gaceta number 56 of March 31, 2000. In summary, from what is alleged by the petitioner, it is inferred that his claim consists of the fact that if the aforementioned Zoning Regulation does not expressly contemplate the construction of telecommunications towers as a permitted land use, then it becomes legally improper for a land-use certificate (certificado de uso de suelo) to have been granted for the purposes of issuing construction permit number UN 1471-2010, as this would violate the principle of legality, contained in Article 11 of the Political Constitution, given that the Administration cannot grant a permit that is not expressly regulated. In this case, in order to issue the aforementioned land-use certificate, the Zoning Regulation must have been modified in accordance with the procedure established in Article 17 of the Urban Planning Law, which includes, among others, the requirement of the prior hearing for the community. The principle of legality means that the acts and behaviors of the Administration must be subject to the law, and in general to all the norms of the legal system; this is what is known as the principle of legality of the Administration, meaning that public institutions can only act insofar as they are empowered to do so by the same legal system and normally by express text; consequently, only what is constitutionally and legally authorized in an express manner is permitted, and everything that is not authorized is forbidden. In this case, the claimant is correct in stating that at the time the aforementioned construction permit was granted, the Zoning Regulation of the Municipality of Goicoechea did not contemplate the land use for the installation of electromagnetic towers for cellular telephony activity, nor did any other regulation do so. Indeed, it must be noted that at the time the land-use certificate was issued, the General Regulation for Municipal Telecommunications Licenses of the Municipality of Goicoechea, approved in Article 24 of Ordinary Session number 19-2011 of May 9, 2011, and published in La Gaceta number 105 of the 1st of the following month, which came to regulate that matter, was not yet in force. Therefore, the construction permit granted by the Mayor of the respondent municipality was based on a land-use certificate that was actually not contemplated in the legislation in force at the time of its issuance, that is, in the aforementioned Zoning Regulation of said canton. III.- REGARDING THE MUNICIPAL REGIME. In the first instance, it is pertinent to analyze the importance of regulatory plans within local ordinances. Article 1 of the Urban Planning Law defines Regulatory Plan as: The local planning instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations and any other document, graphic or supplement, the development policy and the plans for population distribution, land uses, circulation routes, public services, community facilities, and construction, conservation and rehabilitation of urban areas. In turn, Article 15 of the cited Law establishes that in accordance with the precept of Article 169 of the Political Constitution, it recognizes the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development within the limits of their jurisdictional territory. Consequently, each of them shall provide what is appropriate to implement a regulatory plan and the related urban development regulations, in the areas where it must apply. In this way, one of the main competencies that municipalities possess refers to the planning and control of urban development within the jurisdictional limits of their territory. The Regulatory Plan has been the main technical and legal instrument available to municipalities to exercise that competence. Ideally, every municipality should have its own Regulatory Plan. The importance of Regulatory Plans lies in the benefits they confer, which according to the Dirección de Gestión Municipal of the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, are: it allows for better control by local authorities over the canton's territory, creates zoning that reduces the negative impacts of many activities, allows for a better balance between private and community interests, provides legal certainty and confidence to the investor, a harmonious relationship between the various land uses, suitable property access to public roads, adequate land division, reserves of spaces for public use, rehabilitation of areas and prevention of their deterioration, and safety, ornamentation, and healthiness in constructions. From the foregoing, it is inferred that a Regulatory Plan is law in a material sense, which implies that it contains rights of the citizens and obligations of the Administration. On the other hand, for the correct application of a regulatory plan, the existence of related regulations that specifically regulate certain situations is necessary, for which there are development regulations for regulatory plans, among which are: urban renewal regulations, construction regulations, official map regulations, subdivision and urbanization regulations (fraccionamiento y urbanización), and zoning regulations. The development regulations for regulatory plans must establish, at least, the following aspects: the different land uses within the canton; the access of urban properties to public roads; the division of land and its rules; the areas that must be designated for community facilities and public roads; the spaces that must be reserved for public uses; to provide for the ornamentation, comfort, health, and safety of constructions; and any other provision that the community interest requires. Specifically, the Zoning Regulation, which grants land uses, that is, administrative acts -insofar as they emanate from a territorial Public Administration in the exercise of its administrative authority-, of knowledge -given that their content is limited to certifying a specific situation previously determined in a regulatory plan-, concrete -since one is issued for each property-, external -since it transcends the sphere of the entity issuing it-, and explicit -because it must always have express content-, by means of which a Municipality certifies, solely and exclusively, the use that can be given to a specific property, in accordance with the zoning implemented by it in its Canton or the corresponding one, as already indicated. It is a conduct that, by its content, is merely declarative, meaning that through it no legal situation is created, modified, or extinguished; rather, what is done is to certify a very specific situation, specifically, what the possible uses of the land are, according to the regulations in force at that moment, but nothing more. Therefore, that certificate, by itself and even if it conforms to the wishes of the owner or possessor of the plot or property in question, does not produce the legal effect of automatically authorizing any person to construct a building or to engage in an economic activity at that location; because for that, it is necessary that the Municipality issues another distinct act, namely, the respective construction permit or grants the license for the exercise of lucrative activities. Put another way, it is not possible to affirm that the land-use certificate, once issued, generates per se a subjective right to use the property according to what is indicated therein, because for that to occur, the legal system requires the issuance of another specific act, for instance a permit, a license, or an authorization, without which, it must be added, the legal obstacles to the exercise of the activity or the right remain. On the other hand, in this area, the Municipality's certifying authority does not allow the use of discretionary criteria by the competent official: either the use is permitted or it is not, but it is improper to make extensive interpretations to include uses not expressly provided for, and even less so, integrations of an analogical type, since that essentially implies an individual modification of the applicable regulations or technical criteria. In addition to this, according to what is indicated in Article 74 of the Construction Law, all work related to construction must be executed with a license from the corresponding Municipality, and for this purpose, the presentation of the Land-Use Certificate is necessary, in order not to distort the purposes assigned to the land. Now then, in accordance with Article 24 of the Urban Planning Law, the Zoning Regulation, besides describing the land use itself, must regulate aspects such as the location, height, and floor area of buildings (subsection b), the size of setbacks, yards, and other open spaces, and the coverage of the lot by buildings and structures (subsection d), and any other urban or architectural element related to land use, the regulation of which is of interest to the local community (subsection g), the latter includes aspects related to landscaping. Apart from the foregoing, many municipalities issue a Municipal Construction Regulation, which specifies the local rules of interest for the safety, healthiness, and ornamentation of structures or buildings, without prejudice to the pertinent provisions of this law and other laws in force or applicable to this subject area, all in accordance with the provisions of Articles 56 and following of the Urban Planning Law. In the absence of a Municipal Construction Regulation, the Construction Law and the Construction Regulation issued by the INVU govern, as the Chamber already indicated in votes numbers 2153-93 at 9:21 a.m. on May 21, 1993, 1996-4205 at 2:33 p.m. on August 20, 1996, and 2004-01923 at 2:55 p.m. on February 25, 2004. In this way, we conclude that in order for a land-use certificate to be granted, the corresponding type of building must be expressly regulated in the respective Zoning Regulation. If that is not the case, it is necessary to reform said regulation in accordance with the procedure established in Article 17 of the Urban Planning Law, subsection 1) of which regulates that a public hearing must be convened through the Official Gazette and the necessary additional dissemination, indicating the location, date, and time to learn about the project, and any verbal or written observations that residents or interested parties may wish to make, all of this in order to respect the right of the citizens to participate. Contrary to what the Ministry of the Environment, Energy, and Telecommunications maintains, the installation of platforms for cellular telephony, due to their dimension and scenic impact, are indeed susceptible to zoning criteria, provided that this is done within reasonable terms and the essential content of the fundamental right to communication is not harmed.

IV.- REGARDING CITIZEN PARTICIPATION. Citizen participation in the production of local regulations was recognized as a principle in the 1992 Rio Declaration. In that same year, the United Nations, in local Agenda 21, declared it essential that local governments and their citizens have a significant role to achieve environmental sustainability. Community participation, as a mechanism to achieve sustainable development, was also enshrined in the Istanbul Declaration, which commits to strengthening the municipal regime as an expression of democratic participation. For its part, Article 9 of the Political Constitution establishes, among other characteristics, that the Government of the Republic must be participatory, which evidently extends to municipal governments. In our case, Article 17 of the Urban Planning Law requires that a public hearing be convened through the Official Gazette both before implementing a Regulatory Plan and when it is intended to modify, suspend, or repeal, totally or partially, the referred plan or any of its regulations. This hearing, inherent to community life within a canton, reflects that primary authority in urban planning matters corresponds to the municipalities, given that the duty to schedule and conduct it falls upon them. It is therefore not a mere authority, but a true legal obligation on the part of local governments, which acquires constitutional relevance as it integrates the constitutional concept of "local interests and services" referred to in Article 169 of the Political Constitution. Now, regarding its participatory nature, the Political Constitution itself requires it, because with the reform in force since July 31, 2003, to Article 9 of the Fundamental Law, it was established that the Government of the Republic must be, among other aspects, participatory, which implies that the incumbent government is an articulator of what is established by popular deliberation, a quality that extends to municipal government. In other words, it is the citizens who have greater participation in making political decisions; they can and should exercise direct influence on public decisions. This principle, seen as a fundamental right of citizen participation, establishes that the people must be enabled to express themselves equally in both majority and minority views. Thus, national participation mechanisms such as the referendum or plebiscite will be as important as local ones, for example, the hearing contemplated in Article 17 of the Urban Planning Law. In that sense, citizen participation is a duty that inevitably radiates over local governments and also finds legal support in Article 5 of the Municipal Code, which requires municipalities to foster the active, conscious, and democratic participation of the people in local government decisions. Consequently, the hearing referred to in Article 17 of the Urban Planning Law must respect all the parameters determined therein: a) it must be public, b) it must be convened through the Official Gazette, c) the notice must contain additional necessary information indicating the location, date, and time to learn about the project, d) besides the text of the Regulatory Plan or its modification, the verbal or written observations that residents or interested parties may wish to make must be added. To the above, the obligation of the municipalities to ensure adequate communication of the Regulatory Plan or its modification must be added, for which reasonable means in accordance with the municipal budget must be used, which implies, by way of example, dissemination measures ranging from placing the information on a municipality's website to publication in a cantonal or national press outlet. In addition, as this Chamber indicated in vote number 2009-018358 at 2:31 p.m. on December 2, 2009, when the technical subject matter is very complex, as is the case here, in order to guarantee the effective participation of the citizen, the Municipal Corporation has the obligation to provide the citizens with non-technical summaries enabling them to understand the magnitude of the discussion. In the specific case, the Municipality of Goicoechea does not contemplate in its Zoning Regulation the construction of antennas for cellular telephony, that is, it concerns a new land use. Therefore, the indicated hearing becomes an indispensable element in the formation of the municipal agreement aimed at the approval or modification of a Regulatory Plan, or, as in this specific case, the granting of land-use certificates for telecommunications, so as to ensure the effective participation of the citizens, providing them with the required information with summaries of the technical aspects formulated in language understandable to the common citizen, all within reason, for the hearing cannot become an obstacle or a resource to prevent a timely resolution of a proceeding related to the approval or modification of a Regulatory Plan or any of its constituent regulations, such as the zoning regulation.

V.REGARDING THE FUNDAMENTAL RIGHT TO TELECOMMUNICATIONS. In this regard, this Chamber, in judgment number 2010-010627 at 8:31 a.m. on June 18, 2010, indicated the following. IV.- On the merits.- From the document initiating this appeal, it is inferred that the crux of the matter is centered on determining whether, in effect, the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) has denied the petitioner the requested Internet service, thereby violating not only her right to the efficient provision of public services, but also her right to communication and information. To proceed with the analysis of the specific case presented, this Chamber holds the following facts to be true. First, that since June 2009, the petitioner has been making a request to the respondent ICE agency for the installation of Internet service at her residence. Reiterating her request, THREE months later, specifically, on September 18, 2009; and filing a complaint with the Comptroller of Services, almost TWO months later, specifically, on November 3, 2009. Second, the respondent ICE agency proceeded to deny the previous request, initially in August 2009 citing reasons of technical impossibility, then in November 2009, citing the same reasons of technical impossibility. The situation being that, on November 23, 2009, the petitioner was indicated, by note, that the service installation would proceed, only to later be told again that it was not possible to provide the service for reasons of a technical limitation that prevents the installation of the service because the recommended distance is 3.5 km and the petitioner’s dwelling is 5.6 km away. From all of which it is inferred that indeed, in this case there has been an inefficient provision of a public service, and a violation of the fundamental rights of communication and information, as explained. A) On the fundamental right that public services be provided under conditions of efficiency, equality, continuity, and adaptability.- On repeated prior occasions, this Constitutional Court has referred to the constitutional principles that govern the provision of public services and the fundamental right to the efficient provision of public services. For example, judgment Nº2003-11382 at 3:11 p.m. on October 7, 2003, indicated:

III.- CONSTITUTIONAL PRINCIPLES OF EFFICACY, EFFICIENCY, SIMPLICITY AND SPEED OF ADMINISTRATIVE ORGANIZATION AND FUNCTION. The Political Constitution, in its organic part, contains or enunciates some guiding principles of administrative function and organization, which as such must orient, direct, and condition all public administrations in their daily work. Among such principles, efficacy, efficiency, simplicity, and speed stand out (articles -all of the Political Constitution- 140, subsection 8, insofar as it imposes on the Executive Branch the duty to Monitor the good functioning of administrative services and dependencies; 139, subsection 4, to the extent it incorporates the concept of "good running of the Government"; and 191, by enshrining the principle of efficiency of the administration). These constitutional principles have been developed by infra-constitutional regulations; thus, the General Law of Public Administration enshrines them in Articles 4, 225, paragraph 1, and 269, paragraph 1, and mandates that they must orient and nourish all administrative organization and function. Efficacy as a principle supposes that administrative organization and function must be designed and conceived to guarantee the attainment of the objectives, purposes, and goals proposed and assigned by the legal system itself, and must therefore be linked to planning and evaluation or accountability (Article 11, paragraph 2, of the Political Constitution). Efficiency implies obtaining the best results with the greatest cost savings or the rational use of human, material, technological, and financial resources. Simplicity demands that administrative structures and their competencies be easy to understand and grasp, without convoluted procedures that delay the satisfaction of the public interests involved. For its part, speed requires public administrations to fulfill their objectives and purposes of satisfying public interests, through the various mechanisms, in the most expeditious, rapid, and accurate manner possible to avoid undue delays. This set of principles imposes permanent requirements, responsibilities, and duties on all public entities, which cannot be declined on a temporary or singular basis.

IV.- GUIDING CONSTITUTIONAL PRINCIPLES OF PUBLIC SERVICES. All public services provided by public administrations -including welfare or social services- are governed by a series of principles that must be observed and respected, at all times and without any exception, by the public officials in charge of their management and provision. Such principles constitute a legal obligation of an indeclinable nature imposed on any administrative entity or body due to their direct and immediate normative efficacy, given that the block or parameter of legality (Article 11 of the Political Constitution) to which they must adjust in their actions is integrated, among other elements, by the general principles of administrative law (Article 6 of the General Law of Public Administration). It should not be lost sight of that the General Principles of Law have the rank of the norm they interpret, integrate, or delimit, and thus can assume a constitutional rank if the precept for which they fulfill such functions also has that hierarchy. As we will see in the subsequent recital, our fundamental text enshrines as a fundamental right of persons the right to the good functioning of public services; consequently, the principles that inform public services, insofar as they make such a right effective, have a constitutional rank. Article 4 of the General Law of Public Administration clearly provides that "The activity of public entities must be subject in its entirety to the fundamental principles of public service, to ensure its continuity, its efficiency, its adaptation to any change in the legal regime or in the social need they satisfy, and equality in the treatment of the users or beneficiaries". Continuity supposes that the provision of services must not be interrupted; various legal mechanisms in the administrative system seek to ensure this principle, such as the prohibition of strikes and work stoppages in essential public services, the theory of unforeseeability to deal with economic disturbances that may suspend or paralyze public services, the unseizability of public domain assets destined for the provision of a public service, etc. Any action -by act or omission- by officials or any lack of foresight by them in the rational organization of resources that tends to interrupt a public service is openly unlawful. Regularity implies that the public service must be provided or performed subject to certain pre-established rules, norms, or conditions. Continuity should not be confused with regularity; the first concept supposes that it must function without interruption and the second, with adherence to the norms that make up the legal system. Adaptation to any change in the legal regime or to the needs imposed by the socio-economic context means that administrative entities and bodies must have the capacity for foresight and, above all, for programming or planning to face the new demands and challenges imposed, whether by the increase in the volume of demand for the public service or by technological changes. No public entity, body, or official can claim reasons of budgetary or financial deficiency, absence of equipment, lack of technological renewal thereof, or excess or saturation of demand for the public service to stop providing it continuously and regularly. Equality or universality of access demands that all inhabitants have the right to demand, receive, and use the public service under equal conditions and in accordance with the norms that govern them; consequently, all those who are in the same situation can demand identical advantages.

One of the guiding principles of public service not enunciated in Article 4 of the General Public Administration Act is its mandatory nature, since it would be useless to assert that they must be continuous, regular, uniform, and general if the providing entity has no obligation to provide it. The public administration providing the public service cannot choose its clientele or users; it must provide it to anyone who requires it.

V.- FUNDAMENTAL RIGHT TO THE PROPER FUNCTIONING OF PUBLIC SERVICES. Our political constitution implicitly enshrines the fundamental right of the administered to the proper and efficient functioning of public services, that is, that they be provided with high quality standards, which has as its necessary corollary the obligation of public administrations to provide them continuously, regularly, swiftly, effectively, and efficiently. This last obligation is inferred from the systematic relationship of several constitutional precepts, such as Article 140, subsection 8, which imposes on the Executive Branch the duty to "Oversee the proper functioning of administrative services and dependencies," Article 139, subsection 4), insofar as it incorporates the concept of "proper conduct of Government," and Article 191 to the extent that it incorporates the principle of "efficiency of the administration." From all of which it follows that the Public Administration, regardless of the type of public service it provides, is obligated to respect the foregoing principles and rights, especially in this case, the principles of efficiency and equality. In this regard, the argument of the Head of the appealed ICE Agency is entirely inadmissible when he indicates that Law No. 8642 "General Telecommunications Law," which entered into force on August 8, 2008, modified the constitutional principles of all public services, so that it is understood that regarding the telecommunications service, it is not a public service but a service provided to the public that has the characteristic of "availability" to the public. Nothing is further from constitutional reality than this argument. While it is true that public services have evolved (regarding the entities that provide them – it is no longer exclusively the State –, regarding the type of public services – the existence of economic public services is also understood –, regarding the regime under which they are provided – due to market opening, some are provided under a competition regime –, among others), the foregoing constitutional principles remain invariable, such that it would be contrary to Constitutional Law to indicate that, since the telecommunications service is no longer a public service but a service provided to the public, the constitutional principles applicable to all public service provision do not apply to it. Clearly, the telecommunications services provided by the Instituto Costarricense de Electricidad, although some of them are provided under a competition regime, continue to be public services and therefore subject to the constitutional principles of efficiency, effectiveness, equality, continuity, and adaptability. Thus, in this specific case, the violation of the right to receive efficient provision of public services is confirmed, mainly because the appellant's request remained pending for approximately SIX months, she was not informed from the outset that the requested service could not be provided to her, and while first a service order is prepared for her, the corresponding contract is prepared, then she is told that the service cannot be provided. Then, upon a new request, a service order is again prepared for her, a note is sent indicating that "in the coming days they will be contacting your esteemed person in order to coordinate an installation appointment" (folio 048), only to immediately inform her that everything had been a mistake and the requested service could not be installed. All of this evidences the inefficient provision of the Internet connection service provided by the respondent institute.

V.- B- Regarding the fundamental rights to information and communication.- In this specific case, due to the public service in question – telecommunications service – two other fundamental rights are also involved: the right to communication and the right to information. Regarding these rights, it must be noted that, in light of today's information and knowledge society, the right of all persons to access and participate in the production of information and knowledge becomes a fundamental requirement; therefore, such access and participation must be guaranteed to the entire population. Although these rights are related to others, such as freedom of expression and freedom of the press, they have their own particularity. Likewise, although they are more clearly defined today, they have their roots in the Universal Declaration of Human Rights, proclaimed on December 10, 1948, when it states in its Article 19 that "every individual has the right to freedom of opinion and expression; this right includes freedom to hold opinions without interference and to seek, receive and impart information and ideas through any media and regardless of frontiers," and in the American Convention on Human Rights, proclaimed in 1969 (Pact of San José), when it indicates that freedom of thought and expression includes "...the freedom to seek, receive, and impart information and ideas." In this sense, all entities responsible for the public telecommunications service are obligated to respect these rights, of course, once the established requirements are met, such as completing an application form and paying the corresponding fee. In this case, the ICE is obligated to provide the requested Internet service despite technical limitations, because it was precisely for this purpose that it was entrusted with the provision of a public service such as telecommunications: to create the necessary infrastructure, plan the expansion of such infrastructure, and finally make the public telecommunications service accessible to all the country's inhabitants, enabling them to exercise their fundamental rights to communication and information. It should not be understood that because an area is remote, the construction of the necessary infrastructure is unprofitable, or there is a technical limitation that prevents the installation of the service, then there is a valid justification for not providing the requested service, because the expansion of this network is the responsibility of the respondent institution. This is because, as stated, when an entity (public or private, but especially when it is public) has been entrusted with the mission of providing a public service, it has the obligation to provide it continuously, adaptably, efficiently, and equally to all inhabitants, especially when said public service is associated with other fundamental rights, as would be the case here, with the rights to communication and information.

Likewise, this Tribunal, in judgment number 2010-012790 of 8:58 a.m. on July 30, 2010, ruled as follows:

V.- FUNDAMENTAL RIGHTS VIOLATED. Regarding this last point, it must be said that the advancement over the last twenty years in information and communication technologies (ICTs) has revolutionized the social environment of the human being. Without fear of error, it can be affirmed that these technologies have impacted the way human beings communicate, facilitating connection between people and institutions worldwide and eliminating barriers of space and time. At this moment, access to these technologies becomes a basic instrument to facilitate the exercise of fundamental rights such as democratic participation (electronic democracy) and citizen control, education, freedom of expression and thought, access to information and online public services, the right to interact with public authorities by electronic means, and administrative transparency, among others. It has even been affirmed that access to these technologies has the character of a fundamental right, specifically, the right of access to the Internet or network of networks. In this regard, the Constitutional Council of the French Republic, in Decision No. 2009-580 DC of June 10, 2009, deemed access to the Internet a basic right, deriving it directly from Article 11 of the Declaration of the Rights of Man and of the Citizen of 1789. The foregoing, by holding the following: "Considering that in conformity with Article 11 of the Declaration of the Rights of Man and of the Citizen of 1789: 'The free communication of thoughts and opinions is one of the most precious rights of man: any citizen may, therefore, speak, write, print freely, provided they are answerable for the abuse of this freedom in the cases determined by law'; that in the current state of communication means and with respect to the generalized development of online public communication services as well as the importance these services have for participation in democratic life and the expression of ideas and opinions, this right implies the freedom to access these services;" (highlighting not in original). In this context of the information or knowledge society, it is incumbent upon public authorities, for the benefit of the administered, to promote and guarantee, universally, access to these new technologies. Based on the foregoing, this Constitutional Tribunal concludes that the delay verified in the opening of the telecommunications market has violated not only the right enshrined in Article 41 of the Political Constitution but also has impacted the exercise and enjoyment of other fundamental rights such as consumer freedom of choice enshrined in Article 46, final paragraph, of the Constitution, the right of access to new information technologies, the right to equality and the eradication of the digital divide (info-exclusion) – Article 33 of the Constitution –, the right to access the Internet through the interface chosen by the consumer or user, and entrepreneurial and commercial freedom. Based on the aforementioned background, the existence of a fundamental right to telecommunications is inferred, which encompasses communications by any technological means, that is, telegrams, amateur radio service, Internet, fixed and cellular telephony, among others. It is a right that, in turn, constitutes a prerequisite for the development of various dimensions of human life in society. Thus, telecommunications, in general, promote democratic participation, citizen control, education, freedom of expression and thought, access to information and public services, the right to interact with public authorities by electronic means and administrative transparency, the free development of personality, among others. Likewise, telecommunications are basic to guarantee the right to the development of peoples, which demands a solid telecommunications infrastructure that allows communication throughout the national territory, a fundamental factor in the country's economic development. In this context, several instruments have been signed at the international level, such as the Millennium Declaration of 2000 (approved by the United Nations General Assembly at the 8th plenary session on September 8, 2000), in whose point III.20 in fine commitments are established by all Member States to implement specific public policies to prepare the foundations of an Information Society, and the Geneva Declaration of Principles 2003 "Building the Information Society: a global challenge for the new millennium" (World Summit on the Information Society, the holding of which was approved by Resolution 56/183 of December 21, 2001 of the United Nations General Assembly), which establishes as one of the fundamental principles to achieve an inclusive and integrative Information Society, that countries commit to guaranteeing opportunities that result in benefits for all, for which the parties must collaborate to expand access to infrastructure, information technologies, and communications. Likewise, Section B) of this latter Declaration stipulates for all member countries of the United Nations Organization that telecommunications infrastructure is a basic element to fulfill international obligations regarding access to telecommunications. In achieving this objective, there is an obligation for cooperative action and partnership among all interested parties, since governments, as well as the private sector, civil society, the United Nations, and other international organizations, have an important function and responsibility in the development of the Information Society. Consequently, governments must seek universal, ubiquitous, equitable, and affordable access to ICT infrastructure and services. Thus, the right to telecommunications is recognized today as a fundamental right and, as such, national and local authorities must take the necessary actions so that it can develop correctly. This implies the duty of coordination between public entities with national scope and those with local or municipal scope, so that, in a well-founded manner and in accordance with the provisions of the legal system, the human right to telecommunications is enhanced, against which any resolutions contrary to the legal system or lacking technical support are detrimental. A harmonious relationship must therefore be sought between the powers of the various public entities that play a key role in the development of telecommunications, as in this case concerning cellular telephony and the Internet services that can be developed through it. Denying the construction of the required infrastructure for cellular telephony without sufficient justification or on bases lacking technical support (e.g., according to current majority scientific opinion, health damages from the installation of cellular telephony towers have been ruled out), as well as claiming that local governments cannot object to the location criteria for telecommunication towers when the safeguarding of other relevant assets is at stake, such as river protection areas, public monuments, areas protected for vulnerable aquifers, among others, is contrary to this fundamental right. In this last case, the parties must coordinate among themselves to reach a reasonable resolution that optimizes both the right to telecommunication and the relevant local rights.

VI.- For greater detail on the construction of telecommunication towers, Executive Decree number 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT "Standards and Competencies of Public Entities for the coordinated and expedited approval required for the Installation or Expansion of Telecommunications Networks," in Article 10 regulates that the granting of land-use certificates (certificados de uso de suelo) shall be the exclusive competence of the municipalities, in accordance with the Regulatory Plan (Plan Regulador) or its current regulations, provided that said plan or regulations contemplate the installation of telecommunications infrastructure. Likewise, subsection 2 establishes as the exclusive competence of the municipalities to authorize construction licenses, in accordance with the Regulatory Plan or its current regulations, provided that said plan or regulations contemplate the installation of telecommunications infrastructure. In both cases, when the Regulatory Plan and local regulations do not contemplate such matters, the construction licenses shall conform to the provisions of Articles 4, 5, 6, and 11 of said executive decree. Article 4 refers to the integration of standards, Article 5 highlights the declaration of public interest established in Article 74 of the Public Services Regulatory Authority Law (Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos), Article 6 defines what a public telecommunications network is, and Article 11 determines certain principles for the granting of land use and construction permits, among which it highlights that municipalities shall favor the establishment, expansion, renovation, and operation of the installation of telecommunications infrastructure. From the foregoing, it follows that the Executive Branch itself accepted that regarding the construction of towers to operate mobile telephony, although there is a national interest, there is equally a local one, which logically obligates respect for what is established in municipal urban planning regulations, and, therefore, what is established in the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), especially since by virtue of the principle of legality, the cited decree must be applied in accordance with said higher-ranking regulation. It cannot be considered that the issue in question is solely of national interest. We do not deny that telecommunications are of national interest, but this does not exclude that they also have a cantonal dimension that is evident and deserves protection. An example of this is the interest that communities may have in establishing requirements for the location of towers or demanding measures to preserve scenic beauty. On this last point, in judgment number 2003-006324 of 8:30 a.m. on July 4, 2003, this Tribunal stated:

IV.- Regarding the impact on the scenic beauty of the Orosi Valley. The scenic beauty of a natural site is protected by Constitutional Law as part of the fundamental right to a healthy environment, recognized both by Articles 50 and 89 of the Political Constitution, and developed by ordinary legislation, specifically by the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) in its Articles 71 and 72, which establish: Article 71.- Visual contamination. Actions, works, or installations that exceed, to the temporary or permanent detriment of the landscape, the maximum limits admissible by the technical standards established or issued in the future, shall be considered visual contamination. Article 72.- Landscape conservation. The competent authority shall promote that public and private sectors participate in the conservation of the landscape. When it is necessary to affect the landscape to carry out a work, the resulting landscape must be at least of equal quality to the previous one.

The protection of scenic beauties is a dogmatic value of our Constitution, whatever the basis one wishes to give to that protection, be it for the tourist value the site has and consequently for the economic potential of this industry; be it for its mere aesthetic value or for the simple need to have places where people can enjoy a beautiful and natural landscape without the abrupt irruption of an element that clashes strongly with the environment and distracts us from our rest; or all of them together, this Tribunal must grant protection. This Tribunal does not believe that the protection of scenic beauties impedes economic development; these two values are equally constitutional and can coexist, without either one being to the detriment of the other. In addition, it must be reiterated that the fact that this type of land use is not contemplated in the list of prohibited uses of the Goicoechea Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación de Goicoechea) does not mean it is permitted, since it is also not included in the list of permitted uses and both lists are exhaustive in character. A contrary interpretation, as the respondent municipality intends, would imply that the list of permitted uses would be infinite, as it would comprise everything not expressly prohibited.

VII.- REGARDING THE COORDINATED PROTECTION OF THE CONSTITUTIONAL RIGHTS TO PARTICIPATION AND TO TELECOMMUNICATIONS. As explained in the preceding recitals, we recognize and emphasize the legal relevance of both the fundamental right to telecommunications and the constitutional right to participatory government. On one hand, the importance of telecommunications for the development of society and the personal fulfillment of citizens is recognized; on the other, the location of towers for cellular telephony also affects communally relevant, legally significant interests. Consequently, the consultation mechanism established in Article 17 of the Urban Planning Law must be respected because it constitutes a manifestation of the constitutional right to participatory government; however, such a mechanism cannot lead to stagnation in the development of telecommunications and, thereby, an injury to the fundamental right to that service, as would occur if decisions lacking technical basis were made at the municipal level.

VIII.- REGARDING THE GENERAL REGULATION FOR MUNICIPAL LICENSES IN TELECOMMUNICATIONS OF THE MUNICIPALITY OF GOICOECHEA. Although the General Regulation for Municipal Licenses in Telecommunications of the Municipality of Goicoechea was not used to support the land-use certificate related to construction permit number UN 1471-2010, since this was granted on November 17, 2010, and the cited regulation was approved in Article 24 of the ordinary session of the Municipal Council of Goicoechea number 19-2011 of May 9, 2011, it is convenient to clarify the legal nature of that regulatory instrument for the purpose of specifying the content of the operative part of this ruling. The regulation in question regulates procedures to apply for Municipal Construction Licenses and the Commercial Operating License in telecommunications, as well as the conditions for the location, construction, and installation of telecommunication construction works. In this way, the cited Regulation governs, among other aspects, the zoning of telecommunications towers in the canton of Goicoechea. Thus, as indicated above, a Regulatory Plan is composed of several regulations that develop it, such as the Construction Regulation or the Zoning Regulation. The approval of the latter demands the same procedure established for the Regulatory Plan. Now, having analyzed the General Regulation for Municipal Licenses in Telecommunications of the Municipality of Goicoechea, we conclude that such regulation contains elements that are characteristic of a Construction Regulation or a Zoning Regulation. For example: Article 11 indicates that: "The spaces where it is intended to locate and install the Construction Works shall have minimum front and rear dimensions equivalent to 20% of the height of the tower measured from the center of the base of the tower to the end of the tower not including the paragraph (e.g., Tower of 30 meters height minimum dimension of 6 meters front by 6 meters rear, Tower of 45 meters height minimum dimension of 9 meters front by 9 meters rear, Tower of 60 meters height minimum dimension of 12 meters front by 12 meters rear), and the space where they are built must have access to the public thoroughfare," evidently this article not only establishes the conditions of the spaces where the towers will be installed, but also the dimensions thereof. The cited article continues by stating that the space shall be exclusive and restricted to the towers, thus prohibiting any other construction work. The following provision, Article 12, limits: "A buffer strip must be maintained around a Construction Work of ten percent (10%) of the height of the telecommunications tower, measured from the center of its base. The antenna or structure is prohibited from being placed adjacent to the boundary of the space in question, this as a safety measure for the surrounding constructions, and the transit of the personnel necessary for the conservation and maintenance of the property in which they are located must be facilitated at all times." The regulation continues by establishing requirements for the construction of the towers. Along these same lines, Article 14 indicates: "Construction and installation of construction works referred to in this Regulation shall not be permitted within a radius of 150 meters around educational centers, public or private, within a radius of 100 meters around recreation centers, on dwelling houses, in the backyards of houses or businesses, in protection areas of water springs (nacientes) and rivers, public monuments, properties declared historical heritage, and in general all those that enjoy special protection pursuant to Law No. 7555 and its Regulation (...)". Meanwhile, Article 17 establishes: "The construction of the buildings referred to in this Regulation must be done in a camouflaged or disguised manner, in such a way that the urban landscape defined thereby is not affected nor visually contaminated." One of the aspects of the General Regulation for Municipal Licenses in Telecommunications of the Municipality of Goicoechea in which matters characteristic of a Construction Regulation are evident consists of Articles 24, which establishes the requirements for obtaining a Construction License, and 25, which regulates the cases in which the Municipality will not grant them, including cases where the tower height is less than 30 meters or does not exceed the maximum height established by the Directorate General of Civil Aviation. Likewise, the General Regulation for Municipal Licenses in Telecommunications of the Municipality of Goicoechea contemplates matters typical of a zoning regulation, such as those relating to the land-use certificate. In effect, Article 10 establishes the requirements for obtaining a land-use certificate, and the sixth paragraph of Article 11 indicates, in addition, that the towers should preferably be located in Industrial Zones, defined by the regulatory plan. It is thus evident that the Municipal Council of Goicoechea issued a regulation that regulated aspects characteristic of the regulations that make up a Regulatory Plan, without previously carrying out the procedure established in the Urban Planning Law, which includes granting the hearing provided for in Article 17 of the cited Law. That is, the legal nature of the regulation in question implies that the procedure established in Article 43 of the Municipal Code, which is directed at external municipal regulations not related to urban development and describes a procedure totally different from that of the Urban Planning Law, is unfeasible for its approval, because instead of a non-binding public hearing, convened through the Official Gazette (Diario Oficial), indicating the location, date, and time to hear about the project and the verbal or written observations of the residents (all with no less than fifteen business days' notice and as provided by the indicated law), what it establishes is another type of non-binding public consultation, which does not demand the holding of a hearing, but limits itself to granting a period of ten days for the citizens to pronounce on the project published in La Gaceta; that is, it is a consultation in which the type of participation differs because there is no real-time interaction characteristic of a hearing.

IX.- REGARDING THE SCOPE OF THE EFFECTS OF THIS JUDGMENT. Now, having established that the requirement of the hearing in question was not complied with, which implies an omission contrary to the constitutional right of the citizens to participate in municipal government and the principle of legality, it is appropriate to review whether, based on the particular circumstances of the specific case, it is feasible to modulate the effects of an upholding judgment, a possibility that has normative support according to an integral interpretation of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional). On one hand, Article 91 of that body of law regulates the modulation of the effects of judgments in unconstitutionality actions to prevent serious disruptions to security, justice, or social peace; on the other, Article 13 of said law establishes that constitutional jurisprudence is binding erga omnes, except for itself. Thus, the same ratio iuris that supports the modulation contemplated in the aforementioned Article 91 is applicable in matters of amparo, because by virtue of the aforementioned erga omnes effect, a judgment in that type of constitutional process can equally generate practical consequences even more harmful than those derived from the unconstitutionality detected.

Moreover, the tailoring of the effects of judgments in constitutional matters constitutes a normal and absolutely accepted instrument in modern constitutional law, even applied by German constitutional jurisprudence since the early 1950s. Consequently, for the purpose of resolving the matter of tailoring, it is appropriate to highlight the following points. Firstly, Article 74 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services established the declaration of public interest for the establishment, installation, expansion, renovation, and operation of public telecommunications networks or any of their elements. From this norm, the obligation of the Public Administration, which obviously includes Municipal Governments, is inferred to ensure that the optimal conditions exist so that telecommunications service providers can develop their activities on a level playing field and with the greatest possible efficiency. On the other hand, as of today and according to current scientific knowledge, which is subject to change in the future, the power generated by mobile telephony base station antennas is too low to produce health risks and as of today does not constitute an environmental risk, as this Chamber has already established in judgments number 2011-05516 of 12:31 hours on April 29, 2011, 2011-008316 of 11:44 hours on June 24, 2011, and 2003-03419 of 15:54 hours on April 24, 2003. In addition, there is no technical evidence added to the appeal that proves any type of imminent threat to health as a consequence of the construction of the tower in question. Thus, these elements are sufficient so that, had this amparo been granted, as we believe should have been done, the effects of the upholding judgment would have been tailored, in the sense that the construction permit number UN 1471-2010 and the corresponding use certificate would have maintained their validity in order to preserve the fundamental right to telecommunications of the population; however, to safeguard the constitutional right to participatory government, the Municipality of Goicoechea would have been ordered that from the notification of the vote, prior to the issuance of further land-use certificates pertaining to the building of towers for cellular telephony, to immediately comply with the procedure established in Article 17 of the Urban Planning Law, that is, the application of the General Regulation for Municipal Licenses in Telecommunications of that municipality would have been suspended until such time as the procedure of numeral 17 of the Urban Planning Law had been complied with.

THEREFORE:

The appeal is denied. Magistrates Armijo Sancho, Cruz Castro, and Rueda Leal dissent and would grant the appeal.

Gilbert Armijo S.

Acting Presiding Judge Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Rodolfo E. Piza R.

Ricardo Guerrero P. Jorge Araya G.

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Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con nota separada Sentencias Relacionadas Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA Tema: Participación Subtemas:

NO APLICA.

“Estima este Tribunal que si bien es cierto llevan razón las autoridades accionadas al indicar que lo dicho por los participantes de la audiencia no resulta vinculante para la aprobación del Plan Regulador, ello no implica de forma alguna que pueda dispensarse de la audiencia. Ello constituiría sin lugar a dudas una lesión al principio de participación democrática, entendida como la posibilidad para aquellas personas que puedan verse afectadas con la implementación del Plan Regulador o que tengan interés sobre tal decisión, a manifestar desde temprano sus criterios, opiniones, puntos de vista o cuestionamientos sobre la misma, sin tener estas que encontrarse sometidas a formalidades espec íficas para llegar a ser tomadas en cuenta. Así las cosas, este Tribunal estima que lleva razón el accionante al estimar que la suspensión de la audiencia sin que posteriormente se realizara nuevamente, conlleva una lesión al derecho de participación ciudadana.” Sentencia 962-12 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA Tema: Legalidad Subtemas:

NO APLICA.

El principio de legalidad significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar sometidos a la ley, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídico, es lo que se conoce como el principio de juridicidad de la Administración, sea que las instituciones públicas solo pueden actuar en la medida en la que se encuentre apoderadas para hacerlo por el mismo ordenamiento y normalmente a texto expreso, en consecuencia solo le es permitido lo que esté constitucionalmente y legalmente autorizado en forma expresa y todo lo que no les esté autorizado, les está vedado. Sentencia 962-12 El principio de legalidad significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar sometidos a la ley, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídico, es lo que se conoce como el principio de juridicidad de la Administración, sea que las instituciones públicas solo pueden actuar en la medida en la que se encuentre apoderadas para hacerlo por el mismo ordenamiento y normalmente a texto expreso, en consecuencia solo le es permitido lo que esté constitucionalmente y legalmente autorizado en forma expresa y todo lo que no les esté autorizado, les está vedado. Sentencia 962-12 ... Ver más #/ Res. Nº 2012000962 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veintisiete de enero de dos mil doce.

Recurso de amparo interpuesto por M.H.G.O. contra la MUNICIPALIDAD DE NICOYA y otra.

RESULTANDO:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 11 de agosto de 2011, la recurrente alegó que es vecina de […]. Explicó que, en diciembre de 2010, la empresa […] inició, en un lote contiguo a su propiedad, la construcción de una torre de telecomunicaciones. Alegó que la excavación necesaria para instalarla, representa un peligro para la estructura de su casa e, incluso, puede provocar filtraciones de agua. Alegó que la estructura tampoco respeta los retiros mínimos. De otra parte, indicó que, el 7 de enero de 2011, presentó una solicitud de información ante la Municipalidad de Nicoya, pero simplemente le indicaron que la construcción cuenta con todos los permisos. Sin embargo, ella no está de acuerdo, pues la Municipalidad de Nicoya no ha publicado el respectivo reglamento para poder otorgarlos. Además, la torre está en una zona residencial. Agregó que el mismo Concejo consideró que debía paralizarse la construcción, para realizar una investigación, pero el Alcalde no acató lo resuelto. De igual manera, denunció el problema ante la Rectoría de Telecomunicaciones, pero solo le indicaron que el órgano competente para otorgar los permisos es la Municipalidad.

2.- Por resolución de 31 de agosto de 2011 -una vez que la recurrente aportó certificación de personería jurídica de la empresa […]-, se le dio curso al proceso.

3.- Mediante escrito presentado el 8 de septiembre de 2011, M.A.J.M., Alcalde de Nicoya, rindió el informe. Indicó que no es cierto que la propiedad de la recurrente haya sufrido ningún menoscabo, pues al construir la torre se tomaron todas las precauciones necesarias. Agregó que la Municipalidad de Nicoya ha respondido todas las gestiones presentadas.

4.- Mediante escrito presentado el 4 de octubre de 2011, N.V.S., representante legal de […], contestó el recurso. Indicó que las cuestiones planteadas son de manera legalidad, por lo que deben resolverse en otra vía. En todo caso, no es cierto que se afectara la propiedad colindante. Durante la construcción se tomaron todas las precauciones y ya el terreno está al mismo nivel. Los retiros no solo se han respetado, sino que son mayores que los exigidos. En cuanto a la falta de reglamento, se debe aplicar el Decreto Ejecutivo No. 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT, de manera que no hay vacío normativo.

5.- El 6 de octubre de 2011, el Secretario de esta Sala hizo constar que no aparece informe rendido por el Presidente del Concejo Municipal de Nicoya.

6.- En la substanciación del proceso se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Araya García; y,

CONSIDERANDO:

I.- La recurrente indicó que en un lote contiguo a su casa de habitación, en […], la empresa […] construyó una antena de telecomunicaciones. Alegó que, durante la construcción iniciada en diciembre de 2010, se socavaron los cimientos de su casa de habitación, la estructura no guarda los retiros mínimos y, en este momento, hay riesgo de filtraciones de agua. De otra parte, alegó que el Alcalde le asegura que la empresa cuenta con todos los permisos, lo que, a su juicio, no es posible, pues la Municipalidad de Nicoya no ha aprobado ningún reglamento que permita ese tipo de estructuras y tampoco hay plan regulador.

II.- Recientemente, ante un caso similar al aquí planteado, esta Sala se pronunció en sentencia No. 2011- 015763 de las 9:46 hrs de 16 de noviembre de 2011, con redacción del Magistrado ponente, en los siguientes términos: VI.- INFRAESTRUCTURA DE TELECOMUNICACIONES, MUNICIPIOS, PLANES REGULADORES, ZONIFICACION, CERTIFICADOS DE USO DE SUELO Y LICENCIAS DE CONSTRUCCIÓN. En un claro intento de brindar simetría y normalización en materia de infraestructura de telecomunicaciones por tratarse de un tema de clara vocación nacional, se han dictado una serie importante de instrumentos normativos de carácter general, tanto a nivel nacional como cantonal. Así, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto No. 36159 de 10 de mayo de 2010, denominado “Normas Estándares y Competencias de las Entidades Públicas para aprobación coordinada y expedita requerida para la Instalación y Ampliación de Redes de Telecomunicaciones”, cuyo fin fue uniformar los trámites para obtener autorizaciones para construir e instalar infraestructura de telecomunicaciones ante la dispersión normativa imperante y colmar las lagunas existentes en la materia. En el artículo 10°, párrafo 1°, de este Decreto Ejecutivo se dispuso que es competencia municipal “Otorgar los certificados de uso de suelo, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes”, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. En los casos donde el Plan Regulador y la reglamentación local no contemplan esta materia, los certificados de uso de suelo se adecuarán a lo establecido en los artículos 4, 5, 6 y 11 del presente decreto. Consecuentemente, el decreto admite dos hipótesis: a) Que la respectiva municipalidad cuente con Plan Regulador y, concretamente, Reglamento de Zonificación y dentro de los mismos se regule el tema de la instalación de infraestructura de telecomunicaciones y b) En ausencia de esa normativa, el ayuntamiento debe conocer y resolver la solicitud del certificado de uso del suelo, conforme los artículos 4° (integración de normas), 5° (interés público en el establecimiento, instalación, ampliación, renovación y operación de las redes públicas de telecomunicaciones), 6° (concepto de red pública de telecomunicaciones) y 11° (principios para el otorgamiento de usos de suelo y permisos de construcción) de ese Decreto Ejecutivo. El artículo 11° del Decreto Ejecutivo de comentario establece lo siguiente: 1. En los casos donde la zonificación para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones no sea explícita o no se encuentre establecida en el Plan Regulador de cada Municipalidad, o bien que la reglamentación del ordenamiento territorial se contraponga a la misma o no se regule esta materia, aplicando el principio de legalidad establecido tanto en el artículo 11 de la Constitución Política así como el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, la Municipalidad favorecerá su establecimiento, ampliación, renovación y operación aplicando lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley No. 7593, que declara el carácter de interés público de las actividades de establecimiento, instalación, ampliación, renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. En todo caso, dicha decisión determinará, igualmente, que se cumpla con la aplicación de los principios rectores del Sector Telecomunicaciones señalados en el artículo 3 de la Ley General de Telecomunicaciones y en cumplimiento del principio de legalidad al cual toda la Administración Pública se encuentra sujeta por así disponerlo el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, así como el artículo 11 de la Constitución Política. 2. En razón de lo dispuesto en los incisos a) y h) del artículo 3 de la Ley General de Telecomunicaciones, Ley No. 8642, así como lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, Ley No. 7593, y en cumplimiento del principio de legalidad establecido en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, y en el artículo 11 de la Constitución Política, las municipalidades fundamentarán sus acciones para el otorgamiento de “usos de suelo conforme” y permisos de construcción en los siguientes principios: a) Principio de universalidad, de manera que se propicie la concesión de las autorizaciones citadas a todos los interesados en ofrecer servicios de telecomunicaciones en el cantón sin discriminación alguna, con el objeto de que se garanticen, al menos, un mínimo de servicios de telecomunicaciones para los habitantes de todas las zonas y regiones del país en igualdad de condiciones. b) Principio de neutralidad tecnológica, de manera que el otorgamiento de las autorizaciones citadas garanticen el derecho de los operadores de redes y proveedores de servicios de telecomunicaciones de escoger las tecnologías por utilizar. c) La declaratoria de interés público que establece el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, de manera que se otorguen las autorizaciones citadas, considerando que resulta de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. A partir de diciembre de 2010, de manera conjunta, varias corporaciones municipales aprobaron y publicaron el respectivo Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones, según un proyecto de reglamento modelo que ha sido adoptado por la mayoría de las entidades territoriales y el que dispone en cuanto a los certificados de uso de suelo una norma que se repite, en casi todos, bajo los siguientes términos: Se otorgará el certificado de Uso de Suelo como uso conforme en cualquier área de la zonificación del cantón, siempre y cuando cumpla con los requisitos y condiciones establecidos en este Capítulo. Dentro de los requisitos que se fijan están cumplimentar un formulario con la indicación de la altura de la torre, georeferenciación de la ubicación del centro de la torre con coordenadas de longitud y latitud, plano catastrado, cédula de identidad o certificación de personería jurídica del solicitante. También los predios donde se instala o ubica la infraestructura deben tener ciertas medidas mínimas de frente y fondo, una franja de amortiguamiento mínima alrededor de la obra, alturas mínimas y máximas, retiros, etc. Incluso en tales reglamentos municipales, se prevé la posibilidad de excepcional tales recaudos cuando el solicitante justifique la necesidad de parámetros distintos con fundamento en estudios técnicos que así lo justifiquen. Bajo esta inteligencia las municipalidades deben otorgar los certificados de uso de suelo para la construcción e instalación de infraestructura de telecomunicaciones en cualquier área de zonificación del cantón, por lo que no se requiere que el Plan Regulador o el Reglamento de Zonificación preexistentes en caso de existir- sean reformados, modificados o adicionados para regular una zona específica para ubicar la infraestructura de telecomunicaciones. Para la ubicación de la infraestructura basta cumplir con los requisitos técnicos y de emplazamiento fijados por la legislación nacional y los reglamentos del Poder Ejecutivo o municipales específicos. Para el caso específico, el ³Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea de 1° de junio de 2011, dispone en su artículo 11°, párrafo in fine, lo siguiente: Las obras a las que se refiere este Reglamento se deberán ubicar de preferencia en las Zonas Industriales, definidas en la actualidad por el Plan Regulador, sin perjuicio de su ubicación en otros lugares del Cantón en los términos de este Reglamento. El numeral 11°, párrafo in fine, del citado reglamento de la Municipalidad de Goicoechea es suficientemente elocuente, al disponer que el certificado de uso del suelo para construir e instalar una torre o antena de telecomunicaciones puede ser concedido en cualquiera de las áreas o zonas establecidas previamente en el Plan Regulador y, en particular en el Reglamento de Zonificación, sin que sea necesario reformar, adicionar o modificar tales instrumentos, siempre y cuando se cumplan el resto de los requisitos y condiciones que establece el ordenamiento jurídico. En punto a la licencia de construcción para la instalación, ampliación o modificación de una torre o antena de telecomunicaciones, la Ley de Planificación Urbana (artículo 29) y los Reglamentos municipales ya citados condicionan su otorgamiento a contar con un certificado de uso de suelo y el cumplimiento de otros requisitos de carácter formal y técnico.

III.- En el caso concreto, la Municipalidad de Nicoya otorgó todos los permisos respectivos, según aseguró el Alcalde, y así se le indicó a la recurrente mucho antes de la interposición de este recurso. De otra parte, el supuesto menoscabo a su propiedad -que el Alcalde, con base en un informe de ingeniería, niega- es un asunto que deberá, eventualmente, discutirse en la vía ordinaria, al igual que el alegado irrespeto de los retiros mínimos.

IV.- VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO, CRUZ Y RUEDA CON REDACCIÓN DEL ÚLTIMO. Con todo respeto, nos separamos del criterio de mayoría y declaramos con lugar el recurso, por las siguientes consideraciones. En este caso, de las pruebas que constan en autos, se tiene por probado que en la Municipalidad de Goicoechea se tramita el expediente administrativo número 1471-2010, promovido por […], que corresponde a un Proyecto Constructivo de Antena de Comunicaciones para Telefonía Móvil en la […], en el cual el Alcalde de Goicoechea otorgó el permiso de construcción número UN 1471-2010 a la […] del 17 de noviembre de 2010 relativo a la instalación de una torre que serviría de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas, lo anterior a pesar de que el Reglamento de Zonificación de la Municipalidad de Goicoechea, publicado en el Alcance número 23 de la Gaceta número 65 del 31 de marzo de 2000, no contempla expresamente el uso de suelo para la instalación de torres que servirán de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas. Varios son los aspectos relevantes que se deben tomar en consideración:

I.- SOBRE LA PLANIFICACIÓN URBANA Y EL DERECHO A AUDIENCIA. En relación con este tema, en la sentencia número 05575-2007 de las 15:24 horas del 25 de abril de 2007, esta Sala resolvió lo siguiente:

V.- PLANIFICACIÓN URBANA. Este Tribunal en reiteradas ocasiones ha indicado que, en consonancia con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, la Ley de Planificación Urbana número 4240 de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho establece que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, lo cual ha sido plasmado en los artículos 15 y 19 de dicha ley. En ese sentido, en la sentencia número 1993-6706, de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, la Sala indicó:

II).- La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana (# 4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes # 6575 de 27 de abril de 1981 y # 6595 de 6 de agosto de ese mismo año), específicamente en los artículos 15 y 19. De manera que es a los entes municipales a los que corresponde asumir la planificación urbana local por medio de la promulgación de los respectivos planes reguladores, haciendo efectiva la normativa que al efecto dicte el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución encargada de la planificación urbana a nivel nacional. Esto último con la aclaración de que la dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva; sin embargo, ha dicho la Sala que lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia. Ha estimado la Sala que tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175. En ese contexto, la planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo. Sobre la naturaleza jurídica de los planes reguladores, el criterio sostenido por esta Sala es que en razón de su contenido y de su eficacia u obligatoriedad general, debe estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, en vista de que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón. Asimismo, atendiendo al procedimiento de formación de estas regulaciones, se ha considerado que se constituye en manifestación de la democracia directa, en razón de que son elaborados y aprobados por las respectivas municipalidades, las que encuentran su razón de ser, precisamente en su conformación, esto es, por los munícipes o vecinos, en una circunscripción territorial determinada-, para la " administración de los intereses y servicios locales " (artículos 169 de la Constitución Política y 1° del Código Municipal).

VI.- PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN O MODIFICACIÓN DE UN PLAN REGULADOR. Para la aprobación o la modificación de los planes reguladores, se requiere como requisito esencial e ineludible la celebración de una audiencia oral y pública de los munícipes y población en general que tenga intereses en esa regulación, en los términos previstos en el artículo 19 (sic) de la Ley de Planificación Urbana, elemento que legitima la normativa adoptada. Asimismo, el Plan se adopta mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los entes municipales. Con lo cual, es claro que no es contrario al artículo 45 de la Constitución Política el que los planes reguladores y regulaciones reglamentarias que se acompañan y lo conforman y establezcan regulaciones en torno al uso del suelo. De ahí que la Sala no ha encontrado objeciones a la legitimidad de los planes reguladores para imponer limitaciones al derecho de propiedad, bajo la consideración de que, como el resto de los derechos (incluyendo la libertad de comercio), su ejercicio no es ilimitado, por lo que, en su condición de ordenamientos territoriales, pueden imponer limitaciones de interés social a la propiedad, en este caso sustentadas en una regulación de naturaleza urbanística, sin que en tal condición, sean indemnizables, con los únicos límites que los establecidos en el artículo 28 constitucional. Volviendo al tema de la audiencia pública a la que se hizo alusión antes, tiene por objeto permitir el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta directamente y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.

En relación con el antecedente mencionado, se debe aclarar que la audiencia está regulada en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, no en el 19, lo que no afecta, por tratarse de un mero error material, el fondo de la cuestión. Asimismo, en sentencia número 2009-018358 de las 14:31 horas del 2 de diciembre de 2009, este Tribunal se manifestó de la siguiente forma:

IV.- Sobre la audiencia pública. El artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana establece como primer requisito para la implementación de un Plan Regulador, el convocar a una audiencia pública, específicamente establece que la misma deberá ser convocada por medio del Diario Oficial La Gaceta, debe indicarse lugar fecha y hora en la que la audiencia será realizada, lo que deberá hacerse con mínimo quince días de anticipación, lo anterior claro está, sin desmérito de cualquier otra divulgación adicional que se estime necesaria. La audiencia, lo que busca es que exista transparencia y participación ciudadana en el proceso de la toma de decisión, lo que además posibilita a cualquier ciudadano a oponerse a la iniciativa en discusión. Este Tribunal ya ha tenido la oportunidad de analizar la relevancia que posee la audiencia en cuestión, en ese sentido, en lo que interesa señaló en la sentencia número 2004-12242 de las catorce horas veintiocho minutos del veintinueve de octubre de dos mil cuatro: La audiencia pública que en casos como el presente se realiza por parte de los entes municipales, tiene por objeto permitir el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta directamente y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión. De lo anterior, se colige que la audiencia en procesos como el que nos ocupa, debe permitir un derecho de acceso a la información, que haya una verdadera participación de los interesados y por último un respecto al derecho de acceso a la justicia, lo que deviene en una oportunidad real para que los vecinos e interesados, conozcan el Plan Regulador con antelación y puedan presentar sus opiniones al respecto. Ahora bien, procede a continuación analizar si en el procedimiento de tramitación del Plan Regulador para la Fortuna de San Carlos, aprobado por el Concejo de la Corporación de San Carlos, por acuerdo Número 5, Acta Número 56, del veintiséis de setiembre de dos mil cinco, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 107 del cinco de junio de dos mil siete, se respetaron o no los requisitos antes mencionados. En ese sentido, el Alcalde la Municipalidad de San Carlos, indica en el informe rendido a esta Sala: Para la Convocatoria Pública, se colocaron con más de ocho días de anticipación panfletos en lugares estratégicos de todo el Distrito de Fortuna, se informó por los medios de comunicación colectiva del Cantón así como por medio de perífono. Con base a ello, es que este Tribunal estima que sí existió en el caso concreto un lesión al derecho de audiencia, lo anterior por cuanto la ley es clara al esbozar los requisitos por los cuales una audiencia debe ser convocada, en tal sentido tal y como anteriormente se mencionó, el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, acota que la audiencia deberá ser convocada por medio del Diario Oficial, ello sin perjuicio de cualquier otra divulgación adicionar, lo que implica que la utilización de otros métodos como los panfletos o los medios de comunicación colectiva cantonales no puede de ninguna manera sustituir la publicación en el Diario Oficial, la cual constituye un requisito indispensable pues se encuentra legalmente establecido y lo que busca es que todas las personas interesadas en la aprobación del Plan Regulador, sin importar donde se encuentren, puedan enterarse de la realización de la audiencia. En la especie, al manejarse dicha información solamente a nivel cantonal, ello limita el acceso de personas interesadas que por cualquier razón no se encontraran en el Cantón. Aunado a ello, el numeral de cita establece que la convocatoria deberá realizarse con al menos quince días de anticipación, y en este caso las autoridades Municipales reconocen que se hizo con solamente ocho días de anticipación, lo que evidentemente se encuentra fuera de los límites temporales legalmente señalados. De esta manera, es importante además resaltar que las propias autoridades accionadas aceptan que a la convocatoria no acudió la cantidad de personas esperada, lo que estima este Tribunal se puede achacar entre otras posibles razones, a una convocatoria mal realizada. Aunado a ello, en lo referente a audiencia, se tiene que la misma fue suspendida, y no fue convocada nuevamente con anterioridad a la aprobación del Plan Regulador. Lo que evidentemente lesiona el derecho de audiencia y participación, ya que los interesados del todo no pudieron estar presentes el día de la aprobación del Plan. Estima este Tribunal que si bien es cierto llevan razón las autoridades accionadas al indicar que lo dicho por los participantes de la audiencia no resulta vinculante para la aprobación del Plan Regulador, ello no implica de forma alguna que pueda dispensarse de la audiencia. Ello constituiría sin lugar a dudas una lesión al principio de participación democrática, entendida como la posibilidad para aquellas personas que puedan verse afectadas con la implementación del Plan Regulador o que tengan interés sobre tal decisión, a manifestar desde temprano sus criterios, opiniones, puntos de vista o cuestionamientos sobre la misma, sin tener estas que encontrarse sometidas a formalidades específicas para llegar a ser tomadas en cuenta. Así las cosas, este Tribunal estima que lleva razón el accionante al estimar que la suspensión de la audiencia sin que posteriormente se realizara nuevamente, ìi conlleva una lesión al derecho de participación ciudadana. Aunado a ello, el accionante argumenta que al expositor de la audiencia no se le entendía bien lo que exponía por problemas de sonido, a lo que la parte accionada indica que ello se debió preponderantemente a que el tema a tratar era muy técnico, a lo que esta Sala resalta que parte del derecho de participación también involucra que la información que se dé al administrado debe contener resúmenes no técnicos, que permita a las personas comprender la magnitud de la discusión. Es así, como no pueden alegar las autoridades accionadas que las personas participantes de la audiencia no entendieron su contenido por el alto grado técnico del mismo, toda vez que le corresponde a la Administración asegurarse que la información sea impartida de manera tal que cualquier persona pueda entenderla. Así las cosas, habiendo concluido este Tribunal que la audiencia establecida en el ordinal 17 de la Ley de Planificación Urbana, no se realizó respetando los cánones establecidos en dicho numeral, se estima que dado a que se está ante un procedimiento legalmente establecido, los actos que se hayan dictado con posterioridad a la audiencia en la aprobación del Plan Regulador de la Fortuna de San Carlos también devienen en ilegítimos, por cuanto tal y como se explicó en el considerando anterior, para que un acto sea válido, el acto que lo antecede debió haberse dictado conforme a la normativa correspondiente. En razón de ello, esta Sala no entrará a pronunciarse sobre el requisito de la viabilidad ambiental que debe otorgar la Secretaría Nacional Ambiental, toda vez que si el requisito previo, sea la audiencia, no fue realizado legítimamente, por ende tampoco lo fue la exigencia ambiental, ni ninguna otra. Ahora bien, en cuanto a la audiencia, en sentencia número 2011-001054 de las 9:30 horas del 28 de enero de 2011, esta Sala también determinó que tiene por objeto garantizar el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta, directamente, y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen, simplemente, en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque, ciertamente, tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.´(El subrayado no corresponde al original).

II.- SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD. En el sub examine, el amparado alega que el Alcalde de Goicoechea aprobó el permiso de construcción número UN 1471-2010 del 17 de noviembre de 2010 a la [...] para la instalación de una torre que servirá de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas, a pesar de que el Plan Regulador de dicha Municipalidad, que data del año 2000, no contempla un uso de suelo relativo a la instalación de torres para la telefonía celular. Al respecto, se advierte que la Municipalidad aprobó y publicó el reglamento de Zonificación del cantón de marras en el Alcance número 23 a La Gaceta número 56 del 31 de marzo de 2000. En síntesis, de lo alegado por el amparado se extrae que su reclamo consiste en que si el mencionado Reglamento de Zonificación no contempla de modo expreso como uso de suelo permitido la construcción de torres de telecomunicación, entonces deviene jurídicamente improcedente que se hubiera otorgado un certificado de uso de suelo a los efectos de la emisión del permiso de construcción número UN 1471-2010, pues ello violentaría el principio de legalidad, contenido en el artículo 11 de la Constitución Política, toda vez que la Administración no puede conceder un permiso que no está expresamente regulado. En la especie, a efectos de emitir el mencionado certificado de uso de suelo, el Reglamento de Zonificación debió haber sido modificado conforme al procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, que incluye, entre otro, el requisito de la audiencia previa a la comunidad. El principio de legalidad significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar sometidos a la ley, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídico, es lo que se conoce como el principio de juridicidad de la Administración, sea que las instituciones públicas solo pueden actuar en la medida en la que se encuentre apoderadas para hacerlo por el mismo ordenamiento y normalmente a texto expreso, en consecuencia solo le es permitido lo que esté constitucionalmente y legalmente autorizado en forma expresa y todo lo que no les esté autorizado, les está vedado. En este caso, el recurrente lleva razón al exponer que al momento de otorgamiento del permiso de construcción supra citado, el Reglamento de Zonificación de la Municipalidad de Goicoechea no contemplaba el uso de suelo para la instalación de torres electromagnéticas para la actividad de la telefonía móvil ni tampoco lo hacía ninguna otra norma. Incluso, se debe advertir que al momento de emisión del certificado de uso de suelo, todavía no estaba vigente el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea, aprobado en el artículo 24 de la Sesión Ordinaria número 19-2011 del 9 de mayo de 2011 y publicado en La Gaceta número 105 del 1º del mes siguiente, que vino a regular tal materia. Por consiguiente, el permiso de construcción otorgado por el Alcalde de la municipalidad recurrida se basó en un certificado de uso de suelo que en realidad no estaba contemplado en la legislación vigente al momento de su emisión, esto es en el mencionado Reglamento de Zonificación de dicho cantón. III.- SOBRE EL RÉGIMEN MUNICIPAL. En primera instancia, conviene analizar la importancia de los planes reguladores dentro de los ordenamientos locales. El artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana define Plan Regulador como: El instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas´. Por su parte, el numeral 15 de la citada Ley, establece que conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócele la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir. De esta manera, una de las principales competencias que poseen las municipalidades está referida a la planificación y control del desarrollo urbano de los límites jurisdiccionales de su territorio. El Plan Regulador ha sido el principal instrumento técnico y jurídico de que disponen las municipalidades para ejercer aquella competencia. Idealmente, toda municipalidad debería poseer su propio Plan Regulador. La importancia de los Planes Reguladores radica en los beneficios que otorgan, los que según la Dirección de Gestión Municipal del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, son: permite un mejor control por parte de las autoridades locales del territorio del cantón, crea zonificación que disminuye los impactos negativos de muchas actividades, permite un mejor equilibrio entre los intereses privados y los de comunidad, provee seguridad jurídica y confianza al inversionista, relación armónica entre los diversos usos de la tierra, conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas, división adecuada de los terrenos, reservas de espacios para uso público, rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro y seguridad, ornato y salubridad en las construcciones. De lo anterior se colige que un Plan Regulador es ley en sentido material, lo que implica que contiene derechos de los administrados y obligaciones de la Administración. Por otra parte, para poder aplicar de forma correcta un plan regulador, resulta necesaria la existencia de normativa conexa que regule de forma concreta ciertas situaciones, para lo que existen reglamentos de desarrollo de los planes reguladores, entre los que se encuentran: renovación urbana, de construcciones, de mapa oficial, fraccionamiento y urbanización, y zonificación. Los reglamentos de desarrollo de los planes reguladores deben establecer, al menos, los siguientes aspectos: los diferentes usos del suelo dentro del cantón; el acceso de los inmuebles urbanos a las vías públicas; la división del suelo y sus reglas; las áreas que deben destinarse a facilidades comunales y vías públicas; los espacios que deben ser reservados para usos públicos; disponer sobre el ornato, comodidad, salud y seguridad de las construcciones y cualquier otra disposición que requiera el interés comunal. Concretamente, el Reglamento de Zonificación, que otorga los usos de suelo, esto es actos administrativos -en cuanto emanan de una Administración Pública territorial en ejercicio de su potestad administrativa -, de conocimiento -dado que su contenido se limita a dejar constancia de una situación concreta previamente determinada en un plan regulador-, concreto -pues se emite uno por cada inmueble externo - ya que trasciende la esfera de la entidad que lo dicta -, y explícito -porque debe tener siempre un contenido expreso -, mediante el cual, una Municipalidad acredita, única y exclusivamente, el uso que se le puede dar a un determinado inmueble, de acuerdo con la zonificación implantada por ella en su Cantón o la que corresponda, según lo ya indicado. Se trata de una conducta que por su contenido es meramente declarativa, es decir, que por su medio no crea, modifica ni extingue ninguna situación jurídica; antes bien, lo que se hace es dejar constancia de una situación muy específica, en concreto, de cuáles son los usos posibles del terreno, según la normativa vigente en ese momento, pero nada más. Por lo tanto, ese certificado, por sí mismo y aún en el caso en que sea conteste con los deseos del propietario o poseedor del lote o finca que interesa, no produce el efecto jurídico de autorizar automáticamente a ninguna persona para construir una edificación o para ejercer la actividad económica en ese lugar; pues para ello, es necesario que la Municipalidad emitida otro acto diverso, a saber, el respectivo permiso de construcción o que conceda la licencia para el ejercicio de actividades lucrativas. Dicho en otros términos, no es posible afirmar que el certificado de uso de suelo, una vez dictado, genera per se un derecho subjetivo para usar el bien según lo que allí se indique, pues para que ello ocurra el ordenamiento exige la emisión de otro acto concreto, verbigracia un permiso, una licencia o una autorización, sin lo cual -valga agregar-, se mantienen aún los obstáculos legales para el ejercicio de la actividad o del derecho. Por otro lado, en este ámbito, la potestad certificadora de la Municipalidad no admite la utilización de criterios discrecionales por parte del funcionario competente: o el uso está permitido o no lo está, pero es improcedente hacer interpretaciones extensivas para incluir usos que no están expresamente previstos y menos aún integraciones de tipo analógico, ya que ello en el fondo implica una modificación individual de la normativa o los criterios técnicos aplicables. Aunado a ello, según lo indicado en el artículo 74 de la Ley de Construcciones, toda obra relacionada con la construcción deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente y para ello es necesaria la presentación del Certificado de Uso de Suelo, con el objeto de no desnaturalizar los fines dados a la tierra. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, el Reglamento de Zonificación, amén de describir el uso de suelos en sí, debe reglamentar aspectos tales como la localización, altura y área de piso de las edificaciones (inciso b), el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y la cobertura del lote por edificios y estructuras (inciso d) y cualquier otro elemento urbanístico o arquitectónico relativo al uso de la tierra, cuya regulación tenga interés para la comunidad local (inciso g), esto último comprende aspectos relativos al paisajismo. Aparte de lo anterior, muchas municipalidades dictan un Reglamento Municipal de Construcciones, que particulariza las reglas locales que interesen a la seguridad, salubridad y ornato de las estructuras o edificaciones, sin detrimento de las pertinentes de esta ley y de las demás vigentes o aplicables a este ramo, todo de conformidad con lo dispuesto en los numerales 56 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana. A falta de un Reglamento Municipal de Construcciones, rige la Ley de Construcciones y el Reglamento de Construcciones emitido por el INVU, como ya señaló la Sala en los votos números 2153-93 de las 9:21 horas del 21 de mayo de 1993, 1996-4205 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996 y 2004-01923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004. De esta manera, concluimos que para que se pueda otorgar un certificado de uso de suelo, el tipo de edificación correspondiente debe estar expresamente regulado en el respectivo Reglamento de Zonificación. De no ser ese el caso, se requiere reformar dicho reglamento conforme al procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, cuyo inciso 1) regula que se debe convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y la divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer el proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados, todo ello a fin de respetar el derecho a la participación de los munícipes. Contrario a lo que sostiene el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, la instalación de plataformas para la telefonía celular, por su dimensión e impacto escénico, sí son susceptibles de criterios de zonificación, siempre que se dé esto dentro de términos razonables y no se lesione el contenido esencial del derecho fundamental a la comunicación.

IV.- SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA. La participación ciudadana en la producción de normas locales, fue reconocida como principio en la Declaración de Río de 1992. En ese mismo año, la Organización de la Nacional Unidas en la Agenda No. 21 local, declaró indispensable que los gobiernos locales y sus munícipes tuvieran un protagonismo importante para alcanzar la sostenibilidad del ambiente. La participación comunitaria, como mecanismo para alcanzar un desarrollo sostenible, también fue recogida por la Declaración de Estambul que apuesta al fortalecimiento del régimen municipal como expresión de participación democrática. Por su parte, el artículo 9 de la Constitución Política establece, entre otras características, que el Gobierno de la República debe ser participativo, lo que evidentemente se extienden a los gobiernos municipales. En nuestro caso, el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana obliga a convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial tanto antes de implantar un Plan Regulador, como cuando se pretende modificar, suspender o derogar total o parcialmente el referido plan o cualquiera de sus reglamentos. Esta audiencia, propia de la vida en comunidad dentro de un cantón, refleja que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, toda vez que a ellas les incumbe el deber de programarla y efectuarla. No se trata entonces de una mera potestad, sino de una verdadera obligación jurídica a cargo de los gobiernos locales, la cual adquiere relevancia constitucional ya que integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución Política. Ahora bien, en cuanto a su carácter participativo, la propia Constitución Política obliga a ello, pues con la reforma vigente desde el 31 de julio de 2003 al numeral 9 de la Ley Fundamental quedó estatuido que el Gobierno de la República tiene que ser, entre otros aspectos, participativo, lo que implica que el gobierno de turno es un articulador de lo establecido por deliberación popular, cualidad que se extiende al gobierno municipal. En otras palabras, son los ciudadanos quienes tienen una mayor participación en la toma de decisiones políticas, pueden y deben ejercer influencia directa en las decisiones públicas. Este principio, visto como derecho fundamental de participación ciudadana, establece que el pueblo debe estar habilitado para manifestarse por igual en puntos de vista tanto mayoritarios como minoritarios. Así, serán importantes tanto los mecanismos de participación nacionales como el referéndum o plebiscito, como los locales, por ejemplo la audiencia contemplada en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana. En ese sentido, la participación ciudadana es un deber que irremediablemente irradia sobre los gobiernos locales y también haya sustento legal en el artículo 5 del Código Municipal, que obliga a las municipalidades a fomentar la participación activa, consciente y democrática del pueblo en las decisiones del gobierno local. En consecuencia, la audiencia aludida en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana debe respetar todos los parámetros ahí determinados: a) debe ser pública, b) tiene que ser convocada por medio del Diario Oficial, c) la convocatoria debe contener información adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto, d) además del texto del Plan Regulador o su reforma, se deben agregar las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. A lo anterior se tiene que añadir la obligación de las municipalidades de procurar la adecuada comunicación del Plan Regulador o su reforma, para lo cual se deben utilizar medios razonables acordes al presupuesto municipal, lo que implica, a manera de ejemplo, medidas de divulgación que van desde la colocación de la información en el sitio Web de una municipalidad hasta la publicación en un medio de prensa cantonal o nacional. Por lo demás, como indicó esta Sala en el voto número 2009-018358 de las 14:31 horas del 2 de diciembre de 2009, cuando el tema técnico es muy complejo, como sucede en la especie, a fin de garantizar la participación efectiva del munícipe, la Corporación Municipal tiene la obligación de suministrar a los administrados resúmenes no técnicos que les posibiliten comprender la magnitud de la discusión. En el caso concreto, la Municipalidad de Goicoechea no contempla en su Reglamento de Zonificación la construcción de antenas para la telefonía celular, es decir, se trata un uso de suelo nuevo. Por consiguiente, la audiencia indicada se convierte en un elemento indispensable en la formación del acuerdo municipal tendente a la aprobación o modificación de un Plan Regulador, o tal y como se da en este caso específico otorgamiento de certificados de uso de suelo para telecomunicaciones- de manera que se asegure la efectiva participación de los munícipes, facilitándoles la información requerida con resúmenes de los aspectos técnicos formulados en un lenguaje entendible para el ciudadano común, todo ello dentro de lo razonable, pues tampoco puede convertirse la audiencia en un obstáculo o un recurso para impedir que se dé oportuna resolución a una gestión referida a la aprobación o modificación de un Plan Regulador o uno alguno de los reglamentos que lo componen, como el de zonificación.

V.SOBRE EL DERECHO FUNDAMENTAL A LAS TELECOMUNICACIONES. Al respecto, esta Sala, en sentencia número 2010-010627 de las 8:31 horas del 18 de junio de 2010, señaló lo siguiente. IV.- Sobre el fondo.- Del escrito de interposición de este recurso se desprende que el fondo del asunto se concentra en determinar si, en efecto, el Instituto Costarricense de Electricidad le ha negado a la recurrente el servicio de Internet solicitado, y violado con ello no sólo su derecho a la prestación eficiente de los servicios públicos, sino también su derecho a la comunicación y la información. Para proceder con el análisis del caso concreto que se plantea, esta Sala tiene por ciertos los siguientes hechos. Primero, que desde junio del 2009 la recurrente realiza una solicitud a la agencia del ICE recurrida para la instalación del servicio de Internet en su residencia. Reiterando su solicitud, TRES meses después, a saber, el 18 de setiembre del 2009; y presentando una queja ante la Contraloría de Servicios, casi DOS meses después, a saber, el 03 de noviembre del 2009. Segundo, la agencia del ICE recurrida proceder a denegar la solicitud anterior, en un primer momento en agosto del 2009 aduciendo razones de imposibilidad técnica, luego en noviembre del 2009, aduciendo las mismas razones de imposibilidad técnica. Siendo que, el 23 de noviembre del 2009 se le indica a la recurrente, mediante nota, que se proceder á a la instalación del servicio, para posteriormente indicarle nuevamente que no es posible brindarle el servicio por razones de una limitante técnica que no permite la instalación del servicio pues lo recomendable es una distancia de 3.5 km y la casa de habitación de la recurrente está a 5.6 km. De todo lo cual se desprende que en efecto, en este caso ha habido una prestación ineficiente de un servicio público, y una violación a los derechos fundamentales de comunicación e información, tal como se explica. A) Sobre el derecho fundamental a que los servicios públicos sean prestados en condiciones de eficiencia, igualdad, continuidad y adaptabilidad.- En reiteradas ocasiones anteriores, este Tribunal Constitucional se ha referido a los principios constitucionales que rigen la prestación de servicios públicos y el derecho fundamental a la prestación eficiente de servicios públicos. Así por ejemplo, la sentencia Nº2003-11382 de las 15:11 hrs. de 7 de octubre de 2003 indicó:

III.- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE EFICACIA, EFICIENCIA, SIMPLICIDAD Y CELERIDAD DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIÓN ADMINISTRATIVAS. La Constitución Política, en su parte orgánica, recoge o enuncia algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las administraciones públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos -todos de la Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de eficiencia de la administración. Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infra constitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa. La eficacia como principio supone que la organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, con lo que debe ser ligada a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos alambicados que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos. Este conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular.

IV.- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RECTORES DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. Todos los servicios públicos prestados por las administraciones públicas -incluidos los asistenciales o sociales- están regidos por una serie de principios que deben ser observados y respetados, en todo momento y sin excepción alguna, por los funcionarios públicos encargados de su gestión y prestación. Tales principios constituyen una obligación jurídica de carácter indeclinable impuesta a cualquier ente u órgano administrativo por su eficacia normativa directa e inmediata, toda vez que el bloque o parámetro de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política) al que deben ajustarse en sus actuaciones está integrado, entre otros elementos, por los principios generales del derecho administrativo (artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública). No debe perderse de perspectiva que los Principios Generales del Derecho, tienen el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan, con lo que pueden asumir un rango constitucional si el precepto respecto del cual cumplen tales funciones tiene también esa jerarquía. Como veremos en el considerando subsiguiente nuestro texto fundamental recoge como derecho fundamental de las personas el del buen funcionamiento de los servicios públicos, consecuentemente los principios que informan los servicios públicos en cuanto hacen efectivo tal derecho tienen un rango constitucional. El ordinal 4° de la Ley General de la Administración Pública dispone claramente que ³La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios o beneficiarios´. La continuidad supone que la prestación de los servicios no se debe interrumpir, diversos mecanismos jurídicos del ordenamiento administrativo pretenden asegurar este principio, tales como la prohibición de la huelga y de paro en los servicios públicos esenciales, la teoría de la imprevisión para hacerle frente a los trastornos económicos que pueden suspender o paralizar los servicios públicos, el carácter inembargable de los bienes dominicales destinados a la prestación de un servicio público, etc.. Cualquier actuación -por acción u omisión- de los funcionarios o imprevisión de éstos en la organización racional de los recursos que propenda a interrumpir un servicio público es abiertamente antijurídica. La regularidad implica que el servicio público debe prestarse o realizarse con sujeción a ciertas reglas, normas o condiciones preestablecidas. No debe confundirse la continuidad con la regularidad, el primer concepto supone que debe funcionar sin interrupciones y el segundo con apego a las normas que integran el ordenamiento jurídico. La adaptación a todo cambio en el régimen legal o a las necesidades impuestas por el contexto socioeconómico significa que los entes y órganos administrativos deben tener capacidad de previsión y, sobre todo, de programación o planificación para hacerle frente a las nuevas exigencias y retos impuestos, ya sea por el aumento en el volumen de la demanda del servicio público o bien por los cambios tecnológicos. Ningún ente, órgano o funcionario público pueden aducir razones de carencia presupuestaria o financiera, ausencia de equipos, falta de renovación tecnológica de éstos, exceso o saturación de la demanda en el servicio público para dejar de prestarlo de forma continua y regular. La igualdad o universalidad en el acceso demanda que todos los habitantes tienen derecho a exigir, recibir y usar el servicio público en igualdad de condiciones y de conformidad con las normas que los rigen, consecuentemente, todos los que se encuentran en una misma situación pueden exigir idénticas ventajas. Uno de los principios rectores del servicio público que no se encuentra enunciado en el artículo 4° de la Ley General de la Administración Pública lo constituye el de su obligatoriedad, puesto que, de nada serviría afirmar que deben ser continuos, regulares, uniformes y generales si el sujeto prestador no tiene la obligación de prestarlo. La administración pública prestadora del servicio público no puede escoger su clientela o usuarios, debe brindárselo a cualquiera que se lo requiera.

V.- DERECHO FUNDAMENTAL AL BUEN FUNCIONAMIENTO DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. Nuestra constitución política recoge, implícitamente, el derecho fundamental de los administrados al buen y eficiente funcionamiento de los servicios públicos, esto es, que sean prestados con elevados estándares de calidad, el cual tiene como correlato necesario la obligación de las administraciones públicas de prestarlos de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente. Esta última obligación se desprende de la relación sistemática de varios preceptos constitucionales, tales como el 140, inciso 8, el cual le impone al Poder Ejecutivo el deber de ³Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas´, el 139, inciso 4), en cuanto incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 en la medida que incorpora el principio de “eficiencia de la administración”. De todo lo cual se desprende que, la Administración Pública, con independencia del tipo de servicio público que presta, está obligada al respeto de los principios y derechos anteriores, en especial en este caso, a los principios de eficiencia e igualdad. En este sentido, resulta totalmente inadmisible el argumento del Jefe de la Agencia del ICE recurrida, cuando indica que la Ley n°8642 “Ley General de Telecomunicaciones” que entró en vigencia el 08 de agosto del 2008, vino a modificar los principios constitucionales de todo servicio público, para que se entienda que en cuanto al servicio de telecomunicaciones, no es un servicio público sino un servicio prestado al público que tiene la característica de ³disponibilidad´al público. Nada más alejado de la realidad constitucional que este argumento. Si bien es cierto los servicios públicos han evolucionado (en cuanto a los sujetos que los prestan ya no es exclusividad del Estado-, en cuanto al tipo de servicios públicos también se entiende la existencia de servicios públicos de carácter económico-, en cuanto al régimen bajo el cual son prestados por la apertura de mercados algunos se prestan en un régimen de competencia-, entre otros), los principios constitucionales anteriores resultan invariables, de forma tal que sería contrario al Derecho Constitucional indicar que, como el servicio de telecomunicaciones ya no es un servicio público sino un servicio prestado al público, no le son aplicables los principios constitucionales aplicables a toda prestación de servicios públicos. Claramente, los servicios de telecomunicaciones brindados por el Instituto Costarricense de Electricidad, si bien algunos de ellos prestados en un régimen de competencia, siguen siendo servicios públicos y por tanto sujetos a los principios constitucionales de eficiencia, eficacia, igualdad, continuidad y adaptabilidad. Así entonces, en el caso concreto se confirma la violación al derecho de recibir una prestación eficiente de los servicios públicos, básicamente porque se mantuvo en suspenso la solicitud de la recurrente durante aproximadamente SEIS meses, no se le indicó desde el primer momento que el servicio solicitado no podría serle brindado, y mientras primero se le confecciona una orden de servicio, se le prepara el contrato correspondiente luego se le indica que el servicio no puede ser prestado. Luego, ante nueva solicitud, nuevamente se le confecciona una orden de servicio, se le manda nota indicándosele que ³en los próximos días se estarán comunicando con su estimable persona con el fin de coordinar cita de instalación´(folio 048), para de seguido indicarle que todo había sido un error y el servicio solicitado no le podría ser instalado. Todo lo cual, evidencia la prestación ineficiente del servicio de conexión a Internet que brinda el instituto recurrido.

V.- B- Sobre los derechos fundamentales a la información y la comunicación.- En este caso concreto, por el servicio público en cuestión servicio de telecomunicaciones- también están involucrados otros dos derechos fundamentales, el derecho a la comunicación y el derecho a la información. En cuanto a estos derechos, debe indicarse que, a la luz de la sociedad de la información y del conocimiento actual, el derecho de todas las personas de acceder y participar en la producción de la información, y del conocimiento, se vuelve una exigencia fundamental, por ello tal acceso y tal participación deben estar garantizados a la totalidad de la población. Si bien son derechos relacionados con otros, tales como la libertad de expresión, y la libertad de prensa, estos derechos tienen su particularidad propia. Asimismo, aunque se perfilan más claramente en la actualidad, tienen sus raíces en la Declaración Universal de Derechos Humanos, promulgada el 10 de diciembre de 1948, cuando señala en su artículo 19º que ³todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión´, y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, promulgada el año 1969 (Pacto de San José), cuando indica que la libertad de pensamiento y expresión comprenden “...la libertad de buscar, recibir y difundir información e Ideas”. En este sentido, todas las entidades encargadas del servicio público de telecomunicaciones están en la obligación de respetar dichos derechos, claro está, una vez cumplidos los requisitos establecidos, tales como llenar un formulario de solicitud y pagar la tarifa correspondiente. En este caso, el ICE está obligado a prestar el servicio de Internet solicitado pese a las limitaciones técnicas, pues precisamente para ello fue encomendado de la prestación de un servicio público como las telecomunicaciones, para crear la infraestructura necesaria, planificar la expansión de tal infraestructura y finalmente hacer accesible a la universalidad de habitantes del país el servicio público de telecomunicaciones que les posibilite ejercer sus derechos fundamentales a la comunicación y a la información. No debe entenderse que porque una zona está alejada, sea poco rentable la construcción de la infraestructura necesaria, o existe una limitante técnica que no permite la instalación del servicio, entonces existe una justificación válida para no prestar el servicio solicitado, pues la expansión de esta red es responsabilidad de la institución recurrida. Esto por cuanto, conforme se dijo, cuando un ente (público o privado, pero sobre todo cuando es público) ha sido encargado de la misión de prestación de un servicio público tiene la obligación de prestarlo de forma continua, adaptable, eficiente y por igual a todos los habitantes, máxime cuando dicho servicio público está asociado a otros derechos fundamentales, como sería en este caso, a los derechos a la comunicación y la información.´ Asimismo, este Tribunal, en la sentencia número 2010-012790 de las 8:58 horas del 30 de julio de 2010, se pronunció en el siguiente sentido:

V.- DERECHOS FUNDAMENTALES CONCULCADOS. En cuanto a este último punto, debe decirse que el avance en los últimos veinte años en materia de tecnologías de la información y comunicación (TIC´s) ha revolucionado el entorno social del ser humano. Sin temor a equívocos, puede afirmarse que estas tecnologías han impactado el modo en que el ser humano se comunica, facilitando la conexión entre personas e instituciones a nivel mundial y eliminando las barreras de espacio y tiempo. En este momento, el acceso a estas tecnologías se convierte en un instrumento básico para facilitar el ejercicio de derechos fundamentales como la participación democrática (democracia electrónica) y el control ciudadano, la educación, la libertad de expresión y pensamiento, el acceso a la información y los servicios públicos en línea, el derecho a relacionarse con los poderes públicos por medios electrónicos y la transparencia administrativa, entre otros. Incluso, se ha afirmado el carácter de derecho fundamental que reviste el acceso a estas tecnologías, concretamente, el derecho de acceso a la Internet o red de redes. En tal sentido, el Consejo Constitucional de la República Francesa, en la sentencia No. 2009-580 DC de 10 de junio de 2009, reputó como un derecho básico el acceso a Internet, al desprenderlo, directamente, del artículo 11 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Lo anterior, al sostener lo siguiente: ³Considerando que de conformidad con el artículo 11 de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789: «La libre comunicación de pensamientos y opiniones es uno de los derechos más valiosos del hombre: cualquier ciudadano podrá, por consiguiente, hablar, escribir, imprimir libremente, siempre y cuando responda del abuso de esta libertad en los casos determinados por la ley»; que en el estado actual de los medios de comunicación y con respecto al desarrollo generalizado de los servicios de comunicación pública en línea así como a la importancia que tienen estos servicios para la participación en la vida democrática y la expresión de ideas y opiniones, este derecho implica la libertad de acceder a estos servicios; (el resaltado no pertenece al original). En este contexto de la sociedad de la información o del conocimiento, se impone a los poderes públicos, en beneficio de los administrados, promover y garantizar, en forma universal, el acceso a estas nuevas tecnologías. Partiendo de lo expuesto, concluye este Tribunal Constitucional que el retardo verificado en la apertura del mercado de las telecomunicaciones ha quebrantado no solo el derecho consagrado en el artículo 41 de la Constitución Política sino que, además, ha incidido en el ejercicio y disfrute de otros derechos fundamentales como la libertad de elección de los consumidores consagrada en el artículo 46, párrafo in fine, constitucional, el derecho de acceso a las nuevas tecnologías de la información, el derecho a la igualdad y la erradicación de la brecha digital (info-exclusión) artículo 33 constitucional-, el derecho de acceder a la internet por la interface que elija el consumidor o usuario y la libertad empresarial y de comercio´. Con base en los antecedentes supra citados, se colige la existencia de un derecho fundamental a las telecomunicaciones, que comprende las comunicaciones por cualesquiera medios tecnológicos, esto es telegramas, servicio de radioaficionados, internet, telefonía fija y celular, entre otros. Se trata de un derecho que, a su vez, constituye presupuesto para el desarrollo de diversas dimensiones de la vida del ser humano en sociedad. Así, las telecomunicaciones, en general, promueven la participación democrática, el control ciudadano, la educación, la libertad de expresión y pensamiento, el acceso a la información y los servicios públicos, el derecho a relacionarse con los poderes públicos por medios electrónicos y la transparencia administrativa, el libre desarrollo de la personalidad, entre otros. Asimismo, las telecomunicaciones son básicas para garantizar el derecho al desarrollo de los pueblos, el cual demanda una sólida infraestructura en materia de telecomunicaciones, que permita la comunicación en todo el territorio nacional, factor fundamental del desarrollo económico del país. En este contexto, a nivel internacional se han suscrito varios instrumentos, como la Declaración del Milenio del 2000 (aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en la 8ª sesión plenaria del 8 de septiembre de 2000), en cuyo punto III.20 in fine se estatuyen compromisos de todos los Estados Miembros de implementar políticas públicas concretas para preparar los fundamentos de una Sociedad de la Información, y la Declaración de Principios Ginebra 2003 "Construir la Sociedad de la Información: un desafío global para el nuevo milenio" (Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información cuya celebración se aprobó por Resolución 56/183 del 21 de diciembre de 2001 de la Asamblea General de las Naciones Unidas), que establece como uno de los principios fundamentales para lograr una Sociedad de la Información inclusiva e integradora, que los países se comprometan a garantizar oportunidades que redunden en beneficios para todos, para lo que las partes deberán colaborar para ampliar el acceso a la infraestructura, las tecnologías de la información y las comunicaciones. Igualmente, se estipula en el apartado B) de esta última Declaración que todos los países miembros de la Organización de las Nacional Unidas, que la infraestructura de telecomunicaciones es un elemento básico para cumplir con las obligaciones internacionales sobre acceso a las telecomunicaciones. En el logro de este objetivo, existe la obligación de una actuación de cooperación y asociación entre todas las partes interesadas, toda vez que los gobiernos, al igual que el sector privado, la sociedad civil, las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales, tienen una función y una responsabilidad importantes en el desarrollo de la Sociedad de la Información. En consecuencia, los gobiernos deben procurar el acceso universal, ubicuo, equitativo y asequible a la infraestructura y los servicios de las TIC. De esta manera, el derecho a las telecomunicaciones se reconoce hoy como un derecho fundamental y, como tal, las autoridades nacionales y locales deben realizar las acciones necesarias para que este se pueda desarrollar correctamente. Esto implica el deber de coordinación de las entidades públicas con vocación nacional con las de vocación local o municipal, para que de manera fundada y acorde a lo estipulado en el ordenamiento jurídico, se potencie el derecho humano a las telecomunicaciones, contra lo que atenta cualesquiera resoluciones contrarias al ordenamiento jurídico o carentes de sustento técnico. Se debe entonces procurar una relación armoniosa entre las potestades de las diversas entidades públicas que juegan un papel clave en el desarrollo de las telecomunicaciones, como sucede en este caso que se trata de la telefonía celular y los servicios de internet que a través de la misma se pueden desarrollar. Resulta contrario a este derecho fundamental, tanto denegar la construcción de la infraestructura requerida para la telefonía celular sin mayor fundamento o con bases carentes de sustento técnico (vgr., de acuerdo con el criterio científico mayoritario actual se han descartado daños a la salud por la instalación de torres para la telefonía celular), como pretender que los gobiernos locales no puedan objetar los criterios de ubicación de torres de telecomunicación cuando está de por medio la salvaguarda de otros bienes relevantes, tales como áreas de protección de ríos, monumentos públicos, áreas protegidas por mantos acuíferos vulnerables, entre otros. En este último caso, las partes deben coordinar entre sí a fin de llegar a una resolución razonable que optimice tanto el derecho a la telecomunicación como los derechos locales relevantes.

VI.- A mayor abundamiento sobre la construcción de las torres de telecomunicaciones, el Decreto Ejecutivo número 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT ³Normas Estándares y Competencias de las Entidades Públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la Instalación o Ampliación de Redes de Telecomunicaciones´, en el artículo 10 regula que será competencia exclusiva de las municipalidades el otorgamiento de los certificados de uso de suelo, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. Asimismo, el inciso 2 establece como competencia exclusiva de las municipalidades autorizar las licencias constructivas, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. En ambos casos, cuando el Plan Regulador y la reglamentación local no contemplan tales materias, las licencias constructivas se adecuarán a lo establecido en los artículos 4, 5, 6 y 11 de dicho decreto ejecutivo. El numeral 4 se refiere a la integración de la normas, el artículo 5 destaca la declaratoria de interés público estatuida en el numeral 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, el ordinal 6 define lo que es una red pública de telecomunicaciones, y el 11 determina ciertos principios para el otorgamiento de usos de suelo y permisos de construcción, entre los que destaca que las municipalidades favorecerán el establecimiento, ampliación, renovación y operación de la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. De lo anterior se colige que el mismo Poder Ejecutivo aceptó que en materia de construcción de torres para operar la telefonía móvil, si bien existe un interés nacional, igualmente hay otro de carácter local, lo que lógicamente obliga al respeto a lo estatuido en la reglamentación urbanística municipal, y, por ende, a lo establecido en la Ley de Planificación Urbana, máxime que en virtud del principio de legalidad el citado decreto debe aplicarse de manera conforme con dicha normativa de rango superior. No puede considerarse que el tema en cuestión sea únicamente de interés nacional. No negamos que las telecomunicaciones revistan interés nacional, pero esto no excluye que también tengan una dimensión cantonal que es evidente y merece tutela. Un ejemplo de esto constituye el interés que pueden tener las comunidades en establecer los requisitos de ubicación de torres o exigir medidas para preservar la belleza escénica. Sobre este último punto, en la sentencia número 2003-006324 de las 8:30 horas del 4 de julio de 2003, este Tribunal indicó:

IV.- Sobre la afectación de la belleza escénica del valle de Orosi. La belleza escénica de un sitio natural está protegida por el derecho de la Constitución como parte del derecho fundamental a un ambiente sano, reconocido tanto por los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, y desarrollado por la legislación ordinaria, concretamente por la Ley Orgánica del Ambiente en sus artículos 71 y 72 que establecen: Artículo 71.- Contaminación visual. Se considerarán contaminación visual, las acciones, obras o instalaciones que sobrepasen, en perjuicio temporal o permanente del paisaje, los límites máximos admisibles por las normas técnicas establecidas o que se emitan en el futuro. Artículo 72.- Conservación del paisaje. La autoridad competente promoverá que los sectores públicos y privados participen en la conservación del paisaje. Cuando para realizar una obra se necesite afectarlo, el paisaje resultante deberá ser por lo menos, de calidad igual que el anterior.´ La protección de las bellezas escénicas es un valor dogmático de nuestra Constitución, cualquiera que sea el fundamento que se le quiera dar a esa protección, ya sea por el valor turístico que tiene el sitio y consecuentemente por el potencial económico de esta industria; ya fuera por su mero valor estético o por la simple necesidad de tener lugares donde las personas podamos disfrutar de un paisaje bello y natural sin que la irrupción abrupta de un elemento que desentona fuertemente con el medio y nos distraiga de nuestro descanso; o de todas ellas juntas, este Tribunal debe otorgar la protección. Este Tribunal no cree que la protección de las bellezas escénicas impida el desarrollo económico, estos dos valores son igualmente constitucionales y pueden convivir, sin que ninguno de ellos se haga en detrimento del otro. En adición, debe reiterarse que el hecho de que ese tipo de uso de suelo no esté contemplado en el listado de usos prohibidos del Reglamento de Zonificación de Goicoechea, no significa que esté permitido, toda vez que tampoco está incluido en el listado de usos permitidos y ambos listados revisten carácter taxativo. Una interpretación contraria, como pretende la municipalidad accionada, implicaría que el listado de usos permitidos sería infinito, pues comprendería todo lo no expresamente prohibido.

VII.- SOBRE LA PROTECCIÓN COORDINADA A LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES A LA PARTICIPACIÓN Y A LAS TELECOMUNICACIONES. Conforme se ha explicado en los considerandos anteriores, reconocemos y subrayamos la relevancia jurídica tanto del derecho fundamental a las telecomunicaciones, como del derecho constitucional al gobierno participativo. De un lado, se reconoce la importancia de las telecomunicaciones para el desarrollo de la sociedad y el desenvolvimiento personal de los ciudadanos; del otro, la ubicación de torres para la telefonía celular afecta también intereses comunales, jurídicamente relevantes. En consecuencia, el mecanismo de la consulta estatuido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana debe respetarse pues constituye una manifestación del derecho constitucional al gobierno participativo; empero, tal mecanismo no puede derivar en un estancamiento del desarrollo de las telecomunicaciones y, con ello, en una lesión al derecho fundamental a ese servicio, como ocurriría si en el ámbito municipal se tomasen decisiones carentes de fundamento técnico.

VIII.- SOBRE EL REGLAMENTO GENERAL PARA LICENCIAS MUNICIPALES EN TELECOMUNICACIONES DE LA MUNICIPALIDAD DE GOICOECHEA. Aunque el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea no fue utilizado para fundamentar el certificado de uso de suelo relativo al permiso de construcción número UN 1471-2010, toda vez que este fue otorgado el 17 de noviembre de 2010 y la citada normativa fue aprobada en el artículo 24 de la sesión ordinaria del Concejo Municipal de Goicoechea número 19-2011 de 9 de mayo de 2011, resulta conveniente clarificar la naturaleza jurídica de ese instrumento normativo a los efectos de precisar el contenido de la parte dispositiva de este pronunciamiento. El reglamento en mención regula procedimientos para optar por Licencias Municipales de Construcción y la Licencia Comercial de funcionamiento en telecomunicaciones, así como las condiciones de ubicación, construcción e instalación de las obras constructivas de telecomunicaciones. De esta manera, el citado Reglamento norma, entre otros aspectos, la zonificación de las torres de telecomunicaciones en el cantón de Goicoechea. Así, como se indicó supra, un Plan Regulador está compuesto por varios reglamentos que lo desarrollan, tales como el de Construcciones o el de Zonificación. La aprobación de estos últimos demanda el mismo procedimiento establecido para el Plan Regulador. Ahora bien, una vez analizado el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea, concluimos que tal normativa contiene elementos que son propios de un Reglamento de Construcción o de uno de Zonificación. Por ejemplo: en el artículo 11 se indica que: "Los espacios donde se pretendan ubicar e instalar las Obras Constructivas tendrán unas dimensiones mínimas de frente y de fondo equivalente al 20% de la altura de la torre medida desde el centro de la base de la torre hasta el final de la torre sin incluir el párrafo (ej, Torre de 30 metros de altura dimensión mínima de 6 metros de frente por 6 metros de fondo, Torre de 45 metros de altura dimensión mínima de 9 metros de frente por 9 metros de fondo, Torre de 60 metros de altura dimensión mínima de 12 metros de frente por 12 metros de fondo), y el espacio en que se edifiquen deberán tener acceso a la vía pública", de manera evidente este artículo no solo establece las condiciones de los espacios donde se instalaran las torres, sino, además, la dimensión de estas. Continúa el ordinal de cita señalando que el espacio será exclusivo y privativo de las torres, por lo que prohíbe cualquier otra obra de construcción. El numeral siguiente, sea el 12, acota que: "Se deberá mantener una franja de amortiguamiento alrededor de una Obra Constructiva del diez por ciento (10%) de la altura de la torre de telecomunicaciones, medida desde el centro de la base de la misma. Se prohíbe que la antena o estructura se coloque adyacente a la colindancia del espacio en cuestión, esto como una medida de seguridad para las construcciones aledañas, debiendo facilitarse en todo momento el transito del personal necesario para la conservación y mantenimiento del inmueble en que se ubiquen". Continúa el reglamento estableciendo requisitos para la construcción de las torres. Bajo esta misma línea, indica en el artículo 14 que: "No se permitirán construcciones e instalación de obras constructivas a las que se refiere este Reglamento, en un radio de 150 metros alrededor de los centros educativos, públicos o privados, en un radio de 100 metros alrededor de los centros de recreación, sobre las casas de habitación, en los patios traseros de las casas o de empresas, en áreas de protección de nacientes de agua y de ríos, monumentos públicos, inmuebles declarados patrimonio histórico y en general todos aquellos que gocen de protección especial conforme a la Ley No. 7555 y su Reglamento (...)". Por su parte, el ordinal 17 estatuye que: "La construcción de las edificaciones a las que se refiere este Reglamento, deberá hacerse de forma mimetizada o camuflada, de tal suerte que no se afecte el paisaje urbano ahí definido y tampoco se le contamine visualmente". Uno de los aspectos del Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea en que se evidencian cuestiones propias de un Reglamento de Construcciones, consiste en los ordinales 24, que establece los requisitos para la obtención de Licencia de Construcción, y 25, que regula los casos en que la Municipalidad no los dará, entre los que incluye el que la altura de la torre sea menor a 30 metros o no sobrepase la altura máxima establecida por la Dirección General de Aviación Civil. Asimismo, el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea contempla cuestiones típicas de un reglamento de zonificación, como lo relativo al certificado de uso de suelo. En efecto, el artículo 10 establece los requisitos para la obtención de un certificado de uso de suelo y el párrafo sexto del numeral 11 indica, además, que las torres se deberán ubicar de preferencia en las Zonas Industriales, definidas por el plan regulador. Se evidencia, de esta manera, que el Concejo Municipal de Goicoechea emitió un reglamento que reguló aspectos propios de los reglamentos que conforman un Plan Regulador, sin realizar para ello previamente el procedimiento establecido en la Ley de Planificación Urbana, lo que incluye otorgar la audiencia prevista en el numeral 17 de la citada Ley. Es decir, la naturaleza jurídica del reglamento en cuestión implica que para su aprobación resulta inviable el procedimiento fijado en el artículo 43 del Código Municipal, que está dirigido a reglamentaciones municipales externas no referidas al desarrollo urbano y describe un procedimiento totalmente distinto al de la Ley de Planificación Urbana, pues en lugar de una audiencia pública no vinculante, convocada por medio del Diario Oficial, con indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto y las observaciones verbales o escritas de los vecinos (todo ello con antelación no menor de quince días hábiles y como dispone la indicada ley), lo que estatuye es otro tipo de consulta pública no vinculante, que no demanda la celebración de una audiencia, sino que se limita a conferir un plazo de diez días para que los munícipes se pronuncien respecto del proyecto publicado en La Gaceta; es decir, se trata de una consulta en el que el tipo de participación difiere porque no se da la interacción en tiempo real propia de una audiencia.

IX.- SOBRE EL DIMENSIONAMIENTO DE LOS EFECTOS DE ESTA SENTENCIA. Ahora bien, una vez establecido que se incumplió el requerimiento de la audiencia en cuestión, lo que implica una omisión contraria al derecho constitucional de los munícipes a participar en el gobierno municipal y al principio de legalidad, conviene revisar si con base en las circunstancias particulares del caso concreto, resulta viable dimensionar los efectos de una sentencia estimativa, posibilidad que haya sustento normativo de acuerdo con una interpretación integral de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. De un lado, el artículo 91 de ese cuerpo normativo regula el dimensionamiento de los efectos de las sentencias en acciones de inconstitucionalidad para evitar que graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales; de otro, el ordinal 13 de dicha ley estatuye que la jurisprudencia constitucional es vinculante erga omnes, salvo para sí misma. Así las cosas, la misma ratio iuris que sustenta el dimensionamiento contemplado en el numeral 91 mencionado, resultan de aplicación en materia de amparo, pues en virtud del mencionado efecto erga omnes, igualmente una sentencia en ese tipo de proceso de constitucionalidad puede generar consecuencias prácticas aún más perjudiciales que las derivadas de la inconstitucionalidad detectada. Por lo demás, el dimensionamiento de los efectos de las sentencias en asuntos de constitucionalidad constituye un instrumento normal y absolutamente aceptado en el derecho constitucionalidad moderno, incluso aplicado por la jurisprudencia constitucional alemana desde principios de los años 50. Consiguientemente, con el propósito de resolver sobre el dimensionamiento, conviene destacar los siguientes puntos. Primeramente, el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos estableció la declaratoria de interés público del establecimiento, instalación, ampliación, renovación y operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. De esa norma se colige la obligación de la Administración Pública, que obviamente comprende a los Gobiernos Municipales, de procurar que se den las condiciones óptimas para que los proveedores de servicios de telecomunicaciones puedan desarrollar sus actividades en un plano de igualdad y con la mayor eficiencia posible. De otro lado, a la fecha y conforme al conocimiento científico actual, lo cual es susceptible de cambios en el futuro, la potencia generada por las antenas de estaciones base de telefonía móvil es demasiado baja para producir riesgos para la salud y a la fecha no constituye un riesgo ambiental, como ya lo ha establecido esta Sala en las sentencias números 2011-05516 de las 12:31 horas de 29 de abril de 2011, 2011-008316 de las 11:44 horas del 24 de junio de 2011 y 2003-03419 de las 15:54 horas del 24 de abril de 2003. En adición, no existe prueba técnica agregada al recurso que acredite ningún tipo de amenaza inminente a la salud como consecuencia de la construcción de la torre en cuestión. Así las cosas, estos elementos son suficientes para que de haberse declarado con lugar este amparo, como estimamos se debió haber hecho, se hubieran dimensionado los efectos de la sentencia estimativa, en el sentido que el permiso de construcción número UN 1471-2010 y el certificado de uso correspondiente hubieran mantenido su validez a fin de preservar el derecho fundamental a las telecomunicaciones de la población; empero, para salvaguardar el derecho constitucional al gobierno participativo, se hubiera ordenado a la Municipalidad de Goicoechea que a partir de la notificación del voto, de previo a la emisión de más certificados de uso de suelo atinentes a la edificación de torres para la telefonía celular, cumplir de inmediato el procedimiento estatuido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, es decir, la aplicación del Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de esa municipalidad hubiera quedado en suspenso hasta tanto no se hubiera acatado el procedimiento del numeral 17 de la Ley de Planificación Urbana.

POR TANTO:

Se declara sin lugar el recurso. Los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto y declaran con lugar el recurso.

Gilbert Armijo S.

Presidente a.i.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Rodolfo E. Piza R.

Ricardo Guerrero P. Jorge Araya G.

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