Constitutionality of regulations on well drilling and groundwaterConstitucionalidad de reglamentos sobre perforación de pozos y aguas subterráneas

Case File: 11-003730-0007-CO CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours and zero minutes on the third of February, two thousand twelve.

Action of unconstitutionality brought by J.M.V.F.E., of legal age, bearer of identity card number […], attorney, resident of Sabanilla de Montes de Oca, San José, in his dual capacity as citizen and deputy of the Legislative Assembly of the Republic of Costa Rica for the 2010-2014 constitutional term, seeking a declaration that Articles 9, 10, 11, 12, 15, 17, 20, and 29 of Executive Decree No. 35884-MINAET, "Reglamento de Perforación del Subsuelo para la Exploración y Aprovechamiento de Aguas Subterráneas," Executive Decree No. 35882-MINAET, "Reglamento de Registro de Pozos sin número y Habilitar el Trámite de Concesión de Aguas Subterráneas," and Article 3 of Executive Decree No. 35870-S-MINAET "Reglamento de Concesiones de Agua Marina para Desalinización" are unconstitutional. Ana Lorena Brenes Esquivel, representing the Office of the Attorney General of the Republic, and René Castro Salazar, Minister of Environment, Energy, and Telecommunications (MINAET), also participated in the proceedings.

Whereas:

1. 1By a brief filed with the Secretariat of the Chamber at sixteen hours nineteen minutes on March 28, 2011, the petitioner requests a declaration of unconstitutionality of Articles 9, 10, 11, 12, 15, 17, 20, and 29 of Executive Decree No. 35884-MINAET, "Reglamento de Perforación del Subsuelo para la Exploración y Aprovechamiento de Aguas Subterráneas," Executive Decree No. 35882-MINAET, "Reglamento de Registro de Pozos sin número y Habilitar el Trámite de Concesión de Aguas Subterráneas," and Article 3 of Executive Decree No. 35870-S-MINAET "Reglamento de Concesiones de Agua Marina para Desalinización." The petitioner considers that the challenged norms violate this right, enshrined in Articles 50 and 89 of the Constitution, insofar as they undermine, weaken, or completely disregard the legal powers of the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service (Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento) in the area of groundwater protection, and this, he alleges, facilitates the overexploitation and contamination of this highly vulnerable resource.Regarding Executive Decree Number 35884-MINAET, he explains that Article 9 arbitrarily limits the participation of SENARA in defining drilling regulation zones and that Article 10 does the same regarding the definition of reserve zones, as these norms transfer said powers to MINAET. The petitioner states that this results in ignoring the groundwater vulnerability matrices prepared by SENARA. He asserts that the Executive Branch intends, through these provisions, to eliminate the legal obligation to comply with SENARA's criteria regarding aquifer vulnerability, usurping that institution's powers. He states that Articles 12 and 15, subsection f) of the same Decree establish that the presentation of technical studies will only be required in cases of saline intrusion, that is, when the drilling is located less than one kilometer from the coast, or when the drilling is located less than 100 meters from other wells, streams, rivers, or water springs (nacimientos de agua).He explains that the norm also authorizes MINAET to dispense with studies in cases of saline intrusion, at the discretion of the Water Directorate of said Ministry. The petitioner alleges that the purpose of submitting technical studies is to guarantee that the water resource or third parties with superior rights are not affected; therefore, they cannot be dispensed with. Furthermore, he argues, this norm also tramples the legal powers granted to SENARA, according to which its criterion is binding. Regarding Articles 17 and 29 of the aforementioned Decree, the petitioner states that it limits the criterion that SENARA may issue on the drilling of wells, since it establishes that this institution must rule on the technical feasibility of the drilling and the constructive design of the well, which leaves aside aspects related to the exploitation, maintenance, and protection of the water resource.He asserts that this norm seeks to silence SENARA's technical criterion, limiting it to aspects of construction technique. He also criticizes that this article gives SENARA a non-extendable period of ten days to issue its criterion, establishing that if it does not, the proceeding will continue. The petitioner considers that this is contrary to the provisions of Article 4 of the Forestry Law (Ley Forestal), which establishes that in environmental matters, positive silence cannot operate. He affirms that the challenged Article 29 also violates said provision, insofar as it exempts the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) from requiring SENARA's technical study if that institution does not issue a ruling within ten business days. Regarding Article 20 of the same Decree, the petitioner explains that it provides that MINAET may conduct studies on the hydrogeological feasibility of the drilling, the aquifer's water potential, and the project's water demand, which must be carried out when it is determined that the drilling could cause a detriment to the water resource.It is the petitioner's opinion that this reduces the performance of technical studies from a legal and constitutional obligation to a discretionary criterion of MINAET, which is granted the power to dispense with them. He states that Executive Decree Number 35882-MINAET regulates the registration of wells drilled without a permit and the procedure for granting them a water concession. He asserts that it intends to legalize the operation of illegally drilled wells. He argues that although it is convenient to legalize the situation of these wells, the procedure established in the challenged decree leaves groundwater unprotected and violates the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment, as it omits the performance of technical studies by SENARA and illegally exempts from the requirement of having prior technical studies on the environmental impact of groundwater exploitation.He reiterates that these provisions again ignore SENARA's legal powers. He refers to the potential risks involved in allowing a well that was built without certainty that it would not affect the water resource to continue operating. He also considers that the provisions of the challenged Decree constitute an incentive for the owners of illegally drilled wells, since the law, far from penalizing them for not performing the environmental impact assessments (evaluación de impacto ambiental, EIA) required to carry out drilling, exempts them from complying with that obligation. He argues that this is discriminatory to the detriment of the people who did fulfill their legal obligations. He adds that the main danger of this Decree remaining in force is that it encourages the increase of illegal well drilling, allowing interested parties to exempt themselves from carrying out environmental impact assessments.He states that Article 3 of Executive Decree Number 35870-S-MINAET dismisses SENARA's intervention regarding that institution's technical criterion in relation to the water resource and hydrogeological studies, with the latter being contemplated only for cases in which contamination by saline intrusion to continental waters could be caused, which, he alleges, once again tramples on SENARA's legal powers, omitting to require that institution's technical studies. It is the petitioner's opinion that the express omission or exclusion of technical studies present in the challenged norms is not only a violation of the law but also implies a reduction of existing environmental protection levels, placing groundwater resources in grave danger, in clear violation of Articles 50 and 89 of the Political Constitution. He refers to the jurisprudence of this Court, which has recognized the importance of SENARA's oversight in defense of the right to a healthy environment and has emphasized the importance of groundwater protection.He reiterates that the challenged norms impose the application of positive silence to the detriment of the country's groundwater protection, which severely leaves the environment unprotected because it opens a loophole for well drilling permits and groundwater exploitation to be granted without first having SENARA's technical criterion. It is the petitioner's opinion that the challenged norms violate the precautionary principle in environmental matters, from which it follows that the Administration must have negative certainty that the environment will not be affected under any circumstance in order to authorize an activity. He alleges that this cannot be fulfilled if the contested norms authorize bypassing the most basic environmental impact assessments. He refers to previous rulings of this Chamber, which has reiterated the importance and mandatory nature of having SENARA's authorization to execute extraction and exploitation projects for the water resource.The petitioner considers that the challenged norms authorize activities that could considerably affect the environment to dispense with their legal obligation to conduct an environmental impact assessment duly approved by the competent technical authorities, and alleges that this contravenes the provisions of Article 17 of the Organic Environmental Law, Principle 17 of the Rio Declaration on Environment and Development, and the right to a healthy and ecologically balanced environment established in Article 50 of the Constitution. He requests that the challenged norms be declared unconstitutional.

He alleges that the challenged norms violate Articles 11, 50, and 89 of the Political Constitution, by authorizing the drilling of wells and the exploitation of groundwater resources, dispensing with technical studies from the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service (Servicio Nacional de Riego y Avenamiento, hereinafter SENARA), applying positive silence, and eliminating the environmental feasibility (viabilidad ambiental) requirement for illegally drilled wells. He considers that the challenged norms violate the right to a healthy and ecologically balanced environment because SENARA's legal powers in the area of groundwater protection are disregarded.

1. 2In order to substantiate the standing he holds to bring this action of unconstitutionality, he notes that it derives from the second paragraph of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, as he acts in defense of diffuse interests, such as those referring to the environment.
2. 3By a ruling of fourteen hours forty-one minutes on August twenty-third, two thousand eleven, the action was admitted, granting a hearing to the Office of the Attorney General of the Republic and the Minister of Environment and Energy.
3. 4The Office of the Attorney General of the Republic submitted its report at seven hours eight minutes on September fourteenth, two thousand eleven. It points out that the petitioner attributes to the challenged norms a weakening, with environmental repercussions, of the powers assigned to SENARA. In this sense, it is important to remember that SENARA's powers are not of constitutional origin; therefore, the violation of its powers does not produce a problem of constitutionality, but rather of legality. If there were a constitutionality problem due to this disregard for its powers, at most, what could be raised is an indirect unconstitutionality, derived from a presumed violation of law by the Regulation. However, it considers that this indirect violation does not occur either. SENARA has express legal authority and mandatory functional specialty in this matter, pursuant to Article 3, subsections ch) and h) of its Law of Creation, No. 6877 of July 18, 1983, to conduct studies aimed at defining the "drilling regulation zones" and "reserve zones." The petitioner considers that the protection and control function has been set aside.However, this derives from an isolated reading of the challenged Decree. The objection is resolved in view of Transitory Provision IV of this same Decree, and Article 38 of the Organic Regulation of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, Executive Decree No. 35669 of December 4, 2009, which impose the task of coordination for the issuance of the respective Decrees and provide for SENARA's participation in that task. On the other hand, regarding the presumed restriction of the requirement for technical studies for well drilling and the exclusion or limitation of SENARA's technical criteria, it is important to remember that this Chamber has considered the drilling of wells to be an activity of "very low potential environmental impact," which does not require an environmental impact assessment, unlike the exploitation of groundwater, which is subject to the granting of a concession, for which environmental feasibility must be obtained before the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, hereinafter SETENA).Furthermore, this is based on a legal power of SENARA. However, the specific legal provisions that are allegedly infringed are not specified. Regarding the second point, which provides for positive silence (in the underlined texts), the advisory body considers that the principle of interpretation in accordance with the Constitution makes it necessary to understand that the challenged texts are not unconstitutional to the extent that a favorable ruling by such entities is not assumed upon the expiration of the granted hearing period, following the Chamber's extensive jurisprudence on the subject. Regarding the Regulation for the Registration of Unnumbered Wells and Enabling the Groundwater Concession Procedure, Decree No. 35882-MINAET, the petitioner bases objections regarding Articles 5 and 7, noting that a prior hearing is not granted to SENARA, and that, for illegally drilled wells, the requirement to conduct an environmental impact assessment and obtain environmental feasibility granted by SETENA is omitted.With respect to the hearing for SENARA, it should be noted that Decree No. 35884-MINAET provides for it "so that it may issue a criterion on the technical feasibility of the drilling and the constructive design of the well..." (Article 17, second paragraph); therefore, it seems reasonable to omit it when the drilling has already been carried out and the wells have been built. Moreover, this Regulation does require the submission of a copy of all documents provided to SENARA (Article 10). With regard to environmental feasibility, it should be noted that the Decree provides for the granting of a concession for the continued exploitation of the water resource: "The registration of the well does not grant the right to exploit the water, for which a concession is required." (Article 9). And, as indicated in Ruling No. 8355-, the concession for the exploitation of groundwater requires environmental feasibility (see also Ruling of this Chamber No. 2019-2009).Finally, in relation to Article 3 of the Regulation for Marine Water Concessions for Desalination, Decree No. 35870-S-MINAET, the petitioner considers that this article dismisses SENARA's technical criterion. However, the Office of the Attorney General considers that this is an interpretation isolated from the rest of the legal system, as there are norms that mandate that SENARA's criterion always be taken into consideration. The Office of the Attorney General of the Republic considers that the last paragraph of Article 17 and the first paragraph of Article 29 are not unconstitutional if interpreted, in accordance with the Constitution, to mean that the lapse of the hearing period without a ruling by the respective entities, including SENARA, does not signify their consent. Therefore, it cannot be considered that this lack of a ruling signifies a favorable criterion.
4. 5The Minister of Environment and Energy responds through a brief filed at fourteen hours six minutes on September nineteenth, two thousand eleven. He states that he rejects the arguments on which this action of unconstitutionality is based, because the challenged norms are necessary for the management of groundwater resources, and their application is carried out in an integrated manner by MINAET, SENARA, and A y A, observing the protection of the water resource and the powers of these three institutions at all times; therefore, he requests this high Court to maintain the validity of the challenged norms, as they are in accordance with the Political Constitution and particularly with the provisions of Articles 50 and 89 of our Magna Carta, and furthermore, because they do not contravene the legal system. The three challenged Decrees constitute legal tools for "Integrated Water Resources Management" (IWRM), which aims to regulate rights to access to water for life and development, within a framework of national water security.Decree 35884-MINAET on "Perforación del Subsuelo para la Exploración y aprovechamiento de Aguas Subterráneas" integrates, from the drilling permit stage, an assessment under criteria demonstrating the real need for water, rather than drilling for simple technical feasibility of exploration, as was the practice in Costa Rica before this legal norm. For its part, Decree 35882-MINAET on "Registro de pozos sin número y habilitar el trámite de concesión de aguas subterráneas" aims, in full compliance with all technical-scientific and legal procedures and requirements governing well drilling and water concessions in the country, to facilitate the updating of water extraction data so that the real demand for water is known, which results in greater certainty when SENARA or any other State institution prepares the Water Balances for our aquifers. Finally, Decree 35870-S-MINAET, "Reglamento de Concesiones de Agua Marina para Desalinización," regulates the matter whose administration corresponds to it according to Water Law No. 276.It initially establishes the procedure for this and the requirements inherent to the right, complemented by other requirements established in other norms, such as the Environmental Feasibility regulated in a special norm, namely, the General Regulation on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures, Executive Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004, published in La Gaceta No. 125 of June 28, 2004. The Minister indicates that MINAET, in fulfillment of its powers, resolves petitions, taking into account the objections of SENARA and A y A. In the case of SENARA, although the regulation establishes a deadline for responding in accordance with the provisions of the General Public Administration Law, the fact is that if that institution does not respond to the hearing or states that the drilling is technically unfeasible, the drilling permit is not granted. There is not a single drilling permit granted or denied by the Water Directorate of this Ministry that does not conform to the technical criterion of SENARA.Likewise, no petition is granted favorably without that institution issuing an explicit ruling, because its technical criterion is mandatory. The foregoing is consistent with and complies with the order of the Constitutional Chamber in the Ruling resolving the amparo appeal decided by vote N° 2009-000262 at 14 hours and 30 minutes on January 14, 2009, clarified and supplemented by judgment Nº 2010016538 at nine hours on October eighth, two thousand ten. He adds that through official communication DFOE-SD-0215 of February 24, 2011, a modification to Report DFOE-PGAA-11-2009 issued by the Office of the Comptroller General of the Republic was communicated, which renders without effect provision 4.3 a) of report DFOE-PGAA-11-2009, addressed to SENARA and the Office of the Minister of Environment, Energy, and Telecommunications, and the following provision is added to section 4.4: "4.4. To the Minister of Environment, Energy, and Telecommunications. / c) To issue, in accordance with the provisions of subsection h) of Article 3 of the Law Creating the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service, No. 6677, as well as what was indicated by the Constitutional Chamber in Ruling No. 2009-000262 at 14 hours, 30 minutes on January 14, 2009; the pertinent instructions to the Water Department so that henceforth, in the procedures for granting water permits and concessions, the criteria and decisions regarding the exploitation, maintenance, and protection of groundwater that must be issued by SENARA are requested and considered in a binding, mandatory, and definitive manner." He indicates that through official communication DM-159-2010 of March 7, 2011, signed jointly by the MINAET Minister and the General Manager of SENARA, a motion for reconsideration with a subsidiary appeal was filed against official communication DFOE-SD-0215-2011 issued by the Office of the Comptroller General of the Republic.Said motion stated: "Therefore, knowing what is established by law, currently the procedure applied in the Water Directorate for granting well drilling permits issued under the aforementioned Decree considers SENARA's criterion to be binding, and these permits are not granted if SENARA has not issued a favorable ruling." This motion was expanded upon through official communication DM-180-2011 dated March 10, 2011, again signed by the Head of SENARA and the MINAET Minister, because the Disposition Follow-up Area of the Comptroller's Office cited a criterion (without referencing it) from the Operational Oversight Division, which had not been taken into account in the appealed official communication DFOE-SD-0215 of February 24, 2011. The cited motion, signed by Mr. Teófilo de la Torre Argüello in his capacity as MINAET Minister and Mr. Bernal Soto Zúñiga, General Manager of SENARA, explicitly states what is transcribed below: "On this aspect, the cited report is appealed because the appellants, representatives of MINAET and SENARA, agree with the definitive and mandatory nature of the criteria issued by SENARA in the procedures for granting drilling permits and groundwater concessions, which has been applied since Report DFOE-PGAA-11-2009 of July 17, 2009, was communicated; its binding nature being provided by law, in Article 3, subsection h) of Law No. 6877, Law Creating the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service (SENARA), of July 18, 1983." The mandatory nature of SENARA's technical criterion in groundwater matters is even better illustrated by what the then MINAET Minister and the General Manager of SENARA state in the same brief filing the motion, transcribed below: "It is because the definitive and mandatory nature of SENARA's decisions is given by law that the undersigned, in adherence to this norm of higher rank than the Executive Decree, observe SENARA's rulings in the procedure for subsurface drilling and water concessions, which is complied with in Decree No. 35884 of March 7, 2010, published in La Gaceta No. 88 of May 7, 2010, 'Reglamento de Perforación del Subsuelo para la Exploración y Aprovechamiento de Aguas Subterráneas', as provided in Chapter IV, 'De los permisos de perforación', Articles 17 and 18."

(…) It is clear and demonstrated by documentary evidence that in the procedures for requesting a drilling permit, the criterion of SENARA is binding on the Dirección de Aguas, which not only resolves in accordance with what SENARA rules but also denies applications that do not have a favorable opinion from that institution.”(…) Due to the foregoing, the undersigned request that the appeals filed be accepted and, in their place, the provision of official communication DFOE-SD-0215 of February 24, 2011, communicated on March 2, 2011, be REFORMULATED, so that it states that in the procedure for requesting drilling permits and water use concessions (concesiones de aprovechamiento de aguas), the criteria of SENARA are being considered with definitive and mandatory compliance character, as dictated by Article 3, subsection h) of Law No. 6877, as well as compliance with judgment No. 2010016538 of nine hours zero minutes on October eight, two thousand ten, which adds to and clarifies judgment No. 2009-000262 of 14 hours and 30 minutes on January 14, 2009, regarding the necessary institutional coordination, also complying with the provisions of the Contraloría General de la República.” The Contraloría General de la República, Área de Seguimiento y Servicios Ambientales y de Energía, through official communication No. 4667, issues the resolution at 15 hours 30 minutes on May 27, 2011, No. DFOE-SD-0467 and DFOE-AE-0149, which partially grants the appeal for revocation (recurso de revocatoria) filed by MINAET and SENARA and revokes provision 4.4 c) that was added to report PGAA-11-2009, a resolution confirmed on appeal by the señora Contralora General de la República through official communication No. 6361 DC-0284, resolution R-DC-116-2011 of 9 hours on July 14, 2011.

It points out that the arguments of the claimant are the product of a biased analysis, not only because it does not take into account what has been stated regarding the integrated management of water resources and the express coordination that exists between MINAET, SENARA, and A y A, but also because it does not analyze the procedure for granting drilling permits in light of other legal norms that must be applied integrally, as is the case with Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, according to which surface water and groundwater concessions require an environmental assessment (evaluación ambiental) by SETENA. In relation to compliance with the provisions of the Contraloría General de la República, the three institutions built the comprehensive procedure which is applied in all its extremes and which was officially communicated to the Contralor entity. For its part, no application for water use is processed if the activity does not have the respective environmental feasibility (viabilidad ambiental) of the concession, in compliance with the cited Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, which also has support in what was resolved by the Sala Constitucional, in case file (expediente) No. 05-015450-0007-CO, which declared Decreto Ejecutivo No. 32734-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC unconstitutional, solely insofar as it eliminated from the list of activities that must have a prior environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) granted by SETENA, the granting of concessions and permits for surface water and groundwater.

In relation to the challenged Article 9, it is necessary to indicate that a “regulation zone for well drilling (zona de regulación a la perforación de pozos)” must be understood as those areas where, according to studies, it is necessary due to conditions of water balance, water quality, or special conditions, where, as indicated by technical studies, it is conclusive that it is necessary to regulate drilling, whether by limiting drilling entirely or by establishing conditions of flow rate, schedule, priority of use, etc. The article obliges the Poder Ejecutivo to promote a Decreto Ejecutivo that regulates them. That article orders MINAET, in its capacity as governing body (rector) in water matters, to establish the legal regulation (decreto) to regulate, as appropriate, the different aquifers that, according to the technical studies carried out following an approved methodology, are provided by SENARA and A y A. According to the report of the Dirección de Agua, AT-1428-2011 of September 9, 2011, with the purpose of integrating evaluation criteria, MINAET, jointly with SENARA and A y A, published the “Hydrogeological Methodologies that Evaluate Underground Water Resources (Metodologías Hidrogeológicas que Evalúan los Recursos Hídricos Subterráneos)” in La Gaceta No. 243 of December 15, 2010.

The law creating SENARA, No. 6877, provides in Article 3, subsections ch) and e) that the functions of that institution are: “ch) To research, protect, and promote the use of the country's water resources, both surface and underground; (…) e) To carry out, coordinate, promote, and keep updated hydrological, hydrogeological, agrological, and other research deemed necessary in the country's hydrographic basins, as well as socioeconomic and environmental research in the areas and regions where it is feasible to establish irrigation and drainage districts (distritos de riego y avenamiento).” Of course, when MINAET establishes through a decretos ejecutivos those “regulation zones for well drilling,” it considers the research of SENARA, whether these are studies or the “vulnerability matrices” cited by the claimant and which, according to him, would be being disregarded. In application of Article 9 of the appealed Regulation, SENARA, through official communication from Management No. GE-643-2011 of May 10, 2011, received on May 10, 2011, and official communication DIRH-587-2011 of July 5, 2011, signed by Geologist Clara Agudelo of the Unidad de Gestión Hídrica of the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica of SENARA, delivered the studies prepared by that institution up to the date of promulgation of Decreto 35884-MINAET.

The cited Comité Técnico Interinstitucional has immediately begun the analysis of the studies delivered, in order to comprehensively define the appropriateness of regulation that may be warranted according to the study prepared by SENARA and the appropriateness of issuing a legal norm for regulation zones for well drilling due to the vulnerability of those zones, as provided for in the challenged Article 9. In relation to Article 10, it points out that “aquifer reserve zones (zonas de reserva acuífera)” are those aquifers that, due to their importance for population supply, are considered necessary to protect and regulate. A y A, through agreements of its Junta Directiva, has defined aquifer reserve zones in which drilling must be regulated. As with Article 9, Article 10 seeks legal certainty and technical certainty, incorporating the technical criterion of A y A and SENARA according to their competencies, to elevate those aquifer reserve zones to a Decreto Ejecutivo.

Therefore, in the same terms stated above regarding the establishment of regulation zones (Article 9), under the concept of integration of norms and institutional competencies, it is intended that, through a technical provision according to the roles of each body, reserve zones (zonas de reserva) be established. According to the studies of SENARA, it is necessary to assess and define the regulation of some aquifer systems, for the purpose that the Poder Ejecutivo issues a Decreto norm establishing the exploitation conditions that may occur. In accordance with the legal regulations and jurisprudence, the Minister of MINAET, in his capacity as the highest authority, has the stewardship (rectoría) of the water sector and, among many other functions, is responsible and empowered to issue, through decretos ejecutivos, directives, norms, and regulations, of a mandatory nature, relating to the rational use and protection of natural resources.

This is the goal pursued by Articles 9, 10, and 11: to provide water security to the results of studies prepared by SENARA, AyA, and the Dirección de Aguas. In relation to Article 12, it points out that this article does not limit the cases or scenarios in which technical studies will be required and must be applied in harmony with the rest of the legal system. The administration, in its eagerness to resolve with supporting scientific information, obliges the interested party seeking to obtain a drilling permit to submit these studies beforehand and upon submission of the process, when conditions exist that allow estimating the possible saline intrusion (intrusión salina) and interference of wells or water bodies, all with the purpose of protecting the water. The interpretation made by the claimant is isolated from the procedure created in that same Decreto and does not correspond to the reality of the procedure, because it always has to be technically evaluated by SENARA and A y A, since the technical criterion of SENARA is also binding to dispense with saline intrusion studies.

In this sense, it is important to take into consideration the provisions of Article 17 of Decreto No. 35884-MINAET, which establishes where relevant: “Article 17.—On hearings. The Dirección de Agua of MINAET, (…) shall grant a hearing to the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), so that it may issue an opinion on the technical feasibility of the drilling and the constructive design of the well, which must come duly reasoned and supported by technique and science.” The process is a concatenated series of procedural acts. It is clear that a norm cannot be interpreted in isolation, because in doing so, one risks not being accurate in the interpretation of its application. In relation to Article 13, it indicates that it refers to the “setback distance of wells (distancia de retiro de pozos)” established by Article 8 of the Ley de Aguas, a well operation setback distance of up to 40 meters, understood as the immediate distance to the well that must be maintained to allow access to the well system, as well as to provide security and protection to the aquifer from activities adjacent to it, a setback distance that may be less if a technical study of contaminant transport is provided that supports the certainty of the harmlessness of the activities developed to the aquifer.

All this has been regulated in adherence to the judgments of the Sala Constitucional No. 2008 - 015657, of 11 hours and 45 minutes on October 17, 2008, and 2008-18934 of 14:24 hours on December 19, 2008. According to those judgments, the establishment of wellhead protection perimeters (perímetros de protección de pozos) has the purpose of protecting groundwater or aquifers, a method within which the protection of the contours of the capture areas was included, which includes the wells, a measure of administrative intervention, through the definition of protection perimeters, to preserve the quality and quantity of groundwater. It is necessary to make a systematic and comprehensive reading of Decreto No. 35884-MINAET to understand that the scenarios in which technical studies are requested are not being limited, nor are such studies dispensed with a priori, and that rather, those articles fulfill aspects that the claimant, through an inaccurate reading of the norms, considers violative of the fundamental rights enshrined in the Constitución Política.

Article 17 provides that the Dirección de Agua, in the drilling application procedure, shall grant a hearing to AyA and SENARA. As explained above, the binding nature of the technical criterion of SENARA, which derives from the provisions of Law No. 6877 of July 18, 1983, “Law Creating the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) (Ley de Creación Del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA))”, Article 3, subsections ch) and e), is not disputed. It states that the eventual lack of response from SENARA within the ten days it has to answer the hearing provided for in the challenged Article 17 does not have the effect of granting what was requested. On the contrary, and by virtue of Article 3 of the “Law Creating the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA)”, the Dirección de Agua denies the application for subsoil drilling for groundwater use (aprovechamiento de aguas subterráneas).

The procedure may continue without SENARA's response, but not to grant the application, as the claimant erroneously interprets, but to resolve the petition of the administered party, in that case, denying their application. Article 17 of the challenged Decreto must be integrated with Article 4 of the Ley Forestal regarding the fact that in environmental matters, the positive silence (silencio positivo) does not operate, a norm that this Ministry, as well as the constitutional jurisprudence on the subject, is of course well aware of. As for the questioned Article 20, it indicates that the Dirección de Agua does not have discretion to decide whether or not to request a study on the hydrogeological feasibility of the drilling, the aquifer's water potential, and the water demand of the project or activity, but rather that, in the event there is doubt based on the information presented and the technical studies about whether or not the drilling permit should be granted, it must request them and shall make them known to SENARA and AyA, in accordance with Article 17 so that they may pronounce themselves, as part of the documentation that is always attached to the drilling applications that are transferred in a hearing to SENARA and AyA.

In relation to Decreto Ejecutivo No. 35882-MINAET, “Regulation for the Registration of Unnumbered Wells and Enabling the Processing of Groundwater Concessions (Reglamento de registro de pozos sin número y habilitar el trámite de concesión de aguas subterráneas)” of April 7, 2010, it points out that the Contraloría General de la República, División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, as a result of the audit, according to the Informe DFOE-PGAA-11-2009 Resumen Ejecutivo, ordered MINAET, AyA, and SENARA, “ (...) b) To jointly develop a strategy that, in accordance with the competencies of each institution, defines the actions to follow to obtain the inventory of wells drilled in the coastal zones of the country… c) (….)”. For this reason, the process of registering unnumbered wells and enabling the processing of groundwater concessions, established in Decreto 35882-MINAE, has the purpose of updating the current water demand or consumption, allowing this difference to be corrected in future water balances, and consists of evaluating the feasibility of those wells drilled without a permit from MINAET, through a procedure by which it is established that technically and legally it corresponds to a drilling that, if it were to be carried out, it would be possible to grant the drilling permit.

That is, it is not a registry of all wells drilled before the year 2002, but of those wells that are requested to be registered. The application will be evaluated by the three institutions that share competencies in groundwater matters: MINAET, AyA, and SENARA, within the framework of the legislation in force, based on the jurisprudence of the Sala Constitucional regarding competencies shared by those institutions in water management, and particularly groundwater management; Integrated Water Resources Management (Gestión Integrada del Recurso Hídrico); the Stewardship of MINAET over that resource; and the technical certainty that those wells do not harm the underground water resource and can be registered for their use. It points out that the difference between an unnumbered well that is registered based on Decreto No. 35882-MINAET and another well for which a drilling permit is requested is that while the former did not obtain the drilling permit, the latter did, although technically both wells must fully comply with what is established by the legal framework that regulates drilling, as well as the technical study and criterion of AyA and the binding criterion of SENARA.

It must be stated that the claimant is not correct, as it is not true that the Decreto whose constitutionality is being questioned fails to protect groundwater. It is reiterated that this Decreto integrates the process of registering an unnumbered well with that of the water use concession, so they are processed as a single application. The claimant loses sight of the integration of the application procedure for the registration of an unnumbered drilled well with that of the application for a water concession. Because it is a drilled well that is requested to be registered, the well is registered and recorded, being assigned a number; it is necessary to remember that the well already exists and that registration does not entail the right to use the water, all according to the cited Article 9 of Decreto No. 35882-MINAET. As provided in that same article, the public notice (edicto) indicated by Article 179 of the Ley de Aguas is published.

Given that the well is already drilled, there cannot be a prior hearing with SENARA for it to pronounce itself regarding the drilling. It is after the legal notice is published that the Dirección de Agua convenes a hearing with SENARA and AyA, regarding the application for legalization of the unnumbered well (legalización de pozo sin número), for them to pronounce themselves within a period of 10 days. Those 10 days are established to coincide with the ten days of the hearing granted for new applications for drilling permits and water concessions processed in accordance with Decreto Ejecutivo No. 35884-MINAET. Again, this deadline does not mean that if those institutions do not pronounce themselves, specifically SENARA, the concession is deemed authorized. Here, the arguments in relation to Article 17 of Decreto Ejecutivo No. 35884-MINAET, “Regulation for Subsoil Drilling for the Exploration and Use of Groundwater (Reglamento de Perforación del Subsuelo para la Exploración y aprovechamiento de Aguas Subterráneas)”, are reiterated, regarding the binding nature of the technical criterion of SENARA.

The question of environmental feasibility is another aspect that the claimant analyzes in an isolated manner from the challenged norm. On the one hand, the environmental assessment is for the water concession, and on the other hand, the environmental assessment of the concession is indeed carried out. It is clear that the environmental assessment of the groundwater concession is fulfilled in adherence to the cited Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, which establishes that surface water and groundwater concessions must be environmentally assessed, not the drilling. The claimant intends for the environmental feasibility of the drilling to be required; however, what the cited norm establishes is that water concessions must be assessed; in fact, no application for the registration of an unnumbered well is processed if it does not have the respective environmental feasibility, that is, of the concession, not of the drilling.

This is supported by what was resolved by the Sala Constitucional, in case file No. 05-015450-0007-CO, which declared Decreto Ejecutivo No. 32734-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC unconstitutional, solely insofar as it eliminated from the list of activities that must have a prior environmental impact assessment granted by SETENA, the granting of surface water and groundwater concessions and permits. Finally, and in relation to Article 3 of Decreto Ejecutivo No. 35870-S-MINAET, of February 19, 2010 “Regulation for Marine Water Concessions for Desalination (Reglamento de Concesiones de Agua Marina para Desalinización)”, the claimant considers that Article 3 rules out the intervention of SENARA regarding the technical criterion of said Institution related to water resources and hydrogeological studies, with the latter being required only for those cases that may cause “contamination by saline intrusion of continental waters (contaminación por intrusión salina de las aguas continentales)”.

In this regard, it must be clarified that desalination can be done by taking sea water directly from the ocean—called open intake at sea—or through beach wells (pozos playeros) in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). These are the only types of intakes that the regulation authorizes; taking water in the public zone of the Zona Marítimo Terrestre is not authorized. Every desalination plant gives rise to a hypersaline discharge that is returned to the sea. Although no salts are added beyond what the sea already contains, it is true that they are returned in concentrated form. In the cases of distillation desalination plants, this discharge also has a temperature about 10 ºC higher than that of the sea. In summary, the rejects from desalination plants must be subject to environmental analysis due to the localized concentration of salts, and in some cases, due to the increase in temperature and the possible influences on marine flora and fauna.

This is a provision set forth by the norm when requesting, as a requirement for entering to hear the water concession, the environmental feasibility (viabilidad ambiental) from the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA). For the water concession, a procedure similar to that of an application for surface water use is followed, publishing the legal notice, in accordance with the rule of Article 179 of the Ley de Aguas. After the notice is published, the Dirección de Agua transfers the application to AyA and SENARA, so that, within the period of one month established in the cited Article 179, they may pronounce themselves on the concession application. It is desired to reiterate that this Ministry respects the obligatory nature of the technical criterion of SENARA and that applications that do not have its technical endorsement will not be resolved. It is considered that the claimant's concern, rather than a defect of constitutionality of the challenged norm, is due to an imprecise reading of the norm and a lack of integration with the Legal System.

On the other hand, from a geological point of view, it is necessary to provide, as Article 3) subsection g) of Decreto No. 35870-S-MINAET does, in the case of drilling near the coast, a hydrogeological study that guarantees and demonstrates the technical feasibility of the proposed intake, so that it does not cause contamination by saline intrusion to continental waters, which is a measure to ensure technical certainty regarding the feasibility of subsoil drilling for the use of sea water.

1. 6The public notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 181, 182, and 183 of September 21, 22, and 23, two thousand eleven.
2. 7Through briefs filed with the Secretaría of the Sala Constitucional, at thirteen hours twenty-eight minutes on November third, nine hours thirteen minutes on November fourth, fourteen hours forty-six minutes on November sixteenth, thirteen hours thirty-six minutes and thirteen hours thirty-seven minutes on November eighteenth, all of two thousand eleven, and fourteen hours thirty-four minutes on January thirteenth, two thousand twelve, […] and a group of signatories request the Sala that, due to the serious consequences being generated by the non-processing of permits to drill wells, it exceptionally orders that the submitted applications continue to be resolved. The petitioners state that in this action, the competence of the procedure regarding the consultation that MINAET must make to SENARA when granting water well drilling permits is being discussed on the merits. Because some of the challenged norms must be applied during the processing of the different procedures regulated by the questioned Decretos, the Dirección de Aguas of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones issued DA-3795-2011 and ordered that in relation to Decreto 35882-MINAET, applications would be received for subsoil drilling for the exploration and use of groundwater until September 7, 2011, and the admissibility study would remain pending until the resolution of the action.Regarding Decreto 35884-MINAET, it ordered that applications for subsoil drilling permits for the exploration and use of groundwater would continue to be received, and the admissibility study would be carried out, with the procedure being suspended from the issuance of the hearing. Lastly, and in relation to Decreto No. 35870-S-MINAET, it determined that applications for marine water concessions for desalination would continue to be received, and the admissibility study would remain suspended until the Sala resolves on their constitutionality. The interveners indicate that this determination causes them serious harm, as it produces a limitation on access to water, by being unable to continue processing well drilling permits for an indefinite period.
3. 8The prescriptions of law have been complied with in the procedures.

Drafted by Magistrate Calzada Miranda; and,

Considering:

I.On admissibility. Admissibility of the action.- Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional regulates the conditions that determine the admissibility of unconstitutionality actions, requiring the existence of a matter pending resolution in administrative or judicial proceedings in which the unconstitutionality is invoked; this requirement is not necessary in the exceptional cases established in the second and third paragraphs of that article, that is, when due to the nature of the norm there is no individual or direct injury, when it is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or those that concern the community as a whole, or when it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes, in these latter cases, within their respective spheres of competence.

Based on the above, the general rule points to the need for a prior matter, with the possibilities of directly approaching the Sala Constitucional being exceptional. According to the first of the scenarios provided for in paragraph 2 of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the questioned norm must not be susceptible to concrete application, which would later allow the challenge of the applicative act and its subsequent use as a base matter. The text in question provides that the action proceeds when "due to the nature of the matter, there is no individual or direct injury"; that is, when, by that very nature, the injury is collective (antonym of individual) and indirect. This would be the case of acts that injure the interests of certain groups or corporations as such, and not properly those of their members directly. Secondly, the possibility of acting in defense of "diffuse interests" is foreseen; this concept, whose content has been gradually delineated by the Sala, could be summarized in the terms used in judgment 3750-93 of this court, at 15:00 hours on July 30, 1993, as follows:

"… Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot be in our law - as this Sala has already stated - merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that, with respect to them, determined persons, or personalized groups, are identified or easily identifiable, whose legitimacy would derive, not from diffuse interests, but from corporate ones that concern a community as a whole. It is, then, a matter of individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous groups of people who share an interest and, therefore, suffer an injury, actual or potential, more or less equal for all, which is why it is rightly said that they are equal interests of the groups that find themselves in certain circumstances and, at the same time, of each one of them. That is, diffuse interests partake of a dual nature, since they are simultaneously collective - for being common to a generality - and individual, for which they can be claimed in such character." As this Tribunal already pointed out in judgment 2001-8239 at 16:07 hours on August 14, 2001:

"…Diffuse interests are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united around a certain social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a certain personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is blurred, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of subjects. In these cases, of course, the challenge that a member of one of these sectors could make, protected by paragraph 2 of Article 75, must necessarily refer to provisions that affect them as such. This Sala has listed various rights that it has given the qualifier of 'diffuse,' such as the environment, cultural heritage, the defense of the country's territorial integrity, and the proper management of public spending, among others. In this regard, two clarifications must be made: on the one hand, the referred assets transcend the sphere traditionally recognized for diffuse interests, since they refer in principle to aspects that affect the national community and not particular groups within it; environmental damage does not just affect the residents of a region or the consumers of a product, but injures or puts at serious risk the natural heritage of the entire country and even of Humanity; similarly, the defense of the proper management of public funds authorized in the National Budget is an interest of all the inhabitants of Costa Rica, not just of any group of them.

On the other hand, the enumeration that the Sala Constitucional has made is no more than a simple description typical of its obligation – as a jurisdictional body – to limit itself to hearing the cases submitted to it, without it being in any way understandable that only those rights that the Sala has expressly recognized as such can be considered diffuse rights; the foregoing would imply an undesirable overturn in the scope of the Rule of Law, and its correlative 'State of rights,' which – as in the case of the Costa Rican model – starts from the premise that what must be explicit are the limits to freedoms, since these underlie the human condition itself and therefore do not require official recognition." Finally, when paragraph 2 of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law speaks of interests "that concern the community as a whole," it refers to the legal assets explained in the preceding lines, that is, those whose ownership rests in the very holders of sovereignty, in each of the inhabitants of the Republic.

It is therefore not a matter of any person being able to appeal to the Constitutional Chamber in protection of any interests (popular action), but rather that every individual may act in defense of those assets that affect the entire national community, nor is it valid in this field to attempt any exhaustive enumeration.

II.Standing of the plaintiff in the specific case.- Based on what was stated in the preceding whereas clause, the action must be admitted. Although it is true that SENARA's competencies are legal, given the relevant role it plays in the protection of water resources, any attempt to curtail its competencies warrants the intervention of this Court, insofar as it may affect the right to water. The Chamber understands that the legal system recognizes the plaintiffs' ability to act in defense of their private interest and, at the same time, the general interest of environmental protection, and in this particular case, the protection of the right to water, which in the plaintiff's judgment is threatened by the challenged norms. The Court has no doubt that the right to a healthy and ecologically balanced environment and the right to water are part of what modern Constitutional Law classifies as "third-generation" rights, and the protection claimed is a right and duty of each of its inhabitants.

These values enjoy privileged protection through the possibility that any person, based on the authorization conferred in this regard by Article 75, paragraph 2 of the Constitutional Jurisdiction Law, may directly file an unconstitutionality action, which is why, even though the resolution admitting the action did not expressly indicate it in that manner, the filed action is admissible, as it becomes a means of protecting such interests.

III. Object of the challenge. The following provisions are challenged.-

1. Regulation for the Registration of Unnumbered Wells and Enabling the Groundwater Concession Procedure (Reglamento de Registro de Pozos sin número y Habilitar el Trámite de Concesión de Aguas Subterráneas). Executive Decree No. 35884-MINAET. Articles 9, 10, 11, 12, 15 subsection f), 17, 20, and 29.

"Article 9.— Of the regulation zones for drilling. A regulation zone for the drilling of wells shall be understood as those areas in which, due to conditions of vulnerability to the maximum capacity of the aquifer, vulnerability to water quality, or special conditions, all based on technical studies conducted according to the official methodology issued by MINAET, so concludes. For the aforementioned technical studies, it shall have the support of the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service (Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, SENARA) and the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (AyA), in accordance with their legal competencies.

The regulation zones must be established and regulated by executive decree of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications (MINAET).

Article 10.— Of the aquifer reserve zones (zonas de reserva acuífera). An aquifer reserve zone shall be understood as those aquifers whose protection and regulation are considered strategic due to their importance for population supply; which must be duly justified and reasoned based on technical studies conducted by MINAET, which shall have the support of the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service (SENARA) and the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (AyA), in accordance with their legal competencies.

The aquifer reserve zones shall be established and regulated by executive decree of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications (MINAET)." Article 11.— Of the criteria for deciding on drilling permits. The Water Directorate (Dirección de Agua) of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications (MINAET), to approve or deny drilling permits, shall consider at least the following criteria:

• a)The provisions in aquifer reserve zones declared by executive decree or law.
• b)The provisions in regulation zones according to Article 9 of this Regulation.
• c)Restrictions or limitations provided by law.
• d)Evidence of water needs.
• e)The provisions of Article 14 of this Regulation.

"Article 12.— Valuation of special conditions in the drilling of wells. Upon filing the application, the interested party must provide the technical studies demonstrating no impact on water resources or on third parties with superior rights, in order to authorize drilling, in the following cases:

• a)Saltwater Intrusion Study (Estudio de Intrusión Salina), when the drilling site is located less than one kilometer from the coast, susceptible to contamination by saltwater intrusion or other technical reasons affecting the aquifer and preventing its exploitation; unless the General Water Directorate of the Ministry determines, through technical reasoning expressly indicating that the Saltwater Intrusion Study is not required. It must be submitted in original and copy, duly signed by the responsible professional in the field who is duly registered with the respective professional association.
• b)Interference Study between wells or with bodies of water (Estudio de Interferencia entre pozos o con cuerpos de agua), when the drilling is located less than 100 meters from other legally constructed and registered wells, streams, rivers, or water springs (nacimientos de agua), as provided in Article 8 of the Water Law. It must be submitted in original and copy, duly signed by the responsible professional in the field who is duly registered with the respective professional association.

The Water Directorate of MINAET, once it is demonstrated that there is no impact on water resources or on third parties with superior rights, shall authorize the drilling." Article 15.— Of the application for exploration and exploitation of groundwater (aguas subterráneas). The application for a subsoil drilling permit for the exploration and exploitation of groundwater must be filed jointly with the application for a water exploitation concession (concesión de aprovechamiento de aguas) before the Water Directorate of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications (MINAET), by the registered owner of the property where the water is intended to be exploited, submitting the duly completed predesigned form for that purpose and attaching the following requirements:

(...)

• f)Corresponding technical studies, as provided in Articles 12 and 13 of this Regulation.

The form must be signed by the applicant for the drilling and water concession, by the professional responsible for the well drilling who must be registered with the respective professional association, and by the legal representative of the contracted drilling company, all as responsible parties for the subsoil drilling and well construction. These signatures must be duly authenticated by a notary public." "Article 17.— Of the hearings (audiencias). The Water Directorate of MINAET shall give a hearing to the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (AyA) so that it may issue a justified and reasoned technical opinion in relation to the impact on sources destined for population consumption, duly registered in the National Registry of Water Exploitation Concessions (Registro Nacional de Concesiones de Aprovechamiento de Aguas) of the Water Directorate.

In the same manner, a hearing shall be given to the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service (SENARA), so that it may issue an opinion on the technical viability of the drilling and the constructive design of the well, which must be duly reasoned and supported by technique and science.

The cited institutions must respond within a maximum, non-extendable period of 10 business days from their notification; otherwise, the corresponding procedure must continue." "Article 20.— Of the hydrogeological studies (estudios hidrogeológicos). When, due to geographical or hydrogeological conditions, particular characteristics of the aquifer, extraction flow rate, or intended uses, it is determined that drilling may cause impairment to water resources, MINAET, through the Water Directorate, by means of a reasoned and duly justified resolution, may request, prior to deciding, a study on the hydrogeological feasibility of the drilling, the water potential of the aquifer, and the water demand of the project or activity." "Article 29.— Of the drilling of wells by the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (AyA). For subsoil drilling and well construction for the purpose of obtaining groundwater for public supply of the aqueduct systems operated by the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, in order to achieve better management and planning of water resources with the subsector institutions and in fulfillment of its competencies, prior to drilling, it must give a hearing for one month to the Water Directorate of MINAET and the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service, to issue an opinion on the matter within 10 days.

Likewise, once the drilling and construction of the well are completed, it must provide the technical information as provided in Article 28 of this Regulation.

When the drilling had to be carried out due to an emergency situation and the drilling is done using the institution's own drilling equipment, no hearing shall be given; instead, the Water Directorate of MINAET and SENARA shall be informed." 2. Regulation for the Registration of Unnumbered Wells and Enabling the Groundwater Concession Procedure, Decree No. 35882-MINAET. Articles 5 and 7.

Article 5.— Of the general requirements for well registration (inscripción del pozo) and concession procedure.

The well registration and concession application must be made by the registered owner of the property where the water is used and shall provide:

• a)Completed form made available by the Water Directorate of MINAET.
• b)Proof of ownership of the property where the water is used in accordance with subsection b) of Article 178 of the Water Law and a cadastral map, issued no more than three months prior.
• c)If it is a legal entity, it must present certification of the legal status of the legal representative, issued no more than three months prior.
• d)Pumping test (prueba de bombeo) with a minimum pumping period of 24 hours, accompanied by a technical analysis indicating the following: flow rates, drawdowns, and times (graphical analysis of the tests). The water level before starting the test, the recommended exploitation flow rate, as well as the determination of transmissivity and the presence of positive or negative boundaries must be indicated. Also, the cartographic location of the well site must be indicated, specifying the coordinates surveyed by the professional using the Global Positioning System (GPS), noting the name and number of the cartographic sheet.
• e)Indicate the type, brand, and technical characteristics of the installed pump, in addition to the manufacturer's pump curve.
• f)Civil characterization of the well, including at least the depth of the static and dynamic levels, characteristics and placement of the casing, screens or admission intervals comprising: internal and external diameter, interval length, joint types, characteristics of the material used, size of screen openings or slots; material thickness; protective coatings or paints; and any other pertinent data. Characteristics of the gravel pack (density, material types, and sieve analysis). Sanitary seal: Indicate characteristics, depth, thickness, and material.
• g)Corresponding technical studies, as provided in Article 7.
• h)Notarized Sworn Statement (Declaración Jurada) from three witnesses, stating their knowledge of the well and that it existed before the year 2002.

The requirement indicated in point d) must be prepared and submitted signed, in original and two copies, by a responsible professional with knowledge in the field, accredited and registered with the respective professional association." "Article 7.— Of the special requirements for well registration and concession procedure. When the well falls within the assumptions indicated below, the applicant must submit, upon filing the application and as admissibility requirements, the technical studies demonstrating no impact on water resources or on third parties with superior rights, in accordance with the following detail:

• a)Saltwater Intrusion Study; when the drilling site is located less than one kilometer from the coast, susceptible to contamination by saltwater intrusion or other technical reasons affecting the aquifer and preventing its exploitation; unless the General Water Directorate of the Ministry determines, through technical reasoning expressly indicating that the Saltwater Intrusion Study is not required. It must be submitted in original and copy, duly signed by the responsible professional in the field who is duly registered with the respective professional association.
• b)Interference Study between wells or with bodies of water; when the drilling is located less than 100 meters from other legally constructed and registered wells, streams, rivers, or water springs, as provided in Article 8 of the Water Law. It must be submitted in original and copy, duly signed by the responsible professional in the field who is duly registered with the respective professional association.
• c)In the case of water for population use, the registration and water concession procedure will only proceed when the provisions of the Regulation for Well Drilling and Water Concession for Self-Supply in Condominiums, Decree 35271-S-MINAET, are fulfilled.

The requirements indicated in points a) and b) must be prepared and submitted signed, in original and two copies, by a responsible professional with knowledge in the field, accredited and registered with the respective professional association.

The Water Directorate of MINAET, once it is demonstrated that there is no impact on water resources or on third parties with superior rights, shall proceed with the concession." 3. Article 3 of the Regulation for Concessions of Marine Water for Desalination, Decree No. 35870-S-MINAET "Article 3.— Of the filing of the application. Natural or legal persons, whether private or public, wishing to desalinate marine water for human consumption or other water uses must submit to the Water Directorate of MINAET, jointly with the water exploitation concession application as established in Water Law No. 276, the following requirements:

• a)Complete the application form made available for that purpose by the Water Directorate.
• b)Authorization from the respective Municipality when the intake and the conveyance and discharge works are within the restricted zone of the maritime terrestrial zone.
• c)Environmental viability (viabilidad ambiental) of the desalination activity granted by the National Environmental Technical Secretariat (SETENA) in accordance with Article 17 of the Organic Environmental Law No. 7554. For these purposes, SETENA shall issue a Guide for this activity in accordance with Executive Decree No. 34522 dated March twenty-sixth, two thousand eight.
• d)Corresponding map and property certification of the geographical area where the water is intended to be exploited.
• e)General project summary with the description of the process and the maximum water demand.
• f)Type and design of the feed water intake.
• g)Hydrogeological study (estudio hidrogeológico) guaranteeing and demonstrating the technical viability of the proposed intake, such that it does not cause contamination by saltwater intrusion to continental waters."

IV.On the merits. In general, the plaintiff considers that the challenged norms violate the right to a healthy and ecologically balanced environment because they disregard the legal competencies of SENARA in the matter of groundwater protection. In relation to the Regulation for the Registration of Unnumbered Wells and Enabling the Groundwater Concession Procedure, it is accused of disregarding the binding nature of SENARA's criteria regarding well drilling. It considers that Articles 9 and 10 limit SENARA's participation to "supporting" MINAET in defining "regulation zones for drilling" and "reserve zones," disregarding its express competence and functional specialty to directly carry out these studies, as provided in Article 3 subsections ch) and h) of its Creation Law, No. 6877 of July 18, 1983. However, such questioning is resolved in view of Transitory Provision IV of that Decree and Article 38 of the Organic Regulation of MINAET, which impose the task of coordination for the issuance of the respective Decrees and provide for SENARA's participation in that task. The norms provide:

"Transitory Provision IV.— Within a maximum period of one year from the date of publication of this Regulation in the Official Gazette La Gaceta, the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (AyA) and the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service (SENARA), must submit to the Minister of Environment, Energy, and Telecommunications (MINAET), their proposal containing the substantiated and reasoned compilation of those regulation and aquifer reserve zones that, as of the date of publication of this Regulation, are established by agreements of the Boards of Directors of these institutions. The foregoing, in order to comply with the provisions of Articles 9 and 10 of this Regulation and for MINAET to proceed to issue the corresponding Executive Decrees." (underlining not in the original) "Article 38.— Of the functions of the Water Directorate. The functions of the Water Directorate shall be the following:

(...)

r. Coordinate with other institutions as appropriate, the preparation of technical studies for the determination and establishment of hydraulic reserves (reservas hidráulicas), regulation zones for the exploitation and protection of groundwater and surface water, water reserve zones, aquifer recharge and discharge zones, as well as formulate and propose to the Minister the executive decree for the declaration and management policies of water resources in these zones." A reading of the norms allows the conclusion that not only coordination between SENARA and MINAET has been provided for, but also that the former must propose the regulation and aquifer reserve zones, which shall be established by Decree. On the other hand, it is important to recall the provision in Article 3 of the Law for the Creation of the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service (SENARA) of July 18, 1983, which provides as one of SENARA's functions, "(…) h) To monitor compliance with legal provisions in matters within its purview.

The decisions taken by the Service for this reason, concerning the drilling of wells, and the exploitation, maintenance, and protection of waters—carried out by public institutions and private individuals—shall be final and mandatory. However, such decisions may be appealed within the tenth day on grounds of illegality, before the Superior Contentious-Administrative Court. The Court shall rule within a period of no more than ninety days." The mandatory nature of SENARA's technical criteria in the matter of groundwater is clear, as this Court has indicated in multiple rulings. For example, in ruling 2004-001923, this Court stated:

"b) SENARA (National Groundwater, Irrigation, and Drainage System).

Despite having its competence apparently limited to irrigation districts, drainage, and flood control—technical-administrative physical units of an agricultural nature for achieving their socioeconomic development defined by Executive Decree at the request of this entity (Articles 17 and 18 of its Creation Law No. 6877 of July 18, 1983, and its amendments)—the truth is that its constitutive law assigns it important competencies in matters of groundwater, which evidently have a national vocation and, therefore, are not circumscribed to mere irrigation districts. The foregoing is corroborated by the background of this public entity, since Law No. 5438 of December 17, 1973—which ratified and replaced Executive Decree No. 1878-P of July 22, 1972—, now repealed, created the National Groundwater Service (Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, SENAS) with a clearly national vocation for the planning, research, and advisory on everything related to the matter.

Thus, among other objectives, SENARA has that of seeking the optimal and fair utilization of (...) water resources—both surface and underground—in agricultural activities (...) in the irrigation districts" (Article 2). Among its functions is that of "Investigating, protecting, and promoting the use of the country's water resources, both surface and underground" and "Carrying out, coordinating, promoting, and keeping updated hydrological and hydrogeological research (...)" (Article 3, subsections d and e). Article 4 establishes that it is the responsibility of SENARA to promote and direct coordination and collaboration with other institutions and competent entities in matters such as "Prevention, correction, and elimination of all types of water pollution in irrigation districts," "Preparation and updating of an inventory of national waters, as well as the evaluation of their potential use for exploitation purposes in irrigation districts," and "Construction and maintenance of works necessary for the conservation and renewal of aquifer systems usable for agricultural activities in irrigation districts" (subsections c, ch, and f).

Among the powers of the Board of Directors is that of issuing requests for recovery, expropriation, or purchase of "(...) lands on which water resources rest or underlie (...)" (Articles 6 and 7)." This criterion was expanded in ruling 2010-016538 at 9:00 a.m. on October 8, 2010, which supplemented and clarified ruling No. 2009-000262 at 2:30 p.m. on January 14, 2009:

"XIV.- On the competencies of the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service, and the Water Department of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications. On the other hand, the Director of the Water Department of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications requests clarification of the competencies granted to SENARA regarding well drilling, as he considers that what was stated in whereas clauses XVII and XXVI may cause confusion as to the competent body. On this matter, the applicant must be informed that whereas clause XVII is clear in providing the reasons why SENARA's competencies are recognized, based on the integration of the different norms within the legal system that regulate matters related to groundwater; thus, in what is relevant, the quotation of this whereas clause shows that it was clearly defined that:

"In this way, the integration of the recently cited norms informs that for the exploitation of public domain waters, every public entity—without distinction—has the obligation to obtain the corresponding permit from SENARA, to the point that the decisions made in a substantiated manner by SENARA in this regard shall be final and mandatory. This definition is far from being a rhetorical statement by the Chamber; on the contrary, it stems from the responsible integration of the broad normative framework that regulates the matter, which, as stated, requires the progressive advancement and recognition inherent to the field of human rights, since the right to water and the right to a healthy and ecologically balanced environment are fundamental human rights. The Chamber warns that this precision places SENARA in a particularly relevant position regarding the management of the national water resource, which is important considering the eminently technical nature of this administrative agency, a position that must be reinforced and exercised through the necessary and due inter-institutional coordination of the various entities involved—ICAA, SETENA, MAG, Municipalities, among others.

In this sense, attempting to execute projects for the extraction and exploitation of water resources without the due authorization and linkage of SENARA turns out to be violatory of the normative provisions for environmental protection, as it would lack the necessary technical inputs to determine the availability and possibility of exploiting public domain waters." (highlighting not in the original) Thus, the duty of coordination among the various public agencies related to this matter is recognized, coordination without which the execution of projects such as the one known under this amparo remedy is inadequate. Likewise, in whereas clause XXVI, no inconsistency or concept that needs clarification is perceived, as it must be understood within the context in which it is pronounced, which is the carrying out of the hydrogeological studies that were at the time missing during the project's processing; regarding the closure of the wells indicated therein, the whereas clause is clear in defining that this provision is adopted by virtue of the precautionary principle (principio precautorio) in environmental matters, without in any way modifying the normative provisions that regulate this entire matter.

On the contrary, what the Chamber intended in the two cited whereas clauses is precisely the integration of norms and to encourage the different administrative agencies to establish the appropriate channels of coordination and communication for the due exercise of their competencies; defining in this matter which body is competent to grant a well drilling permit is far from the object of this amparo remedy and from the scope of competencies of the Chamber. What is ordered in the ruling is clear regarding the object of this guarantee action, while at the same time it establishes the duty and necessity to establish the coordination referred to herein." Regarding Articles 11, 12, 15 subsection f), 17, 20, and 29 of Decree No. 35884-MINAET, the plaintiff raises two types of objections: 1.- It is considered that the requirement for technical studies for well drilling is restricted and the technical criteria of SENARA are excluded, and 2.- The application of positive silence (silencio positivo) is provided for.

Regarding the first aspect, the limitation of the requirement for technical studies and the exclusion of SENARA's technical criteria for well drilling, it is important to recall that in ruling 5219-2001, this Court indicated that well drilling is an activity of "very low environmental impact," which does not require an impact assessment (evaluación de impacto), unlike the exploitation of groundwater, which is subject to the granting of a concession. On that aspect, it stated:

"V.- On the construction of the aqueduct and drilling of wells. Another reason that leads the appellants to resort to this avenue is the construction of wells in the subsoil of the Partido de Guanacaste farm, registration number 74984-000, as well as the pipeline that would carry water from said wells to the tourist project owned by the respondent company. With respect to these two works, the Chamber does not find that they have the potential to affect the environment, at least in the terms feared by the amparo petitioners. Indeed, their mere construction does not endanger the water supply of nearby communities, nor does it imply any risk of impact on the wetland, or salinization of the aquifers in the Nimboyores River Basin. The only activity that could eventually cause such damage would be the putting into operation of the aqueduct, that is, the extraction of water from the wells in question, but said activity requires a concession that must be approved by the Water Department of the National Meteorological Institute, and which is not obtained automatically by the simple fact of having permits for drilling and the construction of the aqueduct.

As will be explained later regarding the exploitation of water from the referred wells, it remains for now to indicate that, since the Chamber does not observe that the construction of the aqueduct and the drilling of wells per se put at risk any of the fundamental rights invoked by the amparo petitioners, the appropriate course is to dismiss the appeal also regarding this point." Similarly, it is observed that for the granting of permits relating to these two works, the competent authorities have been observant of the requirements established in the regulations in force, in particular the Organic Law of the Environment, number 7554, of October fourth, nineteen ninety-five; the Water Law, number 276 of August twenty-seventh, nineteen forty-two; and the Regulation for Drilling and Exploration for Groundwater, approved by the Board of Directors of the National Electricity Service in session number 2466-88, of April eighteenth, nineteen eighty-eight.” Regarding the exclusion of the technical criteria of SENARA in cases of saline intrusion, this Court considers that there is no exclusion.

Based on the report rendered by the Minister of Environment, Energy and Telecommunications, this Court considers it demonstrated that, in accordance with what has been indicated by the Chamber in other pronouncements, nowadays the procedure for granting drilling permits - groundwater concessions involves the three institutions –MINAET, AyA and SENARA–, which by law share competence in the management and oversight of water resources, particularly groundwater. The roles of each institution in this matter were clearly established by this Court in judgment 2004-001923 already cited. Thus, MINAET is the governing body within the Decentralized Administration:

“Article 3, subsection l), of the Forest Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 13, 1996, imposes on the Ministry of Environment and Energy the unavoidable competence to demarcate aquifer recharge areas –on its own initiative or that of interested organizations, and after prior consultation with the ICAA, SENARA or any other technically competent entity in water matters.

Article 17, paragraph 1, of the Wildlife Conservation Law empowers and enables the Ministry of Environment and Energy to “(...) coordinate actions with centralized (sic.) or decentralized entities that execute agricultural programs for soil, water, and forest conservation, in order to achieve the ‘sustainable’ use of wildlife.” This Ministry plays a fundamentally important role in one of the aspects of water resource administration, which is the control or oversight of the exploitation and use of groundwater to ensure its rational exploitation. The Regulation for Drilling and Exploitation of Groundwater (Executive Decree No. 30387 of April 29, 2002), provides in its ordinal 1 that “Every drilling company must register (...) before the Department of Waters, in order to be issued the license that allows it to carry out groundwater drilling and exploration activities.” These functions are shared with SENARA and the ICAA, since the Department of Waters of MINAE must refer the matter to them so that, respectively, they can issue a technical criterion, assign the well number, register it in the National Well Registry –SENARA– and issue a ruling on whether or not there is harm to sources of water supply intended for human consumption –ICAA– (Article 7).

This regulation establishes that the drilling permit will be denied in zones that do not allow for rational exploitation of the water resource, such as those declared by the State or another competent institution as an area of protection and aquifer reserve, those suffering overexploitation, under conditions of vulnerability of the aquifer's maximum exploitation capacity, those susceptible to saline intrusion, pollution, and other reasons that in the judgment of MINAE and SENARA affect the aquifer and impede its exploitation, and those involving interference with other wells or water springs (nacientes) (Article 10).

Special mention deserves the Department of Waters, attached to the National Meteorological Institute –an organ of MINAE–, whose functions of interest, among others, according to the terms of Article 3 of Executive Decree No. 26635-MINAE of December 18, 1997, are the following:

“a) Define national policies regarding water resources.

• b)Exercise domain, oversight, control, and administration of national waters.
• c)Process concession applications for the development of hydraulic forces for electricity generation.
• d)Process and authorize permits for drilling wells for water extraction. (...)
• J)Register well-drilling companies and user associations, as well as any changes made to their statutes and representatives (...)
• n)Apply the sanctions established in the Water Law, after prior compliance with due process (...)”.

The participation of AyA is based on the provisions of its Constitutive Law of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (AyA), No. 2726 of April 14, 1961 and its reforms, which establishes in Article 2, subsection f), that it is the responsibility of AyA to “harness, utilize, govern or oversee, as the case may be, all waters in the public domain essential for the due fulfillment of the provisions of this law.” Regarding the role played by MINAET, this Court has pointed out:

“(...) As of the reform of article 50 of the Constitution, the obligation of the State to guarantee, defend, and protect this right was conclusively established, whereby the State becomes the guarantor in the protection and safeguarding of the environment and natural resources. It must be considered that the regulations establish MINAE as the governing body of the sector of natural resources, energy, and mines (article 2 of the Organic Law of this ministry, number 7152). This governing function in environmental matters, in the opinion of this Court, includes not only the establishment of adequate regulations for the use of the forest resource and natural resources, as also provided in article 56 of the Organic Law of the Environment, but also confers upon it the important function of exercising governance in environmental matters, which consists of maintaining the preponderant role in this matter. (...)” (Voto 2005-5790).

In the Decentralized Administration, the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers also fulfills a transcendental function. Its participation is based on the provisions of its Constitutive Law of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (AyA), No. 2726 of April 14, 1961 and its reforms, according to which, it is the responsibility of AyA to “harness, utilize, govern or oversee, as the case may be, all waters in the public domain essential for the due fulfillment of the provisions of this law.” (Article 2, subsection f). Likewise, in accordance with Law No. 6877 of July 18, 1983, “Law for the Creation of the National Groundwater, Irrigation and Drainage Service (SENARA)”, SENARA has a primordial role in this matter. Article 3, subsections ch) and h) state that the functions of SENARA are:

“(...)

ch) To investigate, protect, and promote the use of the country's water resources, both surface and groundwater. (...)

• h)To oversee compliance with legal provisions in matters of its concern. The decisions that the Service makes for this reason, concerning the drilling of wells and the exploitation, maintenance, and protection of waters carried out by public institutions and private parties, shall be final and of mandatory compliance. However, such decisions may be appealed within ten days on grounds of legality before the Superior Contentious Administrative Court. The Court shall resolve within a period not exceeding ninety days. (...)” A systematic and comprehensive reading of Decree No. 35884-MINAET allows for the understanding that the circumstances under which technical studies are required are not being limited, nor are said studies dispensed with a priori. Subsections ch) and h) of Article 3 of Law No. 6877 clearly indicate the binding nature of the criterion of SENARA, as an element of the first order in the procedures for granting drilling permits and groundwater concessions.

This Decree No. 35884-MINAET incorporates the provisions of report DFOE-PGAA-11-2009 from the Office of the Comptroller General of the Republic, which reviewed the procedure by which each institution processes applications. The Decree establishes the roles played by each institution and the criteria for drilling wells and for concessions for water use, including the requirements requested from the administered party. Furthermore, it specified the obligation to resolve based on technical and legal reports, whether the application is approved or denied, according to the cited provision c). In relation to the second aspect –the application of administrative silence (silencio positivo)– the final paragraph of Article 17 indicates: “(...) The aforementioned institutions must respond within a maximum period of 10 non-extendable working days from their notification, otherwise the corresponding procedure must continue.” Firstly, it is appropriate to indicate that the norm does not state that the lack of response entails the verification of administrative silence (silencio positivo); what it indicates is that the procedure will continue.

The fact that the procedure continues does not mean that administrative silence (silencio positivo) operates, that is, that the application being processed is accepted or approved. In that sense, this Court has indicated in several judgments (5745-1999 and 5245-2002 among others) that the principle of administrative silence (silencio positivo) does not operate by full right when it comes to procedures or actions where the protection of the environment is at stake. If the Administration omits issuing a ruling on a request or permit to carry out a determined activity, due to the particular importance and transcendence of the environmental matter, the public interest represented by the State in its obligation to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment prevails over the private interest of third parties. It is clear that environmental matters have the particularity, over others of pure law, that generally, their knowledge and resolution require technical analyses, evaluations, and factual studies, which is not always possible to carry out in a one-month period.

Secondly, the claimant challenges Articles 5 and 7 of Decree No. 35882-MINAET, which is the Regulation for the registration of unnumbered wells and enabling the groundwater concession procedure. The appellant claims that a prior hearing is not granted to SENARA and that, for illegally drilled wells, the requirement to conduct an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and to have the technical-environmental viability (viabilidad técnica a ambiental) granted by SETENA is omitted. However, carrying out a comprehensive analysis of the legislation, it is verified that Article 17, second paragraph of Decree 35884-MINAET provides for it “so that it can issue a criterion on the technical viability (viabilidad técnica) of the drilling and the constructive design of the well.” If the drilling has already been done and the wells have already been built, it is reasonable that such a criterion from SENARA is omitted.

On the other hand, and in relation to environmental viability (viabilidad ambiental), Decree No. 35882-MINAET provides for the granting of a concession for the continued use of the water resource. Thus, Article 9 provides that (...) “The registration of the well does not grant the right to utilize the water, for which a concession is required.” (...); a concession that must be granted in accordance with the procedure established for this purpose. In relation to this topic, the Constitutional Chamber pointed out in votes 2019-2009 and 8355-2010 that the concession for groundwater use requires environmental viability (viabilidad ambiental). On the other hand, the Water Law, amended by Law No. 5516 of May 2, 1974, published in La Gaceta No. 99 of May 28, 1974, provides in its Article 2 that “…in order to facilitate the powers of domain, government, and oversight of public domain waters that correspond to the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, it shall maintain a registry for the registration of persons or companies whose activity is well drilling and shall not grant a license to drill to those who are not registered in the mentioned registry…”.

In this sense, the Organic Regulation of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, Decree No. 35669-MINAET published in La Gaceta No. 3 of January 4, 2010, establishes in its Article 38, subsection j) that it is the responsibility of the Directorate of Water “...to admit, process, and resolve applications for subsoil drilling permits for the exploration and exploitation of groundwater and to assign the respective well number.” Furthermore, it indicates in subsection q) (...) “Maintain and operate the registry of Water User Associations and that of Drilling Companies.” It is also responsible for coordinating with other institutions as appropriate, the preparation of technical studies for the determination and establishment of hydraulic reserves, zones for the regulation of groundwater and surface water use and protection, water reserve zones, aquifer recharge and discharge zones, as well as formulating and proposing to the Minister the executive decree for the declaration and management policies of the water resource in these zones.

It is thus that, in matters of drilling-concession permits, AyA must issue a ruling on the protection of sources destined and identified for the supply of populations; likewise, the norm promotes the protection of the investment in public service hydraulic infrastructure by incorporating as a binding criterion at the time of resolution, whether or not there exists a public service that guarantees the water. The other criterion integrated at the time of issuing the final act of the drilling permit is that issued by SENARA, which is of mandatory compliance in accordance with its constitutive law. To these pronouncements are joined the aspects specific to the water concession, which correspond to MINAET. In the report rendered, the Minister affirms that the resolution issued by the Directorate of Water is dictated in total adherence to the pronouncements of the three institutions such that the application for subsoil drilling and the application for water concession are integrated into a single procedure, which allows for a comprehensive analysis of the situation, starting from the drilling phase.

It is thus that, in order to resolve a drilling permit, the Administration is obliged to observe whether a public drinking water supply service exists, which goes beyond drilling merely to explore (whether there is water or not), now having to demonstrate that water resources are required to allow the drilling, which is consistent with the in dubio pro natura principle. These competencies are exercised in the drilling application procedure in which the three institutions intervene. MINAET, through the Directorate of Water, is responsible for definitively resolving the integration of the criteria from the three institutions, and in observance of and compliance with the competencies of each institution, meaning that the final resolution of the drilling permits and the concession is issued with the understanding that it incorporates the condition of technical viability (viabilidad técnica) for well drilling issued by SENARA, which is of mandatory compliance according to its law, and likewise integrates the assurance of source protection and public service issued in the hearing by AyA, in accordance with the viability (viabilidad) and the verified need for the water.

In this sense, the statements by the Minister of Environment, Energy and Telecommunications regarding efforts made before the Office of the Comptroller General of the Republic by that Ministry and SENARA, with the aim of ensuring there is no doubt about the procedures to follow and the participation of the institutions, are important. In this sense, in official communication DM-159-2010 of March 7, 2011, signed by the Minister of the branch and the General Manager of SENARA, its last paragraph reads as follows:

“Therefore, knowing what is established by law, currently the procedure applied in the Directorate of Waters for granting well drilling permits granted under the Decree in question considers the criterion of SENARA binding and these permits are not granted if SENARA has not issued a favorable ruling.” This effort resulted in a modification to Report DFOE-PGAA-11-2009 from the Office of the Comptroller General of the Republic, addressed to SENARA and the Office of the Minister of Environment, Energy and Telecommunications, which added the following provision to section 4.4:

“4.4. To the Minister of Environment, Energy and Telecommunications. / c) Issue, in accordance with the provisions of subsection h) of Article 3) of the Law for the Creation of the National Groundwater, Irrigation and Drainage Service, No. 6677, as well as with what was indicated by the Constitutional Chamber in Resolution No. 2009-000262 of 2:30 p.m. on January 14, 2009; the pertinent instructions to the Department of Waters so that henceforth, in the procedures for granting permits and water concessions, the criteria and decisions regarding the exploitation, maintenance, and protection of groundwater, which must be rendered by SENARA, are requested and considered in a binding, mandatory, and definitive manner.

Subsequently, in official communication DM-180-2011 dated March 10, 2011, again signed by the Head of SENARA and the Minister of MINAET, it was indicated:

“On that aspect, the aforementioned report is appealed because the appellants, representatives of MINAET and SENARA, agree with the definitive and mandatory nature of the criteria issued by SENARA in the procedures for granting drilling permits and groundwater concessions, which has been applied since Report DFOE-PGAA-11-2009, of July 17, 2009, was communicated, its binding nature being established by law, in Article 3, subsection h) of Law No. 6877, Law for the Creation of the National Groundwater, Irrigation and Drainage Service (SENARA), of July 18, 1983”.

This document demonstrates the mandatory nature of the technical criterion of SENARA in groundwater matters, which is illustrated even better by what the then-Minister of MINAET and the General Manager of SENARA indicated in the same appeal filing document:

“It is because the definitive and mandatory compliance nature of SENARA's decisions is given by law, that the undersigned, in adherence to that norm of higher rank than the Executive Decree, observe in the subsoil drilling and water concession procedure the pronouncements of SENARA, which is fulfilled in Decree No. 35884 of March 7, 2010, published in La Gaceta No. 88 of May 7, 2010, ‘Regulation for Subsoil Drilling for the Exploration and Use of Groundwater’, according to the provisions in Chapter IV, Of drilling permits, Articles 17 and 18. (...) ( It is clear and demonstrable through documentary evidence that in the drilling permit application procedures, the criterion of SENARA is binding for the Directorate of Waters, which not only resolves in adherence to what SENARA rules but also denies applications that do not have a favorable criterion from that institution.” (...)

Due to the foregoing, the undersigned request that the appeals filed be upheld and instead the provision of official communication DFOE-SD-0215 of February 24, 2011, communicated on March 2, 2011, be REFORMULATED, so that it indicates that in the procedure for applying for drilling permits and water use concessions, the criteria of SENARA are being considered with a definitive and mandatory compliance nature, as dictated by Article 3, subsection h) of Law No. 6877, as well as compliance with judgment No. 2010016538 at nine hours zero minutes of October eighth, two thousand ten, which adds to and clarifies judgment No. 2009-000262 at 2:30 p.m. on January 14, 2009, regarding the necessity of institutional coordination, also complying with what was ordered by the Office of the Comptroller General of the Republic.” The Office of the Comptroller General of the Republic, Area of Follow-up and Environmental and Energy Services, through official communication No. 4667 issued the resolution at 3:30 p.m. on May 27, 2011, No. DFOE-SD-0467 and DFOE-AE-0149, which partially upheld the appeal for revocation filed by MINAET and SENARA.

Provision 4.4 c), which added report PGAA-11-2009, and which referred to the issue of SENARA's pronouncements, was revoked, with the respective follow-up being closed, a resolution confirmed on appeal by the Comptroller General of the Republic through official communication No. 6361 DC-0284, resolution R-DC-116-2011 at 9 a.m. on July 14, 2011. It is thus that Decree No. 35884-MINAET, “Regulation for Subsoil Drilling for the Exploration and Use of Groundwater”, integrates the drilling and water concession application procedure, with the single-window (ventanilla única) modality. Applications are integrated and processed before the Directorate of Water of MINAET with the participation in the procedure of AyA and SENARA. At the end, a resolution is issued that integrates the criteria of those institutions. All this is in accordance with resolution No. 2010-016538 dictated by this Court at nine hours zero minutes on October eighth, two thousand ten, which in considerando XIV points out:

“Regarding the competencies of the National Groundwater, Irrigation and Drainage Service and the Department of Waters of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications.” (...) “what the Chamber intended in the two cited considerandos is precisely the integration of the norms and to promote the establishment of adequate channels of coordination and communication by the different administrative bodies for the due exercise of their competencies; defining in this matter which organ is competent to grant a well drilling permit is separate from the object of this amparo appeal and from the ambit of the Chamber's competencies. What is ordered in the judgment is clear regarding the object of this constitutional guarantee action, while at the same time it fixes the duty and necessity of establishing the coordination referred to here.”

V.Finally, and in relation to Article 3 of the Regulation for Concessions of Marine Water for Desalination, Decree No. 35870-S-MINAET, the claimant complains that said norm dispenses with the technical criterion of SENARA. However, Article 4 of the same Decree provides that water for the desalination process will be taken from beach wells located in the restricted zone of the Maritime Terrestrial Zone and, furthermore, it must be integrated with Article 6 of Decree No. 17390 of December 17, 1986, which requires the technical criterion of SENARA for the granting of groundwater exploitation concessions in coastal aquifers, when wells are made at a distance of less than one thousand meters from the high tide line: “The National Electricity Service [1] will not authorize the exploitation of groundwater from coastal aquifers, when wells are made at a distance of less than one thousand meters from the high tide line.

For the granting of concessions in said zones, the National Irrigation and Drainage Service and the National Aqueduct and Sewer Service will issue their mandatory criterion in which they pronounce on phenomena of contamination by saline intrusion or others that may render the aquifer unusable or significantly alter it.” There is, therefore, no violation of the precautionary principle insofar as SENARA –whose criterion is binding– must be heard prior to authorizing the exploitation of groundwater.

VI.Conclusion.- A general analysis of the challenged norms, as well as the documentary evidence contributed to the case file, demonstrates that their content does not curtail or diminish the competencies that SENARA has over the protection and oversight of the water resource's use, specifically, over the procedures for subsoil drilling, exploration, and use of groundwater and marine waters. In relation to Articles 17 and 29 of Decree No. 35884-MINAET, they are not unconstitutional if interpreted to mean that the passage of the hearing without a pronouncement from the respective entities, clearly including SENARA, does not signify their conformity, and therefore the lack of a pronouncement does not mean a favorable criterion. Magistrate Castillo Víquez issues a dissenting vote and rejects the action outright. Magistrate Cruz Castro adds a note.

VII.Dissenting vote of Magistrate Castillo Víquez. Following the correct criterion of the Office of the Attorney General of the Republic, I consider that this unconstitutionality action should have been rejected outright, in view of the fact that “(...) it is important to recall that the competencies of SENARA are not of constitutional origin, so the violation of its competencies does not produce a problem of constitutionality, but of legality.” Neither does an indirect unconstitutionality occur, as the Advisory Body demonstrates, since, in this case, the regulation does not affect the legal competencies of SENARA, as can additionally be verified from the report rendered by MINAET. In this sense, we are not facing the scenario of an evident and manifest violation of what the legislator established by the infralegal norm in question, a case in which this jurisdictional body would indeed be competent. Ergo, the matter raised by the claimant falls under the ordinary jurisdiction, and not the constitutional one. In these circumstances, I declare in favor of rejecting the action outright, as is effectively done. Magistrate Castillo Víquez issues a dissenting vote and rejects the action outright. Magistrate Cruz Castro adds a note.

Por tanto:

The action is declared without merit. In relation to Articles 17 and 29 of Decree No. 35884-MINAET, they are not unconstitutional if interpreted to mean that the passage of the hearing without a pronouncement from the respective entities, clearly including SENARA, does not signify their conformity, and therefore the lack of a pronouncement does not mean a favorable criterion. Magistrate Castillo Víquez issues a dissenting vote and rejects the action outright. Magistrate Cruz Castro adds a note.

Ana Virginia Calzada M.

President Luis Paulino Mora M.

Gilbert Armijo S.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Jorge Araya G.

Acción de Inconstitucionalidad 11-003730-0007-CO Separate note of Magistrate Cruz Castro:

The protection of natural resources, especially water resources, requires careful and comprehensive attention, because the pressure on water-derived resources is increasing rapidly, not only due to population growth and the reduction in the flow of watercourses, but because a growing interest arises to transform priorities in water allocation, postponing community interests in this matter. Latin America, including the Central American isthmus, does not escape these pressures and variations in priorities; demographic growth and the industrial and lucrative use of water will undoubtedly affect water resources. Faced with this panorama in which water is becoming scarce and its economic and strategic value is increasing, another serious and worrying fact must be added: The aquifers are in a condition of high vulnerability, a situation that threatens public health and ecosystems. A high percentage of wastewater is discharged in raw form into rivers. Sanitation of water barely covers 50% of the population of the Metropolitan Area and 25% in the entire country. Only 4% of residual waters receive some type of treatment. (http://www.alianzaporelagua.org/documentos/GIRH-Costa-Rica.pdf).

Water resources are a priority and strategic, which is why their utilization requires planning. In the case of the decree being challenged, its content must be examined in a context that the decree does not make explicit, since it was issued ignoring criteria and limitations that, in a conforming interpretation, should have been specified, reminding the authorities in charge of the protection and administration of water sources of the fulfillment of obligations that should have been included in the provisions contained in the decree. The weakening of the binding criterion of bodies specialized in water matters, the attempt to derive legal effects from administrative silence (silencio positivo), to the detriment of the environment, are pretensions that can well be derived from the norms challenged by the claimant and that have required that the vote of the court must specify the context in which norms that, although regulatory, must be evaluated, as this legal condition does not diminish the transcendence of the matter they regulate.

In a report on the threats looming over water resources, the following are reported: “...The lack of land-use planning (ordenamiento territorial), changes in land use (uso del suelo), deforestation, the deterioration of watersheds, and the contamination of water sources threaten their potential.” Added to the above, the water sector in the country suffers from problems of fragmented authority, inter-institutional lack of coordination, serious shortfalls in public investment, absence of a systematic monitoring program to determine the quantity and quality of the resource, scattered and outdated legislation, and little political will to invest in infrastructure and human resources…” The aforementioned vulnerabilities demonstrate the constitutional significance of the regulation challenged in the action brought by José María Villalta Flores-Estada. Although the court’s vote dismissed the action, adding an interpretation in conformity with constitutional law, the content of the decision highlights a series of constitutional requirements that were ignored in the regulatory text at issue.

Fernando Cruz C.

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Control constitucional: Sentencia desestimatoria Sentencia con Voto Salvado Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 050- Ambiente Subtemas:

NO APLICA.

Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:

NO APLICA.

“…para resolver un permiso de perforación la Administración está obligada a observar si existe servicio público de abastecimiento de agua potable, lo que va más allá de perforar por explorar (si hay agua o no), debiendo demostrarse ahora que requiere el recurso hídrico para permitir la perforación, lo que es congruente con el principio in dubio pro natura. Esas competencias se ejercitan en el procedimiento de solicitud de perforación en el que intervienen las tres instituciones. El MINAET a través de la Dirección de Agua, se encarga de resolver en definitiva la integración de los criterios de las tres instituciones y en observancia y cumplimiento de las competencias de cada institución, o sea, que la resolución final de los permisos de perforación y la concesión se dicta en el entendido que incorpora las condición de viabilidad técnica de la perforación de pozos dictada por SENARA y que es de acatamiento conforme a su ley, igual integra la seguridad de protección de las fuentes y servicio público que emite en la audiencia A y A, conforme a la viabilidad y necesidad comprobada del agua…” Sentencia 1283-12 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA Tema: Silencio positivo.

Subtemas:

NO APLICA.

En relación con segundo aspecto –aplicación del silencio positivo-, el párrafo final del artículo 17 indica: “(…) Las citadas instituciones deberán contestar en un plazo máximo de 10 días hábiles improrrogable de su notificación, de lo contrario se deberá continuar con el trámite correspondiente.” En primer lugar es oportuno indicar que la norma no indica que la falta de respuesta suponga la verificación del silencio positivo; lo que señala es que el trámite continuará. El hecho de que el trámite continúe, no significa que opere el silencio positivo, es decir, que se acoja o apruebe la solicitud en trámite. En ese sentido, este Tribunal ha indicado en varias sentencias (5745-1999 y 5245-2002 entre otras) que el principio del silencio positivo no opera de pleno derecho cuando se trata de procedimientos o actuaciones donde esté en juego la protección del medio ambiente. Si la Administración omite pronunciarse sobre una solicitud o permiso para realizar una determinada actividad, debido a la particular importancia y trascendencia del tema ambiental, prevale el interés público representado por el Estado en cuanto a su obligación de tutelar el derecho a un medioambiente sano y ecológicamente equilibrado, sobre el interés privado de terceros. Sentencia 1283-12 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:

NO APLICA.

001283-12. POZOS. PERFORACIÓN DE POZOS SIN ESTUDIOS TÉCNICOS Y APROVECHAMIENTOS SOBRE LAS AGUAS SUBTERRANEAS DE DOMINIO PUBLICO. Artículos 9, 10, 11, 12, 15, 17, 20 y 29 del Decreto Ejecutivo N° 35884-MINAET, “Reglamento de Perforación del Subsuelo para la Exploración y Aprovechamiento de Aguas Subterráneas”, el Decreto Ejecutivo N° 35882-MINAET, “Reglamento de Registro de Pozos sin número y Habilitar el Trámite de Concesión de Aguas Subterráneas” y el artículo 3 del Decreto Ejecutivo N° 35870-S-MINAET “Reglamento de Concesiones de Agua Marina para Desalinización”.

... Ver más SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas y cero minutos del tres de febrero del dos mil doce.

Acción de inconstitucionalidad promovida por J.M.V.F.E., mayor, portador de la cédula de identidad número […], abogado, vecino de Sabanilla de Montes de Oca, San José, en su doble condición de ciudadano y diputado de la Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica por el período constitucional 2010-2014, para que se declaren inconstitucionales los artículos 9, 10, 11, 12, 15, 17, 20 y 29 del Decreto Ejecutivo N° 35884-MINAET, “Reglamento de Perforación del Subsuelo para la Exploración y Aprovechamiento de Aguas Subterráneas”, el Decreto Ejecutivo N° 35882-MINAET, “Reglamento de Registro de Pozos sin número y Habilitar el Trámite de Concesión de Aguas Subterráneas” y el artículo 3 del Decreto Ejecutivo N° 35870-S-MINAET “Reglamento de Concesiones de Agua Marina para Desalinización”. Intervinieron también en el proceso Ana Lorena Brenes Esquivel en representación de la Procuraduría General de la República y René Castro Salazar, Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET).

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las dieciséis horas diecinueve minutos del 28 de marzo del 2011, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 9, 10, 11, 12, 15, 17, 20 y 29 del Decreto Ejecutivo N° 35884-MINAET, “Reglamento de Perforación del Subsuelo para la Exploración y Aprovechamiento de Aguas Subterráneas”, el Decreto Ejecutivo N° 35882-MINAET, “Reglamento de Registro de Pozos sin número y Habilitar el Trámite de Concesión de Aguas Subterráneas” y el artículo 3 del Decreto Ejecutivo N° 35870-S-MINAET “Reglamento de Concesiones de Agua Marina para Desalinización”. Considera el accionante que las normas impugnadas violentan este derecho, consagrado en los artículos 50 y 89 constitucionales, en tanto socavan, debilitan o desconocen por completo las competencias legales del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento en materia de protección de aguas subterráneas y esto, alega, facilita la sobreexplotación y la contaminación de ese recurso, que es altamente vulnerable.En lo que respecta al Decreto Ejecutivo número 35884-MINAET, explica que el artículo 9 limita arbitrariamente la participación de SENARA en la definición de las zonas de regulación a la perforación y que el artículo 10 hace lo mismo respecto de la definición de las zonas de reserva, en tanto estas normas trasladan dichas competencias al MINAET. Manifiesta el accionante que esto deriva en que se desconozcan las matrices de vulnerabilidad de las aguas subterráneas que son elaboradas por el SENARA. Asegura que el Poder Ejecutivo pretende, mediante estas disposiciones, eliminar la obligación legal de acatar los criterios del SENARA sobre la vulnerabilidad de los acuíferos, usurpando las competencias de dicha institución. Expone que los artículos 12 y 15, inciso f) del mismo Decreto establece que solo se requerirá la presentación de estudios técnicos en casos de intrusión salina, es decir, cuando la perforación se ubique a menos de un kilómetro de la costa, o cuando la perforación se ubique a menos de 100 metros de otros pozos, quebradas, ríos o nacimientos de agua.Explica que la norma además autoriza al MINAET a prescindir de los estudios en casos de intrusión salina, a criterio de la Dirección de Aguas de dicho Ministerio. Alega el accionante que el propósito de la presentación de los estudios técnicos es garantizar la no afectación del recurso hídrico o a terceros de mejor derecho, por lo cual no se puede prescindir de ellos. Además, sostiene, esta norma también atropella las potestades legales otorgadas al SENARA, según las cuales su criterio tiene carácter vinculante. Respecto de los artículos 17 y 29 del supra citado Decreto, manifiesta el accionante que este limita el criterio que el SENARA pueda emitir sobre la perforación de pozos, ya que establece que esta institución deberá pronunciarse sobre la viabilidad técnica de la perforación y el diseño constructivo del pozo, lo cual deja de lado aspectos relacionados con la explotación, mantenimiento y protección del recurso hídrico.Asevera que esta norma busca callar el criterio técnico de SENARA, limitándolo a aspectos de técnica constructiva. Critica además que este artículo da un plazo improrrogable al SENARA de diez días para emitir su criterio, estableciendo que caso contrario se continuará con el trámite. Estima el accionante que esto es contrario a lo establecido en el artículo 4 de la Ley Forestal, el cual establece que en materia ambiental no puede operar el silencio positivo. Afirma que el artículo 29 impugnado violenta también dicha disposición, en tanto exime al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados de requerir el estudio técnico del SENARA si esta institución no se pronuncia en el plazo de diez días hábiles. En lo referente al artículo 20 del mismo Decreto, explica el accionante que este dispone que el MINAET puede realizar estudios sobre la factibilidad hidrogeológica de la perforación, potencial de agua del acuífero y demanda de agua del proyecto que se deben llevar a cabo cuando se determine que la perforación pueda producir un menoscabo al recurso hídrico.Es criterio del accionante que esto reduce la realización de estudios técnicos de una obligación legal y constitucional a un criterio facultativo del MINAET, al cual se le otorga la potestad de prescindir de los mismos. Manifiesta que el Decreto Ejecutivo número 35882-MINAET regula la inscripción y registro de pozos perforados sin permiso y el trámite para otorgarles una concesión de aguas. Asegura que pretende legalizar el funcionamiento de pozos perforados ilegalmente. Sostiene que aunque es conveniente que se legalice la situación de estos pozos, el procedimiento establecido en el decreto impugnado desprotege las aguas subterráneas y violenta el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en tanto omite la realización de estudios técnicos por parte de SENARA y exime ilegalmente del requisito de contar con estudios técnicos previos sobre el impacto ambiental de la explotación de aguas subterráneas.Reitera que estas disposiciones ignoran nuevamente las competencias legales del SENARA. Refiere a los posibles riesgos que implica permitir que un pozo que fue construido sin certeza de que no afectaría el recurso hídrico, siga funcionando. Considera además que las disposiciones del Decreto impugnado constituyen un incentivo para los titulares de los pozos perforados ilegalmente, ya que la ley, lejos de sancionarlos por no realizar los estudios de impacto ambiental requeridos para llevar a cabo una perforación, los exonera de cumplir con dicha obligación. Sostiene que esto es discriminatorio en perjuicio de las personas que sí cumplieron con sus obligaciones legales. Añade que el principal peligro de que este Decreto se mantenga vigente es que fomenta el aumento de la perforación de pozos ilegales, permitiéndole a los interesados eximirse de realizar evaluaciones de impacto ambiental. Expone que el artículo 3 del Decreto Ejecutivo número 35870-S-MINAET descarta la intervención del SENARA en cuanto al criterio técnico de dicha institución en relación con el recurso hídrico y los estudios hidrogeológicos, siendo que estos últimos los contempla únicamente para aquellos casos en que se pueda ocasionar contaminación por intrusión salina a las aguas continentales, lo cual, alega, atropella una vez más las competencias legales del SENARA, omitiendo requerir los estudios técnicos de esta institución.Es criterio del accionante que la omisión o exclusión expresa de los estudios técnicos que se presenta en las normas impugnadas no es solamente una violación de la ley, sino que implica además una reducción de los niveles de protección ambiental existentes, poniendo en grave peligro las aguas subterráneas, en clara violación de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política. Refiere a jurisprudencia de este Tribunal, el cual ha reconocido la importancia de la vigilancia del SENARA en defensa del derecho a un ambiente sano y ha hecho énfasis en la importancia de la protección de las aguas subterráneas. Reitera que las normas impugnadas imponen la aplicación del silencio positivo en detrimento de la protección de las aguas subterráneas del país, lo cual desprotege severamente el ambiente porque abre un portillo para que se otorguen permisos de perforación de pozos y explotación de aguas subterráneas sin contar previamente con el criterio técnico del SENARA.Es criterio del accionante que las normas impugnadas violentan el principio precautorio en materia ambiental, del cual se deriva que la Administración debe contar con una certeza de carácter negativo de que no se afectará el ambiente bajo ningún supuesto para poder autorizar una actividad. Alega que esto no se puede cumplir si las normas objetadas autorizan obviar los estudios de impacto ambiental más básicos. Refiere a sentencias anteriores de esta Sala, la cual ha reiterado la importancia y la obligatoriedad de contar con la autorización del SENARA para ejecutar proyectos de extracción y explotación del recurso hídrico. Considera el accionante que las normas impugnadas autorizan actividades que pueden afectar considerablemente al ambiente a prescindir de su obligación legal de realizar una evaluación de impacto ambiental debidamente aprobada por las autoridades técnicas competentes, y alega que esto contraviene las disposiciones del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, el Principio 17 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado establecido en el numeral 50 constitucional. Solicita se declare la inconstitucionalidad de las normas impugnadas.

Alega que las normas impugnadas lesionan los artículos 11, 50 y 89 de la Constitución Política, al autorizar la perforación de pozos y el aprovechamiento de aguas subterráneas prescindiendo de estudios técnicos del Servicio Nacional de Riego y Avenamiento (en adelante SENARA), aplicando el silencio positivo y eliminando el requisito de viabilidad ambiental para los pozos perforados ilegalmente. Estima que las normas impugnadas violan el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado porque se desconocen las competencias legales de SENARA en materia de protección de las aguas subterráneas.

1. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que deriva del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en cuanto acude en defensa de intereses difusos, como son aquellos referidos al medio ambiente.
2. 3Por resolución de las catorce horas cuarenta y un minutos del veintitrés de agosto del dos mil once, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y al Ministro de Ambiente y Energía.
3. 4La Procuraduría General de la República rindió su informe a las siete horas ocho minutos del catorce de setiembre del dos mil once. Señala que el accionante atribuye a las normas impugnadas un debilitamiento, con repercusiones ambientales, de las competencias atribuidas a SENARA. En este sentido es importante recordar que las competencias de SENARA no son de origen constitucional, por lo que la violación a sus competencias no produce un problema de constitucionalidad, sino de legalidad. De haber un problema de constitucionalidad por ese desconocimiento competencial, a lo sumo lo que podría plantearse es una inconstitucionalidad indirecta, derivada de una presunta violación de ley por el Reglamento. No obstante estima que esa violación indirecta tampoco se da. SENARA tiene competencia expresa y especialidad funcional de acatamiento obligatorio en esta materia, conforme los artículos 3 incisos ch) y h) de su Ley de creación, No. 6877 de 18 de julio de 1983 para realizar estudios que permitan definir las “zonas de regulación a la perforación” y de las “zonas de reserva”.El accionante estima que se ha dejado de lado la función de protección y control. Sin embargo, ello deriva de una lectura aislada del Decreto impugnado. La objeción se resuelve a la vista del transitorio IV de este mismo Decreto, y del artículo 38 del Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Decreto Ejecutivo No. 35669 del 4 de diciembre del 2009, los cuales le imponen la tarea de coordinación para la emisión de los Decretos respectivos, y prevén la participación del SENARA en esa tarea. Por otra parte, y en cuanto a la presunta restricción de la exigencia de estudios técnicos para la perforación de pozos y la exclusión o limitación de los criterios técnicos de SENARA es importante recordar que esa Sala ha estimado que la perforación de pozos es una actividad de “muy bajo impacto ambiental potencial ”, la cual no demanda una evaluación de impacto ambiental, a diferencia del aprovechamiento del agua subterránea, sujeto al otorgamiento de concesión, para el cual sí debe obtenerse la viabilidad ambiental ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (en adelante SETENA).Por otra parte, se parte de una competencia legal de SENARA. No obstante, no se precisan cuáles disposiciones legales se infringen. Respecto del segundo punto, se prevé el silencio positivo (en los textos subrayados), el órgano asesor estima que el principio de interpretación conforme a la Constitución obliga a entender que los textos impugnados no son inconstitucionales en la medida que no se asuma un pronunciamiento favorable de tales entes al transcurrir el plazo de la audiencia conferida, siguiendo la numerosa jurisprudencia de la Sala en el tema. En cuanto al Reglamento de registro de pozos sin número y habilitar el trámite de concesión de aguas subterráneas, Decreto No. 35882-MINAET, el accionante fundamenta objeciones respecto de los artículos 5 y 7, indicando que no se le confiere audiencia previa a SENARA, y que se omite, para los pozos perforados ilegalmente, la exigencia de realizar una evaluación de impacto ambiental y contar con una viabilidad ambiental otorgada por SETENA.En lo que se refiere a la audiencia al SENARA, debe tenerse en cuenta que el Decreto No. 35884-MINAET la prevé “para que emita criterio sobre la viabilidad técnica de la perforación y el diseño constructivo del pozo…” (artículo 17, párrafo segundo) con lo cual, pareciera razonable que se omita cuando las perforaciones ya se han efectuado y los pozos se han construido. Por otra parte, este Reglamento sí exige la presentación de copia de todos los documentos aportados para el SENARA (artículo 10). En lo que respecta a la viabilidad ambiental, cabe destacar que el Decreto prevé el otorgamiento de concesión para la continuación del aprovechamiento del recurso hídrico: “La inscripción del pozo no da derecho a aprovechar el agua, para lo cual requiere de la concesión.” (Artículo 9). Y, como indica en el voto No. 8355-, la concesión para el aprovechamiento de agua subterránea requiere viabilidad ambiental (véase también voto de esa Sala No. 2019-2009).Finalmente, en relación con el artículo 3 del Reglamento de Concesiones de Agua Marina para Desalinización, Decreto No. 35870-S-MINAET, el accionante considera que este artículo descarta el criterio técnico del SENARA. Sin embargo, la Procuraduría estima que se trata de una interpretación aislada del resto del ordenamiento jurídico, pues existen normas que obligan a tomar en consideración el criterio de SENARA siempre. La Procuraduría General de la República estima que el último párrafo del artículo 17 y el primer párrafo del artículo 29 no son inconstitucionales, si se interpreta, conforme a la Constitución, que el transcurso de la audiencia sin pronunciamiento de los entes respectivos, en cuenta SENARA, no significa su conformidad. Por consiguiente que no pueda considerarse que esa falta de pronunciamiento significa un criterio favorable.
4. 5El Ministro de Ambiente y Energía contesta mediante escrito presentado a las catorce horas seis minutos del diecinueve de setiembre del dos mil once. Manifiesta que rechaza los argumentos en que se sustenta la presente acción de inconstitucionalidad, por cuanto las normas impugnadas son necesarias para la gestión de las aguas subterráneas y su aplicación se realiza en forma integrada por parte de MINAET, SENARA y A y A, observando en todo momento la protección del recurso hídrico y las competencias de esas tres instituciones, por lo que solicita a ese alto Tribunal, mantener la vigencia de las normas impugnadas por ser acordes a la Constitución Política y particularmente a lo dispuesto en los artículos 50 y 89 de nuestra Carta Magna y además por no contravenir el Ordenamiento Jurídico. Los tres Decretos que se impugnan constituyen herramientas jurídicas para la “Gestión Integral de los Recursos Hídricos” (GIRH), que tiene como fin la regulación de los derechos al acceso al agua para la vida y el desarrollo, en un marco de seguridad hídrica nacional.El Decreto 35884-MINAET de “Perforación del Subsuelo para la Exploración y aprovechamiento de Aguas Subterráneas” integra desde la etapa del permiso de perforación, la valoración bajo criterios de demostración de la necesidad real de agua y no perforar por la simple viabilidad técnica de la perforación para la exploración, como antes de esta norma legal era la práctica en Costa Rica. Por su parte el Decreto 35882-MINAET de “Registro de pozos sin número y habilitar el trámite de concesión de aguas subterráneas” pretende en total apego a todos procedimientos y requisitos técnicos-científicos y legales que regulan la perforación y concesión de agua en el país, facilitar la actualización de la extracción de agua de tal forma se conozca la demanda real de agua, lo que redunda en una mayor certeza al momento de que el SENARA o cualquier otra institución del Estado elabore los Balance de Aguas en nuestros acuíferos.Finalmente el Decreto 35870-S-MINAET, “Reglamento de Concesiones de Agua Marina para Desalinización”, regula la materia cuya administración le corresponde según la Ley de Agua No. 276. Inicialmente establece el procedimiento para ello y los requisitos propios del derecho y que tiene por complemento otros requisitos dispuestos en otras normas, como lo es la Viabilidad Ambiental que está regulado en norma especial a saber, el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 24 de mayo de 2004, publicado en La Gaceta nº 125 del 28 de junio de 2004. El Ministro señala que el MINAET en cumplimiento de sus competencias, resuelve las solicitudes atendiendo las objeciones de SENARA y del A y A. En el caso de SENARA si bien el reglamento establece un plazo para contestar de conformidad con lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública, lo cierto es que si esa institución no contesta la audiencia o manifiesta que técnicamente la perforación no es viable, el permiso de perforación no se otorga.No hay un solo permiso de perforación otorgado o denegado por la Dirección de Agua de este Ministerio, que no se ajuste al criterio técnico de SENARA. De igual forma no se resuelve favorablemente sin que esa institución se pronuncie de forma explícita por ser su criterio técnico de acatamiento obligatorio. Lo anterior es congruente y cumple con la orden de la Sala Constitucional en Sentencia que resuelve el recurso de amparo resuelto mediante voto N° 2009-000262 de las 14 horas y 30 minutos del 14 de enero de 2009, aclarado y adicionado mediante sentencia Nº 2010016538 de nueve horas del ocho de octubre de dos mil diez. Agrega que mediante oficio DFOE-SD-0215 de 24 de febrero de 2011, se comunicó una modificación al Informe DFOE-PGAA-11-2009 emitido por la Contraloría General de la República que deja sin efecto la disposición 4.3 a) del informe DFOE-PGAA-11-2009, dirigido al SENARA y al Despacho del Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, y se adiciona al aparte 4.4 la siguiente disposición: “4.4.Al Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. / c) Emitir, de conformidad con lo que establece el inciso h) del artículo 3) de la Ley de Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, Nº 6677, así como con lo señalado por la Sala Constitucional en la Resolución Nº 2009-000262 de las 14 horas, 30 minutos del 14 de enero de 2009; las instrucciones pertinentes al Departamento de Aguas para que en adelante, en los procedimientos para el otorgamiento de permisos y concesiones de aguas, sean solicitados y considerados de manera vinculante, obligatoria y definitiva, los criterios y las decisiones que en torno a la explotación, mantenimiento y protección de las aguas subterráneas, deban ser rendidos por el SENARA.” Señala que mediante oficio DM-159-2010 de 7 de marzo de 2011, suscrito de forma conjunta por el Ministro del MINAET y el Gerente General de SENARA, se interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra el oficio DFOE-SD-0215-2011 emitido por la Contraloría General de la República.En dicho recurso se indicó: “Por ello conociendo de lo establecido por ley, actualmente el procedimiento que se aplica en la Dirección de Aguas para el otorgamiento de permisos de perforación de pozos otorgados bajo el Decreto en mención, considera vinculante el criterio de SENARA y no se otorgan esos permisos si el SENARA no se ha pronunciado favorablemente.” Este recurso fue ampliado mediante oficio DM-180-2011 de fecha 10 de marzo de 2011 nuevamente suscrito por el Jerarca del SENARA y el Ministro del MINAET, porque el Área de Seguimiento de Disposiciones de la Contraloría, cita un criterio (sin referenciar) de la División de Fiscalización Operativa, el cual no había sido tomado en cuenta en el oficio recurrido DFOE-SD-0215 de 24 de febrero de 2011. El citado recurso suscrito por el señor Teófilo de la Torre Argüello en su condición de Ministro del MINAET y el señor Bernal Soto Zúñiga, Gerente General de SENARA, indica explícitamente lo que se transcribe a continuación: “Sobre ese aspecto, se recurre el citado informe porque los recurrentes, representantes del MINAET y del SENARA, estamos de acuerdo con el carácter definitivo y obligatorio de los criterios emitidos por el SENARA en los procedimientos de otorgamiento de permisos de perforación y concesiones de aguas subterráneas, lo que se ha venido aplicando desde que se comunicara el Informe DFOE-PGAA-11-2009, de 17 de julio de 2009, estando su carácter vinculante dispuesto por ley, en el artículo 3 inciso h) de la Ley Nº 6877 Ley de Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), del 18 de julio de 1983”.El carácter obligatorio del criterio técnico de SENARA en materia de aguas subterráneas se ilustra aun mejor con lo que indican el entonces Ministro del MINAET y el Gerente General de SENARA, en el mismo escrito de interposición del recurso y que se transcribe a continuación: “Es debido a que el carácter definitivo y de acatamiento obligatorio de las decisiones del SENARA viene dado por ley, que los suscritos en apego a esa norma de rango superior al Decreto Ejecutivo, observamos en el procedimiento de perforación del subsuelo y de concesión de aguas, los pronunciamientos de SENARA, lo que se cumple en el Decreto Nº 35884 de 7 de marzo de 2010, publicado en La Gaceta Nº 88 del 7 de mayo de 2010, “Reglamento de Perforación del Subsuelo para la Exploración y Aprovechamiento de Aguas Subterráneas”, según lo dispuesto en el Capítulo IV, De los permisos de perforación, artículo 17 y 18. (…) Es claro y se demuestra mediante prueba documental que en los procedimientos de solicitud de permiso de perforación, el criterio de SENARA resulta vinculante para la Dirección de Aguas, que no sólo resuelve en apego a lo que dictamina SENARA sino que además deniega las solicitudes que no cuentan con criterio favorable de esa institución.”(…) Debido a lo anterior, los suscritos solicitamos se acojan los recursos interpuestos y en su lugar se REFORMULE la disposición del oficio DFOE-SD-0215 de 24 de febrero de 2011, comunicado el 2 de marzo de 2011, para que se indique que en el procedimiento de solicitud de permisos de perforación y de concesiones de aprovechamiento de aguas, se están considerando con carácter definitivo y de acatamiento obligatorio, los criterios del SENARA, según dicta el artículo 3 inciso h) de la Ley Nº 6877, así como el cumplimiento de la sentencia Nº 2010016538 de nueve horas cero minutos del ocho de octubre de dos mil diez, que adiciona y aclara la sentencia Nº 2009-000262 de las 14 horas y 30 minutos del 14 de enero de 2009, en cuanto a la necesaria coordinación institucional, cumpliéndose además con lo dispuesto por la Contraloría General de la República.” La Contraloría General de la República, Área de Seguimiento y Servicios Ambientales y de Energía, mediante oficio Nº 4667 emite la resolución de las 15 horas 30 minutos del 27 de mayo de 2011, Nº DFOE-SD-0467 y DFOE-AE-0149, que declara parcialmente con lugar el recurso de revocatoria interpuesto por el MINAET y SENARA y revoca la disposición 4.4 c) que adicionó el informe PGAA-11-2009, resolución confirmada en alzada por la señora Contralora General de la República mediante oficio Nº 6361 DC-0284, resolución R-DC-116-2011 de las 9 horas del 14 de julio de 2011.Señala que los argumentos del accionante son producto de un análisis sesgado, no solo porque no tiene en cuenta lo que se ha expuesto en cuanto a la gestión integrada del recurso hídrico y la coordinación expresa que existe por parte del MINAET, SENARA y A y A, sino también porque no analiza el procedimiento de otorgamiento de permisos de perforación a la luz de otras normas jurídicas que tienen que aplicarse integralmente, como es el caso del Decreto Ejecutivo Nº 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, según el cual las concesiones de aguas superficiales y subterráneas, requieren evaluación ambiental por parte de SETENA. En relación al cumplimiento de lo dispuesto por el Contraloría General de la República, las tres instituciones construyeron el procedimiento integral el cual de aplica en todos su extremos y que fue comunicado oficialmente al ente Contralor. Por su parte, no se tramita ninguna solicitud de aprovechamiento de aguas si la actividad no cuenta con la respectiva viabilidad ambiental de la concesión, en cumplimiento del citado Decreto Ejecutivo Nº 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, que además tiene sustento en lo resuelto por la Sala Constitucional, en expediente Nº 05-015450-0007-CO, que declaró inconstitucional el Decreto Ejecutivo Nº 32734-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, únicamente en cuanto eliminaba de la lista de actividades que deben contar con previa evaluación de impacto ambiental otorgada por SETENA, el otorgamiento de concesiones y permisos de aguas superficiales y subterráneas.En relación con el artículo 9 impugnado, es preciso indicar que debe entenderse como zona de regulación a la perforación de pozos, aquellas que conforme estudios sea necesaria por condiciones del balance de aguas, calidad de aguas, o condición especial, donde según lo indiquen los estudios técnicos, sea concluyente que resulta necesario regular la perforación, sea limitando del todo la perforación hasta estableciendo condiciones de caudal, horario, prioridad de uso, etc. El artículo obliga al Poder Ejecutivo a promover un Decreto Ejecutivo que las regule. Ese artículo ordena al MINAET en su calidad de rector en materia de aguas, establecer la normativa legal (decreto) para regular según corresponda los diferentes acuíferos que conforme los estudios técnicos efectuados según metodología aprobada, aporten el SENARA y de A y A. De acuerdo con el informe de la Dirección de Agua, AT-1428-2011 de 09 de setiembre de 2011, con la finalidad de integrar criterios de evaluación el MINAET en conjunto con el SENARA y el A y A, publicaron las “Metodologías Hidrogeológicas que Evalúan los Recursos Hídricos Subterráneos” en La Gaceta Nº 243 del 15 de diciembre del 2010.La ley de creación de SENARA, Nº 6877 dispone en el artículo 3º, incisos ch) y e) que son funciones de esa institución: “ch) Investigar, proteger y fomentar el uso de los recursos hídricos del país, tanto superficiales como subterráneos; (…) e) Realizar, coordinar, promover y mantener actualizadas las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas, agrológicas y otras que considere necesarias en las cuencas hidrográficas del país, así como las socioeconómicas y ambientales en las áreas y regiones en que sea factible establecer distritos de riego y avenamiento.” Desde luego el MINAET al establecer mediante decreto ejecutivo esas “zonas de regulación a la perforación de pozos” considera las investigaciones de SENARA, sean estos estudios o las “matrices de vulnerabilidad” que cita el accionante y que según el se estaría desconociendo. En aplicación del artículo 9 del Reglamento recurrido, el SENARA mediante oficio de la Gerencia No. GE-643-2011 del 10 de mayo de 2011, recibido el 10 de mayo de 2011 y oficio DIRH-587-2011 del 5 de julio de 2011 suscrito por la Geóloga Clara Agudelo de la Unidad de Gestión Hídrica de la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA, entregó los estudios elaborados por esa institución a la fecha de promulgación del Decreto 35884-MINAET.El Comité Técnico Interinstitucional citado ha iniciado de forma inmediata el análisis de los estudios entregados, con el fin de definir de forma integral la procedencia de regulación que amerite según el estudio elaborado por el SENARA y la procedencia de emitir un norma legal de zonas de regulación a la perforación de pozos por la vulnerabilidad de esas zona, según lo dispone el artículo 9 impugnado. En relación con el artículo 10, señala que son “zonas de reserva acuífera”, aquellos acuíferos que por su importancia para el abastecimiento poblacional se considera necesario proteger y regular. El A y A mediante acuerdos de Junta Directiva, ha definido zonas de reserva acuífera en las que debe regularse la perforación. Al igual que sucede con el artículo 9, el artículo 10 persigue certeza jurídica y certeza técnica, incorporando el criterio técnico de A y A y de SENARA según sus competencias, para elevar a Decreto Ejecutivo esas zonas de reserva acuífera.Por ello, en los mismos términos expuestos anteriormente en lo referente a establecer zonas de regulación (artículo 9), bajo el concepto de integración de las normas y competencias institucionales, se pretende que mediante disposición técnica conforme los roles de cada instancia, se establezcan zonas de reserva. De acuerdo con los estudios del SENARA resulta necesario valorar y definir la regulación de algunos sistemas de acuíferos, con el propósito que el Poder Ejecutivo emita una norma de Decreto que establezca la condiciones de explotación que pueden darse. De conformidad con la normativa legal y la jurisprudencia, el Ministro del MINAET, en su condición de máximo jerarca, tiene la rectoría del sector hídrico y entre muchas otras funciones, le corresponde y está facultado a dictar, mediante decreto ejecutivo, directrices, normas y regulaciones, con carácter obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos naturales.Ese es el fin que buscan los artículos 9, 10 y 11, dar seguridad hídrica a los resultados de estudios elaborados por el SENARA, AyA y la Dirección de Aguas. En relación con el artículo 12 señala que este artículo no limita los casos o supuestos en que se requerirá de estudios técnicos y debe aplicarse en armonía con el resto del ordenamiento. La administración en el afán de resolver con información científica de respaldo, obliga al administrado interesado en obtener un permiso de perforación a presentar estos estudios de previo y en el ingreso de la gestión, cuando existen condiciones que permitan estimar posible la intrusión salina e interferencia de pozos o cuerpo de agua, todo con el objeto de proteger el agua. La interpretación que hace el accionante es aislada del procedimiento que se crea en ese mismo Decreto, y no corresponde a la realidad del procedimiento, porque siempre tiene que ser evaluado técnicamente por SENARA y A y A, pues el criterio técnico de SENARA es vinculante también prescindir de los estudios de intrusión salina.En ese sentido es importante tomar en consideración lo que dispone el artículo 17 del Decreto Nº 35884-MINAET, que establece en lo conducente: “Artículo 17.—De las audiencias. La Dirección de Agua del MINAET, (…) dará audiencia al Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), para que emita criterio sobre la viabilidad técnica de la perforación y el diseño constructivo del pozo, la cual deberá venir debidamente motivada y sustentada en la técnica y la ciencia.” El proceso es una serie concatenada de actos procesales. Es claro que no puede interpretarse una norma de manera aislada, porque al hacerlo se corre el riesgo de no acertar en la interpretación sobre su aplicación. En relación con el artículo 13 indica que se refiere a la “distancia de retiro de pozos” que establece el artículo 8º de la Ley de Aguas, distancia de retiro de operación del pozo de hasta 40 metros, entendida como la distancia inmediata al pozo que debe mantenerse para permitir el acceso al sistema del pozo, así como brindar seguridad y protección al acuífero sobre actividades aledañas al mismo, distancia de retiro que puede ser menor si se aporta estudio técnico de tránsito de contaminantes que sustente la certeza de la inocuidad de las actividades desarrolladas para con el acuífero.Todo ello se ha regulado sen apego a las sentencias de la Sala Constitucional Nº 2008 - 015657, de las 11 hora y 45 minutos del 17 de octubre de 2008 y 2008-18934 de las 14:24 horas del 19 de diciembre de 2008. Según esas sentencias, el establecimiento de perímetros de protección de pozos tiene como fin proteger las aguas subterráneas o acuíferos, método dentro del cual se incluyó la protección de los contornos de las áreas de captación, lo que incluye los pozos, una medida de intervención administrativa, mediante la definición de perímetros de protección, para preservar la calidad y cantidad de las aguas subterráneas. Es preciso hacer una lectura sistemática e integral del Decreto Nº 35884-MINAET, para comprender que no se están limitando los supuestos en que se piden estudios técnicos ni se prescinde a priori de dichos estudios y que más bien esos artículos cumplen los aspectos que el accionante por una lectura inexacta de las normas, considera violatorio a los derechos fundamentales programados en la Constitución Política.El artículo 17 dispone que la Dirección de Agua, en el procedimiento de solicitud de perforación, dará audiencia al AyA y al SENARA. Como se ha explicado arriba, no se discute el carácter vinculante del criterio técnico de SENARA que deriva de lo que dispone la Ley Nº 6877 del 18 de julio de 1983, “Ley de Creación Del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA)”, artículo 3º, incisos ch) y e). Manifiesta que la eventual falta de respuesta de SENARA en los diez días con los que cuenta para contestar la audiencia prevista en el artículo 17 impugnado, no tiene efecto el otorgamiento de lo solicitado. Por el contrario, y en virtud del artículo 3 de la “Ley de Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA)”, la Dirección de Agua deniega la solicitud de perforación del subsuelo para aprovechamiento de aguas subterráneas. El procedimiento puede continuar sin la respuesta de SENARA, pero no para acoger la solicitud como por error interpreta el accionante, sino para resolver la petición del administrado, en ese caso denegando su solicitud.El artículo 17 del Decreto impugnado, debe integrarse con el artículo 4 de la Ley Forestal en cuanto a que en materia ambiental no opera el silencio positivo, norma que desde luego conoce bien este Ministerio, así como la jurisprudencia constitucional sobre el tema. En cuanto al artículo 20 cuestionado, indica que la Dirección de Agua no tiene discreción para decidir si solicita o no un estudio sobre la factibilidad hidrogeológica de la perforación, potencial de agua del acuífero y demanda de agua del proyecto o actividad, sino que en caso de que exista duda a partir de la información presentada y los estudios técnicos sobre si debe otorgarse o no el permiso de perforación, debe solicitarlos y los pondrá en conocimiento de SENARA y AyA, conforme al artículo 17 para que se pronuncien, como parte de la documentación que se adjunta siempre a la solicitudes de perforación que se da traslado en audiencia al SENARA y AyA.En relación con el Decreto Ejecutivo Nº 35882-MINAET, Reglamento de registro de pozos sin número y habilitar el trámite de concesión de aguas subterráneas” de 7 de abril de 2010, señala que la Contraloría General de la República, División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, como resultado de la auditoría, según el Informe DFOE-PGAA-11-2009 Resumen Ejecutivo, ordenó al MINAET, al AyA y al SENARA, “ (...) b) Elaborar en forma conjunta, una estrategia que de conformidad con las competencias de cada institución, defina las acciones a seguir para obtener el inventario de los pozos perforados en las zonas costeras del país….c) (….)”. Por lo anterior, el proceso de registro de pozos sin número y habilitar el trámite de concesión de aguas subterráneas, dispuesto en el Decreto 35882-MINAE, tiene como fin actualizar la demanda o gasto de agua actual que permita corregir esta diferencia en futuros balances de aguas y consiste en evaluar la viabilidad de aquéllos pozos perforados sin permiso del MINAET, mediante un procedimiento por el cual se establezca que técnica y legalmente corresponde a una perforación que si se fuera a realizar, sería posible otorgar el permiso de perforación.Es decir, no es un registro de todos los pozos perforados antes del año 2002, sino de aquéllos pozos que se solicita inscribir. La solicitud será evaluada por las tres instituciones que comparten competencias en materia de aguas subterráneas, MINAET, AyA y SENARA, en el marco de la legislación vigente con fundamento en la jurisprudencia de la Sala Constitucional en cuanto a competencias compartidas por esas instituciones en la gestión de las aguas y particularmente de las aguas subterráneas; la Gestión Integrada del Recurso Hídrico; la Rectoría del MINAET sobre ese recurso y la certeza técnica en cuanto a que esos pozos no vulneran el recurso hídrico subterráneo, pueden ser inscritos para su aprovechamiento. Señala que la diferencia entre un pozo sin número que se registra con base en el Decreto Nº 35882-MINAET y otro pozo para el que se solicita el permiso de perforación, es que mientras el primero no obtuvo el permiso de perforación, el segundo sí, aunque técnicamente ambos pozos deben cumplir en todos sus extremos lo que establece el marco legal que regula la perforación, así como los estudios técnico y criterio de AyA y el criterio vinculante de SENARA.Debe indicarse que el accionante no lleva razón pues no es cierto que el Decreto cuya constitucionalidad se cuestiona, desproteja las aguas subterráneas. Se insiste en que este Decreto integra el proceso de registro de pozo sin número con el de la concesión de aprovechamiento de agua, por lo que se tramitan como una sola solicitud. El accionante pierde de vista la integración del trámite de solicitud de inscripción de un pozo perforado sin número con el de solicitud de concesión de agua. Por ser un pozo perforado el que se solicita registrar, el pozo se inscribe y se registra, asignándole número; es preciso recordar que el pozo ya existe y que el registro no conlleva el derecho a usar el agua, todo según el citado artículo 9 del Decreto nº 35882-MINAET. Según dispone ese mismo artículo, se publica el edicto que señala el artículo 179 de la Ley de Aguas. Dado que el pozo ya está perforado, no puede haber una audiencia previa a SENARA para que se pronuncie con respecto a la perforación.Es luego de publicado el edicto de ley, que la Dirección de Agua convoca a una audiencia a SENARA y AyA, con respecto a la solicitud de legalización de pozo sin número, para que se pronuncien en el plazo de 10 días. Esos 10 días se establecen para que coincida con los diez días de la audiencia que se otorga a las solicitudes nuevas de permiso de perforación y concesión de agua que se tramitan conforme al Decreto Ejecutivo Nº 35884-MINAET. De nuevo, ese plazo no significa que si esas instituciones no se pronuncian, concretamente SENARA, la concesión quede autorizada. Aquí se reiteran los argumentos en relación con el artículo 17 del Decreto Ejecutivo Nº 35884-MINAET, “Reglamento de Perforación del Subsuelo para la Exploración y aprovechamiento de Aguas Subterráneas”, en el sentido del carácter vinculante del criterio técnico del SENARA. La cuestión de la viabilidad ambiental es otro aspecto que el accionante analiza en forma aislada la norma impugnada.Por un lado, la evaluación ambiental es sobre la concesión de agua y por otro, sí se realiza la evaluación ambiental de la concesión. Queda claro que la evaluación ambiental de la concesión de aguas subterráneas se cumple en apego al citado Decreto Ejecutivo Nº 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, en el cual se establece que deben evaluarse ambientalmente las concesiones de agua superficiales y subterráneas, no la perforación. El accionante pretende que se exija la viabilidad ambiental de la perforación; sin embargo lo que la norma citada establece que debe evaluarse son las concesiones de agua; de hecho, no se tramita ninguna solicitud de registro de pozo sin número si no cuenta con la respectiva viabilidad ambiental, entiéndase, de la concesión, no de la perforación. Ello tiene sustento en lo resuelto por la Sala Constitucional, en expediente Nº 05-015450-0007-CO, que declaró inconstitucional el Decreto Ejecutivo Nº 32734-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, únicamente en cuanto elimina de la lista de actividades que deben contar con previa evaluación de impacto ambiental otorgada por SETENA, el otorgamiento de concesiones y permisos de aguas superficiales y subterráneas.Finalmente y en relación con el artículo 3 del Decreto Ejecutivo Nº 35870-S-MINAET, del 19 de febrero de 2010 “Reglamento de Concesiones de Agua Marina para Desalinización”, el accionante considera que el artículo 3 descarta la intervención del SENARA en cuanto al criterio técnico de dicha Institución relacionados con el recurso hídrico y los estudios hidrogeológicos, siendo que estos últimos se exigen únicamente para aquellos casos que puedan ocasionar “contaminación por intrusión salina de las aguas continentales”. Al respecto, debe aclararse que la desalinización hacerse tomando el agua de mar directamente del océano -denominado toma abierta en el mar-, o por medio de pozos playeros en la zona marítimo terrestre. Estos son los únicos tipo de tomas que el reglamento autoriza; no se autoriza tomar el agua en zona pública de la Zona Marítimo Terrestre. Toda instalación desaladora da origen a un vertido hipersalino que se devuelve al mar.Aunque no se añaden sales a las que el mar tiene, es cierto que se devuelven de forma concentrada. En los casos de las desaladoras de destilación dicho vertido también tiene una temperatura de unos 10 ºC superior a la del mar. En suma, los rechazos de las desaladoras tienen que ser objeto de análisis medioambiental por la concentración localizada de sales, y en algunos casos, por el incremento de temperatura y las posibles influencias en la flora y la fauna marina. Previsión que dispone la norma al solicitar como requisito de entrada para entrar a conocer de la concesión de agua, la viabilidad ambiental de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental (SETENA). Para la concesión de agua se sigue el procedimiento de una solicitud de concesión de agua similar al de una solicitud de aprovechamiento de aguas superficiales, publicándose el edicto de Ley, conforme a la regla del artículo 179 de la Ley de Aguas.Luego de publicado el edicto, la Dirección de Agua traslada la solicitud al AyA y al SENARA, para que en el plazo de un mes que establece el artículo 179 de cita, se pronuncien sobre la solicitud de concesión. Se desea reiterar que este Ministerio es respetuoso del carácter obligatorio del criterio técnico de SENARA y que no se resolverán solicitudes que no tengan su aval técnico. Estima que la preocupación del accionante más que un vicio de constitucionalidad de la norma impugnada obedece a una lectura imprecisa de la norma y a su falta de integración del Ordenamiento Jurídico. Por otro lado, desde un punto de vista geológico, es necesario disponer como lo hace el artículo 3) inciso g) del Decreto Nº 35870-S-MINAET, tratándose de perforaciones cercanas a la costa, de estudio hidrogeológico que garantice y demuestre la viabilidad técnica de la toma propuesta, de tal forma que la misma no ocasione contaminación por intrusión salina a las aguas continentales, lo que es una medida de asegurar la certeza técnica en cuanto a la viabilidad de la perforación del subsuelo para aprovechamiento del agua de mar.
5. 6Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 181, 182 y 183 del 21, 22 y 23 de setiembre de dos mil once.
6. 7Mediante escritos presentados en la Secretaría de la Sala Constitucional, a las trece horas veintiocho minutos del tres de noviembre, nueve horas trece minutos del cuatro de noviembre, catorce horas cuarenta y seis minutos del dieciséis de noviembre, trece horas treinta y seis minutos y trece horas treinta y siete minutos del dieciocho de noviembre del dieciocho de noviembre todos del dos mil once, y catorce horas treinta y cuatro minutos del trece de enero del dos mil doce, […] y un grupo de firmantes solicitan a la Sala que en razón de las graves consecuencias que está generando la no tramitación de los permisos para perforar pozos, disponga de manera excepcional que se continúen resolviendo las solicitudes presentados. Señalan los manifestantes que en esta acción se discute por el fondo la competencia del trámite en la consulta que debe de hacer el MINAET al SENARA al otorgar permisos de perforación de pozos de agua.Debido a que algunas de las normas impugnadas deben ser aplicadas durante la tramitación de los diferentes procesos que regulan los Decretos cuestionados, la Dirección de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones emitió la DA-3795-2011 y dispuso que en relación con el Decreto 35882-MINAET se recibirían solicitudes para la perforación del subsuelo para la exploración y aprovechamiento de aguas subterráneas hasta el siete de setiembre del 2011 y el estudio de admisibilidad quedaría pendiente hasta la resolución de la acción. En cuanto al Decreto 35884-MINAET, dispuso que se continuarían recibiendo solicitudes de permisos de perforación del subsuelo para la exploración y aprovechamiento de aguas subterráneas y realizar el estudio de admisibilidad, y el procedimiento quedaría en suspenso a partir de la emisión de la audiencia. Por último y en relación con el Decreto N° 35870-S-MINAET determinó que se continuarían recibiendo solicitudes de concesiones de agua marina para desalinización y el estudio de admisibilidad quedaría en suspenso hasta que la Sala resuelva sobre su constitucionalidad.Indican los intervinientes que esta determinación les causa grave perjuicio, en tanto se produce una limitación al acceso al agua, al no poder continuar tramitando los permisos de perforación de pozos por un plazo indeterminado
7. 8En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad. Admisibilidad de la acción.- El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad; el requisito no es necesario en los casos de excepción establecidos en el párrafo segundo y tercero de ese artículo, es decir, que por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa, que se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o que sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. A partir de lo antes dicho, la regla general apunta a la necesidad de contar con un asunto previo, siendo excepcionales las posibilidades de acudir a la Sala Constitucional en forma directa.

De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que la acción procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa"; es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha sido delineado paulatinamente por la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal 3750-93, de las 15:00 horas del 30 de julio de 1993 de la siguiente manera:

"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter" Como ya lo señaló este Tribunal en la sentencia 2001-8239 de las 16:07 horas del 14 de agosto del 2001:

“…Los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos.

Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República.

No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.”

II.Legitimación del accionante en el caso concreto.- A partir de lo dicho en el considerando anterior, la acción debe admitirse. Si bien es cierto, las competencias de SENARA son legales, dado el relevante rol que desempeña en la tutela del recurso hídrico, cualquier intento de cercenar sus competencias merece la intervención de este Tribunal, en tanto ello puede afectar el derecho al agua. La Sala entiende que el ordenamiento reconoce a los accionantes la posibilidad de acudir en defensa de su interés particular y a la vez general, de la protección al medio ambiente y en este caso en particular, la tutela del derecho al agua, lo que a juicio del accionante se ve amenazado por las normas impugnadas. No le cabe duda al Tribunal, que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y el derecho al agua hace parte de lo que el Derecho Constitucional moderno califica como derechos de “tercera generación” y la protección que se reclama es derecho y deber de cada uno de sus habitantes.

Estos valores gozan de protección privilegiada mediante la posibilidad de que cualquier persona, basada en la autorización que al respecto confiere el artículo 75 párrafo 2° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional interponga directamente la acción de inconstitucionalidad, razón por la que, aun cuando en la resolución de curso de la acción no se indicó de esa manera de forma expresa, la acción interpuesta es admisible, en el tanto se convierte en un medio de protección de ese tipo de intereses.

III. Objeto de la impugnación. Se impugnan las siguientes disposiciones.-

1. Reglamento de Registro de Pozos sin número y Habilitar el Trámite de Concesión de Aguas Subterráneas”. Decreto Ejecutivo N° 35884-MINAET. Artículos 9, 10, 11, 12, 15 inciso f), 17, 20 y 29.

“Artículo 9º— De las zonas de regulación a la perforación. Se entenderá como zona de regulación a la perforación de pozos, aquellas áreas en que por condiciones de vulnerabilidad a la capacidad máxima del acuífero, vulnerabilidad a la calidad del agua, o condiciones especiales, todo fundamentado en estudios técnicos realizados conforme metodología oficial dictada por el MINAET, así lo concluya. Para los citados estudios técnicos contará con el apoyo del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) y el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados ( AyA ), conforme a sus competencias de Ley.

Las zonas de regulación deberán ser establecidas y reguladas por decreto ejecutivo del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET).

Artículo 10 .— De las zonas de reserva acuífera . Se entenderá como zona de reserva acuífera, aquellos acuíferos que por su importancia para el abastecimiento poblacional se considera estratégico su protección y regulación; lo cual debe estar debidamente justificado y motivado con fundamento en estudios técnicos realizados por el MINAET el cual contará con el apoyo del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA y el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados ( AyA ), conforme a sus competencias de Ley.

Las zonas de reserva acuífera se establecerán y regularán por decreto ejecutivo del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET).” Artículo 11.—De los criterios para resolver sobre los permisos de perforación. La Dirección de Agua del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), para aprobar o denegar los permisos de perforación considerará al menos los siguientes criterios:

• a)Lo dispuesto en las zonas de reserva acuífera declarada mediante decreto ejecutivo o ley.
• b)Lo dispuesto en las zonas de regulación según el artículo 9º del presente Reglamento.
• c)Restricciones o limitaciones dispuestas por ley.
• d)Se demuestre las necesidades de agua.
• e)Lo dispuesto en el artículo 14 del presente Reglamento.

“Artículo 12 .— Valoración de condiciones especiales en la perforación de pozos . Se deberá aportar al ingreso de la solicitud por la parte interesada, los estudios técnicos donde se demuestre la no afectación del recurso hídrico o a terceros de mejor derecho para poder autorizar la perforación, en los siguientes casos:

• a)Estudio de Intrusión Salina, cuando el sitio de perforación se ubique a menos de un kilómetro de la costa, susceptible a la contaminación por intrusión salina u otras razones técnicas que afecten el acuífero e impidan la explotación del mismo; salvo que la Dirección General de Aguas del Ministerio, disponga por medio de fundamento técnico que indique expresamente que no se requiere el Estudio de Intrusión Salina. Deberá venir en original y copia, debidamente firmados por el profesional responsable en la materia que esté debidamente incorporado al colegio profesional respectivo.
• b)Estudio de Interferencia entre pozos o con cuerpos de agua, cuando la perforación se ubique a menos de 100 metros de otros pozos construidos legalmente inscritos, de quebradas, ríos o nacimientos de agua, según lo dispuesto en el artículo 8º la Ley de Aguas. Deberá venir en original y copia, debidamente firmados por el profesional responsable en la materia que esté debidamente incorporado al colegio profesional respectivo La Dirección de Agua del MINAET una vez demostrado que no existe afectación al recurso hídrico o a terceros de mejor derecho, autorizará la perforación.” Artículo 15 .— De la solicitud de exploración y aprovechamiento de aguas subterráneas . La solicitud de permiso de perforación del subsuelo para la exploración y aprovechamiento de aguas subterráneas, debe presentarse conjuntamente con la solicitud de concesión de aprovechamiento de aguas ante la Dirección de Agua del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), por parte del propietario registral del inmueble donde se pretende aprovechar el agua, entregando debidamente lleno el formulario prediseñado para tal efecto y adjuntando los siguientes requisitos:

(…)

• f)Estudios técnicos correspondientes, conforme lo dispuesto en los artículos 12 y 13 del presente Reglamento.

El formulario deberá venir firmado por el gestionante de la perforación y concesión de aguas, por el profesional responsable en la perforación del pozo que debe estar incorporado ante el colegio de profesionales respectivo y por el representante legal de la perforadora contratada, todos en calidad de responsables de la perforación del subsuelo y construcción del pozo. Dichas firmas deberán estar debidamente autenticadas por un notario público.” “Artículo 17 .— De las audiencias . La Dirección de Agua del MINAET, dará audiencia al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados ( AyA ) para que emita criterio técnico justificado y motivado con relación a la afectación de las fuentes destinadas al consumo poblacional debidamente inscritas en el Registro Nacional de Concesiones de Aprovechamiento de Aguas de la Dirección de Agua.

En el mismo orden, se dará audiencia al Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), para que emita criterio sobre la viabilidad técnica de la perforación y el diseño constructivo del pozo, la cual deberá venir debidamente motivada y sustentada en la técnica y la ciencia.

Las citadas instituciones deberán contestar en un plazo máximo de 10 días hábiles improrrogables de su notificación, de lo contrario se deberá continuar con el trámite correspondiente. ” “Artículo 20 .— De los estudios hidrogeológicos . Cuando por las condiciones geográficas, hidrogeológicas, características particulares del acuífero, caudal de extracción o por los usos pretendidos se determine que la perforación puede producir un menoscabo al recurso hídrico, el MINAET a través de la Dirección de Agua, mediante resolución motivada y debidamente justificada, podrá solicitar de previo a resolver, un estudio sobre la factibilidad hidrogeológica de la perforación, potencial de agua del acuífero y demanda de agua del proyecto o actividad.” “Artículo 29 .— De la perforación de pozos por Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados AyA . Para la perforación del subsuelo y construcción de pozos con el fin de la obtención de aguas subterráneas para abastecimiento público de los sistemas de acueductos operados por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, a efectos de lograr una mejor gestión y ordenamiento del recurso hídrico con las instituciones del subsector y en cumplimiento de sus competencias, de previo a la perforación deberá dar audiencia por un mes a la Dirección de Agua del MINAET y al Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, para emitir criterio al respecto en el plazo de 10 días.

Así mismo, una vez terminada la perforación y construcción del pozo, deberá entregar la información técnica conforme lo dispuesto en el artículo 28 del presente Reglamento.

Cuando la perforación haya tenido que darse por una situación de emergencia y se haga la perforación mediante equipo de perforación de la institución, no se dará audiencia, sino que se informará a la Dirección de Agua del MINAET y al SENARA.” 2. Reglamento de registro de pozos sin número y habilitar el trámite de concesión de aguas subterráneas, Decreto No. 35882-MINAET. Artículos 5 y 7.

Artículo 5º— De los requisitos generales para la inscripción del pozo y trámite de concesión .

La inscripción del pozo y solicitud de concesión debe ser realizada por el propietario registral del inmueble donde se utiliza el agua y deberá aportar:

• a)Formulario lleno que a disposición ponga la Dirección de Agua del MINAET.
• b)Demostración de la propiedad donde se usa el agua de conformidad con el inciso b) del artículo 178 de la Ley de Aguas y plano catastrado, con no más de tres meses de expedidos.
• c)Si se trata de una persona jurídica deberá presentar certificación de personería jurídica del representante legal, con no más de tres meses de expedida.
• d)Prueba de bombeo con un período de bombeo mínimo de 24 horas y venir acompañada de un análisis técnico, que indique lo siguiente: caudales, abatimientos y tiempos (análisis gráfico de las pruebas). Deberá indicarse el nivel de agua antes de iniciar la prueba, caudal de explotación recomendado, así como determinar transmisibilidad y la presencia de barreras positivas o negativas. También indicar la localización cartográfica del sitio de pozo, indicando las coordenadas levantadas por el profesional utilizando el Sistema de Posicionamiento Global ( GPS ) por sus siglas en inglés, anotando el nombre y número de la hoja cartográfica.
• e)Indicar, tipo, marca y características técnicas de la bomba instalada, además de la curva de bombeo del fabricante.
• f)Caracterización civil de pozo que incluya al menos profundidad del nivel estático y el dinámico, características y emplazamiento del encamisado, rejillas o intervalos de admisión que comprendan: diámetro interior y exterior, longitud de intervalo, tipos de uniones, características del material usado, tamaño de aberturas o ranuras de las rejillas; espesor del material; revestimientos o pinturas protectoras y cualquier otro dato pertinente. Características del filtro de grava (densidad, tipos de material y tamizado). Sello sanitario: Indicar características, profundidad, espesor y material.
• g)Estudio técnicos correspondientes, conforme lo dispuesto en el artículo 7.
• h)Declaración Jurada protocolizada de tres testigos, donde manifiesten su conocimiento del pozo y que el mismo existe antes del año 2002.

El requisito indicado en el punto d) deberá ser elaborado y venir firmados en original y dos copias, por un profesional responsable con conocimientos en la materia y acreditado al colegio respectivo e incorporado al respectivo colegio profesional,” “ Artículo 7º— De los requisitos especiales para la inscripción del pozo y trámite de concesión . Cuando el pozo se encuentre dentro de los supuestos abajo indicados, deberán aportar al ingreso de la solicitud y como requisitos de admisibilidad, los estudios técnicos donde se demuestre la no afectación del recurso hídrico o a terceros de mejor derecho, conforme el siguiente detalle:

• a)Estudio de Intrusión Salina; cuando el sitio de perforación se ubique a menos de un kilómetro de la costa, susceptible a la contaminación por intrusión salina u otras razones técnicas que afecten el acuífero e impidan la explotación del mismo; salvo que la Dirección General de Aguas del Ministerio, disponga por medio de fundamento técnico que indique expresamente que no se requiere el Estudio de Intrusión Salina. Deberá venir en original y copia, debidamente firmados por el profesional responsable en la materia que esté debidamente incorporado al colegio profesional respectivo.
• b)Estudio de Interferencia entre pozos o con cuerpos de agua; cuando la perforación se ubique a menos de 100 metros de otros pozos construidos legalmente inscritos, de quebradas, ríos o nacimientos de agua, según lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley de Aguas. Deberá venir en original y copia, debidamente firmados por el profesional responsable en la materia que esté debidamente incorporado al colegio profesional respectivo.
• c)En el caso de tratarse de agua para uso poblacional, solo procederá a la inscripción y trámite de la concesión de agua, cuando se cumpla lo dispuesto en el Reglamento de Perforación de Pozos y Concesión de Agua para el Autoabastecimiento en Condominios, Decreto 35271-S-MINAET.

Los requisitos indicados en los puntos a) y b) deberán ser elaborados y venir firmados en original y dos copias, por un profesional responsable con conocimientos en la materia y acreditado al colegio respectivo e incorporado al respectivo colegio profesional.

La Dirección de Agua del MINAET una vez demostrado que no existe afectación al recurso hídrico o a terceros de mejor derecho, procederá con la concesión.” 3. Artículo 3 del Reglamento de Concesiones de Agua Marina para Desalinización , Decreto No. 35870-S-MINAET “Artículo 3º— De la presentación de la solicitud. Las personas físicas o jurídicas, privadas o públicas que deseen desalinizar el agua marina para utilizarla para consumo humano o en los demás usos del agua, deben presentar a la Dirección de Agua del MINAET, conjuntamente con la solicitud de concesión de aprovechamiento de aguas conforme lo establecido en la Ley de Aguas N° 276 los siguientes requisitos:

• a)Llenar el formulario de solicitud que al efecto ponga a disposición la Dirección de Agua.
• b)Autorización de la Municipalidad respectiva cuando la toma y las obras de conducción y descarga se encuentren dentro de la zona restringida de la zona marítima terrestre.
• c)Viabilidad ambiental de la actividad de desalinización otorgada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental de conformidad con el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554. Para tales efectos la SETENA emitirá una Guía para esta actividad de conformidad con el Decreto Ejecutivo N° 34522 de fecha veintiséis de marzo de dos mil ocho.
• d)Plano y certificación de propiedad correspondiente del área geográfica que se pretende aprovechar el agua.
• e)Resumen general del proyecto con la descripción del proceso y la demanda de agua máxima.
• f)Tipo y diseño de la toma del agua de alimentación.
• g)Estudio hidrogeológico en donde se garantice y demuestre la viabilidad técnica de la toma propuesta, de tal forma que la misma no ocasione contaminación por intrusión salina a las aguas continentales.”

IV.Sobre el fondo. En general, el accionante considera que las normas impugnadas violan el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado porque desconocen las competencias legales de SENARA en materia de protección de aguas subterráneas. En relación con Reglamento de Registro de Pozos sin número y Habilitar el Trámite de Concesión de Aguas Subterráneas”, se acusa desconocimiento del carácter vinculante de los criterios de SENARA en materia de perforación de pozos. Considera que los artículos 9 y 10 limitan la participación de SENARA a “apoyar” al MINAET en la definición de las “zonas de regulación a la perforación” y de las “zonas de reservas”, dejando de lado su competencia expresa y especialidad funcional para realizar directamente esos estudios, según lo disponen los artículos 3 incisos ch) y h) de su Ley de Creación, N° 6877 del 18 de julio de 1983. Sin embargo, tal cuestionamiento se resuelve a la vista del Transitorio IV de ese Decreto y del artículo 38 del Reglamento Orgánico del MINAET, los cuales le imponen la tarea de coordinación para la emisión de los Decretos respectivos y prevén la participación de SENARA en esa tarea. Las normas disponen:

“ Transitorio IV.—En el plazo máximo de un año a partir de la fecha de publicación del presente Reglamento en el Diario Oficial La Gaceta, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados ( AyA ) y el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), deberán remitir al Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), su propuesta que contenga la recopilación fundamentada y motivada, de aquellas zonas de regulación y de reserva acuífero [sic] que, a la fecha de publicación del presente Reglamento, estén establecidas por acuerdos de las Juntas Directivas de estas instituciones. Lo anterior, con el fin de cumplir con lo dispuesto en los artículos 9º y 10 del presente Reglamento y para que el MINAET proceda a emitir los Decretos Ejecutivos correspondientes.” (el subrayado no corresponde al original) “Artículo 38.— De las funciones de la Dirección de Agua. Serán funciones de la Dirección de Agua las siguientes:

(…)

r . Coordinar con otras instituciones según corresponda, la elaboración de los estudios técnicos para la determinación y establecimiento de reservas hidráulicas, zonas de regulación del aprovechamiento y protección de agua subterránea y superficial, zonas de reserva de agua, zonas de recarga y descarga acuífera así como formular y proponer al Ministro el decreto ejecutivo para la declaración y políticas de gestión del recurso hídrico en estas zonas.” La lectura de las normas permite concluir que se ha previsto no solo la coordinación entre el SENARA y el MINAET, sino también que el primero deberá proponer las zonas de regulación y de reserva acuífera, que serán establecidas por Decreto. Por otra parte, es importante recordar lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley de Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) del 18 de julio de 1983 que dispone como una de las funciones del SENARA, “ (…) h) Vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales en las materias de su incumbencia.

Las decisiones que por ese motivo tome el Servicio, referentes a la perforación de pozos, y a la explotación, mantenimiento y protección de las aguas -que realicen las instituciones públicas y los particulares- serán definitivas y de acatamiento obligatorio. No obstante, tales decisiones podrán apelarse dentro del décimo día por razones de ilegalidad, para ante el Tribunal Superior Contencioso administrativo. El Tribunal resolverá en un plazo no mayor de noventa días.” Es claro el carácter obligatorio del criterio técnico de SENARA en materia de aguas subterráneas tal y como lo ha señalado este Tribunal en múltiples sentencias. Así por ejemplo, en la sentencia 2004-001923 este Tribunal indicó:

“b) SENARA (Sistema Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento).

A pesar de tener aparentemente limitada su competencia a los distritos de riego, avenamiento y control de inundaciones –unidades físicas técnico-administrativas de carácter agropecuario para el logro de su desarrollo socioeconómico definidas por Decreto Ejecutivo a solicitud de este ente (artículos 17 y 18 de su Ley de Creación No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas)-, es lo cierto que su ley constitutiva le asigna importantes competencias en materia de aguas subterráneas, las cuales, evidentemente, tienen una vocación nacional y, por consiguiente, no se circunscriben a los meros distritos de riego. Lo anterior resulta corroborado por los antecedentes de este ente público, puesto que, la Ley No. 5438 del 17 de diciembre de 1973 –que ratificó y sustituyó el Decreto Ejecutivo No. 1878-P del 22 de julio de 1972-, actualmente derogada, creó el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas (SENAS) con una vocación claramente nacional para la planificación, investigación y asesoría de todo lo relativo a la materia.

Así, entre otros objetivos, el SENARA tiene el de procurar el aprovechamiento óptimo y justo de los recursos de (...) aguas –tanto superficiales como subterráneas- en las actividades agropecuarias (...) en los distritos de riego” (artículo 2°). Entre sus funciones figura la de “Investigar, proteger y fomentar el uso de los recursos hídricos del país tanto superficiales como subterráneos” y “Realizar, coordinar, promover y mantener actualizadas las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas (...)” (artículo 3°, incisos d y e). En el artículo 4°, se establece que le compete al SENARA promover y dirigir la coordinación y colaboración con otras instituciones y entidades competentes en materias tales como “Prevención, corrección y eliminación de todo tipo de contaminación de las aguas en los distritos de riego”, “Elaboración y actualización de un inventario de las aguas nacionales, así como la evaluación de su uso potencial para efectos de aprovechamiento en los distritos de riego” y “Construcción y mantenimiento de las obras necesarias para la conservación y renovación de los manos acuíferos aprovechables para las actividades agropecuarias en los distritos de riego” (incisos c, ch y f).

Dentro de las atribuciones de la Junta Directiva está la de expedir los acuerdos de solicitud de recuperación, expropiación o compra de las “(...) tierras en que asienten o subyazcan recursos hídricos (...)” (artículos 6° y 7°).” Este criterio fue ampliado en la sentencia 2010-016538 de las 9 horas del 8 de octubre del 2010 que adicionó y aclaró la sentencia N° 2009-000262 de las 14.30 horas del catorce de enero del 2009:

“XIV.- Sobre las competencias del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, y el Departamento de Aguas del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Por otra parte, el Director del Departamento de Aguas del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, solicita se aclare las competencias otorgadas al SENARA respecto de la perforación de pozos, pues estima que lo señalado en los considerandos XVII y XXVI pueden causar confusión en cuanto al órgano competente. Sobre el particular, debe indicarse al gestionante que el considerando XVII es claro en brindar las razones por las cuales se reconocen las competencias del SENARA partiendo de la integración de las diferentes normas que dentro del ordenamiento regulan lo relativo a las aguas subterráneas; así, en lo conducente la cita de este considerando muestra que con claridad se definió que:

“De tal forma, la integración de las normas de reciente cita informa que para el aprovechamiento de las aguas de dominio público, toda entidad pública –sin distingo- tiene la obligación de obtener del SENARA el permiso correspondiente, al punto que las decisiones que de manera fundamentada adopte el SENARA en cuanto a ello, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta definición dista de ser una manifestación retórica de la Sala; por el contrario, la misma deviene de la responsable integración del amplio marco normativo que regula la materia, que, como se dijo, requiere del progresivo avance y reconocimiento propio del ámbito de los derechos humanos, toda vez que el derecho al agua y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado son derechos humanos fundamentales. La Sala advierte que esta precisión sitúa al SENARA en una posición particularmente relevante en cuanto a la gestión del recurso hídrico nacional, lo cual resulta importante considerando la naturaleza eminentemente técnica de esta dependencia administrativa, posición que debe ser reforzada y ejercida mediante la necesaria y debida coordinación interinstitucional de las diferentes entidades involucradas –ICAA, SETENA, MAG, Municipalidades, entre otras-.

En este sentido, pretender ejecutar proyectos de extracción y explotación del recurso hídrico sin la debida autorización y vinculación del SENARA, resulta ser violatorio de las previsiones normativas de protección al ambiente, pues se carecería de los insumos técnicos necesarios que dictaminen la disponibilidad y posibilidad de aprovechamiento de las aguas de dominio público.” (el destacado no es del original) Es así que se reconoce el deber de coordinación de las diferentes instancias públicas relacionadas con esta materia, coordinación sin la cual resulta inadecuada la ejecución de proyectos como el conocido bajo este recurso de amparo. Asimismo, en el considerando XXVI tampoco se aprecia incongruencia alguna o concepto que deba aclararse, pues el mismo debe ser entendido dentro del contexto dentro del cual se pronuncia, cual es la realización de los estudios hidrogeológicos que en su momento hizo falta dentro de la tramitación del proyecto; con respecto a la clausura de los pozos que allí se indica, el considerando es claro en definir que esta disposición se adopta en virtud del principio precautorio en materia ambiental, sin modificar de modo alguno las previsiones normativas que regulan toda esta materia.

Por el contrario, lo pretendido por la Sala en los dos considerandos de cita, es precisamente la integración de las normas y propender a que las diferentes instancias administrativas establezcan los canales de coordinación y comunicación adecuados para el debido ejercicio de sus competencias; definir en este asunto qué órgano es competente para otorgar un permiso de perforación de pozos, dista del objeto de este recurso de amparo y del ámbito de competencias de la Sala. Lo dispuesto en la sentencia es claro respecto del objeto de esta acción de garantía, al mismo tiempo que fija el deber y la necesidad de establecer la coordinación que aquí se ha referido.” En relación con los artículos 11, 12, 15 inciso f), 17, 20 y 29 del Decreto N° 35884-MINAET, el accionante hace dos tipos de reparos: 1.- Estima que se restringe la exigencia de estudios técnicos para la perforación de pozos y se excluyen los criterios técnicos de SENARA y, 2.- Se prevé la aplicación del silencio positivo.

En relación con el primer aspecto, limitación de la exigencia de estudios técnicos y exclusión de criterios técnicos de SENARA para la perforación de pozos es importante recordar que en la sentencia 5219-2001, este Tribunal indicó que la perforación de pozos es una actividad de “muy bajo impacto ambiental”, que no requiere una evaluación de impacto a diferencia del aprovechamiento del agua subterránea, que está sujeta al otorgamiento de una concesión. Sobre ese aspecto indicó:

“V.- Sobre la construcción del acueducto y perforación de los pozos. Otra de las razones que lleva a las recurrentes a acudir a esta vía lo es la construcción de los pozos en el subsuelo de la finca del Partido de Guanacaste matrícula 74984-000, así como de la tubería que llevaría el agua desde dichos pozos y hasta el proyecto turístico propiedad de la sociedad recurrida. En relación con estas dos obras no encuentra la Sala que las mismas tengan el potencial de afectar el medio ambiente, al menos en los términos temidos por las amparadas. En efecto, su sola construcción no pone en peligro el abastecimiento de agua de las comunidades cercanas, ni implica riesgo alguno de afectación del humedal, o salinización de los acuíferos en la cuenca del Río Nimboyores. La única actividad que eventualmente podría provocar tales daños sería la puesta en funcionamiento del acueducto, es decir, la extracción de agua de los pozos en cuestión, pero dicha actividad requiere de una concesión que debe ser aprobada por el Departamento de Aguas del Instituto Meteorológico Nacional, y que no se obtiene automáticamente por el simple hecho de contar con permisos para la perforación y la construcción del acueducto.

Como más adelante se expondrá respecto de la explotación del agua en los referidos pozos, resta por ahora señalar que no observando la Sala que la construcción de acueducto y la perforación de los pozos per se pongan en riesgo alguno de los derechos fundamentales invocados por las amparadas, lo que procede es declarar sin lugar el recurso también en cuanto a este extremo. Igualmente, se observa que para el otorgamiento de los permisos referentes a estas dos obras, las autoridades competentes han sido observantes de los requisitos establecidos en la normativa vigente, en particular de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de cuatro de octubre de mil novecientos noventa y cinco; la Ley de Aguas, número 276 de veintisiete de agosto de mil novecientos cuarenta y dos; y el Reglamento de Perforación y Exploración para Aguas Subterráneas, aprobado por la Junta Directiva del Servicio Nacional de Electricidad en sesión número 2466-88, del dieciocho de abril de mil novecientos ochenta y ocho.” En cuanto a la exclusión de los criterios técnicos de SENARA en los casos de intrusión salina, este Tribunal estima que no hay exclusión.

A partir del informe rendido por el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones este Tribunal tiene por demostrado que, de conformidad con lo que señalado por la Sala en otros pronunciamientos, hoy por hoy el procedimiento para el otorgamiento de permisos de perforación - concesión de agua subterránea, involucra las tres instituciones –MINAET, AyA y SENARA-, que por ley comparten la competencia en la gestión y vigilancia del recurso hídrico, particularmente de las aguas subterráneas. Los roles de cada institución en la materia fueron claramente establecidos por este Tribunal en la sentencia 2004-001923 ya citada. Así, el MINAET es el órgano rector dentro de la Administración Descentralizada:

“El artículo 3°, inciso l), de la Ley Forestal, No 7575 del 13 de febrero de 1996, le impone al Ministerio de Ambiente y Energía la competencia indeclinable de delimitar las áreas de recarga acuífera –por propia iniciativa o de organizaciones interesadas, y previa consulta al ICAA, el SENARA o cualquier otra entidad técnicamente competente en materia de aguas.

El artículo 17, párrafo 1°, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre faculta y habilita al Ministerio de Ambiente y Energía para “(...) coordinar acciones con los entes centralizados (sic.) o descentralizados que ejecuten programas agropecuarios de conservación de suelos, aguas y bosques, con el fin de lograr el aprovechamiento “sostenible” de la vida silvestre”.

Este Ministerio cumple un rol de fundamental importancia en una de las vertientes de la administración de los recursos hídricos como lo es el control o fiscalización en el aprovechamiento y uso de las aguas subterráneas para asegurar su explotación racional. El Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril de 2002), dispone en su ordinal 1° que “Toda empresa perforadora debe inscribirse (...) ante el Departamento de Aguas, con el fin de que se le extienda la licencia que le permita ejercer actividades de perforación y exploración de aguas subterráneas”. Estas funciones son compartidas con el SENARA y el ICAA, puesto que, el Departamento de Aguas del MINAE debe trasladarles el asunto para que, respectivamente, emitan criterio técnico, se asigne el número de pozo, se registre en el Registro Nacional de Pozos –SENARA- y se dictamine sobre el perjuicio o no a las fuentes de abastecimiento de agua destinadas al consumo humano –ICAA- (artículo 7°).

Este reglamento establece que se denegará el permiso de perforación en las zonas que no permitan una explotación racional del recurso hídrico tales como las declaradas por el Estado u otra institución competente área de protección y reserva acuífera, las que sufran sobre-explotación, bajo condiciones de vulnerabilidad de la capacidad máxima de explotación del acuífero, las susceptibles de intrusión salina, contaminación y otras razones que a juicio del MINAE y SENARA afecten el acuífero e impidan su explotación y las de interferencia con otros pozos o nacientes de agua (artículo 10°).

Mención especial merece el Departamento de Aguas, adscrito al Instituto Metereológico Nacional –órgano del MINAE-, cuyas funciones de interés, entre otras, a tenor del artículo 3° del Decreto Ejecutivo No. 26635-MINAE del 18 de diciembre de 1997, son las siguientes:

“ a) Definir las políticas nacionales en cuanto al recurso hídrico.

• b)Ejercer el dominio, vigilancia, control y administración de las aguas nacionales.
• c)Tramitar las solicitudes de concesión para el desarrollo de fuerzas hidráulicas para la generación de electricidad.
• d)Tramitar y autorizar los permisos para la perforación de pozos para la extracción de aguas. (...)
• J)Inscribir las empresas perforadoras de pozos y las sociedades de usuarios, así como los movimientos que se realicen en sus estatutos y representantes (...)
• n)Aplicar las sanciones establecidas en la Ley de Aguas, previo cumplimiento del debido proceso (...)”.

La participación del AyA se sustenta en lo dispuesto en su ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), Nº 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas, establece en el artículo 2, inciso f), que corresponde al AyA “aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea el caso, todas las aguas de dominio público indispensables para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley.” Sobre el rol que juega el MINAET, este Tribunal ha señalado:

“(...) A partir de la reforma del artículo 50 constitucional, se estableció en forma terminante la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Debe considerarse que la normativa establece al MINAE como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas (artículo 2 de la Ley Orgánica de este ministerio, número 7152). Esta función de rectoría en la materia ambiental, a criterio de este Tribunal, comprende no solo el establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según dispone también el artículo 56 de la Ley Orgánica del Ambiente, sino que le confiere la importante función de ejercer rectoría en la materia ambiental, consiste en mantener el papel preponderante en esta materia. (...)”(voto 2005-5790).

En la Administración descentralizada, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, cumple también una función trascendental. Su participación se sustenta en lo dispuesto en su ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), Nº 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas según la cual, corresponde al AyA “aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea el caso, todas las aguas de dominio público indispensables para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley.” (artículo 2, inciso f). Asimismo, de conformidad con la Ley Nº 6877 del 18 de julio de 1983, “Ley de Creación Del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA)”, SENARA tiene un rol primordial en esta materia. El artículo 3º, incisos ch) y h) dispone que son funciones del SENARA:

“(…)

ch) Investigar, proteger y fomentar el uso de los recursos hídricos del país, tanto superficiales como subterráneos. (…)

• h)Vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales en las materias de su incumbencia. Las decisiones que por este motivo tome el Servicio, referentes a la perforación de pozos y a la explotación, mantenimiento y protección de las aguas que realicen las instituciones públicas y los particulares serán definitivas y de acatamiento obligatorio. No obstante, tales decisiones podrán apelarse dentro del décimo día por razones de legalidad para ante el Tribunal Superior Contencioso Administrativo. El Tribunal resolverá en un plazo no mayor de noventa días. (…)” Una lectura sistemática e integral del Decreto Nº 35884-MINAET, permite comprender que no se están limitando los supuestos en que se piden estudios técnicos ni se prescinde a priori de dichos estudios. Los incisos ch) y h) del artículo 3 de la Ley N° 6877, señalan claramente la vinculatoriedad del criterio de SENARA, como un elemento de primer orden en los procedimientos de otorgamiento de permisos de perforación y concesiones de aguas subterráneas.

Este Decreto Nº 35884-MINAET, incorpora las disposiciones del informe oficio DFOE-PGAA-11-2009 de la Contraloría General de la República, que revisó el procedimiento mediante el cual cada institución tramita las solicitudes. En el Decreto se establecen los roles que desempeña cada institución y el criterio para la perforación de pozos y las de concesiones para el aprovechamiento de aguas, incluyendo los requisitos que se solicitan al administrado. Además, se concretó sobre la obligatoriedad de resolver con base en informes técnicos y legales, ya sea que se apruebe o deniegue la solicitud, según la disposición c) citada. En relación con segundo aspecto –aplicación del silencio positivo-, el párrafo final del artículo 17 indica: “(…) Las citadas instituciones deberán contestar en un plazo máximo de 10 días hábiles improrrogable de su notificación, de lo contrario se deberá continuar con el trámite correspondiente.” En primer lugar es oportuno indicar que la norma no indica que la falta de respuesta suponga la verificación del silencio positivo; lo que señala es que el trámite continuará.

El hecho de que el trámite continúe, no significa que opere el silencio positivo, es decir, que se acoja o apruebe la solicitud en trámite. En ese sentido, este Tribunal ha indicado en varias sentencias (5745-1999 y 5245-2002 entre otras) que el principio del silencio positivo no opera de pleno derecho cuando se trata de procedimientos o actuaciones donde esté en juego la protección del medio ambiente. Si la Administración omite pronunciarse sobre una solicitud o permiso para realizar una determinada actividad, debido a la particular importancia y trascendencia del tema ambiental, prevale el interés público representado por el Estado en cuanto a su obligación de tutelar el derecho a un medioambiente sano y ecológicamente equilibrado, sobre el interés privado de terceros. Es claro que los asuntos ambientales tienen la particularidad, sobre otros de puro derecho que, generalmente, para su conocimiento y resolución se requiere análisis técnicos, evaluaciones, estudios fácticos, lo que no siempre es posible realizar en un período de un mes.

En segundo lugar, el accionante impugna los artículos 5 y 7 del Decreto N° 35882-MINAET, que es Reglamento de registro de pozos sin número y habilitar el trámite de concesión de aguas subterráneas. El recurrente reclama que no se le confiere audiencia previa a SENARA y se omite, para los pozos perforados ilegalmente, la exigencia de realizar una evaluación de impacto ambiental y contar con la viabilidad técnica a ambiental otorgada por SETENA. Sin embargo, haciendo un análisis integral de la legislación, se comprueba que el artículo 17, párrafo segundo del Decreto 35884-MINAET la prevé “para que emita criterio sobre la viabilidad técnica de la perforación y el diseño constructivo del pozo”. Si ya las perforaciones han sido hechas y los pozos se han construido, es razonable que tal criterio se SENARA se omita. Por otra parte, y en relación con la viabilidad ambiental, el Decreto N° 35882-MINAET prevé el otorgamiento de concesión para la continuación del aprovechamiento del recurso hídrico.

Así, el artículo 9 dispone que (…) “La inscripción del pozo no da derecho a aprovechar el agua para lo cual requiere de la concesión.” (…); concesión que deberá otorgarse de conformidad con el procedimiento establecido al efecto. En relación con este tema, la Sala Constitucional señaló en los votos 2019-2009 y 8355-2010 que la concesión para el aprovechamiento de agua subterránea requiere viabilidad ambiental. Por otra parte, la Ley de Aguas, modificada mediante la Ley Nº 5516 del 2 de mayo de 1974, publicada en La Gaceta Nº 99 del 28 de mayo de 1974, dispone en su artículo 2º que “…para facilitar las atribuciones de dominio, gobierno y vigilancia de las aguas de dominio público que corresponde al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, éste llevará un registro para la inscripción de las personas o empresas que tengan como actividad la perforación de pozos y no dará licencia para perforar a quienes no estén inscritos en el mencionado registro…”.

En este sentido el Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Decreto Nº 35669-MINAET publicado en La Gaceta Nº 3 del 4 de enero de 2010, establece en su artículo 38 inciso j) que corresponde a la Dirección de Agua “…admitir, tramitar y resolver sobre solicitudes de permisos de perforación del subsuelo para la exploración y explotación de aguas subterráneas y asignar el número de pozo respectivo.” Además, señala en el inciso q) (…) “Mantener y operar el registro de Sociedades de Usuarios de Agua y el de Empresas Perforadoras.” También le corresponde coordinar con otras instituciones según corresponda, la elaboración de los estudios técnicos para la determinación y establecimiento de reservas hidráulicas, zonas de regulación del aprovechamiento y protección de agua subterránea y superficial, zonas de reserva de agua, zonas de recarga y descarga acuífera, así como formular y proponer al Ministro el decreto ejecutivo para la declaración y políticas de gestión del recurso hídrico en estas zonas.

Es así como, en materia de permisos de perforación-concesión, el AyA debe pronunciarse sobre la protección de las fuentes destinadas y identificadas para el abastecimiento de las poblaciones; igualmente, la norma promueve la protección de la inversión de infraestructura hidráulica del servicio público al incorporar como un criterio vinculante a la hora de resolver, el que exista o no servicio público que garantice el agua. El otro criterio que se integra a la hora de emitir el acto final de permiso de perforación es el que emite el SENARA, que es de acatamiento obligatorio de conformidad con su ley constitutiva. A estos pronunciamientos se unen los aspectos propios de la concesión de agua, lo cuales corresponden al MINAET. En el informe rendido, el Ministro afirma que la resolución que la Dirección de Agua emite, se dicta en total apego a los pronunciamientos de las tres instituciones de manera que se integra en un solo trámite la solicitud de perforación del subsuelo y la solicitud de concesión de agua, lo que permite un análisis integral de la situación, desde la fase de perforación.

Es así como, para resolver un permiso de perforación la Administración está obligada a observar si existe servicio público de abastecimiento de agua potable, lo que va más allá de perforar por explorar (si hay agua o no), debiendo demostrarse ahora que requiere el recurso hídrico para permitir la perforación, lo que es congruente con el principio in dubio pro natura. Esas competencias se ejercitan en el procedimiento de solicitud de perforación en el que intervienen las tres instituciones. El MINAET a través de la Dirección de Agua, se encarga de resolver en definitiva la integración de los criterios de las tres instituciones y en observancia y cumplimiento de las competencias de cada institución, o sea, que la resolución final de los permisos de perforación y la concesión se dicta en el entendido que incorpora las condición de viabilidad técnica de la perforación de pozos dictada por SENARA y que es de acatamiento conforme a su ley, igual integra la seguridad de protección de las fuentes y servicio público que emite en la audiencia A y A, conforme a la viabilidad y necesidad comprobada del agua.

En este sentido, son importantes las manifestaciones del Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones sobre gestiones realizadas ante la Contraloría General de la República por parte del ese Ministerio y SENARA, con el objeto de que no haya duda sobre los procedimientos a seguir y la participación de las instituciones. En este sentido, en el oficio DM-159-2010 de 7 de marzo de 2011 suscrito por el Ministro del ramo y el Gerente General de SENARA en su último párrafo se lee lo siguiente:

“Por ello conociendo de lo establecido por ley, actualmente el procedimiento que se aplica en la Dirección de Aguas para el otorgamiento de permisos de perforación de pozos otorgados bajo el Decreto en mención, considera vinculante el criterio de SENARA y no se otorgan esos permisos si el SENARA no se ha pronunciado favorablemente.” Esa gestión, dio como resultado una modificación al Informe DFOE-PGAA-11-2009 de la Contraloría General de la República, dirigido al SENARA y al Despacho del Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, que adicionó al aparte 4.4 la siguiente disposición:

“4.4. Al Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. / c) Emitir, de conformidad con lo que establece el inciso h) del artículo 3) de la Ley de Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, Nº 6677, así como con lo señalado por la Sala Constitucional en la Resolución Nº 2009-000262 de las 14 horas, 30 minutos del 14 de enero de 2009; las instrucciones pertinentes al Departamento de Aguas para que en adelante, en los procedimientos para el otorgamiento de permisos y concesiones de aguas, sean solicitados y considerados de manera vinculante, obligatoria y definitiva, los criterios y las decisiones que en torno a la explotación, mantenimiento y protección de las aguas subterráneas, deban ser rendidos por el SENARA.

Posteriormente, en oficio DM-180-2011 de fecha 10 de marzo de 2011 nuevamente suscrito por el Jerarca del SENARA y el Ministro del MINAET, se indicó:

“Sobre ese aspecto, se recurre el citado informe porque los recurrentes, representantes del MINAET y del SENARA, estamos de acuerdo con el carácter definitivo y obligatorio de los criterios emitidos por el SENARA en los procedimientos de otorgamiento de permisos de perforación y concesiones de aguas subterráneas, lo que se ha venido aplicando desde que se comunicara el Informe DFOE-PGAA-11-2009, de 17 de julio de 2009, estando su carácter vinculante dispuesto por ley, en el artículo 3 inciso h) de la Ley nº 6877 Ley de Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), del 18 de julio de 1983”.

Ese escrito evidencia el carácter obligatorio del criterio técnico de SENARA en materia de aguas subterráneas, lo que se ilustra aun mejor con lo que indicaron el entonces Ministro del MINAET y el Gerente General de SENARA, en el mismo escrito de interposición del recurso:

“Es debido a que el carácter definitivo y de acatamiento obligatorio de las decisiones del SENARA viene dado por ley, que los suscritos en apego a esa norma de rango superior al Decreto Ejecutivo, observamos en el procedimiento de perforación del subsuelo y de concesión de aguas, los pronunciamientos de SENARA, lo que se cumple en el Decreto nº 35884 de 7 de marzo de 2010, publicado en La Gaceta nº 88 del 7 de mayo de 2010, “Reglamento de Perforación del Subsuelo para la Exploración y Aprovechamiento de Aguas Subterráneas”, según lo dispuesto en el Capítulo IV, De los permisos de perforación, artículo 17 y 18. (…) ( Es claro y se demuestra mediante prueba documental que en los procedimientos de solicitud de permiso de perforación, el criterio de SENARA resulta vinculante para la Dirección de Aguas, que no sólo resuelve en apego a lo que dictamina SENARA sino que además deniega las solicitudes que no cuentan con criterio favorable de esa institución.” (…)

Debido a lo anterior, los suscritos solicitamos se acojan los recursos interpuestos y en su lugar se REFORMULE la disposición del oficio DFOE-SD-0215 de 24 de febrero de 2011, comunicado el 2 de marzo de 2011, para que se indique que en el procedimiento de solicitud de permisos de perforación y de concesiones de aprovechamiento de aguas, se están considerando con carácter definitivo y de acatamiento obligatorio, los criterios del SENARA, según dicta el artículo 3 inciso h) de la Ley nº 6877, así como el cumplimiento de la sentencia nº 2010016538 de nueve horas cero minutos del ocho de octubre de dos mil diez, que adiciona y aclara la sentencia nº 2009-000262 de las 14 horas y 30 minutos del 14 de enero de 2009, en cuanto a la necesaria coordinación institucional, cumpliéndose además con lo dispuesto por la Contraloría General de la República.” La Contraloría General de la República, Área de Seguimiento y Servicios Ambientales y de Energía, mediante oficio Nº 4667 emitió la resolución de las 15 horas 30 minutos del 27 de mayo de 2011, Nº DFOE-SD-0467 y DFOE-AE-0149, que declaró con lugar parcialmente el recurso de revocatoria interpuesto por el MINAET y SENARA.

Se revocó la disposición 4.4 c) que adicionó el informe PGAA-11-2009, y que refería al tema de los pronunciamiento del SENARA, cerrándose el seguimiento respectivo, resolución confirmada en alzada por la señora Contralora General de la República mediante oficio nº 6361 DC-0284, resolución R-DC-116-2011 de las 9 horas del 14 de julio de 2011. Es así como el Decreto Nº 35884-MINAET, Reglamento de Perforación del Subsuelo para la Exploración y aprovechamiento de Aguas Subterráneas”, integra el trámite de solicitud de perforación y concesión de agua, con la modalidad de ventanilla única. Las solicitudes se integran y se tramitan ante la Dirección de Agua del MINAET con la participación en el procedimiento de AyA y SENARA. Al final se emite una resolución que integra los criterios de esas instituciones. Todo ello es conforme con la resolución Nº 2010-016538 dictada por este Tribunal a las nueve horas cero minutos del ocho de octubre de dos mil diez, que en el considerando XIV señala:

“Sobre las competencias del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento y el Departamento de Aguas del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.”(…)“lo pretendido por la Sala en los dos considerandos de cita, es precisamente la integración de las normas y propender a que las diferentes instancias administrativas establezcan los canales de coordinación y comunicación adecuados para el debido ejercicio de sus competencias; definir en este asunto qué órgano es competente para otorgar un permiso de perforación de pozos, dista del objeto de este recurso de amparo y del ámbito de competencias de la Sala. Lo dispuesto en la sentencia es claro respecto del objeto de esta acción de garantía, al mismo tiempo que fija el deber y la necesidad de establecer la coordinación que aquí se ha referido.”

V.Finalmente y en relación con el artículo 3 del Reglamento de Concesiones de Agua Marina para Desalinización, Decreto N° 35870-S-MINAET, el accionante reclama que dicha norma prescinde del criterio técnico de SENARA. Sin embargo, el artículo 4 del mismo Decreto dispone que el agua para el proceso de desalinización se tomará de pozos playeros ubicados en la zona restringida de la Zona Marítimo Terrestre y además, debe integrase con el artículo 6° del Decreto N° 17390 del 17 de diciembre de 1986, que exige el criterio técnico de SENARA para el otorgamiento de concesiones de explotación de aguas subterráneas en los acuíferos costeros, cuando los pozos se hagan a una distancia menos de mil metros de la pleamar: “El Servicio Nacional de Electricidad [1] no autorizará la explotación de aguas subterráneas de los acuíferos costeros, cuando los pozos se hagan a una distancia menor de mil metros de la pleamar.

Para el otorgamiento de las concesiones en dichas zonas el Servicio Nacional de Riego y Avenamiento y el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados emitirán su criterio obligatorio en el cual se pronuncien sobre los fenómenos con contaminación por intrusión salina u otros que puedan inutilizar o alterar sensiblemente el acuífero.” No hay entonces violación al principio precautorio en tanto SENARA –cuyo criterio es vinculante-, debe ser escuchada de previo a que se autorice la explotación de aguas subterráneas.

VI.Conclusión.- Un análisis general de las normas impugnadas, así como de la prueba documental aportada al expediente, demuestra que su contenido no cercena ni disminuye las competencias que tiene SENARA sobre la tutela y fiscalización del aprovechamiento del recurso hídrico, en concreto, sobre los procedimientos de perforación del subsuelo, la exploración y aprovechamiento de las aguas subterráneas y marinas. En relación con los artículos 17 y 29 del Decreto N° 35884-MINAET, no son inconstitucionales si se interpreta que el transcurso de la audiencia sin pronunciamiento de los entes respectivos, incluyendo claro está SENARA, no significa su conformidad, por lo que la falta de pronunciamiento no significa un criterio favorable. El Magistrado Castillo Víquez salva el voto y rechaza de plano la acción. El Magistrado Cruz Castro pone nota.

VII.Voto salvado del Magistrado Castillo Víquez. Siguiendo el criterio acertado de la Procuraduría General de la República, estimo que esta acción de inconstitucionalidad debió de rechazarse de plano, en vista de que “(…) es importante recordar que las competencias de SENARA no son de origen constitucional, por lo que la violación a sus competencias no produce un problema de constitucionalidad, sino de legalidad”. Tampoco se da una inconstitucionalidad indirecta, como lo demuestra el Órgano Asesor, pues, en este caso, el reglamento no afecta las competencias legales de SENARA, tal y como puede comprobarse adicionalmente del informe rendido por parte del MINAET. En este sentido, no estamos ante el supuesto de una violación evidente y manifiesta de lo dispuesto por el legislador por parte de la norma infralegal, caso en el cual este órgano jurisdiccional sí sería competente. Ergo, el asunto que plantea el accionante corresponde a la jurisdicción ordinaria, y no a la constitucional. Así las cosas, me pronuncio por rechazar de plano la acción, como en efecto se hace. El Magistrado Castillo Víquez salva el voto y rechaza de plano la acción. El Magistrado Cruz Castro pone nota.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción. En relación con los artículos 17 y 29 del Decreto N° 35884-MINAET, no son inconstitucionales si se interpreta que el transcurso de la audiencia sin pronunciamiento de los entes respectivos, incluyendo claro está SENARA, no significa su conformidad, por lo que la falta de pronunciamiento no significa un criterio favorable. El Magistrado Castillo Víquez salva el voto y rechaza de plano la acción. El Magistrado Cruz Castro pone nota.

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Luis Paulino Mora M.

Gilbert Armijo S.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Jorge Araya G.

Acción de Inconstitucionalidad 11-003730-0007-CO Nota separada del magistrado Cruz Castro:

La tutela de los recursos naturales, especialmente el recurso hídrico, requiere una atención cuidadosa e integral, porque la presión sobre los recursos derivados del agua aumenta aceleradamente, no sólo por el crecimiento de la población y la disminución de caudal de los cursos de agua, sino porque surge un creciente interés de transformar las prioridades en la asignación del agua, postergando los intereses comunitarios en esta materia. América Latina, incluido el istmo centroamericano, no escapa a estas presiones y variaciones en las prioridades, el crecimiento demográfico y el uso industrial y lucrativo del agua, afectará, indudablemente, el recurso hídrico. Frente a este panorama en el que el agua escasea y aumenta su valor económico y estratégico, debe agregarse otro dato grave y preocupante: Los acuíferos se encuentran en condición de alta vulnerabilidad, situación que amenaza la salud pública y los ecosistemas. Un alto porcentaje de las aguas servidas son descargadas en forma cruda a los ríos. El saneamiento de aguas apenas cubre 50% de la población del Área Metropolitana y 25% en todo el país. Únicamente 4% de las aguas residuales recibe algún tipo de tratamiento. (http://www.alianzaporelagua.org/documentos/GIRH-Costa-Rica.pdf).

El recurso hídrico es prioritario y estratégico, por eso su utilización requiere planificación. En el caso del decreto que se objeta, su contenido debe examinarse en un contexto que no explicita el decreto, puesto que se emitió ignorando criterios y limitaciones que en la interpretación conforme, ha debido puntualizarse, recordándole a las autoridades encargadas de la protección y administración de las fuentes de agua, el cumplimiento de obligaciones que debieron incluirse en las disposiciones que contiene el decreto. El debilitamiento del criterio vinculante de órganos especializados en materia de aguas, la pretensión de derivar efectos jurídicos del silencio positivo, en perjuicio del medio ambiente, son pretensiones que bien pueden derivarse de las normas que objeta el accionante y que han requerido que el voto del tribunal deba puntualizar el contexto en el que deben evaluarse unas normas, que si bien son reglamentarias, esta condición jurídica no le resta trascendencia a la materia que regulan.

En un informe sobre las amenazas que se ciernen sobre el recuro hídrico, se reportan las siguientes: “..La falta de ordenamiento territorial, los cambios en el uso, la deforestación, el deterioro de las cuencas hidrográficas y la contaminación de las fuentes de agua, amenazan su potencial. Aunado a lo anterior, el sector hídrico en el país, tiene problemas de dispersión de autoridad, descoordinación interinstitucional, serios rezagos en inversión pública, falta de un programa de monitoreo sistemático que permitan conocer la cantidad y calidad del recurso, legislación dispersa, obsoleta y poca voluntad política para invertir en infraestructura y recursos humanos…” Las vulnerabilidades mencionadas evidencian la trascendencia constitucional que tiene la reglamentación que se objeta en la acción planteada por José María Villalta Flores-Estada. Si bien el voto del tribunal declara sin lugar la acción, agregando una interpretación conforme al derecho de la constitución, el contenido de la decisión destaca una serie de exigencias constitucionales que se ignoraron en el texto reglamentario cuestionado.

Fernando Cruz C.

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