Municipal Tower Permits Without a Zoning PlanPermisos municipales para torres sin plan regulador

#/ vgranados vgranados 2 18 2013-01-21T20:10:00Z 2013-01-21T20:10:00Z 2 13718 75454 Poder-Judicial 628 177 88995 11.5606 Clean Clean 21 6 pto 6 pto 0 3 false false false false MicrosoftInternetExplorer4 Decision No. 2012000962 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine hours and five minutes on January twenty-seventh, two thousand twelve.

Amparo proceeding (recurso de amparo) filed by M.H.G.O. against the MUNICIPALIDAD DE NICOYA and another party.

FINDINGS:

1. 1In a written submission received by the Chamber’s Secretariat on August 11, 2011, the petitioner alleged that she is a resident of […]. She explained that, in December 2010, the company […] began constructing a telecommunications tower on a lot adjacent to her property. She alleged that the excavation (excavación) required for its installation poses a danger to the structure of her home and could even cause water seepage. She alleged that the structure also fails to comply with the minimum setbacks (retiros). She further stated that, on January 7, 2011, she submitted a request for information to the Municipalidad de Nicoya, but was merely told that the construction had all the required permits. She disagrees, however, because the Municipalidad de Nicoya has not published the applicable regulations under which such permits could be granted. Furthermore, the tower is located in a residential area. She added that the Concejo itself determined that construction should be halted so that an investigation could be conducted, but the Alcalde failed to comply with that decision. She likewise reported the problem to the Rectoría de Telecomunicaciones, but was only informed that the body authorized to issue the permits was the Municipalidad.
2. 2By decision dated August 31, 2011—after the petitioner submitted certification of the legal capacity (personería jurídica) of the company […]—the proceeding was admitted for review.
3. 3In a written submission filed on September 8, 2011, M.A.J.M., Alcalde de Nicoya, submitted his report. He stated that it is not true that the petitioner’s property suffered any damage, because all necessary precautions were taken when the tower was constructed. He added that the Municipalidad de Nicoya has responded to every petition submitted.
4. 4In a written submission filed on October 4, 2011, N.V.S., legal representative of […], responded to the proceeding. He stated that the issues raised concern matters of legality and must therefore be resolved in another forum. In any event, it is not true that the adjoining property was affected. All precautions were taken during construction, and the land is now at the same level. The setbacks were not only observed but are greater than required. Regarding the lack of regulations, Decreto Ejecutivo No. 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT must be applied, and therefore no regulatory gap exists.
5. 5On October 6, 2011, the Secretary of this Chamber certified that no report submitted by the Presidente del Concejo Municipal de Nicoya appeared in the record.
6. 6The legal requirements have been observed in the processing of this proceeding.

Opinion authored by Magistrado Araya García; and,

CONSIDERING:

I.The petitioner stated that, on a lot adjacent to her residence in […], the company […] constructed a telecommunications antenna. She alleged that, during construction, which began in December 2010, the foundations of her home were undermined, the structure does not comply with the minimum setbacks, and there is currently a risk of water seepage. She further alleged that the Alcalde assures her that the company has all the required permits, which, in her view, is impossible because the Municipalidad de Nicoya has not approved any regulations permitting that type of structure, nor is there a regulatory plan (plan regulador).

II.Recently, in a case similar to the one raised here, this Chamber ruled in judgment No. 2011- 015763 at 9:46 hrs on 16 de noviembre de 2011, in an opinion drafted by the reporting Justice, as follows: VI.- TELECOMMUNICATIONS INFRASTRUCTURE, MUNICIPALITIES, REGULATORY PLANS, ZONING, LAND-USE CERTIFICATES, AND BUILDING PERMITS. In a clear attempt to provide consistency and standardization regarding telecommunications infrastructure, since this is an issue of clearly national scope, a significant number of generally applicable regulatory instruments have been issued at both the national and cantonal levels. Thus, the Poder Ejecutivo issued Decreto No. 36159 of 10 de mayo de 2010, entitled “Standard Rules and Powers of Public Entities for the Coordinated and Expeditious Approval Required for the Installation and Expansion of Telecommunications Networks,” whose purpose was to standardize the procedures for obtaining authorizations to build and install telecommunications infrastructure in light of the prevailing regulatory fragmentation and to fill the existing gaps in this area.

Article 10°, paragraph 1°, of this Executive Decree provided that the municipality has the authority to “Issue land-use certificates (certificados de uso de suelo), in accordance with the Regulatory Plan (Plan Regulador) or its regulations in force,” provided that such plan or regulations address the installation of telecommunications infrastructure. In cases where the Regulatory Plan and local regulations do not address this matter, land-use certificates shall conform to the provisions of Articles 4, 5, 6, and 11 of this decree. Accordingly, the decree provides for two scenarios: a) The respective municipality has a Regulatory Plan and, specifically, Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación), and those instruments regulate the installation of telecommunications infrastructure; and b) In the absence of such regulations, the municipal government must consider and decide the application for a land-use certificate in accordance with Articles 4° (integration of rules), 5° (public interest in the establishment, installation, expansion, renewal, and operation of public telecommunications networks), 6° (definition of a public telecommunications network), and 11° (principles governing the granting of land uses and building permits) of that Executive Decree.

Article 11° of the Executive Decree under discussion provides as follows: 1. In cases where the zoning for the installation of telecommunications infrastructure is not explicit or is not established in the Regulatory Plan of each Municipality, or where land-use planning regulations (reglamentación del ordenamiento territorial) conflict with it or do not regulate this matter, applying the principle of legality (principio de legalidad) established both in Article 11 of the Political Constitution and in Article 11 of the General Law of Public Administration, the Municipality shall favor its establishment, expansion, renewal, and operation by applying the provisions of Article 74 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services, Law No. 7593, which declares that activities involving the establishment, installation, expansion, renewal, and operation of public telecommunications networks or any of their components are in the public interest.

In all cases, that decision shall likewise require compliance with the governing principles of the Telecommunications Sector set forth in Article 3 of the General Telecommunications Law and with the principle of legality to which the entire Public Administration is subject pursuant to Article 11 of the General Law of Public Administration and Article 11 of the Political Constitution. 2. By virtue of the provisions of subsections a) and h) of Article 3 of the General Telecommunications Law, Law No. 8642, as well as Article 74 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services, Law No. 7593, and in compliance with the principle of legality established in Article 11 of the General Law of Public Administration and Article 11 of the Political Constitution, municipalities shall base their actions for granting “conforming land uses (usos de suelo conforme)” and building permits on the following principles: a) Principle of universality, so as to promote the granting of the aforementioned authorizations to all parties interested in offering telecommunications services in the canton without any discrimination, in order to ensure at least a minimum level of telecommunications services for the inhabitants of all areas and regions of the country under equal conditions. b) Principle of technological neutrality, so that the granting of the aforementioned authorizations guarantees the right of network operators and telecommunications service providers to select the technologies they will use. c) The declaration of public interest established in Article 74 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services, so that the aforementioned authorizations are granted in recognition that the establishment, installation, expansion, renewal, and operation of public telecommunications networks or any of their components are in the public interest.

Beginning in diciembre de 2010, several municipal corporations jointly approved and published their respective General Regulations for Municipal Telecommunications Licenses (Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones), based on model regulations adopted by most territorial entities, which contain a provision regarding land-use certificates that is repeated in nearly all of them in the following terms: The Land-Use Certificate shall be issued as a conforming use in any zoning area of the canton, provided that the requirements and conditions established in this Chapter are met. The established requirements include completing a form indicating the height of the tower, georeferencing the location of the center of the tower with longitude and latitude coordinates, a registered cadastral survey (plano catastrado), and the applicant’s identity card or certification of legal representation.

The properties on which the infrastructure is installed or located must also meet certain minimum frontage and depth measurements, provide a minimum buffer zone around the project, comply with minimum and maximum heights and setbacks, and so forth. Those municipal regulations even provide for the possibility of making exceptions to such requirements when the applicant demonstrates the need for different parameters based on supporting technical studies. Under this interpretation, municipalities must issue land-use certificates for the construction and installation of telecommunications infrastructure in any zoning area of the canton; therefore, any preexisting Regulatory Plan or Zoning Regulations—if they exist—need not be amended, modified, or supplemented to establish a specific zone for locating telecommunications infrastructure. To locate the infrastructure, it is sufficient to comply with the technical and siting requirements established by national legislation and the specific regulations of the Poder Ejecutivo or the municipalities.

In this particular case, the ³Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea of 1° de junio de 2011 provides in Article 11°, final paragraph, as follows: The works referred to in these Regulations should preferably be located in the Industrial Zones currently defined by the Regulatory Plan, without prejudice to their location elsewhere in the Canton under the terms of these Regulations. Article 11°, final paragraph, of the aforementioned regulations of the Municipalidad de Goicoechea is sufficiently clear in providing that a land-use certificate for constructing and installing a telecommunications tower or antenna may be granted in any of the areas or zones previously established in the Regulatory Plan and, particularly, in the Zoning Regulations, without any need to amend, supplement, or modify those instruments, provided that all other requirements and conditions established by the legal system are met.

Regarding the building permit for the installation, expansion, or modification of a telecommunications tower or antenna, the Urban Planning Law (Article 29) and the aforementioned municipal regulations condition its issuance on possession of a land-use certificate and compliance with other formal and technical requirements.

III.In this specific case, the Municipalidad de Nicoya issued all the corresponding permits, as the Mayor stated, and the appellant was so informed well before this appeal was filed. Moreover, the alleged impairment of her property—which the Mayor denies on the basis of an engineering report—is a matter that must eventually be litigated in the ordinary courts, as must the alleged failure to comply with the minimum setbacks.

IV. DISSENTING OPINION OF JUSTICES ARMIJO, CRUZ, AND RUEDA, DRAFTED BY THE LAST-NAMED

With all due respect, we depart from the majority’s position and would grant the appeal for the following reasons. In this case, the evidence in the record establishes that administrative expediente number 1471-2010, filed by […], is being processed by the Municipalidad de Goicoechea and concerns a Communications Antenna Construction Project for Mobile Telephony at […]. In that proceeding, the Mayor of Goicoechea issued building permit number UN 1471-2010 to […] on 17 de noviembre de 2010 for the installation of a tower that would serve as a platform for operating electromagnetic-wave mobile telephony. This was done despite the fact that the Reglamento de Zonificación de la Municipalidad de Goicoechea, published in Alcance number 23 of La Gaceta number 65 of 31 de marzo de 2000, does not expressly provide for land use for the installation of towers that would serve as platforms for operating electromagnetic-wave mobile telephony. Several relevant aspects must be taken into consideration:

I. URBAN PLANNING AND THE RIGHT TO A HEARING

With regard to this issue, in judgment number 05575-2007 at 15:24 hours on 25 de abril de 2007, this Chamber ruled as follows:

V. URBAN PLANNING

This Court has repeatedly stated that, consistently with Articles 169 and 170 of the Political Constitution, Urban Planning Law number 4240 of quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho establishes that primary authority over urban planning rests with the municipalities, as reflected in Articles 15 and 19 of that law. In this regard, in judgment number 1993-6706, at quince horas veintiún minutos on veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, the Chamber stated:

II).- The Chamber finds that the authority granted to local governments to plan urban development within the boundaries of their territory does fall within the constitutional concept of “local interests and services” referred to in Article 169 of the Constitution, a power recognized by the Ley de Planificación Urbana (# 4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes # 6575 de 27 de abril de 1981 y # 6595 de 6 de agosto de ese mismo año), specifically in Articles 15 and 19. Accordingly, municipal entities are responsible for undertaking local urban planning through the enactment of the respective regulatory plans (planes reguladores), thereby implementing the regulations issued for that purpose by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, as the institution responsible for urban planning at the national level. The foregoing is subject to the clarification that the Dirección de Urbanismo serves as an advisory body to the municipalities for the preparation, implementation, and amendment of the municipal or local Regulatory Plan (Plan Regulador) and its Regulations prior to their final adoption; however, the Chamber has held that the foregoing must be understood as the formal limit of the broad guidelines, technical standards, or general directives under which local governments must prepare their respective regulatory plans and the corresponding urban-development regulations, since it cannot be expected that the National Urban Development Plan (Plan Nacional de Desarrollo Urbano) will be prepared and fully implemented by the Central Government without the direct involvement of the municipalities in that area.

The Chamber has found that such a situation is contrary not only to the most elementary principles of logic and expediency, given that it concerns the particular interests of each canton of the Republic, but also to the constitutional principles governing the municipal system, established by our Fundamental Charter in Articles 168 to 175. In that context, urban planning—that is, the preparation and implementation of regulatory plans—is a function inherent to the municipalities, to the exclusion of every other public entity, except as stated with respect to the general policy-setting powers granted to the Ministerio de Planificación and the Dirección de Urbanismo. Regarding the legal nature of regulatory plans, the position maintained by this Chamber is that, by reason of their content and their general effectiveness or binding force, they must be deemed true legal rules or laws in the substantive sense, since they recognize rights and establish obligations for the owners and possessors of real property located within the territorial jurisdiction of the respective canton.

Likewise, considering the procedure by which these regulations are formulated, they have been deemed a manifestation of direct democracy because they are prepared and approved by the respective municipalities, whose very rationale lies precisely in their composition—that is, by the municipal residents or neighbors within a given territorial jurisdiction—for the “administration of local interests and services” (Articles 169 of the Political Constitution and 1° of the Código Municipal).

VI. PROCEDURE FOR APPROVING OR AMENDING A REGULATORY PLAN

For the approval or amendment of regulatory plans, an essential and indispensable requirement is the holding of an oral and public hearing (audiencia oral y pública) for municipal residents and the general population whose interests are affected by that regulation, under the terms provided in Article 19 (sic) of the Ley de Planificación Urbana, an element that legitimizes the adopted regulations. Likewise, the Plan is adopted by resolution of the Municipal Council (Concejo municipal), the deliberative body of municipal entities. Accordingly, it is clear that Article 45 of the Political Constitution is not violated when regulatory plans and the accompanying regulations that form part of them establish rules concerning land use (uso del suelo). The Chamber has therefore found no objection to the legitimacy of regulatory plans imposing restrictions on the right to property, based on the consideration that, like all other rights (including freedom of commerce), its exercise is not unlimited; consequently, in their capacity as territorial-planning instruments (ordenamientos territoriales), they may impose restrictions on property in the social interest, in this case grounded in urban-planning regulations, without such restrictions being compensable in that capacity, subject only to the limits established in Article 28 of the Constitution.

Returning to the public hearing mentioned above, its purpose is to permit the exercise of the community’s right to participate in a matter that directly affects it and, consequently, it must be held before the administrative decision is made, thereby constituting a manifestation of the democratic principle. Consequently, such hearings are not merely part of a procedure that must be scheduled as a formality, in a manner that could render the exercise of the right they are intended to protect ineffective by being conducted under conditions that reduce them to a mere formality incapable of achieving the objectives they are meant to fulfill in safeguarding the right to information and citizen participation, although they certainly must not become an obstacle to the timely resolution of the application.

With regard to the precedent mentioned above, it must be clarified that the hearing is governed by Article 17 of the Ley de Planificación Urbana, not Article 19; because this is merely a clerical error, it does not affect the substance of the matter. Likewise, in Judgment number 2009-018358 at 14:31 hours on 2 de diciembre de 2009, this Court stated as follows:

IV.Concerning the public hearing (audiencia pública). Article 17 of the Ley de Planificación Urbana establishes, as the first requirement for implementing a regulatory plan (Plan Regulador), that a public hearing be convened; specifically, it provides that the hearing must be announced in the Diario Oficial La Gaceta and that the place, date, and time at which it will be held must be stated, which must be done at least fifteen days in advance, without prejudice, of course, to any other additional publicity deemed necessary. The purpose of the hearing is to ensure transparency and citizen participation in the decision-making process, while also enabling any citizen to oppose the initiative under discussion. This Court has already had the opportunity to examine the relevance of the hearing in question. In that regard, insofar as pertinent, it stated in judgment number 2004-12242, issued at fourteen hours twenty-eight minutes on veintinueve de octubre de dos mil cuatro: The purpose of the public hearing held by municipal entities in cases such as this one is to permit the exercise of the community’s right to participate in a matter that directly affects it and, consequently, it must take place before the administrative decision is made, thereby constituting an expression of the democratic principle.

Accordingly, hearings of this kind are not merely part of a procedure that must be scheduled as a formality, such that they may be arranged in a manner that renders the exercise of the right they are intended to protect ineffective, by being conducted under conditions that turn them into a mere formality incapable of achieving the objectives they are intended to fulfill in protecting the right to information and citizen participation; although they certainly must not become an obstacle to the timely resolution of the matter either. It follows from the foregoing that a hearing in proceedings such as the one before us must afford a right of access to information, ensure genuine participation by interested parties, and, lastly, respect the right of access to justice, thereby providing residents and interested parties with a genuine opportunity to learn about the Plan Regulador in advance and submit their views regarding it.

It is therefore appropriate to determine whether, in the procedure for processing the Plan Regulador for La Fortuna de San Carlos, approved by the Concejo de la Corporación de San Carlos through resolution Número 5, Acta Número 56, dated veintiséis de setiembre de dos mil cinco, and published in the Diario Oficial La Gaceta No. 107 on cinco de junio de dos mil siete, the aforementioned requirements were observed. In that regard, the Alcalde de la Municipalidad de San Carlos states in the report submitted to this Chamber: For the public notice, pamphlets were posted more than eight days in advance at strategic locations throughout the Distrito de Fortuna, and notice was provided through the Cantón’s mass media as well as through mobile loudspeaker announcements. On that basis, this Court finds that, in the specific case, the right to a hearing was indeed violated, because the law clearly sets forth the requirements governing how a hearing must be convened.

As previously noted, Article 17 of the Ley de Planificación Urbana states that the hearing must be announced in the Diario Oficial, without prejudice to any other additional publicity. This means that the use of other methods, such as pamphlets or cantonal mass media, can under no circumstances replace publication in the Diario Oficial, which is an indispensable requirement because it is established by law and is intended to ensure that all persons interested in the approval of the Plan Regulador, regardless of where they are located, can learn that the hearing will be held. In this case, because that information was circulated only at the cantonal level, access was restricted for interested persons who, for any reason, were not in the Cantón. Moreover, the cited provision establishes that notice must be given at least fifteen days in advance, whereas in this case the municipal authorities acknowledge that it was given only eight days in advance, which is plainly outside the legally prescribed time limits.

It is also important to emphasize that the respondent authorities themselves acknowledge that the expected number of people did not attend the hearing, which this Court considers attributable, among other possible reasons, to deficient notice. Moreover, with respect to the hearing, the record shows that it was suspended and was not convened again before the Plan Regulador was approved. This plainly violated the rights to a hearing and participation, because interested parties were entirely unable to be present on the day the Plan was approved. This Court considers that, although the respondent authorities are correct in stating that the comments made by participants at the hearing are not binding for purposes of approving the Plan Regulador, this does not in any way mean that the hearing may be dispensed with. That would unquestionably constitute a violation of the principle of democratic participation, understood as the opportunity for persons who may be affected by implementation of the Plan Regulador, or who have an interest in that decision, to express their criteria, opinions, viewpoints, or objections concerning it from an early stage, without being subject to specific formalities in order for their views to be taken into account.

Accordingly, this Court finds that the petitioner is correct in maintaining that suspending the hearing without subsequently holding it again does entail a violation of the right to citizen participation. Moreover, the petitioner argues that the presenter at the hearing could not be clearly understood because of sound problems, to which the respondent party replies that this was primarily because the subject matter was highly technical. This Chamber emphasizes that the right to participation also requires that the information provided to the governed party (administrado) include nontechnical summaries enabling people to understand the scope of the discussion. Thus, the respondent authorities cannot claim that the people participating in the hearing did not understand its content because of its highly technical nature, since it is the Administration’s responsibility to ensure that the information is conveyed in a manner that anyone can understand.

Accordingly, having concluded that this Court finds that the hearing established in Article 17 of the Ley de Planificación Urbana was not held in accordance with the standards prescribed in that provision, and given that this is a legally established procedure, any acts issued after the hearing in connection with the approval of the Plan Regulador de La Fortuna de San Carlos are likewise unlawful, because, as explained in the preceding recital (considerando), for an act to be valid, the preceding act must have been issued in accordance with the applicable rules. For that reason, this Chamber will not rule on the environmental feasibility (viabilidad ambiental) requirement that must be granted by the Secretaría Nacional Ambiental, because if the prerequisite—namely, the hearing—was not lawfully fulfilled, then neither was the environmental requirement, nor any other requirement. With regard to the hearing, in judgment number 2011-001054, issued at 9:30 hours on 28 de enero de 2011, this Chamber likewise determined that its purpose is to guarantee the exercise of the community’s right to participate in a matter that directly affects it and that, consequently, it must take place before the administrative decision is made, thereby constituting an expression of the democratic principle.

Accordingly, hearings of this kind are not merely part of a procedure that must be scheduled as a formality, such that they may be arranged in a manner that renders the exercise of the right they are intended to protect ineffective, by being conducted under conditions that turn them into a mere formality incapable of achieving the objectives they are intended to fulfill in protecting the right to information and citizen participation; although, certainly, they must not become an obstacle to the timely resolution of the matter either.´ (Emphasis by underlining not in the original).

II.ON THE PRINCIPLE OF LEGALITY (principio de legalidad). In the case under review (sub examine), the protected party alleges that the Mayor of Goicoechea approved construction permit (permiso de construcción) number UN 1471-2010 dated 17 de noviembre de 2010 for [...] to install a tower that would serve as a platform for operating mobile telephony using electromagnetic waves, even though that Municipality’s Regulatory Plan (Plan Regulador), dating from 2000, does not provide for a land use (uso de suelo) relating to the installation of cellular telephone towers. In this regard, it should be noted that the Municipality approved and published the zoning regulations (reglamento de Zonificación) for the canton in question in Supplement number 23 to La Gaceta number 56 of 31 de marzo de 2000. In short, it may be gathered from the protected party’s allegations that his claim is that, if the aforementioned zoning regulations do not expressly include the construction of telecommunications towers as a permitted land use, then the issuance of a land-use certificate (certificado de uso de suelo) for purposes of granting construction permit number UN 1471-2010 was legally improper, since it would violate the principle of legality enshrined in Article 11 of the Political Constitution, insofar as the Administration may not grant a permit that is not expressly regulated.

In this case, for the aforementioned land-use certificate to be issued, the zoning regulations should have been amended in accordance with the procedure established in Article 17 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), which includes, among other things, the requirement of a prior community hearing. The principle of legality means that the acts and conduct of the Administration must be subject to the law and, in general, to all rules of the legal system. This is known as the principle that the Administration is subject to law (principio de juridicidad de la Administración), meaning that public institutions may act only insofar as the legal system itself empowers them to do so, normally through express provisions. Consequently, they are permitted to do only what is expressly authorized by the Constitution and the law, and anything not authorized is prohibited. In this case, the petitioner is correct in stating that, when the construction permit cited above was granted, the zoning regulations of the Municipality of Goicoechea did not provide for land use for the installation of electromagnetic towers for mobile telephony, nor did any other rule.

It should even be noted that, when the land-use certificate was issued, the General Regulations for Municipal Telecommunications Licenses of the Municipality of Goicoechea (Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea), approved in Article 24 of Ordinary Session number 19-2011 of 9 de mayo de 2011 and published in La Gaceta number 105 on the 1º of the following month, which came to regulate that subject matter, had not yet entered into force. Consequently, the construction permit granted by the Mayor of the respondent municipality was based on a land-use certificate that was not actually contemplated by the legislation in force when it was issued, namely, the aforementioned zoning regulations of that canton. III.- ON THE MUNICIPAL REGIME (RÉGIMEN MUNICIPAL). First, it is appropriate to examine the importance of regulatory plans within local legal systems.

Article 1 of the Urban Planning Law defines a Regulatory Plan as: “The local planning instrument that defines, through a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic material, or supplement, the development policy and plans for population distribution, land uses, thoroughfares, public services, community facilities, and the construction, conservation, and rehabilitation of urban areas.” In turn, Article 15 of the aforementioned Law establishes that, pursuant to Article 169 of the Political Constitution, municipal governments are recognized as having jurisdiction and authority to plan and control urban development within the boundaries of their jurisdictional territory. Consequently, each of them shall take the appropriate measures to implement a regulatory plan and the related urban-development regulations in the areas where they are to apply. Thus, one of the principal powers vested in municipalities concerns the planning and control of urban development within the jurisdictional boundaries of their territory.

The Regulatory Plan has been the principal technical and legal instrument available to municipalities for exercising that power. Ideally, every municipality should have its own Regulatory Plan. The importance of Regulatory Plans lies in the benefits they provide, which, according to the Municipal Management Directorate of the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, are as follows: they allow local authorities to exercise better control over the canton’s territory; create zoning that reduces the adverse impacts of many activities; allow a better balance between private and community interests; provide legal certainty and investor confidence; foster a harmonious relationship among the various land uses; ensure convenient access from properties to public roads; provide for the proper subdivision of land; reserve spaces for public use; promote the rehabilitation of areas and prevention of their deterioration; and ensure safety, aesthetic appearance, and sanitation in construction.

It follows from the foregoing that a Regulatory Plan is law in the substantive sense, which means that it contains rights for governed persons and obligations for the Administration. Furthermore, the proper application of a regulatory plan requires related regulations governing specific situations. To this end, there are regulations implementing regulatory plans, including regulations on urban renewal, construction, the official map, subdivision (fraccionamiento) and urban development, and zoning. Regulations implementing regulatory plans must establish, at a minimum, the following matters: the different land uses within the canton; access from urban properties to public roads; land subdivision and the rules governing it; the areas to be allocated to community facilities and public roads; the spaces to be reserved for public uses; provisions concerning the aesthetic appearance, convenience, health, and safety of construction; and any other provision required by the community interest.

Specifically, the zoning regulations, under which land-use determinations are issued, concern administrative acts (actos administrativos)—because they emanate from a territorial Public Administration in the exercise of its administrative authority—that are acts of certification (de conocimiento)—because their content is limited to recording a specific situation previously established in a regulatory plan—specific—because one is issued for each property—external—because they transcend the sphere of the entity issuing them—and explicit—because they must always have express content. Through such an act, a Municipality certifies, solely and exclusively, the use that may be made of a particular property, in accordance with the zoning it has implemented in its Canton or the applicable zoning, as previously indicated. This conduct is merely declaratory in content, meaning that it does not create, modify, or extinguish any legal situation; rather, it records a very specific situation, namely, the possible uses of the land under the regulations in force at that time, and nothing more.

Therefore, that certificate, by itself and even when it accords with the wishes of the owner or possessor of the lot or property concerned, does not have the legal effect of automatically authorizing anyone to construct a building or engage in an economic activity at that location. For that purpose, the Municipality must issue a separate act, namely, the corresponding construction permit or a license to engage in for-profit activities. In other words, it cannot be asserted that a land-use certificate, once issued, creates per se a subjective right (derecho subjetivo) to use the property as indicated therein, because, for that to occur, the legal system requires the issuance of another specific act, such as a permit, license, or authorization, without which—it bears adding—the legal impediments to exercising the activity or right remain in place. Moreover, in this area, the Municipality’s certifying authority (potestad certificadora) does not permit the competent official to apply discretionary criteria: either the use is permitted or it is not.

It is improper, however, to make broad interpretations to include uses that are not expressly provided for, and still less to fill gaps by analogy, since this ultimately entails an individual amendment of the applicable regulations or technical criteria. In addition, as provided in Article 74 of the Construction Law (Ley de Construcciones), all construction-related work must be carried out under a license from the corresponding Municipality, for which the Land-Use Certificate must be submitted in order to avoid undermining the purposes for which the land is designated. Now, pursuant to Article 24 of the Urban Planning Law, the zoning regulations, in addition to describing land uses as such, must regulate matters such as the location, height, and floor area of buildings (subsection b); the dimensions of setbacks (retiros), yards, and other open spaces, and lot coverage by buildings and structures (subsection d); and any other urban-planning or architectural element relating to land use whose regulation is of interest to the local community (subsection g), the latter including matters relating to landscaping.

In addition to the foregoing, many municipalities enact Municipal Construction Regulations (Reglamento Municipal de Construcciones) specifying local rules concerning the safety, sanitation, and aesthetic appearance of structures or buildings, without prejudice to the relevant provisions of this law and any other provisions in force or applicable to this field, all pursuant to Articles 56 et seq. of the Urban Planning Law. In the absence of Municipal Construction Regulations, the Construction Law and the Construction Regulations (Reglamento de Construcciones) issued by INVU apply, as the Chamber previously held in decisions numbers 2153-93 at 9:21 hours on 21 de mayo de 1993, 1996-4205 at 14:33 hours on 20 de agosto de 1996, and 2004-01923 at 14:55 hours on 25 de febrero de 2004. We therefore conclude that, for a land-use certificate to be granted, the corresponding type of building must be expressly regulated in the respective zoning regulations.

If this is not the case, those regulations must be amended in accordance with the procedure established in Article 17 of the Urban Planning Law, subsection 1) of which provides that a public hearing (audiencia pública) must be convened through the Official Gazette and any necessary additional publicity, indicating the place, date, and time for consideration of the proposed measure and any oral or written comments that residents or interested parties may wish to submit, all in order to respect municipal residents’ right to participation. Contrary to the position maintained by the Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, platforms for cellular telephony, because of their dimensions and visual impact, are indeed subject to zoning criteria, provided that such criteria remain within reasonable bounds and do not impair the essential content of the fundamental right to communication.

IV. ON CITIZEN PARTICIPATION (PARTICIPACIÓN CIUDADANA)

Citizen participation in the enactment of local regulations was recognized as a principle in the 1992 Rio Declaration. That same year, the United Nations, in Local Agenda No. 21, declared it essential for local governments and their municipal residents to play a leading role in achieving environmental sustainability. Community participation, as a mechanism for achieving sustainable development, was also embraced by the Istanbul Declaration, which advocates strengthening the municipal system as an expression of democratic participation. Article 9 of the Constitución Política, for its part, establishes, among other characteristics, that the Government of the Republic must be participatory, which clearly extends to municipal governments. In our case, Article 17 of the Ley de Planificación Urbana requires that a public hearing (audiencia pública) be convened through the Diario Oficial both before implementing a Regulatory Plan (Plan Regulador) and when seeking to amend, suspend, or repeal that plan or any of its regulations, in whole or in part.

This hearing, inherent in community life within a canton, reflects the fact that primary authority over urban planning (planificación urbana) rests with the municipalities, since they are responsible for scheduling and holding it. It is therefore not merely a power, but an actual legal obligation incumbent upon local governments, which acquires constitutional relevance because it forms part of the constitutional concept of “local interests and services” referred to in Article 169 of the Constitución Política. Regarding its participatory nature, the Constitución Política itself requires it, since the amendment to numeral 9 of the Fundamental Law, in force since 31 de julio de 2003, established that the Government of the Republic must, among other things, be participatory, meaning that the government in office must give effect to what has been established through public deliberation, a characteristic that extends to municipal government.

In other words, citizens are to have greater participation in political decision-making and may and must exercise direct influence over public decisions. This principle, viewed as the fundamental right to citizen participation, establishes that the people must be equally entitled to express both majority and minority viewpoints. Accordingly, national participation mechanisms such as a referendum or plebiscite are important, as are local mechanisms, such as the hearing provided for in Article 17 of the Ley de Planificación Urbana. In this regard, citizen participation is a duty that necessarily extends to local governments and also finds legal support in Article 5 of the Código Municipal, which requires municipalities to promote the active, informed, and democratic participation of the people in local-government decisions. Consequently, the hearing referred to in Article 17 of the Ley de Planificación Urbana must comply with all the parameters established therein: a) it must be public; b) it must be convened through the Diario Oficial; c) the notice must contain the necessary additional information, indicating the venue, date, and time for consideration of the project; and d) the verbal or written comments that residents or interested parties wish to submit must be added to the text of the Regulatory Plan or its amendment.

To the foregoing must be added the municipalities’ obligation to ensure adequate communication of the Regulatory Plan or its amendment, for which reasonable means consistent with the municipal budget must be used. By way of example, this entails dissemination measures ranging from posting the information on a municipality’s website to publishing it in a cantonal or national news outlet. Furthermore, as this Chamber stated in judgment number 2009-018358 at 14:31 on 2 de diciembre de 2009, when the technical issue is highly complex, as it is in this case, the Municipal Corporation is required, in order to ensure the effective participation of municipal residents, to provide the public with nontechnical summaries enabling them to understand the scope of the discussion. In this particular case, the Municipalidad de Goicoechea does not provide in its Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación) for the construction of cellular-telephone antennas; that is, this constitutes a new land use (uso de suelo).

Consequently, the aforementioned hearing becomes an indispensable element in forming the municipal decision intended to approve or amend a Regulatory Plan—or, as in this specific case, to issue land-use certificates (certificados de uso de suelo) for telecommunications—so as to ensure the effective participation of municipal residents by providing them with the necessary information, including summaries of technical matters expressed in language understandable to the ordinary citizen. All of this must remain within reasonable limits, since the hearing also cannot become an obstacle or a device for preventing the timely resolution of an application concerning the approval or amendment of a Regulatory Plan or any of its constituent regulations, such as the zoning regulations.

V. ON THE FUNDAMENTAL RIGHT TO TELECOMMUNICATIONS

In this regard, this Chamber stated the following in judgment number 2010-010627 at 8:31 on 18 de junio de 2010. IV.- On the merits.- It follows from the application instituting this proceeding that the substance of the matter centers on determining whether the Instituto Costarricense de Electricidad has in fact denied the appellant the requested Internet service and thereby violated not only her right to the efficient provision of public services but also her right to communication and information. For purposes of analyzing the specific case presented, this Chamber considers the following facts established. First, since junio del 2009, the appellant has been submitting a request to the respondent ICE office for Internet service to be installed at her residence. She reiterated her request THREE months later, namely, on 18 de setiembre del 2009, and filed a complaint with the Contraloría de Servicios almost TWO months later, namely, on 03 de noviembre del 2009.

Second, the respondent ICE office proceeded to deny the foregoing request, initially in agosto del 2009 on grounds of technical impossibility and then in noviembre del 2009 on the same grounds of technical impossibility. On 23 de noviembre del 2009, the appellant was informed by written notice that the service would be installed, only to be told again afterward that the service could not be provided because of a technical limitation preventing its installation, since the recommended distance is 3.5 km and the appellant’s residence is 5.6 km away. It follows from all the foregoing that this case did in fact involve the inefficient provision of a public service and a violation of the fundamental rights to communication and information, as explained below. A) On the fundamental right to the provision of public services under conditions of efficiency, equality, continuity, and adaptability.- On numerous prior occasions, this Constitutional Court has addressed the constitutional principles governing the provision of public services and the fundamental right to the efficient provision of public services. For example, judgment Nº2003-11382 at 15:11 hrs. on 7 de octubre de 2003 stated:

III.CONSTITUTIONAL PRINCIPLES OF EFFECTIVENESS, EFFICIENCY, SIMPLICITY, AND PROMPTNESS IN ADMINISTRATIVE ORGANIZATION AND FUNCTIONS. In its organic provisions, the Constitución Política incorporates or articulates certain governing principles of administrative organization and functions (organización y función administrativas), which, as such, must guide, direct, and constrain all public administrations in their day-to-day activities. Foremost among these principles are effectiveness, efficiency, simplicity, and promptness (Articles—all of the Constitución Política—140, subsection 8, insofar as it imposes upon the Executive Branch the duty to oversee the proper operation of administrative services and agencies; 139, subsection 4, insofar as it incorporates the concept of the “proper conduct of Government”; and 191, in enshrining the principle of administrative efficiency). These constitutional principles have been developed through subconstitutional legislation; thus, the Ley General de la Administración Pública incorporates them in Articles 4°, 225, paragraph 1°, and 269, paragraph 1°, and directs that they guide and inform all administrative organization and functions.

Effectiveness as a principle assumes that administrative organization and functions must be designed and conceived to ensure the attainment of the objectives, purposes, and goals proposed and assigned by the legal system itself; it must therefore be linked to planning and to evaluation or accountability (Article 11, paragraph 2°, of the Constitución Política). Efficiency entails achieving the best results with the greatest cost savings or through the rational use of human, material, technological, and financial resources. Simplicity requires administrative structures and their powers to be readily comprehensible and understandable, without convoluted procedures that delay the fulfillment of the public interests at stake. Promptness, for its part, requires public administrations to fulfill their objectives and purposes of serving the public interest, through the various mechanisms, in the most expeditious, rapid, and appropriate manner possible so as to avoid undue delay. This body of principles imposes permanent requirements, responsibilities, and duties upon all public entities, which they may not set aside temporarily or in an individual case.

IV. CONSTITUTIONAL PRINCIPLES GOVERNING PUBLIC SERVICES

All public services provided by public administrations—including welfare or social services—are governed by a series of principles that must be observed and respected at all times and without exception by the public officials responsible for their management and provision. Such principles constitute a non-waivable legal obligation imposed upon every administrative entity or body by virtue of their direct and immediate normative effect, since the body or standard of legality (bloque o parámetro de legalidad) (Article 11 of the Political Constitution) with which their actions must comply includes, among other elements, the general principles of administrative law (principios generales del derecho administrativo) (Article 6 of the General Law of Public Administration). It must not be overlooked that the General Principles of Law have the same rank as the rule that they interpret, supplement, or delimit; therefore, they may acquire constitutional rank if the provision in relation to which they perform such functions also has that rank.

As we shall see in the following recital (considerando), our fundamental text recognizes the proper functioning of public services as a fundamental right of individuals; consequently, the principles governing public services, insofar as they give effect to that right, have constitutional rank. Article 4 of the General Law of Public Administration clearly provides that “The activities of public entities as a whole shall be subject to the fundamental principles of public service, in order to ensure their continuity, efficiency, adaptation to any change in the legal framework or in the social need they satisfy, and equality in the treatment of recipients or beneficiaries.” Continuity means that the provision of services must not be interrupted. Various legal mechanisms under administrative law seek to safeguard this principle, such as the prohibition of strikes and work stoppages in essential public services, the doctrine of unforeseen circumstances (teoría de la imprevisión) for addressing economic disruptions that may suspend or bring public services to a halt, the immunity from attachment (carácter inembargable) of public-domain property allocated to the provision of a public service, and so forth.

Any act or omission by officials, or any failure on their part to anticipate matters in the rational organization of resources, that tends to interrupt a public service is manifestly unlawful. Regularity means that a public service must be provided or performed in accordance with certain pre-established rules, standards, or conditions. Continuity must not be confused with regularity: the former means that the service must operate without interruption, while the latter means that it must operate in compliance with the rules comprising the legal system. Adaptation to every change in the legal framework or to the needs imposed by the socioeconomic context means that administrative entities and bodies must have the capacity for foresight and, above all, for programming or planning so as to meet new demands and challenges, whether imposed by an increase in the volume of demand for the public service or by technological changes.

No public entity, body, or official may invoke a lack of budgetary or financial resources, the absence of equipment, the failure to upgrade such equipment technologically, or excessive or saturated demand for the public service as grounds for failing to provide it continuously and regularly. Equality or universality of access requires that all inhabitants have the right to demand, receive, and use the public service on equal terms and in accordance with the rules governing it; consequently, all persons in the same situation may demand identical benefits. One of the governing principles of public service not stated in Article 4 of the General Law of Public Administration is its mandatory nature, since it would serve no purpose to affirm that services must be continuous, regular, uniform, and universal if the service provider is under no obligation to provide them. The public administration providing the public service may not select its customers or users; it must provide the service to anyone who requests it.

V. FUNDAMENTAL RIGHT TO THE PROPER FUNCTIONING OF PUBLIC SERVICES

Our Political Constitution implicitly recognizes the fundamental right of the governed (administrados) to the proper and efficient functioning of public services—that is, to their provision in accordance with high quality standards—which necessarily entails the corresponding obligation of public administrations to provide them continuously, regularly, promptly, effectively, and efficiently. This latter obligation follows from the systematic relationship among several constitutional provisions, such as Article 140, subsection 8, which imposes upon the Executive Branch the duty to “Oversee the proper functioning of administrative services and offices”; Article 139, subsection 4), insofar as it incorporates the concept of the “proper conduct of Government”; and Article 191, insofar as it incorporates the principle of “administrative efficiency.” It follows from all the foregoing that the Public Administration, regardless of the type of public service it provides, is required to respect the foregoing principles and rights, particularly, in this case, the principles of efficiency and equality.

In this regard, the argument advanced by the Head of the challenged ICE Agency is entirely inadmissible when he states that Law No. 8642, “General Telecommunications Law,” which entered into force on 08 August 2008, modified the constitutional principles governing all public services, such that telecommunications service is to be understood not as a public service but as a service provided to the public whose defining characteristic is its “availability” to the public. Nothing could be further removed from the constitutional reality than this argument. Although public services have indeed evolved—in terms of the parties providing them, as their provision is no longer reserved exclusively to the State; in terms of the types of public services, as the existence of economic public services is also recognized; and in terms of the framework under which they are provided, as market liberalization means that some are provided under a competitive framework, among other respects—the foregoing constitutional principles remain unchanged.

It would therefore be contrary to Constitutional Law to assert that because telecommunications service is no longer a public service but rather a service provided to the public, the constitutional principles applicable to all provision of public services do not apply to it. Clearly, the telecommunications services provided by the Instituto Costarricense de Electricidad, although some of them are provided under a competitive framework, remain public services and are therefore subject to the constitutional principles of efficiency, effectiveness, equality, continuity, and adaptability. Thus, in this specific case, the violation of the right to receive public services efficiently is established, essentially because the appellant’s application remained pending for approximately SIX months; she was not informed from the outset that the requested service could not be provided; and after a service order was first prepared for her and the corresponding contract was drawn up, she was then informed that the service could not be provided.

Subsequently, after a new application was submitted, another service order was prepared for her, and she was sent a notice stating that “in the coming days, your esteemed person will be contacted in order to schedule an installation appointment” (page 048), only to be immediately informed thereafter that it had all been a mistake and that the requested service could not be installed. All of this demonstrates the inefficient provision of the Internet connection service offered by the respondent institute.

V.B- On the fundamental rights to information and communication.- In this specific case, because the public service at issue is a telecommunications service, two other fundamental rights are also involved: the right to communication and the right to information. With respect to these rights, it should be noted that, in light of the present-day information and knowledge society, the right of all persons to access and participate in the production of information and knowledge has become a fundamental requirement; therefore, such access and participation must be guaranteed to the entire population. Although these rights are related to others, such as freedom of expression and freedom of the press, they have their own distinct characteristics. Likewise, although they are more clearly defined today, they have their roots in the Universal Declaration of Human Rights, promulgated on 10 December 1948, which states in Article 19 that “everyone has the right to freedom of opinion and expression; this right includes freedom from interference because of one’s opinions, freedom to seek and receive information and opinions, and freedom to disseminate them, regardless of frontiers, through any medium of expression”; and in the American Convention on Human Rights, promulgated in the year 1969 (Pacto de San José), which provides that freedom of thought and expression includes “...the freedom to seek, receive, and disseminate information and ideas.” In this regard, all entities responsible for public telecommunications services are required to respect those rights, provided, of course, that the established requirements have been met, such as completing an application form and paying the corresponding fee.

In this case, ICE is required to provide the requested Internet service despite technical limitations, since it was entrusted with providing a public service such as telecommunications precisely for the purpose of creating the necessary infrastructure, planning the expansion of that infrastructure, and ultimately making the public telecommunications service accessible to all inhabitants of the country, thereby enabling them to exercise their fundamental rights to communication and information. It must not be understood that because an area is remote, because construction of the necessary infrastructure would be minimally profitable, or because a technical limitation prevents installation of the service, there is therefore a valid justification for failing to provide the requested service, since expansion of this network is the responsibility of the respondent institution. This is because, as stated above, when an entity—whether public or private, but especially when public—has been entrusted with the mission of providing a public service, it is obligated to provide it continuously, adaptably, efficiently, and equally to all inhabitants, particularly when that public service is associated with other fundamental rights, such as, in this case, the rights to communication and information.”

Likewise, this Court, in judgment number 2010-012790 issued at 8:58 a.m. on 30 July 2010, ruled as follows:

V. FUNDAMENTAL RIGHTS VIOLATED

With respect to this final point, it must be stated that advances over the last twenty years in information and communications technologies (tecnologías de la información y comunicación, TICs) have revolutionized the human social environment. It can be stated without fear of error that these technologies have affected the way human beings communicate, facilitating connections among people and institutions worldwide and eliminating the barriers of space and time. At present, access to these technologies has become a basic instrument for facilitating the exercise of fundamental rights (derechos fundamentales), such as democratic participation (electronic democracy) and citizen oversight, education, freedom of expression and thought, access to information and online public services, the right to interact with public authorities electronically, and administrative transparency, among others. Access to these technologies, specifically the right of access to the Internet or network of networks, has even been recognized as having the status of a fundamental right.

In this regard, the Constitutional Council of the French Republic, in Judgment No. 2009-580 DC of 10 de junio de 2009, regarded Internet access as a basic right, deriving it directly from Article 11 of the Declaration of the Rights of Man and of the Citizen of 1789. It held as follows: “Whereas, pursuant to Article 11 of the Declaration of the Rights of Man and of the Citizen of 1789: ‘The free communication of thoughts and opinions is one of the most precious rights of man: any citizen may therefore speak, write, and print freely, provided that he is accountable for any abuse of this freedom in the cases determined by law’; whereas, in the current state of the means of communication and in view of the widespread development of online public communication services, as well as the importance of those services for participation in democratic life and the expression of ideas and opinions, this right entails the freedom to access those services;” (emphasis not in the original).

In this context of the information or knowledge society, public authorities are required, for the benefit of governed persons (administrados), to promote and universally guarantee access to these new technologies. Based on the foregoing, this Constitutional Court concludes that the verified delay in opening the telecommunications market has violated not only the right enshrined in Article 41 of the Political Constitution, but has also affected the exercise and enjoyment of other fundamental rights, such as consumers’ freedom of choice enshrined in Article 46, final paragraph, of the Constitution; the right of access to new information technologies; the right to equality and the eradication of the digital divide (information exclusion)—Article 33 of the Constitution—; the right to access the Internet through the interface chosen by the consumer or user; and freedom of enterprise and trade.” Based on the precedents cited above, the existence of a fundamental right to telecommunications may be inferred, encompassing communications through any technological means, including telegrams, amateur radio service, the Internet, and fixed-line and cellular telephony, among others.

This right, in turn, is a prerequisite for the development of various dimensions of human life in society. Thus, telecommunications in general promote democratic participation, citizen oversight, education, freedom of expression and thought, access to information and public services, the right to interact with public authorities electronically, administrative transparency, and the free development of personality, among others. Telecommunications are also essential to guaranteeing peoples’ right to development, which requires a robust telecommunications infrastructure capable of enabling communication throughout the national territory, a fundamental factor in the country’s economic development. In this context, several international instruments have been adopted, such as the 2000 Millennium Declaration (approved by the United Nations General Assembly at its 8th plenary session of 8 de septiembre de 2000), point III.20 in fine of which establishes commitments by all Member States to implement specific public policies to lay the foundations of an Information Society; and the Geneva 2003 Declaration of Principles, “Building the Information Society: a Global Challenge in the New Millennium” (World Summit on the Information Society, the holding of which was approved by United Nations General Assembly Resolution 56/183 of 21 de diciembre de 2001), which establishes, as one of the fundamental principles for achieving an inclusive and integrated Information Society, that countries must commit to ensuring opportunities that benefit everyone, for which purpose the parties must cooperate to expand access to infrastructure and information and communications technologies.

Section B) of the latter Declaration likewise provides, with respect to all member countries of the United Nations Organization, that telecommunications infrastructure is a basic element for fulfilling international obligations concerning access to telecommunications. In pursuing this objective, all stakeholders have an obligation to cooperate and form partnerships, because governments, as well as the private sector, civil society, the United Nations, and other international organizations, have an important role and responsibility in developing the Information Society. Consequently, governments must endeavor to provide universal, ubiquitous, equitable, and affordable access to ICT infrastructure and services. Accordingly, the right to telecommunications is now recognized as a fundamental right and, as such, national and local authorities must take the actions necessary to ensure its proper realization.

This entails a duty of coordination between public entities with nationwide jurisdiction and those with local or municipal jurisdiction so that, on a reasoned basis and in accordance with the legal system, the human right to telecommunications is advanced; any decisions contrary to the legal system or lacking technical support undermine that right. A harmonious relationship must therefore be fostered among the powers of the various public entities that play a key role in the development of telecommunications, as in this case, which concerns cellular telephony and the Internet services that may be provided through it. It is contrary to this fundamental right both to deny, without adequate grounds or on grounds lacking technical support, the construction of the infrastructure required for cellular telephony (e.g., according to the current majority scientific view, harm to health from the installation of cellular telephone towers has been ruled out), and to assert that local governments may not object to the siting criteria for telecommunications towers when other significant interests must be safeguarded, such as river protection areas, public monuments, and areas protected because of vulnerable aquifers, among others. In the latter case, the parties must coordinate with one another in order to reach a reasonable decision that optimizes both the right to telecommunications and the relevant local rights.

VI.To elaborate further on the construction of telecommunications towers, Decreto Ejecutivo número 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT, “Standards and Powers of Public Entities for the Coordinated and Expeditious Approval Required for the Installation or Expansion of Telecommunications Networks,” provides in Article 10 that municipalities shall have exclusive authority to issue land-use certificates (certificados de uso de suelo), in accordance with the Plan Regulador or its regulations in force, provided that the installation of telecommunications infrastructure is contemplated in that plan or those regulations. Likewise, subsection 2 establishes that municipalities have exclusive authority to grant building permits (licencias constructivas), in accordance with the Plan Regulador or its regulations in force, provided that the installation of telecommunications infrastructure is contemplated in that plan or those regulations.

In both cases, when the Plan Regulador and local regulations do not address such matters, building permits shall conform to Articles 4, 5, 6 and 11 of that executive decree. Section 4 concerns the integration of legal rules (integración de las normas); Article 5 emphasizes the declaration of public interest (declaratoria de interés público) established in Section 74 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services; Section 6 defines a public telecommunications network (red pública de telecomunicaciones); and Section 11 establishes certain principles for granting land-use approvals and building permits, notably that municipalities shall facilitate the establishment, expansion, renewal, and operation of telecommunications infrastructure installations. It follows from the foregoing that the Executive Branch itself acknowledged that, although the construction of towers for the operation of mobile telephony involves a national interest, it also involves a local interest, which necessarily requires compliance with municipal urban-planning regulations (reglamentación urbanística municipal) and, therefore, with the provisions of the Urban Planning Law, particularly because, by virtue of the principle of legality (principio de legalidad), the cited decree must be applied in conformity with that higher-ranking legislation.

The matter at issue cannot be regarded as solely one of national interest. We do not deny that telecommunications are of national interest, but this does not preclude their also having an evident cantonal dimension that merits protection. One example is the interest communities may have in establishing requirements for the siting of towers or requiring measures to preserve scenic beauty. On this final point, in Judgment number 2003-006324 of 8:30 hours on 4 de julio de 2003, this Court stated:

IV.Concerning the impairment of the scenic beauty of the Orosi Valley. The scenic beauty of a natural site is protected under constitutional law as part of the fundamental right to a healthy environment, recognized by both Articles 50 and 89 of the Political Constitution and developed through ordinary legislation, specifically the Organic Environmental Law in Articles 71 and 72, which provide: Article 71.- Visual pollution. Actions, works, or installations that exceed, to the temporary or permanent detriment of the landscape, the maximum permissible limits established by existing or future technical standards shall be deemed visual pollution (contaminación visual). Article 72.- Landscape conservation. The competent authority shall encourage the public and private sectors to participate in landscape conservation (conservación del paisaje). When carrying out a project requires affecting the landscape, the resulting landscape must be of at least the same quality as the previous one.”

The protection of scenic beauty (bellezas escénicas) is a fundamental value enshrined in our Constitution, regardless of the basis invoked for such protection, whether it is the site’s tourism value and, consequently, the economic potential of this industry; its purely aesthetic value; the simple need to have places where people can enjoy a beautiful natural landscape without the abrupt intrusion of an element that clashes sharply with the surroundings and disturbs our rest; or all of these considerations together, this Court must afford protection. This Court does not believe that protecting scenic beauty prevents economic development; these two values are equally constitutional and can coexist without either being pursued to the detriment of the other. In addition, it must be reiterated that the fact that this type of land use (uso de suelo) is not included in the list of prohibited uses in the Reglamento de Zonificación de Goicoechea does not mean that it is permitted, since it is likewise not included in the list of permitted uses, and both lists are exhaustive. A contrary interpretation, as advocated by the respondent municipality, would mean that the list of permitted uses was infinite, since it would encompass everything not expressly prohibited.

VII. ON THE COORDINATED PROTECTION OF THE CONSTITUTIONAL RIGHTS TO PARTICIPATION AND TELECOMMUNICATIONS

As explained in the preceding recitals (considerandos), we recognize and emphasize the legal significance of both the fundamental right to telecommunications and the constitutional right to participatory government (gobierno participativo). On the one hand, the importance of telecommunications to the development of society and the personal development of citizens is recognized; on the other, the placement of cellular telephone towers also affects legally significant community interests. Consequently, the consultation mechanism (mecanismo de la consulta) established in Article 17 of the Ley de Planificación Urbana must be respected because it constitutes an expression of the constitutional right to participatory government; however, that mechanism cannot result in the stagnation of telecommunications development and, with it, an infringement of the fundamental right to that service, as would occur if decisions lacking a technical basis were made at the municipal level.

VIII. ON THE REGLAMENTO GENERAL PARA LICENCIAS MUNICIPALES EN TELECOMUNICACIONES DE LA MUNICIPALIDAD DE GOICOECHEA

Although the Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea was not used as the basis for the land-use certificate (certificado de uso de suelo) relating to construction permit (permiso de construcción) number UN 1471-2010, since the latter was issued on 17 de noviembre de 2010 and the aforementioned regulations were approved in Article 24 of ordinary session number 19-2011 of the Concejo Municipal de Goicoechea, held on 9 de mayo de 2011, it is appropriate to clarify the legal nature (naturaleza jurídica) of that regulatory instrument in order to specify the content of the operative part (parte dispositiva) of this ruling. The regulations in question govern the procedures for obtaining Municipal Construction Licenses (Licencias Municipales de Construcción) and a Commercial Telecommunications Operating License (Licencia Comercial de funcionamiento en telecomunicaciones), as well as the conditions governing the location, construction, and installation of telecommunications structures (obras constructivas de telecomunicaciones).

Thus, among other matters, the aforementioned regulations govern the zoning (zonificación) of telecommunications towers in the canton of Goicoechea. As stated supra, a Regulatory Plan (Plan Regulador) consists of several implementing regulations, such as Construction Regulations (Reglamento de Construcciones) or Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación). Approval of the latter requires the same procedure established for the Regulatory Plan. Having analyzed the Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea, we conclude that those regulations contain elements characteristic of Construction Regulations or Zoning Regulations. For example, Article 11 states: “The spaces where the Structures (Obras Constructivas) are intended to be located and installed shall have minimum frontage and depth dimensions equivalent to 20% of the height of the tower, measured from the center of the tower base to the top of the tower, without including the paragraph (e.g., a tower 30 meters high shall have minimum dimensions of 6 meters of frontage by 6 meters of depth; a tower 45 meters high shall have minimum dimensions of 9 meters of frontage by 9 meters of depth; and a tower 60 meters high shall have minimum dimensions of 12 meters of frontage by 12 meters of depth), and the space in which they are built must have access to a public road.” This article clearly establishes not only the conditions of the spaces where the towers will be installed, but also their dimensions.

The cited provision continues by stating that the space shall be used exclusively and solely for the towers, thereby prohibiting any other construction work. The following provision, namely Article 12, adds: “A buffer strip (franja de amortiguamiento) equal to ten percent (10%) of the height of the telecommunications tower, measured from the center of its base, shall be maintained around a Structure. The antenna or structure may not be placed adjacent to the boundary of the space in question, as a safety measure for neighboring structures, and access must be provided at all times for personnel required to preserve and maintain the property where they are located.” The regulations continue by establishing requirements for the construction of the towers. Along the same lines, Article 14 states: “The construction and installation of the structures referred to in these Regulations shall not be permitted within a radius of 150 meters around public or private educational institutions; within a radius of 100 meters around recreational centers; on residential buildings; in the backyards of homes or businesses; in protection areas (áreas de protección) surrounding water springs (nacientes de agua) and rivers; at public monuments; at properties declared historical heritage (patrimonio histórico); and, in general, at any places afforded special protection under Ley No. 7555 and its Regulations (...).” Article 17, in turn, provides: “The structures referred to in these Regulations shall be built so as to blend in or be camouflaged, in such a manner that the urban landscape defined therein is neither adversely affected nor visually polluted.” One aspect of the Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea that clearly addresses matters characteristic of Construction Regulations is found in Articles 24, which establishes the requirements for obtaining a Construction License (Licencia de Construcción), and 25, which governs the circumstances in which the Municipality will not issue such licenses, including when the tower is less than 30 meters high or does not exceed the maximum height established by the Dirección General de Aviación Civil.

The Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea also addresses matters typically covered by zoning regulations, such as the land-use certificate. Indeed, Article 10 establishes the requirements for obtaining a land-use certificate, and the sixth paragraph of Article 11 further states that towers should preferably be located in Industrial Zones (Zonas Industriales) defined by the Regulatory Plan. It is therefore evident that the Concejo Municipal de Goicoechea issued regulations governing matters characteristic of the regulations comprising a Regulatory Plan without first following the procedure established in the Ley de Planificación Urbana, which includes providing the hearing (audiencia) prescribed in Article 17 of that Law. In other words, the legal nature of the regulations at issue means that the procedure established in Article 43 of the Código Municipal cannot validly be used for their approval.

That procedure is intended for external municipal regulations unrelated to urban development and describes a process entirely different from that prescribed by the Ley de Planificación Urbana: instead of a nonbinding public hearing (audiencia pública no vinculante), convened through the Diario Oficial and specifying the place, date, and time for consideration of the proposed regulations and the residents’ oral or written comments—with at least fifteen business days’ prior notice, as required by the aforementioned Law—it provides for another type of nonbinding public consultation (consulta pública no vinculante) that does not require a hearing and merely grants municipal residents ten days to comment on the proposed regulations published in La Gaceta; that is, it is a consultation in which the form of participation differs because it lacks the real-time interaction characteristic of a hearing.

IX. ON THE MODULATION OF THE EFFECTS (DIMENSIONAMIENTO DE LOS EFECTOS) OF THIS JUDGMENT

Now, having established that the requirement to hold the hearing in question was not fulfilled, which entails an omission contrary to the residents’ constitutional right to participate in municipal government and to the principle of legality, it is appropriate to examine whether, based on the particular circumstances of this specific case, it is feasible to modulate the effects of a favorable judgment (sentencia estimativa), a possibility that has a statutory basis under a comprehensive interpretation of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional). On the one hand, Article 91 of that statute regulates the modulation of the effects of judgments in constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad) to prevent serious disruptions to social security, justice, or peace; on the other hand, Article 13 of that law provides that constitutional case law is binding erga omnes, except upon the Court itself.

Accordingly, the same ratio iuris underlying the modulation contemplated in the aforementioned Article 91 applies to amparo proceedings (amparo), since, by virtue of the aforementioned erga omnes effect, a judgment in that type of constitutional proceeding may likewise produce practical consequences even more harmful than those arising from the unconstitutionality found. Moreover, the modulation of the effects of judgments in constitutional matters is a normal and wholly accepted instrument in modern constitutional law, and has even been applied in German constitutional case law since the early 1950s. Consequently, for purposes of ruling on such modulation, the following points should be highlighted. First, Article 74 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services (Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos) declared the establishment, installation, expansion, renewal, and operation of public telecommunications networks or any of their components to be in the public interest.

That provision establishes the obligation of the Public Administration, which obviously includes Municipal Governments, to endeavor to ensure optimal conditions so that telecommunications service providers may conduct their activities on an equal footing and as efficiently as possible. Furthermore, as of this date and according to current scientific knowledge, which may change in the future, the power generated by mobile telephone base-station antennas is too low to pose health risks and, as of this date, does not constitute an environmental risk, as this Chamber has already held in judgments numbers 2011-05516 at 12:31 hours on 29 de abril de 2011, 2011-008316 at 11:44 hours on 24 de junio de 2011 and 2003-03419 at 15:54 hours on 24 de abril de 2003. In addition, no technical evidence has been submitted with the petition establishing any type of imminent threat to health as a consequence of the construction of the tower in question.

Accordingly, these considerations are sufficient to conclude that, had this amparo been granted, as we believe it should have been, the effects of the favorable judgment would have been modulated so that construction permit number UN 1471-2010 and the corresponding land-use certificate (certificado de uso) would have remained valid in order to preserve the population’s fundamental right to telecommunications; however, to safeguard the constitutional right to participatory government, the Municipalidad de Goicoechea would have been ordered, as of notification of the decision and before issuing any further land-use certificates (certificados de uso de suelo) concerning the construction of cellular telephone towers, to comply immediately with the procedure established in Article 17 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana); that is, application of that municipality’s General Regulations for Municipal Telecommunications Licenses (Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones) would have been suspended until the procedure set forth in Article 17 of the Ley de Planificación Urbana had been followed.

POR TANTO:

The petition is denied. Justices Armijo Sancho, Cruz Castro and Rueda Leal dissent and would grant the petition.

Gilbert Armijo S.

Acting President Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Rodolfo E. Piza R.

Ricardo Guerrero P. Jorge Araya G.

#/ vgranados vgranados 2 18 2013-01-21T20:10:00Z 2013-01-21T20:10:00Z 2 13718 75454 Poder-Judicial 628 177 88995 11.5606 Clean Clean 21 6 pto 6 pto 0 3 false false false false MicrosoftInternetExplorer4 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veintisiete de enero de dos mil doce.

Recurso de amparo interpuesto por M.H.G.O. contra la MUNICIPALIDAD DE NICOYA y otra.

RESULTANDO:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 11 de agosto de 2011, la recurrente alegó que es vecina de […]. Explicó que, en diciembre de 2010, la empresa […] inició, en un lote contiguo a su propiedad, la construcción de una torre de telecomunicaciones. Alegó que la excavación necesaria para instalarla, representa un peligro para la estructura de su casa e, incluso, puede provocar filtraciones de agua. Alegó que la estructura tampoco respeta los retiros mínimos. De otra parte, indicó que, el 7 de enero de 2011, presentó una solicitud de información ante la Municipalidad de Nicoya, pero simplemente le indicaron que la construcción cuenta con todos los permisos. Sin embargo, ella no está de acuerdo, pues la Municipalidad de Nicoya no ha publicado el respectivo reglamento para poder otorgarlos. Además, la torre está en una zona residencial. Agregó que el mismo Concejo consideró que debía paralizarse la construcción, para realizar una investigación, pero el Alcalde no acató lo resuelto. De igual manera, denunció el problema ante la Rectoría de Telecomunicaciones, pero solo le indicaron que el órgano competente para otorgar los permisos es la Municipalidad.
2. 2Por resolución de 31 de agosto de 2011 -una vez que la recurrente aportó certificación de personería jurídica de la empresa […]-, se le dio curso al proceso.
3. 3Mediante escrito presentado el 8 de septiembre de 2011, M.A.J.M., Alcalde de Nicoya, rindió el informe. Indicó que no es cierto que la propiedad de la recurrente haya sufrido ningún menoscabo, pues al construir la torre se tomaron todas las precauciones necesarias. Agregó que la Municipalidad de Nicoya ha respondido todas las gestiones presentadas.
4. 4Mediante escrito presentado el 4 de octubre de 2011, N.V.S., representante legal de […], contestó el recurso. Indicó que las cuestiones planteadas son de manera legalidad, por lo que deben resolverse en otra vía. En todo caso, no es cierto que se afectara la propiedad colindante. Durante la construcción se tomaron todas las precauciones y ya el terreno está al mismo nivel. Los retiros no solo se han respetado, sino que son mayores que los exigidos. En cuanto a la falta de reglamento, se debe aplicar el Decreto Ejecutivo No. 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT, de manera que no hay vacío normativo.
5. 5El 6 de octubre de 2011, el Secretario de esta Sala hizo constar que no aparece informe rendido por el Presidente del Concejo Municipal de Nicoya.
6. 6En la substanciación del proceso se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Araya García; y,

CONSIDERANDO:

I.La recurrente indicó que en un lote contiguo a su casa de habitación, en […], la empresa […] construyó una antena de telecomunicaciones. Alegó que, durante la construcción iniciada en diciembre de 2010, se socavaron los cimientos de su casa de habitación, la estructura no guarda los retiros mínimos y, en este momento, hay riesgo de filtraciones de agua. De otra parte, alegó que el Alcalde le asegura que la empresa cuenta con todos los permisos, lo que, a su juicio, no es posible, pues la Municipalidad de Nicoya no ha aprobado ningún reglamento que permita ese tipo de estructuras y tampoco hay plan regulador.

II.Recientemente, ante un caso similar al aquí planteado, esta Sala se pronunció en sentencia No. 2011- 015763 de las 9:46 hrs de 16 de noviembre de 2011, con redacción del Magistrado ponente, en los siguientes términos: VI.- INFRAESTRUCTURA DE TELECOMUNICACIONES, MUNICIPIOS, PLANES REGULADORES, ZONIFICACION, CERTIFICADOS DE USO DE SUELO Y LICENCIAS DE CONSTRUCCIÓN. En un claro intento de brindar simetría y normalización en materia de infraestructura de telecomunicaciones por tratarse de un tema de clara vocación nacional, se han dictado una serie importante de instrumentos normativos de carácter general, tanto a nivel nacional como cantonal. Así, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto No. 36159 de 10 de mayo de 2010, denominado “Normas Estándares y Competencias de las Entidades Públicas para aprobación coordinada y expedita requerida para la Instalación y Ampliación de Redes de Telecomunicaciones”, cuyo fin fue uniformar los trámites para obtener autorizaciones para construir e instalar infraestructura de telecomunicaciones ante la dispersión normativa imperante y colmar las lagunas existentes en la materia.

En el artículo 10°, párrafo 1°, de este Decreto Ejecutivo se dispuso que es competencia municipal “Otorgar los certificados de uso de suelo, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes”, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. En los casos donde el Plan Regulador y la reglamentación local no contemplan esta materia, los certificados de uso de suelo se adecuarán a lo establecido en los artículos 4, 5, 6 y 11 del presente decreto. Consecuentemente, el decreto admite dos hipótesis: a) Que la respectiva municipalidad cuente con Plan Regulador y, concretamente, Reglamento de Zonificación y dentro de los mismos se regule el tema de la instalación de infraestructura de telecomunicaciones y b) En ausencia de esa normativa, el ayuntamiento debe conocer y resolver la solicitud del certificado de uso del suelo, conforme los artículos 4° (integración de normas), 5° (interés público en el establecimiento, instalación, ampliación, renovación y operación de las redes públicas de telecomunicaciones), 6° (concepto de red pública de telecomunicaciones) y 11° (principios para el otorgamiento de usos de suelo y permisos de construcción) de ese Decreto Ejecutivo.

El artículo 11° del Decreto Ejecutivo de comentario establece lo siguiente: 1. En los casos donde la zonificación para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones no sea explícita o no se encuentre establecida en el Plan Regulador de cada Municipalidad, o bien que la reglamentación del ordenamiento territorial se contraponga a la misma o no se regule esta materia, aplicando el principio de legalidad establecido tanto en el artículo 11 de la Constitución Política así como el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, la Municipalidad favorecerá su establecimiento, ampliación, renovación y operación aplicando lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley No. 7593, que declara el carácter de interés público de las actividades de establecimiento, instalación, ampliación, renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos.

En todo caso, dicha decisión determinará, igualmente, que se cumpla con la aplicación de los principios rectores del Sector Telecomunicaciones señalados en el artículo 3 de la Ley General de Telecomunicaciones y en cumplimiento del principio de legalidad al cual toda la Administración Pública se encuentra sujeta por así disponerlo el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, así como el artículo 11 de la Constitución Política. 2. En razón de lo dispuesto en los incisos a) y h) del artículo 3 de la Ley General de Telecomunicaciones, Ley No. 8642, así como lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, Ley No. 7593, y en cumplimiento del principio de legalidad establecido en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, y en el artículo 11 de la Constitución Política, las municipalidades fundamentarán sus acciones para el otorgamiento de “usos de suelo conforme” y permisos de construcción en los siguientes principios: a) Principio de universalidad, de manera que se propicie la concesión de las autorizaciones citadas a todos los interesados en ofrecer servicios de telecomunicaciones en el cantón sin discriminación alguna, con el objeto de que se garanticen, al menos, un mínimo de servicios de telecomunicaciones para los habitantes de todas las zonas y regiones del país en igualdad de condiciones. b) Principio de neutralidad tecnológica, de manera que el otorgamiento de las autorizaciones citadas garanticen el derecho de los operadores de redes y proveedores de servicios de telecomunicaciones de escoger las tecnologías por utilizar. c) La declaratoria de interés público que establece el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, de manera que se otorguen las autorizaciones citadas, considerando que resulta de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos.

A partir de diciembre de 2010, de manera conjunta, varias corporaciones municipales aprobaron y publicaron el respectivo Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones, según un proyecto de reglamento modelo que ha sido adoptado por la mayoría de las entidades territoriales y el que dispone en cuanto a los certificados de uso de suelo una norma que se repite, en casi todos, bajo los siguientes términos: Se otorgará el certificado de Uso de Suelo como uso conforme en cualquier área de la zonificación del cantón, siempre y cuando cumpla con los requisitos y condiciones establecidos en este Capítulo. Dentro de los requisitos que se fijan están cumplimentar un formulario con la indicación de la altura de la torre, georeferenciación de la ubicación del centro de la torre con coordenadas de longitud y latitud, plano catastrado, cédula de identidad o certificación de personería jurídica del solicitante.

También los predios donde se instala o ubica la infraestructura deben tener ciertas medidas mínimas de frente y fondo, una franja de amortiguamiento mínima alrededor de la obra, alturas mínimas y máximas, retiros, etc. Incluso en tales reglamentos municipales, se prevé la posibilidad de excepcional tales recaudos cuando el solicitante justifique la necesidad de parámetros distintos con fundamento en estudios técnicos que así lo justifiquen. Bajo esta inteligencia las municipalidades deben otorgar los certificados de uso de suelo para la construcción e instalación de infraestructura de telecomunicaciones en cualquier área de zonificación del cantón, por lo que no se requiere que el Plan Regulador o el Reglamento de Zonificación preexistentes en caso de existir- sean reformados, modificados o adicionados para regular una zona específica para ubicar la infraestructura de telecomunicaciones.

Para la ubicación de la infraestructura basta cumplir con los requisitos técnicos y de emplazamiento fijados por la legislación nacional y los reglamentos del Poder Ejecutivo o municipales específicos. Para el caso específico, el ³Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea de 1° de junio de 2011, dispone en su artículo 11°, párrafo in fine, lo siguiente: Las obras a las que se refiere este Reglamento se deberán ubicar de preferencia en las Zonas Industriales, definidas en la actualidad por el Plan Regulador, sin perjuicio de su ubicación en otros lugares del Cantón en los términos de este Reglamento. El numeral 11°, párrafo in fine, del citado reglamento de la Municipalidad de Goicoechea es suficientemente elocuente, al disponer que el certificado de uso del suelo para construir e instalar una torre o antena de telecomunicaciones puede ser concedido en cualquiera de las áreas o zonas establecidas previamente en el Plan Regulador y, en particular en el Reglamento de Zonificación, sin que sea necesario reformar, adicionar o modificar tales instrumentos, siempre y cuando se cumplan el resto de los requisitos y condiciones que establece el ordenamiento jurídico.

En punto a la licencia de construcción para la instalación, ampliación o modificación de una torre o antena de telecomunicaciones, la Ley de Planificación Urbana (artículo 29) y los Reglamentos municipales ya citados condicionan su otorgamiento a contar con un certificado de uso de suelo y el cumplimiento de otros requisitos de carácter formal y técnico.

III.En el caso concreto, la Municipalidad de Nicoya otorgó todos los permisos respectivos, según aseguró el Alcalde, y así se le indicó a la recurrente mucho antes de la interposición de este recurso. De otra parte, el supuesto menoscabo a su propiedad -que el Alcalde, con base en un informe de ingeniería, niega- es un asunto que deberá, eventualmente, discutirse en la vía ordinaria, al igual que el alegado irrespeto de los retiros mínimos.

IV. VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO, CRUZ Y RUEDA CON REDACCIÓN DEL ÚLTIMO

Con todo respeto, nos separamos del criterio de mayoría y declaramos con lugar el recurso, por las siguientes consideraciones. En este caso, de las pruebas que constan en autos, se tiene por probado que en la Municipalidad de Goicoechea se tramita el expediente administrativo número 1471-2010, promovido por […], que corresponde a un Proyecto Constructivo de Antena de Comunicaciones para Telefonía Móvil en la […], en el cual el Alcalde de Goicoechea otorgó el permiso de construcción número UN 1471-2010 a la […] del 17 de noviembre de 2010 relativo a la instalación de una torre que serviría de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas, lo anterior a pesar de que el Reglamento de Zonificación de la Municipalidad de Goicoechea, publicado en el Alcance número 23 de la Gaceta número 65 del 31 de marzo de 2000, no contempla expresamente el uso de suelo para la instalación de torres que servirán de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas. Varios son los aspectos relevantes que se deben tomar en consideración:

I. SOBRE LA PLANIFICACIÓN URBANA Y EL DERECHO A AUDIENCIA

En relación con este tema, en la sentencia número 05575-2007 de las 15:24 horas del 25 de abril de 2007, esta Sala resolvió lo siguiente:

V. PLANIFICACIÓN URBANA

Este Tribunal en reiteradas ocasiones ha indicado que, en consonancia con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, la Ley de Planificación Urbana número 4240 de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho establece que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, lo cual ha sido plasmado en los artículos 15 y 19 de dicha ley. En ese sentido, en la sentencia número 1993-6706, de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, la Sala indicó:

II).- La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana (# 4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes # 6575 de 27 de abril de 1981 y # 6595 de 6 de agosto de ese mismo año), específicamente en los artículos 15 y 19. De manera que es a los entes municipales a los que corresponde asumir la planificación urbana local por medio de la promulgación de los respectivos planes reguladores, haciendo efectiva la normativa que al efecto dicte el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución encargada de la planificación urbana a nivel nacional. Esto último con la aclaración de que la dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva; sin embargo, ha dicho la Sala que lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia.

Ha estimado la Sala que tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175. En ese contexto, la planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo. Sobre la naturaleza jurídica de los planes reguladores, el criterio sostenido por esta Sala es que en razón de su contenido y de su eficacia u obligatoriedad general, debe estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, en vista de que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón.

Asimismo, atendiendo al procedimiento de formación de estas regulaciones, se ha considerado que se constituye en manifestación de la democracia directa, en razón de que son elaborados y aprobados por las respectivas municipalidades, las que encuentran su razón de ser, precisamente en su conformación, esto es, por los munícipes o vecinos, en una circunscripción territorial determinada-, para la " administración de los intereses y servicios locales " (artículos 169 de la Constitución Política y 1° del Código Municipal).

VI. PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN O MODIFICACIÓN DE UN PLAN REGULADOR

Para la aprobación o la modificación de los planes reguladores, se requiere como requisito esencial e ineludible la celebración de una audiencia oral y pública de los munícipes y población en general que tenga intereses en esa regulación, en los términos previstos en el artículo 19 (sic) de la Ley de Planificación Urbana, elemento que legitima la normativa adoptada. Asimismo, el Plan se adopta mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los entes municipales. Con lo cual, es claro que no es contrario al artículo 45 de la Constitución Política el que los planes reguladores y regulaciones reglamentarias que se acompañan y lo conforman y establezcan regulaciones en torno al uso del suelo. De ahí que la Sala no ha encontrado objeciones a la legitimidad de los planes reguladores para imponer limitaciones al derecho de propiedad, bajo la consideración de que, como el resto de los derechos (incluyendo la libertad de comercio), su ejercicio no es ilimitado, por lo que, en su condición de ordenamientos territoriales, pueden imponer limitaciones de interés social a la propiedad, en este caso sustentadas en una regulación de naturaleza urbanística, sin que en tal condición, sean indemnizables, con los únicos límites que los establecidos en el artículo 28 constitucional.

Volviendo al tema de la audiencia pública a la que se hizo alusión antes, tiene por objeto permitir el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta directamente y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.

En relación con el antecedente mencionado, se debe aclarar que la audiencia está regulada en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, no en el 19, lo que no afecta, por tratarse de un mero error material, el fondo de la cuestión. Asimismo, en sentencia número 2009-018358 de las 14:31 horas del 2 de diciembre de 2009, este Tribunal se manifestó de la siguiente forma:

IV.Sobre la audiencia pública. El artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana establece como primer requisito para la implementación de un Plan Regulador, el convocar a una audiencia pública, específicamente establece que la misma deberá ser convocada por medio del Diario Oficial La Gaceta, debe indicarse lugar fecha y hora en la que la audiencia será realizada, lo que deberá hacerse con mínimo quince días de anticipación, lo anterior claro está, sin desmérito de cualquier otra divulgación adicional que se estime necesaria. La audiencia, lo que busca es que exista transparencia y participación ciudadana en el proceso de la toma de decisión, lo que además posibilita a cualquier ciudadano a oponerse a la iniciativa en discusión. Este Tribunal ya ha tenido la oportunidad de analizar la relevancia que posee la audiencia en cuestión, en ese sentido, en lo que interesa señaló en la sentencia número 2004-12242 de las catorce horas veintiocho minutos del veintinueve de octubre de dos mil cuatro: La audiencia pública que en casos como el presente se realiza por parte de los entes municipales, tiene por objeto permitir el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta directamente y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático.

Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión. De lo anterior, se colige que la audiencia en procesos como el que nos ocupa, debe permitir un derecho de acceso a la información, que haya una verdadera participación de los interesados y por último un respecto al derecho de acceso a la justicia, lo que deviene en una oportunidad real para que los vecinos e interesados, conozcan el Plan Regulador con antelación y puedan presentar sus opiniones al respecto.

Ahora bien, procede a continuación analizar si en el procedimiento de tramitación del Plan Regulador para la Fortuna de San Carlos, aprobado por el Concejo de la Corporación de San Carlos, por acuerdo Número 5, Acta Número 56, del veintiséis de setiembre de dos mil cinco, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 107 del cinco de junio de dos mil siete, se respetaron o no los requisitos antes mencionados. En ese sentido, el Alcalde la Municipalidad de San Carlos, indica en el informe rendido a esta Sala: Para la Convocatoria Pública, se colocaron con más de ocho días de anticipación panfletos en lugares estratégicos de todo el Distrito de Fortuna, se informó por los medios de comunicación colectiva del Cantón así como por medio de perífono. Con base a ello, es que este Tribunal estima que sí existió en el caso concreto un lesión al derecho de audiencia, lo anterior por cuanto la ley es clara al esbozar los requisitos por los cuales una audiencia debe ser convocada, en tal sentido tal y como anteriormente se mencionó, el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, acota que la audiencia deberá ser convocada por medio del Diario Oficial, ello sin perjuicio de cualquier otra divulgación adicionar, lo que implica que la utilización de otros métodos como los panfletos o los medios de comunicación colectiva cantonales no puede de ninguna manera sustituir la publicación en el Diario Oficial, la cual constituye un requisito indispensable pues se encuentra legalmente establecido y lo que busca es que todas las personas interesadas en la aprobación del Plan Regulador, sin importar donde se encuentren, puedan enterarse de la realización de la audiencia.

En la especie, al manejarse dicha información solamente a nivel cantonal, ello limita el acceso de personas interesadas que por cualquier razón no se encontraran en el Cantón. Aunado a ello, el numeral de cita establece que la convocatoria deberá realizarse con al menos quince días de anticipación, y en este caso las autoridades Municipales reconocen que se hizo con solamente ocho días de anticipación, lo que evidentemente se encuentra fuera de los límites temporales legalmente señalados. De esta manera, es importante además resaltar que las propias autoridades accionadas aceptan que a la convocatoria no acudió la cantidad de personas esperada, lo que estima este Tribunal se puede achacar entre otras posibles razones, a una convocatoria mal realizada. Aunado a ello, en lo referente a audiencia, se tiene que la misma fue suspendida, y no fue convocada nuevamente con anterioridad a la aprobación del Plan Regulador.

Lo que evidentemente lesiona el derecho de audiencia y participación, ya que los interesados del todo no pudieron estar presentes el día de la aprobación del Plan. Estima este Tribunal que si bien es cierto llevan razón las autoridades accionadas al indicar que lo dicho por los participantes de la audiencia no resulta vinculante para la aprobación del Plan Regulador, ello no implica de forma alguna que pueda dispensarse de la audiencia. Ello constituiría sin lugar a dudas una lesión al principio de participación democrática, entendida como la posibilidad para aquellas personas que puedan verse afectadas con la implementación del Plan Regulador o que tengan interés sobre tal decisión, a manifestar desde temprano sus criterios, opiniones, puntos de vista o cuestionamientos sobre la misma, sin tener estas que encontrarse sometidas a formalidades específicas para llegar a ser tomadas en cuenta.

Así las cosas, este Tribunal estima que lleva razón el accionante al estimar que la suspensión de la audiencia sin que posteriormente se realizara nuevamente, ìi conlleva una lesión al derecho de participación ciudadana. Aunado a ello, el accionante argumenta que al expositor de la audiencia no se le entendía bien lo que exponía por problemas de sonido, a lo que la parte accionada indica que ello se debió preponderantemente a que el tema a tratar era muy técnico, a lo que esta Sala resalta que parte del derecho de participación también involucra que la información que se dé al administrado debe contener resúmenes no técnicos, que permita a las personas comprender la magnitud de la discusión. Es así, como no pueden alegar las autoridades accionadas que las personas participantes de la audiencia no entendieron su contenido por el alto grado técnico del mismo, toda vez que le corresponde a la Administración asegurarse que la información sea impartida de manera tal que cualquier persona pueda entenderla.

Así las cosas, habiendo concluido este Tribunal que la audiencia establecida en el ordinal 17 de la Ley de Planificación Urbana, no se realizó respetando los cánones establecidos en dicho numeral, se estima que dado a que se está ante un procedimiento legalmente establecido, los actos que se hayan dictado con posterioridad a la audiencia en la aprobación del Plan Regulador de la Fortuna de San Carlos también devienen en ilegítimos, por cuanto tal y como se explicó en el considerando anterior, para que un acto sea válido, el acto que lo antecede debió haberse dictado conforme a la normativa correspondiente. En razón de ello, esta Sala no entrará a pronunciarse sobre el requisito de la viabilidad ambiental que debe otorgar la Secretaría Nacional Ambiental, toda vez que si el requisito previo, sea la audiencia, no fue realizado legítimamente, por ende tampoco lo fue la exigencia ambiental, ni ninguna otra.

Ahora bien, en cuanto a la audiencia, en sentencia número 2011-001054 de las 9:30 horas del 28 de enero de 2011, esta Sala también determinó que tiene por objeto garantizar el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta, directamente, y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen, simplemente, en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque, ciertamente, tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.´(El subrayado no corresponde al original).

II. SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

En el sub examine, el amparado alega que el Alcalde de Goicoechea aprobó el permiso de construcción número UN 1471-2010 del 17 de noviembre de 2010 a la [...] para la instalación de una torre que servirá de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas, a pesar de que el Plan Regulador de dicha Municipalidad, que data del año 2000, no contempla un uso de suelo relativo a la instalación de torres para la telefonía celular. Al respecto, se advierte que la Municipalidad aprobó y publicó el reglamento de Zonificación del cantón de marras en el Alcance número 23 a La Gaceta número 56 del 31 de marzo de 2000. En síntesis, de lo alegado por el amparado se extrae que su reclamo consiste en que si el mencionado Reglamento de Zonificación no contempla de modo expreso como uso de suelo permitido la construcción de torres de telecomunicación, entonces deviene jurídicamente improcedente que se hubiera otorgado un certificado de uso de suelo a los efectos de la emisión del permiso de construcción número UN 1471-2010, pues ello violentaría el principio de legalidad, contenido en el artículo 11 de la Constitución Política, toda vez que la Administración no puede conceder un permiso que no está expresamente regulado.

En la especie, a efectos de emitir el mencionado certificado de uso de suelo, el Reglamento de Zonificación debió haber sido modificado conforme al procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, que incluye, entre otro, el requisito de la audiencia previa a la comunidad. El principio de legalidad significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar sometidos a la ley, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídico, es lo que se conoce como el principio de juridicidad de la Administración, sea que las instituciones públicas solo pueden actuar en la medida en la que se encuentre apoderadas para hacerlo por el mismo ordenamiento y normalmente a texto expreso, en consecuencia solo le es permitido lo que esté constitucionalmente y legalmente autorizado en forma expresa y todo lo que no les esté autorizado, les está vedado. En este caso, el recurrente lleva razón al exponer que al momento de otorgamiento del permiso de construcción supra citado, el Reglamento de Zonificación de la Municipalidad de Goicoechea no contemplaba el uso de suelo para la instalación de torres electromagnéticas para la actividad de la telefonía móvil ni tampoco lo hacía ninguna otra norma.

Incluso, se debe advertir que al momento de emisión del certificado de uso de suelo, todavía no estaba vigente el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea, aprobado en el artículo 24 de la Sesión Ordinaria número 19-2011 del 9 de mayo de 2011 y publicado en La Gaceta número 105 del 1º del mes siguiente, que vino a regular tal materia. Por consiguiente, el permiso de construcción otorgado por el Alcalde de la municipalidad recurrida se basó en un certificado de uso de suelo que en realidad no estaba contemplado en la legislación vigente al momento de su emisión, esto es en el mencionado Reglamento de Zonificación de dicho cantón. III.- SOBRE EL RÉGIMEN MUNICIPAL. En primera instancia, conviene analizar la importancia de los planes reguladores dentro de los ordenamientos locales. El artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana define Plan Regulador como: El instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas´.

Por su parte, el numeral 15 de la citada Ley, establece que conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócele la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir. De esta manera, una de las principales competencias que poseen las municipalidades está referida a la planificación y control del desarrollo urbano de los límites jurisdiccionales de su territorio. El Plan Regulador ha sido el principal instrumento técnico y jurídico de que disponen las municipalidades para ejercer aquella competencia. Idealmente, toda municipalidad debería poseer su propio Plan Regulador. La importancia de los Planes Reguladores radica en los beneficios que otorgan, los que según la Dirección de Gestión Municipal del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, son: permite un mejor control por parte de las autoridades locales del territorio del cantón, crea zonificación que disminuye los impactos negativos de muchas actividades, permite un mejor equilibrio entre los intereses privados y los de comunidad, provee seguridad jurídica y confianza al inversionista, relación armónica entre los diversos usos de la tierra, conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas, división adecuada de los terrenos, reservas de espacios para uso público, rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro y seguridad, ornato y salubridad en las construcciones.

De lo anterior se colige que un Plan Regulador es ley en sentido material, lo que implica que contiene derechos de los administrados y obligaciones de la Administración. Por otra parte, para poder aplicar de forma correcta un plan regulador, resulta necesaria la existencia de normativa conexa que regule de forma concreta ciertas situaciones, para lo que existen reglamentos de desarrollo de los planes reguladores, entre los que se encuentran: renovación urbana, de construcciones, de mapa oficial, fraccionamiento y urbanización, y zonificación. Los reglamentos de desarrollo de los planes reguladores deben establecer, al menos, los siguientes aspectos: los diferentes usos del suelo dentro del cantón; el acceso de los inmuebles urbanos a las vías públicas; la división del suelo y sus reglas; las áreas que deben destinarse a facilidades comunales y vías públicas; los espacios que deben ser reservados para usos públicos; disponer sobre el ornato, comodidad, salud y seguridad de las construcciones y cualquier otra disposición que requiera el interés comunal.

Concretamente, el Reglamento de Zonificación, que otorga los usos de suelo, esto es actos administrativos -en cuanto emanan de una Administración Pública territorial en ejercicio de su potestad administrativa -, de conocimiento -dado que su contenido se limita a dejar constancia de una situación concreta previamente determinada en un plan regulador-, concreto -pues se emite uno por cada inmueble externo - ya que trasciende la esfera de la entidad que lo dicta -, y explícito -porque debe tener siempre un contenido expreso -, mediante el cual, una Municipalidad acredita, única y exclusivamente, el uso que se le puede dar a un determinado inmueble, de acuerdo con la zonificación implantada por ella en su Cantón o la que corresponda, según lo ya indicado. Se trata de una conducta que por su contenido es meramente declarativa, es decir, que por su medio no crea, modifica ni extingue ninguna situación jurídica; antes bien, lo que se hace es dejar constancia de una situación muy específica, en concreto, de cuáles son los usos posibles del terreno, según la normativa vigente en ese momento, pero nada más.

Por lo tanto, ese certificado, por sí mismo y aún en el caso en que sea conteste con los deseos del propietario o poseedor del lote o finca que interesa, no produce el efecto jurídico de autorizar automáticamente a ninguna persona para construir una edificación o para ejercer la actividad económica en ese lugar; pues para ello, es necesario que la Municipalidad emitida otro acto diverso, a saber, el respectivo permiso de construcción o que conceda la licencia para el ejercicio de actividades lucrativas. Dicho en otros términos, no es posible afirmar que el certificado de uso de suelo, una vez dictado, genera per se un derecho subjetivo para usar el bien según lo que allí se indique, pues para que ello ocurra el ordenamiento exige la emisión de otro acto concreto, verbigracia un permiso, una licencia o una autorización, sin lo cual -valga agregar-, se mantienen aún los obstáculos legales para el ejercicio de la actividad o del derecho.

Por otro lado, en este ámbito, la potestad certificadora de la Municipalidad no admite la utilización de criterios discrecionales por parte del funcionario competente: o el uso está permitido o no lo está, pero es improcedente hacer interpretaciones extensivas para incluir usos que no están expresamente previstos y menos aún integraciones de tipo analógico, ya que ello en el fondo implica una modificación individual de la normativa o los criterios técnicos aplicables. Aunado a ello, según lo indicado en el artículo 74 de la Ley de Construcciones, toda obra relacionada con la construcción deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente y para ello es necesaria la presentación del Certificado de Uso de Suelo, con el objeto de no desnaturalizar los fines dados a la tierra. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, el Reglamento de Zonificación, amén de describir el uso de suelos en sí, debe reglamentar aspectos tales como la localización, altura y área de piso de las edificaciones (inciso b), el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y la cobertura del lote por edificios y estructuras (inciso d) y cualquier otro elemento urbanístico o arquitectónico relativo al uso de la tierra, cuya regulación tenga interés para la comunidad local (inciso g), esto último comprende aspectos relativos al paisajismo.

Aparte de lo anterior, muchas municipalidades dictan un Reglamento Municipal de Construcciones, que particulariza las reglas locales que interesen a la seguridad, salubridad y ornato de las estructuras o edificaciones, sin detrimento de las pertinentes de esta ley y de las demás vigentes o aplicables a este ramo, todo de conformidad con lo dispuesto en los numerales 56 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana. A falta de un Reglamento Municipal de Construcciones, rige la Ley de Construcciones y el Reglamento de Construcciones emitido por el INVU, como ya señaló la Sala en los votos números 2153-93 de las 9:21 horas del 21 de mayo de 1993, 1996-4205 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996 y 2004-01923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004. De esta manera, concluimos que para que se pueda otorgar un certificado de uso de suelo, el tipo de edificación correspondiente debe estar expresamente regulado en el respectivo Reglamento de Zonificación.

De no ser ese el caso, se requiere reformar dicho reglamento conforme al procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, cuyo inciso 1) regula que se debe convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y la divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer el proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados, todo ello a fin de respetar el derecho a la participación de los munícipes. Contrario a lo que sostiene el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, la instalación de plataformas para la telefonía celular, por su dimensión e impacto escénico, sí son susceptibles de criterios de zonificación, siempre que se dé esto dentro de términos razonables y no se lesione el contenido esencial del derecho fundamental a la comunicación.

IV. SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

La participación ciudadana en la producción de normas locales, fue reconocida como principio en la Declaración de Río de 1992. En ese mismo año, la Organización de la Nacional Unidas en la Agenda No. 21 local, declaró indispensable que los gobiernos locales y sus munícipes tuvieran un protagonismo importante para alcanzar la sostenibilidad del ambiente. La participación comunitaria, como mecanismo para alcanzar un desarrollo sostenible, también fue recogida por la Declaración de Estambul que apuesta al fortalecimiento del régimen municipal como expresión de participación democrática. Por su parte, el artículo 9 de la Constitución Política establece, entre otras características, que el Gobierno de la República debe ser participativo, lo que evidentemente se extienden a los gobiernos municipales. En nuestro caso, el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana obliga a convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial tanto antes de implantar un Plan Regulador, como cuando se pretende modificar, suspender o derogar total o parcialmente el referido plan o cualquiera de sus reglamentos.

Esta audiencia, propia de la vida en comunidad dentro de un cantón, refleja que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, toda vez que a ellas les incumbe el deber de programarla y efectuarla. No se trata entonces de una mera potestad, sino de una verdadera obligación jurídica a cargo de los gobiernos locales, la cual adquiere relevancia constitucional ya que integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución Política. Ahora bien, en cuanto a su carácter participativo, la propia Constitución Política obliga a ello, pues con la reforma vigente desde el 31 de julio de 2003 al numeral 9 de la Ley Fundamental quedó estatuido que el Gobierno de la República tiene que ser, entre otros aspectos, participativo, lo que implica que el gobierno de turno es un articulador de lo establecido por deliberación popular, cualidad que se extiende al gobierno municipal.

En otras palabras, son los ciudadanos quienes tienen una mayor participación en la toma de decisiones políticas, pueden y deben ejercer influencia directa en las decisiones públicas. Este principio, visto como derecho fundamental de participación ciudadana, establece que el pueblo debe estar habilitado para manifestarse por igual en puntos de vista tanto mayoritarios como minoritarios. Así, serán importantes tanto los mecanismos de participación nacionales como el referéndum o plebiscito, como los locales, por ejemplo la audiencia contemplada en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana. En ese sentido, la participación ciudadana es un deber que irremediablemente irradia sobre los gobiernos locales y también haya sustento legal en el artículo 5 del Código Municipal, que obliga a las municipalidades a fomentar la participación activa, consciente y democrática del pueblo en las decisiones del gobierno local.

En consecuencia, la audiencia aludida en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana debe respetar todos los parámetros ahí determinados: a) debe ser pública, b) tiene que ser convocada por medio del Diario Oficial, c) la convocatoria debe contener información adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto, d) además del texto del Plan Regulador o su reforma, se deben agregar las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. A lo anterior se tiene que añadir la obligación de las municipalidades de procurar la adecuada comunicación del Plan Regulador o su reforma, para lo cual se deben utilizar medios razonables acordes al presupuesto municipal, lo que implica, a manera de ejemplo, medidas de divulgación que van desde la colocación de la información en el sitio Web de una municipalidad hasta la publicación en un medio de prensa cantonal o nacional.

Por lo demás, como indicó esta Sala en el voto número 2009-018358 de las 14:31 horas del 2 de diciembre de 2009, cuando el tema técnico es muy complejo, como sucede en la especie, a fin de garantizar la participación efectiva del munícipe, la Corporación Municipal tiene la obligación de suministrar a los administrados resúmenes no técnicos que les posibiliten comprender la magnitud de la discusión. En el caso concreto, la Municipalidad de Goicoechea no contempla en su Reglamento de Zonificación la construcción de antenas para la telefonía celular, es decir, se trata un uso de suelo nuevo. Por consiguiente, la audiencia indicada se convierte en un elemento indispensable en la formación del acuerdo municipal tendente a la aprobación o modificación de un Plan Regulador, o tal y como se da en este caso específico otorgamiento de certificados de uso de suelo para telecomunicaciones- de manera que se asegure la efectiva participación de los munícipes, facilitándoles la información requerida con resúmenes de los aspectos técnicos formulados en un lenguaje entendible para el ciudadano común, todo ello dentro de lo razonable, pues tampoco puede convertirse la audiencia en un obstáculo o un recurso para impedir que se dé oportuna resolución a una gestión referida a la aprobación o modificación de un Plan Regulador o uno alguno de los reglamentos que lo componen, como el de zonificación.

V. SOBRE EL DERECHO FUNDAMENTAL A LAS TELECOMUNICACIONES

Al respecto, esta Sala, en sentencia número 2010-010627 de las 8:31 horas del 18 de junio de 2010, señaló lo siguiente. IV.- Sobre el fondo.- Del escrito de interposición de este recurso se desprende que el fondo del asunto se concentra en determinar si, en efecto, el Instituto Costarricense de Electricidad le ha negado a la recurrente el servicio de Internet solicitado, y violado con ello no sólo su derecho a la prestación eficiente de los servicios públicos, sino también su derecho a la comunicación y la información. Para proceder con el análisis del caso concreto que se plantea, esta Sala tiene por ciertos los siguientes hechos. Primero, que desde junio del 2009 la recurrente realiza una solicitud a la agencia del ICE recurrida para la instalación del servicio de Internet en su residencia. Reiterando su solicitud, TRES meses después, a saber, el 18 de setiembre del 2009; y presentando una queja ante la Contraloría de Servicios, casi DOS meses después, a saber, el 03 de noviembre del 2009.

Segundo, la agencia del ICE recurrida proceder a denegar la solicitud anterior, en un primer momento en agosto del 2009 aduciendo razones de imposibilidad técnica, luego en noviembre del 2009, aduciendo las mismas razones de imposibilidad técnica. Siendo que, el 23 de noviembre del 2009 se le indica a la recurrente, mediante nota, que se proceder á a la instalación del servicio, para posteriormente indicarle nuevamente que no es posible brindarle el servicio por razones de una limitante técnica que no permite la instalación del servicio pues lo recomendable es una distancia de 3.5 km y la casa de habitación de la recurrente está a 5.6 km. De todo lo cual se desprende que en efecto, en este caso ha habido una prestación ineficiente de un servicio público, y una violación a los derechos fundamentales de comunicación e información, tal como se explica. A) Sobre el derecho fundamental a que los servicios públicos sean prestados en condiciones de eficiencia, igualdad, continuidad y adaptabilidad.- En reiteradas ocasiones anteriores, este Tribunal Constitucional se ha referido a los principios constitucionales que rigen la prestación de servicios públicos y el derecho fundamental a la prestación eficiente de servicios públicos. Así por ejemplo, la sentencia Nº2003-11382 de las 15:11 hrs. de 7 de octubre de 2003 indicó:

III. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE EFICACIA, EFICIENCIA, SIMPLICIDAD Y CELERIDAD DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIÓN ADMINISTRATIVAS

La Constitución Política, en su parte orgánica, recoge o enuncia algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las administraciones públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos -todos de la Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de eficiencia de la administración. Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infra constitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa.

La eficacia como principio supone que la organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, con lo que debe ser ligada a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos alambicados que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos. Este conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular.

IV. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RECTORES DE LOS SERVICIOS PUBLICOS

Todos los servicios públicos prestados por las administraciones públicas -incluidos los asistenciales o sociales- están regidos por una serie de principios que deben ser observados y respetados, en todo momento y sin excepción alguna, por los funcionarios públicos encargados de su gestión y prestación. Tales principios constituyen una obligación jurídica de carácter indeclinable impuesta a cualquier ente u órgano administrativo por su eficacia normativa directa e inmediata, toda vez que el bloque o parámetro de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política) al que deben ajustarse en sus actuaciones está integrado, entre otros elementos, por los principios generales del derecho administrativo (artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública). No debe perderse de perspectiva que los Principios Generales del Derecho, tienen el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan, con lo que pueden asumir un rango constitucional si el precepto respecto del cual cumplen tales funciones tiene también esa jerarquía.

Como veremos en el considerando subsiguiente nuestro texto fundamental recoge como derecho fundamental de las personas el del buen funcionamiento de los servicios públicos, consecuentemente los principios que informan los servicios públicos en cuanto hacen efectivo tal derecho tienen un rango constitucional. El ordinal 4° de la Ley General de la Administración Pública dispone claramente que ³La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios o beneficiarios´. La continuidad supone que la prestación de los servicios no se debe interrumpir, diversos mecanismos jurídicos del ordenamiento administrativo pretenden asegurar este principio, tales como la prohibición de la huelga y de paro en los servicios públicos esenciales, la teoría de la imprevisión para hacerle frente a los trastornos económicos que pueden suspender o paralizar los servicios públicos, el carácter inembargable de los bienes dominicales destinados a la prestación de un servicio público, etc..

Cualquier actuación -por acción u omisión- de los funcionarios o imprevisión de éstos en la organización racional de los recursos que propenda a interrumpir un servicio público es abiertamente antijurídica. La regularidad implica que el servicio público debe prestarse o realizarse con sujeción a ciertas reglas, normas o condiciones preestablecidas. No debe confundirse la continuidad con la regularidad, el primer concepto supone que debe funcionar sin interrupciones y el segundo con apego a las normas que integran el ordenamiento jurídico. La adaptación a todo cambio en el régimen legal o a las necesidades impuestas por el contexto socioeconómico significa que los entes y órganos administrativos deben tener capacidad de previsión y, sobre todo, de programación o planificación para hacerle frente a las nuevas exigencias y retos impuestos, ya sea por el aumento en el volumen de la demanda del servicio público o bien por los cambios tecnológicos.

Ningún ente, órgano o funcionario público pueden aducir razones de carencia presupuestaria o financiera, ausencia de equipos, falta de renovación tecnológica de éstos, exceso o saturación de la demanda en el servicio público para dejar de prestarlo de forma continua y regular. La igualdad o universalidad en el acceso demanda que todos los habitantes tienen derecho a exigir, recibir y usar el servicio público en igualdad de condiciones y de conformidad con las normas que los rigen, consecuentemente, todos los que se encuentran en una misma situación pueden exigir idénticas ventajas. Uno de los principios rectores del servicio público que no se encuentra enunciado en el artículo 4° de la Ley General de la Administración Pública lo constituye el de su obligatoriedad, puesto que, de nada serviría afirmar que deben ser continuos, regulares, uniformes y generales si el sujeto prestador no tiene la obligación de prestarlo. La administración pública prestadora del servicio público no puede escoger su clientela o usuarios, debe brindárselo a cualquiera que se lo requiera.

V. DERECHO FUNDAMENTAL AL BUEN FUNCIONAMIENTO DE LOS SERVICIOS PUBLICOS

Nuestra constitución política recoge, implícitamente, el derecho fundamental de los administrados al buen y eficiente funcionamiento de los servicios públicos, esto es, que sean prestados con elevados estándares de calidad, el cual tiene como correlato necesario la obligación de las administraciones públicas de prestarlos de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente. Esta última obligación se desprende de la relación sistemática de varios preceptos constitucionales, tales como el 140, inciso 8, el cual le impone al Poder Ejecutivo el deber de ³Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas´, el 139, inciso 4), en cuanto incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 en la medida que incorpora el principio de “eficiencia de la administración”. De todo lo cual se desprende que, la Administración Pública, con independencia del tipo de servicio público que presta, está obligada al respeto de los principios y derechos anteriores, en especial en este caso, a los principios de eficiencia e igualdad.

En este sentido, resulta totalmente inadmisible el argumento del Jefe de la Agencia del ICE recurrida, cuando indica que la Ley n°8642 “Ley General de Telecomunicaciones” que entró en vigencia el 08 de agosto del 2008, vino a modificar los principios constitucionales de todo servicio público, para que se entienda que en cuanto al servicio de telecomunicaciones, no es un servicio público sino un servicio prestado al público que tiene la característica de ³disponibilidad´al público. Nada más alejado de la realidad constitucional que este argumento. Si bien es cierto los servicios públicos han evolucionado (en cuanto a los sujetos que los prestan ya no es exclusividad del Estado-, en cuanto al tipo de servicios públicos también se entiende la existencia de servicios públicos de carácter económico-, en cuanto al régimen bajo el cual son prestados por la apertura de mercados algunos se prestan en un régimen de competencia-, entre otros), los principios constitucionales anteriores resultan invariables, de forma tal que sería contrario al Derecho Constitucional indicar que, como el servicio de telecomunicaciones ya no es un servicio público sino un servicio prestado al público, no le son aplicables los principios constitucionales aplicables a toda prestación de servicios públicos.

Claramente, los servicios de telecomunicaciones brindados por el Instituto Costarricense de Electricidad, si bien algunos de ellos prestados en un régimen de competencia, siguen siendo servicios públicos y por tanto sujetos a los principios constitucionales de eficiencia, eficacia, igualdad, continuidad y adaptabilidad. Así entonces, en el caso concreto se confirma la violación al derecho de recibir una prestación eficiente de los servicios públicos, básicamente porque se mantuvo en suspenso la solicitud de la recurrente durante aproximadamente SEIS meses, no se le indicó desde el primer momento que el servicio solicitado no podría serle brindado, y mientras primero se le confecciona una orden de servicio, se le prepara el contrato correspondiente luego se le indica que el servicio no puede ser prestado. Luego, ante nueva solicitud, nuevamente se le confecciona una orden de servicio, se le manda nota indicándosele que ³en los próximos días se estarán comunicando con su estimable persona con el fin de coordinar cita de instalación´(folio 048), para de seguido indicarle que todo había sido un error y el servicio solicitado no le podría ser instalado. Todo lo cual, evidencia la prestación ineficiente del servicio de conexión a Internet que brinda el instituto recurrido.

V.B- Sobre los derechos fundamentales a la información y la comunicación.- En este caso concreto, por el servicio público en cuestión servicio de telecomunicaciones- también están involucrados otros dos derechos fundamentales, el derecho a la comunicación y el derecho a la información. En cuanto a estos derechos, debe indicarse que, a la luz de la sociedad de la información y del conocimiento actual, el derecho de todas las personas de acceder y participar en la producción de la información, y del conocimiento, se vuelve una exigencia fundamental, por ello tal acceso y tal participación deben estar garantizados a la totalidad de la población. Si bien son derechos relacionados con otros, tales como la libertad de expresión, y la libertad de prensa, estos derechos tienen su particularidad propia. Asimismo, aunque se perfilan más claramente en la actualidad, tienen sus raíces en la Declaración Universal de Derechos Humanos, promulgada el 10 de diciembre de 1948, cuando señala en su artículo 19º que ³todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión´, y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, promulgada el año 1969 (Pacto de San José), cuando indica que la libertad de pensamiento y expresión comprenden “...la libertad de buscar, recibir y difundir información e Ideas”.

En este sentido, todas las entidades encargadas del servicio público de telecomunicaciones están en la obligación de respetar dichos derechos, claro está, una vez cumplidos los requisitos establecidos, tales como llenar un formulario de solicitud y pagar la tarifa correspondiente. En este caso, el ICE está obligado a prestar el servicio de Internet solicitado pese a las limitaciones técnicas, pues precisamente para ello fue encomendado de la prestación de un servicio público como las telecomunicaciones, para crear la infraestructura necesaria, planificar la expansión de tal infraestructura y finalmente hacer accesible a la universalidad de habitantes del país el servicio público de telecomunicaciones que les posibilite ejercer sus derechos fundamentales a la comunicación y a la información. No debe entenderse que porque una zona está alejada, sea poco rentable la construcción de la infraestructura necesaria, o existe una limitante técnica que no permite la instalación del servicio, entonces existe una justificación válida para no prestar el servicio solicitado, pues la expansión de esta red es responsabilidad de la institución recurrida.

Esto por cuanto, conforme se dijo, cuando un ente (público o privado, pero sobre todo cuando es público) ha sido encargado de la misión de prestación de un servicio público tiene la obligación de prestarlo de forma continua, adaptable, eficiente y por igual a todos los habitantes, máxime cuando dicho servicio público está asociado a otros derechos fundamentales, como sería en este caso, a los derechos a la comunicación y la información.´

Asimismo, este Tribunal, en la sentencia número 2010-012790 de las 8:58 horas del 30 de julio de 2010, se pronunció en el siguiente sentido:

V. DERECHOS FUNDAMENTALES CONCULCADOS

En cuanto a este último punto, debe decirse que el avance en los últimos veinte años en materia de tecnologías de la información y comunicación (TIC´s) ha revolucionado el entorno social del ser humano. Sin temor a equívocos, puede afirmarse que estas tecnologías han impactado el modo en que el ser humano se comunica, facilitando la conexión entre personas e instituciones a nivel mundial y eliminando las barreras de espacio y tiempo. En este momento, el acceso a estas tecnologías se convierte en un instrumento básico para facilitar el ejercicio de derechos fundamentales como la participación democrática (democracia electrónica) y el control ciudadano, la educación, la libertad de expresión y pensamiento, el acceso a la información y los servicios públicos en línea, el derecho a relacionarse con los poderes públicos por medios electrónicos y la transparencia administrativa, entre otros. Incluso, se ha afirmado el carácter de derecho fundamental que reviste el acceso a estas tecnologías, concretamente, el derecho de acceso a la Internet o red de redes.

En tal sentido, el Consejo Constitucional de la República Francesa, en la sentencia No. 2009-580 DC de 10 de junio de 2009, reputó como un derecho básico el acceso a Internet, al desprenderlo, directamente, del artículo 11 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Lo anterior, al sostener lo siguiente: ³Considerando que de conformidad con el artículo 11 de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789: «La libre comunicación de pensamientos y opiniones es uno de los derechos más valiosos del hombre: cualquier ciudadano podrá, por consiguiente, hablar, escribir, imprimir libremente, siempre y cuando responda del abuso de esta libertad en los casos determinados por la ley»; que en el estado actual de los medios de comunicación y con respecto al desarrollo generalizado de los servicios de comunicación pública en línea así como a la importancia que tienen estos servicios para la participación en la vida democrática y la expresión de ideas y opiniones, este derecho implica la libertad de acceder a estos servicios; (el resaltado no pertenece al original).

En este contexto de la sociedad de la información o del conocimiento, se impone a los poderes públicos, en beneficio de los administrados, promover y garantizar, en forma universal, el acceso a estas nuevas tecnologías. Partiendo de lo expuesto, concluye este Tribunal Constitucional que el retardo verificado en la apertura del mercado de las telecomunicaciones ha quebrantado no solo el derecho consagrado en el artículo 41 de la Constitución Política sino que, además, ha incidido en el ejercicio y disfrute de otros derechos fundamentales como la libertad de elección de los consumidores consagrada en el artículo 46, párrafo in fine, constitucional, el derecho de acceso a las nuevas tecnologías de la información, el derecho a la igualdad y la erradicación de la brecha digital (info-exclusión) artículo 33 constitucional-, el derecho de acceder a la internet por la interface que elija el consumidor o usuario y la libertad empresarial y de comercio´.

Con base en los antecedentes supra citados, se colige la existencia de un derecho fundamental a las telecomunicaciones, que comprende las comunicaciones por cualesquiera medios tecnológicos, esto es telegramas, servicio de radioaficionados, internet, telefonía fija y celular, entre otros. Se trata de un derecho que, a su vez, constituye presupuesto para el desarrollo de diversas dimensiones de la vida del ser humano en sociedad. Así, las telecomunicaciones, en general, promueven la participación democrática, el control ciudadano, la educación, la libertad de expresión y pensamiento, el acceso a la información y los servicios públicos, el derecho a relacionarse con los poderes públicos por medios electrónicos y la transparencia administrativa, el libre desarrollo de la personalidad, entre otros. Asimismo, las telecomunicaciones son básicas para garantizar el derecho al desarrollo de los pueblos, el cual demanda una sólida infraestructura en materia de telecomunicaciones, que permita la comunicación en todo el territorio nacional, factor fundamental del desarrollo económico del país.

En este contexto, a nivel internacional se han suscrito varios instrumentos, como la Declaración del Milenio del 2000 (aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en la 8ª sesión plenaria del 8 de septiembre de 2000), en cuyo punto III.20 in fine se estatuyen compromisos de todos los Estados Miembros de implementar políticas públicas concretas para preparar los fundamentos de una Sociedad de la Información, y la Declaración de Principios Ginebra 2003 "Construir la Sociedad de la Información: un desafío global para el nuevo milenio" (Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información cuya celebración se aprobó por Resolución 56/183 del 21 de diciembre de 2001 de la Asamblea General de las Naciones Unidas), que establece como uno de los principios fundamentales para lograr una Sociedad de la Información inclusiva e integradora, que los países se comprometan a garantizar oportunidades que redunden en beneficios para todos, para lo que las partes deberán colaborar para ampliar el acceso a la infraestructura, las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Igualmente, se estipula en el apartado B) de esta última Declaración que todos los países miembros de la Organización de las Nacional Unidas, que la infraestructura de telecomunicaciones es un elemento básico para cumplir con las obligaciones internacionales sobre acceso a las telecomunicaciones. En el logro de este objetivo, existe la obligación de una actuación de cooperación y asociación entre todas las partes interesadas, toda vez que los gobiernos, al igual que el sector privado, la sociedad civil, las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales, tienen una función y una responsabilidad importantes en el desarrollo de la Sociedad de la Información. En consecuencia, los gobiernos deben procurar el acceso universal, ubicuo, equitativo y asequible a la infraestructura y los servicios de las TIC. De esta manera, el derecho a las telecomunicaciones se reconoce hoy como un derecho fundamental y, como tal, las autoridades nacionales y locales deben realizar las acciones necesarias para que este se pueda desarrollar correctamente.

Esto implica el deber de coordinación de las entidades públicas con vocación nacional con las de vocación local o municipal, para que de manera fundada y acorde a lo estipulado en el ordenamiento jurídico, se potencie el derecho humano a las telecomunicaciones, contra lo que atenta cualesquiera resoluciones contrarias al ordenamiento jurídico o carentes de sustento técnico. Se debe entonces procurar una relación armoniosa entre las potestades de las diversas entidades públicas que juegan un papel clave en el desarrollo de las telecomunicaciones, como sucede en este caso que se trata de la telefonía celular y los servicios de internet que a través de la misma se pueden desarrollar. Resulta contrario a este derecho fundamental, tanto denegar la construcción de la infraestructura requerida para la telefonía celular sin mayor fundamento o con bases carentes de sustento técnico (vgr., de acuerdo con el criterio científico mayoritario actual se han descartado daños a la salud por la instalación de torres para la telefonía celular), como pretender que los gobiernos locales no puedan objetar los criterios de ubicación de torres de telecomunicación cuando está de por medio la salvaguarda de otros bienes relevantes, tales como áreas de protección de ríos, monumentos públicos, áreas protegidas por mantos acuíferos vulnerables, entre otros. En este último caso, las partes deben coordinar entre sí a fin de llegar a una resolución razonable que optimice tanto el derecho a la telecomunicación como los derechos locales relevantes.

VI.A mayor abundamiento sobre la construcción de las torres de telecomunicaciones, el Decreto Ejecutivo número 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT ³Normas Estándares y Competencias de las Entidades Públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la Instalación o Ampliación de Redes de Telecomunicaciones´, en el artículo 10 regula que será competencia exclusiva de las municipalidades el otorgamiento de los certificados de uso de suelo, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. Asimismo, el inciso 2 establece como competencia exclusiva de las municipalidades autorizar las licencias constructivas, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones.

En ambos casos, cuando el Plan Regulador y la reglamentación local no contemplan tales materias, las licencias constructivas se adecuarán a lo establecido en los artículos 4, 5, 6 y 11 de dicho decreto ejecutivo. El numeral 4 se refiere a la integración de la normas, el artículo 5 destaca la declaratoria de interés público estatuida en el numeral 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, el ordinal 6 define lo que es una red pública de telecomunicaciones, y el 11 determina ciertos principios para el otorgamiento de usos de suelo y permisos de construcción, entre los que destaca que las municipalidades favorecerán el establecimiento, ampliación, renovación y operación de la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. De lo anterior se colige que el mismo Poder Ejecutivo aceptó que en materia de construcción de torres para operar la telefonía móvil, si bien existe un interés nacional, igualmente hay otro de carácter local, lo que lógicamente obliga al respeto a lo estatuido en la reglamentación urbanística municipal, y, por ende, a lo establecido en la Ley de Planificación Urbana, máxime que en virtud del principio de legalidad el citado decreto debe aplicarse de manera conforme con dicha normativa de rango superior.

No puede considerarse que el tema en cuestión sea únicamente de interés nacional. No negamos que las telecomunicaciones revistan interés nacional, pero esto no excluye que también tengan una dimensión cantonal que es evidente y merece tutela. Un ejemplo de esto constituye el interés que pueden tener las comunidades en establecer los requisitos de ubicación de torres o exigir medidas para preservar la belleza escénica. Sobre este último punto, en la sentencia número 2003-006324 de las 8:30 horas del 4 de julio de 2003, este Tribunal indicó:

IV.Sobre la afectación de la belleza escénica del valle de Orosi. La belleza escénica de un sitio natural está protegida por el derecho de la Constitución como parte del derecho fundamental a un ambiente sano, reconocido tanto por los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, y desarrollado por la legislación ordinaria, concretamente por la Ley Orgánica del Ambiente en sus artículos 71 y 72 que establecen: Artículo 71.- Contaminación visual. Se considerarán contaminación visual, las acciones, obras o instalaciones que sobrepasen, en perjuicio temporal o permanente del paisaje, los límites máximos admisibles por las normas técnicas establecidas o que se emitan en el futuro. Artículo 72.- Conservación del paisaje. La autoridad competente promoverá que los sectores públicos y privados participen en la conservación del paisaje. Cuando para realizar una obra se necesite afectarlo, el paisaje resultante deberá ser por lo menos, de calidad igual que el anterior.´

La protección de las bellezas escénicas es un valor dogmático de nuestra Constitución, cualquiera que sea el fundamento que se le quiera dar a esa protección, ya sea por el valor turístico que tiene el sitio y consecuentemente por el potencial económico de esta industria; ya fuera por su mero valor estético o por la simple necesidad de tener lugares donde las personas podamos disfrutar de un paisaje bello y natural sin que la irrupción abrupta de un elemento que desentona fuertemente con el medio y nos distraiga de nuestro descanso; o de todas ellas juntas, este Tribunal debe otorgar la protección. Este Tribunal no cree que la protección de las bellezas escénicas impida el desarrollo económico, estos dos valores son igualmente constitucionales y pueden convivir, sin que ninguno de ellos se haga en detrimento del otro. En adición, debe reiterarse que el hecho de que ese tipo de uso de suelo no esté contemplado en el listado de usos prohibidos del Reglamento de Zonificación de Goicoechea, no significa que esté permitido, toda vez que tampoco está incluido en el listado de usos permitidos y ambos listados revisten carácter taxativo. Una interpretación contraria, como pretende la municipalidad accionada, implicaría que el listado de usos permitidos sería infinito, pues comprendería todo lo no expresamente prohibido.

VII. SOBRE LA PROTECCIÓN COORDINADA A LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES A LA PARTICIPACIÓN Y A LAS TELECOMUNICACIONES

Conforme se ha explicado en los considerandos anteriores, reconocemos y subrayamos la relevancia jurídica tanto del derecho fundamental a las telecomunicaciones, como del derecho constitucional al gobierno participativo. De un lado, se reconoce la importancia de las telecomunicaciones para el desarrollo de la sociedad y el desenvolvimiento personal de los ciudadanos; del otro, la ubicación de torres para la telefonía celular afecta también intereses comunales, jurídicamente relevantes. En consecuencia, el mecanismo de la consulta estatuido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana debe respetarse pues constituye una manifestación del derecho constitucional al gobierno participativo; empero, tal mecanismo no puede derivar en un estancamiento del desarrollo de las telecomunicaciones y, con ello, en una lesión al derecho fundamental a ese servicio, como ocurriría si en el ámbito municipal se tomasen decisiones carentes de fundamento técnico.

VIII. SOBRE EL REGLAMENTO GENERAL PARA LICENCIAS MUNICIPALES EN TELECOMUNICACIONES DE LA MUNICIPALIDAD DE GOICOECHEA

Aunque el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea no fue utilizado para fundamentar el certificado de uso de suelo relativo al permiso de construcción número UN 1471-2010, toda vez que este fue otorgado el 17 de noviembre de 2010 y la citada normativa fue aprobada en el artículo 24 de la sesión ordinaria del Concejo Municipal de Goicoechea número 19-2011 de 9 de mayo de 2011, resulta conveniente clarificar la naturaleza jurídica de ese instrumento normativo a los efectos de precisar el contenido de la parte dispositiva de este pronunciamiento. El reglamento en mención regula procedimientos para optar por Licencias Municipales de Construcción y la Licencia Comercial de funcionamiento en telecomunicaciones, así como las condiciones de ubicación, construcción e instalación de las obras constructivas de telecomunicaciones. De esta manera, el citado Reglamento norma, entre otros aspectos, la zonificación de las torres de telecomunicaciones en el cantón de Goicoechea.

Así, como se indicó supra, un Plan Regulador está compuesto por varios reglamentos que lo desarrollan, tales como el de Construcciones o el de Zonificación. La aprobación de estos últimos demanda el mismo procedimiento establecido para el Plan Regulador. Ahora bien, una vez analizado el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea, concluimos que tal normativa contiene elementos que son propios de un Reglamento de Construcción o de uno de Zonificación. Por ejemplo: en el artículo 11 se indica que: "Los espacios donde se pretendan ubicar e instalar las Obras Constructivas tendrán unas dimensiones mínimas de frente y de fondo equivalente al 20% de la altura de la torre medida desde el centro de la base de la torre hasta el final de la torre sin incluir el párrafo (ej, Torre de 30 metros de altura dimensión mínima de 6 metros de frente por 6 metros de fondo, Torre de 45 metros de altura dimensión mínima de 9 metros de frente por 9 metros de fondo, Torre de 60 metros de altura dimensión mínima de 12 metros de frente por 12 metros de fondo), y el espacio en que se edifiquen deberán tener acceso a la vía pública", de manera evidente este artículo no solo establece las condiciones de los espacios donde se instalaran las torres, sino, además, la dimensión de estas.

Continúa el ordinal de cita señalando que el espacio será exclusivo y privativo de las torres, por lo que prohíbe cualquier otra obra de construcción. El numeral siguiente, sea el 12, acota que: "Se deberá mantener una franja de amortiguamiento alrededor de una Obra Constructiva del diez por ciento (10%) de la altura de la torre de telecomunicaciones, medida desde el centro de la base de la misma. Se prohíbe que la antena o estructura se coloque adyacente a la colindancia del espacio en cuestión, esto como una medida de seguridad para las construcciones aledañas, debiendo facilitarse en todo momento el transito del personal necesario para la conservación y mantenimiento del inmueble en que se ubiquen". Continúa el reglamento estableciendo requisitos para la construcción de las torres. Bajo esta misma línea, indica en el artículo 14 que: "No se permitirán construcciones e instalación de obras constructivas a las que se refiere este Reglamento, en un radio de 150 metros alrededor de los centros educativos, públicos o privados, en un radio de 100 metros alrededor de los centros de recreación, sobre las casas de habitación, en los patios traseros de las casas o de empresas, en áreas de protección de nacientes de agua y de ríos, monumentos públicos, inmuebles declarados patrimonio histórico y en general todos aquellos que gocen de protección especial conforme a la Ley No. 7555 y su Reglamento (...)".

Por su parte, el ordinal 17 estatuye que: "La construcción de las edificaciones a las que se refiere este Reglamento, deberá hacerse de forma mimetizada o camuflada, de tal suerte que no se afecte el paisaje urbano ahí definido y tampoco se le contamine visualmente". Uno de los aspectos del Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea en que se evidencian cuestiones propias de un Reglamento de Construcciones, consiste en los ordinales 24, que establece los requisitos para la obtención de Licencia de Construcción, y 25, que regula los casos en que la Municipalidad no los dará, entre los que incluye el que la altura de la torre sea menor a 30 metros o no sobrepase la altura máxima establecida por la Dirección General de Aviación Civil. Asimismo, el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea contempla cuestiones típicas de un reglamento de zonificación, como lo relativo al certificado de uso de suelo.

En efecto, el artículo 10 establece los requisitos para la obtención de un certificado de uso de suelo y el párrafo sexto del numeral 11 indica, además, que las torres se deberán ubicar de preferencia en las Zonas Industriales, definidas por el plan regulador. Se evidencia, de esta manera, que el Concejo Municipal de Goicoechea emitió un reglamento que reguló aspectos propios de los reglamentos que conforman un Plan Regulador, sin realizar para ello previamente el procedimiento establecido en la Ley de Planificación Urbana, lo que incluye otorgar la audiencia prevista en el numeral 17 de la citada Ley. Es decir, la naturaleza jurídica del reglamento en cuestión implica que para su aprobación resulta inviable el procedimiento fijado en el artículo 43 del Código Municipal, que está dirigido a reglamentaciones municipales externas no referidas al desarrollo urbano y describe un procedimiento totalmente distinto al de la Ley de Planificación Urbana, pues en lugar de una audiencia pública no vinculante, convocada por medio del Diario Oficial, con indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto y las observaciones verbales o escritas de los vecinos (todo ello con antelación no menor de quince días hábiles y como dispone la indicada ley), lo que estatuye es otro tipo de consulta pública no vinculante, que no demanda la celebración de una audiencia, sino que se limita a conferir un plazo de diez días para que los munícipes se pronuncien respecto del proyecto publicado en La Gaceta; es decir, se trata de una consulta en el que el tipo de participación difiere porque no se da la interacción en tiempo real propia de una audiencia.

IX. SOBRE EL DIMENSIONAMIENTO DE LOS EFECTOS DE ESTA SENTENCIA

Ahora bien, una vez establecido que se incumplió el requerimiento de la audiencia en cuestión, lo que implica una omisión contraria al derecho constitucional de los munícipes a participar en el gobierno municipal y al principio de legalidad, conviene revisar si con base en las circunstancias particulares del caso concreto, resulta viable dimensionar los efectos de una sentencia estimativa, posibilidad que haya sustento normativo de acuerdo con una interpretación integral de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. De un lado, el artículo 91 de ese cuerpo normativo regula el dimensionamiento de los efectos de las sentencias en acciones de inconstitucionalidad para evitar que graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales; de otro, el ordinal 13 de dicha ley estatuye que la jurisprudencia constitucional es vinculante erga omnes, salvo para sí misma. Así las cosas, la misma ratio iuris que sustenta el dimensionamiento contemplado en el numeral 91 mencionado, resultan de aplicación en materia de amparo, pues en virtud del mencionado efecto erga omnes, igualmente una sentencia en ese tipo de proceso de constitucionalidad puede generar consecuencias prácticas aún más perjudiciales que las derivadas de la inconstitucionalidad detectada.

Por lo demás, el dimensionamiento de los efectos de las sentencias en asuntos de constitucionalidad constituye un instrumento normal y absolutamente aceptado en el derecho constitucionalidad moderno, incluso aplicado por la jurisprudencia constitucional alemana desde principios de los años 50. Consiguientemente, con el propósito de resolver sobre el dimensionamiento, conviene destacar los siguientes puntos. Primeramente, el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos estableció la declaratoria de interés público del establecimiento, instalación, ampliación, renovación y operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. De esa norma se colige la obligación de la Administración Pública, que obviamente comprende a los Gobiernos Municipales, de procurar que se den las condiciones óptimas para que los proveedores de servicios de telecomunicaciones puedan desarrollar sus actividades en un plano de igualdad y con la mayor eficiencia posible.

De otro lado, a la fecha y conforme al conocimiento científico actual, lo cual es susceptible de cambios en el futuro, la potencia generada por las antenas de estaciones base de telefonía móvil es demasiado baja para producir riesgos para la salud y a la fecha no constituye un riesgo ambiental, como ya lo ha establecido esta Sala en las sentencias números 2011-05516 de las 12:31 horas de 29 de abril de 2011, 2011-008316 de las 11:44 horas del 24 de junio de 2011 y 2003-03419 de las 15:54 horas del 24 de abril de 2003. En adición, no existe prueba técnica agregada al recurso que acredite ningún tipo de amenaza inminente a la salud como consecuencia de la construcción de la torre en cuestión. Así las cosas, estos elementos son suficientes para que de haberse declarado con lugar este amparo, como estimamos se debió haber hecho, se hubieran dimensionado los efectos de la sentencia estimativa, en el sentido que el permiso de construcción número UN 1471-2010 y el certificado de uso correspondiente hubieran mantenido su validez a fin de preservar el derecho fundamental a las telecomunicaciones de la población; empero, para salvaguardar el derecho constitucional al gobierno participativo, se hubiera ordenado a la Municipalidad de Goicoechea que a partir de la notificación del voto, de previo a la emisión de más certificados de uso de suelo atinentes a la edificación de torres para la telefonía celular, cumplir de inmediato el procedimiento estatuido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, es decir, la aplicación del Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de esa municipalidad hubiera quedado en suspenso hasta tanto no se hubiera acatado el procedimiento del numeral 17 de la Ley de Planificación Urbana.

POR TANTO:

Se declara sin lugar el recurso. Los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto y declaran con lugar el recurso.

Gilbert Armijo S.

Presidente a.i.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Rodolfo E. Piza R.

Ricardo Guerrero P. Jorge Araya G.