Granting of construction permits for cell towers without prior zoningOtorgamiento de permisos de construcción para torres celulares sin zonificación previa

**EXPEDIENTE N° 11-014978-0007-CO** **PROCEEDING: AMPARO PETITION** **RULING Nº 0012000835** **CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE.** San José, at fourteen hours thirty minutes on the twenty-fifth of January, two thousand and twelve.

Amparo petition filed by J.A.CH.V., against the MUNICIPALITY OF GARABITO.

**Whereas:** 1.- By a brief received in the Secretariat of the Chamber at nine hours and seventeen minutes on the twenty-second of November, two thousand and eleven, the petitioner files an amparo petition against the Municipality of Garabito and states the following: that the respondent municipality granted several permits for the installation of cell signal transmission towers without taking into account citizen participation and without having a regulation governing the conditions that allow it to grant said permits. He explains that in an inspection carried out by officials of the respondent municipality at a site where one of those towers was installed, environmental impact was determined. He requests that this Chamber order the respondent municipality not to grant any more permits for the installation of such towers and to revoke those already authorized.

2.- Article 9 of the Law of Constitutional Jurisdiction empowers the Chamber to outright or substantively reject, at any time, including from its filing, any action brought before it that proves to be manifestly inadmissible, or when it considers that there are sufficient elements of judgment to reject it, or that it is a mere reiteration or reproduction of a prior equal or similar rejected action.

Drafted by Judge Castillo Víquez; and, **Considering:** **I.- PURPOSE OF THE PETITION.** The petitioner's claim is that this Chamber order the respondent municipality not to grant any more permits for the station of cell signal transmission towers and to revoke the permits already approved.

**II.- REGARDING THE INSTALLATION OF CELLULAR TELEPHONY TOWERS.** In the case of the installation of cell signal transmission towers, the Constitutional Chamber has determined that this is a matter of public interest that exceeds the local or cantonal sphere, concerning the national orbit and even extending into the field of Public International Law. Thus, this Court, in ruling number 015763-2011867-1991 at nine hours forty-six minutes on the sixteenth of November, two thousand and eleven, indicated the following: "V.- IMPORTANCE, PUBLIC INTEREST AND NATIONAL VOCATION OF TELECOMMUNICATIONS INFRASTRUCTURE IN THE CONSTITUTIONAL AND INFRACONSTITUTIONAL ORDER. Based on a systematic analysis of the current constitutional and infraconstitutional legal order, it is feasible to conclude that infrastructure, in telecommunications matters, has a relevance that exceeds the local or cantonal sphere, assuming a clear public interest and, of course, standing as a matter concerning the national orbit, with even projections in the field of Public International Law since its development involves the fulfillment of a series of international obligations previously assumed by the Costa Rican State. First, as this Constitutional Court has indicated, the topic of telecommunications has great constitutional relevance, so much so that Article 121, subsection 14), sub-subsection c), of the Constitution indicates that 'wireless services' or the electromagnetic spectrum is part of the constitutional public domain and is concretely a good belonging to the Nation, and it cannot be disaffected or leave the domain of the State. The General Telecommunications Law No. 8642 of June 4, 2008—hereinafter LGT—, when enunciating the guiding principles in this sector, indicates in its article 3°, subsection i), that there must be an 'optimization of scarce resources', highlighting that the use of telecommunications infrastructure must be objective, timely, transparent, non-discriminatory, and efficient, with the dual objective of ensuring effective competition, as well as the expansion and improvement of networks and services. Precisely, the optimization, weighted use, expansion, and improvement of infrastructure and networks in telecommunications matters obey the manifest purposes of that regulatory body, such as ensuring the application of the principles of universal access, efficiency, equality, continuity, quality, greater and better coverage, and solidarity in telecommunications (article 2° LGT). Furthermore, article 32, subsection d), LGT clearly establishes that the objective of universal access and service and solidarity is achieved, among other means, through the 'development of infrastructure', given that only with robust and fully developed infrastructure can the digital divide be reduced and the benefits of the Information and Knowledge Society, connectivity, and the availability of access devices and broadband services be enjoyed. For its part, the Law of the Regulatory Authority for Public Services, No. 7593 of August 9, 1993, in its article 74, amended by the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector No. 8660 of August 8, 2008, made a public interest declaration regarding telecommunications infrastructure and networks by stipulating the following: 'The establishment, installation, expansion, renovation, and operation of public telecommunications networks or any of their elements shall be considered an activity of public interest'. Such declaration has great repercussions, insofar as it recognizes, by law, that the topic of infrastructure in this area holds a clear and unequivocal public or general interest that transcends the local or regional sphere internally, to project itself nationally and internationally, allowing the Costa Rican State to fulfill, in good faith, a series of obligations and commitments assumed in the context of Public International Law. It should be noted that public interest is defined by article 113, paragraph 1°, of the General Law of Public Administration of 1978 'as the expression of the coinciding individual interests of the administered', for its part, paragraph 2 of the cited numeral of the LGAP of 1978 clearly provides that 'The public interest shall prevail over the interest of the Public Administration when they may conflict'. A consequence of the foregoing is that the interests of any Costa Rican decentralized public entity, such as municipalities, cannot take precedence over the clear public interest of the telecommunications infrastructure so declared, expressly, by the national legislator through a law that manifests the general will (articles 105 and 121, subsection 1°, of the Constitution), which must prevail over interests of a local nature, given that municipal autonomy does not allow local councils to withdraw from what has been declared as an interest of a national nature; otherwise, territorial autonomy is perverted, transforming municipalities into micro-states, abstracted from the intersubjective direction or oversight that the State may exercise, through constitutional bodies, by issuing valid and effective laws, and the conclusion of international conventions and treaties by the Executive Branch and approved by the Legislative Assembly (articles 7°, 121, subsection 4°, and 140, subsection 10°, of the Political Constitution). The public interest declaration made by article 74 of the ARESEP Law has, in turn, sufficient and legitimate constitutional foundation in numeral 45, paragraph 1°, of the Political Constitution, by establishing the principle of the relative intangibility of property, by admitting the figure of expropriation 'for legally proven public interest'. A second consequence extracted from the public interest declaration is that the subject of construction, expansion, or development and improvement of infrastructure in telecommunications matters has a clear and unequivocal national vocation. So it is the State and its organs that assume the stewardship and direction in this matter to which all lesser public entities must submit in order to achieve objectives such as universal access and services, reduction of the digital divide for reasons of solidarity, and the necessary interconnection and connectivity that allow all Costa Ricans, regardless of the locality, district, canton, or region where they live, to enjoy the benefits and advantages of the Information and Knowledge Society. The national legislator, far from 'localizing' the topic of telecommunications infrastructure, expressly and unequivocally nationalized it. A reflection of the foregoing is the creation of the 'Telecommunications Sector' provided for by article 38 of the aforementioned Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector, by providing the following: 'The Telecommunications Sector is hereby created, within the framework of the State's sectorization. It shall be constituted by the Public Administration, both centralized and decentralized, as well as by the public enterprises that develop functions or activities related to telecommunications'. According to this norm, the telecommunications sector has a transversal and, therefore, national character, since it includes the entire universe of public entities, including those territorially decentralized, such as municipalities. Thus, local councils cannot withdraw from such a sector. The national character of telecommunications, in general, and, particularly, of its infrastructure becomes more evident when considering article 39 of the cited Law, insofar as it establishes that the rector of the sector shall be the Minister of Environment, Energy and Telecommunications, who is responsible, in the exercise of a general function of intersubjective direction or administrative oversight, among others, for the following: a) Formulating policies for the use and development of telecommunications; b) Coordinating the elaboration of the National Telecommunications Development Plan; c) Ensuring that the Sector's policies are executed by the public and private entities participating in the Telecommunications Sector; e) Issuing the National Telecommunications Plan, as well as the corresponding executive regulations; h) Coordinating telecommunications development policies with other public policies aimed at promoting the information society; i) Ensuring compliance with applicable national environmental regulations and the sustainable development of telecommunications in harmony with nature'. Finally, the evidently national character of telecommunications and its various components becomes manifest when article 40 of the aforementioned Law regulates the 'National Telecommunications Development Plan', which is defined in paragraph 1° of that numeral as the instrument for planning and general orientation of the Sector and defines its goals, objectives, and priorities. The legislator chose, therefore, to plan telecommunications at a national level and not merely locally or regionally. Furthermore, the national nature of telecommunications is reinforced by the creation of the Superintendency of Telecommunications (SUTEL), which is assigned a series of competences of unequivocal national nature. Thus, according to articles 59 and 60 of the ARESEP Creation Law, it is responsible for regulating, applying, monitoring, and controlling the legal order of telecommunications, for all of which it shall act in accordance with the Sector's policies, the provisions of the National Telecommunications Development Plan, the General Telecommunications Law, the provisions established in this Law, and other applicable legal and regulatory provisions. The National Telecommunications Development Plan 2009-2014, for its part, establishes that to advance in leveraging the benefits of the Information and Knowledge Society, the country must make a significant investment effort in developing telecommunications infrastructure to allow for more and better telecommunications services for all sectors of the population. In this sense, the development of infrastructure in that sector constitutes a necessary and indispensable condition to which special priority must be given in any national ICT project, and it then specifies that to achieve the development of national telecommunications infrastructure, the following guidelines must be followed: a.1 Take the necessary measures to guarantee that the country has modern telecommunications infrastructure, and at the same time ensure the provision of quality services and the generation of value-added applications, allowing convergence, interoperability between systems, the incorporation of advanced technologies, and security in communications; and a.6 Guarantee the development of an infrastructure that allows telecommunications services to be brought to all inhabitants of the country, fulfilling the objectives and goals of universal access, universal service, and solidarity. This is, then, a plan that, by express provision of law, binds or obliges, among others, municipal entities and urges them to have robust, modern, optimal, adequate, and developed telecommunications infrastructure to enjoy the benefits of the Information and Knowledge Society. The achievement of this goal or objective will necessarily be frustrated if each territorial corporation, on a matter of clear national vocation, intends to establish its own orientation and requirements over and above national legislation and the instruments of Public International Law that oblige all entities comprising the State in a broad sense". A precedent that is applicable to the case under consideration, as this Court finds no reasons to vary the criteria expressed in said ruling, nor grounds to assess it differently in the situation presented.

**III.- DISSENTING VOTE OF JUDGES ARMIJO, CRUZ AND RUEDA WITH DRAFTING BY THE LATTER.** With all due respect, we separate ourselves from the majority opinion and declare the petition granted, based on the following considerations. In this case, from the evidence appearing in the record, it is deemed proven that Administrative File number 1471-2010 is being processed in the Municipality of Goicoechea, promoted by […], corresponding to a Construction Project for a Communications Antenna for Mobile Telephony at […], in which the Mayor of Goicoechea granted construction permit number UN 1471-2010 to the […], dated November 17, 2010, relating to the installation of a tower that would serve as a platform to operate electromagnetic wave mobile telephony, despite the fact that the Zoning Regulation of the Municipality of Goicoechea, published in Scope number 23 of Gazette number 65 of March 31, 2000, does not expressly contemplate the land use (uso de suelo) for the installation of towers that will serve as a platform to operate electromagnetic wave mobile telephony. There are several relevant aspects that must be taken into consideration:

**I.- REGARDING URBAN PLANNING AND THE RIGHT TO A HEARING.** In relation to this topic, in ruling number 05575-2007 at 15:24 hours on April 25, 2007, this Chamber resolved the following:

**V.- URBAN PLANNING.** This Court has repeatedly indicated that, in accordance with the provisions of articles 169 and 170 of the Political Constitution, the Urban Planning Law number 4240 of November fifteenth, nineteen hundred sixty-eight establishes that primary authority in matters of urban planning corresponds to the municipalities, which has been embodied in articles 15 and 19 of said law. In that sense, in ruling number 1993-6706, at fifteen hours twenty-one minutes on December twenty-first, nineteen hundred ninety-three, the Chamber indicated:

"II).- The Chamber considers that the power attributed to local governments to plan urban development within the limits of their territory does integrate the constitutional concept of 'local interests and services' referred to in article 169 of the Constitution, a competence that was recognized by the Urban Planning Law (# 4240 of November 15, 1968, amended by Laws # 6575 of April 27, 1981 and # 6595 of August 6 of that same year), specifically in articles 15 and 19". So it is up to the municipal entities to assume local urban planning through the enactment of the respective regulatory plans, giving effect to the regulations issued for this purpose by the National Institute of Housing and Urbanism (INVU), as the institution responsible for urban planning at the national level. The latter with the clarification that the Urban Planning Directorate functions as an advisory body to the municipalities for the purposes of preparing, applying, and modifying the municipal or local Regulatory Plan and its Regulations before their final adoption; however, the Chamber has stated that the foregoing must be understood as the formal limit of the broad guidelines, technical standards, or general directives according to which local governments must elaborate their respective regulatory plans and corresponding urban development regulations, since it is not possible to claim that the National Urban Development Plan be elaborated and fully implemented by the Central Government, without the direct intervention of the municipalities in that matter. The Chamber has considered that such a situation not only violates the most elementary principles of logic and convenience, considering that these are the particular interests of each canton of the Republic, but also the constitutional principles of the municipal regime, established by our Fundamental Charter in articles 168 to 175. In this context, urban planning, that is, the elaboration and implementation of regulatory plans, is a function inherent to the municipalities to the exclusion of all other public entities, except as stated regarding the general management powers attributed to the Ministry of Planning and the Urban Planning Directorate. Regarding the legal nature of regulatory plans, the criterion held by this Chamber is that due to their content and their general effectiveness or enforceability, they must be considered true legal norms or laws in a material sense, given that they recognize rights and establish obligations for the owners and possessors of real estate located in the territorial jurisdiction of the respective canton. Likewise, considering the formation procedure of these regulations, it has been considered that they constitute a manifestation of direct democracy, because they are elaborated and approved by the respective municipalities, whose reason for existence lies precisely in their composition, that is, by the residents or neighbors, in a specific territorial jurisdiction—canton—, for the 'administration of local interests and services' (articles 169 of the Political Constitution and 1° of the Municipal Code).

**VI.- PROCEDURE FOR APPROVAL OR MODIFICATION OF A REGULATORY PLAN.** For the approval or modification of regulatory plans, an essential and unavoidable requirement is the holding of an oral and public hearing for the residents and the general population that has interests in that regulation, under the terms provided in article 19 (sic) of the Urban Planning Law, an element that legitimizes the adopted regulations. Likewise, the Plan is adopted by agreement of the Municipal Council, the deliberative body of municipal entities. Thus, it is clear that it is not contrary to article 45 of the Political Constitution for regulatory plans and the regulatory provisions accompanying and forming them to establish regulations regarding land use. Hence, the Chamber has found no objections to the legitimacy of regulatory plans to impose limitations on property rights, under the consideration that, like the rest of the rights (including freedom of commerce), their exercise is not unlimited, and therefore, in their capacity as territorial ordinances, they can impose socially-based limitations on property, in this case supported by a regulation of an urban planning nature, without, in such condition, being compensable, subject only to the limits established in constitutional article 28. Returning to the topic of the public hearing alluded to earlier, its purpose is to allow the exercise of the community's right to participation in a matter that directly affects it and which, consequently, must be held prior to the administrative decision being taken, thus constituting a manifestation of the democratic principle. As a consequence, this type of hearing does not simply constitute part of a procedure that must be scheduled as a formality, in such a way that it can be set in a manner that renders the exercise of the right it seeks to protect nugatory, by being granted under conditions that turn it into a mere formality, incapable of achieving the objectives it is called upon to obtain in protection of the right to information and citizen participation, although certainly it must also not become an obstacle to the timely issuance of a resolution on the matter.' In relation to the mentioned precedent, it must be clarified that the hearing is regulated in article 17 of the Urban Planning Law, not in 19, which does not affect the substance of the matter, as it is a mere material error. Likewise, in ruling number 2009-018358 at 14:31 hours on December 2, 2009, this Court stated the following: 'IV.- Regarding the public hearing. Article 17 of the Urban Planning Law establishes as the first requirement for the implementation of a Regulatory Plan, the convening of a public hearing. It specifically establishes that it must be convened through the Official Gazette La Gaceta, indicating the place, date, and time at which the hearing will be held, which must be done at least fifteen days in advance, all the foregoing, of course, without prejudice to any other additional dissemination deemed necessary. The hearing seeks to ensure transparency and citizen participation in the decision-making process, which also enables any citizen to oppose the initiative under discussion. This Court has already had the opportunity to analyze the relevance of the hearing in question. In that sense, as relevant here, it stated in ruling number 2004-12242 at fourteen hours twenty-eight minutes on October twenty-ninth, two thousand four: "The public hearing held in cases such as the present one by municipal entities aims to allow the exercise of the community's right to participation in a matter that directly affects it and which, consequently, must be held prior to the administrative decision being taken, thus constituting a manifestation of the democratic principle. As a consequence, this type of hearing does not simply constitute part of a procedure that must be scheduled as a formality, in such a way that it can be set in a manner that renders the exercise of the right it seeks to protect nugatory, by being granted under conditions that turn it into a mere formality, incapable of achieving the objectives it is called upon to obtain in protection of the right to information and citizen participation, although certainly it must also not become an obstacle to the timely issuance of a resolution on the matter. From the foregoing, it follows that the hearing in processes such as the one before us must allow a right of access to information, that there be genuine participation by interested parties, and finally, respect for the right of access to justice, which results in a real opportunity for neighbors and interested parties to know the Regulatory Plan in advance and to present their opinions on it. Now, it is appropriate to next analyze whether, in the processing procedure of the Regulatory Plan for La Fortuna de San Carlos, approved by the Council of the Corporation of […], by Agreement Number 5, Minutes Number 56, of September twenty-sixth, two thousand five, published in Official Gazette La Gaceta No. 107 of June fifth, two thousand seven, the aforementioned requirements were respected or not. In that sense, the Mayor of the Municipality of San Carlos indicates in the report rendered to this Chamber: For the Public Call, flyers were placed more than eight days in advance in strategic locations throughout the District of […], and it was reported through the collective media of the Canton as well as by loudspeaker. Based on this, this Court considers that there was indeed a violation of the right to a hearing in the specific case. This is because the law is clear in outlining the requirements by which a hearing must be convened. In this sense, as previously mentioned, article 17 of the Urban Planning Law notes that the hearing must be convened through the Official Gazette, without prejudice to any other additional dissemination, which implies that the use of other methods such as flyers or cantonal collective media can in no way replace publication in the Official Gazette, which constitutes an indispensable requirement because it is legally established and seeks to ensure that all persons interested in the approval of the Regulatory Plan, regardless of where they are, can learn about the holding of the hearing. In the present case, by handling said information only at the cantonal level, it limits the access of interested persons who, for any reason, were not in the Canton. In addition, the cited numeral establishes that the call must be made at least fifteen days in advance, and in this case, the Municipal authorities acknowledge that it was done with only eight days in advance, which is evidently outside the legally stipulated time limits. Thus, it is also important to highlight that the respondent authorities themselves accept that the expected number of people did not attend the call, which this Court considers can be attributed, among other possible reasons, to a poorly executed call. Added to this, regarding the hearing, it was suspended and was not convened again prior to the approval of the Regulatory Plan. This evidently violates the right to a hearing and participation, since the interested parties could not be present at all on the day of the Plan's approval. This Court considers that while it is true that the respondent authorities are correct in indicating that what is said by hearing participants is not binding for the approval of the Regulatory Plan, this in no way implies that the hearing can be dispensed with. That would undoubtedly constitute a violation of the principle of democratic participation, understood as the possibility for those persons who may be affected by the implementation of the Regulatory Plan or who have an interest in such a decision, to express from an early stage their criteria, opinions, viewpoints, or questions about it, without these needing to be subject to specific formalities to be taken into account. This being the case, this Court considers that the petitioner is correct in considering that the suspension of the hearing without it being subsequently held again entails a violation of the right to citizen participation.

In addition, the petitioner argues that the speaker at the hearing could not be properly understood due to sound problems, to which the responding party indicates that this was predominantly because the subject matter was very technical. This Chamber emphasizes that part of the right of participation also involves that the information provided to the administered party must contain non-technical summaries, allowing individuals to understand the magnitude of the discussion. Thus, the responding authorities cannot claim that the persons participating in the hearing did not understand its content due to its highly technical nature, since it is the Administration's responsibility to ensure that the information is imparted in such a way that any person can understand it. That being the case, this Court having concluded that the hearing established in article 17 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) was not conducted in accordance with the canons established in said article, it is held that, given that this is a legally established procedure, the acts issued subsequent to the hearing in the approval of the La Fortuna de San Carlos Regulatory Plan (Plan Regulador) are also rendered illegitimate, because, as explained in the preceding whereas clause (considerando), for an act to be valid, the preceding act must have been issued in accordance with the corresponding regulations. For this reason, this Chamber will not rule on the requirement of environmental feasibility (viabilidad ambiental) to be granted by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA), given that if the prior requirement, namely the hearing, was not legitimately conducted, then neither was the environmental requirement, nor any other. Now, regarding the hearing, in judgment number 2011-001054 of 9:30 a.m. on January 28, 2011, this Chamber also determined that its purpose is to guarantee the exercise of the community's right to participation in a matter that directly affects them, and that, consequently, it must be conducted prior to the administrative decision being made, thus constituting a manifestation of the democratic principle. As a consequence, these types of hearings are not simply a part of a procedure to be scheduled as a formality, such that it could be arranged in a way that renders nugatory the exercise of the right it seeks to protect, by being granted under conditions that turn it into a mere formality, incapable of achieving the objectives it is called upon to achieve in protection of the right to information and citizen participation, although, certainly, it must also not become an obstacle to the timely issuance of a decision on the matter. (The underlining does not correspond to the original).

II.- ON THE PRINCIPLE OF LEGALITY. In the sub examine, the amparo petitioner (amparado) claims that the Mayor of Goicoechea approved construction permit number UN 1471-2010 of November 17, 2010, to [...] for the installation of a tower that will serve as a platform to operate electromagnetic wave mobile telephony, despite the fact that the Regulatory Plan (Plan Regulador) of said Municipality, dating from the year 2000, does not contemplate a land use (uso de suelo) related to the installation of towers for cellular telephony. In this regard, it is noted that the Municipality approved and published the Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación) of the aforementioned canton in Scope number 23 to La Gaceta number 56 of March 31, 2000. In summary, from what is claimed by the amparo petitioner, it is extracted that his complaint consists of the fact that if the mentioned Zoning Regulation does not expressly contemplate the construction of telecommunications towers as a permitted land use, then it becomes legally improper that a land use certificate (certificado de uso de suelo) was granted for the purposes of issuing construction permit number UN 1471-2010, as this would violate the principle of legality, contained in article 11 of the Political Constitution, since the Administration cannot grant a permit that is not expressly regulated. In this case, for the purposes of issuing the mentioned land use certificate, the Zoning Regulation should have been modified in accordance with the procedure established in article 17 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), which includes, among other things, the requirement of a prior hearing for the community. The principle of legality means that the acts and behaviors of the Administration must be subject to the law, and in general to all norms of the legal system; this is what is known as the principle of juridicity of the Administration, meaning that public institutions can only act to the extent that they are empowered to do so by the legal system itself and normally by express text; consequently, only what is constitutionally and legally authorized in an express manner is permitted to them, and everything that is not authorized is prohibited to them. In this case, the appellant is correct in stating that at the time the aforementioned construction permit was granted, the Zoning Regulation of the Municipality of Goicoechea did not contemplate land use for the installation of electromagnetic towers for mobile telephony activity, nor did any other regulation. Furthermore, it must be noted that at the time the land use certificate was issued, the General Regulation for Municipal Telecommunications Licenses of the Municipality of Goicoechea, approved in article 24 of Ordinary Session number 19-2011 of May 9, 2011, and published in La Gaceta number 105 of the 1st of the following month, which came to regulate such matter, was not yet in force. Consequently, the construction permit granted by the Mayor of the respondent municipality was based on a land use certificate that was not actually contemplated in the legislation in force at the time of its issuance, that is, in the mentioned Zoning Regulation of said canton. III.- ON THE MUNICIPAL REGIME. Firstly, it is pertinent to analyze the importance of regulatory plans within local ordinances. Article 1 of the Urban Planning Law defines a Regulatory Plan as: "The local planning instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and the plans for population distribution, land uses, circulation routes, public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas." For its part, article 15 of the cited Law establishes that, in accordance with the precept of article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development within the limits of their jurisdictional territory is recognized. Consequently, each of them shall provide what is necessary to implement a regulatory plan and the related urban development regulations in the areas where it must govern. Thus, one of the main competencies that municipalities possess refers to the planning and control of urban development within the jurisdictional limits of their territory. The Regulatory Plan has been the main technical and legal instrument available to municipalities to exercise that competence. Ideally, every municipality should have its own Regulatory Plan. The importance of Regulatory Plans lies in the benefits they provide, which, according to the Municipal Management Directorate (Dirección de Gestión Municipal) of the Institute for Municipal Development and Advisory (Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, IFAM), are: it allows better control by local authorities of the canton's territory, creates zoning that decreases the negative impacts of many activities, allows a better balance between private interests and those of the community, provides legal certainty and confidence to the investor, a harmonious relationship between the diverse land uses, convenient access of properties to public roads, adequate division of land, reserves of spaces for public use, rehabilitation of areas and prevention of their deterioration, and safety, ornamentation, and healthiness in constructions. From the foregoing, it is inferred that a Regulatory Plan is law in a material sense, which implies that it contains rights of the administered parties and obligations of the Administration. On the other hand, to correctly apply a regulatory plan, the existence of related regulations that concretely regulate certain situations is necessary, for which there are development regulations for regulatory plans, which include: urban renewal, construction, official map, subdivision (fraccionamiento) and urbanization, and zoning regulations. The development regulations for regulatory plans must establish, at least, the following aspects: the different land uses within the canton; access of urban properties to public roads; the division of land and its rules; the areas that must be designated for community facilities and public roads; the spaces that must be reserved for public uses; to provide for the ornamentation, comfort, health, and safety of constructions; and any other provision required by community interest. Specifically, the Zoning Regulation, which grants land uses, that is, administrative acts—insofar as they emanate from a territorial Public Administration in the exercise of its administrative power—of knowledge—given that their content is limited to recording a specific situation previously determined in a regulatory plan—concrete—as one is issued for each individual property—external—since it transcends the sphere of the entity that issues it—and explicit—because it must always have express content—through which a Municipality certifies, solely and exclusively, the use that may be given to a specific property, in accordance with the zoning implemented by it in its Canton or the corresponding one, as previously indicated. This is a conduct that, by its content, is merely declarative, meaning that by its means, no legal situation is created, modified, or extinguished; rather, what is done is to record a very specific situation, concretely, what the possible uses of the land are, according to the regulations in force at that time, but nothing more. Therefore, that certificate, by itself and even in the event that it matches the wishes of the owner or possessor of the lot or property in question, does not produce the legal effect of automatically authorizing any person to construct a building or to exercise economic activity in that place; for that, it is necessary for the Municipality to issue another distinct act, namely, the respective construction permit or to grant the license for the exercise of lucrative activities. In other words, it is not possible to affirm that the land use certificate, once issued, generates per se a subjective right to use the property as indicated therein, because for that to occur, the legal system requires the issuance of another specific act, for example, a permit, a license, or an authorization, without which—it is worth adding—the legal obstacles to the exercise of the activity or the right remain. Furthermore, in this area, the Municipality's certification power does not allow the use of discretionary criteria by the competent official: either the use is permitted or it is not, but it is improper to make extensive interpretations to include uses that are not expressly provided for, and even less so analogical integrations, since that essentially implies an individual modification of the applicable regulations or technical criteria. In addition, according to what is indicated in article 74 of the Construction Law, all work related to construction must be carried out with a license from the corresponding Municipality, and for this, the presentation of the Land Use Certificate is necessary, in order not to distort the purposes given to the land. Now, in accordance with article 24 of the Urban Planning Law, the Zoning Regulation, besides describing land use per se, must regulate aspects such as the location, height, and floor area of buildings (subsection b), the size of setbacks, yards, and other open spaces, and the lot coverage by buildings and structures (subsection d), and any other urban or architectural element related to land use, whose regulation is of interest to the local community (subsection g), the latter includes aspects related to landscaping. Apart from the above, many municipalities issue a Municipal Construction Regulation, which particularizes the local rules of interest to the safety, healthiness, and ornamentation of structures or buildings, without detriment to the pertinent ones of this law and of the others in force or applicable to this field, all in accordance with the provisions of articles 56 and following of the Urban Planning Law. In the absence of a Municipal Construction Regulation, the Construction Law and the Construction Regulation issued by the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU) govern, as the Chamber has already indicated in judgments number 2153-93 of 9:21 a.m. on May 21, 1993; 1996-4205 of 2:33 p.m. on August 20, 1996; and 2004-01923 of 2:55 p.m. on February 25, 2004. Thus, we conclude that for a land use certificate to be granted, the corresponding type of building must be expressly regulated in the respective Zoning Regulation. If this is not the case, said regulation must be reformed in accordance with the procedure established in article 17 of the Urban Planning Law, whose subsection 1) regulates that a public hearing must be convened through the Official Gazette and the additional necessary dissemination with the indication of the place, date, and time to learn about the project and the verbal or written observations that the residents or interested parties may wish to formulate, all of this in order to respect the right to participation of the municipal residents. Contrary to what the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications maintains, the installation of platforms for cellular telephony, due to their dimension and scenic impact, are indeed susceptible to zoning criteria, provided this is done within reasonable terms and the essential content of the fundamental right to communication is not harmed.

IV.- ON CITIZEN PARTICIPATION. Citizen participation in the production of local norms was recognized as a principle in the 1992 Rio Declaration. In that same year, the United Nations, in Local Agenda 21, declared it indispensable that local governments and their residents play a leading role in achieving environmental sustainability. Community participation, as a mechanism to achieve sustainable development, was also included in the Istanbul Declaration, which is committed to strengthening the municipal regime as an expression of democratic participation. For its part, article 9 of the Political Constitution establishes, among other characteristics, that the Government of the Republic must be participatory, which evidently extends to municipal governments. In our case, article 17 of the Urban Planning Law requires convening a public hearing through the Official Gazette both before implementing a Regulatory Plan and when the referred plan or any of its regulations is to be modified, suspended, or derogated totally or partially. This hearing, inherent to community life within a canton, reflects that primary ownership in urban planning matters corresponds to the municipalities, since it is incumbent upon them to schedule and conduct it. It is therefore not a mere power, but a true legal obligation incumbent upon local governments, which acquires constitutional relevance since it integrates the constitutional concept of "local interests and services" referred to in article 169 of the Political Constitution. Now, regarding its participatory character, the Political Constitution itself mandates it, because with the reform in force since July 31, 2003, to article 9 of the Fundamental Law, it was established that the Government of the Republic must be, among other aspects, participatory, meaning that the government in office is an articulator of what is established by popular deliberation, a quality that extends to the municipal government. In other words, it is the citizens who have greater participation in political decision-making and can and should exert direct influence on public decisions. This principle, seen as a fundamental right of citizen participation, establishes that the people must be enabled to express themselves equally in both majority and minority points of view. Thus, national participation mechanisms such as the referendum or plebiscite will be as important as local ones, for example, the hearing contemplated in article 17 of the Urban Planning Law. In that sense, citizen participation is a duty that irremediably radiates over local governments and also finds legal support in article 5 of the Municipal Code, which obliges municipalities to promote the active, conscious, and democratic participation of the people in local government decisions. Consequently, the hearing referred to in article 17 of the Urban Planning Law must respect all the parameters determined therein: a) it must be public, b) it must be convened through the Official Gazette, c) the notice must contain the additional necessary information indicating the place, date, and time to learn about the project, d) in addition to the text of the Regulatory Plan or its reform, the verbal or written observations that residents or interested parties may wish to formulate must be added. To the foregoing must be added the obligation of municipalities to ensure adequate communication of the Regulatory Plan or its reform, for which reasonable means must be used in accordance with the municipal budget, which implies, by way of example, dissemination measures ranging from placing the information on a municipality's website to publication in a cantonal or national press outlet. Moreover, as this Chamber indicated in judgment number 2009-018358 of 2:31 p.m. on December 2, 2009, when the technical subject matter is very complex, as occurs in this case, in order to guarantee the effective participation of the municipal resident, the Municipal Corporation has the obligation to provide the administered parties with non-technical summaries that enable them to understand the magnitude of the discussion. In the specific case, the Municipality of Goicoechea does not contemplate the construction of antennas for cellular telephony in its Zoning Regulation, meaning it is a new land use. Consequently, the indicated hearing becomes an indispensable element in the formation of the municipal agreement aimed at the approval or modification of a Regulatory Plan, or as occurs in this specific case—granting of land use certificates for telecommunications—so as to ensure the effective participation of the municipal residents, facilitating them the required information with summaries of the technical aspects formulated in a language understandable to the common citizen, all within reason, as the hearing cannot become an obstacle or a resource to prevent a timely decision on a matter related to the approval or modification of a Regulatory Plan or any of the regulations that comprise it, such as the zoning regulation. V. ON THE FUNDAMENTAL RIGHT TO TELECOMMUNICATIONS. In this regard, this Chamber, in judgment number 2010-010627 of 8:31 a.m. on June 18, 2010, stated the following: "IV.- On the merits.- From the writ filing this appeal, it is understood that the merits of the matter focus on determining whether, indeed, the Costa Rican Electricity Institute (Instituto Costarricense de Electricidad, ICE) has denied the appellant the requested Internet service, thereby violating not only her right to the efficient provision of public services but also her right to communication and information. To proceed with the analysis of the specific case presented, this Chamber takes the following facts as true. First, that since June 2009, the appellant made a request to the respondent ICE agency for the installation of Internet service at her residence. Reiterating her request, THREE months later, namely, on September 18, 2009; and filing a complaint with the Services Comptrollership, almost TWO months later, namely, on November 3, 2009. Second, the respondent ICE agency proceeded to deny the previous request, initially in August 2009 citing reasons of technical impossibility, then in November 2009, citing the same reasons of technical impossibility. Being that, on November 23, 2009, the appellant was informed, by note, that the installation of the service would proceed, only to be subsequently informed again that it was not possible to provide the service due to a technical limitation that does not permit the installation of the service because the recommended distance is 3.5 km and the appellant's dwelling is located 5.6 km away. From all of which it is understood that, in effect, in this case, there has been inefficient provision of a public service, and a violation of the fundamental rights of communication and information, as explained. A) On the fundamental right that public services be provided under conditions of efficiency, equality, continuity, and adaptability.- On repeated previous occasions, this Constitutional Court has referred to the constitutional principles governing the provision of public services and the fundamental right to the efficient provision of public services. For example, judgment No. 2003-11382 of 3:11 p.m. on October 7, 2003, indicated:

III.- CONSTITUTIONAL PRINCIPLES OF EFFICACY, EFFICIENCY, SIMPLICITY, AND SPEED OF ADMINISTRATIVE ORGANIZATION AND FUNCTION. The Political Constitution, in its organic part, sets forth or enunciates some guiding principles of administrative function and organization, which as such must guide, direct, and condition all public administrations in their daily work. Among such principles, efficacy, efficiency, simplicity, and speed stand out (articles—all of the Political Constitution—140, subsection 8, insofar as it imposes upon the Executive Branch the duty to 'Monitor the proper functioning of administrative services and dependencies'; 139, subsection 4, to the extent that it incorporates the concept of 'smooth running of the Government'; and 191, when it includes the principle of 'efficiency of the administration'). These principles of constitutional order have been developed by infra-constitutional regulations; thus, the General Law of Public Administration includes them in articles 4, 225, paragraph 1, and 269, paragraph 1, and mandates that they must guide and nourish all administrative organization and function. Efficacy as a principle assumes that administrative organization and function must be designed and conceived to guarantee the achievement of the objectives, purposes, and goals proposed and assigned by the legal system itself, with which it must be linked to planning and evaluation or accountability (article 11, paragraph 2, of the Political Constitution). Efficiency implies obtaining the best results with the greatest cost savings or the rational use of human, material, technological, and financial resources. Simplicity demands that administrative structures and their competencies be easily understood and comprehended, without convoluted procedures that delay the satisfaction of the public interests involved. For its part, speed obligates public administrations to fulfill their objectives and purposes of satisfying public interests, through the various mechanisms, in the most expeditious, rapid, and accurate manner possible to avoid undue delays. This set of principles imposes permanent demands, responsibilities, and duties on all public entities that cannot be declined in a transitory or singular manner.

IV.- GOVERNING CONSTITUTIONAL PRINCIPLES OF PUBLIC SERVICES. All public services provided by public administrations—including welfare or social services—are governed by a series of principles that must be observed and respected, at all times and without any exception, by the public officials responsible for their management and provision. Such principles constitute a legal obligation of a non-waivable nature imposed upon any administrative entity or body due to their direct and immediate normative efficacy, since the block or parameter of legality (article 11 of the Political Constitution) to which they must conform in their actions is composed, among other elements, of the general principles of administrative law (article 6 of the General Law of Public Administration). It must not be lost sight of that the General Principles of Law have the rank of the norm that they interpret, integrate, or delimit, with which they can assume a constitutional rank if the precept for which they fulfill such functions also has that hierarchy. As we will see in the subsequent whereas clause, our fundamental text includes, as a fundamental right of persons, that of the proper functioning of public services; consequently, the principles that inform public services, insofar as they make that right effective, have a constitutional rank. Article 4 of the General Law of Public Administration clearly provides that 'The activity of public entities shall be subject in its entirety to the fundamental principles of public service, to ensure its continuity, its efficiency, its adaptation to any change in the legal regime or in the social need they satisfy, and equality in the treatment of the recipients or beneficiaries.' Continuity assumes that the provision of services should not be interrupted; various legal mechanisms of the administrative system aim to ensure this principle, such as the prohibition of strikes and work stoppages in essential public services, the theory of unforeseeability to cope with economic disruptions that may suspend or paralyze public services, the unattachable nature of public domain goods destined for the provision of a public service, etc. Any action—by act or omission—by officials, or their lack of foresight in the rational organization of resources that tends to interrupt a public service is openly anti-juridical. Regularity implies that the public service must be provided or performed in accordance with certain rules, norms, or pre-established conditions. Continuity should not be confused with regularity; the first concept assumes it must function without interruptions, and the second with adherence to the norms that make up the legal system. Adaptation to any change in the legal regime or to the needs imposed by the socioeconomic context means that administrative entities and bodies must have the capacity for foresight and, above all, for programming or planning to meet the new demands and challenges imposed, whether by the increase in the volume of demand for the public service or by technological changes. No public entity, body, or official can adduce reasons of budgetary or financial shortage, absence of equipment, lack of technological renewal thereof, excess or saturation of demand in the public service to cease providing it continuously and regularly. Equality or universality in access demands that all inhabitants have the right to demand, receive, and use the public service under equal conditions and in accordance with the norms that govern them; consequently, all those who are in the same situation can demand identical advantages. One of the guiding principles of public service that is not enunciated in article 4 of the General Law of Public Administration is its mandatory nature, since it would be of no use to affirm that they must be continuous, regular, uniform, and general if the providing party does not have the obligation to provide it. The public administration providing the public service cannot choose its clientele or users; it must provide it to anyone who requires it.

V.- FUNDAMENTAL RIGHT TO THE PROPER FUNCTIONING OF PUBLIC SERVICES. Our political constitution implicitly includes the fundamental right of the administered parties to the proper and efficient functioning of public services, that is, that they be provided with high quality standards, which has as its necessary correlative the obligation of public administrations to provide them in a continuous, regular, speedy, effective, and efficient manner." This last obligation arises from the systematic relationship of several constitutional provisions, such as Article 140, subsection 8, which imposes on the Executive Branch the duty to "Monitor the proper functioning of administrative services and units," Article 139, subsection 4), insofar as it incorporates the concept of "proper conduct of Government," and Article 191, insofar as it incorporates the principle of "administrative efficiency." From all of which it follows that the Public Administration, regardless of the type of public service it provides, is obligated to respect the foregoing principles and rights, especially in this case, the principles of efficiency and equality. In this regard, the argument of the Head of the appealed ICE Agency is entirely inadmissible, when he states that Law No. 8642, the "General Telecommunications Law," which took effect on August 8, 2008, came to modify the constitutional principles of every public service, such that it should be understood that regarding telecommunications service, it is not a public service but rather a service provided to the public that has the characteristic of "availability" to the public. Nothing could be further from the constitutional reality than this argument. While it is true that public services have evolved (in terms of the entities that provide them, since it is no longer exclusive to the State; in terms of the type of public services, since the existence of public services of an economic nature is also understood; in terms of the regime under which they are provided, since due to market opening, some are provided under a competition regime, among others), the foregoing constitutional principles remain invariable, such that it would be contrary to Constitutional Law to state that, because telecommunications service is no longer a public service but rather a service provided to the public, the constitutional principles applicable to all provision of public services do not apply to it. Clearly, the telecommunications services provided by the Costa Rican Electricity Institute (Instituto Costarricense de Electricidad), although some of them are provided under a competition regime, remain public services and are therefore subject to the constitutional principles of efficiency, efficacy, equality, continuity, and adaptability. Thus, in the specific case, the violation of the right to receive efficient provision of public services is confirmed, basically because the petitioner's request was kept in suspense for approximately SIX months, she was not told from the outset that the requested service could not be provided to her, and while a service order was first created for her, the corresponding contract was prepared, she was then told that the service could not be provided. Then, upon a new request, a service order was again created for her, a note was sent to her indicating that "in the coming days they will be contacting your esteemed person to coordinate an installation appointment" (folio 048), only to then be told that everything had been an error and the requested service could not be installed. All of which demonstrates the inefficient provision of the Internet connection service provided by the appealed institute. V.- B- On the fundamental rights to information and communication.- In this specific case, due to the public service in question—telecommunications service—two other fundamental rights are also involved, the right to communication and the right to information. Regarding these rights, it must be noted that, in light of the current information and knowledge society, the right of all persons to access and participate in the production of information and knowledge becomes a fundamental requirement; therefore, such access and such participation must be guaranteed to the entire population. While these rights are related to others, such as freedom of expression and freedom of the press, they have their own particularity. Likewise, although they are more clearly defined today, they have their roots in the Universal Declaration of Human Rights, proclaimed on December 10, 1948, when it states in its Article 19 that "everyone has the right to freedom of opinion and expression; this right includes freedom to hold opinions without interference and to seek, receive and impart information and ideas through any media and regardless of frontiers," and in the American Convention on Human Rights, proclaimed in 1969 (Pact of San José), when it indicates that freedom of thought and expression comprise "...the freedom to seek, receive, and impart information and ideas." In this sense, all entities responsible for the public telecommunications service are obligated to respect these rights, provided, of course, that the established requirements are met, such as completing an application form and paying the corresponding fee. In this case, ICE is obligated to provide the requested Internet service despite technical limitations, because it was precisely entrusted with the provision of a public service such as telecommunications to create the necessary infrastructure, plan the expansion of such infrastructure, and ultimately make the public telecommunications service accessible to the universality of the country's inhabitants, enabling them to exercise their fundamental rights to communication and information. It should not be understood that because an area is remote, the construction of the necessary infrastructure is unprofitable, or there is a technical limitation preventing the installation of the service, a valid justification exists for not providing the requested service, since the expansion of this network is the responsibility of the appealed institution. This is because, as stated, when an entity (public or private, but especially when it is public) has been entrusted with the mission of providing a public service, it has the obligation to provide it continuously, adaptably, efficiently, and equally to all inhabitants, especially when said public service is associated with other fundamental rights, as would be the case here with the rights to communication and information. Furthermore, this Tribunal, in ruling number 2010-012790 at 8:58 a.m. on July 30, 2010, pronounced as follows: V.- FUNDAMENTAL RIGHTS VIOLATED. Regarding this last point, it must be said that the advance in information and communication technologies (ICTs) over the last twenty years has revolutionized the social environment of the human being. It can be affirmed without fear of error that these technologies have impacted the way human beings communicate, facilitating connection between people and institutions worldwide and eliminating barriers of space and time. At this moment, access to these technologies becomes a basic tool to facilitate the exercise of fundamental rights such as democratic participation (electronic democracy) and citizen oversight, education, freedom of expression and thought, access to information and online public services, the right to interact with public authorities through electronic means, and administrative transparency, among others. It has even been affirmed that access to these technologies has the character of a fundamental right, specifically, the right to access the Internet or network of networks. In this regard, the Constitutional Council of the French Republic, in ruling No. 2009-580 DC of June 10, 2009, deemed access to the Internet as a basic right, deriving it directly from Article 11 of the Declaration of the Rights of Man and of the Citizen of 1789. The foregoing, by holding the following: "Considering that, in conformity with Article 11 of the Declaration of the Rights of Man and of the Citizen of 1789: 'The free communication of thoughts and opinions is one of the most precious rights of man: any citizen may, therefore, speak, write, and print freely, subject to accountability for the abuse of this freedom in the cases determined by law'; that in the current state of communication means and in view of the generalized development of online public communication services as well as the importance these services hold for participation in democratic life and the expression of ideas and opinions, this right implies the freedom to access these services; (the highlighting does not belong to the original). In this context of the information or knowledge society, it is incumbent upon public authorities, for the benefit of the administered, to promote and guarantee, universally, access to these new technologies. Based on the foregoing, this Constitutional Court concludes that the delay verified in the opening of the telecommunications market has violated not only the right enshrined in Article 41 of the Political Constitution but has also impacted the exercise and enjoyment of other fundamental rights such as the freedom of consumer choice enshrined in Article 46, in fine paragraph, of the Constitution, the right to access new information technologies, the right to equality and the eradication of the digital divide (info-exclusion)—Article 33 of the Constitution—the right to access the Internet through the interface chosen by the consumer or user, and the freedom of enterprise and commerce." Based on the above-cited background, the existence of a fundamental right to telecommunications is inferred, which encompasses communications by any technological means, that is, telegrams, amateur radio service, Internet, landline and cellular telephony, among others. It is a right that, in turn, constitutes a prerequisite for the development of various dimensions of human life in society. Thus, telecommunications, in general, promote democratic participation, citizen oversight, education, freedom of expression and thought, access to information and public services, the right to interact with public authorities through electronic means and administrative transparency, the free development of personality, among others. Likewise, telecommunications are basic to guarantee the right to the development of peoples, which demands a solid telecommunications infrastructure that allows communication throughout the national territory, a fundamental factor in the country's economic development. In this context, several instruments have been adopted internationally, such as the Millennium Declaration of 2000 (approved by the United Nations General Assembly at the 8th plenary session on September 8, 2000), in its section III.20 in fine, which establishes commitments by all Member States to implement specific public policies to lay the foundations of an Information Society, and the Geneva 2003 Declaration of Principles "Building the Information Society: a global challenge for the new millennium" (World Summit on the Information Society, the holding of which was approved by Resolution 56/183 of December 21, 2001, of the United Nations General Assembly), which establishes as one of the fundamental principles for achieving an inclusive and integrative Information Society that countries commit to guaranteeing opportunities that result in benefits for all, for which the parties must collaborate to increase access to infrastructure, information technologies, and communications. Likewise, it is stipulated in section B) of this latter Declaration that all member countries of the United Nations Organization recognize that telecommunications infrastructure is a basic element for fulfilling international obligations on access to telecommunications. In achieving this goal, there is an obligation for cooperation and partnership among all interested parties, since governments, as well as the private sector, civil society, the United Nations, and other international organizations, have an important role and responsibility in the development of the Information Society. Consequently, governments must seek universal, ubiquitous, equitable, and affordable access to ICT infrastructure and services. In this manner, the right to telecommunications is recognized today as a fundamental right, and, as such, national and local authorities must carry out the necessary actions so that it can develop properly. This implies the duty of coordination between public entities with national scope and those with local or municipal scope, so that the human right to telecommunications is promoted in a well-founded manner consistent with what is stipulated in the legal system, against which any resolutions contrary to the legal system or lacking technical support are detrimental. A harmonious relationship must therefore be sought among the powers of the various public entities that play a key role in the development of telecommunications, as occurs in this case involving cellular telephony and the Internet services that can be developed through it. It is contrary to this fundamental right both to deny the construction of the required infrastructure for cellular telephony without greater justification or on grounds lacking technical support (e.g., according to the current majority scientific opinion, health damages from the installation of cellular telephony towers have been ruled out) and to claim that local governments cannot object to the location criteria for telecommunication towers when the safeguarding of other relevant assets is at stake, such as river protection areas, public monuments, areas protected by vulnerable aquifers, among others. In this latter case, the parties must coordinate with each other to reach a reasonable resolution that optimizes both the right to telecommunication and the relevant local rights.

VI.- Further elaborating on the construction of telecommunications towers, Executive Decree number 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT "Standard Norms and Competencies of Public Entities for the Coordinated and Expedited Approval Required for the Installation or Expansion of Telecommunications Networks," in Article 10, regulates that the granting of land-use certificates (certificados de uso de suelo) will be the exclusive competence of the municipalities, in accordance with the Plan Regulador or its current regulations, provided that said plan or regulations contemplate the installation of telecommunications infrastructure. Likewise, subsection 2 establishes as the exclusive competence of the municipalities to authorize construction licenses, in accordance with the Plan Regulador or its current regulations, provided that said plan or regulations contemplate the installation of telecommunications infrastructure. In both cases, when the Plan Regulador and local regulations do not contemplate such matters, the construction licenses will conform to the provisions of Articles 4, 5, 6, and 11 of said executive decree. Numeral 4 refers to the integration of norms, Article 5 highlights the declaration of public interest established in numeral 74 of the Law of the Regulatory Authority of Public Services, ordinal 6 defines what a public telecommunications network is, and 11 determines certain principles for the granting of land uses and construction permits, among which it stands out that municipalities shall favor the establishment, expansion, renovation, and operation of telecommunications infrastructure installation. From the above, it is inferred that the Executive Branch itself accepted that regarding the construction of towers for operating mobile telephony, while a national interest exists, there is equally one of a local nature, which logically compels respect for what is stipulated in the municipal urban planning regulations, and, therefore, for what is established in the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), especially since, by virtue of the principle of legality, the cited decree must be applied in conformity with said higher-ranking norm. It cannot be considered that the issue in question is solely of national interest. We do not deny that telecommunications are of national interest, but this does not exclude that they also have a cantonal dimension that is evident and merits protection. An example of this is the interest that communities may have in establishing location requirements for towers or demanding measures to preserve scenic beauty. On this last point, in ruling number 2003-006324 at 8:30 a.m. on July 4, 2003, this Tribunal stated: IV.- On the affectation of the scenic beauty of the Orosi Valley. The scenic beauty of a natural site is protected by constitutional law as part of the fundamental right to a healthy environment, recognized both by Articles 50 and 89 of the Political Constitution, and developed by ordinary legislation, specifically by the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) in its Articles 71 and 72, which establish: Article 71.- Visual pollution. Actions, works, or installations that exceed, to the temporary or permanent detriment of the landscape, the maximum limits admissible by established technical standards or those issued in the future, shall be considered visual pollution. Article 72.- Landscape conservation. The competent authority shall promote the participation of public and private sectors in landscape conservation. When carrying out a work necessitates affecting the landscape, the resulting landscape must be at least of equal quality to the previous one. The protection of scenic beauties is a dogmatic value of our Constitution, whatever foundation one wishes to give to that protection, whether for the tourist value of the site and consequently for the economic potential of this industry; whether for its mere aesthetic value or for the simple need to have places where people can enjoy a beautiful and natural landscape without the abrupt irruption of an element that strongly clashes with the environment disrupting our rest; or for all of them together, this Tribunal must grant protection. This Tribunal does not believe that the protection of scenic beauties impedes economic development; these two values are equally constitutional and can coexist without either being detrimental to the other. In addition, it must be reiterated that the fact that this type of land use is not contemplated in the list of prohibited uses of the Goicoechea Zoning Regulation does not mean it is permitted, since it is also not included in the list of permitted uses, and both lists are exhaustive. A contrary interpretation, as intended by the respondent municipality, would imply that the list of permitted uses would be infinite, as it would include everything not expressly prohibited.

VII.- ON THE COORDINATED PROTECTION OF THE CONSTITUTIONAL RIGHTS TO PARTICIPATION AND TELECOMMUNICATIONS. As explained in the preceding recitals, we recognize and underscore the legal relevance of both the fundamental right to telecommunications and the constitutional right to participatory government. On the one hand, the importance of telecommunications for societal development and the personal fulfillment of citizens is recognized; on the other, the location of towers for cellular telephony also affects communally relevant, legally protected interests. Consequently, the consultation mechanism established in Article 17 of the Urban Planning Law must be respected, as it constitutes a manifestation of the constitutional right to participatory government; however, such mechanism cannot result in a stagnation of the development of telecommunications and, with it, an injury to the fundamental right to that service, as would occur if decisions lacking technical foundation were taken at the municipal level.

VIII.- ON THE REGLAMENTO GENERAL PARA LICENCIAS MUNICIPALES EN TELECOMUNICACIONES OF THE MUNICIPALITY OF GOICOECHEA. Although the Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones of the Municipality of Goicoechea was not used to support the land-use certificate concerning construction permit number UN 1471-2010, since this was granted on November 17, 2010, and the cited regulation was approved in Article 24 of the ordinary session of the Municipal Council of Goicoechea number 19-2011 of May 9, 2011, it is advisable to clarify the legal nature of that normative instrument for the purpose of defining the content of the operative part of this ruling. The regulation in question regulates procedures for applying for Municipal Construction Licenses and the Commercial Operating License in telecommunications, as well as the conditions for the location, construction, and installation of telecommunications construction works. In this manner, the cited Reglamento regulates, among other aspects, the zoning of telecommunications towers in the canton of Goicoechea. Thus, as indicated supra, a Plan Regulador is composed of several regulations that develop it, such as the Construction Regulation or the Zoning Regulation. The approval of the latter requires the same procedure established for the Plan Regulador. Now then, having analyzed the Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones of the Municipality of Goicoechea, we conclude that such regulation contains elements that are characteristic of a Construction Regulation or a Zoning Regulation. For example: Article 11 states that: "The spaces where the Construction Works are intended to be located and installed shall have minimum front and depth dimensions equivalent to 20% of the tower height measured from the center of the tower base to the end of the tower, not including the paragraph (e.g., a 30-meter-high tower shall have a minimum dimension of 6 meters front by 6 meters depth, a 45-meter-high tower shall have a minimum dimension of 9 meters front by 9 meters depth, a 60-meter-high tower shall have a minimum dimension of 12 meters front by 12 meters depth), and the space on which they are built must have access to the public road," this article clearly establishes not only the conditions of the spaces where the towers will be installed but also their dimensions. The cited ordinal continues by stating that the space shall be exclusive and reserved for the towers, prohibiting any other construction work. The following numeral, Article 12, limits that: "A buffer strip of ten percent (10%) of the telecommunications tower height, measured from the center of its base, must be maintained around a Construction Work. The antenna or structure is prohibited from being placed adjacent to the property boundary of the space in question, this as a security measure for neighboring constructions, and the transit of necessary personnel for the conservation and maintenance of the property where they are located must be facilitated at all times." The regulation continues establishing requirements for the construction of the towers. Along this same line, it states in Article 14 that: "Constructions and installation of construction works referred to in this Reglamento shall not be permitted within a radius of 150 meters around educational centers, public or private, within a radius of 100 meters around recreation centers, on dwelling houses, in the backyards of houses or businesses, in protection areas for water springs and rivers, public monuments, properties declared historical heritage, and in general all those that enjoy special protection pursuant to Law No. 7555 and its Reglamento (...)." For its part, ordinal 17 establishes that: "The construction of the buildings referred to in this Reglamento must be done in a camouflaged or disguised manner, such that the urban landscape defined therein is not affected, nor is it visually polluted." One of the aspects of the Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones of the Municipality of Goicoechea where matters characteristic of a Construction Regulation are evident consists in ordinals 24, which establishes the requirements for obtaining a Construction License, and 25, which regulates the cases where the Municipality will not grant them, including where the tower height is less than 30 meters or does not exceed the maximum height established by the Dirección General de Aviación Civil. Likewise, the Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones of the Municipality of Goicoechea contemplates matters typical of a zoning regulation, such as those relating to the land-use certificate. Indeed, Article 10 establishes the requirements for obtaining a land-use certificate, and the sixth paragraph of numeral 11 further indicates that the towers shall preferably be located in the Industrial Zones, as defined by the plan regulador. It is thus evidenced that the Municipal Council of Goicoechea issued a regulation that governed aspects characteristic of the regulations that make up a Plan Regulador, without previously carrying out the procedure established in the Urban Planning Law, which includes granting the hearing provided for in numeral 17 of the cited Law. That is, the legal nature of the regulation in question implies that the procedure established in Article 43 of the Código Municipal is unfeasible for its approval, as this procedure is aimed at external municipal regulations not referring to urban development and describes a process totally different from that of the Urban Planning Law, since instead of a non-binding public hearing, convened through the Diario Oficial, indicating the place, date, and time to hear about the project and the verbal or written observations of the residents (all with no less than fifteen business days' notice and as provided by said law), it establishes another type of non-binding public consultation, which does not require the holding of a hearing, but is limited to granting a period of ten days for residents to comment on the project published in La Gaceta; that is, it is a consultation in which the type of participation differs because the real-time interaction characteristic of a hearing does not occur.

IX.- ON THE DIMENSIONING OF THE EFFECTS OF THIS JUDGMENT. Now then, once it has been established that the hearing requirement was not fulfilled, which constitutes an omission contrary to the constitutional right of the residents to participate in municipal government and to the principle of legality, it is appropriate to review whether, based on the specific circumstances of the case, it is feasible to dimension the effects of an upholding judgment, a possibility that finds normative support according to an integral interpretation of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. On the one hand, Article 91 of that normative body regulates the dimensioning of the effects of judgments in unconstitutionality actions to avoid serious dislocations of security, justice, or social peace; on the other hand, ordinal 13 of said law establishes that constitutional jurisprudence is binding erga omnes, except for itself. Thus, the same ratio iuris that supports the dimensioning contemplated in the mentioned numeral 91 is applicable in amparo matters, since by virtue of the mentioned erga omnes effect, a judgment in that type of constitutionality proceeding can equally generate practical consequences even more harmful than those derived from the unconstitutionality detected. Furthermore, the dimensioning of the effects of judgments in constitutionality matters constitutes a normal and absolutely accepted instrument in modern constitutional law, including as applied by German constitutional jurisprudence since the early 1950s. Consequently, for the purpose of deciding on the dimensioning, the following points should be highlighted. Firstly, Article 74 of the Law of the Regulatory Authority of Public Services established the declaration of public interest for the establishment, installation, expansion, renovation, and operation of public telecommunications networks or any of their elements. From that norm follows the obligation of the Public Administration, which obviously includes Municipal Governments, to ensure that optimal conditions exist so that telecommunications service providers can carry out their activities on a level playing field and with the greatest possible efficiency.

On the other hand, as of today and according to current scientific knowledge, which is subject to change in the future, the power generated by mobile telephony base station antennas is too low to produce health risks and, as of today, does not constitute an environmental risk, as this Chamber has already established in rulings number 2011-05516 of 12:31 p.m. on April 29, 2011, 2011-008316 of 11:44 a.m. on June 24, 2011, and 2003-03419 of 3:54 p.m. on April 24, 2003. In addition, there is no technical evidence added to the appeal that proves any type of imminent threat to health as a consequence of the construction of the tower in question. Thus, these elements are sufficient so that, had this amparo been granted, as we believe should have been done, the effects of the estimatory judgment would have been dimensioned, in the sense that construction permit number UN 1471-2010 and the corresponding use certificate would have maintained their validity in order to preserve the fundamental right of the population to telecommunications; however, to safeguard the constitutional right to participatory government, the Municipality of Goicoechea would have been ordered, upon notification of the vote and prior to issuing further land-use certificates related to the construction of cellular telephony towers, to immediately comply with the procedure established in Article 17 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), that is, the application of the General Regulation for Municipal Telecommunications Licenses of that municipality would have been suspended until the procedure of numeral 17 of the Urban Planning Law had been followed.

Por tanto:

The appeal is rejected outright. Magistrates Armijo Sancho, Cruz Castro, and Rueda Leal dissent from the vote as indicated starting from the third considering clause.

Gilbert Armijo S. President a.i.

Luis Paulino Mora M. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Ricardo Guerrero P.

It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 09-05-2026 11:57:13.

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente PROCESO: RECURSO DE AMPARO RESOLUCIÓN Nº 0012000835 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas treinta minutos del veinticinco de enero de dos mil doce.

Recurso de amparo interpuesto por J.A.CH.V., contra la MUNICIPALIDAD DE GARABITO.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las nueve horas y diecisiete minutos del veintidós de noviembre del dos mil once, el recurrente interpone recurso de amparo contra la Municipalidad de Garabito y manifiesta lo siguiente: que la municipalidad recurrida otorgó varios permisos para la instalación de torres transmisoras de señal celular sin tomar en cuenta la participación de los ciudadanos y sin contar con un reglamento que regule las condiciones que le permitan otorgar dichos permisos. Explica que en una inspección realizada por funcionarios de la municipalidad recurrida en un lugar donde se instaló una de esas torres se determinó afectación al medio ambiente. Solicita a esta Sala que se le ordene a la municipalidad recurrida no otorgar más permisos para la instalación de esas torres y derogar los ya autorizados.

2.- El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.- OBJETO DEL RECURSO. La pretensión del recurrente es que esta Sala ordene al municipio recurrido no otorgar más permisos para la estación de torres transmisoras de señal celular y derogar los permisos ya aprobados.

II.- SOBRE LA INSTALACIÓN DE TORRES DE TELEFONÍA CELULAR. Tratándose de la instalación de torres transmisoras de señal celular, la Sala Constitucional ha determinado que se trata de un tema de interés público que excede la esfera de lo local o cantonal que atañe a la órbita de lo nacional e incluso se proyecta al terreno del Derecho Internacional Público. Así, este Tribunal en la sentencia número 015763-2011867-1991 de las nueve horas cuarenta y seis minutos del dieciséis de noviembre de dos mil once, indicó lo siguiente: “V.- IMPORTANCIA, INTERÉS PÚBLICO Y VOCACIÓN NACIONAL DE LA INFRAESTRUCTURA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL E INFRACONSTITUCIONAL. A partir de un análisis sistemático del ordenamiento jurídico constitucional e infra constitucional vigente, es factible concluir que la infraestructura, en materia de telecomunicaciones, tiene una relevancia que excede la esfera de lo local o cantonal, asumiendo un claro interés público y, desde luego, erigiéndose como una cuestión que atañe a la órbita de lo nacional con, incluso, proyecciones en el terreno del Derecho Internacional Público al suponer su desarrollo el cumplimiento de una serie de obligaciones internacionales asumidas previamente por el Estado costarricense. En primer término, como lo ha indicado este Tribunal Constitucional, el tema de las telecomunicaciones tiene gran relevancia constitucional, tanto que en el artículo 121, inciso 14), subinciso c), de la Constitución se indica que los “servicios inalámbricos” o el espectro electromagnético forma parte del dominio público constitucional y concretamente es un bien propio de la Nación, siendo que no puede ser desafectado o salir del dominio del Estado. La Ley General de Telecomunicaciones No. 8642 de 4 de junio de 2008 ±en adelante LGT-, al enunciar los principios rectores en este sector, indica en su artículo 3°, inciso i), que debe haber una “optimización de los recursos escasos”, destacando que la utilización de las infraestructuras de telecomunicaciones debe ser objetiva, oportuna, transparente, no discriminatoria y eficiente, con el doble objetivo de asegurar una competencia efectiva, así como la expansión y mejora de las redes y servicios´. Precisamente, la optimización, utilización ponderada, expansión y mejora de la infraestructura y redes en materia de telecomunicaciones, obedece a los fines manifiestos de ese cuerpo normativo, tales como los de asegurar la aplicación de los principios de acceso universal, eficiencia, igualdad, continuidad, calidad, mayor y mejor cobertura y solidaridad en las telecomunicaciones (artículo 2° LGT). De otra parte, el artículo 32, inciso d), LGT establece con claridad meridiana que el objetivo del acceso y servicio universales y de la solidaridad, se logra, entre otros medios, a través del ³desarrollo de la infraestructura´, dado que, sólo con una infraestructura robusta y plenamente desarrollada logra reducir la brecha digital, disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento, la conectividad y la disponibilidad de dispositivos de acceso y servicios de banda ancha. Por su parte la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1993, en su artículo 74, modificado por la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones No. 8660 de 8 de agosto de 2008, hizo una declaratoria de interés público de la infraestructura y las redes en telecomunicaciones al preceptuar lo siguiente: “Considerase una actividad de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos”. Tal declaratoria tiene grandes repercusiones, por cuanto, se reconoce, por ley, que el tema de la infraestructura en la materia reviste un claro e inequívoco interés público o general que trasciende la esfera de lo local o regional a lo interno del país, para proyectarse en el ámbito nacional e internacional, al permitirle al Estado costarricense cumplir, de buena fe, una serie de obligaciones y compromisos asumidos en el contexto del Derecho Internacional Público. Cabe advertir que el interés público es definido por el artículo 113, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública de 1978 “como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados”, por su parte, el párrafo 2 del numeral citado de la LGAP de 1978 dispone, claramente, que “El interés público prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto”. Una consecuencia de lo anterior es que los intereses de cualquier ente público descentralizado costarricense, como podrían ser las municipalidades, no puede anteponerse al claro interés público de la infraestructura en telecomunicaciones así declarado, expresamente, por el legislador nacional a través de una ley que manifiesta la voluntad general (artículos 105 y 121, inciso 1°, de la Constitución), el que debe prevalecer sobre los intereses de carácter local, dado que, la autonomía municipal no le permite a los ayuntamientos sustraerse de lo que ha sido declarado como un interés de carácter nacional, de lo contrario se pervierte la autonomía territorial transformando a los municipios en micro estados, abstraídos de la dirección intersubjetiva o tutela que pueda ejercer el Estado, a través de los órganos constitucionales, mediante la emisión de leyes válidas y eficaces, la celebración de convenios y tratados internacionales por el Poder Ejecutivo y aprobados por la Asamblea Legislativa (artículos 7°, 121, inciso 4°, y 140, inciso 10°, de la Constitución Política). La declaratoria de interés público efectuada por el artículo 74 de la Ley de la ARESEP, tiene, a su vez, asidero constitucional suficiente y legítimo en el numeral 45, párrafo 1°, de la Constitución Política, al establecer el principio de la intangibilidad relativa del patrimonio, al admitir la figura de la expropiación “por interés público legalmente comprobado”. Una segunda consecuencia que se extrae de la declaratoria de interés público, es que el tema de construcción, ampliación o desarrollo y mejora de la infraestructura en materia de telecomunicaciones tiene una clara e inequívoca vocación nacional. De modo que es el Estado y sus órganos los que asumen la rectoría y dirección en la materia a la que deben someterse todos los entes públicos menores para lograr objetivos como el acceso y servicios universales, la reducción de la brecha digital por razones de solidaridad, la interconexión y conectividad necesarias que le permitan a todos los costarricenses, independientemente de la localidad, distrito, cantón o región donde habiten, gozar de los beneficios y ventajas de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El legislador nacional, lejos de ³localizar´el tema de la infraestructura en telecomunicaciones lo nacionalizó expresa e inequívocamente. Reflejo de lo anterior, son la creación del “Sector Telecomunicaciones “previsto por el artículo 38 de la citada Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, al disponer lo siguiente: “Créase el Sector de Telecomunicaciones, dentro del marco de sectorización del Estado. Estará constituido por la Administración Pública, tanto la centralizada como la descentralizada, así como por las empresas públicas que desarrollen funciones o actividades relacionadas con las telecomunicaciones a tenor de esta norma el sector de las telecomunicaciones tiene un carácter transversal y, por ende, nacional, por cuanto, incluye a todo el universo de los entes públicos, incluidos, los descentralizados territorialmente como las municipalidades. Es así, como los ayuntamientos no pueden sustraerse de tal sector. El carácter nacional de las telecomunicaciones, en general, y, particularmente, de su infraestructura queda más patente al considerar el artículo 39 de la Ley citada, en cuanto establece que el rector del sector lo será el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, al que le corresponde, en ejercicio de una función general de dirección intersubjetiva o tutela administrativa, entre otras, las siguientes: a) Formular las políticas para el uso y desarrollo de las telecomunicaciones; b) Coordinar la elaboración del Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones; c) Velar por que las políticas del Sector sean ejecutadas por las entidades públicas y privadas que participan en el Sector Telecomunicaciones ; e) Dictar el Plan nacional de telecomunicaciones, así como los reglamentos ejecutivos que correspondan; h) Coordinar las políticas de desarrollo de las telecomunicaciones con otras políticas públicas destinadas a promover la sociedad de la información i) Velar por el cumplimiento de la normativa ambiental nacional aplicable y el desarrollo sostenible de las telecomunicaciones en armonía con la naturaleza”. Por último, el carácter evidentemente nacional de las telecomunicaciones y sus diversos componentes, queda de manifiesto, cuando el artículo 40 de la Ley precitada regula el “Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones”, el cual es definido en el párrafo 1° de ese numeral como el instrumento de planificación y orientación general del Sector y define las metas, los objetivos y las prioridades de éste. El legislador optó, entonces, por planificar a nivel nacional y no meramente local o regional el tema de las telecomunicaciones. De otra parte, la naturaleza nacional de las telecomunicaciones queda reforzada al crearse la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), a la que le corresponde una serie de competencias de inequívoca índole nacional, así, conforme a los artículos 59 y 60 de la Ley de Creación de la ARESEP, le corresponde regular, aplicar, vigilar y controlar el ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones para todo lo cual actuará en concordancia con las políticas del Sector, lo establecido en el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, la Ley General de telecomunicaciones, las disposiciones establecidas en esta Ley y las demás disposiciones legales y reglamentarias que resulten aplicables. El Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones 2009-2014, por su parte, establece que para avanzar en el aprovechamiento de los beneficios de la Sociedad de Información y conocimiento, el país debe hacer un esfuerzo importante de inversión en el desarrollo de infraestructura de telecomunicaciones de manera que permita contar con más y mejores servicios de telecomunicaciones para todos los sectores de la población. En este sentido, el desarrollo de la infraestructura en ese sector constituye una condición necesaria e indispensable a la que deberá brindarse una prioridad especial en cualquier proyecto país en materia de TIC y luego especifica que para lograr el desarrollo de la infraestructura nacional de telecomunicación deberá atender los siguientes lineamientos: a.1 Tomar las medidas necesarias para garantizar que el país cuente con una infraestructura moderna de telecomunicaciones, y al mismo tiempo asegurar la prestación de servicios de calidad y la generación de aplicaciones de valor agregado, permitiendo la convergencia, la interoperabilidad entre los sistemas, la incorporación de tecnologías de avanzada y la seguridad en las comunicaciones y a.6 Garantizar el desarrollo de una infraestructura que permita llevar los servicios de telecomunicaciones a todos los habitantes del país, cumpliendo con los objetivos y metas de acceso universal, servicio universal y solidaridad. Se trata, entonces, de un plan que, por disposición expresa de ley, vincula u obliga, entre otros, a los entes municipales y que les conmina a contar con una infraestructura de telecomunicaciones, robusta, moderna, óptima, adecuada y desarrollada para disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El logro de esta meta u objetivo, se verá, necesariamente, frustrado si cada corporación territorial, en un tema de clara vocación nacional, pretende establecer su propia orientación y requerimientos, por sobre la legislación nacional y los instrumentos del Derecho Internacional Público que obligan a todos los entes que conforman el Estado en sentido amplio”. Precedente que es aplicable al caso en estudio, pues este Tribunal no encuentra razones para variar el criterio vertido en dicha sentencia, ni motivos que lo hagan valorar de manera distinta en la situación planteada.

III.- VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO, CRUZ Y RUEDA CON REDACCIÓN DEL ÚLTIMO. Con todo respeto, nos separamos del criterio de mayoría y declaramos con lugar el recurso, por las siguientes consideraciones. En este caso, de las pruebas que constan en autos, se tiene por probado que en la Municipalidad de Goicoechea se tramita el expediente administrativo número 1471-2010, promovido por […], que corresponde a un Proyecto Constructivo de Antena de Comunicaciones para Telefonía Móvil en la […], en el cual el Alcalde de Goicoechea otorgó el permiso de construcción número UN 1471-2010 a la […]. del 17 de noviembre de 2010 relativo a la instalación de una torre que serviría de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas, lo anterior a pesar de que el Reglamento de Zonificación de la Municipalidad de Goicoechea, publicado en el Alcance número 23 de la Gaceta número 65 del 31 de marzo de 2000, no contempla expresamente el uso de suelo para la instalación de torres que servirán de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas. Varios son los aspectos relevantes que se deben tomar en consideración:

I.- SOBRE LA PLANIFICACIÓN URBANA Y EL DERECHO A AUDIENCIA. En relación con este tema, en la sentencia número 05575-2007 de las 15:24 horas del 25 de abril de 2007, esta Sala resolvió lo siguiente:

V.- PLANIFICACIÓN URBANA. Este Tribunal en reiteradas ocasiones ha indicado que, en consonancia con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, la Ley de Planificación Urbana número 4240 de quince de Noviembre de mil novecientos sesenta y ocho establece que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, lo cual ha sido plasmado en los artículos 15 y 19 de dicha ley. En ese sentido, en la sentencia número 1993-6706, de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, la Sala indicó:

"II).- La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana (# 4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes # 6575 de 27 de abril de 1981 y # 6595 de 6 de agosto de ese mismo año), específicamente en los artículos 15 y 19”. De manera que es a los entes municipales a los que corresponde asumir la planificación urbana local por medio de la promulgación de los respectivos planes reguladores, haciendo efectiva la normativa que al efecto dicte el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución encargada de la planificación urbana a nivel nacional. Esto último con la aclaración de que la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva; sin embargo, ha dicho la Sala que lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia. Ha estimado la Sala que tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175. n ese contexto, la planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo. Sobre la naturaleza jurídica de los planes reguladores, el criterio sostenido por esta Sala es que en razón de su contenido y de su eficacia u obligatoriedad general, debe estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, en vista de que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón. Asimismo, atendiendo al procedimiento de formación de estas regulaciones, se ha considerado que se constituye en manifestación de la democracia directa, en razón de que son elaborados y aprobados por las respectivas municipalidades, las que encuentran su razón de ser, precisamente en su conformación, esto es, por los munícipes o vecinos, en una circunscripción territorial determinada cantón-, para la " administración de los intereses y servicios locales " (artículos 169 de la Constitución Política y 1° del Código Municipal).

VI.- PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN O MODIFICACIÓN DE UN PLAN REGULADOR. Para la aprobación o la modificación de los planes reguladores, se requiere como requisito esencial e ineludible la celebración de una audiencia oral y pública de los munícipes y población en general que tenga intereses en esa regulación, en los términos previstos en el artículo 19 (sic) de la Ley de Planificación Urbana, elemento que legitima la normativa adoptada. Asimismo, el Plan se adopta mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los entes municipales. Con lo cual, es claro que no es contrario al artículo 45 de la Constitución Política el que los planes reguladores y regulaciones reglamentarias con que se acompañan y lo conforman establezcan regulaciones en torno al uso del suelo. De ahí que la Sala no ha encontrado objeciones a la legitimidad de los planes reguladores para imponer limitaciones al derecho de propiedad, bajo la consideración de que, como el resto de los derechos (incluyendo la libertad de comercio), su ejercicio no es ilimitado, por lo que, en su condición de ordenamientos territoriales, pueden imponer limitaciones de interés social a la propiedad, en este caso sustentadas en una regulación de naturaleza urbanística, sin que en tal condición, sean indemnizables, con los únicos límites que los establecidos en el artículo 28 constitucional. Volviendo al tema de la audiencia pública a la que se hizo alusión antes, tiene por objeto permitir el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta directamente y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.´ En relación con el antecedente mencionado, se debe aclarar que la audiencia está regulada en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, no en el 19, lo que no afecta, por tratarse de un mero error material, el fondo de la cuestión. Asimismo, en sentencia número 2009-018358 de las 14:31 horas del 2 de diciembre de 2009, este Tribunal se manifestó de la siguiente forma: ³IV.- Sobre la audiencia pública. El artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana establece como primer requisito para la implementación de un Plan Regulador, el convocar a una audiencia pública, específicamente establece que la misma deberá ser convocada por medio del Diario Oficial La Gaceta, debe indicarse lugar fecha y hora en la que la audiencia será realizada, lo que deberá hacerse con mínimo quince días de anticipación, lo anterior claro está, sin desmérito de cualquier otra divulgación adicional que se estime necesaria. La audiencia, lo que busca es que exista transparencia y participación ciudadana en el proceso de la toma de decisión, lo que además posibilita a cualquier ciudadano a oponerse a la iniciativa en discusión. Este Tribunal ya ha tenido la oportunidad de analizar la relevancia que posee la audiencia en cuestión, en ese sentido, en lo que interesa señaló en la sentencia número 2004-12242 de las catorce horas veintiocho minutos del veintinueve de octubre de dos mil cuatro: “La audiencia pública que en casos como el presente se realiza por parte de los entes municipales, tiene por objeto permitir el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta directamente y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión. De lo anterior, se colige que la audiencia en procesos como el que nos ocupa, debe permitir un derecho de acceso a la información, que haya una verdadera participación de los interesados y por último un respecto al derecho de acceso a la justicia, lo que deviene en una oportunidad real para que los vecinos e interesados, conozcan el Plan Regulador con antelación y puedan presentar sus opiniones al respecto. Ahora bien, procede a continuación analizar si en el procedimiento de tramitación del Plan Regulador para la Fortuna de San Carlos, aprobado por el Concejo de la Corporación de […], por acuerdo Número 5, Acta Número 56, del veintiséis de setiembre de dos mil cinco, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 107 del cinco de junio de dos mil siete, se respetaron o no los requisitos antes mencionados. En ese sentido, el Alcalde la Municipalidad de San Carlos, indica en el informe rendido a esta Sala: Para la Convocatoria Pública, se colocaron con más de ocho días de anticipación panfletos en lugares estratégicos de todo el Distrito de […], se informó por los medios de comunicación colectiva del Cantón así como por medio de perífono. Con base a ello, es que este Tribunal estima que sí existió en el caso concreto un lesión al derecho de audiencia, lo anterior por cuanto la ley es clara al esbozar los requisitos por los cuales una audiencia debe ser convocada, en tal sentido tal y como anteriormente se mencionó, el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, acota que la audiencia deberá ser convocada por medio del Diario Oficial, ello sin perjuicio de cualquier otra divulgación adicionar, lo que implica que la utilización de otros métodos como los panfletos o los medios de comunicación colectiva cantonales no puede de ninguna manera sustituir la publicación en el Diario Oficial, la cual constituye un requisito indispensable pues se encuentra legalmente establecido y lo que busca es que todas las personas interesadas en la aprobación del Plan Regulador, sin importar donde se encuentren, puedan enterarse de la realización de la audiencia. En la especie, al manejarse dicha información solamente a nivel cantonal, ello limita el acceso de personas interesadas que por cualquier razón no se encontraran en el Cantón. Aunado a ello, el numeral de cita establece que la convocatoria deberá realizarse con al menos quince días de anticipación, y en este caso las autoridades Municipales reconocen que se hizo con solamente ocho días de anticipación, lo que evidentemente se encuentra fuera de los límites temporales legalmente señalados. De esta manera, es importante además resaltar que las propias autoridades accionadas aceptan que a la convocatoria no acudió la cantidad de personas esperada, lo que estima este Tribunal se puede achacar entre otras posibles razones, a una convocatoria mal realizada. Aunado a ello, en lo referente a audiencia, se tiene que la misma fue suspendida, y no fue convocada nuevamente con anterioridad a la aprobación del Plan Regulador. Lo que evidentemente lesiona el derecho de audiencia y participación, ya que los interesados del todo no pudieron estar presentes el día de la aprobación del Plan. Estima este Tribunal que si bien es cierto llevan razón las autoridades accionadas al indicar que lo dicho por los participantes de la audiencia no resulta vinculante para la aprobación del Plan Regulador, ello no implica de forma alguna que pueda dispensarse de la audiencia. Ello constituiría sin lugar a dudas una lesión al principio de participación democrática, entendida como la posibilidad para aquellas personas que puedan verse afectadas con la implementación del Plan Regulador o que tengan interés sobre tal decisión, a manifestar desde temprano sus criterios, opiniones, puntos de vista o cuestionamientos sobre la misma, sin tener estas que encontrarse sometidas a formalidades específicas para llegar a ser tomadas en cuenta. Así las cosas, este Tribunal estima que lleva razón el accionante al estimar que la suspensión de la audiencia sin que posteriormente se realizara nuevamente, conlleva una lesión al derecho de participación ciudadana. Aunado a ello, el accionante argumenta que al expositor de la audiencia no se le entendía bien lo que exponía por problemas de sonido, a lo que la parte accionada indica que ello se debió preponderantemente a que el tema a tratar era muy técnico, a lo que esta Sala resalta que parte del derecho de participación también involucra que la información que se dé al administrado debe contener resúmenes no técnicos, que permita a las personas comprender la magnitud de la discusión. Es así, como no pueden alegar las autoridades accionadas que las personas participantes de la audiencia no entendieron su contenido por el alto grado técnico del mismo, toda vez que le corresponde a la Administración asegurarse que la información sea impartida de manera tal que cualquier persona pueda entenderla. Así las cosas, habiendo concluido este Tribunal que la audiencia establecida en el ordinal 17 de la Ley de Planificación Urbana, no se realizó respetando los cánones establecidos en dicho numeral, se estima que dado a que se está ante un procedimiento legalmente establecido, los actos que se hayan dictado con posterioridad a la audiencia en la aprobación del Plan Regulador de la Fortuna de San Carlos también devienen en ilegítimos, por cuanto tal y como se explicó en el considerando anterior, para que un acto sea válido, el acto que lo antecede debió haberse dictado conforme a la normativa correspondiente. En razón de ello, esta Sala no entrará a pronunciarse sobre el requisito de la viabilidad ambiental que debe otorgar la Secretaría Nacional Ambiental, toda vez que si el requisito previo, sea la audiencia, no fue realizado legítimamente, por ende tampoco lo fue la exigencia ambiental, ni ninguna otra. Ahora bien, en cuanto a la audiencia, en sentencia número 2011-001054 de las 9:30 horas del 28 de enero de 2011, esta Sala también determinó que tiene por objeto garantizar el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta, directamente, y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen, simplemente, en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque, ciertamente, tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.(El subrayado no corresponde al original).

II.- SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD. En el sub examine, el amparado alega que el Alcalde de Goicoechea aprobó el permiso de construcción número UN 1471-2010 del 17 de noviembre de 2010 a la [...] para la instalación de una torre que servirá de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas, a pesar de que el Plan Regulador de dicha Municipalidad, que data del año 2000, no contempla un uso de suelo relativo a la instalación de torres para la telefonía celular. Al respecto, se advierte que la Municipalidad aprobó y publicó el Reglamento de Zonificación del cantón de marras en el Alcance número 23 a La Gaceta número 56 del 31 de marzo de 2000. En síntesis, de lo alegado por el amparado se extrae que su reclamo consiste en que si el mencionado Reglamento de Zonificación no contempla de modo expreso como uso de suelo permitido la construcción de torres de telecomunicación, entonces deviene jurídicamente improcedente que se hubiera otorgado un certificado de uso de suelo a los efectos de la emisión del permiso de construcción número UN 1471-2010, pues ello violentaría el principio de legalidad, contenido en el artículo 11 de la Constitución Política, toda vez que la Administración no puede conceder un permiso que no está expresamente regulado. En la especie, a efectos de emitir el mencionado certificado de uso de suelo, el Reglamento de Zonificación debió haber sido modificado conforme al procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, que incluye, entre otro, el requisito de la audiencia previa a la comunidad. El principio de legalidad significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar sometidos a la ley, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídico, es lo que se conoce como el principio de juridicidad de la Administración, sea que las instituciones públicas solo pueden actuar en la medida en la que se encuentre apoderadas para hacerlo por el mismo ordenamiento y normalmente a texto expreso, en consecuencia solo le es permitido lo que esté constitucionalmente y legalmente autorizado en forma expresa y todo lo que no les esté autorizado, les está vedado. En este caso, el recurrente lleva razón al exponer que al momento de otorgamiento del permiso de construcción supracitado, el Reglamento de Zonificación de la Municipalidad de Goicoechea no contemplaba el uso de suelo para la instalación de torres electromagnéticas para la actividad de la telefonía móvil ni tampoco lo hacía ninguna otra norma. Incluso, se debe advertir que al momento de emisión del certificado de uso de suelo, todavía no estaba vigente el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea, aprobado en el artículo 24 de la Sesión Ordinaria número 19-2011 del 9 de mayo de 2011 y publicado en La Gaceta número 105 del 1º del mes siguiente, que vino a regular tal materia. Por consiguiente, el permiso de construcción otorgado por el Alcalde de la municipalidad recurrida se basó en un certificado de uso de suelo que en realidad no estaba contemplado en la legislación vigente al momento de su emisión, esto es en el mencionado Reglamento de Zonificación de dicho cantón. III.- SOBRE EL RÉGIMEN MUNICIPAL. En primera instancia, conviene analizar la importancia de los planes reguladores dentro de los ordenamientos locales. El artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana define Plan Regulador como: El instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas´. Por su parte, el numeral 15 de la citada Ley, establece que conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir. De esta manera, una de las principales competencias que poseen las municipalidades está referida a la planificación y control del desarrollo urbano de los límites jurisdiccionales de su territorio. El Plan Regulador ha sido el principal instrumento técnico y jurídico de que disponen las municipalidades para ejercer aquella competencia. Idealmente, toda municipalidad debería poseer su propio Plan Regulador. La importancia de los Planes Reguladores radica en los beneficios que otorgan, los que según la Dirección de Gestión Municipal del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, son: permite un mejor control por parte de las autoridades locales del territorio del cantón, crea zonificación que disminuye los impactos negativos de muchas actividades, permite un mejor equilibrio entre los intereses privados y los de comunidad, provee seguridad jurídica y confianza al inversionista, relación armónica entre los diversos usos de la tierra, conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas, división adecuada de los terrenos, reservas de espacios para uso público, rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro y seguridad, ornato y salubridad en las construcciones. De lo anterior se colige que un Plan Regulador es ley en sentido material, lo que implica que contiene derechos de los administrados y obligaciones de la Administración. Por otra parte, para poder aplicar de forma correcta un plan regulador, resulta necesaria la existencia de normativa conexa que regule de forma concreta ciertas situaciones, para lo que existen reglamentos de desarrollo de los planes reguladores, entre los que se encuentran: renovación urbana, de construcciones, de mapa oficial, fraccionamiento y urbanización, y zonificación. Los reglamentos de desarrollo de los planes reguladores deben establecer, al menos, los siguientes aspectos: los diferentes usos del suelo dentro del cantón; el acceso de los inmuebles urbanos a las vías públicas; la división del suelo y sus reglas; las áreas que deben destinarse a facilidades comunales y vías públicas; los espacios que deben ser reservados para usos públicos; disponer sobre el ornato, comodidad, salud y seguridad de las construcciones y cualquier otra disposición que requiera el interés comunal. Concretamente, el Reglamento de Zonificación, que otorga los usos de suelo, esto es actos administrativos -en cuanto emanan de una Administración Pública territorial en ejercicio de su potestad administrativa -, de conocimiento -dado que su contenido se limita a dejar constancia de una situación concreta previamente determinada en un plan regulador-, concreto -pues se emite uno por cada inmueble externo - ya que trasciende la esfera de la entidad que lo dicta -, y explícito -porque debe tener siempre un contenido expreso -, mediante el cual, una Municipalidad acredita, única y exclusivamente, el uso que se le puede dar a un determinado inmueble, de acuerdo con la zonificación implantada por ella en su Cantón o la que corresponda, según lo ya indicado. Se trata de una conducta que por su contenido es meramente declarativa, es decir, que por su medio no crea, modifica ni extingue ninguna situación jurídica; antes bien, lo que se hace es dejar constancia de una situación muy específica, en concreto, de cuáles son los usos posibles del terreno, según la normativa vigente en ese momento, pero nada más. Por lo tanto, ese certificado, por sí mismo y aún en el caso en que sea conteste con los deseos del propietario o poseedor del lote o finca que interesa, no produce el efecto jurídico de autorizar automáticamente a ninguna persona para construir una edificación o para ejercer la actividad económica en ese lugar; pues para ello, es necesario que la Municipalidad emitida otro acto diverso, a saber, el respectivo permiso de construcción o que conceda la licencia para el ejercicio de actividades lucrativas. Dicho en otros términos, no es posible afirmar que el certificado de uso de suelo, una vez dictado, genera per se un derecho subjetivo para usar el bien según lo que allí se indique, pues para que ello ocurra el ordenamiento exige la emisión de otro acto concreto, verbigracia un permiso, una licencia o una autorización, sin lo cual -valga agregar-, se mantienen aún los obstáculos legales para el ejercicio de la actividad o del derecho. Por otro lado, en este ámbito, la potestad certificadora de la Municipalidad no admite la utilización de criterios discrecionales por parte del funcionario competente: o el uso está permitido o no lo está, pero es improcedente hacer interpretaciones extensivas para incluir usos que no están expresamente previstos y menos aún integraciones de tipo analógico, ya que ello en el fondo implica una modificación individual de la normativa o los criterios técnicos aplicables. Aunado a ello, según lo indicado en el artículo 74 de la Ley de construcciones, toda obra relacionada con la construcción deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente y para ello es necesaria la presentación del Certificado de Uso de Suelo, con el objeto de no desnaturalizar los fines dados a la tierra. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, el Reglamento de Zonificación, amén de describir el uso de suelos en sí, debe reglamentar aspectos tales como la localización, altura y área de piso de las edificaciones (inciso b), el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y la cobertura del lote por edificios y estructuras (inciso d) y cualquier otro elemento urbanístico o arquitectónico relativo al uso de la tierra, cuya regulación tenga interés para la comunidad local (inciso g), esto último comprende aspectos relativos al paisajismo. Aparte de lo anterior, muchas municipalidades dictan un Reglamento Municipal de Construcciones, que particulariza las reglas locales que interesen a la seguridad, salubridad y ornato de las estructuras o edificaciones, sin detrimento de las pertinentes de esta ley y de las demás vigentes o aplicables a este ramo, todo de conformidad con lo dispuesto en los numerales 56 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana. A falta de un Reglamento Municipal de Construcciones, rige la Ley de Construcciones y el Reglamento de Construcciones emitido por el INVU, como ya señaló la Sala en los votos números 2153-93 de las 9:21 horas del 21 de mayo de 1993, 1996-4205 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996 y 2004-01923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004. De esta manera, concluimos que para que se pueda otorgar un certificado de uso de suelo, el tipo de edificación correspondiente debe estar expresamente regulado en el respectivo Reglamento de Zonificación. De no ser ese el caso, se requiere reformar dicho reglamento conforme al procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, cuyo inciso 1) regula que se debe convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y la divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer el proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados, todo ello a fin de respetar el derecho a la participación de los munícipes. Contrario a lo que sostiene el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, la instalación de plataformas para la telefonía celular, por su dimensión e impacto escénico, sí son susceptibles de criterios de zonificación, siempre que se dé esto dentro de términos razonables y no se lesione el contenido esencial del derecho fundamental a la comunicación.

IV.- SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA. La participación ciudadana en la producción de normas locales, fue reconocida como principio en la Declaración de Río de 1992. En ese mismo año, la Organización de la Nacional Unidas en la Agenda No. 21 local, declaró indispensable que los gobiernos locales y sus munícipes tuvieran un protagonismo importante para alcanzar la sostenibilidad del ambiente. La participación comunitaria, como mecanismo para alcanzar un desarrollo sostenible, también fue recogida por la Declaración de Estambul que apuesta al fortalecimiento del régimen municipal como expresión de participación democrática. Por su parte, el artículo 9 de la Constitución Política establece, entre otras características, que el Gobierno de la República debe ser participativo, lo que evidentemente se extienden a los gobiernos municipales. En nuestro caso, el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana obliga a convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial tanto antes de implantar un Plan Regulador, como cuando se pretende modificar, suspender o derogar total o parcialmente el referido plan o cualquiera de sus reglamentos. Esta audiencia, propia de la vida en comunidad dentro de un cantón, refleja que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, toda vez que a ellas les incumbe el deber de programarla y efectuarla. No se trata entonces de una mera potestad, sino de una verdadera obligación jurídica a cargo de los gobiernos locales, la cual adquiere relevancia constitucional ya que integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución Política. Ahora bien, en cuanto a su carácter participativo, la propia Constitución Política obliga a ello, pues con la reforma vigente desde el 31 de julio de 2003 al numeral 9 de la Ley Fundamental quedó estatuido que el Gobierno de la República tiene que ser, entre otros aspectos, participativo, lo que implica que el gobierno de turno es un articulador de lo establecido por deliberación popular, cualidad que se extiende al gobierno municipal. En otras palabras, son los ciudadanos quienes tienen una mayor participación en la toma de decisiones políticas, pueden y deben ejercer influencia directa en las decisiones públicas. Este principio, visto como derecho fundamental de participación ciudadana, establece que el pueblo debe estar habilitado para manifestarse por igual en puntos de vista tanto mayoritarios como minoritarios. Así, serán importantes tanto los mecanismos de participación nacionales como el referéndum o plebiscito, como los locales, por ejemplo la audiencia contemplada en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana. En ese sentido, la participación ciudadana es un deber que irremediablemente irradia sobre los gobiernos locales y también haya sustento legal en el artículo 5 del Código Municipal, que obliga a las municipalidades a fomentar la participación activa, consciente y democrática del pueblo en las decisiones del gobierno local. En consecuencia, la audiencia aludida en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana debe respetar todos los parámetros ahí determinados: a) debe ser pública, b) tiene que ser convocada por medio del Diario Oficial, c) la convocatoria debe contener información adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto, d) además del texto del Plan Regulador o su reforma, se deben agregar las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. A lo anterior se tiene que añadir la obligación de las municipalidades de procurar la adecuada comunicación del Plan Regulador o su reforma, para lo cual se deben utilizar medios razonables acordes al presupuesto municipal, lo que implica, a manera de ejemplo, medidas de divulgación que van desde la colocación de la información en el sitio Web de una municipalidad hasta la publicación en un medio de prensa cantonal o nacional. Por lo demás, como indicó esta Sala en el voto número 2009-018358 de las 14:31 horas del 2 de diciembre de 2009, cuando el tema técnico es muy complejo, como sucede en la especie, a fin de garantizar la participación efectiva del munícipe, la Corporación Municipal tiene la obligación de suministrar a los administrados resúmenes no técnicos que les posibiliten comprender la magnitud de la discusión. En el caso concreto, la Municipalidad de Goicoechea no contempla en su Reglamento de Zonificación la construcción de antenas para la telefonía celular, es decir, se trata un uso de suelo nuevo. Por consiguiente, la audiencia indicada se convierte en un elemento indispensable en la formación del acuerdo municipal tendente a la aprobación o modificación de un Plan Regulador, o tal y como se da en este caso específico ±otorgamiento de certificados de uso de suelo para telecomunicaciones- de manera que se asegure la efectiva participación de los munícipes, facilitándoles la información requerida con resúmenes de los aspectos técnicos formulados en un lenguaje entendible para el ciudadano común, todo ello dentro de lo razonable, pues tampoco puede convertirse la audiencia en un obstáculo o un recurso para impedir que se dé oportuna resolución a una gestión referida a la aprobación o modificación de un Plan Regulador o uno alguno de los reglamentos que lo componen, como el de zonificación. V. SOBRE EL DERECHO FUNDAMENTAL A LAS TELECOMUNICACIONES. Al respecto, esta Sala, en sentencia número 2010-010627 de las 8:31 horas del 18 de junio de 2010, señaló lo siguiente. ³IV.- Sobre el fondo.- Del escrito de interposición de este recurso se desprende que el fondo del asunto se concentra en determinar si, en efecto, el Instituto Costarricense de Electricidad le ha negado a la recurrente el servicio de Internet solicitado, y violado con ello no sólo su derecho a la prestación eficiente de los servicios públicos, sino también su derecho a la comunicación y la información. Para proceder con el análisis del caso concreto que se plantea, esta Sala tiene por ciertos los siguientes hechos. Primero, que desde junio del 2009 la recurrente realiza una solicitud a la agencia del ICE recurrida para la instalación del servicio de Internet en su residencia. Reiterando su solicitud, TRES meses después, a saber, el 18 de setiembre del 2009; y presentando una queja ante la Contraloría de Servicios, casi DOS meses después, a saber, el 03 de noviembre del 2009. Segundo, la agencia del ICE recurrida proceder a denegar la solicitud anterior, en un primer momento en agosto del 2009 aduciendo razones de imposibilidad técnica, luego en noviembre del 2009, aduciendo las mismas razones de imposibilidad técnica. Siendo que, el 23 de noviembre del 2009 se le indica a la recurrente, mediante nota, que se procederá a la instalación del servicio, para posteriormente indicarle nuevamente que no es posible brindarle el servicio por razones de una limitante técnica que no permite la instalación del servicio pues lo recomendable es una distancia de 3.5 km y la casa de habitación de la recurrente está a 5.6 km. De todo lo cual se desprende que en efecto, en este caso ha habido una prestación ineficiente de un servicio público, y una violación a los derechos fundamentales de comunicación e información, tal como se explica. A) Sobre el derecho fundamental a que los servicios públicos sean prestados en condiciones de eficiencia, igualdad, continuidad y adaptabilidad.- En reiteradas ocasiones anteriores, este Tribunal Constitucional se ha referido a los principios constitucionales que rigen la prestación de servicios públicos y el derecho fundamental a la prestación eficiente de servicios públicos. Así por ejemplo, la sentencia Nº2003-11382 de las 15:11 hrs. de 7 de octubre de 2003 indicó:

III.- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE EFICACIA, EFICIENCIA, SIMPLICIDAD Y CELERIDAD DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIÓN ADMINISTRATIVAS. La Constitución Política, en su parte orgánica, recoge o enuncia algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las administraciones públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos -todos de la Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno “y el 191 al recoger el principio de ³eficiencia de la administración”). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infra constitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deban orientar y nutrir toda organización y función administrativa. La eficacia como principio supone que la organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, con lo que debe ser ligada a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos alambicados que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos. Este conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular.

IV.- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RECTORES DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. Todos los servicios públicos prestados por las administraciones públicas -incluidos los asistenciales o sociales- están regidos por una serie de principios que deben ser observados y respetados, en todo momento y sin excepción alguna, por los funcionarios públicos encargados de su gestión y prestación. Tales principios constituyen una obligación jurídica de carácter indeclinable impuesta a cualquier ente u órgano administrativo por su eficacia normativa directa e inmediata, toda vez que el bloque o parámetro de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política) al que deben ajustarse en sus actuaciones está integrado, entre otros elementos, por los principios generales del derecho administrativo (artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública). No debe perderse de perspectiva que los Principios Generales del Derecho, tienen el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan, con lo que pueden asumir un rango constitucional si el precepto respecto del cual cumplen tales funciones tiene también esa jerarquía. Como veremos en el considerando subsiguiente nuestro texto fundamental recoge como derecho fundamental de las personas el del buen funcionamiento de los servicios públicos, consecuentemente los principios que informan los servicios públicos en cuanto hacen efectivo tal derecho tienen un rango constitucional. El ordinal 4° de la Ley General de la Administración Pública dispone claramente que “La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios o beneficiarios”. La continuidad supone que la prestación de los servicios no se debe interrumpir, diversos mecanismos jurídicos del ordenamiento administrativo pretenden asegurar este principio, tales como la prohibición de la huelga y de paro en los servicios públicos esenciales, la teoría de la imprevisión para hacerle frente a los trastornos económicos que pueden suspender o paralizar los servicios públicos, el carácter inembargable de los bienes dominicales destinados a la prestación de un servicio público, etc.. Cualquier actuación -por acción u omisión- de los funcionarios o imprevisión de éstos en la organización racional de los recursos que propenda a interrumpir un servicio público es abiertamente antijurídica. La regularidad implica que el servicio público debe prestarse o realizarse con sujeción a ciertas reglas, normas o condiciones preestablecidas. No debe confundirse la continuidad con la regularidad, el primer concepto supone que debe funcionar sin interrupciones y el segundo con apego a las normas que integran el ordenamiento jurídico. La adaptación a todo cambio en el régimen legal o a las necesidades impuestas por el contexto socioeconómico significa que los entes y órganos administrativos deben tener capacidad de previsión y, sobre todo, de programación o planificación para hacerle frente a las nuevas exigencias y retos impuestos, ya sea por el aumento en el volumen de la demanda del servicio público o bien por los cambios tecnológicos. Ningún ente, órgano o funcionario público pueden aducir razones de carencia presupuestaria o financiera, ausencia de equipos, falta de renovación tecnológica de éstos, exceso o saturación de la demanda en el servicio público para dejar de prestarlo de forma continua y regular. La igualdad o universalidad en el acceso demanda que todos los habitantes tienen derecho a exigir, recibir y usar el servicio público en igualdad de condiciones y de conformidad con las normas que los rigen, consecuentemente, todos los que se encuentran en una misma situación pueden exigir idénticas ventajas. Uno de los principios rectores del servicio público que no se encuentra enunciado en el artículo 4° de la Ley General de la Administración Pública lo constituye el de su obligatoriedad, puesto que, de nada serviría afirmar que deben ser continuos, regulares, uniformes y generales si el sujeto prestador no tiene la obligación de prestarlo. La administración pública prestadora del servicio público no puede escoger su clientela o usuarios, debe brindárselo a cualquiera que se lo requiera.

V.- DERECHO FUNDAMENTAL AL BUEN FUNCIONAMIENTO DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. Nuestra constitución política recoge, implícitamente, el derecho fundamental de los administrados al buen y eficiente funcionamiento de los servicios públicos, esto es, que sean prestados con elevados estándares de calidad, el cual tiene como correlato necesario la obligación de las administraciones públicas de prestarlos de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente. Esta última obligación se desprende de la relación sistemática de varios preceptos constitucionales, tales como el 140, inciso 8, el cual le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4), en cuanto incorpora el concepto de ³buena marcha del Gobierno y el 191 en la medida que incorpora el principio de “eficiencia de la administración”. De todo lo cual se desprende que, la Administración Pública, con independencia del tipo de servicio público que presta, está obligada al respeto de los principios y derechos anteriores, en especial en este caso, a los principios de eficiencia e igualdad. En este sentido, resulta totalmente inadmisible el argumento del Jefe de la Agencia del ICE recurrida, cuando indica que la Ley n°8642 “Ley General de Telecomunicaciones “que entró en vigencia el 08 de agosto del 2008, vino a modificar los principios constitucionales de todo servicio público, para que se entienda que en cuanto al servicio de telecomunicaciones, no es un servicio público sino un servicio prestado al público que tiene la característica de “disponibilidad” al público. Nada más alejado de la realidad constitucional que este argumento. Si bien es cierto los servicios públicos han evolucionado (en cuanto a los sujetos que los prestan pues ya no es exclusividad del Estado-, en cuanto al tipo de servicios públicos pues también se entiende la existencia de servicios públicos de carácter económico-, en cuanto al régimen bajo el cual son prestados pues por la apertura e mercados algunos se prestan en un régimen de competencia-, entre otros), los principios constitucionales anteriores resultan invariables, de forma tal que sería contrario al Derecho Constitucional indicar que, como el servicio de telecomunicaciones ya no es un servicio público sino un servicio prestado al público, no le son aplicables los principios constitucionales aplicables a toda prestación de servicios públicos. Claramente, los servicios de telecomunicaciones brindados por el Instituto Costarricense de Electricidad, si bien algunos de ellos restados en un régimen de competencia, siguen siendo servicios públicos y por tanto sujetos a los principios constitucionales de eficiencia, eficacia, igualdad, continuidad y adaptabilidad. Así entonces, en el caso concreto se confirma la violación al derecho de recibir una prestación eficiente de los servicios públicos, básicamente porque se mantuvo en suspenso la solicitud de la recurrente durante aproximadamente SEIS meses, no se le indicó desde el primer momento que el servicio solicitado no podría serle brindado, y mientras primero se le confecciona una orden de servicio, se le prepara el contrato correspondiente luego se le indica que el servicio no puede ser prestado. Luego, ante nueva solicitud, nuevamente se le confecciona una orden de servicio, se le manda nota indicándosele que “en los próximos días se estarán comunicando con su estimable persona con el fin de coordinar cita de instalación”(folio 048), para de seguido indicarle que todo había sido un error y el servicio solicitado no le podría ser instalado. Todo lo cual, evidencia la prestación ineficiente del servicio de conexión a Internet que brinda el instituto recurrido. V.- B- Sobre los derechos fundamentales a la información y la comunicación.- En este caso concreto, por el servicio público en cuestión el servicio de telecomunicaciones- también están involucrados otros dos derechos fundamentales, el derecho a la comunicación y el derecho a la información. En cuanto a estos derechos, debe indicarse que, a la luz de la sociedad de la información y del conocimiento actual, el derecho de todas las personas de acceder y participar en la producción de la información, y del conocimiento, se vuelve una exigencia fundamental, por ello tal acceso y tal participación deben estar garantizados a la totalidad de la población. Si bien son derechos relacionados con otros, tales como la libertad de expresión, y la libertad de prensa, estos derechos tienen su particularidad propia. Asimismo, aunque se perfilan más claramente en la actualidad, tienen sus raíces en la Declaración Universal de Derechos Humanos, promulgada el 10 de diciembre de 1948, cuando señala en su artículo 19º que “todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”, y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, promulgada el año 1969 (Pacto de San José), cuando indica que la libertad de pensamiento y expresión comprenden “...la libertad de buscar, recibir y difundir información e ideas”. En este sentido, todas las entidades encargadas del servicio público de telecomunicaciones están en la obligación de respetar dichos derechos, claro está, una vez cumplidos los requisitos establecidos, tales como llenar un formulario de solicitud y pagar la tarifa correspondiente. En este caso, el ICE está obligado a prestar el servicio de Internet solicitado pese a las limitaciones técnicas, pues precisamente para ello fue encomendado de la prestación de un servicio público como las telecomunicaciones, para crear la infraestructura necesaria, planificar la expansión de tal infraestructura y finalmente hacer accesible a la universalidad de habitantes del país el servicio público de telecomunicaciones que les posibilite ejercer sus derechos fundamentales a la comunicación y a la información. No debe entenderse que porque una zona está alejada, sea poco rentable la construcción de la infraestructura necesaria, o existe una limitante técnica que no permite la instalación del servicio, entonces existe una justificación válida para no prestar el servicio solicitado, pues la expansión de esta red es responsabilidad de la institución recurrida. Esto por cuanto, conforme se dijo, cuando un ente (público o privado, pero sobre todo cuando es público) ha sido encargado de la misión de prestación de un servicio público tiene la obligación de prestarlo de forma continua, adaptable, eficiente y por igual a todos los habitantes, máxime cuando dicho servicio público está asociado a otros derechos fundamentales, como sería en este caso, a los derechos a la comunicación y la información. Asimismo, este Tribunal, en la sentencia número 2010-012790 de las 8:58 horas del 30 de julio de 2010, se pronunció en el siguiente sentido: V.- DERECHOS FUNDAMENTALES CONCULCADOS. En cuanto a este último punto, debe decirse que el avance en los últimos veinte años en materia de tecnologías de la información y comunicación (Tics) ha revolucionado el entorno social del ser humano. Sin temor a equívocos, puede afirmarse que estas tecnologías han impactado el modo en que el ser humano se comunica, facilitando la conexión entre personas e instituciones a nivel mundial y eliminando las barreras de espacio y tiempo. En este momento, el acceso a estas tecnologías se convierte en un instrumento básico para facilitar el ejercicio de derechos fundamentales como la participación democrática (democracia electrónica) y el control ciudadano, la educación, la libertad de expresión y pensamiento, el acceso a la información y los servicios públicos en línea, el derecho a relacionarse con los poderes públicos por medios electrónicos y la transparencia administrativa, entre otros. Incluso, se ha afirmado el carácter de derecho fundamental que reviste el acceso a estas tecnologías, concretamente, el derecho de acceso a la Internet o red de redes. En tal sentido, el Consejo Constitucional de la República Francesa, en la sentencia No. 2009-580 DC de 10 de junio de 2009, reputó como un derecho básico el acceso a Internet, al desprenderlo, directamente, del artículo 11 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Lo anterior, al sostener lo siguiente: ³Considerando que de conformidad con el artículo 11 de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789: «La libre comunicación de pensamientos y opiniones es uno de los derechos más valiosos del hombre: cualquier ciudadano podrá, por consiguiente, hablar, escribir, imprimir libremente, siempre y cuando responda del abuso de esta libertad en los casos determinados por la ley; que en el estado actual de los medios de comunicación y con respecto al desarrollo generalizado de los servicios de comunicación pública en línea así como a la importancia que tienen estos servicios para la participación en la vida democrática y la expresión de ideas y opiniones, este derecho implica la libertad de acceder a estos servicios; (el resaltado no pertenece al original). En este contexto de la sociedad de la información o del conocimiento, se impone a los poderes públicos, en beneficio de los administrados, promover y garantizar, en forma universal, el acceso a estas nuevas tecnologías. Partiendo de lo expuesto, concluye este Tribunal Constitucional que el retardo verificado en la apertura del mercado de las telecomunicaciones ha quebrantado no solo el derecho consagrado en el artículo 41 de la Constitución Política sino que, además, ha incidido en el ejercicio y disfrute de otros derechos fundamentales como la libertad de elección de los consumidores consagrada en el artículo 46, párrafo in fine, constitucional, el derecho de acceso a las nuevas tecnologías de la información, el derecho a la igualdad y la erradicación de la brecha digital (info-exclusión) artículo 33 constitucional-, el derecho de acceder a la internet por la interface que elija el consumidor o usuario y la libertad empresarial y de comercio´. Con base en los antecedentes supra citados, se colige la existencia de un derecho fundamental a las telecomunicaciones, que comprende las comunicaciones por cualesquiera medios tecnológicos, esto es telegramas, servicio de radioaficionados, internet, telefonía fija y celular, entre otros. Se trata de un derecho que, a su vez, constituye presupuesto para el desarrollo de diversas dimensiones de la vida del ser humano en sociedad. Así, las telecomunicaciones, en general, promueven la participación democrática, el control ciudadano, la educación, la libertad de expresión y pensamiento, el acceso a la información y los servicios públicos, el derecho a relacionarse con los poderes públicos por medios electrónicos y la transparencia administrativa, el libre desarrollo de la personalidad, entre otros. Asimismo, las telecomunicaciones son básicas para garantizar el derecho al desarrollo de los pueblos, el cual demanda una sólida infraestructura en materia de telecomunicaciones, que permita la comunicación en todo el territorio nacional, factor fundamental del desarrollo económico del país. En este contexto, a nivel internacional se han suscrito varios instrumentos, como la Declaración del Milenio del 2000 (aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en la 8ª sesión plenaria del 8 de septiembre de 2000), en cuyo punto III.20 in fine se estatuyen compromisos de todos los Estados Miembros de implementar políticas publicas concretas para preparar los fundamentos de una Sociedad de la Información, y la Declaración de Principios Ginebra 2003 "Construir la Sociedad de la Información: un desafío global para el nuevo milenio" (Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información cuya celebración se aprobó por Resolución 56/183 del 21 de diciembre de 2001 de la Asamblea General de las Naciones Unidas), que establece como uno de los principios fundamentales para lograr una Sociedad de la Información inclusiva e integradora, que los países se comprometan a garantizar oportunidades que redunden en beneficios para todos, para lo que las partes deberán colaborar para ampliar el acceso a la infraestructura, las tecnologías de la información y las comunicaciones. Igualmente, se estipula en el apartado B) de esta última Declaración que todos los países miembros de la Organización de las Nacional Unidas, que la infraestructura de telecomunicaciones es un elemento básico para cumplir con las obligaciones internacionales sobre acceso a las telecomunicaciones. En el logro de este objetivo, existe la obligación de una actuación de cooperación y asociación entre todas las partes interesadas, toda vez que los gobiernos, al igual que el sector privado, la sociedad civil, las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales, tienen una función y una responsabilidad importantes en el desarrollo de la Sociedad de la Información. En consecuencia, los gobiernos deben procurar el acceso universal, ubicuo, equitativo y asequible a la infraestructura y los servicios de las TIC. De esta manera, el derecho a las telecomunicaciones se reconoce hoy como un derecho fundamental y, como tal, las autoridades nacionales y locales deben realizar las acciones necesarias para que este se pueda desarrollar correctamente. Esto implica el deber de coordinación de las entidades públicas con vocación nacional con las de vocación local o municipal, para que de manera fundada y acorde a lo estipulado en el ordenamiento jurídico, se potencie el derecho humano a las telecomunicaciones, contra lo que atenta cualesquiera resoluciones contrarias al ordenamiento jurídico o carentes de sustento técnico. Se debe entonces procurar una relación armoniosa entre las potestades de las diversas entidades públicas que juegan un papel clave en el desarrollo de las telecomunicaciones, como sucede en este caso que se trata de la telefonía celular y los servicios de internet que a través de la misma se pueden desarrollar. Resulta contrario a este derecho fundamental, tanto denegar la construcción de la infraestructura requerida para la telefonía celular sin mayor fundamento o con bases carentes de sustento técnico (vgr., de acuerdo con el criterio científico mayoritario actual se han descartado daños a la salud por la instalación de torres para la telefonía celular), como pretender que los gobiernos locales no puedan objetar los criterios de ubicación de torres de telecomunicación cuando está de por medio la salvaguarda de otros bienes relevantes, tales como áreas de protección de ríos, monumentos públicos, áreas protegidas por mantos acuíferos vulnerables, entre otros. En este último caso, las partes deben coordinar entre sí a fin de llegar a una resolución razonable que optimice tanto el derecho a la telecomunicación como los derechos locales relevantes.

VI.- A mayor abundamiento sobre la construcción de las torres de telecomunicaciones, el Decreto Ejecutivo número 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT ³Normas Estándares y Competencias de las Entidades Públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la Instalación o Ampliación de Redes de Telecomunicaciones´, en el artículo 10 regula que será competencia exclusiva de las municipalidades el otorgamiento de los certificados de uso de suelo, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. Asimismo, el inciso 2 establece como competencia exclusiva de las municipalidades autorizar las licencias constructivas, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. En ambos casos, cuando el Plan Regulador y la reglamentación local no contemplan tales materias, las licencias constructivas se adecuarán a lo establecido en los artículos 4, 5, 6 y 11 de dicho decreto ejecutivo. El numeral 4 se refiere a la integración de la normas, el artículo 5 destaca la declaratoria de interés público estatuida en el numeral 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, el ordinal 6 define lo que es una red pública de telecomunicaciones, y el 11 determina ciertos principios para el otorgamiento de usos de suelo y permisos de construcción, entre los que destaca que las municipalidades favorecerán el establecimiento, ampliación, renovación y operación de la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. De lo anterior se colige que el mismo Poder Ejecutivo aceptó que en materia de construcción de torres para operar la telefonía móvil, si bien existe un interés nacional, igualmente hay otro de carácter local, lo que lógicamente obliga al respeto a lo estatuido en la reglamentación urbanística municipal, y, por ende, a lo establecido en la Ley de Planificación Urbana, máxime que en virtud del principio de legalidad el citado decreto debe aplicarse de manera conforme con dicha normativa de rango superior. No puede considerarse que el tema en cuestión sea únicamente de interés nacional. No negamos que las telecomunicaciones revistan interés nacional, pero esto no excluye que también tengan una dimensión cantonal que es evidente y merece tutela. Un ejemplo de esto constituye el interés que pueden tener las comunidades en establecer los requisitos de ubicación de torres o exigir medidas para preservar la belleza escénica. Sobre este último punto, en la sentencia número 2003-006324 de las 8:30 horas del 4 de julio de 2003, este Tribunal indicó: IV.- Sobre la afectación de la belleza escénica del Valle de Orosi. La belleza escénica de un sitio natural está protegida por el derecho de la Constitución como parte del derecho fundamental a un ambiente sano, reconocido tanto por los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, y desarrollado por la legislación ordinaria, concretamente por la Ley Orgánica del Ambiente en sus artículos 71 y 72 que establecen: Artículo 71.- Contaminación visual. Se considerarán contaminación visual, las acciones, obras o instalaciones que sobrepasen, en perjuicio temporal o permanente del paisaje, los límites máximos admisibles por las normas técnicas establecidas o que se emitan en el futuro. Artículo 72.- Conservación del paisaje. La autoridad competente promoverá que los sectores públicos y privados participen en la conservación del paisaje. Cuando para realizar una obra se necesite afectarlo, el paisaje resultante deberá ser por lo menos, de calidad igual que el anterior. La protección de las bellezas escénicas es un valor dogmático de nuestra Constitución, cualquiera que sea el fundamento que se le quiera dar a esa protección, ya sea por el valor turístico que tiene el sitio y consecuentemente por el potencial económico de esta industria; ya fuera por su mero valor estético o por la simple necesidad de tener lugares donde las personas podamos disfrutar de un paisaje bello y natural sin que la irrupción abrupta de un elemento que desentona fuertemente con el medio y nos distraiga de nuestro descanso; o de todas ellas juntas, este Tribunal debe otorgar la protección. Este Tribunal no cree que la protección de las bellezas escénicas impida el desarrollo económico, estos dos valores son igualmente constitucionales y pueden convivir, sin que ninguno de ellos se haga en detrimento del otro. En adición, debe reiterarse que el hecho de que ese tipo de uso de suelo no esté contemplado en el listado de usos prohibidos del Reglamento de Zonificación de Goicoechea, no significa que esté permitido, toda vez que tampoco está incluido en el listado de usos permitidos y ambos listados revisten carácter taxativo. Una interpretación contraria, como pretende la municipalidad accionada, implicaría que el listado de usos permitidos sería infinito, pues comprendería todo lo no xpresamente prohibido.

VII.- SOBRE LA PROTECCIÓN COORDINADA A LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES A LA PARTICIPACIÓN Y A LAS TELECOMUNICACIONES. Conforme se ha explicado en los considerandos anteriores, reconocemos y subrayamos la relevancia jurídica tanto del derecho fundamental a las telecomunicaciones, como del derecho constitucional al gobierno participativo. De un lado, se reconoce la importancia de las telecomunicaciones para el desarrollo de la sociedad y el desenvolvimiento personal de los ciudadanos; del otro, la ubicación de torres para la telefonía celular afecta también intereses comunales, jurídicamente relevantes. En consecuencia, el mecanismo de la consulta estatuido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana debe respetarse pues constituye una manifestación del derecho constitucional al gobierno participativo; empero, tal mecanismo no puede derivar en un estancamiento del desarrollo de las telecomunicaciones y, con ello, en una lesión al derecho fundamental a ese servicio, como ocurriría si en el ámbito municipal se tomasen decisiones carentes de fundamento técnico.

VIII.- SOBRE EL REGLAMENTO GENERAL PARA LICENCIAS MUNICIPALES EN TELECOMUNICACIONES DE LA MUNICIPALIDAD DE GOICOECHEA. Aunque el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea no fue utilizado para fundamentar el certificado de uso de suelo relativo al permiso de construcción número UN 1471-2010, toda vez que este fue otorgado el 17 de noviembre de 2010 y la citada normativa fue aprobada en el artículo 24 de la sesión ordinaria del Concejo Municipal de Goicoechea número 19-2011 de 9 de mayo de 2011, resulta conveniente clarificar la naturaleza jurídica de ese instrumento normativo a los efectos de precisar el contenido de la parte dispositiva de este pronunciamiento. El reglamento en mención regula procedimientos para optar por Licencias Municipales de Construcción y la Licencia Comercial de funcionamiento en telecomunicaciones, así como las condiciones de ubicación, construcción e instalación de las obras constructivas de telecomunicaciones. De esta manera, el citado Reglamento norma, entre otros aspectos, la zonificación de las torres de telecomunicaciones en el cantón de Goicoechea. Así, como se indicó supra, un Plan Regulador está compuesto por varios reglamentos que lo desarrollan, tales como el de Construcciones o el de Zonificación. La aprobación de estos últimos demanda el mismo procedimiento establecido para el Plan Regulador. Ahora bien, una vez analizado el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea, concluimos que tal normativa contiene elementos que son propios de un Reglamento de Construcción o de uno de Zonificación. Por ejemplo: en el artículo 11 se indica que: "Los espacios donde se pretendan ubicar e instalar las Obras Constructivas tendrán unas dimensiones mínimas de frente y de fondo equivalente al 20% de la altura de la torre medida desde el centro de la base de la torre hasta el final de la torre sin incluir el párrafo (ej, Torre de 30 metros de altura dimensión mínima de 6 metros de frente por 6 metros de fondo, Torre de 45 metros de altura dimensión mínima de 9 metros de frente por 9 metros de fondo, Torre de 60 metros de altura dimensión mínima de 12 metros de frente por 12 metros de fondo), y el espacio en que se edifiquen deberán tener acceso a la vía pública", de manera evidente este artículo no solo establece las condiciones de los espacios donde se instalaran las torres, sino, además, la dimensión de estas. Continúa el ordinal de cita señalando que el espacio será exclusivo y privativo de las torres, por lo que prohíbe cualquier otra obra de construcción. El numeral siguiente, sea el 12, acota que: "Se deberá mantener una franja de amortiguamiento alrededor de una Obra Constructiva del diez por ciento (10%) de la altura de la torre de telecomunicaciones, medida desde el centro de la base de la misma. Se prohíbe que la antena o estructura se coloque adyacente a la colindancia del espacio en cuestión, esto como una medida de seguridad para las construcciones aledañas, debiendo facilitarse en todo momento el transito del personal necesario para la conservación y mantenimiento del inmueble en que se ubiquen". Continúa el reglamento estableciendo requisitos para la construcción de las torres. Bajo esta misma línea, indica en el artículo 14 que: "No se permitirán construcciones e instalación de obras constructivas a las que se refiere este Reglamento, en un radio de 150 metros alrededor de los centros educativos, públicos o privados, en un radio de 100 metros alrededor de los centros de recreación, sobre las casas de habitación, en los patios traseros de las casas o de empresas, en áreas de protección de nacientes de agua y de ríos, monumentos públicos, inmuebles declarados patrimonio histórico y en general todos aquellos que gocen de protección especial conforme a la Ley No. 7555 y su Reglamento (...)". Por su parte, el ordinal 17 estatuye que: "La construcción de las edificaciones a las que se refiere este Reglamento, deberá hacerse de forma mimetizada o camuflada, de tal suerte que no se afecte el paisaje urbano ahí definido y tampoco se le contamine visualmente". Uno de los aspectos del Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea en que se evidencian cuestiones propias de un Reglamento de Construcciones, consiste en los ordinales 24, que establece los requisitos para la obtención de Licencia de Construcción, y 25, que regula los casos en que la Municipalidad no los dará, entre los que incluye el que la altura de la torre sea menor a 30 metros o no sobrepase la altura máxima establecida por la Dirección General de Aviación Civil. Asimismo, el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea contempla cuestiones típicas de un reglamento de zonificación, como lo relativo al certificado de uso de suelo. En efecto, el artículo 10 establece los requisitos para la obtención de un certificado de uso de suelo y el párrafo sexto del numeral 11 indica, además, que las torres se deberán ubicar de preferencia en las Zonas Industriales, definidas por el plan regulador. Se evidencia, de esta manera, que el Concejo Municipal de Goicoechea emitió un reglamento que reguló aspectos propios de los reglamentos que conforman un Plan Regulador, sin realizar para ello previamente el procedimiento establecido en la Ley de Planificación Urbana, lo que incluye otorgar la audiencia prevista en el numeral 17 de la citada Ley. Es decir, la naturaleza jurídica del reglamento en cuestión implica que para su aprobación resulta inviable el procedimiento fijado en el artículo 43 del Código Municipal, que está dirigido a reglamentaciones municipales externas no referidas al desarrollo urbano y describe un procedimiento totalmente distinto al de la Ley de Planificación Urbana, pues en lugar de una audiencia pública no vinculante, convocada por medio del Diario Oficial, con indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto y las observaciones verbales o escritas de los vecinos (todo ello con antelación no menor de quince días hábiles y como dispone la indicada ley), lo que estatuye es otro tipo de consulta pública no vinculante, que no demanda la celebración de una audiencia, sino que se limita a conferir un plazo de diez días para que los munícipes se pronuncien respecto del proyecto publicado en La Gaceta; es decir, se trata de una consulta en el que el tipo de participación difiere porque no se da la interacción en tiempo real propia de una audiencia.

IX.- SOBRE EL DIMENSIONAMIENTO DE LOS EFECTOS DE ESTA SENTENCIA. Ahora bien, una vez establecido que se incumplió el requerimiento de la audiencia en cuestión, lo que implica una omisión contraria al derecho constitucional de los munícipes a participar en el gobierno municipal y al principio de legalidad, conviene revisar si con base en las circunstancias particulares del caso concreto, resulta viable dimensionar los efectos de una sentencia estimativa, posibilidad que haya sustento normativo de acuerdo con una interpretación integral de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. De un lado, el artículo 91 de ese cuerpo normativo regula el dimensionamiento de los efectos de las sentencias en acciones de inconstitucionalidad para evitar que graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales; de otro, el ordinal 13 de dicha ley estatuye que la jurisprudencia constitucional es vinculante erga omnes, salvo para sí misma. Así las cosas, la misma ratio iuris que sustenta el dimensionamiento contemplado en el numeral 91 mencionado, resultan de aplicación en materia de amparo, pues en virtud del mencionado efecto erga omnes, igualmente una sentencia en ese tipo de proceso de constitucionalidad puede generar consecuencias prácticas aún más perjudiciales que las derivadas de la inconstitucionalidad detectada. Por lo demás, el dimensionamiento de los efectos de las sentencias en asuntos de constitucionalidad constituye un instrumento normal y absolutamente aceptado en el derecho constitucionalidad moderno, incluso aplicado por la jurisprudencia constitucional alemana desde principios de los años 50. Consiguientemente, con el propósito de resolver sobre el dimensionamiento, conviene destacar los siguientes puntos. Primeramente, el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos estableció la declaratoria de interés público del establecimiento, instalación, ampliación, renovación y operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. De esa norma se colige la obligación de la Administración Pública, que obviamente comprende a los Gobiernos Municipales, de procurar que se den las condiciones óptimas para que los proveedores de servicios de telecomunicaciones puedan desarrollar sus actividades en un plano de igualdad y con la mayor eficiencia posible. De otro lado, a la fecha y conforme al conocimiento científico actual, lo cual es susceptible de cambios en el futuro, la potencia generada por las antenas de estaciones base de telefonía móvil es demasiado baja para producir riesgos para la salud y a la fecha no constituye un riesgo ambiental, como ya lo ha establecido esta Sala en las sentencias números 2011-05516 de las 12:31 horas de 29 de abril de 2011, 2011-008316 de las 11:44 horas del 24 de junio de 2011 y 2003-03419 de las 15:54 horas del 24 de abril de 2003. En adición, no existe prueba técnica agregada al recurso que acredite ningún tipo de amenaza inminente a la salud como consecuencia de la construcción de la torre en cuestión. Así las cosas, estos elementos son suficientes para que de haberse declarado con lugar este amparo, como estimamos se debió haber hecho, se hubieran dimensionado los efectos de la sentencia estimativa, en el sentido que el permiso de construcción número UN 1471-2010 y el certificado de uso correspondiente hubieran mantenido su validez a fin de preservar el derecho fundamental a las telecomunicaciones de la población; empero, para salvaguardar el derecho constitucional al gobierno participativo, se hubiera ordenado a la Municipalidad de Goicoechea que a partir de la notificación del voto, de previo a la emisión de más certificados de uso de suelo atinentes a la edificación de torres para la telefonía celular, cumplir de inmediato el procedimiento estatuido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, es decir, la aplicación del Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de esa municipalidad hubiera quedado en suspenso hasta tanto no se hubiera acatado el procedimiento del numeral 17 de la Ley de Planificación Urbana.

Por tanto:

Se rechaza de plano el recurso. Los magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto conforme a lo indicado a partir del tercer considerando.

Gilbert Armijo S. Presidente a.i.

Luis Paulino Mora M. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Ricardo Guerrero P.