Amparo against telecom tower permit deniedAmparo contra permiso de torre de telecomunicaciones declarado sin lugar

Res. No. 2012000754 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at eleven hours and twenty-five minutes on the twentieth of January of two thousand twelve.

Amparo action filed by E.M.T., against the MUNICIPALITY OF LIBERIA.-

Whereas:

1.- By brief received in the Secretariat of the Chamber at 14:06 hours on October 31, 2011, the petitioner files an amparo action against the Municipality of Liberia. He accuses that the Department of Development and Urban Control of the Municipality of Liberia illegally authorized the construction of a telecommunications tower for the company [...], on a property located in [...], owned by [...]. The petitioner indicates that this concerns construction permit number 4208-011, which fails to comply with the legal requirements for its issuance. He explains that it was issued with a one-month validity period and, after it expired, construction began without having processed the renewal. He details that the alignment (alineamiento) from the Ministry of Public Works and Transport expired, the water availability lacks the approval of the Regional Director and expired on July 6, 2011, and the authorization from the Directorate of Civil Aviation expired on September 28, 2011. He accuses that the land use authorization was granted without any legal basis because it violates what is established in the Regulatory Plan (Plan Regulador), according to which, the tower must have a maximum height of 12 meters, and one of 30 meters was authorized in a residential zone. He accuses that the fundamental legal principles of the right to procedure, to a hearing, to legality, to due process, to legitimacy, and to legal reserve have been violated. He adds that due to these facts, the Municipal Council adopted agreement 42-2011 of October 17, 2011, in which it requested the Mayor's Office order the Municipal Engineering Department to review the requirements and the granted construction permit, as well as to immediately suspend the works. He requests that the judgment declare that the granting of the permit violated the principle of legality and constitutional articles 39 and 41, and that the respondent be ordered to pay damages and losses for having violated all procedures and current legality.

2.- By resolution at 8:15 hours on November 15, 2011, the amparo action was admitted and a report was requested from the Mayor and the Head of Development and Urban Control, both of the Municipality of Liberia.

3.- By brief received via the Chamber's fax system at 14:30 hours on November 29, 2011, L.G.C.D. and R.Z.A., in their order Mayor and Coordinator of Development and Urban Control, both of the Municipality of Liberia, report under oath that the specific legal basis for telecommunications is regulated in the opening of the telecommunications sector in the country, which was part of the commitments Costa Rica undertook upon the entry into force of the Free Trade Agreement between Central America, the United States, and the Dominican Republic. They clarify that within the existing regulatory framework, "Ley General de Telecomunicaciones número 8642, of June 4, 2008," which entered into force on June 30, 2008, and its regulation, Decreto Ejecutivo número 34765-MINAET of September 22, 2008, published in La Gaceta number 186 of September 26, 2008, promote effective competition as a mechanism to increase the availability of services, improve their quality, and ensure affordable prices, in respect for the country's environmental and urban harmony and sustainability. They maintain that as an essential complement to the Ley General de Telecomunicaciones, Ley número 8660 "Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones," published in La Gaceta number 31 of August 13, 2008, came to create the Telecommunications Sector and to develop the competencies and powers for the institutions comprising said sector, to modernize and strengthen ICE and its companies, and to modify the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, to create the Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), providing in its article 1 that the entire Public Administration, both centralized and decentralized, autonomous institutions, semi-autonomous institutions, and public and private companies that perform functions or activities related to telecommunications, infocommunications, information products and services, interconnection, and other convergent services in the sector, are subject to the scope of application of this Law, declared of public interest. They note that Decreto número 36159 "Normas, estándares y competencias de las entidades públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la instalación o ampliación de redes de telecomunicaciones" exists, which establishes in its article 5 that the establishment, installation, expansion, renewal, and operation of telecommunications networks are of public interest; it also establishes in its article 10 the competencies that municipalities must have, among them, granting the respective land use certificates and construction permits only, in accordance with the current Regulatory Plan (Plan Regulador), or the specific regulations they may have on this matter; failing that, the provisions of articles 4, 5, 6, and 11 of said Decree shall apply. They point out that the technical construction conditions are contemplated in the Ley de Planificación Urbana, Ley de Construcciones, part of the policies of the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, and Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos articles 74 and 77, modified by Ley 8660 Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones. They affirm that the Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones, Chapter VI, first transitory provision, approved by the Municipal Council of Liberia, indicates that applications for land use and construction licenses submitted to the Municipality before the publication of this Regulation and which have not been resolved by the municipal administration must comply with the provisions thereof, once it is published in the Official Gazette La Gaceta; for such purposes, the petitioner will have a period of one month to complete the established requirements. They highlight that article 11 of Decreto número 36159, on the contrary, establishes that if no internal regulations exist, whether a Regulatory Plan (Plan Regulador) that contemplates construction permits and land uses, or a specific Regulation on the matter that contemplates it, the provisions of the Decree apply, which indicates that applying the principle of legality contemplated in the Political Constitution and the Ley General de la Administración Pública, the municipality shall favor its establishment, expansion, renewal, and operation, applying the provisions of article 74 of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, which declares the public interest nature of the activity of establishment, installation, expansion, renewal, and operation of public telecommunications networks or any of their elements. They add that in note number PU-C-D-885-2009, the Director of Urbanism of INVU considered telephony towers as a fundamental part of telecommunications infrastructure, and if not classified as such, they are considered to fall within the category of services. They refer that it is not considered that this type of installation requires setbacks (retiros) since they are structures designed and built to be self-supporting; if setbacks had to be requested for them, the same would have to be done for electricity and public lighting poles, billboards, flagpoles, etc. They argue that for this type of installation to fulfill its specific purpose, it must be located at certain strategic points where it provides the greatest and best coverage of the service provided, and therefore, they consider that by its very nature, it cannot be subject to location controls. They emphasize that to issue a Renewal of the Construction Permit, according to the SEPCO Municipal Digital System, it automatically registers a three-month validity as an administrative policy, but according to the Reglamento para la Obtención de Permisos de Construcción, approved by unanimous vote by the Municipal Council in Ordinary Session number 05-09 of February 18, 1990, and published on February 19, 1991, article 39 indicates that duly approved construction permits expire 7 months after their approval. They elaborate that the petitioner alleges that the alignment (alineamiento) from the Ministry of Public Works and Transport expired, the water availability lacks the approval of the Regional Director and expired on July 6, 2011, and the Civil Aviation authorization expired on September 28, 2011: the documents are valid for one year provided the work begins; otherwise, their update must be submitted. They declare that taking into account Ley 8220, Protección al Ciudadano del exceso de requisitos y trámites, in its article 2, regarding the single submission of documents, neither SETENA nor CIVIL AVIATION documents are requested again; what is requested is the INS Policy to verify that the work is up to date with the respective insurance in case of accident, which expires on February 29, 2012; the other requirements were in force during the analysis for the Construction Permit, which was issued on March 3, 2011. They note that even though the Municipality's specific Regulation was not published at the time of granting the permits, sufficient general regulations exist to support the granting of said construction permits and land uses in favor of the public interest governing this type of activity; therefore, everything acted upon has been in accordance with the principle of legality governing the actions of public administration. They request that the present amparo action be dismissed.

4.- In the proceedings followed, the legal prescriptions have been observed.

Drafted by Judge Rueda Leal; and,

Considering:

I.- Object of the action. The petitioner accuses that the construction permit granted to the company [...] by the respondent Municipality does not comply with legal requirements. Likewise, he alleges that the land use authorization was granted without any legal basis because it violates the Regulatory Plan (Plan Regulador). Finally, he affirms that the fundamental legal principles of the right to procedure, to a hearing, to legality, to due process, to legitimacy, and to legal reserve have been violated.

II.- On the merits.- Regarding what the petitioner has pointed out, this Chamber ruled in recent vote number 015763-2011 at 09:46 hours on November 16, 2011: "IV.- RELEVANCE OF TELECOMMUNICATIONS INFRASTRUCTURE FOR THE DEVELOPMENT OF PEOPLES IN PUBLIC INTERNATIONAL LAW. PREVIOUS COMMITMENTS ASSUMED BY THE COSTA RICAN STATE. The Costa Rican State has been a member of the International Telecommunication Union (ITU), a specialized agency of the United Nations, since September 13, 1936. Through Law No. 8100 of April 4, 2002, the Constitution and Convention of the International Telecommunication Union (Geneva, December 22, 1992) and the instrument amending the Constitution and Convention of the International Telecommunication Union (Kyoto 1994) were approved. The ITU Constitution contains objectives such as improving and rationally using all kinds of telecommunications, increasing the performance of telecommunication services, enhancing their use and generalizing their utilization by the public to the maximum extent, promoting the extension of the benefits of new telecommunication technologies to all the world's inhabitants, and the creation, development, and improvement of telecommunication facilities and networks in developing countries by all available means, etc. (article 1). Article 6 of the ITU Constitution, regarding the execution of the Union's instruments, obligates member States to observe and abide by the provisions of the Constitution, the Convention, and the Administrative Regulations. Among the resolutions adopted by the Plenipotentiary Conference –a body provided for in the ITU Constitution, made up of delegates from each of the State parties and which meets every four years–, several highlight the relevance of telecommunications infrastructure, thus in No. 22 it is recognized 'that the development of telecommunication/ICT infrastructure and services is a sine qua non condition for social and economic development,' in No. 25 it is considered 'that further development of national telecommunications/information and communication technology (ICT) infrastructures will make it possible to reduce the digital divide at the national and global levels,' in No. 71 (Strategic Plan of the Union for 2012-2015), it is indicated that the 'Strategic Goal of the ITU Telecommunication Development Sector' has as one of its aspects 'promoting the availability of infrastructure and fostering an enabling environment for ICT infrastructure development (…)' and subsequently it is indicated 'that to fully harness the potential offered by telecommunications/ICTs it is necessary for governments and other stakeholders (…) to create an underlying infrastructure robust enough to overcome difficulties while seizing opportunities,' in No. 139 emphasis is placed on 'the indispensable role of telecommunication/ICT infrastructure (…) for achieving the goal of digital inclusion and enabling sustainable, widespread, and affordable access to global information.' Furthermore, in the international arena, there are several declarations that highlight the importance of the creation, improvement, and development of telecommunications infrastructure as a key factor for social and economic development, such as the 'Declaración de Florianópolis' of June 21, 2000, the 'Declaración de Principios de Ginebra' (First Phase of the World Summit on the Information Society) of December 12, 2003, and its 'Plan of Action,' the 'Compromiso de Túnez' (Second Phase of the World Summit on the Information Society) of November 18, 2005, and its 'Agenda.' Specifically, the 'Plan of Action' of the 'Declaración de Principios de Ginebra,' in section C.2 called 'Infrastructure of information and communication: fundamental basis for the Information Society,' indicates the following: '9. Infrastructure is central in achieving the goal of digital inclusion, enabling universal, sustainable, ubiquitous, and affordable access to ICTs for all, taking into account relevant solutions already implemented in developing countries and countries with economies in transition to offer connectivity and access to remote and marginalized areas at regional and national levels.' It should be clarified that Costa Rica participated in the Declaration of Principles of Geneva and its Plan of Action with a large delegation of seven delegates. In short, the construction, development, improvement, and expansion of solid and robust telecommunications infrastructure has been enunciated in various instruments of Public International Law as a commitment and an unavoidable obligation of national States, which cannot be left to the discretion of internal territorial local governments, as this could generate asymmetries, with the consequent lack of standardization and national development of telecommunications causing serious harm to the ability of inhabitants to enjoy the benefits of the information society and new information and knowledge technologies. V.- IMPORTANCE, PUBLIC INTEREST, AND NATIONAL VOCATION OF TELECOMMUNICATIONS INFRASTRUCTURE IN THE CONSTITUTIONAL AND INFRACONSTITUTIONAL ORDER. From a systematic analysis of the current constitutional and infraconstitutional legal order, it is feasible to conclude that infrastructure in telecommunications has a relevance that exceeds the local or cantonal sphere, assuming a clear public interest and, of course, standing as a matter that pertains to the national sphere, with even projections into the realm of Public International Law, as its development entails the fulfillment of a series of international obligations previously assumed by the Costa Rican State. In the first place, as this Constitutional Court has indicated, the issue of telecommunications holds great constitutional relevance, so much so that in article 121, subsection 14), sub-subsection c), of the Constitution, it is indicated that 'wireless services' or the electromagnetic spectrum forms part of the constitutional public domain and concretely is a property belonging to the Nation, and it cannot be disaffected or removed from the State's domain. The Ley General de Telecomunicaciones No. 8642 of June 4, 2008 – hereinafter LGT–, when enunciating the guiding principles in this sector, indicates in its article 3, subsection i), that there must be an 'optimization of scarce resources,' highlighting that the use of telecommunications infrastructure must be '(…) objective, timely, transparent, non-discriminatory, and efficient, with the dual objective of ensuring effective competition, as well as the expansion and improvement of networks and services.' Precisely, the optimization, weighted use, expansion, and improvement of infrastructure and networks in telecommunications obeys the manifest purposes of that normative body, such as ensuring the application of the principles of universal access, efficiency, equality, continuity, quality, greater and better coverage, and solidarity in telecommunications (article 2 LGT). Furthermore, article 32, subsection d), LGT clearly establishes that the objective of universal access and service and solidarity is achieved, among other means, through the 'development of infrastructure,' given that only with a robust and fully developed infrastructure can the digital divide be reduced, and the benefits of the Information and Knowledge Society, connectivity, and the availability of access devices and broadband services be enjoyed. For its part, the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 of August 9, 1993, in its article 74, modified by the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones No. 8660 of August 8, 2008, made a declaration of public interest of telecommunications infrastructure and networks by prescribing the following: 'The establishment, installation, expansion, renewal, and operation of public telecommunications networks or any of their elements is considered an activity of public interest.' Such a declaration has major repercussions, as it is legally recognized that the issue of infrastructure in this matter holds a clear and unequivocal public or general interest that transcends the local or regional sphere within the country, to project itself into the national and international sphere, by allowing the Costa Rican State to fulfill, in good faith, a series of obligations and commitments assumed in the context of Public International Law. It should be noted that public interest is defined by article 113, paragraph 1, of the Ley General de la Administración Pública of 1978 'as the expression of the coincident individual interests of the governed'; meanwhile, paragraph 2 of the cited numeral of the LGAP of 1978 clearly provides that 'Public interest shall prevail over the interest of the Public Administration when they may be in conflict.' A consequence of the foregoing is that the interests of any decentralized Costa Rican public entity, such as municipalities, cannot take precedence over the clear public interest of telecommunications infrastructure declared as such, expressly, by the national legislator through a law that manifests the general will (articles 105 and 121, subsection 1, of the Constitution), which must prevail over interests of a local nature, given that municipal autonomy does not allow local councils to exempt themselves from what has been declared as an interest of a national character; otherwise, territorial autonomy is perverted, transforming municipalities into micro-states, abstracted from the intersubjective direction or oversight that the State can exercise, through constitutional bodies, through the issuance of valid and effective laws, the conclusion of international agreements and treaties by the Executive Branch and approved by the Legislative Assembly (articles 7, 121, subsection 4, and 140, subsection 10, of the Political Constitution). The declaration of public interest made by article 74 of the ARESEP Law has, in turn, sufficient and legitimate constitutional foundation in numeral 45, paragraph 1, of the Political Constitution, when establishing the principle of relative intangibility of property, by admitting the figure of expropriation 'for legally proven public interest.' A second consequence derived from the declaration of public interest is that the topic of construction, expansion, or development and improvement of telecommunications infrastructure has a clear and unequivocal national vocation. Thus, it is the State and its organs that assume the stewardship and direction in the matter, to which all lower public entities must submit in order to achieve objectives such as universal access and service, the reduction of the digital divide for reasons of solidarity, the necessary interconnection and connectivity that allow all Costa Ricans, regardless of the locality, district, canton, or region where they live, to enjoy the benefits and advantages of the Information and Knowledge Society. The national legislator, far from 'localizing' the topic of telecommunications infrastructure, nationalized it expressly and unequivocally. A reflection of the above is the creation of the 'Telecommunications Sector' (Sector Telecomunicaciones) provided for by article 38 of the cited Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, when providing the following: 'The Telecommunications Sector is created, within the framework of the State's sectorization. It shall be constituted by the Public Administration, both centralized and decentralized, as well as by public companies that perform functions or activities related to telecommunications.' According to this norm, the telecommunications sector has a transversal and, therefore, national character, as it includes the entire universe of public entities, including those territorially decentralized like municipalities. It is thus that local councils cannot exempt themselves from such a sector. The national character of telecommunications, in general, and particularly of its infrastructure, becomes more evident when considering article 39 of the cited Law, as it establishes that the 'rector' (rector) of the sector shall be the Minister of Environment, Energy, and Telecommunications, to whom it corresponds, in the exercise of a general function of intersubjective direction or administrative oversight, among others, the following: 'a) Formulate policies for the use and development of telecommunications'; 'b) Coordinate (…) the preparation of the Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones (…)'; 'c) Ensure that the policies of the Sector are executed by the public and private entities that participate in the Telecommunications Sector'; 'e) Issue the Plan nacional de telecomunicaciones, as well as the corresponding executive regulations'; 'h) Coordinate telecommunications development policies with other public policies aimed at promoting the information society'; and 'i) Ensure compliance with applicable national environmental regulations and the sustainable development of telecommunications in harmony with nature.' Finally, the evidently national character of telecommunications and its various components is made manifest when article 40 of the aforementioned Law regulates the 'Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones,' which is defined in paragraph 1 of that numeral as '(…) the planning and general guidance instrument of the Sector and defines its goals, objectives, and priorities.' The legislator opted, then, to plan for telecommunications at a national level and not merely at a local or regional level. Furthermore, the national nature of telecommunications is reinforced by the creation of the Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), to which a series of competencies of unequivocal national scope corresponds; thus, in accordance with articles 59 and 60 of the ARESEP Creation Law, it is responsible for '(…) regulating, applying, monitoring, and controlling the legal framework of telecommunications (…),' for all of which it 'shall act in accordance with the Sector's policies, the provisions of the Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, the Ley general de telecomunicaciones, the provisions established in this Law, and other applicable legal and regulatory provisions.' The "Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones" 2009-2014, for its part, establishes that 'To advance in the harnessing of the benefits of the Information and Knowledge Society, the country must make a significant investment effort in the development of telecommunications infrastructure, so as to allow for more and better telecommunications services for all sectors of the population. In this sense, the development of infrastructure in this sector constitutes a necessary and indispensable condition that must be given special priority in any national project regarding ICTs (…),' and subsequently specifies that to achieve the development of the national telecommunications infrastructure, it must address the following guidelines: 'a.1 Take the necessary measures to guarantee that the country has a modern telecommunications infrastructure, and at the same time ensure the provision of quality services and the generation of value-added applications, allowing convergence, interoperability among systems, the incorporation of advanced technologies, and security in communications'; and 'a.6 Guarantee the development of infrastructure that makes it possible to bring telecommunications services to all the country's inhabitants, fulfilling the objectives and goals of universal access, universal service, and solidarity (…).' It is, then, a plan that, by express provision of law, binds or obligates, among others, municipal entities and urges them to have robust, modern, optimal, adequate, and developed telecommunications infrastructure to enjoy the benefits of the Information and Knowledge Society. The achievement of this goal or objective will necessarily be frustrated if each territorial corporation, in a matter of clearly national vocation, attempts to establish its own orientation and requirements, overriding national legislation and the instruments of Public International Law that bind all entities that make up the State in a broad sense. VI.- TELECOMMUNICATIONS INFRASTRUCTURE, MUNICIPALITIES, REGULATORY PLANS, ZONING, LAND USE CERTIFICATES, AND CONSTRUCTION LICENSES. In a clear attempt to provide symmetry and standardization in the matter of telecommunications infrastructure, given that it is an issue of clear national vocation, an important series of normative instruments of a general nature have been enacted, both at the national and cantonal levels. Thus, the Executive Branch issued Decreto No. 36159 of May 10, 2010, called 'Normas, Estándares y Competencias de las Entidades Públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la Instalación y Ampliación de Redes de Telecomunicaciones,' whose purpose was to standardize the procedures for obtaining authorizations to build and install telecommunications infrastructure in the face of the prevailing regulatory dispersion and to fill existing gaps in the matter. Article 10, paragraph 1, of this Decreto Ejecutivo provides that it is the municipality's competence to 'Grant land use certificates, in accordance with the Regulatory Plan (Plan Regulador) or its current regulations, provided that said plan or regulations contemplate the installation of telecommunications infrastructure.

In cases where the Regulatory Plan (Plan Regulador) and local regulations do not address this matter, land-use certificates (certificados de uso de suelo) shall conform to the provisions of Articles 4, 5, 6 and 11 of this decree." Consequently, the decree admits two hypotheses: a) That the respective municipality has a Regulatory Plan and, specifically, a Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación) and within them the matter of installing telecommunications infrastructure is regulated, and b) In the absence of such regulations, the municipal government must hear and decide the application for the land-use certificate in accordance with Articles 4 (integration of norms), 5 (public interest in the establishment, installation, expansion, renovation, and operation of public telecommunications networks), 6 (concept of public telecommunications network), and 11 (principles for the granting of land uses and construction permits) of that Executive Decree (Decreto Ejecutivo). Article 11 of the Executive Decree under discussion establishes the following: "1. In cases where the zoning for the installation of telecommunications infrastructure is not explicit or is not established in the Regulatory Plan of each Municipality, or where the territorial planning regulations conflict with it or do not regulate this matter, applying the principle of legality established both in Article 11 of the Political Constitution and Article 11 of the General Law on Public Administration, the Municipality shall favor its establishment, expansion, renovation, and operation by applying the provisions of Article 74 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services, Law No. 7593, which declares the public interest character of the activities of establishment, installation, expansion, renovation, and operation of public telecommunications networks or any of their elements. In all cases, said decision shall likewise determine that the guiding principles of the Telecommunications Sector set forth in Article 3 of the General Telecommunications Law are applied and in compliance with the principle of legality to which the entire Public Administration is subject, as provided by Article 11 of the General Law on Public Administration, as well as Article 11 of the Political Constitution. 2. By reason of the provisions of subsections a) and h) of Article 3 of the General Telecommunications Law, Law No. 8642, as well as the provisions of Article 74 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services, Law No. 7593, and in compliance with the principle of legality established in Article 11 of the General Law on Public Administration and in Article 11 of the Political Constitution, the municipalities shall base their actions for the granting of 'conforming land uses' (usos de suelo conforme) and 'construction permits' (permisos de construcción) on the following principles: a) Principle of universality, so as to facilitate the granting of the cited authorizations to all interested parties offering telecommunications services in the canton without any discrimination, in order to guarantee, at a minimum, a basic level of telecommunications services for the inhabitants of all areas and regions of the country under equal conditions, b) Principle of technological neutrality, so that the granting of the cited authorizations guarantees the right of network operators and telecommunications service providers to choose the technologies to be used, c) The declaration of public interest established by Article 74 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services, so that the cited authorizations are granted, considering that the establishment, installation, expansion, renovation, and operation of public telecommunications networks or any of their elements is of public interest. (...)" Starting from December 2010, jointly, several municipal corporations approved and published the respective "General Regulation for Municipal Licenses in Telecommunications" (Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones), according to a model regulation project that has been adopted by the majority of territorial entities and which provides, regarding land-use certificates, a rule that is repeated, in almost all of them, under the following terms: "The Land-Use certificate (certificado de Uso de Suelo) shall be granted as conforming use (uso conforme) in any zoning area of the canton, provided it complies with the requirements and conditions established in this Chapter." Among the requirements established are completing a form indicating the height of the tower, georeferencing of the location of the tower center with longitude and latitude coordinates, a cadastral map, identity card or certification of legal status of the applicant. Also, the properties where the infrastructure is installed or located must have certain minimum front and depth measurements, a minimum buffer strip around the work, minimum and maximum heights, setbacks, etc. Even in such municipal regulations, the possibility of exempting such requirements is foreseen when the applicant justifies the need for different parameters based on technical studies that so justify it. Under this understanding, the municipalities must grant land-use certificates for the construction and installation of telecommunications infrastructure in any zoning area of the canton, so it is not required that the pre-existing Regulatory Plan or the Zoning Regulation —if they exist— be reformed, modified, or supplemented to regulate a specific zone for locating telecommunications infrastructure. For the location of the infrastructure, it is sufficient to comply with the technical and siting requirements established by national legislation and the regulations of the Executive Branch or specific municipal regulations. For the specific case, the "General Regulation for Municipal Licenses in Telecommunications of the Municipality of Goicoechea" of June 1, 2011, provides in its Article 11, final paragraph, the following: "The works referred to in this Regulation shall preferably be located in Industrial Zones, currently defined by the Regulatory Plan, without prejudice to their location in other places of the Canton under the terms of this Regulation." Numeral 11, final paragraph, of the cited regulation of the Municipality of Goicoechea is sufficiently eloquent, in providing that the land-use certificate to build and install a telecommunications tower or antenna may be granted in any of the areas or zones previously established in the Regulatory Plan and, in particular, in the Zoning Regulation, without it being necessary to reform, supplement, or modify such instruments, provided the rest of the requirements and conditions established by the legal system are met. Regarding the construction license for the installation, expansion, or modification of a telecommunications tower or antenna, the Urban Planning Law (Article 29) and the municipal regulations already cited condition its granting on having a land-use certificate and compliance with other formal and technical requirements." As there are no reasons to vary what was decided on that occasion, the pertinent action is to declare the appeal without merit.

III.- Conclusion. By virtue of what has been explained in the foregoing recitals, it is necessary to declare the appeal without merit in all its aspects. Judge Cruz Castro dissents only regarding the issue of citizen participation, and grants the appeal only with respect to that aspect.

IV.- Dissenting vote of Judges Rueda Leal and Cruz Castro, drafted by the former. Respectfully, I depart from the majority vote regarding the requirement for a land-use certificate and a construction permit relating to the building of cellular telephone towers. As indicated in the dissenting vote related to judgment number 015763-2011 of 9:46 a.m. on November 16, 2011-11-30, I recognize and underscore the legal relevance of both the fundamental right to telecommunications and the constitutional right to participatory government. On the one hand, the importance of telecommunications for the development of society and the personal development of citizens is recognized; on the other hand, the construction of cellular telephone towers also affects communal interests that are legally relevant. It is noted that the legal nature of the regulations governing this matter is urbanistic in nature, and for reasons of specialty, Article 43 of the Municipal Code, referring to external municipal regulations, is inapplicable. Consequently, the consultation mechanism established in Article 17 of the Urban Planning Law must be respected because it constitutes a manifestation of the constitutional right to participatory government; however, such a mechanism cannot result in a stagnation of the development of telecommunications and, thereby, in an injury to the fundamental right to that service, as would occur if decisions lacking technical basis were made at the municipal level. Therefore, in accordance with the current legal system and a process of weighing the constitutional rights at stake (right to telecommunications and to citizen participation), I consider that the construction of towers for cellular telephony, as the building of a structure, does require the issuance of land-use certificates and construction permits through urbanistic regulations under the terms of the aforementioned Article 17 of the Urban Planning Law. In the absence of urbanistic norms issued by the respective municipalities, the National Institute of Housing and Urbanism (INVU) has residual competence, as this Chamber established in judgments numbers 1996-4205 of 2:33 p.m. on August 20, 1996 and 2004-01923 of 2:55 p.m. on February 25, 2004.

Therefore (Por tanto):

The appeal is declared without merit. Judges Rueda Leal and Cruz Castro dissent only regarding the issue of citizen participation, and grant the appeal only with respect to that aspect.- Ana Virginia Calzada M. Presidenta Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Aracelly Pacheco S. Rodolfo Piza R.

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Res. Nº 2012000754 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y veinticinco minutos del veinte de enero del dos mil doce.

Recurso de amparo interpuesto por E.M.T., contra la MUNICIPALIDAD DE LIBERIA.-

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:06 horas del 31 de octubre de 2011, el recurrente interpone recurso de amparo contra la Municipalidad de Liberia. Acusa que el Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Liberia autorizó ilegalmente la construcción de una torre de telecomunicaciones de la empresa [...], en una finca situada en el [...], propiedad de la [...]. El recurrente indica que se trata del permiso de construcción número 4208-011 que incumple los requisitos legales para su otorgamiento. Explica que se emitió con un mes de vigencia y después de caducado se inició la construcción, sin haber gestionado la renovación. Detalla que caducó el alineamiento del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, la disponibilidad de agua no tiene el visto bueno del Director Regional y caducó el 6 de julio de 2011 y la autorización de la Dirección de Aviación Civil caducó el 28 de setiembre de 2011. Acusa que la autorización de uso de suelo fue otorgada sin base legal alguna porque se incumple lo establecido en el Plan Regulador, según el cual, la torre debe tener una altura máxima de 12 metros y se autorizó una de 30 metros en una zona residencial. Acusa que se han violentado los principios fundamentales de derecho al procedimiento, a la audiencia, a la legalidad, al debido proceso, a la legitimidad y a la reserva de ley. Agrega que por estos hechos, el Concejo Municipal tomó el acuerdo 42-2011 de 17 de octubre de 2011, en el cual, solicitó a la Alcaldía ordenar al Departamento de Ingeniería Municipal revisar los requisitos y el permiso de construcción otorgado, así como suspender inmediatamente los trabajos. Solicita que en sentencia se declare que el otorgamiento del permiso violentó el principio de legalidad y los artículos 39 y 41 constitucionales, se condene al pago de daños y perjuicios por haberse violentado todos los procedimientos y la legalidad vigente.

2.- Mediante resolución de las 8:15 horas del 15 de noviembre de 2011, se dio curso al amparo y se solicitó informe al Alcalde y al Jefe de Desarrollo y Control Urbano, ambos de la Municipalidad de Liberia.

3.- Por escrito recibido mediante el sistema de fax de la Sala a las 14:30 horas del 29 de noviembre de 2011, informan bajo juramento L.G.C.D. y R.Z.A., por su orden Alcalde y Coordinador de Desarrollo y Control Urbano, ambos de la Municipalidad de Liberia, que el fundamento legal específico de las telecomunicaciones está regulado en la apertura del sector de telecomunicaciones en el país, fue parte de los compromisos que adquirió Costa Rica al entrar en vigencia el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, Estados Unidos y República Dominicana. Aclaran que dentro del marco regular existente, la “Ley General de Telecomunicaciones número 8642, del 4 de junio de 2008” que entró a regir el 30 de junio de 2008, y su reglamento, Decreto Ejecutivo número 34765-MINAET del 22 de setiembre de 2008, publicado en La Gaceta número 186 del 26 de setiembre de 2008, promueven la competencia efectiva como mecanismo para aumentar la disponibilidad de servicios, mejorar su calidad y asegurar precios asequibles, en respeto a la armonía, a la sostenibilidad ambiental y urbanística del país. Sostienen que como complemento esencial a la Ley General de Telecomunicaciones, la Ley número 8660 “Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones” publicada en La Gaceta número 31 del 13 de agosto de 2008, vino a crear el Sector Telecomunicaciones y a desarrollar las competencias y atribuciones a las instituciones que comprenden dicho sector, a modernizar y fortalecer al ICE y sus empresas, y a modificar la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, para crear la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), disponiendo en su artículo 1 que quedan sometidos al ámbito de aplicación de esta Ley, toda la Administración Pública, tanto la centralizada como la descentralizada, las instituciones autónomas, las semiautónomas y las empresas públicas y privadas que desarrollen funciones o actividades relacionadas con las telecomunicaciones, infocomunicaciones, productos y servicios de información, interconexión y demás servicios en convergencia del sector, declarado de interés público. Acotan que existe el Decreto número 36159 “Normas, estándares y competencias de las entidades públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la instalación o ampliación de redes de telecomunicaciones”, el cual establece en su artículo 5 que el establecimiento, instalación, ampliación, renovación, operación de redes de telecomunicación son de internes público; además establece en su artículo 10 las competencias que han de tener las municipalidades, entre ellas las de otorgar los certificados de uso de suelo y los permisos de construcción respectivos únicamente, de conformidad con el Plan Regulador vigente, o la reglamentación específica que tengan sobre esta materia, en su defecto se aplicará lo dispuesto en los artículos 4, 5, 6, 11 de dicho Decreto. Señalan que las condiciones técnicas constructivas están contempladas en la Ley de Planificación Urbana, Ley de Construcciones, parte de las políticas del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos artículos 74, 77, modificada por la Ley 8660 Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones. Afirman que el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones, Capítulo VI, transitorio primero, aprobado por el Concejo Municipal de Liberia, indica que las solicitudes de uso de suelo y licencia de construcción que se hayan presentado a la Municipalidad antes de la publicación del presente Reglamento y que no han sido resueltas por la administración municipal, deberán ajustarse a lo establecido en el mismo, una vez que este sea publicado en el Diario Oficial La Gaceta, para tales efectos el administrado tendrá un plazo de un mes para completar los requisitos establecidos. Resaltan que el artículo 11 del Decreto número 36159, por el contrario establece que de no existir normativa interna, sea esta Plan Regulador que contemple lo de los permisos de construcción y usos de suelo o Reglamento específico a la materia que lo contemple, se aplica lo dispuesto en el Decreto, el cual indica que aplicado el principio de legalidad contemplado en la Constitución Política y la Ley General de la Administración Pública, la municipalidad favorecerá su establecimiento, ampliación, renovación y operación aplicando lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, que declara el carácter del interés público de la actividad de establecimiento, instalación, ampliación, renovación y la operación de los redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. Agregan que en nota número PU-C-D-885-2009, el Director de Urbanismo del INVU, consideró las torres de telefonía como parte fundamental de la infraestructura de telecomunicaciones y de no clasificarse como tal se considera que las mismas se encuentran dentro de la categoría de servicios. Refieren que no considera que este tipo de instalación requiera retiros puestos que son estructuras diseñadas y construidas para auto sustentarse; de tener que pedirle retiros habría que hacer lo mismo con los postes de electricidad y de alumbrado público, con las vallas publicitarias, con las astas de las banderas, etc. Alegan que este tipo de instalación para poder cumplir con su cometido específico debe estar ubicada en ciertos puntos estratégicos donde brinden la mayor y mejor cobertura de servicios prestado y por lo tanto considera que por su propia condición no puede sujetarse a controles de ubicación. Recalcan que para emitir una Renovación del Permiso de Construcción, según el Sistema Digital Municipal SEPCO, automáticamente registra tres meses de vigencia por una política administrativa, pero según el Reglamento para la Obtención de Permisos de Construcción, aprobado por unanimidad de votos por el Concejo Municipal, en la Sesión Ordinaria número 05-09 del 18 de febrero de 1990, y publicado el 19 de febrero de 1991, en el artículo 39 se indica que los permisos de construcción debidamente aprobados vencen a los 7 meses posteriores a su aprobación. Amplían que el recurrente alega que caducó el alineamiento del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, la disponibilidad del agua no tienen el visto bueno del Director Regional y caducó el 6 de julio de 2011, y la autorización de Aviación Civil caducó el 28 de setiembre de 2011: los documentos tienen vigencia de un año siempre que se inicie la obra, en caso contrario se debe presentar la actualización de los mismos. Declaran que tomando en cuenta la Ley 8220, Protección al Ciudadano del exceso de requisitos y trámites, en su artículo 2, sobre la presentación única de documentos, no se vuelve a solicitar los documentos ni de SETENA ni los de AVIACIÓN CIVIL, lo que se solicita es la Póliza del INS para verificar que la obra se encuentra al día con el seguro respectivo en caso de accidente, la cual vence el 29 de febrero de 2012, los demás requisitos tuvieron su vigencia en el análisis para el Permiso de Construcción el cual fue emitido el 3 de marzo de 2011. Anotan que a pesar que el Reglamento específico de la Municipalidad en el momento de otorgar los permisos no estaba publicado, existe suficiente normativa general que respalde el otorgamiento de dichos permisos de construcción y usos de suelo en pro del interés público que rige a ese tipo de actividad, por lo tanto todo lo actuado ha sido conforme al principio de legalidad que rige el quehacer de la administración pública. Solicitan que se declare sin lugar el presente recurso de amparo.

4.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

I.- Objeto del recurso. El recurrente acusa que el permiso de construcción otorgado a la empresa […] por parte de la Municipalidad recurrida no cumple con los requisitos legales. Asimismo, alega que la autorización de uso de suelo fue otorgada sin base legal alguna porque incumple el Plan Regulador. Por último, afirma que se han violentado los principios fundamentales de derecho al procedimiento, a la audiencia, a la legalidad, al debido proceso, a la legitimidad y a la reserva de ley.

II.- Sobre el fondo.- En cuanto a lo señalado por el recurrente, esta Sala dispuso en el reciente voto número 015763-2011 de las 09:46 horas del 16 de noviembre de 2011: “IV.- RELEVANCIA DE LA INFRAESTRUCTURA DE TELECOMUNICACIONES PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS EN EL DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO. COMPROMISOS PREVIOS ASUMIDOS POR EL ESTADO COSTARRICENSE. El Estado costarricense forma parte de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), organismo especializado de la Organización Mundial de las Naciones Unidas, desde el 13 de septiembre de 1936. Mediante la Ley No. 8100 de 4 de abril de 2002, se aprobaron la Constitución y Convenio de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (Ginebra 22 de diciembre de 1992) y el instrumento de enmienda a la Constitución y Convenio de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (Kyoto 1994). En la Constitución de la UIT figuran objetivos tales como los de mejoramiento y empleo racional de toda clase de telecomunicaciones, aumentar el rendimiento de los servicios de telecomunicación, acrecentar su empleo y generalizar al máximo su utilización por el público, promover la extensión de los beneficios de las nuevas tecnologías de telecomunicaciones a todos los habitantes del planeta, la creación, el desarrollo y el perfeccionamiento de las instalaciones y redes de telecomunicación en los países en desarrollo por todos los medios que se disponga, etc. (artículo 1). El artículo 6 de la Constitución de la UIT, en lo relativo a la ejecución de los instrumentos de la unión, obliga a los Estados miembros a observar y atenerse a las disposiciones de la Constitución, el Convenio y los Reglamentos administrativos. Entre las resoluciones adoptadas por la Conferencia de Plenipotenciarios –órgano previsto en la Constitución de la UIT, conformado por delegados de cada uno de los Estado partes y que se reúne cada cuatro años-, hay varias que destacan la relevancia de la infraestructura en telecomunicaciones, así en la No. 22 se reconoce “que el desarrollo de la infraestructura y los servicios de telecomunicaciones/TIC es una condición sine qua non del desarrollo social y económico”, en la No. 25 se considera que “un mayor desarrollo de las infraestructuras nacionales de las telecomunicaciones/tecnologías de la información y la comunicación (TIC) permitirá reducir las brechas digitales a escala nacional y mundial”, en la No. 71 (Plan Estratégico de la Unión para 201-2015), se indica que la “Meta Estratégica del Sector de Desarrollo de las Telecomunicaciones de la UIT” tiene como una de sus vertientes “promover la disponibilidad de infraestructura y fomentar un entorno propicio para el desarrollo de infraestructuras TIC (…)” y luego se indica que “para aprovechar plenamente el potencial que ofrecen las telecomunicaciones/TIC es necesario que los gobiernos y otras partes (…) creen una infraestructura subyacente que sea lo suficientemente robusta como para superar las dificultades y a la vez aprovechar las oportunidades”, en la No. 139 se enfatiza “la función indispensable de la infraestructura de las telecomunicaciones/TIC (…) para alcanzar la meta de la integración digital y permitir un acceso sostenible, generalizado y asequible a la información mundial”. De otra parte, en el concierto internacional, existen varias declaraciones que destacan la importancia de la creación, mejora y desarrollo de la infraestructura en telecomunicaciones como factor clave para el desarrollo social y económico, tales como la “Declaración de Florianópolis” de 21 de junio de 2000, la “Declaración de Principios de Ginebra” (Primera Fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información) de 12 de diciembre de 2003 y su “Plan de Acción”, el “Compromiso de Túnez” (Segunda Fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información) de 18 de noviembre de 2005 y su “Agenda”. Específicamente el “Plan de Acción” de la “Declaración de Principios de Ginebra” en el punto C.2 denominado “Infraestructura de la información y la comunicación: fundamento básico para la Sociedad de la Información”, se indica lo siguiente: “9. La infraestructura es fundamental para alcanzar el objetivo de la integración en el ámbito digital, propicia el acceso universal, sostenible, ubicuo y asequible a las TIC para todos, teniendo en cuenta las soluciones pertinentes ya aplicadas en los países en desarrollo y en los países con economías en transición para ofrecer conectividad y acceso a zonas distantes y marginadas en los ámbitos regional y nacional”. Cabe aclarar que Costa Rica participó en la Declaración de Principios de Ginebra y su Plan de Acción con una nutrida participación de siete delegados. En definitiva, la construcción, desarrollo, mejoramiento y ampliación de una infraestructura sólida y robusta de telecomunicaciones ha sido enunciada en diversos instrumentos del Derecho Internacional Público como un compromiso y una obligación indeclinable de los Estados nacionales, que no puede estar al arbitrio de los gobiernos locales territoriales internos, por cuanto, podría generar asimetrías, con la consiguiente falta de normalización y de un desarrollo nacional de las telecomunicaciones que provoca serios perjuicios para que los habitantes pueden gozar de los beneficios de la sociedad de la información y de las nuevas tecnologías de la información y del conocimiento. V.- IMPORTANCIA, INTERÉS PÚBLICO Y VOCACIÓN NACIONAL DE LA INFRAESTRUCTURA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL E INFRACONSTITUCIONAL. A partir de un análisis sistemático del ordenamiento jurídico constitucional e infra constitucional vigente, es factible concluir que la infraestructura, en materia de telecomunicaciones, tiene una relevancia que excede la esfera de lo local o cantonal, asumiendo un claro interés público y, desde luego, erigiéndose como una cuestión que atañe a la órbita de lo nacional con, incluso, proyecciones en el terreno del Derecho Internacional Público al suponer su desarrollo el cumplimiento de una serie de obligaciones internacionales asumidas previamente por el Estado costarricense. En primer término, como lo ha indicado este Tribunal Constitucional, el tema de las telecomunicaciones tiene gran relevancia constitucional, tanto que en el artículo 121, inciso 14), subinciso c), de la Constitución se indica que los “servicios inalámbricos” o el espectro electromagnético forma parte del dominio público constitucional y concretamente es un bien propio de la Nación, siendo que no puede ser desafectado o salir del dominio del Estado. La Ley General de Telecomunicaciones No. 8642 de 4 de junio de 2008 –en adelante LGT-, al enunciar los principios rectores en este sector, indica en su artículo 3°, inciso i), que debe haber una “optimización de los recursos escasos”, destacando que la utilización de las infraestructuras de telecomunicaciones debe ser “(…) objetiva, oportuna, transparente, no discriminatoria y eficiente, con el doble objetivo de asegurar una competencia efectiva, así como la expansión y mejora de las redes y servicios”. Precisamente, la optimización, utilización ponderada, expansión y mejora de la infraestructura y redes en materia de telecomunicaciones, obedece a los fines manifiestos de ese cuerpo normativo, tales como los de asegurar la aplicación de los principios de acceso universal, eficiencia, igualdad, continuidad, calidad, mayor y mejor cobertura y solidaridad en las telecomunicaciones (artículo 2° LGT). De otra parte, el artículo 32, inciso d), LGT establece con claridad meridiana que el objetivo del acceso y servicio universales y de la solidaridad, se logra, entre otros medios, a través del “desarrollo de la infraestructura”, dado que, sólo con una infraestructura robusta y plenamente desarrollada logra reducir la brecha digital, disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento, la conectividad y la disponibilidad de dispositivos de acceso y servicios de banda ancha. Por su parte la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1993, en su artículo 74, modificado por la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones No. 8660 de 8 de agosto de 2008, hizo una declaratoria de interés público de la infraestructura y las redes en telecomunicaciones al preceptuar lo siguiente: “Considerase una actividad de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos”. Tal declaratoria tiene grandes repercusiones, por cuanto, se reconoce, por ley, que el tema de la infraestructura en la materia reviste un claro e inequívoco interés público o general que trasciende la esfera de lo local o regional a lo nterno del país, para proyectarse en el ámbito nacional e internacional, al permitirle al Estado costarricense cumplir, de buena fe, una serie de obligaciones y compromisos asumidos en el contexto del Derecho Internacional Público. Cabe advertir que el interés público es definido por el artículo 113, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública de 1978 “como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados”, por su parte, el párrafo 2 del numeral citado de la LGAP de 1978 dispone, claramente, que “El interés público prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto”. Una consecuencia de lo anterior es que los intereses de cualquier ente público descentralizado costarricense, como podrían ser las municipalidades, no puede anteponerse al claro interés público de la infraestructura en telecomunicaciones así declarado, expresamente, por el legislador nacional a través de una ley que manifiesta la voluntad general (artículos 105 y 121, inciso 1°, de la Constitución), el que debe prevalecer sobre los intereses de carácter local, dado que, la autonomía municipal no le permite a los ayuntamientos sustraerse de lo que ha sido declarado como un interés de carácter nacional, de lo contrario se pervierte la autonomía territorial transformando a los municipios en micro estados, abstraídos de la dirección intersubjetiva o tutela que pueda ejercer el Estado, a través de los órganos constitucionales, mediante la emisión de leyes válidas y eficaces, la celebración de convenios y tratados internacionales por el Poder Ejecutivo y aprobados por la Asamblea Legislativa (artículos 7°, 121, inciso 4°, y 140, inciso 10°, de la Constitución Política). La declaratoria de interés público efectuada por el artículo 74 de la Ley de la ARESEP, tiene, a su vez, asidero constitucional suficiente y legítimo en el numeral 45, párrafo 1°, de la Constitución Política, al establecer el principio de la intangibilidad relativa del patrimonio, al admitir la figura de la expropiación “por interés público legalmente comprobado”. Una segunda consecuencia que se extrae de la declaratoria de interés público, es que el tema de construcción, ampliación o desarrollo y mejora de la infraestructura en materia de telecomunicaciones tiene una clara e inequívoca vocación nacional. De modo que es el Estado y sus órganos los que asumen la rectoría y dirección en la materia a la que deben someterse todos los entes públicos menores para lograr objetivos como el acceso y servicios universales, la reducción de la brecha digital por razones de solidaridad, la interconexión y conectividad necesarias que le permitan a todos los costarricenses, independientemente de la localidad, distrito, cantón o región donde habiten, gozar de los beneficios y ventajas de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El legislador nacional, lejos de “localizar” el tema de la infraestructura en telecomunicaciones lo nacionalizó expresa e inequívocamente. Reflejo de lo anterior, son la creación del “Sector Telecomunicaciones” previsto por el artículo 38 de la citada Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, al disponer lo siguiente: “Créase el Sector de Telecomunicaciones, dentro del marco de sectorización del Estado. Estará constituido por la Administración Pública, tanto la centralizada como la descentralizada, así como por las empresas públicas que desarrollen funciones o actividades relacionadas con las telecomunicaciones” a tenor de esta norma el sector de las telecomunicaciones tiene un carácter transversal y, por ende, nacional, por cuanto, incluye a todo el universo de los entes públicos, incluidos, los descentralizados territorialmente como las municipalidades. Es así, como los ayuntamientos no pueden sustraerse de tal sector. El carácter nacional de las telecomunicaciones, en general, y, particularmente, de su infraestructura queda más patente al considerar el artículo 39 de la Ley citada, en cuanto establece que el “rector” del sector lo será el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, al que le corresponde, en ejercicio de una función general de dirección intersubjetiva o tutela administrativa, entre otras, las siguientes: “a) Formular las políticas para el uso y desarrollo de las telecomunicaciones”; “b) Coordinar (…) la elaboración del Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones (…)”; “c) Velar por que las políticas del Sector sean ejecutadas por las entidades públicas y privadas que participan en el Sector Telecomunicaciones”; “e) Dictar el Plan nacional de telecomunicaciones, así como los reglamentos ejecutivos que correspondan”; “h) Coordinar las políticas de desarrollo de las telecomunicaciones con otras políticas públicas destinadas a promover la sociedad de la información” e “i) Velar por el cumplimiento de la normativa ambiental nacional aplicable y el desarrollo sostenible de las telecomunicaciones en armonía con la naturaleza”. Por último, el carácter evidentemente nacional de las telecomunicaciones y sus diversos componentes, queda de manifiesto, cuando el artículo 40 de la Ley precitada regula el “Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones”, el cual es definido en el párrafo 1° de ese numeral como “(…) el instrumento de planificación y orientación general del Sector y define las metas, los objetivos y las prioridades de éste”. El legislador optó, entonces, por planificar a nivel nacional y no meramente local o regional el tema de las telecomunicaciones. De otra parte, la naturaleza nacional de las telecomunicaciones queda reforzada al crearse la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), a la que le corresponde una serie de competencias de inequívoca índole nacional, así, conforme a los artículos 59 y 60 de la Ley de Creación de la ARESEP, le corresponde “(…) regular, aplicar, vigilar y controlar el ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones (…)” para todo lo cual “actuará en concordancia con las políticas del Sector, lo establecido en el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, la Ley general de telecomunicaciones, las disposiciones establecidas en esta Ley y las demás disposiciones legales y reglamentarias que resulten aplicables”. El “Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones” 2009-2014, por su parte, establece que “Para avanzar en el aprovechamiento de los beneficios de la Sociedad de Información y Conocimiento, el país debe hacer un esfuerzo importante de inversión en el desarrollo de infraestructura de telecomunicaciones de manera que permita contar con más y mejores servicios de telecomunicaciones para todos los sectores de la población. En este sentido, el desarrollo de la infraestructura en ese sector constituye una condición necesaria e indispensable a la que deberá brindarse una prioridad especial en cualquier proyecto país en materia de TIC (…)” y luego especifica que para lograr el desarrollo de la infraestructura nacional de telecomunicación deberá atender los siguientes lineamientos: “a.1 Tomar las medidas necesarias para garantizar que el país cuente con una infraestructura moderna de telecomunicaciones, y al mismo tiempo asegurar la prestación de servicios de calidad y la generación de aplicaciones de valor agregado, permitiendo la convergencia, la interoperabilidad entre los sistemas, la incorporación de tecnologías de avanzada y la seguridad en las comunicaciones” y “a.6 Garantizar el desarrollo de una infraestructura que permita llevar los servicios de telecomunicaciones a todos los habitantes del país, cumpliendo con los objetivos y metas de acceso universal, servicio universal y solidaridad (…)”. Se trata, entonces, de un plan que, por disposición expresa de ley, vincula u obliga, entre otros, a los entes municipales y que les conmina a contar con una infraestructura de telecomunicaciones, robusta, moderna, óptima, adecuada y desarrollada para disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El logro de esta meta u objetivo, se verá, necesariamente, frustrado si cada corporación territorial, en un tema de clara vocación nacional, pretende establecer su propia orientación y requerimientos, por sobre la legislación nacional y los instrumentos del Derecho Internacional Público que obligan a todos los entes que conforman el Estado en sentido amplio.VI.- INFRAESTRUCTURA DE TELECOMUNICACIONES, MUNICIPIOS, PLANES REGULADORES, ZONIFICACION, CERTIFICADOS DE USO DE SUELO Y LICENCIAS DE CONSTRUCCIÓN. En un claro intento de brindar simetría y normalización en materia de infraestructura de telecomunicaciones por tratarse de un tema de clara vocación nacional, se han dictado una serie importante de instrumentos normativos de carácter general, tanto a nivel nacional como cantonal. Así, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto No. 36159 de 10 de mayo de 2010, denominado “Normas Estándares y Competencias de las Entidades Públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la Instalación y Ampliación de Redes de Telecomunicaciones”, cuyo fin fue uniformar los trámites para obtener autorizaciones para construir e instalar infraestructura de telecomunicaciones ante la dispersión normativa imperante y colmar las lagunas existentes en la materia. En el artículo 10°, párrafo 1°, de este Decreto Ejecutivo se dispuso que es competencia municipal “Otorgar los certificados de uso de suelo, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. En los casos donde el Plan Regulador y la reglamentación local no contempla esta materia, los certificados de uso de suelo se adecuarán a lo establecido en los artículos 4, 5, 6 y 11 del presente decreto”. Consecuentemente, el decreto admite dos hipótesis: a) Que la respectiva municipalidad cuente con Plan Regulador y, concretamente, Reglamento de Zonificación y dentro de los mismos se regule el tema de la instalación de infraestructura de telecomunicaciones y b) En ausencia de esa normativa, el ayuntamiento debe conocer y resolver la solicitud del certificado de uso del suelo, conforme los artículos 4° (integración de normas), 5° (interés público en el establecimiento, instalación, ampliación, renovación y operación de las redes públicas de telecomunicaciones), 6° (concepto de red pública de telecomunicaciones) y 11° (principios para el otorgamiento de usos de suelo y permisos de construcción) de ese Decreto Ejecutivo. El artículo 11° del Decreto Ejecutivo de comentario establece lo siguiente: “1. En los casos donde la zonificación para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones no sea explícita o no se encuentre establecida en el Plan Regulador de cada Municipalidad, o bien que la reglamentación del ordenamiento territorial se contraponga a la misma o no se regule esta materia, aplicando el principio de legalidad establecido tanto en el artículo 11 de la Constitución Política así como el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, la Municipalidad favorecerá su establecimiento, ampliación, renovación y operación aplicando lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley No. 7593, que declara el carácter de interés público de las actividades de establecimiento, instalación, ampliación, renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. En todo caso, dicha decisión determinará, igualmente, que se cumpla con la aplicación de los principios rectores del Sector Telecomunicaciones señalados en el artículo 3 de la Ley General de Telecomunicaciones y en cumplimiento del principio de legalidad al cual toda la Administración Pública se encuentra sujeta por así disponerlo el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, así como el artículo 11 de la Constitución Política.2. En razón de lo dispuesto en los incisos a) y h) del artículo 3 de la Ley General de Telecomunicaciones, Ley No. 8642, así como lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, Ley No. 7593, y en cumplimiento del principio de legalidad establecido en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, y en el artículo 11 de la Constitución Política, las municipalidades fundamentarán sus acciones para el otorgamiento de “usos de suelo conforme” y “permisos de construcción” en los siguientes principios: a) Principio de universalidad, de manera que se propicie la concesión de las autorizaciones citadas a todos los interesados en ofrecer servicios de telecomunicaciones en el cantón sin discriminación alguna, con el objeto de que se garanticen, al menos, un mínimo de servicios de telecomunicaciones para los habitantes de todas las zonas y regiones del país en igualdad de condiciones, b) Principio de neutralidad tecnológica, de manera que el otorgamiento de las autorizaciones citadas garanticen el derecho de los operadores de redes y proveedores de servicios de telecomunicaciones de escoger las tecnologías por utilizar, c) La declaratoria de interés público que establece el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, de manera que se otorguen las autorizaciones citadas, considerando que resulta de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos.(…)”A partir de diciembre de 2010, de manera conjunta, varias corporaciones municipales aprobaron y publicaron el respectivo “Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones”, según un proyecto de reglamento modelo que ha sido adoptado por la mayoría de las entidades territoriales y el que dispone en cuanto a los certificados de uso de suelo una norma que se repite, en casi todos, bajo los siguientes términos: “Se otorgará el certificado de Uso de Suelo como uso conforme en cualquier área de la zonificación del cantón, siempre y cuando cumpla con los requisitos y condiciones establecidos en este Capítulo”. Dentro de los requisitos que se fijan están cumplimentar un formulario con la indicación de la altura de la torre, georeferenciación de la ubicación del centro de la torre con coordenadas de longitud y latitud, plano catastrado, cédula de identidad o certificación de personería jurídica del solicitante. También los predios donde se instala o ubica la infraestructura deben tener ciertas medidas mínimas de frente y fondo, una franja de amortiguamiento mínima alrededor de la obra, alturas mínimas y máximas, retiros, etc.. Incluso en tales reglamentos municipales, se prevé la posibilidad de excepcionar tales recaudos cuando el solicitante justifique la necesidad de parámetros distintos con fundamento en estudios técnicos que así lo justifiquen. Bajo esta inteligencia las municipalidades deben otorgar los certificados de uso de suelo para la construcción e instalación de infraestructura de telecomunicaciones en cualquier área de zonificación del cantón, por lo que no se requiere que el Plan Regulador o el Reglamento de Zonificación preexistentes –en caso de existir- sean reformados, modificados o adicionados para regular una zona específica para ubicar la infraestructura de telecomunicaciones. Para la ubicación de la infraestructura basta cumplir con los requisitos técnicos y de emplazamiento fijados por la legislación nacional y los reglamentos del Poder Ejecutivo o municipales específicos. Para el caso específico, el “Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea” de 1° de junio de 2011, dispone en su artículo 11°, párrafo in fine, lo siguiente:“Las obras a las que se refiere este Reglamento se deberán ubicar de preferencia en las Zonas Industriales, definidas en la actualidad por el Plan Regulador, sin perjuicio de su ubicación en otros lugares del Cantón en los términos de este Reglamento”. El numeral 11°, párrafo in fine, del citado reglamento de la Municipalidad de Goicoechea es suficientemente elocuente, al disponer que el certificado de uso del suelo para construir e instalar una torre o antena de telecomunicaciones puede ser concedido en cualquiera de las áreas o zonas establecidas previamente en el Plan Regulador y, en particular en el Reglamento de Zonificación, sin que sea necesario reformar, adicionar o modificar tales instrumentos, siempre y cuando se cumplan el resto de los requisitos y condiciones que establece el ordenamiento jurídico. En punto a la licencia de construcción para la instalación, ampliación o modificación de una torre o antena de telecomunicaciones, la Ley de Planificación Urbana (artículo 29) y los Reglamentos municipales ya citados condicionan su otorgamiento a contar con un certificado de uso de suelo y el cumplimiento de otros requisitos de carácter formal y técnico”. Como no existen razones para variar lo dispuesto en esa ocasión, lo pertinente es declarar sin lugar el recurso.

III.- Conclusión. En mérito de lo explicado en los considerandos anteriores, se impone declarar sin lugar el recurso en todos sus extremos. El Magistrado Cruz Castro salva el voto únicamente en cuanto al tema de la participación ciudadana, y declara con lugar el recurso solo respecto a ese extremo.

IV.- Voto salvado de los Magistrados Rueda Leal y Cruz Castro, con redacción del primero. Respetuosamente, me separo del voto de mayoría en lo atinente al requerimiento de un certificado de uso de suelo y un permiso de construcción relativo a la edificación de torres para la telefonía celular. Conforme se indica en el voto salvado relativo a la sentencia número 015763-2011 de las 9:46 horas del 16 de noviembre de 2011-11-30, reconozco y subrayo la relevancia jurídica tanto del derecho fundamental a las telecomunicaciones, como del derecho constitucional al gobierno participativo. De un lado, se reconoce la importancia que tienen las telecomunicaciones para el desarrollo de la sociedad y el desenvolvimiento personal de los ciudadanos; del otro, la construcción de torres para la telefonía celular afecta también intereses comunales, jurídicamente relevantes. Se advierte que la naturaleza jurídica de la reglamentación que regula esta materia es de naturaleza urbanística y por cuestiones de especialidad, resulta inaplicable el artículo 43 del Código Municipal, referido a reglamentos municipales externos. En consecuencia, el mecanismo de la consulta estatuido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana debe respetarse pues constituye una manifestación del derecho constitucional al gobierno participativo; empero, tal mecanismo no puede derivar en un estancamiento del desarrollo de las telecomunicaciones y, con ello, en una lesión al derecho fundamental a ese servicio, como ocurriría si en el ámbito municipal se tomasen decisiones carentes de fundamento técnico. Por consiguiente, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente y un proceso de ponderación de los derechos constitucionales en juego (derecho a las telecomunicaciones y a la participación ciudadana), estimo que la construcción de torres para la telefonía celular, en tanto edificación de un estructura, sí requiere la emisión de certificados de uso de suelo y permisos de construcción a través de una reglamentación urbanística en los términos del mencionado artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana. En ausencia de normas urbanísticas dictadas por las respectivas municipalidades, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo tiene una competencia residual, conforme estableció esta Sala en sentencias números 1996-4205 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996 y 2004-01923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004.

Por tanto:

Se declara sin lugar el recurso. Los Magistrados Rueda Leal y Cruz Castro salvan el voto únicamente en cuanto al tema de la participación ciudadana, y declara con lugar el recurso solo respecto a ese extremo.- Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Aracelly Pacheco S. Rodolfo Piza R.