Administrative Silence and SENARA’s Binding Technical OpinionSilencio administrativo y criterio vinculante de SENARA

*110037300007CO* CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours and zero minutes on the third of February of two thousand twelve.

Action of unconstitutionality filed by J.M.V.F.E., of legal age, holder of identity card number […], attorney, resident of Sabanilla de Montes de Oca, San José, in his dual capacity as a citizen and a member of the Legislative Assembly of the Republic of Costa Rica for the 2010-2014 constitutional term, seeking a declaration that Articles 9, 10, 11, 12, 15, 17, 20 and 29 of Decreto Ejecutivo N° 35884-MINAET, “Reglamento de Perforación del Subsuelo para la Exploración y Aprovechamiento de Aguas Subterráneas,” Decreto Ejecutivo N° 35882-MINAET, “Reglamento de Registro de Pozos sin número y Habilitar el Trámite de Concesión de Aguas Subterráneas,” and Article 3 of Decreto Ejecutivo N° 35870-S-MINAET, “Reglamento de Concesiones de Agua Marina para Desalinización,” are unconstitutional. Ana Lorena Brenes Esquivel, representing the Procuraduría General de la República, and René Castro Salazar, Minister of Environment, Energy and Telecommunications (MINAET), also participated in the proceedings.

Findings of Fact:

1. 1In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at sixteen hours and nineteen minutes on 28 de marzo del 2011, the petitioner requests a declaration that Articles 9, 10, 11, 12, 15, 17, 20 and 29 of Decreto Ejecutivo N° 35884-MINAET, “Reglamento de Perforación del Subsuelo para la Exploración y Aprovechamiento de Aguas Subterráneas,” Decreto Ejecutivo N° 35882-MINAET, “Reglamento de Registro de Pozos sin número y Habilitar el Trámite de Concesión de Aguas Subterráneas,” and Article 3 of Decreto Ejecutivo N° 35870-S-MINAET, “Reglamento de Concesiones de Agua Marina para Desalinización,” are unconstitutional. The petitioner considers that the challenged provisions violate this right, enshrined in Articles 50 and 89 of the Constitution, insofar as they undermine, weaken, or entirely disregard the statutory powers of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento concerning the protection of groundwater, thereby facilitating, he alleges, the overexploitation and contamination of this highly vulnerable resource.With respect to Decreto Ejecutivo número 35884-MINAET, he explains that Article 9 arbitrarily limits SENARA’s participation in defining drilling-regulation zones and that Article 10 does the same with respect to defining reserve zones, insofar as these provisions transfer those powers to MINAET. The petitioner states that this results in the disregard of groundwater-vulnerability matrices prepared by SENARA. He asserts that, through these provisions, the Executive Branch seeks to eliminate the statutory obligation to comply with SENARA’s determinations regarding aquifer vulnerability, thereby usurping that institution’s powers. He states that Articles 12 and 15, subsection f), of the same Decree establish that technical studies will be required only in cases of saltwater intrusion, that is, when the drilling site is located less than one kilometer from the coast, or when it is located less than 100 meters from other wells, streams, rivers, or springs (nacimientos de agua).He explains that the provision also authorizes MINAET to dispense with the studies in cases of saltwater intrusion, at the discretion of that Ministry’s Water Directorate. The petitioner alleges that the purpose of submitting technical studies is to ensure that neither the water resource nor third parties with superior rights will be adversely affected, and therefore such studies cannot be dispensed with. Furthermore, he contends, this provision also infringes the statutory powers granted to SENARA, under which its determinations are binding. Regarding Articles 17 and 29 of the aforementioned Decree, the petitioner states that it restricts the determination SENARA may issue regarding well drilling, because it provides that this institution must rule on the technical feasibility of drilling and the well’s construction design, thereby excluding matters related to the exploitation, maintenance, and protection of the water resource.He asserts that this provision seeks to silence SENARA’s technical determination by limiting it to construction-related technical matters. He also criticizes the fact that this article gives SENARA a non-extendable period of ten days in which to issue its determination, providing that otherwise the proceeding will continue. The petitioner considers this contrary to Article 4 of the Ley Forestal, which provides that positive administrative silence (silencio positivo) cannot apply in environmental matters. He asserts that challenged Article 29 also violates that provision insofar as it exempts the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados from the requirement to obtain SENARA’s technical study if that institution does not respond within ten business days. Regarding Article 20 of the same Decree, the petitioner explains that it provides that MINAET may conduct studies concerning the hydrogeological feasibility of drilling, the aquifer’s water potential, and the project’s water demand, which must be carried out when it is determined that the drilling may impair the water resource.The petitioner’s position is that this reduces the performance of technical studies from a statutory and constitutional obligation to a discretionary determination by MINAET, which is granted the power to dispense with them. He states that Decreto Ejecutivo número 35882-MINAET regulates the enrollment and registration of wells drilled without a permit and the procedure for granting them a water concession (concesión de aguas). He asserts that it seeks to legalize the operation of illegally drilled wells. He contends that, although legalizing the status of these wells is advisable, the procedure established in the challenged decree leaves groundwater unprotected and violates the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment, insofar as it omits the performance of technical studies by SENARA and unlawfully waives the requirement for prior technical studies concerning the environmental impact of groundwater exploitation.He reiterates that these provisions once again disregard SENARA’s statutory powers. He refers to the potential risks involved in allowing a well constructed without certainty that it would not adversely affect the water resource to continue operating. He further considers that the provisions of the challenged Decree create an incentive for owners of illegally drilled wells because, far from penalizing them for failing to conduct the environmental impact studies required before drilling, the law exempts them from complying with that obligation. He maintains that this discriminates against persons who did comply with their statutory obligations. He adds that the principal danger of allowing this Decree to remain in force is that it encourages an increase in illegal well drilling by permitting interested parties to avoid conducting environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental).He states that Article 3 of Decreto Ejecutivo número 35870-S-MINAET excludes SENARA’s participation with respect to that institution’s technical determination concerning the water resource and hydrogeological studies, the latter being contemplated only for cases in which saltwater intrusion may contaminate inland waters; this, he alleges, once again infringes SENARA’s statutory powers by omitting the requirement for that institution’s technical studies. The petitioner’s position is that the omission or express exclusion of technical studies under the challenged provisions not only violates the law but also entails a reduction in existing levels of environmental protection, placing groundwater in serious jeopardy, in clear violation of Articles 50 and 89 of the Political Constitution. He refers to the case law of this Court, which has recognized the importance of SENARA’s oversight in safeguarding the right to a healthy environment and has emphasized the importance of protecting groundwater.He reiterates that the challenged provisions impose positive administrative silence to the detriment of the protection of the country’s groundwater, thereby severely weakening environmental protection because they create an avenue for granting permits for well drilling and groundwater exploitation without first obtaining SENARA’s technical determination. The petitioner’s position is that the challenged provisions violate the precautionary principle (principio precautorio) in environmental matters, from which it follows that, before authorizing an activity, the Administration must have affirmative certainty that the environment will not be adversely affected under any circumstances. He alleges that this requirement cannot be met if the challenged provisions authorize the most basic environmental impact studies to be disregarded. He refers to prior judgments of this Chamber, which has reiterated the importance and mandatory nature of obtaining SENARA’s authorization to carry out projects for the extraction and exploitation of water resources.The petitioner considers that the challenged provisions permit activities capable of significantly affecting the environment to be relieved of their statutory obligation to undergo an environmental impact assessment duly approved by the competent technical authorities, and he alleges that this contravenes Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, Principle 17 of the Rio Declaration on Environment and Development, and the right to a healthy and ecologically balanced environment established in Article 50 of the Constitution. He requests that the challenged provisions be declared unconstitutional.

He alleges that the challenged provisions violate Articles 11, 50 and 89 of the Political Constitution by authorizing well drilling and groundwater use without technical studies by the Servicio Nacional de Riego y Avenamiento (hereinafter SENARA), applying positive administrative silence, and eliminating the environmental-viability requirement for illegally drilled wells. He considers that the challenged provisions violate the right to a healthy and ecologically balanced environment because they disregard SENARA’s statutory powers concerning groundwater protection.

1. 2To establish his standing (legitimación) to bring this action of unconstitutionality, he states that it derives from the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, insofar as he appears in defense of diffuse interests (intereses difusos), such as those relating to the environment.
2. 3By an order issued at fourteen hours and forty-one minutes on veintitrés de agosto del dos mil once, the action was admitted for consideration, and the Procuraduría General de la República and the Minister of Environment and Energy were given an opportunity to be heard.
3. 4The Office of the Attorney General of the Republic submitted its report at siete horas ocho minutos del catorce de setiembre del dos mil once. It states that the petitioner attributes to the challenged provisions a weakening, with environmental repercussions, of the powers vested in SENARA. In this regard, it is important to recall that SENARA’s powers are not constitutional in origin; therefore, a violation of those powers does not raise an issue of constitutionality, but rather one of legality. If that disregard of its powers were to raise a constitutional issue, at most it could constitute indirect unconstitutionality (inconstitucionalidad indirecta), arising from an alleged violation of the law by the Regulations. Nevertheless, it considers that no such indirect violation exists either. SENARA has express jurisdiction and mandatory functional specialization in this area, pursuant to Article 3, subsections ch) and h), of its enabling law, No. 6877 de 18 de julio de 1983, to conduct studies enabling the designation of “drilling-regulation zones (zonas de regulación a la perforación)” and “reserve zones (zonas de reserva).” The petitioner considers that the protection and oversight function has been disregarded.However, this conclusion results from reading the challenged Decree in isolation. The objection is resolved by examining Transitory Provision IV of that same Decree and Article 38 of the Organic Regulations of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, Decreto Ejecutivo No. 35669 del 4 de diciembre del 2009, which assign it the task of coordinating the issuance of the respective Decrees and provide for SENARA’s participation in that task. Furthermore, regarding the alleged restriction of the requirement for technical studies (estudios técnicos) for well drilling and the exclusion or limitation of SENARA’s technical criteria, it is important to recall that this Chamber has held that well drilling is an activity with “very low potential environmental impact,” which does not require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), unlike the use of groundwater, which is subject to the granting of a concession (concesión) and for which environmental approval (viabilidad ambiental) must be obtained from the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) (hereinafter SETENA).Furthermore, SENARA’s authority is established by law. Nevertheless, the specific statutory provisions allegedly violated are not identified. Regarding the second point, affirmative administrative silence (silencio positivo) is provided for in the underlined passages; the advisory body considers that the principle of interpretation in conformity with the Constitution (principio de interpretación conforme a la Constitución) requires the challenged passages to be understood as constitutional insofar as the expiration of the period allowed for the consultation does not give rise to a presumption that those entities issued a favorable opinion, consistent with the Chamber’s extensive case law on the matter. With respect to the unnumbered Regulations for the registration of wells and authorization of the groundwater-concession procedure, Decreto No. 35882-MINAET, the petitioner raises objections concerning Articles 5 and 7, stating that SENARA is not afforded a prior consultation and that, for illegally drilled wells, the requirement to conduct an environmental impact assessment and obtain environmental approval granted by SETENA is omitted.Regarding consultation with SENARA, it must be taken into account that Decreto No. 35884-MINAET provides for such consultation “so that it may issue an opinion on the technical feasibility of the drilling and the well’s structural design…” (Article 17, second paragraph); accordingly, it would appear reasonable to omit that consultation when drilling has already occurred and the wells have already been constructed. Moreover, these Regulations do require the submission of a copy of all documents provided to SENARA (Article 10). With respect to environmental approval, it should be emphasized that the Decree provides for the granting of a concession for the continued use of water resources: “Registration of the well does not confer the right to use the water, for which a concession is required.” (Article 9). And, as stated in decision No. 8355-, a concession for the use of groundwater requires environmental approval (see also this Chamber’s decision No. 2019-2009).Finally, regarding Article 3 of the Regulations on Seawater Concessions for Desalination, Decreto No. 35870-S-MINAET, the petitioner considers that this article excludes SENARA’s technical opinion. However, the Office of the Attorney General considers this to be an interpretation made in isolation from the remainder of the legal system, since provisions exist that always require SENARA’s opinion to be taken into consideration. The Office of the Attorney General of the Republic considers that the final paragraph of Article 17 and the first paragraph of Article 29 are not unconstitutional if, in conformity with the Constitution, the expiration of the consultation period without an opinion from the respective entities, including SENARA, is interpreted as not signifying their consent. Consequently, that failure to issue an opinion cannot be deemed a favorable opinion.
4. 5The Minister of Environment and Energy responds by means of a written submission filed at fourteen hours six minutes on diecinueve de setiembre del dos mil once. He states that he rejects the arguments on which this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is based, because the challenged provisions are necessary for groundwater management and are implemented in an integrated manner by MINAET, SENARA, and A y A, while at all times safeguarding the water resource and respecting the authority of those three institutions. He therefore requests that this High Court uphold the challenged provisions because they are consistent with the Political Constitution, particularly Articles 50 and 89 of our Constitution, and do not contravene the Legal System. The three challenged Decrees constitute legal instruments for “Integrated Water Resources Management” (“Gestión Integral de los Recursos Hídricos,” GIRH), whose purpose is to regulate the rights of access to water for life and development within a framework of national water security.Decreto 35884-MINAET, “Subsoil Drilling for the Exploration and Use of Groundwater” (“Perforación del Subsuelo para la Exploración y aprovechamiento de Aguas Subterráneas”), incorporates, beginning at the drilling-permit stage, an assessment based on criteria demonstrating an actual need for water, rather than allowing drilling solely because it is technically feasible for exploration, as had been the practice in Costa Rica before this legal provision. For its part, Decreto 35882-MINAET, “Registration of Unnumbered Wells and Authorization of the Groundwater Concession Procedure” (“Registro de pozos sin número y habilitar el trámite de concesión de aguas subterráneas”), seeks, in full compliance with all technical, scientific, and legal procedures and requirements governing drilling and water concessions (concesiones de agua) in the country, to facilitate the updating of water-extraction records so that actual water demand may be known, thereby providing greater certainty when SENARA or any other State institution prepares Water Balances (Balances de Aguas) for our aquifers.Finally, Decreto 35870-S-MINAET, “Regulations on Seawater Concessions for Desalination” (“Reglamento de Concesiones de Agua Marina para Desalinización”), regulates a subject whose administration falls within its authority pursuant to Ley de Agua No. 276. It initially establishes the applicable procedure and the requirements inherent to the right, which are supplemented by other requirements prescribed in other provisions, such as Environmental Viability (Viabilidad Ambiental), which is governed by a special regulation, namely the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, EIA), Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 24 de mayo de 2004, publicado en La Gaceta nº 125 del 28 de junio de 2004. The Minister states that MINAET, in the exercise of its authority, decides applications while taking into account the objections of SENARA and A y A. In SENARA’s case, although the regulations establish a response period in accordance with the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública), the fact remains that if that institution does not respond to the referral for comment (audiencia), or states that the drilling is not technically feasible, the drilling permit is not granted.Not a single drilling permit granted or denied by this Ministry’s Water Directorate (Dirección de Agua) has departed from SENARA’s technical opinion. Likewise, no favorable decision is issued unless that institution has expressly stated its position, because compliance with its technical opinion is mandatory. The foregoing is consistent with and complies with the order of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in the Judgment deciding the amparo proceeding (recurso de amparo), issued mediante voto N° 2009-000262 de las 14 horas y 30 minutos del 14 de enero de 2009, aclarado y adicionado mediante sentencia Nº 2010016538 de nueve horas del ocho de octubre de dos mil diez. He adds that mediante oficio DFOE-SD-0215 de 24 de febrero de 2011, an amendment was communicated regarding Informe DFOE-PGAA-11-2009 issued by the Contraloría General de la República, which nullified provision 4.3 a) of informe DFOE-PGAA-11-2009, addressed to SENARA and the Office of the Minister of Environment, Energy and Telecommunications, and added the following provision to section 4.4: “4.4.To the Minister of Environment, Energy and Telecommunications. / c) To issue, in accordance with subsection h) of article 3) of the Law Creating the National Groundwater, Irrigation and Drainage Service (Ley de Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento), Nº 6677, and with the ruling of the Constitutional Chamber in Resolución Nº 2009-000262 de las 14 horas, 30 minutos del 14 de enero de 2009, the relevant instructions to the Water Department (Departamento de Aguas) so that, henceforth, in proceedings for granting water permits and concessions, the opinions and decisions that SENARA must issue concerning the exploitation, maintenance, and protection of groundwater are requested and regarded as binding, mandatory, and final.” He states that mediante oficio DM-159-2010 de 7 de marzo de 2011, jointly signed by the Minister of MINAET and SENARA’s General Manager, a motion for reconsideration with a subsidiary appeal (recurso de revocatoria con apelación en subsidio) was filed against oficio DFOE-SD-0215-2011 issued by the Contraloría General de la República.That motion stated: “Accordingly, with knowledge of the statutory requirements, the procedure currently applied by the Water Directorate for granting well-drilling permits under the aforementioned Decree treats SENARA’s opinion as binding, and such permits are not granted unless SENARA has issued a favorable opinion.” This motion was supplemented mediante oficio DM-180-2011 de fecha 10 de marzo de 2011, again signed by the head of SENARA and the Minister of MINAET, because the Provisions Monitoring Area (Área de Seguimiento de Disposiciones) of the Contraloría cited an opinion (without a reference) from the Operational Oversight Division (División de Fiscalización Operativa) that had not been taken into account in the challenged oficio DFOE-SD-0215 de 24 de febrero de 2011. The cited motion, signed by Mr. Teófilo de la Torre Argüello in his capacity as Minister of MINAET and Mr. Bernal Soto Zúñiga, General Manager of SENARA, expressly states the following: “On that point, the cited report is challenged because the appellants, as representatives of MINAET and SENARA, agree that the opinions issued by SENARA in proceedings for granting drilling permits and groundwater concessions are final and mandatory, as has been the practice since Informe DFOE-PGAA-11-2009, de 17 de julio de 2009 was communicated, their binding nature being established by law in article 3 subsection h) of Ley Nº 6877 Ley de Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), del 18 de julio de 1983.” The mandatory nature of SENARA’s technical opinion regarding groundwater is illustrated even more clearly by the statements of the then Minister of MINAET and SENARA’s General Manager in the same filing of the motion, transcribed below: “Because the final and mandatory nature of SENARA’s decisions is established by law, the undersigned, in compliance with that provision—which ranks above an Executive Decree—adhere to SENARA’s determinations in the procedures for subsoil drilling and water concessions, as required by Decreto Nº 35884 de 7 de marzo de 2010, publicado en La Gaceta Nº 88 del 7 de mayo de 2010, ‘Regulations on Subsoil Drilling for the Exploration and Use of Groundwater’ (‘Reglamento de Perforación del Subsuelo para la Exploración y Aprovechamiento de Aguas Subterráneas’), pursuant to Chapter IV, Drilling Permits (De los permisos de perforación), articles 17 and 18.(…) It is clear and demonstrated by documentary evidence that, in drilling-permit application procedures, SENARA’s opinion is binding on the Water Directorate, which not only decides in accordance with SENARA’s determination but also denies applications that do not have a favorable opinion from that institution.” (…) In view of the foregoing, the undersigned request that the motions filed be granted and that the provision in oficio DFOE-SD-0215 de 24 de febrero de 2011, comunicado el 2 de marzo de 2011 be REFORMULATED to state that, in the procedure for applications for drilling permits and water-use concessions (concesiones de aprovechamiento de aguas), SENARA’s opinions are being treated as final and mandatory, as required by article 3 subsection h) of Ley Nº 6877, and that sentencia Nº 2010016538 de nueve horas cero minutos del ocho de octubre de dos mil diez, which supplements and clarifies sentencia Nº 2009-000262 de las 14 horas y 30 minutos del 14 de enero de 2009 regarding the necessary institutional coordination, is being complied with, as are the requirements of the Contraloría General de la República.” By oficio Nº 4667, the Monitoring and Environmental and Energy Services Area (Área de Seguimiento y Servicios Ambientales y de Energía) of the Contraloría General de la República issued resolución de las 15 horas 30 minutos del 27 de mayo de 2011, Nº DFOE-SD-0467 y DFOE-AE-0149, which partially granted the motion for reconsideration filed by MINAET and SENARA and revoked provision 4.4 c), which had been added to informe PGAA-11-2009.That decision was affirmed on appeal by the Comptroller General of the Republic through oficio Nº 6361 DC-0284, resolución R-DC-116-2011 de las 9 horas del 14 de julio de 2011. He states that the petitioner’s arguments are the product of a biased analysis, not only because it fails to take into account what has been explained regarding the integrated management of water resources and the express coordination among MINAET, SENARA, and A y A, but also because it does not analyze the procedure for granting drilling permits in light of other legal provisions that must be applied integrally, as in the case of Decreto Ejecutivo Nº 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, under which surface-water and groundwater concessions require an environmental assessment (evaluación ambiental) by SETENA. Regarding compliance with the requirements of the Contraloría General de la República, the three institutions developed the comprehensive procedure, which is applied in full and was officially communicated to the oversight body.Furthermore, no application for water use (aprovechamiento de aguas) is processed unless the activity has obtained the respective environmental viability for the concession, in compliance with the cited Decreto Ejecutivo Nº 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, which is also supported by the Constitutional Chamber’s ruling in expediente Nº 05-015450-0007-CO, which declared Decreto Ejecutivo Nº 32734-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC unconstitutional solely insofar as it removed the granting of surface-water and groundwater concessions and permits from the list of activities that must first obtain an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) from SETENA. Regarding the challenged article 9, it must be clarified that a well-drilling regulation zone (zona de regulación a la perforación de pozos) is understood to mean an area where regulation is necessary, according to studies, because of water-balance conditions, water quality, or special circumstances and where, as conclusively shown by technical studies, drilling must be regulated, whether by prohibiting drilling entirely or by establishing conditions relating to flow rate, operating hours, priority of use, and so forth.The article requires the Executive Branch to promulgate an Executive Decree regulating such zones. That article directs MINAET, in its capacity as the governing authority for water matters, to establish the legal regulations (decree) required to regulate, as appropriate, the different aquifers identified by SENARA and A y A through technical studies conducted in accordance with an approved methodology.

According to report AT-1428-2011 of 09 de setiembre de 2011 from the Dirección de Agua, for the purpose of integrating assessment criteria, MINAET, together with SENARA and A y A, published the “Hydrogeological Methodologies for Assessing Groundwater Resources” (“Metodologías Hidrogeológicas que Evalúan los Recursos Hídricos Subterráneos”) in La Gaceta Nº 243 of 15 de diciembre del 2010. SENARA’s enabling law, Nº 6877, provides in Article 3º, subsections ch) and e), that the functions of that institution are: “ch) To investigate, protect, and promote the use of the country’s water resources, both surface water and groundwater; (…) e) To conduct, coordinate, promote, and keep current the hydrological, hydrogeological, agrological, and other research it deems necessary in the country’s watersheds, as well as socioeconomic and environmental research in the areas and regions where irrigation and drainage districts may feasibly be established.” Naturally, when MINAET establishes those “well-drilling regulation zones” (“zonas de regulación a la perforación de pozos”) by executive decree, it takes SENARA’s research into account, whether such research consists of studies or the “vulnerability matrices” (“matrices de vulnerabilidad”) cited by the petitioner and which, according to him, are being disregarded.

Pursuant to Article 9 of the challenged Regulation, SENARA, through Management Office Letter No. GE-643-2011 of 10 de mayo de 2011, received on 10 de mayo de 2011, and Office Letter DIRH-587-2011 of 5 de julio de 2011, signed by geologist Clara Agudelo of the Unidad de Gestión Hídrica of SENARA’s Dirección de Investigación y Gestión Hídrica, submitted the studies prepared by that institution as of the promulgation date of Decreto 35884-MINAET. The aforementioned Interinstitutional Technical Committee immediately began analyzing the studies submitted in order to comprehensively determine whether regulation is warranted on the basis of the study prepared by SENARA and whether a legal rule establishing well-drilling regulation zones should be issued because of the vulnerability of those zones, as provided in the challenged Article 9. With respect to Article 10, it states that “aquifer reserve zones” (“zonas de reserva acuífera”) are aquifers which, because of their importance for supplying the population, are considered in need of protection and regulation.

A y A, through resolutions of its Board of Directors, has defined aquifer reserve zones in which drilling must be regulated. As with Article 9, Article 10 seeks legal certainty and technical certainty by incorporating the technical criteria of A y A and SENARA, in accordance with their respective powers, so that those aquifer reserve zones may be established by Executive Decree. Accordingly, under the same terms set forth above regarding the establishment of regulation zones (Article 9), and under the concept of integrating institutional rules and powers, the intention is to establish reserve zones through a technical provision consistent with the roles of each body. According to SENARA’s studies, it is necessary to assess and define the regulation of certain aquifer systems so that the Executive Branch may issue a Decree establishing the conditions under which exploitation may occur. Pursuant to the applicable law and case law, the Minister of MINAET, as the highest-ranking authority, has governing authority over the water sector and, among many other functions, is responsible for and empowered to issue, by executive decree, mandatory directives, rules, and regulations concerning the rational use and protection of natural resources.

That is the purpose of Articles 9, 10, and 11: to provide water security for the results of studies prepared by SENARA, AyA, and the Dirección de Aguas. With respect to Article 12, it states that this article does not limit the cases or circumstances in which technical studies will be required and must be applied in harmony with the rest of the legal system. In its effort to decide matters on the basis of supporting scientific information, the Administration requires an applicant seeking a drilling permit to submit these studies beforehand and upon filing the application when conditions exist suggesting possible saltwater intrusion (“intrusión salina”) and interference between wells or with a body of water, all for the purpose of protecting the water. The petitioner’s interpretation considers the provision in isolation from the procedure created by that same Decree and does not reflect the actual procedure, because it must always undergo technical evaluation by SENARA and A y A, since SENARA’s technical criterion is binding, including as to whether the saltwater-intrusion studies may be dispensed with.

In that regard, it is important to consider Article 17 of Decreto Nº 35884-MINAET, which provides, in relevant part: “Article 17.—Hearings. The Dirección de Agua of MINAET, (…) shall give the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) an opportunity to be heard so that it may issue an opinion on the technical feasibility of the drilling and the well’s construction design, which must be duly reasoned and supported by technical and scientific evidence.” The proceeding is a connected series of procedural acts. It is clear that a rule cannot be interpreted in isolation, because doing so creates a risk of misinterpreting how it applies. With respect to Article 13, it indicates that it concerns the “well setback distance” (“distancia de retiro de pozos”) established by Article 8º of the Ley de Aguas, an operational setback distance of up to 40 metros from the well, understood as the area immediately surrounding the well that must be maintained to permit access to the well system and to provide the aquifer with security and protection from nearby activities.

This setback distance may be shorter if a technical contaminant-transport study (“estudio técnico de tránsito de contaminantes”) is submitted substantiating the certainty that the activities conducted are harmless to the aquifer. All of this has been regulated in accordance with the judgments of the Sala Constitucional Nº 2008 - 015657, of 11 hora y 45 minutos del 17 de octubre de 2008, and 2008-18934 of 14:24 horas del 19 de diciembre de 2008. According to those judgments, the purpose of establishing well-protection perimeters (“perímetros de protección de pozos”) is to protect groundwater or aquifers, a method that includes protecting the boundaries of catchment areas, including wells, through an administrative intervention measure involving the definition of protection perimeters to preserve the quality and quantity of groundwater. Decreto Nº 35884-MINAET must be read systematically and comprehensively in order to understand that the circumstances in which technical studies are requested are not being limited, nor are such studies being dispensed with a priori; rather, those articles address the very matters that the petitioner, based on an inaccurate reading of the rules, considers to violate the fundamental rights enshrined in the Constitución Política.

Article 17 provides that, during the drilling application procedure, the Dirección de Agua shall give AyA and SENARA an opportunity to be heard. As explained above, the binding nature of SENARA’s technical criterion, which derives from Ley Nº 6877 del 18 de julio de 1983, “Ley de Creación Del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA),” Article 3º, subsections ch) and e), is not disputed. It states that SENARA’s possible failure to respond within the ten days available to answer the request for its views provided for in the challenged Article 17 does not result in approval of the application. On the contrary, pursuant to Article 3 of the “Ley de Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA),” the Dirección de Agua denies the application to drill into the subsoil for groundwater use (“aprovechamiento de aguas subterráneas”). The procedure may continue without SENARA’s response, but not in order to grant the application, as the petitioner mistakenly interprets it; rather, it continues so that the applicant’s petition may be decided, in that case by denying the application.

Article 17 of the challenged Decree must be read together with Article 4 of the Ley Forestal, insofar as positive administrative silence (“silencio positivo”) does not apply in environmental matters, a rule with which this Ministry is naturally well acquainted, as it is with the constitutional case law on the subject. As for the challenged Article 20, it indicates that the Dirección de Agua has no discretion to decide whether to request a study on the hydrogeological feasibility of the drilling, the aquifer’s water potential, and the water demand of the project or activity. Rather, if the information submitted and the technical studies raise doubt as to whether the drilling permit should be granted, it must request those studies and provide them to SENARA and AyA, pursuant to Article 17, so that they may issue their opinions, as part of the documentation always attached to drilling applications that are forwarded to SENARA and AyA for their views.

With respect to Decreto Ejecutivo Nº 35882-MINAET, Reglamento de registro de pozos sin número y habilitar el trámite de concesión de aguas subterráneas” of 7 de abril de 2010, it states that the Contraloría General de la República, División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, as a result of the audit and according to Informe DFOE-PGAA-11-2009 Resumen Ejecutivo, ordered MINAET, AyA, and SENARA to “(...) b) Jointly develop a strategy that, in accordance with the powers of each institution, defines the actions to be taken to obtain an inventory of wells drilled in the country’s coastal zones….c) (….)”. Accordingly, the process for registering unnumbered wells (“pozos sin número”) and enabling the processing of groundwater concessions (“concesión de aguas subterráneas”), provided for in Decreto 35882-MINAE, is intended to update current water demand or consumption so that this discrepancy may be corrected in future water balances.

It consists of assessing the feasibility of wells drilled without a MINAET permit through a procedure for determining whether the drilling is technically and legally of a kind for which, if it were to be performed, a drilling permit could be granted. In other words, it is not a registry of all wells drilled before the year 2002, but only of those wells for which registration is requested. The application will be evaluated by the three institutions that share powers over groundwater—MINAET, AyA, and SENARA—within the framework of current legislation and on the basis of the case law of the Sala Constitucional regarding the powers shared by those institutions in water management, particularly groundwater management; Integrated Water Resources Management (“Gestión Integrada del Recurso Hídrico”); MINAET’s governing authority over that resource; and technical certainty that those wells do not impair groundwater resources and may be registered for use.

It states that the difference between an unnumbered well registered under Decreto Nº 35882-MINAET and another well for which a drilling permit is requested is that, while the former did not obtain a drilling permit, the latter did, although technically both wells must fully comply with the legal framework governing drilling, as well as with the technical studies and AyA’s criterion and SENARA’s binding criterion. It must be noted that the petitioner is incorrect, because it is not true that the Decree whose constitutionality is challenged leaves groundwater unprotected. It bears repeating that this Decree integrates the process for registering an unnumbered well with the process for granting a water-use concession, and they are therefore processed as a single application.

The petitioner overlooks the integration of the application process for registration (inscripción) of an unnumbered drilled well (pozo perforado sin número) with the application for a water concession (concesión de agua). Because the well for which registration is sought is a drilled well, it is entered and recorded in the registry and assigned a number; it must be recalled that the well already exists and that registration does not confer the right to use the water, all pursuant to the aforementioned Article 9 of Decreto nº 35882-MINAET. As provided by that same article, the public notice (edicto) specified in Article 179 of the Ley de Aguas is published. Given that the well has already been drilled, there can be no prior hearing (audiencia previa) before SENARA for it to issue an opinion regarding the drilling. After the legally required public notice has been published, the Dirección de Agua convenes SENARA and AyA to a hearing regarding the application for legalization (legalización) of an unnumbered well, so that they may issue their opinions within 10 days.

Those 10 days are established to coincide with the ten-day hearing granted for new applications for drilling permits (permisos de perforación) and water concessions processed pursuant to Decreto Ejecutivo Nº 35884-MINAET. Again, that period does not mean that if those institutions, specifically SENARA, fail to issue an opinion, the concession is thereby authorized. The arguments concerning Article 17 of Decreto Ejecutivo Nº 35884-MINAET, “Reglamento de Perforación del Subsuelo para la Exploración y aprovechamiento de Aguas Subterráneas,” are reiterated here with respect to the binding nature (carácter vinculante) of SENARA’s technical opinion (criterio técnico). Environmental feasibility (viabilidad ambiental) is another matter in connection with which the petitioner analyzes the challenged provision (norma impugnada) in isolation. On the one hand, the environmental assessment (evaluación ambiental) concerns the water concession; on the other hand, an environmental assessment of the concession is indeed conducted.

It is clear that the environmental assessment of the groundwater concession (concesión de aguas subterráneas) is conducted in accordance with the aforementioned Decreto Ejecutivo Nº 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, which provides that surface-water and groundwater concessions must undergo environmental assessment, rather than the drilling itself. The petitioner seeks to require environmental feasibility for the drilling; however, the cited provision establishes that water concessions are what must be assessed. In fact, no application to register an unnumbered well is processed unless it has the corresponding environmental feasibility approval, meaning approval for the concession, not for the drilling. This is supported by the ruling of the Sala Constitucional in expediente Nº 05-015450-0007-CO, which declared Decreto Ejecutivo Nº 32734-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC unconstitutional solely insofar as it removes the granting of surface-water and groundwater concessions and permits from the list of activities that must first obtain an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) from SETENA.

Finally, regarding Article 3 of Decreto Ejecutivo Nº 35870-S-MINAET, del 19 de febrero de 2010, “Reglamento de Concesiones de Agua Marina para Desalinización,” the petitioner considers that Article 3 excludes SENARA’s involvement with respect to that institution’s technical opinions relating to water resources and hydrogeological studies (estudios hidrogeológicos), since the latter are required only in cases that could cause “contamination by saltwater intrusion into inland waters (contaminación por intrusión salina de las aguas continentales).” In this regard, it must be clarified that desalination (desalinización) may be carried out by taking seawater directly from the ocean—known as an open-sea intake (toma abierta en el mar)—or through beach wells (pozos playeros) in the zona marítimo terrestre. These are the only types of intakes authorized by the regulation; taking water from the public area of the Zona Marítimo Terrestre is not authorized.

Every desalination facility produces a hypersaline discharge (vertido hipersalino) that is returned to the sea. Although no salts are added beyond those already present in the sea, they are indeed returned in concentrated form. In the case of distillation desalination plants, that discharge also has a temperature approximately 10 ºC higher than that of the sea. In short, reject streams from desalination plants (rechazos de las desaladoras) must undergo environmental analysis because of localized salt concentrations and, in some cases, because of the increase in temperature and potential effects on marine flora and fauna. The provision addresses this by requiring, as a prerequisite for considering the water concession, environmental feasibility approval from the Secretaria Técnica Nacional Ambiental (SETENA). The water-concession process follows a procedure similar to that for an application to use surface water (solicitud de aprovechamiento de aguas superficiales), with publication of the legally required public notice in accordance with Article 179 of the Ley de Aguas.

After the public notice has been published, the Dirección de Agua forwards the application to AyA and SENARA so that, within the one-month period established by the aforementioned Article 179, they may issue their opinions on the concession application. It bears reiterating that this Ministry respects the mandatory nature of SENARA’s technical opinion and that applications lacking its technical approval (aval técnico) will not be decided. It considers that the petitioner’s concern, rather than arising from a constitutional defect (vicio de constitucionalidad) in the challenged provision, stems from an inaccurate reading of the provision and a failure to interpret it as part of the legal system (Ordenamiento Jurídico). Furthermore, from a geological standpoint, as provided in Article 3), subsection g), of Decreto Nº 35870-S-MINAET, drilling near the coast must be supported by a hydrogeological study that guarantees and demonstrates the technical feasibility (viabilidad técnica) of the proposed intake, so that it does not cause contamination of inland waters through saltwater intrusion. This measure ensures technical certainty regarding the feasibility of drilling into the subsoil to use seawater.

1. 6The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 181, 182 and 183 of 21, 22 and 23 September two thousand eleven.
2. 7Through briefs filed with the Clerk’s Office of the Sala Constitucional at thirteen hours twenty-eight minutes on three November, nine hours thirteen minutes on four November, fourteen hours forty-six minutes on sixteen November, thirteen hours thirty-six minutes and thirteen hours thirty-seven minutes on eighteen November, on eighteen November, all in two thousand eleven, and fourteen hours thirty-four minutes on thirteen January two thousand twelve, […] and a group of signatories request that the Chamber, in view of the serious consequences arising from the failure to process permits for drilling wells, exceptionally order that the applications submitted continue to be adjudicated. The petitioners state that the merits of this action concern jurisdiction over the consultation that MINAET must conduct with SENARA when granting permits to drill water wells. Because some of the challenged provisions must be applied during the processing of the various proceedings governed by the challenged Decrees, the Dirección de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones issued DA-3795-2011 and ordered that, in connection with Decreto 35882-MINAET, applications for subsurface drilling for the exploration and use of groundwater would be accepted until seven September 2011, and the admissibility review would remain pending until the action was decided.With regard to Decreto 35884-MINAET, it ordered that applications for permits for subsurface drilling for the exploration and use of groundwater would continue to be accepted and their admissibility reviewed, and that the proceeding would be stayed upon issuance of the hearing notice. Lastly, in connection with Decreto N° 35870-S-MINAET, it determined that applications for concessions of seawater for desalination would continue to be accepted and that the admissibility review would remain stayed until the Chamber rules on its constitutionality. The intervening parties state that this decision causes them serious harm because it restricts access to water by preventing the continued processing of well-drilling permits for an indefinite period.
3. 8The statutory requirements have been fulfilled in the proceedings.

Justice Calzada Miranda writes the opinion; and,

Considering:

I.On admissibility. Admissibility of the action.- Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the prerequisites determining the admissibility of actions of unconstitutionality (acciones de inconstitucionalidad), requiring the existence of a matter pending resolution in administrative or judicial proceedings in which unconstitutionality has been invoked; this requirement is unnecessary in the exceptional cases established in the second and third paragraphs of that article, namely, when the nature of the provision does not entail individual or direct injury, when the action is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole, or when it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República or the Defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective spheres of authority.

Based on the foregoing, the general rule requires a prior matter, and the circumstances in which the Sala Constitucional may be petitioned directly are exceptional. Under the first circumstance contemplated in paragraph 2° of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged provision must not be susceptible to specific application that would subsequently allow the implementing act to be challenged and consequently used as the underlying matter. The text in question provides that the action is proper when “because of the nature of the matter, there is no individual or direct injury”; that is, when, because of that same nature, the injury is collective (the antonym of individual) and indirect. This would apply to acts that injure the interests of particular groups or corporations as such, rather than directly injuring their individual members. Second, it provides for the possibility of bringing an action in defense of “diffuse interests”; this concept, whose content has gradually been delineated by the Chamber, may be summarized as follows, using the terms employed in this Court’s judgment 3750-93, issued at 15:00 hours on 30 July 1993:

“… Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot under our law—as this Chamber has already stated—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or defined groups can be identified or readily identified in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests concerning a community as a whole. They are therefore individual interests that are simultaneously dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and, consequently, sustain actual or potential harm that is more or less equal for all. Thus, it is rightly said that they are the equal interests of groups situated in particular circumstances and, at the same time, of each of their members. In other words, diffuse interests have a dual nature, because they are both collective—being shared by the public at large—and individual, and may therefore be asserted in that capacity.” As this Court already stated in judgment 2001-8239, issued at 16:07 hours on 14 August 2001:

“…Diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, consumption of a certain product, etc. In such cases, the interest is dispersed, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. In these cases, of course, a challenge brought by a member of one of these sectors pursuant to paragraph 2° of Article 75 must necessarily concern provisions affecting that person in that capacity. This Chamber has identified various rights as ‘diffuse,’ including the environment, cultural heritage, protection of the country’s territorial integrity, and proper management of public expenditure, among others. Two clarifications must be made in this regard: first, the aforementioned legal interests extend beyond the sphere traditionally recognized for diffuse interests, since they concern, in principle, matters affecting the national community rather than particular groups within it; environmental harm does not merely affect the residents of a region or the consumers of a product, but injures or places at serious risk the natural heritage of the entire country and even of Humanity.

Likewise, ensuring the proper management of public funds authorized in the National Budget is an interest of all inhabitants of Costa Rica, not merely of any particular group among them. Second, the list developed by the Sala Constitucional is merely descriptive, arising from its duty—as a judicial body—to limit itself to deciding the cases submitted to it; under no circumstances may it be understood to mean that only those rights expressly recognized as diffuse by the Chamber may be regarded as such. Such a conclusion would entail an undesirable reversal in the scope of the rule of law and its correlative ‘rights-based State,’ which—as in the Costa Rican model—is founded on the premise that limitations on freedoms must be express, since those freedoms are inherent in the human condition itself and therefore require no official recognition. Finally, when paragraph 2° of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional refers to interests ‘concerning the community as a whole,’ it means the legal interests explained above, namely those held by the very bearers of sovereignty, each of the inhabitants of the Republic.

This does not mean, therefore, that any person may petition the Sala Constitucional to protect any interest whatsoever (popular action (acción popular)); rather, every individual may act in defense of those interests affecting the entire national community, and no attempt to provide an exhaustive list is valid in this area either.”

II.Standing of the petitioner in this particular case.- Based on the reasoning set out in the preceding considering clause (considerando), the action must be admitted. Although SENARA’s powers are statutory, given the significant role it plays in protecting water resources, any attempt to curtail its powers warrants this Court’s intervention, insofar as it may affect the right to water. The Chamber understands that the legal system recognizes the petitioners’ ability to act in defense of their particular and, at the same time, general interest in environmental protection and, in this particular case, protection of the right to water, which, in the petitioner’s view, is threatened by the challenged provisions. The Court has no doubt that the right to a healthy and ecologically balanced environment and the right to water form part of what modern Constitutional Law classifies as “third-generation” rights, and that the protection sought is both a right and a duty of each inhabitant.

These values enjoy privileged protection through the ability of any person, pursuant to the authorization granted in that regard by Article 75, paragraph 2°, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, to file an action of unconstitutionality directly. Therefore, even though the order admitting the action for consideration did not expressly state it in those terms, the filed action is admissible insofar as it constitutes a means of protecting such interests.

III. Subject matter of the challenge. The following provisions are challenged.-

1. Unnumbered Regulations for the Registration of Wells and Authorization of the Groundwater Concession Procedure (Reglamento de Registro de Pozos sin número y Habilitar el Trámite de Concesión de Aguas Subterráneas). Decreto Ejecutivo N° 35884-MINAET. Articles 9, 10, 11, 12, 15 subsection f), 17, 20 and 29.

“Article 9º— Well-drilling regulatory zones (zonas de regulación a la perforación). Well-drilling regulatory zones shall mean those areas in which vulnerability relating to the aquifer’s maximum capacity, vulnerability of water quality, or special conditions—all supported by technical studies conducted in accordance with the official methodology prescribed by MINAET—so warrant. For those technical studies, it shall receive assistance from the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), in accordance with their statutory powers.

The regulatory zones shall be established and governed by executive decree of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET).

Article 10.—Aquifer reserve zones (zonas de reserva acuífera). An aquifer reserve zone shall mean any aquifer whose protection and regulation are considered strategic because of its importance for supplying the population; this must be duly justified and supported on the basis of technical studies conducted by MINAET, which shall receive support from the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), in accordance with their statutory authority.

Aquifer reserve zones shall be established and regulated by executive decree (decreto ejecutivo) of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET).” Article 11.—Criteria for deciding on drilling permits (permisos de perforación). In approving or denying drilling permits, the Dirección de Agua of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) shall consider at least the following criteria:

• a)The provisions applicable to aquifer reserve zones declared by executive decree or statute.
• b)The provisions applicable to regulated zones (zonas de regulación) under Article 9 of these Regulations.
• c)Restrictions or limitations imposed by statute.
• d)Proof of water needs.
• e)The provisions of Article 14 of these Regulations.

“Article 12.—Assessment of special conditions for well drilling. When submitting the application, the interested party shall provide technical studies demonstrating that the water resource will not be adversely affected and that no third parties with superior rights (terceros de mejor derecho) will be adversely affected, as a condition for authorizing drilling in the following cases:

• a)Saltwater Intrusion Study (Estudio de Intrusión Salina), when the drilling site is located less than one kilometer from the coast and is susceptible to saltwater intrusion contamination or to other technical conditions that affect the aquifer and prevent its exploitation; unless the Dirección General de Aguas del Ministerio determines, on technical grounds expressly stating so, that a Saltwater Intrusion Study is not required. The study shall be submitted in an original and one copy, duly signed by a professional responsible for the subject matter who is duly registered with the respective professional association.
• b)Study of Interference Between Wells or with Bodies of Water (Estudio de Interferencia entre pozos o con cuerpos de agua), when drilling is to take place less than 100 meters from other legally constructed and registered wells, streams, rivers, or springs (nacimientos de agua), as provided in Article 8 of the Ley de Aguas. The study shall be submitted in an original and one copy, duly signed by a professional responsible for the subject matter who is duly registered with the respective professional association.

Once it has been demonstrated that the water resource and third parties with superior rights will not be adversely affected, the Dirección de Agua of MINAET shall authorize the drilling.” Article 15.—Application for groundwater exploration and use (exploración y aprovechamiento de aguas subterráneas). An application for a permit to drill into the subsoil for groundwater exploration and use shall be submitted together with the application for a water-use concession (concesión de aprovechamiento de aguas) to the Dirección de Agua of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) by the registered owner of the property where the water is intended to be used, using the duly completed form designed for that purpose and attaching the following requirements:

(…)

• f)The corresponding technical studies, as provided in Articles 12 and 13 of these Regulations.

The form shall be signed by the applicant for the drilling and water concession, by the professional responsible for drilling the well, who must be registered with the respective professional association, and by the legal representative of the contracted drilling company, all in their capacity as parties responsible for drilling into the subsoil and constructing the well. These signatures shall be duly authenticated by a notary public.” “Article 17.—Consultations (audiencias). The Dirección de Agua of MINAET shall consult the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA) so that it may issue a justified and reasoned technical opinion regarding any impact on sources intended for supplying the population that are duly registered in the Registro Nacional de Concesiones de Aprovechamiento de Aguas of the Dirección de Agua.

Likewise, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) shall be consulted so that it may issue an opinion on the technical feasibility of the drilling and the well construction design; that opinion shall be duly reasoned and supported by technical and scientific evidence.

The aforementioned institutions shall respond within a non-extendable maximum period of 10 business days following notification; otherwise, the corresponding proceeding shall continue.” “Article 20.—Hydrogeological studies (estudios hidrogeológicos). When geographic or hydrogeological conditions, particular characteristics of the aquifer, the extraction flow rate, or the intended uses indicate that drilling could impair the water resource, MINAET, acting through the Dirección de Agua, may, by means of a duly reasoned and justified decision, request—before issuing its decision—a study of the hydrogeological feasibility of the drilling, the aquifer’s water potential, and the water demand of the project or activity.” “Article 29.—Well drilling by Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados AyA. For drilling into the subsoil and constructing wells to obtain groundwater for the public supply of aqueduct systems operated by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, and in order to improve the management and planning of the water resource in coordination with institutions in the subsector and in fulfillment of its authority, prior to drilling it shall provide the Dirección de Agua of MINAET and the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento with a one-month consultation period to issue an opinion on the matter within 10 days.

Likewise, once the drilling and construction of the well have been completed, it shall submit the technical information in accordance with Article 28 of these Regulations.

When drilling has had to be undertaken because of an emergency and is performed using the institution’s drilling equipment, no consultation shall be conducted; instead, the Dirección de Agua of MINAET and SENARA shall be informed.” 2. Reglamento de registro de pozos sin número y habilitar el trámite de concesión de aguas subterráneas, Decreto No. 35882-MINAET. Articles 5 and 7.

Article 5.—General requirements for well registration and concession proceedings.

The well registration and concession application shall be completed by the registered owner of the property where the water is used, who shall provide:

• a)A completed form made available by the Dirección de Agua of MINAET.
• b)Proof of ownership of the property where the water is used, in accordance with subsection b) of Article 178 of the Ley de Aguas, and a cadastral plan (plano catastrado), both issued no more than three months earlier.
• c)If the applicant is a legal entity, it shall submit certification of the legal representative’s authority (personería jurídica), issued no more than three months earlier.
• d)A pumping test (prueba de bombeo) with a minimum pumping period of 24 hours, accompanied by a technical analysis specifying the following: flow rates, drawdowns, and times (graphical analysis of the tests). The water level before the test began and the recommended extraction flow rate shall be stated, and transmissivity and the presence of positive or negative boundaries shall also be determined. The cartographic location of the well site shall also be stated, including the coordinates recorded by the professional using the Global Positioning System (GPS), together with the name and number of the map sheet.
• e)The type, brand, and technical specifications of the installed pump, as well as the manufacturer’s pump curve.
• f)A civil characterization of the well (caracterización civil de pozo) that includes at least the depth of the static and dynamic levels; the specifications and placement of the casing; screens or intake intervals, including their interior and exterior diameters, interval length, types of joints, specifications of the material used, size of screen openings or slots, material thickness, protective coatings or paints, and any other relevant information. Specifications of the gravel pack (density, types of material, and gradation). Sanitary seal: its specifications, depth, thickness, and material shall be stated.
• g)The corresponding technical studies, as provided in Article 7.
• h)A notarized sworn statement (Declaración Jurada protocolizada) by three witnesses stating that they know of the well and that it existed before the year 2002.

The requirement specified in subsection d) shall be prepared and signed, in an original and two copies, by a responsible professional with expertise in the subject matter who is accredited by and registered with the respective professional association.” “Article 7.—Special requirements for well registration and concession proceedings. When the well falls within any of the circumstances indicated below, the applicant shall submit, together with the application and as admissibility requirements (requisitos de admisibilidad), technical studies demonstrating that the water resource and third parties with superior rights will not be adversely affected, as follows:

• a)Saltwater Intrusion Study, when the drilling site is located less than one kilometer from the coast and is susceptible to saltwater intrusion contamination or to other technical conditions that affect the aquifer and prevent its exploitation; unless the Dirección General de Aguas del Ministerio determines, on technical grounds expressly stating so, that a Saltwater Intrusion Study is not required. The study shall be submitted in an original and one copy, duly signed by a professional responsible for the subject matter who is duly registered with the respective professional association.
• b)Study of Interference Between Wells or with Bodies of Water, when drilling is to take place less than 100 meters from other legally constructed and registered wells, streams, rivers, or springs, as provided in Article 8 of the Ley de Aguas. The study shall be submitted in an original and one copy, duly signed by a professional responsible for the subject matter who is duly registered with the respective professional association.
• c)In the case of water intended for supplying the population, the well may be registered and the water concession processed only when the provisions of the Reglamento de Perforación de Pozos y Concesión de Agua para el Autoabastecimiento en Condominios, Decreto 35271-S-MINAET, have been satisfied.

The requirements specified in subsections a) and b) shall be prepared and signed, in an original and two copies, by a responsible professional with expertise in the subject matter who is accredited by and registered with the respective professional association.

Once it has been demonstrated that the water resource and third parties with superior rights will not be adversely affected, the Dirección de Agua of MINAET shall proceed with the concession.” 3. Article 3 of the Reglamento de Concesiones de Agua Marina para Desalinización, Decreto No. 35870-S-MINAET “Article 3—Submission of the application. Natural or legal persons, whether private or public, wishing to desalinate seawater for human consumption or other water uses must submit to the Water Directorate of MINAET, together with the application for a water-use concession (concesión de aprovechamiento de aguas) in accordance with the provisions of Ley de Aguas N° 276, the following requirements:

• a)Complete the application form made available for that purpose by the Water Directorate.
• b)Authorization from the respective Municipality when the intake and conveyance and discharge works are located within the restricted zone of the maritime-terrestrial zone (zona marítima terrestre).
• c)Environmental feasibility (viabilidad ambiental) for the desalination activity, granted by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental in accordance with Article 17 of Ley Orgánica del Ambiente N° 7554. For such purposes, SETENA shall issue a Guide for this activity in accordance with Decreto Ejecutivo N° 34522 dated veintiséis de marzo de dos mil ocho.
• d)A survey plan and the corresponding property certification for the geographical area in which the water is intended to be used.
• e)A general project summary describing the process and the maximum water demand.
• f)The type and design of the feedwater intake.
• g)A hydrogeological study (estudio hidrogeológico) ensuring and demonstrating the technical feasibility of the proposed intake, such that it does not cause contamination of inland waters through saltwater intrusion (intrusión salina).”

IV.Merits. In general, the petitioner considers that the challenged provisions violate the right to a healthy and ecologically balanced environment because they disregard SENARA’s statutory authority regarding groundwater protection. With respect to the unnumbered Reglamento de Registro de Pozos y Habilitar el Trámite de Concesión de Aguas Subterráneas, it is alleged that the binding nature of SENARA’s criteria regarding well drilling has been disregarded. The petitioner considers that Articles 9 and 10 limit SENARA’s participation to “supporting” MINAET in defining “drilling regulation zones” and “reserve zones,” disregarding its express authority and specialized function to conduct those studies directly, as provided in Article 3, subsections ch) and h), of its enabling law, N° 6877 of 18 de julio de 1983. However, this challenge is resolved in light of Transitory Provision IV of that Decree and Article 38 of the Reglamento Orgánico del MINAET, which assign it the task of coordinating the issuance of the respective Decrees and provide for SENARA’s participation in that task. The provisions state:

“Transitory Provision IV.—Within a maximum period of one year from the date of publication of this Regulation in the Official Gazette La Gaceta, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA) and the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) shall submit to the Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) their proposal containing a substantiated and reasoned compilation of those aquifer regulation and reserve zones that, as of the date of publication of this Regulation, have been established by resolutions of the Boards of Directors of these institutions. The foregoing is intended to ensure compliance with Articles 9 and 10 of this Regulation and to enable MINAET to issue the corresponding Executive Decrees.” (underlining not in the original) “Article 38—Functions of the Water Directorate. The Water Directorate shall have the following functions:

(…)

r. Coordinate, as appropriate, with other institutions in preparing the technical studies needed to determine and establish water reserves, zones regulating the use and protection of groundwater and surface water, water reserve zones, and aquifer recharge and discharge zones, and formulate and propose to the Minister the executive decree declaring such zones and establishing water-resource management policies therein.” A reading of these provisions leads to the conclusion that they provide not only for coordination between SENARA and MINAET, but also for SENARA to propose the aquifer regulation and reserve zones, which shall be established by Decree. It is also important to recall the provisions of Article 3 of Ley de Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) of 18 de julio de 1983, which establishes as one of SENARA’s functions: “(…) h) To monitor compliance with the statutory provisions governing matters within its jurisdiction.

Decisions made by the Service for that purpose concerning well drilling and the exploitation, maintenance, and protection of waters—whether carried out by public institutions or private parties—shall be final and mandatory. Nevertheless, such decisions may be appealed within the tenth day on grounds of illegality before the Tribunal Superior Contencioso administrativo. The Tribunal shall issue its decision within no more than ninety days.” The mandatory nature of SENARA’s technical criteria regarding groundwater is clear, as this Court has stated in numerous judgments. For example, in judgment 2004-001923, this Court stated:

“b) SENARA (Sistema Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento).

Although its jurisdiction appears to be limited to irrigation, drainage, and flood-control districts—technical-administrative physical units of an agricultural nature established by Executive Decree at this entity’s request to achieve their socioeconomic development (Articles 17 and 18 of its enabling law, No. 6877 of 18 de julio de 1983, as amended)—the fact remains that its enabling law assigns it significant authority regarding groundwater, which clearly has a nationwide scope and, consequently, is not confined merely to irrigation districts. This is corroborated by the history of this public entity, since Ley No. 5438 of 17 de diciembre de 1973—which ratified and replaced Decreto Ejecutivo No. 1878-P of 22 de julio de 1972—and which has since been repealed, created the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas (SENAS) with a clearly nationwide mandate for planning, research, and advisory services concerning all matters in this field.

Thus, among other objectives, SENARA is charged with seeking the optimal and equitable use of (...) water resources—both surface water and groundwater—in agricultural activities (...) within irrigation districts” (Article 2). Its functions include “Investigating, protecting, and promoting the use of the country’s water resources, both surface water and groundwater,” and “Conducting, coordinating, promoting, and keeping hydrological and hydrogeological research (...) up to date” (Article 3, subsections d and e). Article 4 establishes that SENARA is responsible for promoting and directing coordination and collaboration with other institutions and entities having jurisdiction over such matters as the “Prevention, correction, and elimination of all types of water pollution in irrigation districts,” the “Preparation and updating of an inventory of national waters, as well as an assessment of their potential use for purposes of utilization in irrigation districts,” and the “Construction and maintenance of the works necessary for the conservation and renewal of aquifer formations available for agricultural activities in irrigation districts” (subsections c, ch, and f).

The powers of the Board of Directors include issuing resolutions requesting the recovery, expropriation, or purchase of “(...) lands on or beneath which water resources are located (...)” (Articles 6 and 7).” This criterion was expanded in judgment 2010-016538 at 9 hours on 8 de octubre del 2010, which supplemented and clarified judgment N° 2009-000262 at 14.30 hours on catorce de enero del 2009:

“XIV.—Authority of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento and the Departamento de Aguas del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. The Director of the Departamento de Aguas del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones also requests clarification of the authority granted to SENARA regarding well drilling, as he considers that the statements in recitals XVII and XXVI may cause confusion as to the body having jurisdiction. In this regard, the petitioner must be advised that recital XVII clearly sets forth the reasons for recognizing SENARA’s authority, based on the integration of the various provisions governing groundwater within the legal system; accordingly, the relevant portion of that recital clearly shows that it was determined as follows:

“Thus, the combined reading of the provisions cited above establishes that, for the use of publicly owned waters, every public entity—without distinction—is required to obtain the corresponding permit from SENARA, to the extent that SENARA’s duly reasoned decisions in this regard shall be final and mandatory. This determination is far from a rhetorical statement by the Chamber; on the contrary, it follows from a responsible integration of the broad regulatory framework governing the matter, which, as stated, requires the progressive development and recognition inherent in the field of human rights, since the right to water and the right to a healthy and ecologically balanced environment are fundamental human rights. The Chamber notes that this clarification places SENARA in a particularly significant position concerning management of the nation’s water resources, which is important given the eminently technical nature of this administrative agency—a position that must be reinforced and exercised through the necessary and proper interinstitutional coordination among the various entities involved—ICAA, SETENA, MAG, Municipalities, among others.

In this regard, attempting to carry out water-resource extraction and exploitation projects without SENARA’s proper authorization and binding involvement violates the regulatory provisions protecting the environment, because the necessary technical input for determining the availability of and potential use of publicly owned waters would be lacking.” (emphasis not in the original) Thus, the duty of coordination among the various public bodies involved in this matter is recognized, since without such coordination the execution of projects such as the one at issue in this amparo proceeding (recurso de amparo) would be inappropriate. Likewise, no inconsistency or concept requiring clarification can be found in recital XXVI, since it must be understood within the context in which it was issued, namely, the performance of the hydrogeological studies that were lacking at the relevant time during the project’s processing; with respect to the closure of the wells indicated therein, the recital clearly establishes that this measure is adopted pursuant to the environmental precautionary principle (principio precautorio), without in any way modifying the regulatory provisions governing this entire matter.

On the contrary, what the Chamber intended in the two cited recitals was precisely to integrate the rules and encourage the various administrative bodies to establish appropriate channels of coordination and communication for the proper exercise of their powers; determining in this matter which body has jurisdiction to grant a well-drilling permit lies far outside the purpose of this amparo proceeding and the scope of the Chamber’s jurisdiction. The judgment is clear regarding the subject matter of this action for constitutional protection (acción de garantía), while also establishing the duty and need to provide the coordination referred to herein.” With respect to Articles 11, 12, 15 subsection f), 17, 20, and 29 of Decreto N° 35884-MINAET, the petitioner raises two types of objections: 1.- He contends that the requirement for technical studies for well drilling is restricted and SENARA’s technical criteria are excluded; and 2.- The application of positive administrative silence (silencio positivo) is provided for.

Regarding the first issue—the limitation of the requirement for technical studies and the exclusion of SENARA’s technical criteria for well drilling—it is important to recall that, in judgment 5219-2001, this Court stated that well drilling is an activity of “very low environmental impact” that does not require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), unlike the use of groundwater, which is subject to the granting of a concession. On that issue, it stated:

“V.- Regarding construction of the aqueduct and drilling of the wells. Another reason that led the petitioners to bring this proceeding is the construction of the wells beneath the property registered in Partido de Guanacaste under folio 74984-000, as well as the pipeline that would carry water from those wells to the tourism project owned by the respondent company. With respect to these two works, the Chamber does not find that they have the potential to affect the environment, at least not in the manner feared by the protected parties. Indeed, their construction alone does not endanger the water supply of nearby communities, nor does it entail any risk of harm to the wetland, or salinization of the aquifers in the Río Nimboyores basin. The only activity that might eventually cause such damage would be placing the aqueduct into operation, that is, extracting water from the wells in question; however, that activity requires a concession that must be approved by the Departamento de Aguas del Instituto Meteorológico Nacional, and such a concession is not obtained automatically merely by holding permits for drilling and construction of the aqueduct.

As will be explained below regarding the exploitation of water from the aforementioned wells, for now it need only be noted that, because the Chamber does not find that construction of the aqueduct and drilling of the wells per se place any of the fundamental rights invoked by the protected parties at risk, the appropriate course is also to dismiss the proceeding with respect to this claim. Likewise, it is observed that, in granting the permits relating to these two works, the competent authorities complied with the requirements established by the regulations in force, particularly the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554, of cuatro de octubre de mil novecientos noventa y cinco; the Ley de Aguas, number 276 of veintisiete de agosto de mil novecientos cuarenta y dos; and the Reglamento de Perforación y Exploración para Aguas Subterráneas, approved by the Junta Directiva del Servicio Nacional de Electricidad at session number 2466-88, of dieciocho de abril de mil novecientos ochenta y ocho.” Regarding the exclusion of SENARA’s technical criteria in cases of saltwater intrusion (intrusión salina), this Court finds that there is no exclusion.

Based on the report submitted by the Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, this Court considers it established that, in accordance with what the Chamber has stated in other decisions, the current procedure for granting drilling permits and groundwater concessions involves the three institutions—MINAET, AyA, and SENARA—which by law share authority for the management and oversight of water resources, particularly groundwater. The roles of each institution in this area were clearly established by this Court in the previously cited judgment 2004-001923. Thus, MINAET is the governing body within the decentralized administration:

“Article 3°, subsection l), of Ley Forestal, No 7575 of 13 de febrero de 1996, imposes upon the Ministerio de Ambiente y Energía the nondelegable authority to delimit aquifer recharge areas (áreas de recarga acuífera)—on its own initiative or at the request of interested organizations, and after consulting ICAA, SENARA, or any other entity technically competent in water matters.

Article 17, paragraph 1°, of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre authorizes and empowers the Ministerio de Ambiente y Energía to ‘(...) coordinate actions with centralized (sic.) or decentralized entities that implement agricultural programs for the conservation of soil, water, and forests, in order to achieve the “sustainable” use of wildlife.’ This Ministry performs a fundamentally important role in one aspect of water-resource administration, namely, controlling or overseeing the use and utilization of groundwater to ensure its rational exploitation. The Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 of 29 de abril de 2002) provides in Article 1° that ‘Every drilling company must register (...) with the Departamento de Aguas so that it may be issued the license authorizing it to engage in groundwater drilling and exploration activities.’ These functions are shared with SENARA and ICAA, since the Departamento de Aguas del MINAE must refer the matter to them so that they may, respectively, issue a technical opinion, assign the well number, register it in the Registro Nacional de Pozos—SENARA—and determine whether or not it would be detrimental to water-supply sources intended for human consumption—ICAA—(Article 7°).

This regulation establishes that a drilling permit shall be denied in areas that do not allow the rational exploitation of water resources, such as those declared by the State or another competent institution to be aquifer protection and reserve areas; those experiencing overexploitation; those under conditions of vulnerability affecting the aquifer’s maximum exploitation capacity; those susceptible to saltwater intrusion or contamination; those where, for other reasons that MINAE and SENARA deem harmful to the aquifer, its exploitation is precluded; and those where interference with other wells or springs (nacientes) would occur (Article 10°).

Special mention must be made of the Departamento de Aguas, attached to the Instituto Metereológico Nacional—a body of MINAE—whose relevant functions include, pursuant to Article 3° of Decreto Ejecutivo No. 26635-MINAE of 18 de diciembre de 1997, the following:

‘a) Define national policies regarding water resources.

• b)Exercise ownership, oversight, control, and administration of national waters.
• c)Process concession applications for the development of hydraulic power for electricity generation.
• d)Process and authorize permits for drilling wells to extract water. (...)
• J)Register well-drilling companies and user associations, as well as changes made to their bylaws and representatives (...)
• n)Apply the penalties established in the Ley de Aguas, following compliance with due process (...).’ AyA’s participation is based on the provisions of its Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), Nº 2726 of 14 de abril de 1961, as amended, which establishes in Article 2, subsection f), that AyA is responsible for ‘developing, using, governing, or overseeing, as applicable, all public-domain waters essential for proper compliance with the provisions of this law.’ Regarding the role played by MINAET, this Court has stated:

‘(...) Following the amendment of constitutional Article 50, the State’s obligation to guarantee, defend, and safeguard this right was established unequivocally, thereby making the State the guarantor of the protection and preservation of the environment and natural resources. It must be considered that the regulations designate MINAE as the governing body for the natural resources, energy, and mining sector (Article 2 of the Ley Orgánica of this Ministry, number 7152). In this Court’s view, this governing role in environmental matters encompasses not only the establishment of appropriate regulations for the use of forest resources and natural resources, as also provided by Article 56 of the Ley Orgánica del Ambiente, but also confers upon it the important function of exercising leadership in environmental matters, which consists of maintaining the predominant role in this field. (...)’ (vote 2005-5790).

Within the decentralized administration, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados also performs a vital function. Its participation is based on the provisions of its Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), Nº 2726 of 14 de abril de 1961, as amended, under which AyA is responsible for ‘developing, using, governing, or overseeing, as applicable, all public-domain waters essential for proper compliance with the provisions of this law.’ (Article 2, subsection f). Likewise, pursuant to Ley Nº 6877 of 18 de julio de 1983, ‘Ley de Creación Del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA),’ SENARA plays a primary role in this area. Article 3º, subsections ch) and h), provides that SENARA’s functions are:

‘(…)

ch) Investigate, protect, and promote the use of the country’s water resources, both surface water and groundwater. (…)

• h)Monitor compliance with the legal provisions in matters within its jurisdiction. Decisions made by the Service for this purpose concerning well drilling and the exploitation, maintenance, and protection of water by public institutions and private parties shall be final and mandatory. Nevertheless, such decisions may be appealed within the tenth day on grounds of legality before the Tribunal Superior Contencioso Administrativo. The Court shall issue its decision within a period not exceeding noventa días. (…)’” A systematic and comprehensive reading of Decreto Nº 35884-MINAET makes it possible to understand that it neither limits the circumstances in which technical studies are required nor dispenses with such studies a priori. Subsections ch) and h) of Article 3 of Ley N° 6877 clearly establish the binding nature of SENARA’s opinion as a primary element in procedures for granting drilling permits and groundwater concessions.

Decreto Nº 35884-MINAET incorporates the provisions of official report DFOE-PGAA-11-2009 of the Contraloría General de la República, which reviewed the procedure through which each institution processes applications. The Decree establishes the roles performed by each institution and the criteria for well drilling and concessions for water use, including the requirements imposed on the applicant. It also specifically established the obligation to decide on the basis of technical and legal reports, whether the application is approved or denied, pursuant to the cited provision c). Regarding the second issue—the application of positive administrative silence (silencio positivo)—the final paragraph of Article 17 states: “(…) The aforementioned institutions must respond within a non-extendable maximum period of 10 business days from notification; otherwise, the corresponding procedure must continue.” First, it is appropriate to note that the provision does not state that a failure to respond entails confirmation of positive administrative silence; it states that the procedure will continue.

The fact that the procedure continues does not mean that positive administrative silence applies, that is, that the pending application is granted or approved. In this regard, this Court has held in several judgments (5745-1999 and 5245-2002, among others) that the principle of positive administrative silence does not operate automatically in procedures or actions involving environmental protection. If the Administration fails to rule on an application or permit to carry out a particular activity, given the particular importance and significance of environmental matters, the public interest represented by the State, in terms of its obligation to safeguard the right to a healthy and ecologically balanced environment, prevails over the private interests of third parties. It is clear that environmental matters differ from purely legal matters in that their examination and resolution generally require technical analyses, assessments, and factual studies, which cannot always be completed within a period of one month.

Second, the petitioner challenges Articles 5 and 7 of Decreto N° 35882-MINAET, which is the Regulation for the registration of unnumbered wells and authorization of groundwater-concession procedures. The petitioner complains that SENARA is not given a prior hearing and that, in the case of illegally drilled wells, the requirement to conduct an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and obtain the technical and environmental feasibility (viabilidad técnica y ambiental) granted by SETENA is omitted. However, a comprehensive analysis of the legislation shows that Article 17, second paragraph, of Decreto 35884-MINAET provides for such a hearing “so that it may issue an opinion on the technical feasibility of the drilling and the well’s construction design.” If the drilling has already been performed and the wells have been constructed, it is reasonable for that SENARA opinion to be omitted.

Moreover, regarding environmental feasibility (viabilidad ambiental), Decreto N° 35882-MINAET provides for the granting of a concession to continue using the water resource. Thus, Article 9 provides that (…) “Registration of the well does not confer the right to use the water, for which a concession is required.” (…); that concession must be granted in accordance with the procedure established for that purpose. Regarding this matter, the Sala Constitucional held in votes 2019-2009 and 8355-2010 that a concession for groundwater use requires environmental feasibility. Furthermore, the Ley de Aguas, amended by Ley Nº 5516 of 2 de mayo de 1974, published in La Gaceta Nº 99 of 28 de mayo de 1974, provides in Article 2º that “…to facilitate the powers of ownership, governance, and oversight of public-domain waters vested in the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, the Ministry shall maintain a registry for the enrollment of persons or companies engaged in well drilling and shall not issue drilling licenses to those who are not enrolled in that registry…”.

In this regard, the Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Decreto Nº 35669-MINAET published in La Gaceta Nº 3 of 4 de enero de 2010, establishes in Article 38, subsection j), that the Dirección de Agua is responsible for “…receiving, processing, and deciding applications for subsurface drilling permits for the exploration and exploitation of groundwater, and assigning the corresponding well number.” In addition, subsection q) states (…) “Maintain and operate the registry of Sociedades de Usuarios de Agua and the registry of Empresas Perforadoras.” It is also responsible for coordinating, as appropriate, with other institutions in the preparation of technical studies to determine and establish water reserves, water-use regulation and groundwater and surface-water protection zones, water-reserve zones, and aquifer recharge and discharge zones, as well as for drafting and proposing to the Minister the executive decree declaring such zones and establishing water-resource management policies for them.

Thus, regarding drilling permits and concessions, AyA must issue an opinion on the protection of sources designated and identified for supplying the population; likewise, the provision promotes the protection of investment in public-service water infrastructure by incorporating, as a binding criterion when deciding the matter, whether a public service guaranteeing a water supply exists. The other opinion incorporated when the final drilling-permit decision is issued is SENARA’s opinion, which must be complied with pursuant to its enabling statute. These opinions are supplemented by the matters specific to the water concession, which fall within MINAET’s authority. In the report submitted, the Minister states that the decision issued by the Dirección de Agua is rendered in full compliance with the opinions of the three institutions, so that the application for subsurface drilling and the application for a water concession are combined into a single procedure, permitting a comprehensive analysis of the situation beginning at the drilling stage.

Thus, to decide on a drilling permit, the Administration must determine whether a public drinking-water supply service exists. This goes beyond drilling for exploratory purposes (to determine whether water exists), because it must now be shown that the water resource is needed before drilling may be permitted, which is consistent with the in dubio pro natura principle. Those powers are exercised in the drilling-application procedure, in which the three institutions participate. MINAET, through the Dirección de Agua, is responsible for issuing the final decision integrating the opinions of the three institutions, while observing and complying with each institution’s powers. In other words, the final decision on drilling permits and the concession is issued on the understanding that it incorporates the technical-feasibility condition for well drilling established by SENARA, which must be complied with pursuant to its law, and likewise incorporates the assurance concerning the protection of sources and public service issued by A y A during the hearing, based on the demonstrated feasibility and need for the water.

In this regard, the statements by the Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones concerning actions undertaken before the Contraloría General de la República by that Ministry and SENARA are important, as their purpose was to eliminate any doubt concerning the procedures to be followed and the institutions’ participation. In this regard, the final paragraph of official letter DM-159-2010 of 7 de marzo de 2011, signed by the Minister responsible for the sector and SENARA’s General Manager, states:

“Therefore, being aware of what is established by law, the procedure currently applied by the Dirección de Aguas for granting well-drilling permits issued under the aforementioned Decree treats SENARA’s opinion as binding, and such permits are not granted unless SENARA has issued a favorable opinion.” That action resulted in an amendment to Report DFOE-PGAA-11-2009 of the Contraloría General de la República, addressed to SENARA and the Office of the Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, which added the following provision to section 4.4:

“4.4. To the Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. / c) In accordance with subsection h) of Article 3) of the Ley de Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, Nº 6677, and with the ruling of the Sala Constitucional in Resolution Nº 2009-000262 at 14 hours, 30 minutes on 14 de enero de 2009, issue the relevant instructions to the Departamento de Aguas so that, henceforth, in procedures for granting water permits and concessions, the opinions and decisions that SENARA must issue concerning the exploitation, maintenance, and protection of groundwater are requested and treated as binding, mandatory, and final.

Subsequently, official letter DM-180-2011 dated 10 de marzo de 2011, again signed by the head of SENARA and the Minister of MINAET, stated:

“On that issue, the aforementioned report is being challenged because the appellants, representatives of MINAET and SENARA, agree on the final and mandatory nature of the opinions issued by SENARA in procedures for granting drilling permits and groundwater concessions. This has been applied since Report DFOE-PGAA-11-2009, of 17 de julio de 2009, was communicated, and its binding nature is established by law in Article 3, subsection h), of Ley nº 6877 Ley de Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), of 18 de julio de 1983”.

That document demonstrates the mandatory nature of SENARA’s technical opinion concerning groundwater, as is illustrated even more clearly by what the then-Minister of MINAET and SENARA’s General Manager stated in the same document filing the appeal:

“It is because the final and mandatory nature of SENARA’s decisions is established by law that the undersigned, in compliance with that provision, which ranks above an Executive Decree, observe SENARA’s opinions in subsurface-drilling and water-concession procedures. This is fulfilled in Decreto nº 35884 of 7 de marzo de 2010, published in La Gaceta nº 88 of 7 de mayo de 2010, ‘Reglamento de Perforación del Subsuelo para la Exploración y Aprovechamiento de Aguas Subterráneas,’ pursuant to Chapter IV, On Drilling Permits, Articles 17 and 18. (…) ( It is clear and demonstrated through documentary evidence that, in drilling-permit application procedures, SENARA’s opinion is binding on the Dirección de Aguas, which not only decides in accordance with SENARA’s determination but also denies applications that lack a favorable opinion from that institution.” (…)

In view of the foregoing, the undersigned request that the appeals filed be granted and that, in their place, the provision contained in official letter DFOE-SD-0215 of 24 de febrero de 2011, communicated on 2 de marzo de 2011, be REFORMULATED to indicate that, in the procedure for requesting drilling permits and water-use concessions (concesiones de aprovechamiento de aguas), SENARA’s criteria are being treated as final and mandatorily binding, as prescribed by Article 3(h) of Ley nº 6877, together with compliance with judgment nº 2010016538 of nueve horas cero minutos del ocho de octubre de dos mil diez, which supplements and clarifies judgment nº 2009-000262 of las 14 horas y 30 minutos del 14 de enero de 2009 regarding the necessary interinstitutional coordination, while also complying with the provisions issued by the Contraloría General de la República.” The Contraloría General de la República, Área de Seguimiento y Servicios Ambientales y de Energía, through official letter Nº 4667, issued the decision of las 15 horas 30 minutos del 27 de mayo de 2011, Nº DFOE-SD-0467 and DFOE-AE-0149, which partially granted the motion for reconsideration (recurso de revocatoria) filed by MINAET and SENARA.

Provision 4.4(c), which had supplemented report PGAA-11-2009 and referred to the matter of SENARA’s determinations, was revoked, and the corresponding monitoring was closed. That decision was upheld on administrative appeal (alzada) by the Comptroller General of the Republic through official letter nº 6361 DC-0284, decision R-DC-116-2011 of las 9 horas del 14 de julio de 2011. Thus, Decreto Nº 35884-MINAET, Reglamento de Perforación del Subsuelo para la Exploración y aprovechamiento de Aguas Subterráneas, combines the procedures for applying for a drilling permit and a water concession under a one-stop-shop arrangement (ventanilla única). Applications are consolidated and processed before the Dirección de Agua del MINAET, with AyA and SENARA participating in the procedure. A final decision is then issued incorporating the criteria of those institutions. All of this accords with decision Nº 2010-016538, issued by this Court at nueve horas cero minutos del ocho de octubre de dos mil diez, which states in Considerando XIV:

“Regarding the powers of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento and the Departamento de Aguas del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.” (…) “What the Chamber intended in the two recitals cited was precisely to integrate the rules and encourage the various administrative bodies to establish appropriate coordination and communication channels for the proper exercise of their powers; determining in this matter which body has authority to grant a well-drilling permit is beyond the subject matter of this amparo proceeding (recurso de amparo) and the scope of the Chamber’s jurisdiction. The judgment is clear regarding the subject matter of this action for constitutional protection (acción de garantía), while also establishing the duty and necessity to implement the coordination referred to herein.”

V.Finally, regarding Article 3 of the Reglamento de Concesiones de Agua Marina para Desalinización, Decreto N° 35870-S-MINAET, the petitioner claims that the provision dispenses with SENARA’s technical opinion (criterio técnico). However, Article 4 of the same Decreto provides that water for the desalination process shall be drawn from beach wells located within the restricted zone of the Zona Marítimo Terrestre; moreover, it must be read together with Article 6° of Decreto N° 17390 del 17 de diciembre de 1986, which requires SENARA’s technical opinion for the granting of groundwater extraction concessions (concesiones de explotación de aguas subterráneas) in coastal aquifers when wells are constructed less than one thousand meters from the high-tide line: “The Servicio Nacional de Electricidad [1] shall not authorize the extraction of groundwater from coastal aquifers when the wells are constructed less than one thousand meters from the high-tide line.

For concessions to be granted in such areas, the Servicio Nacional de Riego y Avenamiento and the Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados shall issue their mandatory opinions addressing contamination caused by saline intrusion or other phenomena that could render the aquifer unusable or materially alter it.” There is therefore no violation of the precautionary principle (principio precautorio), insofar as SENARA—whose opinion is binding—must be heard before groundwater extraction is authorized.

VI.Conclusion.- A general analysis of the challenged provisions, as well as of the documentary evidence submitted in the case file, demonstrates that their content neither curtails nor diminishes SENARA’s powers to safeguard and oversee the use of water resources, specifically with respect to procedures for subsurface drilling and the exploration and use of groundwater and seawater. Articles 17 and 29 of Decreto N° 35884-MINAET are not unconstitutional if interpreted to mean that the expiration of the consultation period without a determination from the respective entities, including SENARA, of course, does not signify their agreement; therefore, the absence of a determination does not constitute a favorable opinion. Justice Castillo Víquez dissents and summarily dismisses the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). Justice Cruz Castro files a separate statement.

VII.Dissenting opinion of Justice Castillo Víquez. Following the sound position of the Procuraduría General de la República, I believe that this constitutional challenge should have been summarily dismissed, given that “(…) it is important to recall that SENARA’s powers are not constitutional in origin, and therefore a violation of its powers does not raise an issue of constitutionality, but rather one of legality.” Nor is there any indirect unconstitutionality, as the Advisory Body demonstrates, because in this case the regulation does not affect SENARA’s statutory powers, as may also be verified from the report submitted by MINAET. In this regard, this is not a case involving an evident and manifest violation by a substatutory provision (norma infralegal) of the legislature’s enactments, in which event this judicial body would have jurisdiction. Ergo, the matter raised by the petitioner falls within the ordinary courts’ jurisdiction, not constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional). Accordingly, I would summarily dismiss the challenge, as is in fact done. Justice Castillo Víquez dissents and summarily dismisses the challenge. Justice Cruz Castro files a separate statement.

Therefore:

The challenge is denied. Articles 17 and 29 of Decreto N° 35884-MINAET are not unconstitutional if interpreted to mean that the expiration of the consultation period without a determination from the respective entities, including SENARA, of course, does not signify their agreement; therefore, the absence of a determination does not constitute a favorable opinion. Justice Castillo Víquez dissents and summarily dismisses the challenge. Justice Cruz Castro files a separate statement.

Ana Virginia Calzada M.

Chief Justice Luis Paulino Mora M.

Gilbert Armijo S.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Jorge Araya G.

Constitutional Challenge Separate statement of Justice Cruz Castro:

Protecting natural resources, particularly water resources, requires careful and comprehensive attention because pressure on water-derived resources is increasing rapidly, not only because of population growth and declining streamflow, but also because of growing interest in changing water-allocation priorities and subordinating community interests in this area. Latin America, including the Central American isthmus, is not immune to these pressures and shifts in priorities; population growth and the industrial and commercial use of water will undoubtedly affect water resources. Against this backdrop, in which water is becoming scarce and its economic and strategic value is increasing, another serious and troubling fact must be added: aquifers are highly vulnerable, a situation that threatens public health and ecosystems. A high percentage of sewage is discharged untreated into rivers. Water sanitation services cover barely 50% of the population of the Área Metropolitana and 25% nationwide. Only 4% of wastewater receives any form of treatment. (http://www.alianzaporelagua.org/documentos/GIRH-Costa-Rica.pdf).

Water resources are a priority and strategic asset, and their use therefore requires planning. In the case of the challenged decree, its content must be examined within a context that the decree does not make explicit, since it was issued without regard to criteria and limitations that should have been specified through a conforming interpretation (interpretación conforme), reminding the authorities responsible for protecting and administering water sources that they must comply with obligations that should have been included in the decree’s provisions. Weakening the binding opinions of bodies specializing in water matters and seeking to derive legal effects from positive administrative silence (silencio positivo) to the detriment of the environment are consequences that may well flow from the provisions challenged by the petitioner and that have required the Court’s opinion to specify the context in which those provisions must be evaluated. Although they are regulatory provisions, that legal status does not diminish the importance of the subject matter they govern.

A report on the threats facing water resources identifies the following: “...The lack of land-use planning (ordenamiento territorial), changes in land use (cambios en el uso), deforestation, the deterioration of watersheds (cuencas hidrográficas), and contamination of water sources threaten their potential. In addition, the country’s water sector suffers from fragmented authority, a lack of interinstitutional coordination, serious lags in public investment, the absence of a systematic monitoring program capable of determining the quantity and quality of the resource, scattered and outdated legislation, and little political will to invest in infrastructure and human resources…” The vulnerabilities described demonstrate the constitutional significance of the regulations challenged in the action filed by José María Villalta Flores-Estada. Although the Court’s opinion denies the challenge while adding an interpretation consistent with constitutional law, the decision highlights a series of constitutional requirements that were disregarded in the text of the challenged regulation.

Fernando Cruz C.

*110037300007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas y cero minutos del tres de febrero del dos mil doce.

Acción de inconstitucionalidad promovida por J.M.V.F.E., mayor, portador de la cédula de identidad número […], abogado, vecino de Sabanilla de Montes de Oca, San José, en su doble condición de ciudadano y diputado de la Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica por el período constitucional 2010-2014, para que se declaren inconstitucionales los artículos 9, 10, 11, 12, 15, 17, 20 y 29 del Decreto Ejecutivo N° 35884-MINAET, “Reglamento de Perforación del Subsuelo para la Exploración y Aprovechamiento de Aguas Subterráneas”, el Decreto Ejecutivo N° 35882-MINAET, “Reglamento de Registro de Pozos sin número y Habilitar el Trámite de Concesión de Aguas Subterráneas” y el artículo 3 del Decreto Ejecutivo N° 35870-S-MINAET “Reglamento de Concesiones de Agua Marina para Desalinización”. Intervinieron también en el proceso Ana Lorena Brenes Esquivel en representación de la Procuraduría General de la República y René Castro Salazar, Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET).

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las dieciséis horas diecinueve minutos del 28 de marzo del 2011, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 9, 10, 11, 12, 15, 17, 20 y 29 del Decreto Ejecutivo N° 35884-MINAET, “Reglamento de Perforación del Subsuelo para la Exploración y Aprovechamiento de Aguas Subterráneas”, el Decreto Ejecutivo N° 35882-MINAET, “Reglamento de Registro de Pozos sin número y Habilitar el Trámite de Concesión de Aguas Subterráneas” y el artículo 3 del Decreto Ejecutivo N° 35870-S-MINAET “Reglamento de Concesiones de Agua Marina para Desalinización”. Considera el accionante que las normas impugnadas violentan este derecho, consagrado en los artículos 50 y 89 constitucionales, en tanto socavan, debilitan o desconocen por completo las competencias legales del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento en materia de protección de aguas subterráneas y esto, alega, facilita la sobreexplotación y la contaminación de ese recurso, que es altamente vulnerable.En lo que respecta al Decreto Ejecutivo número 35884-MINAET, explica que el artículo 9 limita arbitrariamente la participación de SENARA en la definición de las zonas de regulación a la perforación y que el artículo 10 hace lo mismo respecto de la definición de las zonas de reserva, en tanto estas normas trasladan dichas competencias al MINAET. Manifiesta el accionante que esto deriva en que se desconozcan las matrices de vulnerabilidad de las aguas subterráneas que son elaboradas por el SENARA. Asegura que el Poder Ejecutivo pretende, mediante estas disposiciones, eliminar la obligación legal de acatar los criterios del SENARA sobre la vulnerabilidad de los acuíferos, usurpando las competencias de dicha institución. Expone que los artículos 12 y 15, inciso f) del mismo Decreto establece que solo se requerirá la presentación de estudios técnicos en casos de intrusión salina, es decir, cuando la perforación se ubique a menos de un kilómetro de la costa, o cuando la perforación se ubique a menos de 100 metros de otros pozos, quebradas, ríos o nacimientos de agua.Explica que la norma además autoriza al MINAET a prescindir de los estudios en casos de intrusión salina, a criterio de la Dirección de Aguas de dicho Ministerio. Alega el accionante que el propósito de la presentación de los estudios técnicos es garantizar la no afectación del recurso hídrico o a terceros de mejor derecho, por lo cual no se puede prescindir de ellos. Además, sostiene, esta norma también atropella las potestades legales otorgadas al SENARA, según las cuales su criterio tiene carácter vinculante. Respecto de los artículos 17 y 29 del supra citado Decreto, manifiesta el accionante que este limita el criterio que el SENARA pueda emitir sobre la perforación de pozos, ya que establece que esta institución deberá pronunciarse sobre la viabilidad técnica de la perforación y el diseño constructivo del pozo, lo cual deja de lado aspectos relacionados con la explotación, mantenimiento y protección del recurso hídrico.Asevera que esta norma busca callar el criterio técnico de SENARA, limitándolo a aspectos de técnica constructiva. Critica además que este artículo da un plazo improrrogable al SENARA de diez días para emitir su criterio, estableciendo que caso contrario se continuará con el trámite. Estima el accionante que esto es contrario a lo establecido en el artículo 4 de la Ley Forestal, el cual establece que en materia ambiental no puede operar el silencio positivo. Afirma que el artículo 29 impugnado violenta también dicha disposición, en tanto exime al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados de requerir el estudio técnico del SENARA si esta institución no se pronuncia en el plazo de diez días hábiles. En lo referente al artículo 20 del mismo Decreto, explica el accionante que este dispone que el MINAET puede realizar estudios sobre la factibilidad hidrogeológica de la perforación, potencial de agua del acuífero y demanda de agua del proyecto que se deben llevar a cabo cuando se determine que la perforación pueda producir un menoscabo al recurso hídrico.Es criterio del accionante que esto reduce la realización de estudios técnicos de una obligación legal y constitucional a un criterio facultativo del MINAET, al cual se le otorga la potestad de prescindir de los mismos. Manifiesta que el Decreto Ejecutivo número 35882-MINAET regula la inscripción y registro de pozos perforados sin permiso y el trámite para otorgarles una concesión de aguas. Asegura que pretende legalizar el funcionamiento de pozos perforados ilegalmente. Sostiene que aunque es conveniente que se legalice la situación de estos pozos, el procedimiento establecido en el decreto impugnado desprotege las aguas subterráneas y violenta el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en tanto omite la realización de estudios técnicos por parte de SENARA y exime ilegalmente del requisito de contar con estudios técnicos previos sobre el impacto ambiental de la explotación de aguas subterráneas.Reitera que estas disposiciones ignoran nuevamente las competencias legales del SENARA. Refiere a los posibles riesgos que implica permitir que un pozo que fue construido sin certeza de que no afectaría el recurso hídrico, siga funcionando. Considera además que las disposiciones del Decreto impugnado constituyen un incentivo para los titulares de los pozos perforados ilegalmente, ya que la ley, lejos de sancionarlos por no realizar los estudios de impacto ambiental requeridos para llevar a cabo una perforación, los exonera de cumplir con dicha obligación. Sostiene que esto es discriminatorio en perjuicio de las personas que sí cumplieron con sus obligaciones legales. Añade que el principal peligro de que este Decreto se mantenga vigente es que fomenta el aumento de la perforación de pozos ilegales, permitiéndole a los interesados eximirse de realizar evaluaciones de impacto ambiental. Expone que el artículo 3 del Decreto Ejecutivo número 35870-S-MINAET descarta la intervención del SENARA en cuanto al criterio técnico de dicha institución en relación con el recurso hídrico y los estudios hidrogeológicos, siendo que estos últimos los contempla únicamente para aquellos casos en que se pueda ocasionar contaminación por intrusión salina a las aguas continentales, lo cual, alega, atropella una vez más las competencias legales del SENARA, omitiendo requerir los estudios técnicos de esta institución.Es criterio del accionante que la omisión o exclusión expresa de los estudios técnicos que se presenta en las normas impugnadas no es solamente una violación de la ley, sino que implica además una reducción de los niveles de protección ambiental existentes, poniendo en grave peligro las aguas subterráneas, en clara violación de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política. Refiere a jurisprudencia de este Tribunal, el cual ha reconocido la importancia de la vigilancia del SENARA en defensa del derecho a un ambiente sano y ha hecho énfasis en la importancia de la protección de las aguas subterráneas. Reitera que las normas impugnadas imponen la aplicación del silencio positivo en detrimento de la protección de las aguas subterráneas del país, lo cual desprotege severamente el ambiente porque abre un portillo para que se otorguen permisos de perforación de pozos y técnico del SENARA. Es criterio del accionante que las normas impugnadas violentan el principio precautorio en materia ambiental, del cual se deriva que la Administración debe contar con una certeza de carácter negativo de que no se afectará el ambiente bajo ningún supuesto para poder autorizar una actividad.Alega que esto no se puede cumplir si las normas objetadas autorizan obviar los estudios de impacto ambiental más básicos. Refiere a sentencias anteriores de esta Sala, la cual ha reiterado la importancia y la obligatoriedad de contar con la autorización del SENARA para ejecutar proyectos de extracción y explotación del recurso hídrico. Considera el accionante que las normas impugnadas autorizan actividades que pueden afectar considerablemente al ambiente a prescindir de su obligación legal de realizar una evaluación de impacto ambiental debidamente aprobada por las autoridades técnicas competentes, y alega que esto contraviene las disposiciones del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, el Principio 17 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado establecido en el numeral 50 constitucional. Solicita se declare la inconstitucionalidad de las normas impugnadas.

Alega que las normas impugnadas lesionan los artículos 11, 50 y 89 de la Constitución Política, al autorizar la perforación de pozos y el aprovechamiento de aguas subterráneas prescindiendo de estudios técnicos del Servicio Nacional de Riego y Avenamiento (en adelante SENARA), aplicando el silencio positivo y eliminando el requisito de viabilidad ambiental para los pozos perforados ilegalmente. Estima que las normas impugnadas violan el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado porque se desconocen las competencias legales de SENARA en materia de protección de las aguas subterráneas.

1. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que deriva del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en cuanto acude en defensa de intereses difusos, como son aquellos referidos al medio ambiente.
2. 3Por resolución de las catorce horas cuarenta y un minutos del veintitrés de agosto del dos mil once, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y al Ministro de Ambiente y Energía.
3. 4La Procuraduría General de la República rindió su informe a las siete horas ocho minutos del catorce de setiembre del dos mil once. Señala que el accionante atribuye a las normas impugnadas un debilitamiento, con repercusiones ambientales, de las competencias atribuidas a SENARA. En este sentido es importante recordar que las competencias de SENARA no son de origen constitucional, por lo que la violación a sus competencias no produce un problema de constitucionalidad, sino de legalidad. De haber un problema de constitucionalidad por ese desconocimiento competencial, a lo sumo lo que podría plantearse es una inconstitucionalidad indirecta, derivada de una presunta violación de ley por el Reglamento. No obstante estima que esa violación indirecta tampoco se da. SENARA tiene competencia expresa y especialidad funcional de acatamiento obligatorio en esta materia, conforme los artículos 3 incisos ch) y h) de su Ley de creación, No. 6877 de 18 de julio de 1983 para realizar estudios que permitan definir las “zonas de regulación a la perforación” y de las “zonas de reserva”.El accionante estima que se ha dejado de lado la función de protección y control. Sin embargo, ello deriva de una lectura aislada del Decreto impugnado. La objeción se resuelve a la vista del transitorio IV de este mismo Decreto, y del artículo 38 del Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Decreto Ejecutivo No. 35669 del 4 de diciembre del 2009, los cuales le imponen la tarea de coordinación para la emisión de los Decretos respectivos, y prevén la participación del SENARA en esa tarea. Por otra parte, y en cuanto a la presunta restricción de la exigencia de estudios técnicos para la perforación de pozos y la exclusión o limitación de los criterios técnicos de SENARA es importante recordar que esa Sala ha estimado que la perforación de pozos es una actividad de “muy bajo impacto ambiental potencial ”, la cual no demanda una evaluación de impacto ambiental, a diferencia del aprovechamiento del agua subterránea, sujeto al otorgamiento de concesión, para el cual sí debe obtenerse la viabilidad ambiental ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (en adelante SETENA).Por otra parte, se parte de una competencia legal de SENARA. No obstante, no se precisan cuáles disposiciones legales se infringen. Respecto del segundo punto, se prevé el silencio positivo (en los textos subrayados), el órgano asesor estima que el principio de interpretación conforme a la Constitución obliga a entender que los textos impugnados no son inconstitucionales en la medida que no se asuma un pronunciamiento favorable de tales entes al transcurrir el plazo de la audiencia conferida, siguiendo la numerosa jurisprudencia de la Sala en el tema. En cuanto al Reglamento de registro de pozos sin número y habilitar el trámite de concesión de aguas subterráneas, Decreto No. 35882-MINAET, el accionante fundamenta objeciones respecto de los artículos 5 y 7, indicando que no se le confiere audiencia previa a SENARA, y que se omite, para los pozos perforados ilegalmente, la exigencia de realizar una evaluación de impacto ambiental y contar con una viabilidad ambiental otorgada por SETENA.En lo que se refiere a la audiencia al SENARA, debe tenerse en cuenta que el Decreto No. 35884-MINAET la prevé “para que emita criterio sobre la viabilidad técnica de la perforación y el diseño constructivo del pozo…” (artículo 17, párrafo segundo) con lo cual, pareciera razonable que se omita cuando las perforaciones ya se han efectuado y los pozos se han construido. Por otra parte, este Reglamento sí exige la presentación de copia de todos los documentos aportados para el SENARA (artículo 10). En lo que respecta a la viabilidad ambiental, cabe destacar que el Decreto prevé el otorgamiento de concesión para la continuación del aprovechamiento del recurso hídrico: “La inscripción del pozo no da derecho a aprovechar el agua, para lo cual requiere de la concesión.” (Artículo 9). Y, como indica en el voto No. 8355-, la concesión para el aprovechamiento de agua subterránea requiere viabilidad ambiental (véase también voto de esa Sala No. 2019-2009).Finalmente, en relación con el artículo 3 del Reglamento de Concesiones de Agua Marina para Desalinización, Decreto No. 35870-S-MINAET, el accionante considera que este artículo descarta el criterio técnico del SENARA. Sin embargo, la Procuraduría estima que se trata de una interpretación aislada del resto del ordenamiento jurídico, pues existen normas que obligan a tomar en consideración el criterio de SENARA siempre. La Procuraduría General de la República estima que el último párrafo del artículo 17 y el primer párrafo del artículo 29 no son inconstitucionales, si se interpreta, conforme a la Constitución, que el transcurso de la audiencia sin pronunciamiento de los entes respectivos, en cuenta SENARA, no significa su conformidad. Por consiguiente que no pueda considerarse que esa falta de pronunciamiento significa un criterio favorable.
4. 5El Ministro de Ambiente y Energía contesta mediante escrito presentado a las catorce horas seis minutos del diecinueve de setiembre del dos mil once. Manifiesta que rechaza los argumentos en que se sustenta la presente acción de inconstitucionalidad, por cuanto las normas impugnadas son necesarias para la gestión de las aguas subterráneas y su aplicación se realiza en forma integrada por parte de MINAET, SENARA y A y A, observando en todo momento la protección del recurso hídrico y las competencias de esas tres instituciones, por lo que solicita a ese alto Tribunal, mantener la vigencia de las normas impugnadas por ser acordes a la Constitución Política y particularmente a lo dispuesto en los artículos 50 y 89 de nuestra Carta Magna y además por no contravenir el Ordenamiento Jurídico. Los tres Decretos que se impugnan constituyen herramientas jurídicas para la “Gestión Integral de los Recursos Hídricos” (GIRH), que tiene como fin la regulación de los derechos al acceso al agua para la vida y el desarrollo, en un marco de seguridad hídrica nacional.El Decreto 35884-MINAET de “Perforación del Subsuelo para la Exploración y aprovechamiento de Aguas Subterráneas” integra desde la etapa del permiso de perforación, la valoración bajo criterios de demostración de la necesidad real de agua y no perforar por la simple viabilidad técnica de la perforación para la exploración, como antes de esta norma legal era la práctica en Costa Rica. Por su parte el Decreto 35882-MINAET de “Registro de pozos sin número y habilitar el trámite de concesión de aguas subterráneas” pretende en total apego a todos procedimientos y requisitos técnicos-científicos y legales que regulan la perforación y concesión de agua en el país, facilitar la actualización de la extracción de agua de tal forma se conozca la demanda real de agua, lo que redunda en una mayor certeza al momento de que el SENARA o cualquier otra institución del Estado elabore los Balance de Aguas en nuestros acuíferos.Finalmente el Decreto 35870-S-MINAET, “Reglamento de Concesiones de Agua Marina para Desalinización”, regula la materia cuya administración le corresponde según la Ley de Agua No. 276. Inicialmente establece el procedimiento para ello y los requisitos propios del derecho y que tiene por complemento otros requisitos dispuestos en otras normas, como lo es la Viabilidad Ambiental que está regulado en norma especial a saber, el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 24 de mayo de 2004, publicado en La Gaceta nº 125 del 28 de junio de 2004. El Ministro señala que el MINAET en cumplimiento de sus competencias, resuelve las solicitudes atendiendo las objeciones de SENARA y del A y A. En el caso de SENARA si bien el reglamento establece un plazo para contestar de conformidad con lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública, lo cierto es que si esa institución no contesta la audiencia o manifiesta que técnicamente la perforación no es viable, el permiso de perforación no se otorga.No hay un solo permiso de perforación otorgado o denegado por la Dirección de Agua de este Ministerio, que no se ajuste al criterio técnico de SENARA. De igual forma no se resuelve favorablemente sin que esa institución se pronuncie de forma anterior es congruente y cumple con la orden de la Sala Constitucional en Sentencia que resuelve el recurso de amparo resuelto mediante voto N° 2009-000262 de las 14 horas y 30 minutos del 14 de enero de 2009, aclarado y adicionado mediante sentencia Nº 2010016538 de nueve horas del ocho de octubre de dos mil diez. Agrega que mediante oficio DFOE-SD-0215 de 24 de febrero de 2011, se comunicó una modificación al Informe DFOE-PGAA-11-2009 emitido por la Contraloría General de la República que deja sin efecto la disposición 4.3 a) del informe DFOE-PGAA-11-2009, dirigido al SENARA y al Despacho del Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, y se adiciona al aparte 4.4 la siguiente disposición: “4.4.Al Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. / c) Emitir, de conformidad con lo que establece el inciso h) del artículo 3) de la Ley de Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, Nº 6677, así como con lo señalado por la Sala Constitucional en la Resolución Nº 2009-000262 de las 14 horas, 30 minutos del 14 de enero de 2009; las instrucciones pertinentes al Departamento de Aguas para que en adelante, en los procedimientos para el otorgamiento de permisos y concesiones de aguas, sean solicitados y considerados de manera vinculante, obligatoria y definitiva, los criterios y las decisiones que en torno a la rendidos por el SENARA.” Señala que mediante oficio DM-159-2010 de 7 de marzo de 2011, suscrito de forma conjunta por el Ministro del MINAET y el Gerente General de SENARA, se interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra el oficio DFOE-SD-0215-2011 emitido por la Contraloría General de la República.En dicho recurso se indicó: “Por ello conociendo de lo establecido por ley, actualmente el procedimiento que se aplica en la Dirección de Aguas para el otorgamiento de permisos de perforación de pozos otorgados bajo el Decreto en mención, considera vinculante el criterio de SENARA y no se otorgan esos permisos si el SENARA no se ha pronunciado favorablemente.” Este recurso fue ampliado mediante oficio DM-180-2011 de fecha 10 de marzo de 2011 nuevamente suscrito por el Jerarca del SENARA y el Ministro del MINAET, porque el Área de Seguimiento de Disposiciones de la Contraloría, cita un criterio (sin referenciar) de la División de Fiscalización Operativa, el cual no había sido tomado en cuenta en el oficio recurrido DFOE-SD-0215 de 24 de febrero de 2011. El citado recurso suscrito por el señor Teófilo de la Torre Argüello en su condición de Ministro del MINAET y el señor Bernal Soto Zúñiga, Gerente General de SENARA, indica explícitamente lo que se transcribe a continuación: “Sobre ese aspecto, se recurre el citado informe porque los recurrentes, representantes del MINAET y del SENARA, estamos de acuerdo con el carácter definitivo y obligatorio de los criterios emitidos por el SENARA en los procedimientos de otorgamiento de permisos de perforación y concesiones de aguas subterráneas, lo que se ha venido aplicando desde que se comunicara el Informe DFOE-PGAA-11-2009, de 17 de julio de 2009, estando su carácter vinculante dispuesto por ley, en el artículo 3 inciso h) de la Ley Nº 6877 Ley de Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), del 18 de julio de 1983”.El carácter obligatorio del criterio técnico de SENARA en materia de aguas subterráneas se ilustra aun mejor con lo que indican el entonces Ministro del MINAET y el Gerente General de SENARA, en el mismo escrito de interposición del recurso y que se transcribe a continuación: “Es debido a que el carácter definitivo y de acatamiento obligatorio de las decisiones del SENARA viene dado por ley, que los suscritos en apego a esa norma de rango superior al Decreto Ejecutivo, observamos en el procedimiento de perforación del subsuelo y de concesión de aguas, los pronunciamientos de SENARA, lo que se cumple en el Decreto Nº 35884 de 7 de marzo de 2010, publicado en La Gaceta Nº 88 del 7 de mayo de 2010, “Reglamento de Perforación del Subsuelo para la Exploración y Aprovechamiento de Aguas Subterráneas”, según lo dispuesto en el Capítulo IV, De los permisos de perforación, artículo 17 y 18. (…) Es claro y se demuestra mediante prueba documental que en los procedimientos de solicitud de permiso de perforación, el criterio de SENARA resulta vinculante para la Dirección de Aguas, que no sólo resuelve en apego a lo que dictamina SENARA sino que además deniega las solicitudes que no cuentan con criterio favorable de esa institución.”(…) Debido a lo anterior, los suscritos solicitamos se acojan los recursos interpuestos y en su lugar se REFORMULE la disposición del oficio DFOE-SD-0215 de 24 de febrero de 2011, comunicado el 2 de marzo de 2011, para que se indique que en el procedimiento de solicitud de permisos de perforación y de concesiones de aprovechamiento de aguas, se están considerando con carácter definitivo y de acatamiento obligatorio, los criterios del SENARA, según dicta el artículo 3 inciso h) de la Ley Nº 6877, así como el cumplimiento de la sentencia Nº 2010016538 de nueve horas cero minutos del ocho de octubre de dos mil diez, que adiciona y aclara la sentencia Nº 2009-000262 de las 14 horas y 30 minutos del 14 de enero de 2009, en cuanto a la necesaria coordinación institucional, cumpliéndose además con lo dispuesto por la Contraloría General de la República.” La Contraloría General de la República, Área de Seguimiento y Servicios Ambientales y de Energía, mediante oficio Nº 4667 emite la resolución de las 15 horas 30 minutos del 27 de mayo de 2011, Nº DFOE-SD-0467 y DFOE-AE-0149, que declara parcialmente con lugar el recurso de revocatoria interpuesto por el MINAET y SENARA y revoca la disposición 4.4 c) que adicionó el informe PGAA-11-2009, resolución confirmada en alzada por la señora Contralora General de la República mediante oficio Nº 6361 DC-0284, resolución R-DC-116-2011 de las 9 horas del 14 de julio de 2011.Señala que los argumentos del accionante son producto de un análisis sesgado, no solo porque no tiene en cuenta lo que se ha expuesto en cuanto a la gestión integrada del recurso hídrico y la coordinación expresa que existe por parte del MINAET, SENARA y A y A, sino también porque no analiza el procedimiento de otorgamiento de permisos de perforación a la luz de otras normas jurídicas que tienen que aplicarse integralmente, como es el caso del Decreto Ejecutivo Nº 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, según el cual las concesiones de aguas superficiales y subterráneas, requieren evaluación ambiental por parte de SETENA. En relación al cumplimiento de lo dispuesto por el Contraloría General de la República, las tres instituciones construyeron el procedimiento integral el cual de aplica en todos su extremos y que fue comunicado oficialmente al ente Contralor. Por su parte, no se tramita ninguna solicitud de aprovechamiento de aguas si la actividad no cuenta con la respectiva viabilidad ambiental de la concesión, en cumplimiento del citado Decreto Ejecutivo Nº 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, que además tiene sustento en lo resuelto por la Sala Constitucional, en expediente Nº 05-015450-0007-CO, que declaró inconstitucional el Decreto Ejecutivo Nº 32734-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, únicamente en cuanto eliminaba de la lista de actividades que deben contar con previa evaluación de impacto ambiental otorgada por SETENA, el otorgamiento de concesiones y permisos de aguas superficiales y subterráneas.En relación con el artículo 9 impugnado, es preciso indicar que debe entenderse como zona de regulación a la perforación de pozos, aquellas que conforme estudios sea necesaria por condiciones del balance de aguas, calidad de aguas, o condición especial, donde según lo indiquen los estudios técnicos, sea concluyente que resulta necesario regular la perforación, sea limitando del todo la perforación hasta estableciendo condiciones de caudal, horario, prioridad de uso, etc. El artículo obliga al Poder Ejecutivo a promover un Decreto Ejecutivo que las regule. Ese artículo ordena al MINAET en su calidad de rector en materia de aguas, establecer la normativa legal (decreto) para regular según corresponda los diferentes acuíferos que conforme los estudios técnicos efectuados según metodología aprobada, aporten el SENARA y de A y A. De acuerdo con el informe de la Dirección de Agua, AT-1428-2011 de 09 de setiembre de 2011, con la finalidad de integrar criterios de evaluación el MINAET en conjunto con el SENARA y el A y A, publicaron las “Metodologías Hidrogeológicas que Evalúan los Recursos Hídricos Subterráneos” en La Gaceta Nº 243 del 15 de diciembre del 2010.La ley de creación de SENARA, Nº 6877 dispone en el artículo 3º, incisos ch) y e) que son funciones de esa institución: “ch) Investigar, proteger y fomentar el uso de los recursos hídricos del país, tanto superficiales como subterráneos; (…) e) Realizar, coordinar, promover y mantener actualizadas las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas, agrológicas y otras que considere necesarias en las cuencas hidrográficas del país, así como las socioeconómicas y ambientales en las áreas y regiones en que sea factible establecer distritos de riego y avenamiento.” Desde luego el MINAET al establecer mediante decreto ejecutivo esas “zonas de regulación a la perforación de pozos” considera las investigaciones de SENARA, sean estos estudios o las “matrices de vulnerabilidad” que cita el accionante y que según el se estaría desconociendo. En aplicación del artículo 9 del Reglamento recurrido, el SENARA mediante oficio de la Gerencia No. GE-643-2011 del 10 de mayo de 2011, recibido el 10 de mayo de 2011 y oficio DIRH-587-2011 del 5 de julio de 2011 suscrito por la Geóloga Clara Agudelo de la Unidad de Gestión Hídrica de la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA, entregó los estudios elaborados por esa institución a la fecha de promulgación del Decreto 35884-MINAET.El Comité Técnico Interinstitucional citado ha iniciado de forma inmediata el análisis de los estudios entregados, con el fin de definir de forma integral la procedencia de regulación que amerite según el estudio elaborado por el SENARA y la procedencia de emitir un norma legal de zonas de regulación a la perforación de pozos por la vulnerabilidad de esas zona, según lo dispone el artículo 9 impugnado. En relación con el artículo 10, señala que son “zonas de reserva acuífera”, aquellos acuíferos que por su importancia para el abastecimiento poblacional se considera necesario proteger y regular. El A y A mediante acuerdos de Junta Directiva, ha definido zonas de reserva acuífera en las que debe regularse la perforación. Al igual que sucede con el artículo 9, el artículo 10 persigue certeza jurídica y certeza técnica, incorporando el criterio técnico de A y A y de SENARA según sus competencias, para elevar a Decreto Ejecutivo esas zonas de reserva acuífera.Por ello, en los mismos términos expuestos anteriormente en lo referente a establecer zonas de regulación (artículo 9), bajo el concepto de integración de las normas y competencias institucionales, se pretende que mediante disposición técnica conforme los roles de cada instancia, se establezcan zonas de reserva. De acuerdo con los estudios del SENARA resulta necesario valorar y definir la regulación de algunos sistemas de acuíferos, con el propósito que el Poder Ejecutivo emita una norma de Decreto que establezca la condiciones de explotación que pueden darse. De conformidad con la normativa legal y la jurisprudencia, el Ministro del MINAET, en su condición de máximo jerarca, tiene la rectoría del sector hídrico y entre muchas otras funciones, le corresponde y está facultado a dictar, mediante decreto ejecutivo, directrices, normas y regulaciones, con carácter obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos naturales.Ese es el fin que buscan los artículos 9, 10 y 11, dar seguridad hídrica a los resultados de estudios elaborados por el SENARA, AyA y la Dirección de Aguas. En relación con el artículo 12 señala que este artículo no limita los casos o supuestos en que se requerirá de estudios técnicos y debe aplicarse en armonía con el resto del ordenamiento. La administración en el afán de resolver con información científica de respaldo, obliga al administrado interesado en obtener un permiso de perforación a presentar estos estudios de previo y en el ingreso de la gestión, cuando existen condiciones que permitan estimar posible la intrusión salina e interferencia de pozos o cuerpo de agua, todo con el objeto de proteger el agua. La interpretación que hace el accionante es aislada del procedimiento que se crea en ese mismo Decreto, y no corresponde a la realidad del procedimiento, porque siempre tiene que ser evaluado técnicamente por SENARA y A y A, pues el criterio técnico de SENARA es vinculante también prescindir de los estudios de intrusión salina.En ese sentido es importante tomar en consideración lo que dispone el artículo 17 del Decreto Nº 35884-MINAET, que establece en lo conducente: “Artículo 17.—De las audiencias. La Dirección de Agua del MINAET, (…) dará audiencia al Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), para que emita criterio sobre la viabilidad técnica de la perforación y el diseño constructivo del pozo, la cual deberá venir debidamente motivada y sustentada en la técnica y la ciencia.” El proceso es una serie concatenada de actos procesales. Es claro que no puede interpretarse una norma de manera aislada, porque al hacerlo se corre el riesgo de no acertar en la interpretación sobre su aplicación. En relación con el artículo 13 indica que se refiere a la “distancia de retiro de pozos” que establece el artículo 8º de la Ley de Aguas, distancia de retiro de operación del pozo de hasta 40 metros, entendida como la distancia inmediata al pozo que debe mantenerse para permitir el acceso al sistema del pozo, así como brindar seguridad y protección al acuífero sobre actividades aledañas al mismo, distancia de retiro que puede ser menor si se aporta estudio técnico de tránsito de contaminantes que sustente la certeza de la inocuidad de las actividades desarrolladas para con el acuífero.Todo ello se ha regulado sen apego a las sentencias de la Sala Constitucional Nº 2008 - 015657, de las 11 hora y 45 minutos del 17 de octubre de 2008 y 2008-18934 de las 14:24 horas del 19 de diciembre de 2008. Según esas sentencias, el establecimiento de perímetros de protección de pozos tiene como fin proteger las aguas subterráneas o acuíferos, método dentro del cual se incluyó la protección de los contornos de las áreas de captación, lo que incluye los pozos, una medida de intervención administrativa, mediante la definición de perímetros de protección, para preservar la calidad y cantidad de las aguas subterráneas. Es preciso hacer una lectura sistemática e integral del Decreto Nº 35884-MINAET, para comprender que no se están limitando los supuestos en que se piden estudios técnicos ni se prescinde a priori de dichos estudios y que más bien esos artículos cumplen los aspectos que el accionante por una lectura inexacta de las normas, considera violatorio a los derechos fundamentales programados en la Constitución Política.El artículo 17 dispone que la Dirección de Agua, en el procedimiento de solicitud de perforación, dará audiencia al AyA y al SENARA. Como se ha SENARA que deriva de lo que dispone la Ley Nº 6877 del 18 de julio de 1983, “Ley de Creación Del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA)”, artículo 3º, incisos ch) y e). Manifiesta que la eventual falta de respuesta de SENARA en los diez días con los que cuenta para contestar la audiencia prevista en el artículo 17 impugnado, no tiene efecto el otorgamiento de lo solicitado. Por el contrario, y en virtud del artículo 3 de la “Ley de Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA)”, la Dirección de Agua deniega la solicitud de perforación del subsuelo para aprovechamiento de aguas subterráneas. El procedimiento puede continuar sin la respuesta de SENARA, pero no para acoger la solicitud como por error interpreta el accionante, sino para resolver la petición del administrado, en ese caso denegando su solicitud.El artículo 17 del Decreto impugnado, debe integrarse con el artículo 4 de la Ley Forestal en cuanto a que en materia ambiental no opera el silencio positivo, norma que desde luego conoce bien este Ministerio, así como la jurisprudencia constitucional sobre el tema. En cuanto al artículo 20 cuestionado, indica que la Dirección de Agua no tiene discreción para decidir si solicita o no un estudio sobre la factibilidad hidrogeológica de la perforación, potencial de agua del acuífero y demanda de agua del proyecto o actividad, sino que en caso de que exista duda a partir de la información presentada y los estudios técnicos sobre si debe otorgarse o no el permiso de perforación, debe solicitarlos y los pondrá en conocimiento de SENARA y AyA, conforme al artículo 17 para que se pronuncien, como parte de la documentación que se adjunta siempre a la solicitudes de perforación que se da traslado en audiencia al SENARA y AyA.En relación con el Decreto Ejecutivo Nº 35882-MINAET, Reglamento de registro de pozos sin número y habilitar el trámite de concesión de aguas subterráneas” de 7 de abril de 2010, señala que la Contraloría General de la República, División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, como resultado de la auditoría, según el Informe DFOE-PGAA-11-2009 Resumen Ejecutivo, ordenó al MINAET, al AyA y al SENARA, “ (...) b) Elaborar en forma conjunta, una estrategia que de conformidad con las competencias de cada institución, defina las acciones a seguir para obtener el inventario de los pozos perforados en las zonas costeras del país….c) (….)”. Por lo anterior, el proceso de registro de pozos sin número y habilitar el trámite de concesión de aguas subterráneas, dispuesto en el Decreto 35882-MINAE, tiene como fin actualizar la demanda o gasto de agua actual que permita corregir esta diferencia en futuros balances de aguas y consiste en evaluar la viabilidad de aquéllos pozos perforados sin permiso del MINAET, mediante un procedimiento por el cual se establezca que técnica y legalmente corresponde a una perforación que si se fuera a realizar, sería posible otorgar el permiso de perforación.Es decir, no es un registro de todos los pozos perforados antes del año 2002, sino de aquéllos pozos que se solicita inscribir. La solicitud será evaluada por las tres instituciones que comparten competencias en materia de aguas subterráneas, MINAET, AyA y SENARA, en el marco de la legislación vigente con fundamento en la jurisprudencia de la Sala Constitucional en cuanto a competencias compartidas por esas instituciones en la gestión de las aguas y particularmente de las aguas subterráneas; la Gestión Integrada del Recurso Hídrico; la Rectoría del MINAET sobre ese recurso y la certeza técnica en cuanto a que esos pozos no vulneran el recurso hídrico subterráneo, pueden ser inscritos para su aprovechamiento. Señala que la diferencia entre un pozo sin número que se registra con base en el Decreto Nº 35882-MINAET y otro pozo para el que se solicita el permiso de perforación, es que mientras el primero no obtuvo el permiso de perforación, el segundo sí, aunque técnicamente ambos pozos deben cumplir en todos sus extremos lo que establece el marco legal que regula la perforación, así como los estudios técnico y criterio de AyA y el criterio vinculante de SENARA.Debe indicarse que el accionante no lleva razón pues no es cierto que el Decreto cuya constitucionalidad se cuestiona, desproteja las aguas subterráneas. Se insiste en que este Decreto integra el proceso de registro de pozo sin número con el de la concesión de aprovechamiento de agua, por lo que se tramitan como una sola solicitud. El accionante pierde de vista la integración del trámite de solicitud de inscripción de un pozo perforado sin número con el de solicitud de concesión de agua. Por ser un pozo perforado el que se solicita registrar, el pozo se inscribe y se registra, asignándole número; es preciso recordar que el pozo ya existe y que el registro no conlleva el derecho a usar el agua, todo según el citado artículo 9 del Decreto nº 35882-MINAET. Según dispone ese mismo artículo, se publica el edicto que señala el artículo 179 de la Ley de Aguas. Dado que el pozo ya está perforado, no puede haber una audiencia previa a SENARA para que se pronuncie con respecto a la perforación.Es luego de publicado el edicto de ley, que la Dirección de Agua convoca a una audiencia a SENARA y AyA, con respecto a la solicitud de legalización de pozo sin número, para que se pronuncien en el plazo de 10 días. Esos 10 días se establecen para que coincida con los diez días de la audiencia que se otorga a las solicitudes nuevas de permiso de perforación y concesión de agua que se tramitan conforme al Decreto Ejecutivo Nº 35884-MINAET. De nuevo, ese plazo no significa que si esas instituciones no se pronuncian, concretamente SENARA, la concesión quede autorizada. Aquí se reiteran los argumentos en relación con el artículo 17 del Decreto Ejecutivo Nº 35884-MINAET, “Reglamento de Perforación del Subsuelo para la Exploración y aprovechamiento de Aguas Subterráneas”, en el sentido del carácter vinculante del criterio técnico del SENARA. La cuestión de la viabilidad ambiental es otro aspecto que el accionante analiza en forma aislada la norma impugnada.Por un lado, la evaluación ambiental es sobre la concesión de agua y por otro, sí se realiza la evaluación ambiental de la concesión. Queda claro que la evaluación ambiental de la concesión de aguas subterráneas se cumple en apego al citado Decreto Ejecutivo Nº 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, en el cual se establece que deben evaluarse ambientalmente las concesiones de agua superficiales y subterráneas, no la perforación. El accionante pretende que se exija la viabilidad ambiental de la perforación; sin embargo lo que la norma citada establece que debe evaluarse son las concesiones de agua; de hecho, no se tramita ninguna solicitud de registro de pozo sin número si no cuenta con la respectiva viabilidad ambiental, entiéndase, de la concesión, no de la perforación. Ello tiene sustento en lo resuelto por la Sala Constitucional, en Ejecutivo Nº 32734-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, únicamente en cuanto elimina de la lista de actividades que deben contar con previa evaluación de impacto ambiental otorgada por SETENA, el otorgamiento de concesiones y permisos de aguas superficiales y subterráneas.Finalmente y en relación con el artículo 3 del Decreto Ejecutivo Nº 35870-S-MINAET, del 19 de febrero de 2010 “Reglamento de Concesiones de Agua Marina para Desalinización”, el accionante considera que el artículo 3 descarta la intervención del SENARA en cuanto al criterio técnico de dicha Institución relacionados con el recurso hídrico y los estudios hidrogeológicos, siendo que estos últimos se exigen únicamente para aquellos casos que puedan ocasionar “contaminación por intrusión salina de las aguas continentales”. Al respecto, debe aclararse que la desalinización hacerse tomando el agua de mar directamente del océano -denominado toma abierta en el mar-, o por medio de pozos playeros en la zona marítimo terrestre. Estos son los únicos tipo de tomas que el reglamento autoriza; no se autoriza tomar el agua en zona pública de la Zona Marítimo Terrestre. Toda instalación desaladora da origen a un vertido hipersalino que se devuelve al mar.Aunque no se añaden sales a las que el mar tiene, es cierto que se devuelven de forma concentrada. En los casos de las desaladoras de destilación dicho vertido también tiene una temperatura de unos 10 ºC superior a la del mar. En suma, los rechazos de las desaladoras tienen que ser objeto de análisis medioambiental por la concentración localizada de sales, y en algunos casos, por el incremento de temperatura y las posibles influencias en la flora y la fauna marina. Previsión que dispone la norma al solicitar como requisito de entrada para entrar a conocer de la concesión de agua, la viabilidad ambiental de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental (SETENA). Para la concesión de agua se sigue el procedimiento de una solicitud de concesión de agua similar al de una solicitud de aprovechamiento de aguas superficiales, publicándose el edicto de Ley, conforme a la regla del artículo 179 de la Ley de Aguas.Luego de publicado el edicto, la Dirección de Agua traslada la solicitud al AyA y al SENARA, para que en el plazo de un mes que establece el artículo 179 de cita, se pronuncien sobre la solicitud de concesión. Se desea reiterar que este Ministerio es respetuoso del carácter obligatorio del criterio técnico de SENARA y que no se resolverán solicitudes que no tengan su aval técnico. Estima que la preocupación del accionante más que un vicio de constitucionalidad de la norma impugnada obedece a una lectura imprecisa de la norma y a su falta de integración del Ordenamiento Jurídico. Por otro lado, desde un punto de vista geológico, es necesario disponer como lo hace el artículo 3) inciso g) del Decreto Nº 35870-S-MINAET, tratándose de perforaciones cercanas a la costa, de estudio hidrogeológico que garantice y demuestre la viabilidad técnica de la toma propuesta, de tal forma que la misma no ocasione contaminación por intrusión salina a las aguas continentales, lo que es una medida de asegurar la certeza técnica en cuanto a la viabilidad de la perforación del subsuelo para aprovechamiento del agua de mar.
5. 6Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 181, 182 y 183 del 21, 22 y 23 de setiembre de dos mil once.
6. 7Mediante escritos presentados en la Secretaría de la Sala Constitucional, a las trece horas veintiocho minutos del tres de noviembre, nueve horas trece minutos del cuatro de noviembre, catorce horas cuarenta y seis minutos del dieciséis de noviembre, trece horas treinta y seis minutos y trece horas treinta y siete minutos del dieciocho de noviembre del dieciocho de noviembre todos del dos mil once, y catorce horas treinta y cuatro minutos del trece de enero del dos mil doce, […] y un grupo de firmantes solicitan a la Sala que en razón de las graves consecuencias que está generando la no tramitación de los permisos para perforar pozos, disponga de manera excepcional que se continúen resolviendo las solicitudes presentados. Señalan los manifestantes que en esta acción se discute por el fondo la competencia del trámite en la consulta que debe de hacer el MINAET al SENARA al otorgar permisos de perforación de pozos de agua.Debido a que algunas de las normas impugnadas deben ser aplicadas durante la tramitación de los diferentes procesos que regulan los Decretos cuestionados, la Dirección de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones emitió la DA-3795-2011 y dispuso que en relación con el Decreto 35882-MINAET se recibirían solicitudes para la perforación del subsuelo para la exploración y aprovechamiento de aguas subterráneas hasta el siete de setiembre del 2011 y el estudio de admisibilidad quedaría pendiente hasta la resolución de la acción. En cuanto al Decreto 35884-MINAET, dispuso que se continuarían recibiendo solicitudes de permisos de perforación del subsuelo para la exploración y aprovechamiento de aguas subterráneas y realizar el estudio de admisibilidad, y el procedimiento quedaría en suspenso a partir de la emisión de la audiencia. Por último y en relación con el Decreto N° 35870-S-MINAET determinó que se continuarían recibiendo solicitudes de concesiones de agua marina para desalinización y el estudio de admisibilidad quedaría en suspenso hasta que la Sala resuelva sobre su constitucionalidad.Indican los intervinientes que esta determinación les causa grave perjuicio, en tanto se produce una limitación al acceso al agua, al no poder continuar tramitando los permisos de perforación de pozos por un plazo indeterminado
7. 8En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad. Admisibilidad de la acción.- El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad; el requisito no es necesario en los casos de excepción establecidos en el párrafo segundo y tercero de ese artículo, es decir, que por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa, que se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o que sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. A partir de lo antes dicho, la regla general apunta a la necesidad de contar con un asunto previo, siendo excepcionales las posibilidades de acudir a la Sala Constitucional en forma directa.

De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que la acción procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa"; es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha sido delineado paulatinamente por la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal 3750-93, de las 15:00 horas del 30 de julio de 1993 de la siguiente manera:

"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter" Como ya lo señaló este Tribunal en la sentencia 2001-8239 de las 16:07 horas del 14 de agosto del 2001:

“…Los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos.

Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República.

No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.”

II.Legitimación del accionante en el caso concreto.- A partir de lo dicho en el considerando anterior, la acción debe admitirse. Si bien es cierto, las competencias de SENARA son legales, dado el relevante rol que desempeña en la tutela del recurso hídrico, cualquier intento de cercenar sus competencias merece la intervención de este Tribunal, en tanto ello puede afectar el derecho al agua. La Sala entiende que el ordenamiento reconoce a los accionantes la posibilidad de acudir en defensa de su interés particular y a la vez general, de la protección al medio ambiente y en este caso en particular, la tutela del derecho al agua, lo que a juicio del accionante se ve amenazado por las normas impugnadas. No le cabe duda al Tribunal, que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y el derecho al agua hace parte de lo que el Derecho Constitucional moderno califica como derechos de “tercera generación” y la protección que se reclama es derecho y deber de cada uno de sus habitantes.

Estos valores gozan de protección privilegiada mediante la posibilidad de que cualquier persona, basada en la autorización que al respecto confiere el artículo 75 párrafo 2° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional interponga directamente la acción de inconstitucionalidad, razón por la que, aun cuando en la resolución de curso de la acción no se indicó de esa manera de forma expresa, la acción interpuesta es admisible, en el tanto se convierte en un medio de protección de ese tipo de intereses.

III. Objeto de la impugnación. Se impugnan las siguientes disposiciones.-

1. Reglamento de Registro de Pozos sin número y Habilitar el Trámite de Concesión de Aguas Subterráneas”. Decreto Ejecutivo N° 35884-MINAET. Artículos 9, 10, 11, 12, 15 inciso f), 17, 20 y 29.

“Artículo 9º— De las zonas de regulación a la perforación. Se entenderá como zona de regulación a la perforación de pozos, aquellas áreas en que por condiciones de vulnerabilidad a la capacidad máxima del acuífero, vulnerabilidad a la calidad del agua, o condiciones especiales, todo fundamentado en estudios técnicos realizados conforme metodología oficial dictada por el MINAET, así lo concluya. Para los citados estudios técnicos contará con el apoyo del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) y el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados ( AyA ), conforme a sus competencias de Ley.

Las zonas de regulación deberán ser establecidas y reguladas por decreto ejecutivo del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET).

Artículo 10 .— De las zonas de reserva acuífera . Se entenderá como zona de reserva acuífera, aquellos acuíferos que por su importancia para el abastecimiento poblacional se considera estratégico su protección y regulación; lo cual debe estar debidamente justificado y motivado con fundamento en estudios técnicos realizados por el MINAET el cual contará con el apoyo del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA y el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados ( AyA ), conforme a sus competencias de Ley.

Las zonas de reserva acuífera se establecerán y regularán por decreto ejecutivo del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET).” Artículo 11.—De los criterios para resolver sobre los permisos de perforación. La Dirección de Agua del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), para aprobar o denegar los permisos de perforación considerará al menos los siguientes criterios:

• a)Lo dispuesto en las zonas de reserva acuífera declarada mediante decreto ejecutivo o ley.
• b)Lo dispuesto en las zonas de regulación según el artículo 9º del presente Reglamento.
• c)Restricciones o limitaciones dispuestas por ley.
• d)Se demuestre las necesidades de agua.
• e)Lo dispuesto en el artículo 14 del presente Reglamento.

“Artículo 12 .— Valoración de condiciones especiales en la perforación de pozos . Se deberá aportar al ingreso de la solicitud por la parte interesada, los estudios técnicos donde se demuestre la no afectación del recurso hídrico o a terceros de mejor derecho para poder autorizar la perforación, en los siguientes casos:

• a)Estudio de Intrusión Salina, cuando el sitio de perforación se ubique a menos de un kilómetro de la costa, susceptible a la contaminación por intrusión salina u otras razones técnicas que afecten el acuífero e impidan la explotación del mismo; salvo que la Dirección General de Aguas del Ministerio, disponga por medio de fundamento técnico que indique expresamente que no se requiere el Estudio de Intrusión Salina. Deberá venir en original y copia, debidamente firmados por el profesional responsable en la materia que esté debidamente incorporado al colegio profesional respectivo.
• b)Estudio de Interferencia entre pozos o con cuerpos de agua, cuando la perforación se ubique a menos de 100 metros de otros pozos construidos legalmente inscritos, de quebradas, ríos o nacimientos de agua, según lo dispuesto en el artículo 8º la Ley de Aguas. Deberá venir en original y copia, debidamente firmados por el profesional responsable en la materia que esté debidamente incorporado al colegio profesional respectivo La Dirección de Agua del MINAET una vez demostrado que no existe afectación al recurso hídrico o a terceros de mejor derecho, autorizará la perforación.” Artículo 15 .— De la solicitud de exploración y aprovechamiento de aguas subterráneas . La solicitud de permiso de perforación del subsuelo para la exploración y aprovechamiento de aguas subterráneas, debe presentarse conjuntamente con la solicitud de concesión de aprovechamiento de aguas ante la Dirección de Agua del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), por parte del propietario registral del inmueble donde se pretende aprovechar el agua, entregando debidamente lleno el formulario prediseñado para tal efecto y adjuntando los siguientes requisitos:

(…)

• f)Estudios técnicos correspondientes, conforme lo dispuesto en los artículos 12 y 13 del presente Reglamento.

El formulario deberá venir firmado por el gestionante de la perforación y concesión de aguas, por el profesional responsable en la perforación del pozo que debe estar incorporado ante el colegio de profesionales respectivo y por el representante legal de la perforadora contratada, todos en calidad de responsables de la perforación del subsuelo y construcción del pozo. Dichas firmas deberán estar debidamente autenticadas por un notario público.” “Artículo 17 .— De las audiencias . La Dirección de Agua del MINAET, dará audiencia al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados ( AyA ) para que emita criterio técnico justificado y motivado con relación a la afectación de las fuentes destinadas al consumo poblacional debidamente inscritas en el Registro Nacional de Concesiones de Aprovechamiento de Aguas de la Dirección de Agua.

En el mismo orden, se dará audiencia al Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), para que emita criterio sobre la viabilidad técnica de la perforación y el diseño constructivo del pozo, la cual deberá venir debidamente motivada y sustentada en la técnica y la ciencia.

Las citadas instituciones deberán contestar en un plazo máximo de 10 días hábiles improrrogables de su notificación, de lo contrario se deberá continuar con el trámite correspondiente. ” “Artículo 20 .— De los estudios hidrogeológicos . Cuando por las condiciones geográficas, hidrogeológicas, características particulares del acuífero, caudal de extracción o por los usos pretendidos se determine que la perforación puede producir un menoscabo al recurso hídrico, el MINAET a través de la Dirección de Agua, mediante resolución motivada y debidamente justificada, podrá solicitar de previo a resolver, un estudio sobre la factibilidad hidrogeológica de la perforación, potencial de agua del acuífero y demanda de agua del proyecto o actividad.” “Artículo 29 .— De la perforación de pozos por Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados AyA . Para la perforación del subsuelo y construcción de pozos con el fin de la obtención de aguas subterráneas para abastecimiento público de los sistemas de acueductos operados por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, a efectos de lograr una mejor gestión y ordenamiento del recurso hídrico con las instituciones del subsector y en cumplimiento de sus competencias, de previo a la perforación deberá dar audiencia por un mes a la Dirección de Agua del MINAET y al Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, para emitir criterio al respecto en el plazo de 10 días.

Así mismo, una vez terminada la perforación y construcción del pozo, deberá entregar la información técnica conforme lo dispuesto en el artículo 28 del presente Reglamento.

Cuando la perforación haya tenido que darse por una situación de emergencia y se haga la perforación mediante equipo de perforación de la institución, no se dará audiencia, sino que se informará a la Dirección de Agua del MINAET y al SENARA.” 2. Reglamento de registro de pozos sin número y habilitar el trámite de concesión de aguas subterráneas, Decreto No. 35882-MINAET. Artículos 5 y 7.

Artículo 5º— De los requisitos generales para la inscripción del pozo y trámite de concesión .

La inscripción del pozo y solicitud de concesión debe ser realizada por el propietario registral del inmueble donde se utiliza el agua y deberá aportar:

• a)Formulario lleno que a disposición ponga la Dirección de Agua del MINAET.
• b)Demostración de la propiedad donde se usa el agua de conformidad con el inciso b) del artículo 178 de la Ley de Aguas y plano catastrado, con no más de tres meses de expedidos.
• c)Si se trata de una persona jurídica deberá presentar certificación de personería jurídica del representante legal, con no más de tres meses de expedida.
• d)Prueba de bombeo con un período de bombeo mínimo de 24 horas y venir acompañada de un análisis técnico, que indique lo siguiente: caudales, abatimientos y tiempos (análisis gráfico de las pruebas). Deberá indicarse el nivel de agua antes de iniciar la prueba, caudal de explotación recomendado, así como determinar transmisibilidad y la presencia de barreras positivas o negativas. También indicar la localización cartográfica del sitio de pozo, indicando las coordenadas levantadas por el profesional utilizando el Sistema de Posicionamiento Global ( GPS ) por sus siglas en inglés, anotando el nombre y número de la hoja cartográfica.
• e)Indicar, tipo, marca y características técnicas de la bomba instalada, además de la curva de bombeo del fabricante.
• f)Caracterización civil de pozo que incluya al menos profundidad del nivel estático y el dinámico, características y emplazamiento del encamisado, rejillas o intervalos de admisión que comprendan: diámetro interior y exterior, longitud de intervalo, tipos de uniones, características del material usado, tamaño de aberturas o ranuras de las rejillas; espesor del material; revestimientos o pinturas protectoras y cualquier otro dato pertinente. Características del filtro de grava (densidad, tipos de material y tamizado). Sello sanitario: Indicar características, profundidad, espesor y material.
• g)Estudio técnicos correspondientes, conforme lo dispuesto en el artículo 7.
• h)Declaración Jurada protocolizada de tres testigos, donde manifiesten su conocimiento del pozo y que el mismo existe antes del año 2002.

El requisito indicado en el punto d) deberá ser elaborado y venir firmados en original y dos copias, por un profesional responsable con conocimientos en la materia y acreditado al colegio respectivo e incorporado al respectivo colegio profesional,” “ Artículo 7º— De los requisitos especiales para la inscripción del pozo y trámite de concesión . Cuando el pozo se encuentre dentro de los supuestos abajo indicados, deberán aportar al ingreso de la solicitud y como requisitos de admisibilidad, los estudios técnicos donde se demuestre la no afectación del recurso hídrico o a terceros de mejor derecho, conforme el siguiente detalle:

• a)Estudio de Intrusión Salina; cuando el sitio de perforación se ubique a menos de un kilómetro de la costa, susceptible a la contaminación por intrusión salina u otras razones técnicas que afecten el acuífero e impidan la explotación del mismo; salvo que la Dirección General de Aguas del Ministerio, disponga por medio de fundamento técnico que indique expresamente que no se requiere el Estudio de Intrusión Salina. Deberá venir en original y copia, debidamente firmados por el profesional responsable en la materia que esté debidamente incorporado al colegio profesional respectivo.
• b)Estudio de Interferencia entre pozos o con cuerpos de agua; cuando la perforación se ubique a menos de 100 metros de otros pozos construidos legalmente inscritos, de quebradas, ríos o nacimientos de agua, según lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley de Aguas. Deberá venir en original y copia, debidamente firmados por el profesional responsable en la materia que esté debidamente incorporado al colegio profesional respectivo.
• c)En el caso de tratarse de agua para uso poblacional, solo procederá a la inscripción y trámite de la concesión de agua, cuando se cumpla lo dispuesto en el Reglamento de Perforación de Pozos y Concesión de Agua para el Autoabastecimiento en Condominios, Decreto 35271-S-MINAET.

Los requisitos indicados en los puntos a) y b) deberán ser elaborados y venir firmados en original y dos copias, por un profesional responsable con conocimientos en la materia y acreditado al colegio respectivo e incorporado al respectivo colegio profesional.

La Dirección de Agua del MINAET una vez demostrado que no existe afectación al recurso hídrico o a terceros de mejor derecho, procederá con la concesión.” 3. Artículo 3 del Reglamento de Concesiones de Agua Marina para Desalinización , Decreto No. 35870-S-MINAET “Artículo 3º— De la presentación de la solicitud. Las personas físicas o jurídicas, privadas o públicas que deseen desalinizar el agua marina para utilizarla para consumo humano o en los demás usos del agua, deben presentar a la Dirección de Agua del MINAET, conjuntamente con la solicitud de concesión de aprovechamiento de aguas conforme lo establecido en la Ley de Aguas N° 276 los siguientes requisitos:

• a)Llenar el formulario de solicitud que al efecto ponga a disposición la Dirección de Agua.
• b)Autorización de la Municipalidad respectiva cuando la toma y las obras de conducción y descarga se encuentren dentro de la zona restringida de la zona marítima terrestre.
• c)Viabilidad ambiental de la actividad de desalinización otorgada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental de conformidad con el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554. Para tales efectos la SETENA emitirá una Guía para esta actividad de conformidad con el Decreto Ejecutivo N° 34522 de fecha veintiséis de marzo de dos mil ocho.
• d)Plano y certificación de propiedad correspondiente del área geográfica que se pretende aprovechar el agua.
• e)Resumen general del proyecto con la descripción del proceso y la demanda de agua máxima.
• f)Tipo y diseño de la toma del agua de alimentación.
• g)Estudio hidrogeológico en donde se garantice y demuestre la viabilidad técnica de la toma propuesta, de tal forma que la misma no ocasione contaminación por intrusión salina a las aguas continentales.”

IV.Sobre el fondo. En general, el accionante considera que las normas impugnadas violan el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado porque desconocen las competencias legales de SENARA en materia de protección de aguas subterráneas. En relación con Reglamento de Registro de Pozos sin número y Habilitar el Trámite de Concesión de Aguas Subterráneas”, se acusa desconocimiento del carácter vinculante de los criterios de SENARA en materia de perforación de pozos. Considera que los artículos 9 y 10 limitan la participación de SENARA a “apoyar” al MINAET en la definición de las “zonas de regulación a la perforación” y de las “zonas de reservas”, dejando de lado su competencia expresa y especialidad funcional para realizar directamente esos estudios, según lo disponen los artículos 3 incisos ch) y h) de su Ley de Creación, N° 6877 del 18 de julio de 1983. Sin embargo, tal cuestionamiento se resuelve a la vista del Transitorio IV de ese Decreto y del artículo 38 del Reglamento Orgánico del MINAET, los cuales le imponen la tarea de coordinación para la emisión de los Decretos respectivos y prevén la participación de SENARA en esa tarea. Las normas disponen:

“ Transitorio IV.—En el plazo máximo de un año a partir de la fecha de publicación del presente Reglamento en el Diario Oficial La Gaceta, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados ( AyA ) y el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), deberán remitir al Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), su propuesta que contenga la recopilación fundamentada y motivada, de aquellas zonas de regulación y de reserva acuífero [sic] que, a la fecha de publicación del presente Reglamento, estén establecidas por acuerdos de las Juntas Directivas de estas instituciones. Lo anterior, con el fin de cumplir con lo dispuesto en los artículos 9º y 10 del presente Reglamento y para que el MINAET proceda a emitir los Decretos Ejecutivos correspondientes.” (el subrayado no corresponde al original) “Artículo 38.— De las funciones de la Dirección de Agua. Serán funciones de la Dirección de Agua las siguientes:

(…)

r . Coordinar con otras instituciones según corresponda, la elaboración de los estudios técnicos para la determinación y establecimiento de reservas hidráulicas, zonas de regulación del aprovechamiento y protección de agua subterránea y superficial, zonas de reserva de agua, zonas de recarga y descarga acuífera así como formular y proponer al Ministro el decreto ejecutivo para la declaración y políticas de gestión del recurso hídrico en estas zonas.” La lectura de las normas permite concluir que se ha previsto no solo la coordinación entre el SENARA y el MINAET, sino también que el primero deberá proponer las zonas de regulación y de reserva acuífera, que serán establecidas por Decreto. Por otra parte, es importante recordar lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley de Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) del 18 de julio de 1983 que dispone como una de las funciones del SENARA, “ (…) h) Vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales en las materias de su incumbencia.

Las decisiones que por ese motivo tome el Servicio, referentes a la perforación de pozos, y a la explotación, mantenimiento y protección de las aguas -que realicen las instituciones públicas y los particulares- serán definitivas y de acatamiento obligatorio. No obstante, tales decisiones podrán apelarse dentro del décimo día por razones de ilegalidad, para ante el Tribunal Superior Contencioso administrativo. El Tribunal resolverá en un plazo no mayor de noventa días.” Es claro el carácter obligatorio del criterio técnico de SENARA en materia de aguas subterráneas tal y como lo ha señalado este Tribunal en múltiples sentencias. Así por ejemplo, en la sentencia 2004-001923 este Tribunal indicó:

“b) SENARA (Sistema Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento).

A pesar de tener aparentemente limitada su competencia a los distritos de riego, avenamiento y control de inundaciones –unidades físicas técnico-administrativas de carácter agropecuario para el logro de su desarrollo socioeconómico definidas por Decreto Ejecutivo a solicitud de este ente (artículos 17 y 18 de su Ley de Creación No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas)-, es lo cierto que su ley constitutiva le asigna importantes competencias en materia de aguas subterráneas, las cuales, evidentemente, tienen una vocación nacional y, por consiguiente, no se circunscriben a los meros distritos de riego. Lo anterior resulta corroborado por los antecedentes de este ente público, puesto que, la Ley No. 5438 del 17 de diciembre de 1973 –que ratificó y sustituyó el Decreto Ejecutivo No. 1878-P del 22 de julio de 1972-, actualmente derogada, creó el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas (SENAS) con una vocación claramente nacional para la planificación, investigación y asesoría de todo lo relativo a la materia.

Así, entre otros objetivos, el SENARA tiene el de procurar el aprovechamiento óptimo y justo de los recursos de (...) aguas –tanto superficiales como subterráneas- en las actividades agropecuarias (...) en los distritos de riego” (artículo 2°). Entre sus funciones figura la de “Investigar, proteger y fomentar el uso de los recursos hídricos del país tanto superficiales como subterráneos” y “Realizar, coordinar, promover y mantener actualizadas las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas (...)” (artículo 3°, incisos d y e). En el artículo 4°, se establece que le compete al SENARA promover y dirigir la coordinación y colaboración con otras instituciones y entidades competentes en materias tales como “Prevención, corrección y eliminación de todo tipo de contaminación de las aguas en los distritos de riego”, “Elaboración y actualización de un inventario de las aguas nacionales, así como la evaluación de su uso potencial para efectos de aprovechamiento en los distritos de riego” y “Construcción y mantenimiento de las obras necesarias para la conservación y renovación de los manos acuíferos aprovechables para las actividades agropecuarias en los distritos de riego” (incisos c, ch y f).

Dentro de las atribuciones de la Junta Directiva está la de expedir los acuerdos de solicitud de recuperación, expropiación o compra de las “(...) tierras en que asienten o subyazcan recursos hídricos (...)” (artículos 6° y 7°).” Este criterio fue ampliado en la sentencia 2010-016538 de las 9 horas del 8 de octubre del 2010 que adicionó y aclaró la sentencia N° 2009-000262 de las 14.30 horas del catorce de enero del 2009:

“XIV.- Sobre las competencias del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, y el Departamento de Aguas del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Por otra parte, el Director del Departamento de Aguas del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, solicita se aclare las competencias otorgadas al SENARA respecto de la perforación de pozos, pues estima que lo señalado en los considerandos XVII y XXVI pueden causar confusión en cuanto al órgano competente. Sobre el particular, debe indicarse al gestionante que el considerando XVII es claro en brindar las razones por las cuales se reconocen las competencias del SENARA partiendo de la integración de las diferentes normas que dentro del ordenamiento regulan lo relativo a las aguas subterráneas; así, en lo conducente la cita de este considerando muestra que con claridad se definió que:

“De tal forma, la integración de las normas de reciente cita informa que para el aprovechamiento de las aguas de dominio público, toda entidad pública –sin distingo- tiene la obligación de obtener del SENARA el permiso correspondiente, al punto que las decisiones que de manera fundamentada adopte el SENARA en cuanto a ello, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta definición dista de ser una manifestación retórica de la Sala; por el contrario, la misma deviene de la responsable integración del amplio marco normativo que regula la materia, que, como se dijo, requiere del progresivo avance y reconocimiento propio del ámbito de los derechos humanos, toda vez que el derecho al agua y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado son derechos humanos fundamentales. La Sala advierte que esta precisión sitúa al SENARA en una posición particularmente relevante en cuanto a la gestión del recurso hídrico nacional, lo cual resulta importante considerando la naturaleza eminentemente técnica de esta dependencia administrativa, posición que debe ser reforzada y ejercida mediante la necesaria y debida coordinación interinstitucional de las diferentes entidades involucradas –ICAA, SETENA, MAG, Municipalidades, entre otras-.

En este sentido, pretender ejecutar proyectos de extracción y SENARA, resulta ser violatorio de las previsiones normativas de protección al ambiente, pues se carecería de los insumos técnicos necesarios que dictaminen la disponibilidad y posibilidad de aprovechamiento de las aguas de dominio público.” (el destacado no es del original) Es así que se reconoce el deber de coordinación de las diferentes instancias públicas relacionadas con esta materia, coordinación sin la cual resulta inadecuada la ejecución de proyectos como el conocido bajo este recurso de amparo. Asimismo, en el considerando XXVI tampoco se aprecia incongruencia alguna o concepto que deba aclararse, pues el mismo debe ser entendido dentro del contexto dentro del cual se pronuncia, cual es la realización de los estudios hidrogeológicos que en su momento hizo falta dentro de la tramitación del proyecto; con respecto a la clausura de los pozos que allí se indica, el considerando es claro en definir que esta disposición se adopta en virtud del principio precautorio en materia ambiental, sin modificar de modo alguno las previsiones normativas que regulan toda esta materia.

Por el contrario, lo pretendido por la Sala en los dos considerandos de cita, es precisamente la integración de las normas y propender a que las diferentes instancias administrativas establezcan los canales de coordinación y comunicación adecuados para el debido ejercicio de sus competencias; definir en este asunto qué órgano es competente para otorgar un permiso de perforación de pozos, dista del objeto de este recurso de amparo y del ámbito de competencias de la Sala. Lo dispuesto en la sentencia es claro respecto del objeto de esta acción de garantía, al mismo tiempo que fija el deber y la necesidad de establecer la coordinación que aquí se ha referido.” En relación con los artículos 11, 12, 15 inciso f), 17, 20 y 29 del Decreto N° 35884-MINAET, el accionante hace dos tipos de reparos: 1.- Estima que se restringe la exigencia de estudios técnicos para la perforación de pozos y se excluyen los criterios técnicos de SENARA y, 2.- Se prevé la aplicación del silencio positivo.

En relación con el primer aspecto, limitación de la exigencia de estudios técnicos y exclusión de criterios técnicos de SENARA para la perforación de pozos es importante recordar que en la sentencia 5219-2001, este Tribunal indicó que la perforación de pozos es una actividad de “muy bajo impacto ambiental”, que no requiere una evaluación de impacto a diferencia del aprovechamiento del agua subterránea, que está sujeta al otorgamiento de una concesión. Sobre ese aspecto indicó:

“V.- Sobre la construcción del acueducto y perforación de los pozos. Otra de las razones que lleva a las recurrentes a acudir a esta vía lo es la construcción de los pozos en el subsuelo de la finca del Partido de Guanacaste matrícula 74984-000, así como de la tubería que llevaría el agua desde dichos pozos y hasta el proyecto turístico propiedad de la sociedad recurrida. En relación con estas dos obras no encuentra la Sala que las mismas tengan el potencial de afectar el medio ambiente, al menos en los términos temidos por las amparadas. En efecto, su sola construcción no pone en peligro el abastecimiento de agua de las comunidades cercanas, ni implica riesgo alguno de afectación del humedal, o salinización de los acuíferos en la cuenca del Río Nimboyores. La única actividad que eventualmente podría provocar tales daños sería la puesta en funcionamiento del acueducto, es decir, la extracción de agua de los pozos en cuestión, pero dicha actividad requiere de una concesión que debe ser aprobada por el Departamento de Aguas del Instituto Meteorológico Nacional, y que no se obtiene automáticamente por el simple hecho de contar con permisos para la perforación y la construcción del acueducto.

Como más adelante se expondrá respecto de la explotación del agua en los referidos pozos, resta por ahora señalar que no observando la Sala que la construcción de acueducto y la perforación de los pozos per se pongan en riesgo alguno de los derechos fundamentales invocados por las amparadas, lo que procede es declarar sin lugar el recurso también en cuanto a este extremo. Igualmente, se observa que para el otorgamiento de los permisos referentes a estas dos obras, las autoridades competentes han sido observantes de los requisitos establecidos en la normativa vigente, en particular de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de cuatro de octubre de mil novecientos noventa y cinco; la Ley de Aguas, número 276 de veintisiete de agosto de mil novecientos cuarenta y dos; y el Reglamento de Perforación y Exploración para Aguas Subterráneas, aprobado por la Junta Directiva del Servicio Nacional de Electricidad en sesión número 2466-88, del dieciocho de abril de mil novecientos ochenta y ocho.” En cuanto a la exclusión de los criterios técnicos de SENARA en los casos de intrusión salina, este Tribunal estima que no hay exclusión.

A partir del informe rendido por el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones este Tribunal tiene por demostrado que, de conformidad con lo que señalado por la Sala en otros pronunciamientos, hoy por hoy el procedimiento para el otorgamiento de permisos de perforación - concesión de agua subterránea, involucra las tres instituciones –MINAET, AyA y SENARA-, que por ley comparten la competencia en la gestión y vigilancia del recurso hídrico, particularmente de las aguas subterráneas. Los roles de cada institución en la materia fueron claramente establecidos por este Tribunal en la sentencia 2004-001923 ya citada. Así, el MINAET es el órgano rector dentro de la Administración Descentralizada:

“El artículo 3°, inciso l), de la Ley Forestal, No 7575 del 13 de febrero de 1996, le impone al Ministerio de Ambiente y Energía la competencia indeclinable de delimitar las áreas de recarga acuífera –por propia iniciativa o de organizaciones interesadas, y previa consulta al ICAA, el SENARA o cualquier otra entidad técnicamente competente en materia de aguas.

El artículo 17, párrafo 1°, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre faculta y habilita al Ministerio de Ambiente y Energía para “(...) coordinar acciones con los entes centralizados (sic.) o descentralizados que ejecuten programas agropecuarios de conservación de suelos, aguas y bosques, con el fin de lograr el aprovechamiento “sostenible” de la vida silvestre”.

Este Ministerio cumple un rol de fundamental importancia en una de las vertientes de la administración de los recursos hídricos como lo es el control o fiscalización en el aprovechamiento y uso de las aguas subterráneas para asegurar su explotación racional. El Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril de 2002), dispone en su ordinal 1° que “Toda empresa perforadora debe inscribirse (...) ante el Departamento de Aguas, con el fin de que se le extienda la licencia que le permita ejercer actividades de perforación y exploración de aguas subterráneas”. Estas funciones son compartidas con el SENARA y el ICAA, puesto que, el Departamento de Aguas del MINAE debe trasladarles el asunto para que, respectivamente, emitan criterio técnico, se asigne el número de pozo, se registre en el Registro Nacional de Pozos –SENARA- y se dictamine sobre el perjuicio o no a las fuentes de abastecimiento de agua destinadas al consumo humano –ICAA- (artículo 7°).

Este reglamento establece que se denegará el permiso de perforación en las zonas que no permitan una explotación racional del recurso hídrico tales como las declaradas por el Estado u otra institución competente área de protección y reserva acuífera, las que sufran sobre-explotación, bajo condiciones de vulnerabilidad de la capacidad máxima de explotación del acuífero, las susceptibles de intrusión salina, contaminación y otras razones que a juicio del MINAE y SENARA afecten el acuífero e impidan su explotación y las de interferencia con otros pozos o nacientes de agua (artículo 10°).

Mención especial merece el Departamento de Aguas, adscrito al Instituto Metereológico Nacional –órgano del MINAE-, cuyas funciones de interés, entre otras, a tenor del artículo 3° del Decreto Ejecutivo No. 26635-MINAE del 18 de diciembre de 1997, son las siguientes:

“ a) Definir las políticas nacionales en cuanto al recurso hídrico.

• b)Ejercer el dominio, vigilancia, control y administración de las aguas nacionales.
• c)Tramitar las solicitudes de concesión para el desarrollo de fuerzas hidráulicas para la generación de electricidad.
• d)Tramitar y autorizar los permisos para la perforación de pozos para la extracción de aguas. (...)
• J)Inscribir las empresas perforadoras de pozos y las sociedades de usuarios, así como los movimientos que se realicen en sus estatutos y representantes (...)
• n)Aplicar las sanciones establecidas en la Ley de Aguas, previo cumplimiento del debido proceso (...)”.

La participación del AyA se sustenta en lo dispuesto en su ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), Nº 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas, establece en el artículo 2, inciso f), que corresponde al AyA “aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea el caso, todas las aguas de dominio público indispensables para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley.” Sobre el rol que juega el MINAET, este Tribunal ha señalado:

“(...) A partir de la reforma del artículo 50 constitucional, se estableció en forma terminante la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Debe considerarse que la normativa establece al MINAE como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas (artículo 2 de la Ley Orgánica de este ministerio, número 7152). Esta función de rectoría en la materia ambiental, a criterio de este Tribunal, comprende no solo el establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según dispone también el artículo 56 de la Ley Orgánica del Ambiente, sino que le confiere la importante función de ejercer rectoría en la materia ambiental, consiste en mantener el papel preponderante en esta materia. (...)”(voto 2005-5790).

En la Administración descentralizada, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, cumple también una función trascendental. Su participación se sustenta en lo dispuesto en su ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), Nº 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas según la cual, corresponde al AyA “aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea el caso, todas las aguas de dominio público indispensables para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley.” (artículo 2, inciso f). Asimismo, de conformidad con la Ley Nº 6877 del 18 de julio de 1983, “Ley de Creación Del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA)”, SENARA tiene un rol primordial en esta materia. El artículo 3º, incisos ch) y h) dispone que son funciones del SENARA:

“(…)

ch) Investigar, proteger y fomentar el uso de los recursos hídricos del país, tanto superficiales como subterráneos. (…)

• h)Vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales en las materias de su incumbencia. Las decisiones que por este motivo tome el Servicio, referentes a la perforación de pozos y a la explotación, mantenimiento y protección de las aguas que realicen las instituciones públicas y los particulares serán definitivas y de acatamiento obligatorio. No obstante, tales decisiones podrán apelarse dentro del décimo día por razones de legalidad para ante el Tribunal Superior Contencioso Administrativo. El Tribunal resolverá en un plazo no mayor de noventa días. (…)” Una lectura sistemática e integral del Decreto Nº 35884-MINAET, permite comprender que no se están limitando los supuestos en que se piden estudios técnicos ni se prescinde a priori de dichos estudios. Los incisos ch) y h) del artículo 3 de la Ley N° 6877, señalan claramente la vinculatoriedad del criterio de SENARA, como un elemento de primer orden en los procedimientos de otorgamiento de permisos de perforación y concesiones de aguas subterráneas.

Este Decreto Nº 35884-MINAET, incorpora las disposiciones del informe oficio DFOE-PGAA-11-2009 de la Contraloría General de la República, que revisó el procedimiento mediante el cual cada institución tramita las solicitudes. En el Decreto se establecen los roles que desempeña cada institución y el criterio para la perforación de pozos y las de concesiones para el aprovechamiento de aguas, incluyendo los requisitos que se solicitan al administrado. Además, se concretó sobre la obligatoriedad de resolver con base en informes técnicos y legales, ya sea que se apruebe o deniegue la solicitud, según la disposición c) citada. En relación con segundo aspecto –aplicación del silencio positivo-, el párrafo final del artículo 17 indica: “(…) Las citadas instituciones deberán contestar en un plazo máximo de 10 días hábiles improrrogable de su notificación, de lo contrario se deberá continuar con el trámite correspondiente.” En primer lugar es oportuno indicar que la norma no indica que la falta de respuesta suponga la verificación del silencio positivo; lo que señala es que el trámite continuará.

El hecho de que el trámite continúe, no significa que opere el silencio positivo, es decir, que se acoja o apruebe la solicitud en trámite. En ese sentido, este Tribunal ha indicado en varias sentencias (5745-1999 y 5245-2002 entre otras) que el principio del silencio positivo no opera de pleno derecho cuando se trata de procedimientos o actuaciones donde esté en juego la protección del medio ambiente. Si la Administración omite pronunciarse sobre una solicitud o permiso para realizar una determinada actividad, debido a la particular importancia y trascendencia del tema ambiental, prevale el interés público representado por el Estado en cuanto a su obligación de tutelar el derecho a un medioambiente sano y ecológicamente equilibrado, sobre el interés privado de terceros. Es claro que los asuntos ambientales tienen la particularidad, sobre otros de puro derecho que, generalmente, para su conocimiento y resolución se requiere análisis técnicos, evaluaciones, estudios fácticos, lo que no siempre es posible realizar en un período de un mes.

En segundo lugar, el accionante impugna los artículos 5 y 7 del Decreto N° 35882-MINAET, que es Reglamento de registro de pozos sin número y habilitar el trámite de concesión de aguas subterráneas. El recurrente reclama que no se le confiere audiencia previa a SENARA y se omite, para los pozos perforados ilegalmente, la exigencia de realizar una evaluación de impacto ambiental y contar con la viabilidad técnica a ambiental otorgada por SETENA. Sin embargo, haciendo un análisis integral de la legislación, se comprueba que el artículo 17, párrafo segundo del Decreto 35884-MINAET la prevé “para que emita criterio sobre la viabilidad técnica de la perforación y el diseño constructivo del pozo”. Si ya las perforaciones han sido hechas y los pozos se han construido, es razonable que tal criterio se SENARA se omita. Por otra parte, y en relación con la viabilidad ambiental, el Decreto N° 35882-MINAET prevé el otorgamiento de concesión para la continuación del aprovechamiento del recurso hídrico.

Así, el artículo 9 dispone que (…) “La inscripción del pozo no da derecho a aprovechar el agua para lo cual requiere de la concesión.” (…); concesión que deberá otorgarse de conformidad con el procedimiento establecido al efecto. En relación con este tema, la Sala Constitucional señaló en los votos 2019-2009 y 8355-2010 que la concesión para el aprovechamiento de agua subterránea requiere viabilidad ambiental. Por otra parte, la Ley de Aguas, modificada mediante la Ley Nº 5516 del 2 de mayo de 1974, publicada en La Gaceta Nº 99 del 28 de mayo de 1974, dispone en su artículo 2º que “…para facilitar las atribuciones de dominio, gobierno y vigilancia de las aguas de dominio público que corresponde al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, éste llevará un registro para la inscripción de las personas o empresas que tengan como actividad la perforación de pozos y no dará licencia para perforar a quienes no estén inscritos en el mencionado registro…”.

En este sentido el Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Decreto Nº 35669-MINAET publicado en La Gaceta Nº 3 del 4 de enero de 2010, establece en su artículo 38 inciso j) que corresponde a la Dirección de Agua “…admitir, tramitar y resolver sobre solicitudes de permisos de perforación del subsuelo para la exploración y explotación de aguas subterráneas y asignar el número de pozo respectivo.” Además, señala en el inciso q) (…) “Mantener y operar el registro de Sociedades de Usuarios de Agua y el de Empresas Perforadoras.” También le corresponde coordinar con otras instituciones según corresponda, la elaboración de los estudios técnicos para la determinación y establecimiento de reservas hidráulicas, zonas de regulación del aprovechamiento y protección de agua subterránea y superficial, zonas de reserva de agua, zonas de recarga y descarga acuífera, así como formular y proponer al Ministro el decreto ejecutivo para la declaración y políticas de gestión del recurso hídrico en estas zonas.

Es así como, en materia de permisos de perforación-concesión, el AyA debe pronunciarse sobre la protección de las fuentes destinadas y identificadas para el abastecimiento de las poblaciones; igualmente, la norma promueve la protección de la inversión de infraestructura hidráulica del servicio público al incorporar como un criterio vinculante a la hora de resolver, el que exista o no servicio público que garantice el agua. El otro criterio que se integra a la hora de emitir el acto final de permiso de perforación es el que emite el SENARA, que es de acatamiento obligatorio de conformidad con su ley constitutiva. A estos pronunciamientos se unen los aspectos propios de la concesión de agua, lo cuales corresponden al MINAET. En el informe rendido, el Ministro afirma que la resolución que la Dirección de Agua emite, se dicta en total apego a los pronunciamientos de las tres instituciones de manera que se integra en un solo trámite la solicitud de perforación del subsuelo y la solicitud de concesión de agua, lo que permite un análisis integral de la situación, desde la fase de perforación.

Es así como, para resolver un permiso de perforación la Administración está obligada a observar si existe servicio público de abastecimiento de agua potable, lo que va más allá de perforar por hídrico para permitir la perforación, lo que es congruente con el principio in dubio pro natura. Esas competencias se ejercitan en el procedimiento de solicitud de perforación en el que intervienen las tres instituciones. El MINAET a través de la Dirección de Agua, se encarga de resolver en definitiva la integración de los criterios de las tres instituciones y en observancia y cumplimiento de las competencias de cada institución, o sea, que la resolución final de los permisos de perforación y la concesión se dicta en el entendido que incorpora las condición de viabilidad técnica de la perforación de pozos dictada por SENARA y que es de acatamiento conforme a su ley, igual integra la seguridad de protección de las fuentes y servicio público que emite en la audiencia A y A, conforme a la viabilidad y necesidad comprobada del agua.

En este sentido, son importantes las manifestaciones del Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones sobre gestiones realizadas ante la Contraloría General de la República por parte del ese Ministerio y SENARA, con el objeto de que no haya duda sobre los procedimientos a seguir y la participación de las instituciones. En este sentido, en el oficio DM-159-2010 de 7 de marzo de 2011 suscrito por el Ministro del ramo y el Gerente General de SENARA en su último párrafo se lee lo siguiente:

“Por ello conociendo de lo establecido por ley, actualmente el procedimiento que se aplica en la Dirección de Aguas para el otorgamiento de permisos de perforación de pozos otorgados bajo el Decreto en mención, considera vinculante el criterio de SENARA y no se otorgan esos permisos si el SENARA no se ha pronunciado favorablemente.” Esa gestión, dio como resultado una modificación al Informe DFOE-PGAA-11-2009 de la Contraloría General de la República, dirigido al SENARA y al Despacho del Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, que adicionó al aparte 4.4 la siguiente disposición:

“4.4. Al Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. / c) Emitir, de conformidad con lo que establece el inciso h) del artículo 3) de la Ley de Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, Nº 6677, así como con lo señalado por la Sala Constitucional en la Resolución Nº 2009-000262 de las 14 horas, 30 minutos del 14 de enero de 2009; las instrucciones pertinentes al Departamento de Aguas para que en adelante, en los procedimientos para el otorgamiento de permisos y concesiones de aguas, sean solicitados y considerados de manera vinculante, obligatoria y definitiva, los criterios y las decisiones que en torno a la explotación, mantenimiento y protección de las aguas subterráneas, deban ser rendidos por el SENARA.

Posteriormente, en oficio DM-180-2011 de fecha 10 de marzo de 2011 nuevamente suscrito por el Jerarca del SENARA y el Ministro del MINAET, se indicó:

“Sobre ese aspecto, se recurre el citado informe porque los recurrentes, representantes del MINAET y del SENARA, estamos de acuerdo con el carácter definitivo y obligatorio de los criterios emitidos por el SENARA en los procedimientos de otorgamiento de permisos de perforación y concesiones de aguas subterráneas, lo que se ha venido aplicando desde que se comunicara el Informe DFOE-PGAA-11-2009, de 17 de julio de 2009, estando su carácter vinculante dispuesto por ley, en el artículo 3 inciso h) de la Ley nº 6877 Ley de Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), del 18 de julio de 1983”.

Ese escrito evidencia el carácter obligatorio del criterio técnico de SENARA en materia de aguas subterráneas, lo que se ilustra aun mejor con lo que indicaron el entonces Ministro del MINAET y el Gerente General de SENARA, en el mismo escrito de interposición del recurso:

“Es debido a que el carácter definitivo y de acatamiento obligatorio de las decisiones del SENARA viene dado por ley, que los suscritos en apego a esa norma de rango superior al Decreto Ejecutivo, observamos en el procedimiento de perforación del subsuelo y de concesión de aguas, los pronunciamientos de SENARA, lo que se cumple en el Decreto nº 35884 de 7 de marzo de 2010, publicado en La Gaceta nº 88 del 7 de mayo de 2010, “Reglamento de Perforación del Subsuelo para la Exploración y Aprovechamiento de Aguas Subterráneas”, según lo dispuesto en el Capítulo IV, De los permisos de perforación, artículo 17 y 18. (…) ( Es claro y se demuestra mediante prueba documental que en los procedimientos de solicitud de permiso de perforación, el criterio de SENARA resulta vinculante para la Dirección de Aguas, que no sólo resuelve en apego a lo que dictamina SENARA sino que además deniega las solicitudes que no cuentan con criterio favorable de esa institución.” (…)

Debido a lo anterior, los suscritos solicitamos se acojan los recursos interpuestos y en su lugar se REFORMULE la disposición del oficio DFOE-SD-0215 de 24 de febrero de 2011, comunicado el 2 de marzo de 2011, para que se indique que en el procedimiento de solicitud de permisos de perforación y de concesiones de aprovechamiento de aguas, se están considerando con carácter definitivo y de acatamiento obligatorio, los criterios del SENARA, según dicta el artículo 3 inciso h) de la Ley nº 6877, así como el cumplimiento de la sentencia nº 2010016538 de nueve horas cero minutos del ocho de octubre de dos mil diez, que adiciona y aclara la sentencia nº 2009-000262 de las 14 horas y 30 minutos del 14 de enero de 2009, en cuanto a la necesaria coordinación institucional, cumpliéndose además con lo dispuesto por la Contraloría General de la República.” La Contraloría General de la República, Área de Seguimiento y Servicios Ambientales y de Energía, mediante oficio Nº 4667 emitió la resolución de las 15 horas 30 minutos del 27 de mayo de 2011, Nº DFOE-SD-0467 y DFOE-AE-0149, que declaró con lugar parcialmente el recurso de revocatoria interpuesto por el MINAET y SENARA.

Se revocó la disposición 4.4 c) que adicionó el informe PGAA-11-2009, y que refería al tema de los pronunciamiento del SENARA, cerrándose el seguimiento respectivo, resolución confirmada en alzada por la señora Contralora General de la República mediante oficio nº 6361 DC-0284, resolución R-DC-116-2011 de las 9 horas del 14 de julio de 2011. Es así como el Decreto Nº 35884-MINAET, Reglamento de Perforación del Subsuelo para la Exploración y aprovechamiento de Aguas Subterráneas”, integra el trámite de solicitud de perforación y concesión de agua, con la modalidad de ventanilla única. Las solicitudes se integran y se tramitan ante la Dirección de Agua del MINAET con la participación en el procedimiento de AyA y SENARA. Al final se emite una resolución que integra los criterios de esas instituciones. Todo ello es conforme con la resolución Nº 2010-016538 dictada por este Tribunal a las nueve horas cero minutos del ocho de octubre de dos mil diez, que en el considerando XIV señala:

“Sobre las competencias del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento y el Departamento de Aguas del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.”(…)“lo pretendido por la Sala en los dos considerandos de cita, es precisamente la integración de las normas y propender a que las diferentes instancias administrativas establezcan los canales de coordinación y comunicación adecuados para el debido ejercicio de sus competencias; definir en este asunto qué órgano es competente para otorgar un permiso de perforación de pozos, dista del objeto de este recurso de amparo y del ámbito de competencias de la Sala. Lo dispuesto en la sentencia es claro respecto del objeto de esta acción de garantía, al mismo tiempo que fija el deber y la necesidad de establecer la coordinación que aquí se ha referido.”

V.Finalmente y en relación con el artículo 3 del Reglamento de Concesiones de Agua Marina para Desalinización, Decreto N° 35870-S-MINAET, el accionante reclama que dicha norma prescinde del criterio técnico de SENARA. Sin embargo, el artículo 4 del mismo Decreto dispone que el agua para el proceso de desalinización se tomará de pozos playeros ubicados en la zona restringida de la Zona Marítimo Terrestre y además, debe integrase con el artículo 6° del Decreto N° 17390 del 17 de diciembre de 1986, que exige el criterio técnico de SENARA para el otorgamiento de concesiones de explotación de aguas subterráneas en los acuíferos costeros, cuando los pozos se hagan a una distancia menos de mil metros de la pleamar: “El Servicio Nacional de Electricidad [1] no autorizará la explotación de aguas subterráneas de los acuíferos costeros, cuando los pozos se hagan a una distancia menor de mil metros de la pleamar.

Para el otorgamiento de las concesiones en dichas zonas el Servicio Nacional de Riego y Avenamiento y el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados emitirán su criterio obligatorio en el cual se pronuncien sobre los fenómenos con contaminación por intrusión salina u otros que puedan inutilizar o alterar sensiblemente el acuífero.” No hay entonces violación al principio precautorio en tanto SENARA –cuyo criterio es vinculante-, debe ser escuchada de previo a que se autorice la explotación de aguas subterráneas.

VI.Conclusión.- Un análisis general de las normas impugnadas, así como de la prueba documental aportada al expediente, demuestra que su contenido no cercena ni disminuye las competencias que tiene SENARA sobre la tutela y fiscalización del aprovechamiento del recurso hídrico, en concreto, sobre los procedimientos de perforación del subsuelo, la exploración y aprovechamiento de las aguas subterráneas y marinas. En relación con los artículos 17 y 29 del Decreto N° 35884-MINAET, no son inconstitucionales si se interpreta que el transcurso de la audiencia sin pronunciamiento de los entes respectivos, incluyendo claro está SENARA, no significa su conformidad, por lo que la falta de pronunciamiento no significa un criterio favorable. El Magistrado Castillo Víquez salva el voto y rechaza de plano la acción. El Magistrado Cruz Castro pone nota.

VII.Voto salvado del Magistrado Castillo Víquez. Siguiendo el criterio acertado de la Procuraduría General de la República, estimo que esta acción de inconstitucionalidad debió de rechazarse de plano, en vista de que “(…) es importante recordar que las competencias de SENARA no son de origen constitucional, por lo que la violación a sus competencias no produce un problema de constitucionalidad, sino de legalidad”. Tampoco se da una inconstitucionalidad indirecta, como lo demuestra el Órgano Asesor, pues, en este caso, el reglamento no afecta las competencias legales de SENARA, tal y como puede comprobarse adicionalmente del informe rendido por parte del MINAET. En este sentido, no estamos ante el supuesto de una violación evidente y manifiesta de lo dispuesto por el legislador por parte de la norma infralegal, caso en el cual este órgano jurisdiccional sí sería competente. Ergo, el asunto que plantea el accionante corresponde a la jurisdicción ordinaria, y no a la constitucional. Así las cosas, me pronuncio por rechazar de plano la acción, como en efecto se hace. El Magistrado Castillo Víquez salva el voto y rechaza de plano la acción. El Magistrado Cruz Castro pone nota.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción. En relación con los artículos 17 y 29 del Decreto N° 35884-MINAET, no son inconstitucionales si se interpreta que el transcurso de la audiencia sin pronunciamiento de los entes respectivos, incluyendo claro está SENARA, no significa su conformidad, por lo que la falta de pronunciamiento no significa un criterio favorable. El Magistrado Castillo Víquez salva el voto y rechaza de plano la acción. El Magistrado Cruz Castro pone nota.

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Luis Paulino Mora M.

Gilbert Armijo S.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Jorge Araya G.

Acción de Inconstitucionalidad Nota separada del magistrado Cruz Castro:

La tutela de los recursos naturales, especialmente el recurso hídrico, requiere una atención cuidadosa e integral, porque la presión sobre los recursos derivados del agua aumenta aceleradamente, no sólo por el crecimiento de la población y la disminución de caudal de los cursos de agua, sino porque surge un creciente interés de transformar las prioridades en la asignación del agua, postergando los intereses comunitarios en esta materia. América Latina, incluido el istmo centroamericano, no escapa a estas presiones y variaciones en las prioridades, el crecimiento demográfico y el uso industrial y lucrativo del agua, afectará, indudablemente, el recurso hídrico. Frente a este panorama en el que el agua escasea y aumenta su valor económico y estratégico, debe agregarse otro dato grave y preocupante: Los acuíferos se encuentran en condición de alta vulnerabilidad, situación que amenaza la salud pública y los ecosistemas. Un alto porcentaje de las aguas servidas son descargadas en forma cruda a los ríos. El saneamiento de aguas apenas cubre 50% de la población del Área Metropolitana y 25% en todo el país. Únicamente 4% de las aguas residuales recibe algún tipo de tratamiento. (http://www.alianzaporelagua.org/documentos/GIRH-Costa-Rica.pdf).

El recurso hídrico es prioritario y estratégico, por eso su utilización requiere planificación. En el caso del decreto que se objeta, su contenido debe examinarse en un contexto que no que en la interpretación conforme, ha debido puntualizarse, recordándole a las autoridades encargadas de la protección y administración de las fuentes de agua, el cumplimiento de obligaciones que debieron incluirse en las disposiciones que contiene el decreto. El debilitamiento del criterio vinculante de órganos especializados en materia de aguas, la pretensión de derivar efectos jurídicos del silencio positivo, en perjuicio del medio ambiente, son pretensiones que bien pueden derivarse de las normas que objeta el accionante y que han requerido que el voto del tribunal deba puntualizar el contexto en el que deben evaluarse unas normas, que si bien son reglamentarias, esta condición jurídica no le resta trascendencia a la materia que regulan.

En un informe sobre las amenazas que se ciernen sobre el recuro hídrico, se reportan las siguientes: “..La falta de ordenamiento territorial, los cambios en el uso, la deforestación, el deterioro de las cuencas hidrográficas y la contaminación de las fuentes de agua, amenazan su potencial. Aunado a lo anterior, el sector hídrico en el país, tiene problemas de dispersión de autoridad, descoordinación interinstitucional, serios rezagos en inversión pública, falta de un programa de monitoreo sistemático que permitan conocer la cantidad y calidad del recurso, legislación dispersa, obsoleta y poca voluntad política para invertir en infraestructura y recursos humanos…” Las vulnerabilidades mencionadas evidencian la trascendencia constitucional que tiene la reglamentación que se objeta en la acción planteada por José María Villalta Flores-Estada. Si bien el voto del tribunal declara sin lugar la acción, agregando una interpretación conforme al derecho de la constitución, el contenido de la decisión destaca una serie de exigencias constitucionales que se ignoraron en el texto reglamentario cuestionado.

Fernando Cruz C.