Reservation of Burial Niches for Indigents and EmergenciesReserva de nichos para indigentes y contingencias

*100064760007CO* pcastrop fmendoza 3 37 2012-03-28T15:51:00Z 2012-09-17T13:47:00Z 1 12283 67559 Poder Judicial 562 159 79683 11.6505 Clean Clean 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 *100064760007CO* Decision No. 2011-006400 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fifteen hours and twenty-four minutes on May eighteenth, two thousand eleven.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by Xxxx, of legal age, married, Certified Public Accountant, resident of Heredia, holder of identity card No. 0-000-000, and Xxxx, of legal age, single, Administrator, resident of San José, holder of identity card No. 0-000-000, in their respective capacities as President and Secretary, with powers as general attorneys-in-fact without limitation as to amount (apoderados generalísimos sin limitación de suma) of CAMPOSANTO LA PIEDAD S.A., corporate identification number No. 3-101-143545, challenging Article 27 of the General Cemetery Regulations (Reglamento General de Cementerios), Executive Decree No. 32833-S dated August 03, 2005.

Findings of Fact (Resultando):

1. 1In a brief received by the Secretariat of the Chamber at fifteen hours and twenty minutes on May 13, 2010, the petitioners request that Article 27 of the General Cemetery Regulations, Executive Decree No. 32833-S dated August 03, 2005, be declared unconstitutional. They allege that the challenged provision, which states, “Article 27. A number equal to no less than 5% of all burial niches shall be allocated for indigent persons and contingencies,” violates Articles 45, 46, and 140, subsection 3), of the Political Constitution. The General Cemetery Regulations are implementing regulations (reglamento ejecutivo) that develop the content of several articles of the General Health Law (Ley General de Salud). However, neither those articles nor any other provision of the Health Law (Ley de Salud) authorizes the Executive Branch to develop the limitations on the rights to property and freedom of enterprise established by the challenged Article 27. The limitation imposed by Article 27 is subject to the statutory-reservation principle (reserva de ley), because it concerns limitations on fundamental rights. Additionally, by exceeding the limits of the regulatory authority (potestad reglamentaria), these regulations have violated Article 140, subsection 3), of the Political Constitution.
2. 2To establish their standing (legitimación) to bring this constitutional challenge, they cite the first paragraph of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional). In an administrative proceeding (procedimiento administrativo), an appeal (recurso de apelación) was filed against Official Communication DAJ-UAL-IZ-790-2010 on April 28, 2010; however, on May 18 of that same year, the Ministerio de Salud, through Official Communication No. DM-IZ-1624-2010, denied the appeal and declared the administrative remedies exhausted (agotada la vía administrativa). On July 20, 2010, an ordinary administrative-law proceeding (Proceso de Conocimiento) was filed against the State before the Tribunal Contencioso Administrativo, Segundo Circuito Judicial, challenging the constitutionality of Article 27 of the General Cemetery Regulations.
3. 3The verbatim certification of the pleading (libelo) in which the constitutional challenge is raised appears at folios 119 through 126.
4. 4By decision issued at ten hours and forty-five minutes on May 26, 2010 (appearing at folio 132 of the case file), the challenge was admitted for processing, and the Procuraduría General de la República was granted a hearing.
5. 5The Procuraduría General de la República submitted its report, appearing at folios 137 to 155. It identifies Article 22 of former Decree No. 22183 of 6 de mayo de 1993 as the precedent for the challenged provision (disposición impugnada). The current provision establishes an obligation imposed on the owner or administrator of the cemetery to reserve a minimum number of burial niches (nichos) in the cemetery for the dignified burial of indigent persons and for contingencies. Similar rules exist in El Salvador’s Ley General de Cementerios and Nicaragua’s Reglamento a la Ley de Cementerios Privados, insofar as they allocate a portion of their niches for the burial of persons who die in a state of abandonment. Article 27 of the Reglamento General de Cementerios falls within Chapter III of the Regulations, which contains a series of relevant rules governing the construction, planning, and location of both public and private cemeteries.Indeed, the Reglamento General de Cementerios imposes a series of minimum rules concerning the plan that must be followed for the location and distribution of graves (sepulcros). For example, it establishes the minimum separation distances required between graves or the minimum width of cemetery walkways. The purpose is to ensure that an authorized cemetery meets the minimum conditions required for reasons of public health, decorum, and dignity. Within this regulatory framework, the Reglamento General de Cementerios imposes, through Article 27, a specific obligation: exclusively allocating a minimum percentage of the cemetery’s niches. The obligation under Article 27 is clear and precise. It is an obligation that the cemetery owner must observe and that is also intrinsically and essentially connected to a paramount value of our legal system (Ordenamiento), namely, human dignity. International human-rights instruments applicable to Costa Rica have recognized the existence of a right to human dignity in Article 11.1 of the American Convention on Human Rights and Article 1 of the Universal Declaration of Human Rights.Article 33 of the Constitution guarantees that unequal practices that violate human dignity may not be established. It states that the 1949 Constituent Assembly understood human dignity to be one of the essential purposes of the Costa Rican Republic. This follows from the Constituent Assembly’s decision to define our Republic in Article 1 as a democratic Republic. It further notes that the Sala Constitucional once held that it is legitimate to impose limits on other fundamental rights when necessary to protect human dignity. In this regard, it cites judgment 2010-01668 at 15:12 on 27 de enero de 2010, concerning the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) against the Reglamento de Investigaciones en Seres Humanos. It also cites Héctor Gross Espiell, former president of the Inter-American Court of Human Rights, who states that dignity is an attribute of human persons—of all human beings—without discrimination of any kind or form; he, in turn, cites Pérez Luño, who states that it …“entails not only the negative guarantee that the person will not be subjected to affronts or humiliation, but also the positive affirmation of the full development of each individual’s personality.” It is worth noting that the Spanish Constitutional Court has established in its case law that the right to human dignity seeks to guarantee treatment of a person that, on the one hand, does not contradict that person’s status as a rational, equal, and free being and, on the other, ensures the full exercise of that person’s conscious and responsible self-determination (Judgment 23/2010 of 27 de abril de 2010). The German Federal Constitutional Court, for its part, has followed a similar line of case law. In this regard, its judgment of 15 de diciembre de 1970—a recognized landmark judgment—established that public conduct that desecrates a human being by treating that person as a mere object constitutes a violation of human dignity.The report reproduces an excerpt from the judgment. Guided by a similar principle, the European Court of Human Rights has established that the protection of human dignity encompasses protection of the notion of personal identity. In this regard, it cites the recent judgment of 11 de julio de 2002 (Case of I. v. the United Kingdom). The Inter-American Court of Human Rights, for its part, has stated that protecting human dignity entails recognizing the person as a holder of rights and requires the State to protect that person. The judgment of 8 de septiembre de 2005—Case of the Girls Yean and Bosico v. Dominican Republic, paragraph 179—is cited. In short, there is a consensus in comparative law (Derecho Comparado) that human dignity entails a prohibition preventing the State from treating persons as mere objects. The right to dignity also entails an obligation of the State to establish the measures necessary to ensure that human beings are not reduced to mere objects, whether by State agents or private parties.Legal scholarship also recognizes that protecting human dignity necessarily entails safeguarding and respecting the dignity of the human body. This protection transcends the individual’s life and extends to the body after death. In this regard, it is worth citing GROSS ESPIELL again: “10. Human dignity entails the necessary respect for the dignity of the human body, during life and after death. The human body, which can never be regarded as an object and cannot be the subject of commerce among persons, must always be respected because of the life that it contains or once contained. Dignity is thus also projected onto the nature and characteristics of the human body.” The case law of the Inter-American Court has addressed in detail the protection owed to the human body, which is inherent in safeguarding the right to human dignity. In this regard, it is worth citing the commentary by LUIS AMEZCUA: “The Court has considered that caring for a person’s mortal remains is a form of observing the right to human dignity.A person’s mortal remains deserve to be treated with respect in relation to the bereaved, because of the significance those remains have for them. The Court established the foregoing in the Bámaca Velázquez v. Guatemala case, which specifically concerns the detention, disappearance, and death of Efraín Bámaca Velázquez. According to the Court, respect for remains, observed in all cultures, assumes a very special significance—for example, in this case, within the Mayan culture of the Mam ethnic group, to which Mr. Bámaca Velázquez belonged. Bearing in mind, as the Court has recognized, the importance of considering certain aspects of the customs of Indigenous peoples in the Americas for purposes of applying the American Convention, in the Mayan culture of the Mam ethnic group funeral rites ensure the possibility of a reunion between the generations of the living, and death is brought to a close through those funeral ceremonies.(LUIZ AMEZCUA, Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional. Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional. N.8 2007)” For its clarity and as a reference, it is appropriate to reproduce paragraph 81 of the judgment of the Inter-American Court of Human Rights, Bámaca Velázquez v. Guatemala, judgment of 22 de febrero de 2002: “81. This Court considers that caring for a person’s mortal remains is a form of observing the right to human dignity. This Court has likewise stated that a person’s mortal remains deserve to be treated with respect in relation to the bereaved, because of the significance those remains have for them.” In other words, the doctrine of Inter-American Human Rights Law (Derecho Interamericano de los Derechos Humanos) has recognized that safeguarding human dignity necessarily encompasses the care of mortal remains. The value of human dignity prevents the human body from being treated as an object even after death.It should even be noted that one line of legal thought has acknowledged the existence of a universal right to a dignified burial, a position adopted, for example, by Judge García Ramírez in his concurring opinion (voto concurrente) to the above-discussed judgment of the Inter-American Court of Human Rights of 22 de febrero. Article 27 of the Reglamento General de Cementerios is closely connected to safeguarding and protecting human dignity, a protection understood to extend even to the treatment owed to a person’s mortal remains. Indeed, the ultimate purpose of Article 27 of the Reglamento General de Cementerios is clearly to ensure that space exists in the country’s cemeteries for the dignified burial of persons without financial means and for emergencies caused by catastrophes or epidemics. Undoubtedly, the Costa Rican State’s obligation to ensure dignified treatment of persons’ mortal remains means that it must establish the measures necessary so that, in situations involving absolute financial impediments or a catastrophe, the bodies of deceased persons are not subjected to indignities contrary to human dignity, such as burial in an unsuitable location or under humiliating conditions—for example, in a mass grave—and much less left exposed to the elements.This is recognized in Article 5 of the Regulations in question. The Procuraduría General de la República further notes the existence of a relationship of subjection (relación de sujeción) between the State and private cemetery operators. The public interest inherent in the legal framework governing cemeteries has historically been recognized, beginning with Decree-Law (Decreto Ley) N.° 24 of 29 de julio de 1884, through which the Costa Rican State recognized that the administration and construction of cemeteries is a regulated activity (Articles 2 and 4 of Decreto N.° 24). The Ley General de Salud likewise establishes that the administration and construction of cemeteries is an activity subject to State supervision and regulation, in addition to conferring broad powers on the Ministerio de Salud in matters of mortuary health regulation (policía sanitaria mortuoria). Mortuary health regulation encompasses rules governing the treatment to be afforded to corpses and human remains (restos cadavéricos), as well as regulatory and inspection functions concerning the operation of funeral homes, cemeteries, and crematoria.(This definition has been accepted in comparative law. See, by way of reference, the Reglamento de Policía Sanitaria Mortuoria de la Generalidad de Cataluña, Decreto N.° 297/1997, and the Reglamento de Policía Sanitaria Mortuoria de la Generalidad Valencia, Decreto 39/2005). First, the first paragraph of Article 329 of the Ley General de Salud establishes a general prohibition against burying persons in places other than duly authorized cemeteries and crematoria. It establishes that the construction and operation of cemeteries and crematoria are activities subject to authorization by the Ministerio de Salud. This authorization power (potestad de autorización) of the Ministerio de Salud encompasses both private cemeteries and cemeteries administered by the Municipalities (Ley N.° 6000 of 10 de noviembre de 1976). Pursuant to Article 329 of the Ley General de Salud, the mortuary regulatory power (poder de policía mortuoria) granted to the Ministerio de Salud also encompasses the authority to establish, through regulations, the conditions and requirements applicable to the proper operation of a cemetery or crematorium.

Article 327 of the same legal text also emphasizes the regulatory authority (potestad reglamentaria) vested in the Executive Branch, the purpose of which is to regulate the operation and construction of cemeteries. This regulatory authority is broad and delegates to subordinate legislation the determination of the requirements applicable to the construction and operation of a cemetery. There is a particularly intensive relationship between the Health Administration and cemetery owners and administrators, such that, for purposes of their operation, they are subject to the regulatory determination of the respective requirements. These mortuary police powers (poderes de policía mortuoria) are explained by the compelling public interest inherent in the operation of cemeteries and crematoria. The central importance of human health, guaranteed in constitutional Article 21, justifies the broad regulatory authority granted to the Ministerio de Salud with respect to regulating the proper operation of cemeteries and crematoria, as well as by higher values, which require the State to ensure that cemeteries operate under conditions compatible with human dignity.

The State’s obligation regarding mortuary police powers is not exhausted by the protection of public health. On the contrary, it is an inherent duty of mortuary police powers that the State ensure that cemeteries operate in a manner compatible with the dignified treatment that must be accorded to the human body of a deceased person. This special relationship of subjection (relación especial de sujeción) entails, in itself, a weakening of the statutory reservation principle (principio de reserva de Ley), consequently expanding the scope of regulation entrusted to regulatory authority. This is always justified by the compelling public interest at stake. Regarding constitutional doctrine on special relationships of subjection, it is appropriate to transcribe the holding set forth in judgment N.° 6576-2006, issued at 12:15 on 12 de mayo de 2006 by the Sala Constitucional. Of course, the regulatory authority established in Articles 327 and 329 of the Ley General de Salud must be exercised in such a manner that it is confined to protecting the constitutional interests that justify relaxing the statutory reservation principle.

As the transcribed judgment states, regulatory authority arising from a special relationship of subjection must always be exercised in furtherance of the public interest that justifies it. It is beyond dispute that the regulatory authority exercised by the Ministerio de Salud in matters involving mortuary police powers includes the ability to establish, through regulations, the requirements and technical conditions necessary to ensure that public health is not jeopardized by the disposal, burial, or cremation of human corpses. Mortuary police powers must not address strictly health-related matters alone. On the contrary, in exercising those powers, the State must not permit—and must instead ensure—that every human body or human remains receive dignified final treatment, which includes burial in consecrated ground (campo santo). The provision seeks to ensure that, even in the event of disasters or in cases involving the bodies of persons without financial resources, they receive a burial consistent with human dignity.

The fairness and reasonableness of the burden imposed on cemetery owners are fully justified by the public interest in having human bodies buried under dignified and sanitary conditions; it even notes that, in other jurisdictions, this activity is regarded as a public service. By virtue of the public interest inherent in their activity, cemetery owners have a duty to cooperate with the Administration in enforcing the statutory provision that strictly prohibits persons from being buried anywhere other than a cemetery. This is in furtherance of human dignity and public health. Article 27 of the Reglamento General de Cementerios also bears a public-health character, because the obligation to reserve 5% of burial niches (nichos) for the burial of indigent persons or for contingencies constitutes a precaution intended to ensure compliance with Article 330 of the Ley General de Salud, which provides that no human corpse may remain unburied for more than thirty-six hours—unless authorized by the Ministerio de Salud.

This is a minimal obligation that bears a reasonable proportion to its purpose and in no way entails a severance of the cemetery owner’s property, much less has a confiscatory effect. On the contrary, it is a minimal obligation whose impact on cemetery operations is not significant. This interpretation is consistent with that adopted by the Sala Constitucional in judgment N.° 4857-1996 of 15; 42 hours on 17 de septiembre de 1996, insofar as it imposes non-compensable restrictions (limitaciones no indemnizables). Consequently, the Procuraduría General de la República does not consider it necessary to declare the challenged provision unconstitutional.

1. 6The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 117, 118 and 119 of the Boletín Judicial, dated 17, 18 y 21 de junio de 2010 (folio 156).
2. 7The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with, pursuant to the authority granted to the Chamber by numeral 9 ibídem, because this decision is deemed sufficiently grounded in evident principles and rules, as well as in the case law of this Court.
3. 8The statutory requirements have been fulfilled in the proceedings.

Justice Castillo Víquez writes the opinion; and,

Considerations:

I.Admissibility. The constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is admissible because, when the representatives of the petitioner company filed it, the Presidency of this Chamber verified compliance with the requirements established in the first paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. One of the standing requirements (presupuestos de legitimación) for filing such a challenge is that the claim of unconstitutionality must have been raised in the proceeding to exhaust administrative remedies (agotar la vía administrativa). This requirement was satisfied when the complaint was filed; subsequently, however, ministerial decision No. DM-IZ-1624-2010, issued at trece horas con treinta minutos del veintitrés de abril de dos mil diez, denied the appeal and declared the administrative remedies exhausted. The Chamber did not become aware of that circumstance and therefore, on 26 de mayo de 2010, admitted the challenge for processing, received the reports of the Procuraduría General de la República, and allowed the period for admitting supporting interventions (coadyuvancias) to run.

Notwithstanding the exhaustion of administrative remedies, the party maintained its intention to continue litigating the matter in court when, on 20 de julio de 2010, it instituted contentious-administrative proceedings (proceso contencioso administrativo). The matter became pending before the court because, at the preliminary hearing held at catorce horas con treinta y siete minutos del 3 de diciembre de 2010, important issues in the proceeding were decided, including the State’s assertion of the defense of expiration (caducidad), which was denied. It is important to note that this Chamber has identified an inconsistency in the time elapsed between the various actions in the administrative proceeding: the appeal was filed on 28 de abril de 2010, but decision DM-IZ-1624-2010 resolving it was dated 23 de abril, while the final administrative act (acto final) was not served on the interested party until 18 de mayo siguiente.

Although it could be argued that the constitutional challenge lacks an underlying proceeding (asunto base), it has been shown that this was not attributable to the petitioner company; on the contrary, its interest in asserting the constitutional rights that it considers violated has remained active in both administrative and judicial proceedings. The Ley de la Jurisdicción Constitucional permits constitutional challenges to be filed in proceedings to exhaust administrative remedies, in an amparo proceeding (recurso de amparo) or habeas corpus proceeding, or in judicial proceedings. This is consistent with the principle of constitutional supremacy (Supremacía Constitucional), which allows the legal system to be purged of irregular provisions at different stages. Preventing an interested party from continuing a constitutional challenge because there is no underlying proceeding would therefore be inconsistent with that reasoning, as well as with procedural economy (economía procesal) and the pro sententia principle (principio pro sententia).

Litigating a constitutional issue in administrative proceedings certainly provides the governed party (administrado) with a faster and less costly means than doing so in judicial proceedings. If this Chamber were to declare the challenge inadmissible, it would, in some cases, deny and, in others, postpone the defense of the constitutional rights asserted until a later time, thereby increasing costs for the parties to the detriment of the fundamental legal principle of constitutional supremacy and the direct and immediate applicability of the Constitución Política. Given the party’s demonstrated interest in maintaining its constitutional claims before the court, and because Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs those circumstances of indirect standing (legitimación indirecta), the merits of the matter must be decided, since the challenge is a reasonable means of protecting the right or interest deemed infringed.

Article 27 of the Reglamento General de Cementerios clearly restricts the private allocation of 5% of all cemetery niches for indigent persons and contingencies, which is alleged to violate Articles 45 and 46 and the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley). In such a case, this Court would act improperly by declaring the complaint inadmissible when the claim has become pending in judicial proceedings, which, for purposes of this jurisdiction, makes the challenge a reasonable means of protecting the rights and interests asserted.

II. Subject matter of the challenge. The provision challenged in the constitutional proceeding states

“Article 27.- A number equaling no less than 5% of all niches shall be set aside for indigent persons and contingencies.” Furthermore, Article 1° of Decreto Ejecutivo No. 36333 of 18 de agosto de 2010 amended the challenged provision by adding two paragraphs, which state:

“To determine indigent status, the Instituto Mixto de Ayuda Social shall classify the beneficiaries of said program as living in extreme poverty and lacking the financial resources for food, clothing, and shelter, whose principal characteristic is wandering the streets. Based on that situation, IMAS shall provide a certificate to the corresponding Área Rectora de Salud so that it may forward it to the administration of the relevant cemetery.

In the case of contingencies caused by natural disasters, such as earthquakes, floods, epidemics, or other types of calamity, they must be declared as such by the Ministerio de Salud.” The constitutional challenge shall be decided in accordance with the petitioners’ arguments as originally raised—that Articles 45, 46 and 140, subsection 3), of the Constitución Política have been violated—and the outcome based on those arguments shall determine the fate of the remaining paragraphs.

III.Merits. As alleged by the representatives of the petitioner company, the issue presented in this constitutional challenge is that the Ley General de Salud does not clearly define the regulatory scope governing spaces and niches in cemeteries. The Ley General de Salud provides:

SECTION II

Cemeteries and the burial and exhumation of bodies ARTICLE 327.- Cemetery owners and administrators are required to maintain cemeteries in hygienic and sanitary conditions and to comply with the relevant regulatory provisions.

ARTICLE 328.- Natural and legal persons operating funeral homes must request authorization from the health authority for their establishment and operation.

ARTICLE 329.- The burial and cremation of bodies and human remains may take place only in cemeteries and crematoria, respectively, authorized by the health administration and after compliance with all regulatory requirements.

Exhumations of bodies must likewise be authorized by the competent health authority, except when they are carried out pursuant to a court order.

ARTICLE 330.- No body may remain unburied for more than treinta y seis horas from the time of death unless authorized or ordered by the health authority, unless judicial action must be taken, or unless the body is kept in facilities properly equipped for its preservation.

The health authority may order burial within a shorter period when warranted by the circumstances and cause of death.

The Procuraduría General de la República argues that the Ley General de Salud and its regulations embody a constitutional value—human dignity, enshrined in Article 33 of the Constitución Política—and that natural or legal persons who develop cemeteries are subject to a special relationship of subordination (relación de sujeción especial). The representatives of the petitioner company, in turn, contend that the rules contained in the Ley General de Salud do not include a provision directly authorizing the Poder Ejecutivo to promulgate rules imposing restrictions on property, since no such authority derives from the statute.

IV.The right to a dignified burial. From ancient times to the present day, respect for the human body after death has been a historical constant. Sophocles, in the Greek tragedy “Antígona,” shows us that a dignified burial is not only a right of the deceased but also a humanitarian duty of the community, regardless of who the person was. “Antígona.- Thebes, city of my fathers. Gods, source of my lineage. At last they lead me away. It is true. Nobles of Thebes, take heed. Last offspring of the race that ruled this city. These are the evils that befall me. And my crime was to perform the rites of burial, moved by my piety.” With the advent of Christianity and its expansion throughout the Western world, receiving a Christian burial came to be regarded in that culture as a right of every person. Nevertheless, in our country, as in others, the position taken by the ecclesiastical—Catholic—authorities in preventing the burial of those who died in duels, as occurred with don Eusebio Figueroa, whose remains were initially barred from burial in the cemetery of Cartago despite his being a recognized Catholic, as well as foreigners, travelers passing through, Jews, Turks, children who died unbaptized, heretics, atheists, those who had not confessed or were public sinners without having shown signs of repentance, criminals who died in the act, and adulterers, led the State to secularize cemeteries precisely to guarantee not only a dignified burial for a person’s remains but also that person’s fundamental rights even after death. In this regard, the recitals (considerandos) of Decreto Ejecutivo n.° 24 of 19 de julio de 1884 are instructive:

“Considering:- That the burial of bodies in Catholic cemeteries subject to ecclesiastical laws has repeatedly given rise to disputes, and that neither the governmental decision of 26 de junio de 1839 nor the decree of 23 de mayo de 1870 has been sufficient to resolve them; Considering:- That the prohibition against burying the bodies of dissenters in the aforementioned cemeteries is based on the fact that professing any belief other than Catholicism was an offense; Considering:- That Article 51 of the Constitución Política currently in force authorizes the free exercise of any religion that is not contrary to universal morality; Considering:- That it is inconsistent to punish, by depriving them of burial rights in cemeteries, those who professed a religion authorized by the fundamental law. (…)”.

Along the same lines we have been discussing, but as a logical and necessary consequence of respect for human dignity, the cornerstone of fundamental rights and freedoms, the International Human Rights Courts have established the doctrine that protection of the human body and, consequently, the right to a dignified burial, is inherent in the protection of the right to human dignity. Indeed, the Inter-American Court of Human Rights, in Bámaca Velásquez v. Guatemala, judgment of 22 de febrero del 2002, stated the following in paragraph 81: “81.- This Court considers that caring for a person’s mortal remains is a form of observance of the right to human dignity. Likewise, this Court has held that a person’s mortal remains deserve to be treated with respect in the presence of the deceased’s relatives, because of the significance they hold for them.” In view of these considerations, it is understandable that, since the year 1841, our ancestors established the obligation to exempt poor persons from burial-service charges.

Indeed, Reglamento de Policía n.° 35 de 18 de diciembre de 1841 exempted the poor from burial-service charges in section 78, since cemeteries were required to reserve two “sections” for persons buried as an act of charity, namely, those who were not charged for interment services (servicios de inhumación) or for the use of a burial space in the cemetery because of their manifest poverty. For its part, Article 89 of that same body of regulations, which made payment of the burial permit (boleta de entierro) mandatory as a prerequisite for receiving a body at the cemetery, exempted from such payment those who had absolutely no property. The principle that burial services must be provided free of charge to the poorest persons was also enshrined in Article 1° of Acuerdo n.° 48 de 26 de julio de 1884 de la Secretaría de Policía, which provided that persons who had been notoriously poor or who had died in a hospital would be buried without the collection of fees.

These rules were subsequently incorporated into Article 22 of Reglamento de Cementerio, Decreto Ejecutivo n.° 22183 de 6 de mayo de 1993—now repealed—and into section 27 of Reglamento General de Cementerios, which is challenged in this action. To the foregoing must be added the argument that cemetery regulations serve another purpose: to guarantee all inhabitants of the Republic the right to health. Indeed, the recitals of Reglamento General de Cementerios state as follows: “1º—The health of the population is a matter of public interest protected by the State. 2º—The technological advances of the time make it necessary to regulate the proper handling of bodies and their remains, as well as the sites designated for those purposes. 3º—Every natural and legal person is subject to the mandates of Ley General de Salud, its regulations, and the general, specific, ordinary, and emergency orders issued by the health authorities in the exercise of their powers. 4º—Because contamination of water, soil, and air adversely affects our environment, adopting control measures to prevent such contamination is a priority. 5º—Contamination of soil and bodies of water promotes the spread of waterborne diseases and reduces the number of sources available for supplying water for human consumption. 6º—The Ministry of Health is empowered to safeguard the health of the population and environmental sanitary conditions. 7º—It has been deemed appropriate and timely to update the regulations governing cemetery operations.” In summary: the right to a dignified burial and the right to health of the inhabitants of the Republic are elements that will be given careful consideration when we analyze the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley).

V.On statutory reservation. This Chamber has abundant case law on this subject. It is regulated in subsections 3) and 18) of Article 140 of the Political Constitution, insofar as that article establishes that the duties and powers of the President and the respective Minister of Government include approving and promulgating laws, issuing regulations for their implementation, and ensuring their faithful enforcement, as well as issuing any other regulations and ordinances necessary for the prompt implementation of the laws. In furtherance of that provision, paragraph 1 of Article 19 of Ley General de la Administración Pública establishes that the legal framework governing constitutional rights shall be reserved to statute, without prejudice to the corresponding executive regulations (reglamentos ejecutivos). Furthermore, paragraph 2 prohibits autonomous regulations (reglamentos autónomos) in this area.

It is clear from the foregoing that the Executive Branch may not, under any circumstances, independently regulate the legal framework governing constitutional rights; rather, it is for the Legislative Assembly, in compliance with constitutional formalities and procedures, to impose regulations on fundamental rights. Indeed, it should be noted that even the legislature is limited in regulating fundamental rights, insofar as it may not impair their minimum essential content. As explained below, it may delegate certain matters to the Executive Branch to be specified in regulations, provided, of course, that the purposes of the law are fulfilled. The foregoing is certainly consistent with the following case law of the Chamber cited by the petitioner company:

“As the most authoritative administrative-law scholarship aptly emphasizes, regulations are absolutely subordinate to statutes in several respects: they may be issued only within the areas left open to them by statute; they may not seek to render statutory provisions ineffective or contradict them; and they may not take the place of a statute by producing a particular effect not intended by the legislature or by regulating content not contemplated in the provision being implemented. The administrative legal system has a hierarchical order to which all State bodies must adhere pursuant to the so-called principle of legality (principio de legalidad); in other words, none of them is permitted to arbitrarily alter that hierarchy, which, in our case, is embodied in Article 6 of Ley General de la Administración Pública.

SECOND: Among the regulations that the Administration may issue is the instrument known as an ‘Executive Regulation’ (Reglamento Ejecutivo), through which the Executive Branch, in the exercise of its own constitutional powers, enables the application or implementation of statutes by filling in or providing essential details to ensure not only their enforcement but also fulfillment of the purposes intended by the legislature, purposes that may never be altered through that means. Implementing a statute does not mean enacting another statute, but rather developing it without altering its spirit by means of exceptions, because otherwise the Executive would become the Legislature.” (Judgment No. 1993-00243).

Notwithstanding the arguments advanced by the petitioners in their initial filing, there has been no violation of the principle of statutory reservation, since the legislature may delegate implementation of a statute to the Executive Branch, provided, of course, that it acts within the limits and purposes established by the legislature. In this regard, it is common for the legislature to entrust the Executive Branch with determining the scope of legislation when it must be adapted to technical and scientific criteria, since statutes cannot be exhaustive, much less possess the flexibility and adaptability to new requirements that regulations do. This is based on the fact that regulations of this type need not undergo the formal steps and procedures ordinarily applicable to statutory provisions, which are pathologically slow. Ley General de Salud establishes general guidelines governing cemeteries and the interment and exhumation of bodies and human remains.

Under the Law, the legislature delegated to the Executive Branch the development of various matters related to public health; consequently, as a general matter, an absolute statutory reservation could not be asserted with respect to those matters. Rather, in light of Articles 327 and 329, there is a relative statutory reservation that authorizes the Executive Branch to exercise its regulatory power (potestad reglamentaria), and it may therefore develop and interpret those provisions in accordance with the technical and scientific requirements of the respective subject matter. The Chamber’s case law has addressed similar claims alleging violation of the principle of statutory reservation in the following terms:

“III.- Regulatory power of the Executive Branch in health matters. Pursuant to Article 140 subsection 3° of the Political Constitution, the Executive Branch has the exclusive authority to issue regulations implementing statutes, including statutes restricting rights. All entities and bodies of the Administration possess autonomous regulatory authority, limited to regulating matters of internal operation without direct interference in the rights and interests of governed persons. Accordingly, Article 355 of Ley General de Salud, number 5395, dated treinta de octubre de mil novecientos setenta y tres, provides:

‘Article 355.- With a view to effectively protecting the health of the population and individuals, the competent health authorities may, on their own authority, order measures aimed at preventing the emergence of hazards and the aggravation or spread of harm, or the continuation or recurrence of violations of statutes or regulations that endanger human health.’ Based on the foregoing, the Executive Branch may be recognized as having authority to issue general measures (executive regulations) intended to develop the more general terms of Ley 5395, and it is therefore incumbent upon this Chamber to consider the scope of such regulations. The Constitutional Chamber has ruled on various occasions regarding the limits of the Executive Branch’s regulatory power, holding that, in exercising that power, the Executive may do no more than develop the general content of statutes, without independently imposing restrictions or levies. Thus, for example, in judgment number 6579-94, issued at fifteen hours and twelve minutes on ocho de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, when ruling on an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) against subsections a) and b) of Article 9 of Reglamento a la Ley de Licores, it stated, insofar as relevant:

‘…to the extent that an assignment of functions exists in ordinary legislation, as it does in the case under consideration, a specific activity may be regulated in the exercise of the police power (poder de policía) for the purpose of protecting public morals and public order, as provided in Article 28, second paragraph, of the Political Constitution.’ Similarly:

V.This Court finds that Ley Nº7064 and, particularly, Ley Nº6243 del 2 de mayo de 1978 assign functions to Ministerio de Agricultura y Ganadería that authorize it to regulate the importation of products and/or by-products of animal origin in order to safeguard public health and consumer rights. Accordingly, pursuant to the precedent cited in recital IV, there has been no violation of either the principle of statutory reservation or freedom of commerce. Likewise, in the Chamber’s view, the restrictions and requirements established in the challenged decree are grounded in Ley de Salud Animal, which further supports the constitutionality of the regulatory provisions.

Regarding the prohibition on importing fresh cheeses and Mozzarella, Camembert, and Cheddar cheeses, established by Article 175(f), the Chamber considers that, as asserted by the Procuraduría General de la República, it is based on Article 5 of the Ley de Salud Animal. Nor is it unreasonable or arbitrary, since it responds to the need to prevent foot-and-mouth disease and rinderpest, as demonstrated by technical studies. In the Chamber’s judgment, these public-interest reasons justify the imposition of the measure, and it therefore does not infringe freedom of commerce either.” (Judgment number 6485-96, at fifteen hours and three minutes on the twenty-eighth of November of nineteen ninety-six) Without specifically assessing the content of the challenged act, the Chamber may thus far affirm that, from the standpoint of Constitutional Law (Derecho de la Constitución), the Executive Branch is fully authorized to issue regulations (Reglamento) that—in implementing the Ley General de Salud or any other provision of similar rank—impose duties on private parties for the protection of public health, provided that they do not encroach upon matters absolutely reserved to statute (reserva de ley), or that their provisions do not substantively infringe any other constitutional provision or principle.” Article 327 of the Ley General de Salud precisely resolves the crux of the matter.

In this regard, owners or administrators must comply with the orders and directives of the health authority, which are plainly related to hygiene and sanitation standards, and the Article further requires compliance with the relevant regulatory provisions. This Court will now focus its analysis on the adjective “relevant,” insofar as it grants the health authority a degree of discretion to independently develop the foregoing conditions set forth in Article 327 of the Ley General de Salud. The dictionary of the Real Academia Española provides three meanings for the word relevant: first, “Belonging or corresponding to something”; second, “Appropriate to the matter at hand”; and third, in legal matters, “Material or relating to the litigation.” In the Chamber’s judgment, the regulatory provision does not contradict the purposes it first states by requiring the maintenance of hygiene and sanitation; rather, it bears a direct relationship to them.

Defining “relevance” under any of the cited meanings gives meaning to the statutory provision, since cemeteries must be maintained under specified conditions of hygiene and sanitation, and it is in pursuit of those purposes that the “relevant regulatory provisions” must be complied with. Consequently, when issuing health permits, the Ministerio de Salud, as the governing body for public health, may also require owners, whether public or private administrators, to comply not only with those statutory provisions but also with the rules derived from them that meet that standard of relevance—that is, that belong or correspond to something, are appropriate to the matter at hand, or are material to something. In this regard, if obtaining a health authorization or permit requires compliance with certain requirements that are technically related to maintaining public health, a social interest is served; it must then be determined whether the essential content of the other rights invoked is affected.

VI.Further discussion of the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley). There can be no doubt that the principle of statutory reservation is an essential prerequisite of a social and democratic state governed by the rule of law (Estado social y democrático de Derecho) and, consequently, constitutes an insurmountable limit on the Executive Branch’s exercise of regulatory authority (potestad reglamentaria). Nevertheless, because of the permanent tension between authority and freedom—which has intensified in contemporary societies due to their complexity, as well as the social tension arising from the greater intensity and complexity of conflicts of interest—legal scholarship has accepted that certain rights may be subject to broad limitations when they conflict with public interests, especially economic rights—private initiative, private property, freedom of enterprise, and freedom of contract.

Moreover, given the contentiousness, complexity, and seriousness of the problems confronting contemporary societies, in which an efficient and effective response from public authorities is required to safeguard and promote public interests, the scope of the principles of legality and statutory reservation can no longer, from any perspective, be what it was in the past. There can be no doubt that Public Law is now facing a crisis in the context of a postmodern, global, and constantly changing society. It is evident that the traditional conception of the principles of legality and statutory reservation must be reconsidered in light of society’s current dynamics. Regarding the latter, which supports one of the claimant’s assertions, the formulation of the materiality criterion (criterio de la esencialidad) developed by the German Federal Constitutional Court should not be overlooked as a starting point; it does not constitute a complete answer, but rather a basis for reconsideration.

The core idea is no longer to insist on the concept of statutory reservation as conceived by the architects of the liberal state, but rather that, with respect to the distribution of power, the most important or consequential matters to be decided by the constituted powers must be reserved for deliberative bodies with direct democratic representation, particularly parliaments (fundamental rights and certain organizational matters); other matters, however, must be left to the Administration. Accordingly, one sector of legal scholarship has begun to speak of a constitutional reservation in favor of the Administration (reserva constitucional a favor de la Administración). Evidence of what we have been stating is the Executive Decree issued by the 2006-2010 Administration at the beginning of its term, Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo, Executive Decree No. 33151 of May 8, 2006, which states that Article 140, subsection 18, of the Constitución Política creates a reservation in favor of the Executive Branch to organize the internal operations of its offices, to the exclusion of statute.

That matter is not analyzed in this action—neither endorsed nor rejected from the standpoint of Constitutional Law—and is mentioned solely as an example illustrating a particular trend. From this perspective, we cannot lose sight of the fact that the Public Administration is the component of public authority best suited to address today’s complex and changing problems within the context of a service-providing state (Estado prestacional). Our constitutional case law contains precedents reflecting this new understanding of the principle of statutory reservation. Specifically, this Court has held that a local zoning plan (plan regulador local) may establish limitations on private property, provided that they do not deprive the right of its substance and are reasonable and proportionate. It should be noted that such plans are not approved by the Asamblea Legislativa, and it is common knowledge that they contain a significant number of limitations on private property. In this regard, Judgment No. 6706-93 stated the following:

“IV).—Articles 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana are therefore not unconstitutional, since they merely recognize the authority of municipalities to plan urban development within their territorial boundaries through the corresponding regulations, which does not violate the constitutional principles invoked by the claimant: the principle of statutory reservation, because—as stated—local urban planning is a function inherent to municipalities by virtue of the express text of the Constitution, and because the limits on the exercise of that authority are established in the Ley de Planificación Urbana, the Regulations or Zoning Plans (Planes Reguladores) implement those principles; nor the principles of property and free enterprise, because they do not in any way impose restrictions on those rights, but merely confer the authority to oversee the proper use of land and thereby ensure the rational and harmonious development of urban, commercial, industrial, athletic, and other centers (see also, to the same effect, Judgments #2153-93 at 9:21 on May 21 and #5305-93 at 10:06 on October 22, both from this year).”— On the basis of the statutory provisions contained in Articles 15, 16, and 19 of the Ley de Planificación Urbana, municipalities are permitted to issue a series of subordinate rules (normas infralegales) implementing those provisions. Specifically, those Articles state as follows:

“Article 15.—Pursuant to the provision of Article 169 of the Constitución Política, the competence and authority of municipal governments to plan and oversee urban development within the boundaries of their jurisdictional territory are hereby recognized. Consequently, each of them shall take the appropriate measures to implement a zoning plan and the related urban-development regulations in the areas where they are to apply, without prejudice to extending all or some of their effects to other sectors where compelling reasons warrant the establishment of a particular oversight regime.

Article 16.—In accordance with the objectives defined by the respective and various governmental and State administrative bodies, the local zoning plan shall contain the following elements, without being limited to them:

• a)The development policy, setting forth the principles and standards on which it is based and the objectives arising from the needs and growth of the area to be planned; b) The population study, which shall include projections of future population growth and distribution and recommended density standards; c) Land use, showing the status and distribution of land with respect to housing, commerce, industry, education, recreation, public purposes, and any other relevant use; d) The transportation study, which shall generally indicate the location of the principal public roads and transportation routes and terminals; e) Community services, indicating the location and size of the areas required for schools, secondary schools, parks, playing fields, health facilities, hospitals, libraries, museums, public markets, and any other similar facilities; f) Public utilities, including a general analysis and location of the principal water-pipe, fire-hydrant, sanitary-sewer, and storm-drainage systems and facilities, waste collection and disposal, and any other service of comparable importance.

(As amended by Article 6 of Ley 8641 of June 11, 2008)

• g)Housing and urban renewal, setting forth housing needs and objectives and identifying the areas that must be subject to conservation, rehabilitation, and redevelopment.

Article 19.—Each Municipality shall issue and promulgate the procedural rules necessary to ensure proper compliance with the zoning plan and to protect the community’s interests in health, safety, comfort, and well-being.” Accordingly, the enactment of framework legal provisions establishing basic regulatory guidelines, while leaving other secondary aspects—whether technical, scientific, or otherwise—to subsequent development by regulation, in no way violates the statutory reservation principle (principio de reserva de ley). Given the complexity and variety of the problems facing contemporary society, the rapid pace of historical change and, consequently, the problems of obsolescence, as well as the increasingly slow pace of parliamentary action, this is the logical and necessary means of reconciling that principle with present-day reality without depriving it of its essence; it therefore continues to constitute a core element in safeguarding the essential content of fundamental rights (derechos fundamentales).

Having stated the foregoing, this Court concludes that the statutory reservation principle has not been violated. First, there is a statutory provision—the Ley de Salud, Articles 327, 329 and 330—that authorizes the Executive Branch to issue the Reglamento General de Cementerio and, consequently, to further develop the limitations contained in that law without adding to, contradicting, or eliminating them. Accordingly, this is not a regulatory framework lacking prior statutory authority. Moreover, it should be noted that, in order to safeguard the right to a dignified burial and the right to public health of all inhabitants of the Republic, only five percent is being reserved for indigent persons and contingencies. This percentage is reasonable and proportionate and therefore does not impair the essential content of the right to private property or the freedom of enterprise of private parties who own, or hold another property right (derecho real) over, private cemeteries.

Finally, although the statutory reservation principle is no longer understood with the same degree of stringency that it was accorded in nineteenth-century liberal society, it is nevertheless true that, in this case, a fair balance has been achieved between the powers of the State—authority—and the fundamental rights of the inhabitants of the Republic—freedom—which is the ultimate aspiration and constant objective of every social and democratic State governed by the rule of law (Estado social y democrático de Derecho), particularly because, in this case, public powers are being exercised to safeguard and protect every person’s right to a dignified burial and the right to a healthy and ecologically balanced environment.

VII.Regarding the rights to private property and freedom of commerce.- If we begin from the premise that fundamental rights are not absolute, as this Chamber has repeatedly held, they must coexist with extrinsic and intrinsic limitations on rights; they arise subject to limitations imposed by other rights. Within the entire social framework and the interrelationship of fundamental rights, this makes it possible to recognize the prerogative of a democratic State to define the statutory limits of those rights without impairing their essential content, understood as the protected core under the Political Constitution (Constitución Política), subject to the limitations imposed by the Constitution itself, including under Articles 28 and 33 of the Political Constitution, and derivatively through regulations, in accordance with the interpretation given to the law for its enforcement and implementation.

The issue brought before this Chamber is whether the statutory provisions extend to all types of cemeteries, whether public or private, or whether they refer only to public cemeteries, excluding private ones. The Procuraduría maintains that they apply to both types of cemeteries. This Court agrees and finds that position conclusive, insofar as Articles 327 and 329 of the Ley General de Salud are directed both to private owners and to public or private cemetery administrators. There can be no doubt that when Article 327 of the law refers to cemetery owners and administrators of burial grounds, it encompasses private owners or administrators as well as municipal ones (Ley 6000 de 10 de noviembre de 1976), or any others. Furthermore, Article 329 effectively establishes the general rule governing the handling of corpses or human remains: they may be buried or cremated only in cemeteries and crematoria authorized by the Ministerio de Salud.

The rights to property and freedom of enterprise are fundamental rights subject to various intrinsic and extrinsic limitations. It is therefore possible to understand that some regulations have a distinctly social or public-interest character; in the former cases there is no duty to compensate, whereas in the latter the State does have such a duty. In the matter before us, the restriction imposed on land belonging to companies whose business is the sale of spaces for cemetery niches and vaults does not impair the minimum essential content of the right, because it concerns a percentage customarily used for certain limitations on the total area. In relation to the remainder of the land, no material impairment of either private property or freedom of enterprise is apparent, because the measures clearly pursue purposes protected by the Ley General de Salud and are justified by the social function of property (función social de la propiedad) or social solidarity (solidaridad social). Judgment No. 1993-3173 previously held:

V.THE SOCIAL FUNCTION OF PROPERTY AND ITS RELATIONSHIP TO LIMITATIONS ON THE RIGHT TO PROPERTY—SECOND PARAGRAPH OF ARTICLE 45 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. A conception of the right to private property in absolute and virtually unlimited terms became the fundamental basis upon which the Western system was established, with the complete inviolability of the right to property enshrined as a cornerstone of the legal system, since it entailed complete dominion over the property in an absolute, general, independent, full, universal, unlimited, and exclusive manner. However, that concept has evolved to the point of advocating the protection of property based on social harmony and a social understanding of land ownership. The legal basis on which the protection of property rests has thus changed: from being an exclusive individual right, it has come to entail an obligation in favor of society’s harmonious coexistence.

The idea of the “social function” of property emerged, under which every individual has a duty to fulfill certain obligations to the community directly arising from the position that the individual occupies and from the interests of the social group that the individual represents. The content of this “property-as-function” (propiedad-función) consists in the owner’s power to use the property subject to ownership to satisfy the owner’s own needs, coupled with the duty to place it at the service of social needs when such conduct is indispensable. This new concept broadens the legislature’s authority to determine the content of the right to property through the creation of limits and obligations serving the social interest, thereby putting an end to its exclusive, sacred, and inviolable character. This Court has previously recognized this doctrine; thus, in amparo judgment number 5097-93, it stated:

“I.) The inviolability of private property is a constitutional guarantee recognized in Article 45 of the Political Constitution. Contrary to how it was conceived in earlier times, this right is not static in nature; rather, in keeping with the demands of our time, it must be regarded as flexible and dynamic, meaning that it confers upon its holders, both internally and externally, powers, duties, and limitations. The owner’s power over the property is determined by the function that the property performs. The object of the right to property has undergone significant transformations. Today, protection extends not only to the rights of owners, but also to various general or social interests that coexist with them. Objective law (derecho objetivo) defines the scope of subjective rights (derechos subjetivos). Each object of a right entails a particular form of appropriation. Thus, for example, the powers of ownership relating to agricultural land are very different from those relating to property located in a densely used urban area.” Together with this principle—the social function of property—the principle of social solidarity also applies.

As this Constitutional Court previously stated, this principle “IV.- [...], which permeates our Political Constitution, permits a burden borne by all for the benefit of all, or even by a few for the benefit of many, provided that the natural use of the real property is not impaired to the point of eliminating its value as a means of production or its market value; that is, to the point at which it ceases to exist as a productive entity.” (Judgment number 2345-96, at nine twenty-four a.m. on diecisiete de mayo del año en curso.).

It should be noted that the concept of the right to private property as unlimited and absolute has disappeared from nearly all legal systems, and the most important legal orders increasingly embrace a conception of property closely connected to the general needs of society, as this Chamber previously stated in the aforementioned judgment number 2345-96:

“In developing the concept of ‘deprivation of a primary attribute of ownership,’ which prevents the enjoyment of property, we may say that a limitation is a method of defining the content or exercise of the right to property, thereby qualifying and affecting the right itself.”

VI.Article 45 of the Political Constitution enshrines the right to property within our constitutional legal order. Its first paragraph describes that right as “inviolable” and establishes the State’s duty to compensate the owner in advance when the property must be taken for reasons of “legally established public interest.” Its second paragraph provides for the possibility of imposing limitations on property in the social interest by means of a law approved by a qualified vote—a vote of two-thirds of the entire membership of the Legislative Assembly (Asamblea Legislativa). It is therefore clear that the State’s duty to compensate is constitutionally required solely and exclusively in cases of expropriation (expropiación), and does not apply to social-interest limitations established by a law approved by a qualified vote, as this Constitutional Court previously held in amparo judgment number 5097-93:

“II.) Costa Rican legislation provides that private property may be restricted in the social interest through regulatory plans (planes reguladores), and that Urban Planning Law (Derecho Urbanístico) may, in turn, develop those restrictions. The right to property is thus framed within certain reasonable limits and within the duties arising from it. For precisely this reason, compensation is not required for reasonable urban-planning limits and duties [...]” It should be clarified that limitations or restrictions on property are general in nature and have the benefit of providing individuals with the instruments necessary to mitigate the effects of harmful activities by their fellow citizens. Their principal purpose or objective is the rational use of property, thereby benefiting neighboring residents or society as a whole. In this regard, when the Full Court (Corte Plena) exercised constitutional review functions, it stated at its special session of dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

“The restrictions—or limitations—that may be imposed on property (apart from neighbor relations and other duties or burdens governed by the Civil Code and special laws) are those of ‘social interest’ authorized by the second paragraph of Article 45 of the Constitution and intended to protect interests of that kind, for the benefit of society as a whole or some of its communities; […]”

VII.Certain limitations on property have always existed as rules incorporated into the Civil Code, such as those relating to the possession and transfer of real property (inmuebles)—Article 272—under which partition is precluded in cases of co-ownership (copropiedad); those concerning the height of sidewalks—Article 303; those providing protection against possible harm caused to third parties by buildings or trees in poor condition—Article 311; and, in particular, all of Title V, entitled Burdens or Limitations on Property Imposed by Law (Cargas o Limitaciones a la Propiedad Impuestas por Ley), which establishes, among others, prohibitions against constructing wells, sewers, aqueducts, and the like near a party wall (pared medianera)—Article 404; prohibitions against opening a window or skylight in a dividing wall at a distance of less than two and a half meters—Article 406—or where they overlook rooms, courtyards, or enclosures on neighboring property (Article 407).

Other examples include public safety and health requirements, as set forth in legislation allowing the authorities to require owners to repair, remodel, or demolish buildings that are at risk of collapse or are unsanitary; these provisions are contained primarily in the Civil Code and the Ley General de Salud. Along the same lines, mention must also be made of laws concerning the protection of forests, natural beauty, cultural heritage, and monuments, which likewise entail limitations on property, such as Ley Forestal, No. 7174 del veintiocho de junio de mil novecientos noventa, Ley de la Conservación de la Vida Silvestre No. 7317, del veintiuno de octubre de mil novecientos noventa y dos, and Ley de Patrimonio Histórico, Arquitectónico y Cultural No. 4, de octubre de mil novecientos noventa y cinco.

VIII.Notwithstanding what was stated in the preceding recitals (considerandos), the legitimate limitations that may be imposed on private property (propiedad privada) reach their natural boundary at the degree to which the property is affected; that is, when a restriction on the right to property becomes a true expropriation (expropiación), with the resulting obligation to pay compensation (indemnizar), because the right to property is completely extinguished, or when the restriction does not affect the community as a whole. The Full Court so held in relation to limitations imposed on property when they exceed the boundary described above, at its extraordinary session of dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

“[…] that is, ‘limitations,’ as Article 45 calls them, but not dispossession of private property or deprivation of a primary attribute of ownership (dominio), because preventing the enjoyment of property is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the requirement of prior compensation mandated by the Constitution”; and as this Court stated in the cited judgments Nos. 5097-93 and 2345-96:

“IV.) In the Chamber’s view, the reasonable limitations that the State may impose on private property, according to its nature, are constitutionally permissible provided they do not deprive it of its substance. When that occurs, it ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself.” (Judgment No. 5097-93); “That is, the attributes of property may be limited insofar as the owner retains the possibility of making normal use of the property, excluding, of course, the portion or function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if social welfare requires sacrifices solely from one person or a few persons, compensation must be paid, just as when the sacrifice imposed on the owner is of such a nature that it causes the complete loss of the property. Thus, a limitation on property withstands constitutional scrutiny when its effect on the essential attributes of property—those that permit the natural use of the thing within current socioeconomic conditions—does not eliminate the nature of the property or make its use impossible because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they effectively make it impossible to enjoy the property’s fruits (usufructuar el bien).” (Judgment No. 2345-96); In the case under review, with respect to the company’s property and business operations (giro comercial), this Chamber does not find that any requirements have been imposed in a manner contrary to these fundamental rights.

On the contrary, the regulation arises from the delegation made by the legislature pursuant to the Ley General de Salud and elaborates upon the scope of the Executive Branch’s authority regarding the State’s essential function of safeguarding public health (Articles 2 and 4), which plainly has preventive implications for the population’s hygiene and health conditions. The foregoing applies to cemeteries and the manner in which they must be maintained, since it pursues a legitimate statutory objective. Clearly, one of the central elements is the prohibition against any corpse remaining unburied for more than thirty-six hours from the time of death, unless exceptions apply. It must be acknowledged, however, that society cannot abandon people’s mortal remains, whether because they have neither resources nor relatives willing to assume responsibility for their burial, or because a crisis regime must be implemented.

Logically, corpses must be buried not only for reasons of human dignity but also to protect the population’s health; hygiene and sanitation are paramount, since decomposing human remains worsen sanitary conditions, increase the risk of disease, and, during tragedies, heighten the risk of epidemics and other events exceeding the State’s response capacity. In this regard, in Article 27 of the challenged Regulation, the Executive Branch establishes regulatory provisions (desarrollo normativo) within the general framework or national public-health policy, and it is legitimate to establish an area in cemeteries for indigent persons and contingencies, since the stipulated percentage neither entails dispossession of the property nor prevents the owner from enjoying its fruits.

VIII.Conclusion. For all the foregoing reasons, the action is dismissed. Justices Calzada Miranda and Jinesta Lobo dissent and would grant the action with all attendant consequences.

Therefore (Por tanto):

The action is DISMISSED. Justices Calzada Miranda and Jinesta Lobo dissent and would grant the action with all attendant consequences.

Ana V. Calzada Miranda President Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Jorge Araya G.

DISSENTING OPINION (VOTO SALVADO) OF JUSTICE CALZADA MIRANDA AND JUSTICE JINESTA LOBO, AUTHORED BY THE LATTER.

We, the undersigned Justices, dissent and would grant the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), for the following reasons:

Carlos Quesada Moncada and José Miguel Cisneros Guislain, in their respective capacities as President and Secretary of Camposanto La Piedad S.A., challenged the constitutionality of Article 27 of the Reglamento General de Cementerios, insofar as—in their view—by imposing the obligation to reserve five percent of all burial niches in a cemetery for indigent persons and various contingencies, it violates the principle of statutory reservation (reserva de Ley) governing restrictions on fundamental rights. The majority of the Sala Constitucional dismissed the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), finding that the provisions of the aforementioned article are generally authorized by Articles 327 through 330 of the Ley General de Salud. We respectfully dissent from the stated view. First and foremost, we must clarify that, through our separate opinion, we do not discredit support for disadvantaged classes as a laudable mission of the social state under the rule of law (Estado Social de Derecho), much less deny the right of every human being to a dignified burial.

As our colleagues noted in the majority opinion, ensuring that indigent persons and others experiencing financial hardship—so severe that it even prevents them from obtaining a burial niche in which their remains may be placed after death—receive a dignified burial is a legitimate objective within the framework of a societal model such as ours, not only in view of the spiritual dimension of human beings, but also to prevent public-health problems. The fact that an objective is legitimate, however, does not authorize public authorities to use any mechanism or measure whatsoever to achieve it. Indeed, to that end, State entities and bodies must invariably comply with the paramount standard of legitimacy in a democratic system such as Costa Rica’s: the Constitución Política. As we well know, the relative nature of fundamental rights is an indisputable premise of the rule of law (Estado de Derecho).

The principle that fundamental rights—and rights in general—are relative is fully accepted in our legal system. By way of example, Article 28 of the Constitución Política excludes from the scope of legislation only “(…) private actions that do not harm public morals or public order, or injure third parties (…)”. Conversely, under our legal system, private actions that harm public morals or public order or injure third parties may be regulated—and, obviously, punished. Article 45 of the Constitución Política also warrants special mention: it enshrines the inviolability of private property while authorizing the Asamblea Legislativa to impose public-interest limitations (limitaciones de interés social) upon it, provided, of course, that a qualified majority of two thirds of its members concurs. Notwithstanding the foregoing, Costa Rican constitutional law (Derecho de la Constitución) contains a genuine guarantee protecting the inhabitants of the Republic against potential abuses committed by public authorities in exercising their rulemaking power (potestad normativa).

In this regard, fundamental rights may be restricted or limited only by means of a formal statute (Ley formal), that is, through a rule enacted by the Asamblea Legislativa in accordance with the procedure established in Chapter III of Title IX of the Constitución Política. Consistent with the foregoing, Article 19 of the Ley General de la Administración Pública, No. 6227 of May 2, 1978, provides: “(…) 1. The legal framework governing constitutional rights shall be reserved to statute, without prejudice to the corresponding executive regulations. 2. Autonomous regulations in this area are prohibited (…)”. Regarding the right to property—as stated above—Article 45 of the Constitución Política authorizes the imposition of public-interest limitations; simultaneously, however, it establishes two conditions: (a) that they be based on grounds of public necessity; and (b) that the restriction be imposed through a statute approved by two thirds of the members of the Asamblea.

In the present matter, we observe that, through regulations, the Poder Ejecutivo mandated that a percentage of all cemeteries in the country be reserved for indigent persons and various contingencies. After examining the Ley General de Salud, particularly Articles 327 through 330, no authorization can be inferred for a measure such as the one challenged in this constitutional action. It must be clearly understood that, in this area, what is required is for the limitation on the right to property—within the limits imposed by its essential content (contenido esencial), of course—to be established in a rule having statutory rank (norma de rango legal). The legislature could, for example, have authorized the Poder Ejecutivo to establish by regulation, within a reasonable range, the percentage of burial niches to be reserved, in order to address population growth and the resulting shortage of space.

That authorization, however, is absent in the present case. Article 27 of the Reglamento General de Cementerios imposes, ex novo, a restriction on the right to property that is not even suggested in the provisions that—according to the interpretation adopted by the majority of this Court—purportedly support it. Accordingly, we conclude that the constitutional challenge should be sustained.

Ana Virginia Calzada M. Ernesto Jinesta. L Justice Justice

*100064760007CO* pcastrop fmendoza 3 37 2012-03-28T15:51:00Z 2012-09-17T13:47:00Z 1 12283 67559 Poder Judicial 562 159 79683 11.6505 Clean Clean 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 *100064760007CO* Res. Nº 2011-006400 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y veinticuatro minutos del dieciocho de mayo del dos mil once.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Xxxx, mayor, casado, Contador Público, vecino de Heredia, portador de la cédula de identidad No. 0-000-000, y Xxxx, mayor, soltero, Administrador, vecino de San José, portador de la cédula de identidad No. 0-000-000, en sus calidades de Presidente y Secretario respectivamente con facultades de apoderados generalísimos sin limitación de suma de CAMPOSANTO LA PIEDAD S.A., cédula jurídica No. 3-101-143545, contra el artículo 27 del Reglamento General de Cementerios. Decreto Ejecutivo No. 32833-S del 03 de agosto del 2005.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas veinte minutos del 13 de mayo de 2010, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de artículo 27 del Reglamento General de Cementerios. Decreto Ejecutivo No. 32833-S del 03 de agosto del 2005. Alegan que el numeral cuestionado señala que “Artículo 27. Deberá contemplarse un número no menor del 5% del total de los nichos para indigentes y contingencias” lesiona los artículos 45, 46 y 140 inciso 3) de la Constitución Política. El Reglamento General de Cementerios es un reglamento ejecutivo que desarrolla el contenido de varios artículos de la Ley General de Salud. Sin embargo, ni esos artículos ni cualquier otro de la Ley de Salud autorizan al Poder Ejecutivo para desarrollar las limitaciones al derecho de propiedad y libre empresa que establece el artículo 27 impugnado. La limitación impuesta por el artículo 27 es materia de reserva de ley, por tratarse de limitaciones a derechos fundamentales. Adicionalmente, al haber excedido este reglamento los límites de la potestad reglamentaria ha violado el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señalan el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En un procedimiento administrativo fue interpuesto el recurso de apelación contra el Oficio DAJ-UAL-IZ-790-2010 presentado el 28 de abril del 2010, sin embargo el 18 de mayo del mismo año, el Ministerio de Salud, por oficio No. DM-IZ-1624-2010, declaró sin lugar el recurso y dio por agotada la vía administrativa. Contra dicha decisión se interpuso el 20 de julio de 2010, el Proceso de Conocimiento ante el Tribunal Contencioso Administrativo, Segundo Circuito Judicial contra el Estado donde se alegó la inconstitucionalidad del artículo 27 del Reglamento General de Cementerios.
3. 3La certificación literal del libelo en que se invoca la inconstitucionalidad consta a folios 119 a 126.
4. 4Por resolución de las diez horas cuarenta y cinco minutos del 26 de mayo de 2010 (visible a folios 132 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República.
5. 5La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 137 a 155. Señala como precedente de la disposición impugnada el artículo 22 del antiguo decreto No. 22183 de 6 de mayo de 1993. El actual numeral establece una obligación con cargo del propietario o administrador del cementerio de reservar un número mínimo de nichos del camposanto para dar digna sepultura a personas indigentes y para casos de contingencias. Similares normas existen con la Ley General de Cementerios de El Salvador, y el Reglamento a la Ley de Cementerios Privados de Nicaragua, en cuanto destinan una porción de sus nichos para dar sepultura a las personas que fallezcan en estado de abandono. El artículo 27 de Reglamento General de Cementerios se enmarca dentro del capítulo III del Reglamento, el cual contiene una serie de regulaciones relevantes en orden a la construcción, planificación y ubicación de los cementerios, tanto públicos como privados.Efectivamente, el Reglamento General de Cementerios impone una serie de regulaciones mínimas relativas al plan que debe seguirse para la ubicación y distribución de los sepulcros. Por ejemplo, establece las distancias mínimas de separación que deben mediar entre las sepulturas o el ancho mínimo que deben tener los pasillos del cementerio. Esto con el objeto de garantizar que el cementerio autorizado revista las condiciones mínimas que, por razones sanitarias y de decoro y dignidad, se deben cumplir. Dentro de este marco regulatorio, el Reglamento General de Cementerios impone, a través de su numeral 27, una obligación concreta, sea destinar de un modo exclusivo un porcentaje mínimo de los nichos del cementerio. La obligación del artículo 27 es clara y precisa. Se trata de una obligación que debe respetar el propietario del cementerio y que además se vincula de forma intrínseca y esencial con un valor superior de nuestro Ordenamiento, sea la dignidad humana.Los instrumentos internacionales de los Derechos Humanos, aplicables a Costa Rica, han reconocido la existencia de un derecho a la dignidad humana, en los artículos 11.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y el 1° de la Declaración Universal de Derechos Humanos. El artículo 33 de la Constitución garantiza que no se pueden establecer prácticas desiguales, que atenten contra la dignidad humana. Afirma que la dignidad humana, fue entendida por el Constituyente de 1949, como uno de los fines esenciales de la República costarricense. Esto en virtud de la opción del Constituyente de definir, en el artículo 1°, nuestra República como una República democrática. Señala además que la Sala Constitucional sostuvo en una oportunidad que es legítimo imponer límites al resto de los derechos fundamentales, si eso es necesario para proteger la dignidad humana. En este sentido, cita la sentencia 2010-01668 de las 15:12 horas del 27 de enero de 2010, que es la acción de inconstitucionalidad contra el Reglamento de Investigaciones en Seres Humanos.Cita además a Héctor Gross Espiell, expresidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en cuanto señala que la dignidad es un atributo de las personas humanas, de todos los seres humanos, sin ningún tipo o forma de discriminación, y éste a su vez, cita a Pérez Luño que manifiesta que … “entraña no sólo la garantía negativa de que la persona no va a ser objeto de ofensas o humillaciones, sino que supone también la afirmación positiva del pleno desarrollo de la personalidad de cada individuo”. Conviene señalar que el Tribunal Constitucional Español ha establecido, en su doctrina jurisprudencial, que el derecho a la dignidad humana pretende garantizar un trato a la persona que, de un lado, no contradiga su condición de ser racional, igual y libre, y de otro que asegure el pleno ejercicio de su autodeterminación consciente y responsable (Sentencia 23/2010 de 27 de abril de 2010). De su parte, el Tribunal Constitucional Alemán ha respetado una línea jurisprudencial afín.En este sentido, la sentencia de 15 de diciembre de 1970 – reconocida sentencia relevante -, estableció que constituye una violación a la dignidad humana, aquella actuación pública que profane al ser humano tratándolo como un simple objeto. En el informe transcribe un extracto de la sentencia. Con un norte semejante, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha establecido que la protección de la dignidad humana comprende la tutela de la noción de identidad personal. Al respecto, cita la reciente sentencia de 11 de julio de 2002 (Caso de I. contra el Reino Unido). Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha indicado que la protección de la dignidad humana constituye el reconocimiento de la persona como sujeto de derechos, y obliga al Estado a protegerlo. Se cita la sentencia de 8 de septiembre de 2005 – Caso de las Niñas Yean y Bosico vs. República Dominicana, párrafo 179.En suma, en el Derecho Comparado, existe consenso en que la dignidad humana implica una interdicción que impide al Estado tratar a las personas como meros objetos. Pero también, el derecho a la dignidad implica una obligación del Estado de establecer las medidas necesarias para garantizar que el ser humano no sea reducido, ni por sus agentes ni por particulares, como meros objetos. La doctrina también reconoce que la protección de la dignidad humana implica necesariamente la tutela y respeto de la dignidad del cuerpo humano. Protección que trasciende la vida del sujeto, y que se extiende al cuerpo después de la muerte. Al respecto, conviene citar nuevamente a GROSS ESPIELL: “10. La dignidad humana apareja el necesario respeto de la dignidad del cuerpo humano, durante la vida y después de la muerte. El cuerpo humano, que no puede ser nunca considerado como un objeto, que no puede estar en el comercio de los hombres, debe ser respetado siempre, como consecuencia de la vida que lleva o que llevó en sí.La dignidad se proyecta así, también, sobre la naturaleza y las características del cuerpo humano.” La jurisprudencia de la Corte Interamericana se ha ocupado en detalle de la protección que merece el cuerpo humano, y que es consustancial a la tutela del derecho a la dignidad humana. Al respecto, conviene citar el comentario de LUIS AMEZCUA: “La Corte ha considerado que el cuidado de los restos mortales de una persona es una forma de observancia del derecho a la dignidad humana. Los restos mortales de una persona merecen ser tratados con respeto ante sus deudos, por la significación que tienen para éstos. Lo anterior lo estableció en el caso Bámaca Velázquez contra Guatemala, que trata precisamente sobre la detención, desaparición y muerte de Efraín Bámaca Velázquez . De acuerdo con la Corte, el respeto a los restos, observado en todas las culturas, asume una significación muy especial, por ejemplo, en el presente caso, en la cultura maya, etnia mam, a cual pertenecía el señor Bámaca Velázquez.Teniendo en cuenta, como así lo ha reconocido la Corte, la importancia de tener en cuenta determinados aspectos de las costumbres de los pueblos indígenas en América para los efectos de la aplicación de la Convención Americana, para la cultura maya, etnia mam, las honras fúnebres aseguran la posibilidad de un reencuentro entre las generaciones de los vivos y la muerte se cierra con esas ceremonias fúnebres. (LUIZ AMEZCUA, Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional. Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional. N.8 2007)” Por su claridad, y a efectos de referencia, conviene transcribir el párrafo 81 de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Casos Bámaca Velázquez vs. Guatemala, sentencia de 22 de febrero de 2002: “81. Esta Corte considera que el cuidado de los restos mortales de una persona es una forma de observancia del derecho a la dignidad humana.Asimismo, este Tribunal ha señalado que los restos mortales de una persona merecen ser tratados con respeto ante sus deudos, por la significación que tienen para éstos.” Es decir que la doctrina del Derecho Interamericano de los Derechos Humanos ha reconocido que la tutela de la dignidad humana comprende necesariamente el cuidado de los restos mortales. El valor de la dignidad humana, impide, que aun mediando la muerte, el cuerpo humano pueda ser tratado como un objeto. Incluso debe denotarse que alguna tesis ha admitido aun la existencia de un derecho universal a la sepultura digna, posición que fue asumida, por ejemplo por el Juez García Ramírez en su voto concurrente a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 22 de febrero arriba comentada. El artículo 27 del Reglamento General de Cementerios se vincula estrechamente con la tutela y protección de la dignidad humana, protección que se entiende extendida aún al trato debido a los restos mortales de la persona.En efecto, es claro que el propósito último del artículo 27 de Reglamento General de Cementerios es garantizar que exista espacio, en los cementerios del país, para dar sepultura digna a las personas sin medios económicos, y para los casos de emergencia por catástrofe o epidemia. Indudablemente, la obligación del Estado costarricense de garantizar un trato digno a los restos mortales de las personas implica que debe establecer las medidas necesarias para que en aquellas situaciones en que, por existir impedimentos económicos absolutos o por ser una situación de catástrofe, los cuerpos de las personas fallecidas no sufran vejaciones contrarias a la dignidad humana, sea por ejemplo ser sepultado en un lugar no apto o en condiciones humillantes, verbigracia: una fosa común, mucho menos abandonados a la intemperie. Su reconocimiento está en el artículo 5 del Reglamento en cuestión. Por otra parte, la Procuraduría General de la República señala la existencia de una relación de sujeción entre el Estado y los operadores de cementerios privados.Históricamente se ha reconocido el interés público que reviste el régimen jurídico de los cementerios, con el Decreto Ley N.° 24 de 29 de julio de 1884, con el cual el Estado costarricense ha reconocido que la administración y construcción de cementerios es una actividad sujeta a regulación (Artículos 2 y 4 del Decreto N.° 24). La Ley General de Salud igualmente establece que la administración y construcción de cementerios es una actividad sujeta a la supervisión y regulación del Estado, además de conferirle al Ministerio de Salud amplias competencias en materia de policía sanitaria mortuoria. La policía mortuoria comprende la regulación sobre el trato que se le ha de otorgar a los cadáveres y a los restos cadavéricos, y la función reguladora e inspectora sobre el funcionamiento de funerarias y cementerios, amén de crematorios. (Esta definición ha sido admitida en el Derecho Comparado. Ver a modo de referencia el Reglamento de Policía Sanitaria Mortuoria de la Generalidad de Cataluña, Decreto N.° 297/1997 y el Reglamento de Policía Sanitaria Mortuoria de la Generalidad Valencia, Decreto 39/2005).En primer lugar, el artículo 329 de la Ley General de Salud establece, en su párrafo primero, una proscripción general de la posibilidad sepultar personas en lugares distintos a los cementerios y crematorios debidamente habilitados. Establece que la construcción y funcionamiento de cementerios y crematorios constituyen actividades sujetas a autorización del Ministerio de Salud. Esta potestad de autorización del Ministerio de Salud comprende tanto los cementerios privados como aquellos camposantos administrados por las Municipalidades (Ley N.° 6000 de 10 de noviembre de 1976). De conformidad con el artículo 329 de la Ley General de Salud, el poder de policía mortuoria que se le ha otorgado al Ministerio de Salud comprende también la potestad para regular, por la vía reglamentaria, las condiciones y requisitos exigibles para el buen funcionamiento de un cementerio o crematorio. El artículo 327 del mismo texto legal también insiste en ese poder reglamentario que le asiste al Poder Ejecutivo y que tiene por objeto regular la actividad y construcción de los cementerios.La potestad reglamentaria es amplia y delega en la regulación sub-legal la determinación de los requerimientos exigibles para la construcción y funcionamiento de un cementerio. Hay una relación de especial intensidad entre la Administración Sanitaria y los propietarios y administradores de cementerios, de tal suerte que éstos se encuentran sujetos, a efectos de su funcionamiento, a la determinación reglamentaria de los requisitos respectivos. Estos poderes de policía mortuoria se explican en el grave interés público que reviste la actividad de los cementerios y crematorios. El carácter central de la salud humana, garantizado en el numeral 21 constitucional, justifica el amplio poder reglamentario que se le concede al Ministerio de Salud, en relación con la regulación del buen funcionamiento de los cementerios y crematorios, además en los valores superiores, los cuales exigen que el Estado asegure que los cementerios funcionen en condiciones compatibles con la dignidad humana.La obligación del Estado en materia de policía mortuoria no se agota en la protección de salud pública. Por el contrario, es deber inherente a la policía mortuoria que el Estado deba asegurar que los cementerios funcionen en forma compatible con el trato digno, que se le debe otorgar a un cuerpo humano de una persona ya fallecida. Relación especial de sujeción que conlleva por sí un debilitamiento del principio de reserva de Ley, ampliando en consecuencia el ámbito de normación a la potestad reglamentaria. Esto siempre justificado en el grave interés público comprometido. Sobre la doctrina constitucional respecto de las relaciones de sujeción especial conviene transcribir lo establecido en la sentencia N.° 6576-2006 de las 12:15 del 12 de mayo de 2006 dictada por la Sala Constitucional. Por supuesto, que el poder reglamentario establecido en los numerales 327 y 329 de la Ley General de Salud debe ejercerse de tal forma que se constriña a la protección de los bienes constitucionales, que justifican la relajación del principio de reserva de Ley.Tal y como indica la sentencia transcrita, el poder reglamentario que nace en una relación especial de sujeción debe ejercerse siempre en función del interés público que la justifica. Está fuera de toda controversia que la potestad reglamentaria, que el Ministerio de Salud ejerce en materia de policía mortuoria, comprende la posibilidad de establecer, por esa vía, requerimientos y condiciones técnicas necesarias para garantizar que la salubridad pública no sea comprometida en ocasión de la disposición, sepultura o cremación de los cadáveres humanos. El poder de policía mortuoria no solamente debe atender a aspectos estrictamente sanitarios. Por el contrario, en el ejercicio de esas potestades, el Estado no debe permitir, y más bien garantizar, que todo cuerpo o resto humano reciba un tratamiento final decoroso, lo cual incluye ser sepultado en un campo santo. La norma pretende asegurar que aun en el caso de catástrofes o de cuerpos de personas sin recursos económicos, éstos reciban una sepultura adecuada a la dignidad humana.La justicia y razonabilidad de la carga que se impone a los propietarios de cementerios encuentra plena justificación en el interés público, que existe en que los cuerpos humanos sean sepultados en condiciones dignas y salubres, incluso señala que en otras latitudes esta actividad es considerado un servicio público. En virtud del interés público de su actividad, impone el deber de cooperar con la Administración en el cumplimiento de la norma legal que prohíbe tajantemente que las personas sean sepultadas en lugares distintos a un cementerio. Esto en orden a la dignidad humana y a la salud pública. El artículo 27 del Reglamento General de Cementerios tiene también una impronta sanitaria, pues la obligación de reservar un 5% de los nichos para la sepultura de personas indigentes o para contingencias, constituye una previsión para poder dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 330 de la Ley General de Salud, norma que establece que ningún cadáver humano puede permanecer insepulto por más de treinta y seis horas – salvo que el Ministerio de Salud lo autorice -.Constituye una obligación mínima, que guarda armoniosa proporción con su fin, y que de ningún modo implica un desmembramiento sobre la propiedad del titular del cementerio, mucho menos tiene efecto confiscatorio. Por el contrario, se trata de una obligación mínima cuya incidencia en la operación del cementerio no resulta significativa. Esta interpretación admite la realizada por la Sala Constitucional en la sentencia N.° 4857-1996 de 15; 42 horas de 17 de septiembre de 1996, en cuanto se impone limitaciones no indemnizables. En consecuencia, la Procuraduría General de la República no estima que sea necesario declarar inconstitucional la norma impugnada.
6. 6Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 117, 118 y 119 del Boletín Judicial, de los días 17, 18 y 21 de junio de 2010 (folio 156).
7. 7Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
8. 8En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad. La acción de inconstitucionalidad es admisible, dado que al momento en que los personeros de la empresa accionante interponen la acción de inconstitucionalidad, la Presidencia de esta Sala constató el cumplimiento de los requisitos establecidos en el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Uno de los presupuestos de legitimación para la interposición de la acción consiste en que se haya invocado la inconstitucionalidad en el procedimiento para agotar la vía administrativa. Lo anterior ocurría al momento de la presentación de la demanda, sin embargo posteriormente consta que con la resolución ministerial No. DM-IZ-1624-2010 de las trece horas con treinta minutos del veintitrés de abril de dos mil diez, se desestimó el recurso de apelación y se dio por agotada la vía administrativa. De la anterior situación no se percata la Sala, por lo que para el 26 de mayo de 2010, se da curso a la acción y se reciben los informes de la Procuraduría General de la República, así como el cumplimiento del plazo para la admisión de las coadyuvancias.

No obstante el agotamiento de la vía administrativa, se mantuvo la intención de la parte de continuar la discusión en la sede judicial, cuando el 20 de julio de 2010 interpone el proceso contencioso administrativo. El asunto queda radicado en la sede judicial, toda vez que en la audiencia preliminar que se lleva a cabo a las catorce horas con treinta y siete minutos del 3 de diciembre de 2010, se resuelven aspectos importantes en el proceso, entre ellos la interposición de la defensa por caducidad por parte del Estado, la cual fue declarada sin lugar. Es importante mencionar que esta Sala detecta una inconsistencia con los tiempos transcurrido entre las diferentes actuaciones del procedimiento administrativo, toda vez que la interposición del recurso de apelación tiene fecha del 28 de abril de 2010, pero la resolución que resuelve DM-IZ-1624-2010 quedó fechado el 23 de abril, y sin embargo el acto final fue notificada al interesado hasta el 18 de mayo siguiente.

Aunque podría sostenerse que la acción de inconstitucionalidad carece de un asunto base, está demostrado que no obedece a un hecho imputable a la empresa accionante, por el contrario su interés por hacer valer los derechos constitucionales que estima violentados, se ha mantenido vigente en la vía administrativa como judicial. La Ley de la Jurisdicción Constitucional admite acciones de inconstitucionalidad tanto en el procedimiento para agotar la vía administrativa, o en un recurso de amparo o de habeas corpus, o en la vía judicial, lo cual resulta congruente con el principio de Supremacía Constitucional, para que en diferentes instancias se pueda sanear el ordenamiento jurídico de normas irregulares, de manera que impedir que el interesado pueda continuar la acción de inconstitucionalidad por la ausencia de un asunto base, no sería congruente con aquel razonamiento, como tampoco por razones de economía procesal y del principio pro sententia.

Litigar una cuestión de constitucionalidad en la vía administrativa ciertamente representa para el administrado una forma rápida y de menor costo que hacerlo en la vía judicial. Si esta Sala resolviera declarar la inadmisibilidad de la acción, implicaría para unos casos, denegar, y para otros, postergar, la defensa de los derechos constitucionales invocados a otro momento posterior, incrementando los costos para las partes, en detrimento de aquel principio fundamental del ordenamiento jurídico, de la supremacía constitucional, la aplicabilidad directa e inmediata de la Constitución Política. Demostrado el interés de la parte por mantener deducidas las pretensiones de inconstitucionalidad en la sede judicial, y el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional al regular esos supuestos de la legitimación indirecta, se debe entrar a resolver el asunto por el fondo, dado que es un medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado.

El artículo 27 del Reglamento General de Cementerios ciertamente obstaculiza el destino privado de un 5% de la totalidad de los nichos de un cementerio para indigentes y contingencias, lo cual se considera vulnera los artículos 45, 46 y el principio de reserva de ley. En tal caso, mal haría este Tribunal de establecer la inadmisibilidad de la demanda cuando la pretensión se logró radicar en la vía judicial, lo cual, para los efectos de esta jurisdicción, hace que la acción sea medio razonable para proteger los derechos e intereses reclamados.

II. Objeto de la impugnación. El numeral que se impugna en la acción de inconstitucionalidad, establece

“Artículo 27.- Deberá contemplarse un número no menor del 5% del total de los nichos para indigentes y contingencias”.

Por otra parte, el artículo 1° del Decreto Ejecutivo No. 36333 del 18 de agosto de 2010, reformó el numeral impugnado con dos párrafos adicionales que establecen:

“A fin de determinar el estado de indigencia el Instituto Mixto de Ayuda Social deberá calificar a los beneficiarios de dicho programa en condición de pobreza extrema, y que no cuenten con los recursos económicos para alimentarse y vestirse y sin techo, cuya característica principal es deambular por las calles. De dicha realidad el IMAS proporcionará una constancia al Área Rectora de Salud correspondiente a fin de que esta la haga llegar a la Administración del cementerio que corresponda.

Tratándose de contingencias provocadas por desastres naturales, tales como terremotos, inundaciones, epidemias, u otro tipo de calamidad, deberán ser declaradas como tales por el Ministerio de Salud”.

La acción de inconstitucionalidad se resolverá conforme a los argumentos originalmente planteados por los accionantes, de que se infringen los artículos 45, 46 y 140 inciso 3) de la Constitución Política, condicionado a que según se resuelva con base en estos alegatos, determinará la suerte de los restantes párrafos.

III.Sobre el fondo. Según lo reclaman los personeros de la empresa accionante, el problema que surge en la presente acción de inconstitucionalidad radica en que la Ley General de Salud no define en forma clara los alcances normativos de los espacios, nichos, de los cementerios. La Ley General de Salud, establece:

SECCION II

De los cementerios, inhumaciones y exhumaciones de cadáveres ARTICULO 327.- Los propietarios y administradores de cementerios quedan obligados a mantenerlos en condiciones de higiene y salubridad y a cumplir con las disposiciones reglamentarias pertinentes.

ARTICULO 328.- Las personas naturales y jurídicas que operen funerarias deberán solicitar permiso a la autoridad de salud para los efectos de su instalación y operación.

ARTICULO 329.- La inhumación y cremación de cadáveres y de restos humanos sólo podrá efectuarse en cementerios y crematorios, respectivamente, autorizados por la administración de salud y previo cumplimiento de todas las exigencias reglamentarias.

Las exhumaciones de cadáveres, deberán asimismo, ser autorizadas por la autoridad de salud competente salvo cuando se debe proceder por orden judicial.

ARTICULO 330.- Ningún cadáver podrá permanecer insepulto por más de treinta y seis horas contadas a partir del deceso a menos que la autoridad de salud lo autorice u ordene, o que haya necesidad de realizar alguna diligencia judicial, o que se encuentre en instalaciones debidamente acondicionadas para su conservación.

La autoridad de salud podrá ordenar la inhumación dentro de un plazo menor cuando las circunstancias y la causa de muerte lo haga procedente.

La Procuraduría General de la República alega que existe un valor constitucional presente en la Ley General de Salud y su reglamentación, como es la dignidad humana contenida en el artículo 33 de la Constitución Política y una relación de sujeción especial de las personas físicas o jurídicas que desarrollan cementerios. A su vez, los representantes de la empresa accionante acusan que la normativa contenida en la Ley General de Salud no contiene una norma que autorice directamente al Poder Ejecutivo a desarrollar normativa que imponga limitaciones a la propiedad, dado que esta atribución no se deriva de la ley.

IV.El derecho a una sepultura digna. Desde tiempos muy antiguos hasta el día de hoy ha sido una constante histórica el respeto al cuerpo humano después de la muerte. Ya Sóflocles, en la tragedia griega la “Antígona”, nos hace ver que no sólo es un derecho a que el difunto goce de una sepultura digna, sino un deber humanitario del colectivo, sin importar quién haya sido el sujeto. “Antígona.- Tebas, ciudad de mis padres. Dioses, tronco de mi progenie. Me llevan al fin. Es cierto. Nobles de Tebas, advertidlo. Último brote de la raza que en esta ciudad imperó. Estos son los males que sobre mí caen. Y fue mi crimen cumplir con los ritos de la sepultura, a impulso de mi piedad”. Con el advenimiento del Cristianismo, y su expansión en el mundo Occidental, en esta cultura, se consideró como un derecho de toda persona el de recibir cristiana sepultura. No obstante ello, en nuestro país, al igual que en otros, la postura de las autoridades eclesiásticas –católicas- de impedir que quienes morían en duelo, tal y como sucedió con don Eusebio Figueroa, que aunque reconocido católico, se impidió, en principio, que sus restos fueran sepultados en el cementerio de Cartago, así como quienes fuesen extranjeros, viajeros de paso, judíos, turcos, o a niños que morían sin ser bautizados, herejes, ateos, lo que no se hubieren confesados o fueren pecadores públicos sin haber dado señales de penitencia, los delincuentes que morían en el acto y los adúlteros, llevó al Estado a secularizar los cementerios, precisamente, para no sólo garantizar una sepultura digna de los restos de la persona, sino, aun después de la muerte, sus derechos fundamentales. En esta dirección, los considerandos del Decreto Ejecutivo n.° 24 de 19 de julio de 1884, son ilustrativos:

“Considerando:- Que la inhumación de los cadáveres en los cementerios católicos sujetos a las leyes eclesiásticas, ha dado lugar a repetidas cuestiones, y que no ha sido bastantes para definirlas ni la resolución gubernativa de 26 de junio de 1839, ni el decreto de 23 de mayo de 1870; Considerando:- Que la prohibición de enterrar en los expresados cementerios los cadáveres de los disidentes está fundada en que era un delito profesar otra creencia que no fuese la católica; Considerando:- Que el artículo 51 de la Constitución Política vigente autoriza el libre ejercicio de todo culto que no se oponga a la moral universal; Considerando:- Que es una inconsecuencia castigar con la privación de los derechos de sepultura en los cementerios, a los que profesaron un culto autorizado por la ley fundamental. (…)”.

En la misma dirección que venimos señalando, pero como una consecuencia lógica y necesaria del respeto a la dignidad humana, piedra angular de los derechos y libertades fundamentales, los Tribunales Internacionales de Derechos Humanos ha establecido la doctrina de que la protección del cuerpo humano y, por ende, el derecho a una sepultura digna, es consustancial a la tutela del derecho a la dignidad humana. En efecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Bámaca Velásquez vs. Guatemala, sentencia de 22 de febrero del 2002, señaló, en el párrafo 81, lo siguiente: “81.- Esta Corte considera que el cuidado de los restos mortales de una persona es una forma de observancia del derecho a la dignidad humana. Asimismo, este Tribunal ha señalado que los restos mortales de una persona merecen ser tratados con respeto ante sus deudos, por la significación que tienen para éstos”. A causa de tales consideraciones, resulta explicable que, desde el año 1841, nuestros antepasados establecieron la obligación de exonerar de los servicios de sepultura a las personas pobres.

En efecto, el Reglamento de Policía n.° 35 de 18 de diciembre de 1841 exoneró, en su numeral 78, de los servicios de sepultura a los pobres, toda vez que en los cementerios debían reservarse dos “tramos” para las personas que se enterrasen por limosna, sean aquellas a quienes no se les cobraba los servicios de inhumación y utilización de un espacio en el cementerio en razón de su pobreza manifiesta. Por su parte, el artículo 89 de ese mismo cuerpo normativo, que establecía la obligatoriedad de pago de la boleta de entierro como requisito para recibir un cadáver en el cementerio, exceptuaba de ese pago a quienes absolutamente no tuviesen bienes. El principio de gratuidad de los servicios de sepultura de los más pobres también fue recogido en el artículo 1° del Acuerdo n.° 48 de 26 de julio de 1884 de la Secretaría de Policía, al señalar que serían enterrados sin exacción de derechos las personas que hubiesen sido notoriamente pobres o muertos en algún hospital.

Esta normativa es retomada en el artículo 22 del Reglamento de Cementerio, Decreto Ejecutivo n.° 22183 de 6 de mayo de 1993 –ya derogado- y en el numeral 27 del Reglamento General de Cementerios que se impugna en esta acción. A lo dicho, se debe añadir el argumento de que las regulaciones sobre los cementerios tienen otra finalidad: garantizar a todos los habitantes de la República el derecho a la salud. En efecto, en la parte considerativa del Reglamento General de Cementerios, se señala lo siguiente: “1º—Que la salud de la población es un bien de interés público tutelado por el Estado. 2º—Que los adelantos tecnológicos de la época obligan a reglamentar sobre la mejor disposición del cadáver, sus restos y de los sitios destinados para esos fines. 3º—Que toda persona física y jurídica queda sujeta a los mandatos de la Ley General de Salud, de sus reglamentos y de las órdenes generales, particulares, ordinarias y de emergencia que las autoridades de salud dicten en ejercicio de sus competencias. 4º—Que siendo la contaminación de las aguas, suelo y aire factores que inciden negativamente en nuestro entorno ambiental, resulta prioritario adoptar medidas de control para evitar su contaminación. 5º—Que la contaminación del suelo y los cuerpos de agua favorece la proliferación de enfermedades de transmisión hídrica y reduce el número de fuentes disponibles para el abastecimiento de agua para consumo humano. 6º—Que es potestad del Ministerio de Salud velar por la salud de la población y de las condiciones sanitarias ambientales. 7º—Que se ha considerado conveniente y oportuno actualizar las regulaciones en materia de regulación de la actividad de los cementerios”. En síntesis: el derecho a una sepultura digna y el derecho a la salud de los habitantes de la República son elementos que serán tomados muy en cuenta cuando analizados el principio de reserva de ley.

V.Sobre la reserva de ley. Esta Sala tiene abundante jurisprudencia sobre este tema, se encuentra regulado en los incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Constitución Política en cuanto establece que son deberes y atribuciones del Presidente y el respectivo Ministro de Gobierno sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas y velar por su exacto cumplimiento, y por otro lado, expedir los demás reglamentos y ordenanzas necesarias para la pronta ejecución de las leyes. En desarrollo de dicha disposición el apartado 1, del artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública, establece que el régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes. Además, en el apartado 2, se establece la prohibición de los reglamentos autónomos en esta materia. Ahora bien, es claro de lo anterior que el Poder Ejecutivo no puede, en modo alguno, regular independientemente el régimen de los derechos constitucionales, sino que, corresponde a la Asamblea Legislativa en cumplimiento de las formalidades y tramites constitucionales, imponer regulaciones a los derechos fundamentales.

Incluso, hay que indicar que incluso el legislador está limitado a regular los derechos fundamentales, en el tanto no afecte su contenido mínimo esencial. Y, como se indicará más abajo, podrá delegar en el Poder Ejecutivo ciertas materias para ser precisadas en un reglamento, claro está en cumplimiento de los fines de la ley. Ciertamente lo anterior se ajusta a lo que la empresa accionante cita con la siguiente jurisprudencia de la Sala, en cuanto indica:

“Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta. El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido recogida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública.

SEGUNDO: Dentro de los Reglamentos que puede dictar la Administración, se encuentra el que se denomina "Reglamento Ejecutivo", mediante el cual ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el cual se utiliza para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues si así no fuere el Ejecutivo se convierte en Legislador”. (Sentencia No. 1993-00243).

No obstante, lo argumentado por los accionantes en su escrito inicial, no hay un quebrantamiento al principio de reserva de ley, toda vez que el legislador puede delegar en el Poder Ejecutivo el desarrollo de la ley, claro está dentro de los límites y fines que le señale. En este sentido, es usual que el legislador confíe en el Poder Ejecutivo la determinación de los alcances de la legislación, cuando la misma debe ser adaptada a criterios técnicos y científicos, toda vez que las leyes no pueden ser exhaustivas, ni mucho menos gozar de la flexibilidad y adaptabilidad a nuevas exigencias como sí los reglamentos. Lo anterior está sustentado en que este tipo de regulaciones no deben pasar por trámites y procedimientos formales, que normalmente son propias de las disposiciones legales que sufren patológicamente de lentitud. La Ley General de Salud se ocupa de regular lineamientos generales de los cementerios, inhumación y exhumación de cuerpos y restos humanos.

De acuerdo con la Ley, el legislador delegó en el Poder Ejecutivo el desarrollo de diferentes materias relacionadas con la salud pública, de manera que, en términos generales, no se podría alegar una reserva absoluta de la ley en esas materias, sino que, a la luz de los artículos 327 y 329, una reserva relativa que habilita la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, por ello puede desarrollar e interpretar esas disposiciones según las exigencias técnicas y científicas según la materia respectiva. La Jurisprudencia de la Sala ha abordado similares reclamos del quebrantamiento al principio de reserva de ley, en los siguientes términos:

“III.- Potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo en materia de salud. De conformidad con el artículo 140 inciso 3° de la Constitución Política, el Poder Ejecutivo ostenta en forma exclusiva la facultad de reglamentar las leyes, incluso las leyes restrictivas de derechos, poseyendo todos los entes y órganos de la Administración una competencia reglamentaria autónoma, limitada a regular aspectos de funcionamiento interno, sin injerencia directa en el ámbito de derechos e intereses de los administrados. En ese orden de ideas, el artículo 355 de la Ley General de Salud, número 5395, de treinta de octubre de mil novecientos setenta y tres, dispone que:

"Artículo 355.- Teniendo en vista una efectiva protección de la salud de la población y los individuos, las autoridades de salud competentes podrán decretar por propia autoridad, medidas cuya finalidad tiendan a evitar la aparición de peligros y la agravación o difusión del daño, o la continuación o reincidencia en la perpetración de infracciones legales o reglamentarias que atenten contra la salud de las personas." A partir de lo anterior, es posible reconocer una competencia del Poder Ejecutivo para el dictado de medidas generales (reglamentos ejecutivos) que tiendan a desarrollar los términos más genéricos de la Ley 5395, correspondiendo entonces a esta Sala entrar a discutir el alcance de tales regulaciones. Ya la Sala Constitucional se ha pronunciado en diversas ocasiones respecto de los límites de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, entendiendo que en uso de la misma, el Ejecutivo no puede más que desarrollar los contenidos genéricos de las leyes, sin imponer restricciones o exacciones en forma independiente. Así, por ejemplo, en la sentencia número 6579-94 de las quince horas doce minutos del ocho de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, al resolver una acción de inconstitucionalidad contra los incisos a) y b) del artículo 9 del Reglamento a la Ley de Licores, en lo que interesa, expresó:

"…en la medida que exista en la ley ordinaria, una imputación de funciones, como ocurre en el caso de comentario, entonces, en ejercicio del poder de policía, puede reglamentarse una actividad determinada, con el fin de proteger la moral y el orden públicos, como lo expresa el artículo 28, párrafo segundo de la Constitución Política." En sentido similar:

V.Es criterio de este Tribunal que en la Ley Nº7064 y, especialmente la Nº6243 del 2 de mayo de 1978 existe una imputación de funciones al Ministerio de Agricultura y Ganadería que lo legitima para reglamentar la importación de productos y/o subproductos de origen animal, en procura de salvaguardar la salud pública y los derechos de los consumidores, por lo que, de acuerdo con el precedente citado en el considerando IV, no se ha producido violación alguna al principio de reserva de ley ni a la libertad de comercio. Asimismo, a juicio de la Sala, las restricciones y requisitos establecidos en el decreto impugnado encuentran fundamento en la Ley de Salud Animal, lo que refuerza la constitucionalidad de las normas reglamentarias.

En cuanto a la prohibición de importar quesos frescos, y los de tipo Mozarella, Cammembert y Cheddar, establecida por el artículo 175 inciso f), la Sala estima que tal y como afirma la Procuraduría General de la República, está fundada en el artículo 5º de la Ley de Salud Animal. Tampoco resulta irrazonable o arbitraria, pues obedece a la necesidad de prevenir la fiebre aftosa y la peste bovina, según lo han demostrado estudios técnicos. Estas razones de interés público a juicio de la Sala justifican la imposición de la medida, por lo que no lesionan tampoco la libertad de comercio." (Sentencia número 6485-96, de las quince horas tres minutos del veintiocho de noviembre de mil novecientos noventa y seis) Sin entrar a calificar concretamente el contenido del acto impugnado, hasta aquí puede la Sala afirmar que el Poder Ejecutivo se encuentra perfectamente legitimado, desde el punto de vista del Derecho de la Constitución, para dictar un Reglamento que –desarrollando la Ley General de Salud o cualquier otra norma de rango similar- imponga a los particulares deberes en atención a la tutela de la salud pública, siempre y cuando no invada materia absolutamente reservada a la Ley, o bien que sus disposiciones lesionen materialmente alguna otra norma o principio constitucional.” Precisamente el artículo 327 de la Ley General de Salud, resuelve el meollo del asunto, en este sentido, los propietarios o administradores deben acatar las órdenes y mandatos de la autoridad sanitaria, evidentemente relacionados con normas de higiene y salubridad, además que impone el cumplimiento de las disposiciones reglamentarias pertinentes.

Ahora bien, este Tribunal detendrá su análisis en el adjetivo “pertinente”, en el tanto otorga un grado de discrecionalidad para la autoridad sanitaria al desarrollar independientemente las anteriores condiciones que enuncia el numeral 327 de la Ley General de Salud. El diccionario de la Real Academia Española establece tres acepciones a la palabra pertinente: la primera: “Perteneciente o correspondiente a algo”; la segunda: “Que viene a propósito”; y la tercera en aspectos de derecho: “Conducente o concerniente al pleito”. A juicio de la Sala, la disposición reglamentaria no contradice los fines que enuncia de primero, al exigir el mantenimiento de la higiene y salubridad, sino que su relación es directa. Definida la “pertinencia” con cualquiera de las acepciones citadas, se logra dar sentido a la disposición legal, pues los cementerios deben mantenerse en determinadas condiciones de higiene y salubridad, y deberá ser con aquellos fines que se deben “cumplir con las disposiciones reglamentarias pertinentes”.

En consecuencia, el Ministerio de Salud, como órgano rector de la salud pública, al extender los permisos sanitarios puede también imponer a los propietarios, sean administradores públicos y privados no sólo aquellas disposiciones legales, sino que también las normas que se deriven de ellas y cumplan con aquella pertinencia, es decir, que pertenece o se corresponde a algo, que viene a propósito o que es conducente a algo. En este sentido, si para obtener la autorización o permiso sanitario debe cumplirse con determinados requisitos que técnicamente tienen relación con el mantenimiento de la salud pública, se cumple con un interés social, deberá analizarse, si se afecta el contenido esencial de los otros derechos invocados.

VI.Más sobre el principio de reserva de ley. No cabe duda que el principio de reserva de ley es un presupuesto esencial de Estado social y democrático de Derecho y, por consiguiente, constituye un límite infranqueable para el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Poder Ejecutivo. Empero, a causa de la permanente tensión entre la autoridad y la libertad, la cual se ha agudizado en las actuales sociedades dada su complejidad, así como por la tensión social que se vive como consecuencia de una mayor intensidad y complejidad de los conflictos de intereses, la doctrina ha aceptado que hay algunos derechos que permiten una amplia limitación, toda vez que entran en colisión con los intereses públicos, especialmente los derechos económicos –iniciativa privada, propiedad privada, libertad de empresa y libertad contractual-. Por otra parte, dada la conflictividad, la complejidad y la gravedad de los problemas por los cuales atraviesan las sociedades contemporáneas, donde se requiere de una respuesta eficiente y eficaz de las autoridades públicas para garantizar y potenciar los intereses públicos, el alcance de los principios de legalidad y de reserva de ley no puede ser, desde ninguna perspectiva, el que tenían en el pasado.

No cabe duda que hoy vivimos una crisis del Derecho Público de cara a una sociedad posmoderna, global y en permanente cambio. Resulta obvio afirmar que la concepción tradicional de los principios de legalidad y de reserva de ley frente a la dinámica actual de la sociedad requieren de un nuevo planteamiento. En cuanto al segundo, que sustenta una de las pretensiones del accionante, como punto de partida, no debe dejarse de lado la formulación del criterio de la esencialidad creado por el Tribunal Federal Constitucional alemán, el cual no supone una respuesta acaba, sino un punto de partida para replantearlo. La idea nuclear es ya, no insistir en el concepto de reserva de ley tal y como fue concebido por los diseñadores del Estado liberal, sino que, en lo referente a la distribución del poder, los asuntos más importantes o trascendentes de entre los que deban adoptar los poderes constituidos han de quedar reservado a los órganos deliberantes de representación democrática directa, particularmente a los parlamentos (derechos fundamentales y algunas materias organizativas); empero las otras, han de quedar libradas a la Administración, de ahí de que, algún sector de la doctrina comience a hablar de un reserva constitucional a favor de la Administración, prueba de lo que venimos afirmando es el Decreto Ejecutivo que dictó el Gobierno 2006-2010 al inicio de su gestión, Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo, Decreto Ejecutivo n.° 33151 de 8 de mayo del 2006, donde se señala que el artículo 140, inciso 18 de la Constitución Política crea una reserva a favor del Poder Ejecutivo para organizar el régimen interno de sus despachos, con exclusión de la ley, aspecto que no se analiza en esta acción –ni se avala ni se desaprueba desde la óptica del Derecho de la Constitución-, únicamente es un referencia a manera de ejemplo para mostrar una determinada tendencia.

Desde esta perspectiva, no podemos perder de vista que la Administración Pública es la pieza del poder público más idónea para la atención de los problemas actuales complejos y variables en el contexto de un Estado prestacional. En nuestra jurisprudencia constitucional encontramos algunos precedentes de la nueva visión del principio de reserva de ley. Precisamente, este Tribunal ha señalado que es posible que en un plan regulador local se puedan establecer limitaciones a la propiedad privada, siempre y cuando no vacíen su contenido y sean razonables y proporcionales. Nótese que este tipo de planes no son aprobados por la Asamblea Legislativa, y para nadie es un secreto que contienen una cantidad importante de limitaciones a la propiedad privada. Al respecto, en la sentencia n.° 6706-93, se indicó lo siguiente:

“IV).- Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana por tanto no son inconstitucionales, ya que únicamente se limitan a reconocer la competencia de las municipalidades para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio mediante los reglamentos correspondientes, lo que no violenta los principios constitucionales invocados por el accionante: el de reserva de ley, pues siendo -como se dijo- la planificación urbana local es una función inherente a las municipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución, y estando fijados los límites del ejercicio de esa atribución en la Ley de Planificación Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores son desarrollo de esos principios; y los de propiedad y libre empresa, por cuanto no imponen en forma alguna restricciones a esos derechos, sino que simplemente otorgan la potestad de controlar la correcta utilización de los suelos y garantizar así un desarrollo racional y armónico tanto de los centros urbanos como de los comerciales, industriales, deportivos, etc. (ver además en el mismo sentido, las sentencias #2153-93 de las 9:21 horas del 21 de mayo y #5305-93 de las 10:06 horas del 22 de octubre, ambas de este año)”.- A partir de las normas legales que se encuentran en la Ley de Planificación Urbana, artículos 15, 16 y 19 se admite que las municipalices dicten una serie de normas infralegales que desarrollan esos preceptos. En efecto, aquéllos indican lo siguiente:

“Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.

Artículo 16.- De acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos organismos de gobierno y administración del Estado, el plan regulador local contendrá los siguientes elementos, sin tener que limitarse a ellos:

• a)La política de desarrollo, con enunciación de los principios y normas en que se fundamente, y los objetivos que plantean las necesidades y el crecimiento del área a planificar; b) El estudio de la población, que incluirá proyecciones hacia el futuro crecimiento demográfico, su distribución y normas recomendables sobre densidad; c) El uso de la tierra que muestre la situación y distribución de terrenos respecto a vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente; d) El estudio de la circulación, por medio del cual se señale, en forma general, la localización de las vías pública principales y de las rutas y terminales del transporte; e) Los servicios comunales, para indicar ubicación y tamaño de las áreas requeridas para escuelas, colegios, parques, campos de juego, unidades sanitarias, hospitales, bibliotecas, museos, mercados públicos y cualquier otro similar; f) Los servicios públicos, con análisis y ubicación en forma general de los sistemas e instalaciones principales de cañerías, hidrantes, alcantarillados sanitarios y pluviales, recolección y disposición de basuras, así como cualquier otro de importancia análoga.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 6° de la Ley 8641 del 11 de junio del 2008)

• g)La vivienda y renovación urbana con exposición de las necesidades y objetivos en vivienda, y referencia a las áreas que deben ser sometidas a conservación, rehabilitación y remodelamiento.

Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad”.

Así las cosas, la puesta en vigencia de normas legales principalistas, donde se establece los lineamientos básicos regulatorios, dejando para su posterior desarrollo al reglamentos los otros aspectos secundarios –técnicos o científicos o de otra índole- en nada quebranta el principio de reserva de ley, toda vez que ante la complejidad y variedad de los problemas que enfrenta la sociedad actual, la vertiginosidad del cambio histórico y, por ende, los problemas de la obsolescencia, así como el accionar cada vez más lentos de los parlamentos, es la forma lógica y necesario en que se sincroniza ese principio con la realidad actual, sin que pierda su esencia y, por ende, sigue constituyendo un elemento nuclear para garantizar el contenido esencial de los derechos fundamentales.

Dicho lo anterior, este Tribunal llega a la conclusión que no se vulnera el principio de reserva de ley, en primer lugar, porque hay una norma legal –la Ley de Salud, artículos 327, 329 y 330- que habilita al Poder Ejecutivo a dictar el Reglamento General de Cementerio y, por ende, a desarrollar las limitaciones que están en esa ley, sin innovarla, contradecirla ni suprimirla. Así las cosas, no estamos ante una normativa reglamentaria que carezca de una ley previa. Por otra parte, nótese que, en aras de garantizar el derecho a una sepultura digna y el derecho a la salud pública de todos los habitantes de la República, lo que se está reservando para los indigentes y contingencias es sólo un cinco por ciento, porcentaje que resulta razonable y proporcional, por lo que no se afectan en su contenido esencial el derecho de propiedad privada y libertad de empresa de los particulares propietarios o que tienen otro derecho real sobre los cementerios privados.

Por último, si bien la visión del principio de reserva de ley no tiene la intensidad que se le daba en la sociedad liberal, decimonónica, es lo cierto que, en este caso, se logra un justo equilibrio entre las potestades de Estado –autoridad- y los derechos fundamentales de los habitantes de la República –libertad-, aspiración última y objetivo constante de todo Estado social y democrático de Derecho, máxime que, en este caso, el ejercicio de las potestades públicas es para garantizar y proteger el derecho de toda persona a una sepultura digna y el derecho a un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado.

VII.Sobre los derechos a la propiedad privada y la libertad de comercio.- Si partimos de que los derechos fundamentales no son absolutos, como ha argumentado reiteradamente esta Sala, deben coexistir con limitaciones extrínsecas e intrínsecas de los derechos, nacen limitados por otros derechos, lo que hace posible entender dentro de todo el entramado social y el ensamble de los derechos fundamentales, una prerrogativa del Estado democrático de definir los límites legales de aquellos derechos, sin afectar su contenido esencial, concebido como el núcleo duro protegido por la Constitución Política, con las limitaciones que le impone, incluso en atención a los artículos 28 y 33 de la Constitución Política, y de forma derivada, mediante reglamento de conformidad con la interpretación que se haga de la ley para darle sanción y ejecución. La discusión planteada ante esta Sala, radica en determinar si las disposiciones legales alcanzan a todo tipo de cementerios, sea si son públicos y privados, o si se refieren a los públicos, con exclusión de los privados.

La Procuraduría afirma la aplicación a ambos tipos de cementerios, con lo que coincide y resulta concluyente para este Tribunal, en el tanto que los artículos 327 y 329 de la Ley General de Salud, se dirige tanto a los propietarios privados como administradores públicos o privados de los cementerios. No cabe duda que al referirse la ley en el numeral 327, a los propietarios de cementerios, y a los administradores de los camposantos, entendemos a los dueños o administradores privados como municipales (Ley 6000 de 10 de noviembre de 1976), o cualesquier otros. Por otra parte, el artículo 329 efectivamente establece la regla general para el manejo de cadáveres o restos humanos, en el sentido de que solo se podrán enterrar o cremar en los cementerios y crematorios autorizados por el Ministerio de Salud. El derecho a la propiedad y a la libertad de empresa son derechos fundamentales que soportan diferentes limitaciones intrínsecas y extrínsecas, lo que hace posible entender que habrá regulaciones que tienen un contenido marcadamente social o de interés público, en los primeros casos no hay obligación del compensar, en el segundo sí asiste esa obligación por parte del Estado.

En el caso que nos ocupa, la afectación que se da sobre el terreno de las empresas cuyo giro comercial es la venta de espacios para nichos y bóvedas de un cementerio, no queda afectado el contenido mínimo esencial del derecho, dado que se trata de un porcentaje usual para ciertas limitaciones sobre el área general. De esa relación con lo restante del terreno no se evidencia una afectación sensible ni a la propiedad privada o a la libertad de empresa, dado que es evidente que se persiguen fines amparados a la Ley General de Salud, que se encuentra justificado en una función social de la propiedad o de solidaridad social. Ya por sentencia No. 1993-3173, se estableció:

V.DE LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD Y SU RELACIÓN CON LAS LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD -PÁRRAFO SEGUNDO DEL ARTICULO 45 DE LA CONSTITUCIÓN POLITICA. Una concepción del derecho de propiedad privada en términos absolutos y prácticamente ilimitados, pasó a constituir el punto de apoyo básico sobre el cual se estableció el sistema occidental, consagrándose como centro básico del ordenamiento jurídico la completa intangibilidad del derecho de propiedad, por cuanto la misma implicaba el completo señorío sobre el bien, de manera absoluta, general, independiente, plena, universal, ilimitada y exclusiva. Sin embargo, tal concepto ha evolucionado, hasta llegar a proponerse la defensa de una propiedad basada en la armonía social, y por un sentido social de la propiedad de la tierra. Se modifica así la base jurídica sobre la que descansa la protección de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo, pasa a corresponderle una obligación en favor de la armónica convivencia de la sociedad.

Surgió la idea de la "función social" de la propiedad, en la que todo individuo tiene la obligación de cumplir ciertas obligaciones comunales, en razón directa del lugar que ocupa y de los intereses del grupo social que lo representa. El contenido de esta "propiedad-función", consiste en que el propietario tiene el poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal comportamiento sea imprescindible. Con este nuevo concepto se ensanchan las atribuciones del legislador para determinar el contenido del derecho de propiedad, lo que se logra por medio de los límites y obligaciones de interés social que pueda crear, poniendo fin a su sentido exclusivo, sagrado e inviolable. Esta tesis ha sido reconocida por este Tribunal con anterioridad; así, en sentencia de amparo número 5097-93, indicó:

"I.) La inviolabilidad de la propiedad privada es una garantía de rango constitucional recogida por el canon 45 de la Carta Política. Este derecho contrariamente a como se le concebía en otros tiempos, no es de naturaleza estática, sino que conforme a las exigencias de nuestro tiempo se le ha de considerar elástico y dinámico, esto es, que atribuye a sus titulares, tanto interna como externamente las facultades, deberes y limitaciones. El poder del propietario sobre la propiedad está determinado por la función que ésta cumpla. El objeto del derecho de propiedad ha sufrido transformaciones importantes. Actualmente, no sólo es tutelable el derecho de los propietarios, sino también diversos intereses generales o sociales que coexisten con aquél. El derecho objetivo enmarca del contenido de los derechos subjetivos. Cada objeto de derecho implica una peculiar forma de apropiación. Así por ejemplo las facultades del dominio relativas a un fundo agrícola son muy distintas de las correspondientes a una finca ubicada en el sector urbano de intensa utilización".

Asimismo, se integra, junto con este principio -de la función social de la propiedad- el de solidaridad social, del cual, como indicó este Tribunal Constitucional con anterioridad, "IV.- [...], está imbuida nuestra Constitución Política, permite el gravamen soportado por todos en favor de todos, o inclusive de unos pocos en favor de muchos, con el requisito de que el uso natural del bien inmueble no sea afectado al límite de su valor como medio de producción, o de su valor en el mercado, esto es, que desaparezca como identidad productible". (Sentencia número 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo del año en curso.).

Cabe señalar que en casi todas las legislaciones ha desaparecido el concepto de derecho de propiedad privada concebido en forma ilimitada y absoluta, y en las más importantes órdenes se impone cada vez con más fuerza, una concepción de la propiedad estrechamente ligada a las exigencias generales de la sociedad; tal y como lo señaló con anterioridad esta Sala en la citada sentencia número 2345-96:

"Desarrollando el concepto de "privación de un atributo primario del dominio" que impide el goce de los bienes, podemos decir que la limitación es un método para definir el contenido del o el ejercicio del derecho de propiedad, que califica y afecta el derecho en sí mismo".

VI.El artículo 45 de la Constitución Política consagra, en nuestro orden jurídico-constitucional, el derecho de propiedad. En el párrafo primero señala su carácter de "inviolable" y establece la obligación por parte del Estado de indemnizar al propietario previamente, cuando deba suprimirla por razones de "interés público legalmente comprobado". En el párrafo segundo establece la posibilidad de establecer limitaciones de interés social a la propiedad, mediante ley aprobada por votación calificada -votación de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa-. De lo anterior, queda claro que la obligación de indemnizar por parte del Estado, está constitucionalmente prevista única y exclusivamente cuando se trata de expropiar y no rige para las limitaciones de interés social que se establezcan mediante ley aprobada por votación calificada, en los términos que ya señaló con anterioridad este Tribunal Constitucional en sentencia de amparo número 5097-93:

"II.) La legislación costarricense establece la posibilidad de que mediante planes reguladores, por interés social la propiedad privada pueda ser limitada y el Derecho Urbanístico puede a su vez, desarrollarlas. El derecho de propiedad se enmarca entonces, dentro de ciertos límites razonables, dentro de los deberes que de él se derivan. Precisamente por ello, no es necesaria la indemnización de los límites y deberes urbanísticos que resulten razonables [...]” Se aclara, que las limitaciones o restricciones a la propiedad son de carácter general, y tienen la virtud de dotar al individuo de los instrumentos necesarios para paliar los efectos de la actividad perjudicial de sus congéneres. Cabe señalar que tienen como finalidad u objetivo principal el uso racional de la propiedad, con lo que se benefician los vecinos o, en general, toda la sociedad. En este sentido la Corte Plena, cuando ejerció funciones de contralor de constitucionalidad, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres, señaló:

"Las limitaciones -o límites- que es posible imponer a la propiedad (aparte de las relaciones de vecindad y a otros deberes o cargas de que se ocupan el Código Civil y leyes especiales), son las de "interés social" que autoriza el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución y que están dirigidas a proteger intereses de ese género, en beneficio de la sociedad entera o de algunas de sus comunidades; [...]"

VII.Ciertas limitaciones a la propiedad han existido siempre como reglas incorporadas al Código Civil, como por ejemplo las que se refirieren a la posesión y transmisión de inmuebles -artículo 272-, en virtud de las que se impide la división en caso de copropiedad; las referidas a la altura de las aceras -artículo 303-; las que establecen la protección por los posibles daños causados a terceros por el mal estado de las edificaciones o árboles -artículo 311-; y en especial todo el título V llamado de las Cargas o Limitaciones a la Propiedad Impuestas por Ley, en el que se fijan, entre otras, las prohibiciones de construir cerca de pared medianera, pozos, cloacas, acueductos, etc., -artículo 404-, las que prohíben abrir ventana o claraboya en pared divisoria, a menos de dos metros y medio por lo menos -artículo 406-, o que den vista a habitaciones, patios o corrales del predio vecino (artículo 407).

Otros ejemplos de lo anterior lo constituyen las exigencias de seguridad y salubridad públicas, las recogidas en la ley que permitan a la autoridad imponer al propietario reparaciones, remodelaciones o demoliciones de edificaciones que amenacen ruina o resulten insalubres; disposiciones recogidas principalmente en el Código Civil y en la Ley General de Salud. En este orden de ideas, también deben citarse las leyes referentes a la protección de bosques, bellezas naturales, patrimonio cultural y monumentos, que también implican limitaciones a la propiedad, como la Ley Forestal, No. 7174 del veintiocho de junio de mil novecientos noventa, Ley de la Conservación de la Vida Silvestre No. 7317, del veintiuno de octubre de mil novecientos noventa y dos, y Ley de Patrimonio Histórico, Arquitectónico y Cultural No. 4, de octubre de mil novecientos noventa y cinco.

VIII.No obstante lo señalado en los considerandos anteriores, debe advertirse que las limitaciones legítimas que puedan imponerse a la propiedad privada encuentran su frontera natural en el grado de afectación a la propiedad; esto es, cuando la restricción al derecho de propiedad se convierte en una verdadera expropiación con la consecuente obligación de indemnizar, porque se hace desaparecer completamente el derecho de propiedad, o cuando no se afecte a la generalidad de la colectividad. Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

"[...] es decir "limitaciones" como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la carta política"; y como lo indicó este Tribunal en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; en que señaló:

"IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo". (Sentencia número 5097-93); "Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien".

(sentencia número 2345-96); En el caso bajo análisis, sobre la propiedad y el giro comercial de la empresa, a juicio de esta Sala no se aprecia una imposición de requisitos que sea contraria a estos derechos fundamentales. Por el contrario, el reglamento nace de la delegación que hizo el legislador, de acuerdo con la Ley General de Salud, desarrolla el ámbito de competencia del Poder Ejecutivo, en cuanto atañe a la función esencial del Estado de velar por la salud pública (artículos 2 y 4), lo que evidentemente tiene una implicación preventiva sobre las condiciones de higiene y salubridad de la población. Lo anterior aplica a los cementerios y la forma en que los mismos deben mantenerse, dado que con lo anterior se persigue un objetivo legítimo de la ley. Es evidente que uno de los ejes centrales es disponer la prohibición de que ningún cadáver se mantenga insepulto por más de treinta y seis horas contadas desde el momento del deceso, salvo que concurran excepciones, pero hay que reconocer que la sociedad no puede dejar abandonados los restos mortales de las personas, sea porque no tienen recursos ni familiares que se hagan responsables de ello para ser sepultados o por la necesidad de aplicar un régimen de crisis, lo lógico es que los cadáveres sean sepultados no solo por razones de dignidad de las personas, sino también para la seguridad sanitaria de la población, la higiene y salubridad son primordiales, dado que restos humanos en descomposición agravan las condiciones sanitarias, incrementa el riesgo por enfermedades, y eleva en las tragedias el riesgo de epidemias, y otros eventos que exceden la capacidad de respuesta del Estado.

En este sentido, el Poder Ejecutivo establece en el artículo 27 del Reglamento impugnado, un desarrollo normativo dentro del marco común o política nacional de salud pública, y es legítimo establecer un área en los cementerios para indigentes y contingencias, dado que el porcentaje establecido no implica el despojo de la propiedad ni impide usufructuar el bien.

VIII.Conclusión. Por todo lo expuesto, se declara sin lugar la acción. Los Magistrados Calzada Miranda y Jinesta Lobo salvan el voto y declaran con lugar la acción con todas sus consecuencias.

Por tanto:

Se declara SIN LUGAR la acción. Los Magistrados Calzada Miranda y Jinesta Lobo salvan el voto y declaran con lugar la acción con todas sus consecuencias.

Ana V. Calzada Miranda Presidenta Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Jorge Araya G.

VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA CALZADA MIRANDA Y DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO, CON REDACCIÒN DEL SEGUNDO.

Los suscritos Magistrados salvamos el voto y declaramos con lugar la acción de inconstitucionalidad, con sustento en las siguientes razones:

Carlos Quesada Moncada y José Miguel Cisneros Guislain, en sus calidades respectivas de Presidente y Secretario de Camposanto La Piedad S.A., cuestionaron la conformidad con el Derecho de la Constitución, del artículo 27 del Reglamento General de Cementerios, en tanto – según su criterio – al disponer la obligación de reservar un cinco por ciento de la totalidad de los nichos de un cementerio para indigentes y contingencias diversas, se vulnera el principio de reserva de Ley, en materia de restricción de los derechos fundamentales. La mayoría de la Sala Constitucional desestimó la acción de inconstitucionalidad por considerar que lo dispuesto en el referido ordinal se encuentra autorizado de forma general por los artículos del 327 al 330 de la Ley General de Salud. Nosotros, respetuosamente, disentimos del criterio externado. Ante todo debemos aclarar que, con nuestra opinión separada, no descalificamos el apoyo a las clases desposeídas como laudable misión del Estado Social de Derecho y, mucho menos desconocemos el derecho de todo ser humano a tener una sepultura digna.

Como lo señalaron nuestros compañeros en el voto de mayoría, el que indigentes y demás personas que se encuentren en una situación económica difícil – tan precaria que, incluso, les impida acceder a un nicho para que sus restos sean depositados luego de su deceso – tengan digna sepultura, es un fin legítimo, en el marco de un modelo de sociedad como el nuestro, no solo en consideración a la dimensión espiritual del ser humano, sino para evitar problemas de salubridad pública. Ahora bien, el que una finalidad sea legítima no habilita a las autoridades del poder público para utilizar cualquier mecanismo o medida con el propósito de lograr su consecución. En efecto, para tal, entes y órganos del Estado se deben someter, indefectiblemente, al parámetro de legitimidad por excelencia, en un sistema democrático como el costarricense: la Constitución Política. Como bien sabemos, el carácter relativo de los derechos fundamentales es una premisa indiscutible del Estado de Derecho.

En nuestro ordenamiento jurídico el principio de la relatividad de los derechos fundamentales – y de los derechos en general – está plenamente aceptado. Obsérvese, a manera de ejemplo, el numeral 28 de la Constitución Política, que excluye del ámbito de la Ley, únicamente, “(…) las acciones privadas que no dañen la moral o el orden públicos, o que no perjudiquen a terceros (…)”. Contrario sensu, en nuestro sistema jurídico, pueden ser reguladas – y obviamente reprimidas –las acciones privadas que dañen la moral, el orden público o perjudiquen a terceros. También merece especial mención el artículo 45 constitucional, el cual consagra la inviolabilidad de la propiedad privada pero a la vez, faculta a la Asamblea Legislativa para imponer limitaciones de interés social a la misma, por supuesto, con la concurrencia de una mayoría reforzada de dos terceras partes de sus miembros. No obstante lo anterior, existe en nuestro Derecho de la Constitución una verdadera garantía que protege a los habitantes de la República frente a los posibles abusos que el poder público pueda cometer en ejercicio de su potestad normativa.

En este sentido, la restricción o limitación de los derechos fundamentales, solamente es posible mediante una Ley formal, es decir, por medio de una norma emitida por la Asamblea Legislativa de conformidad con el procedimiento estipulado en el Capítulo III del Título IX de la Constitución Política. En consonancia con lo expuesto, el artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública, No. 6227 de 2 de mayo de 1978, establece que: “(…) 1. El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes. 2. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia (…)”. En lo que al derecho de propiedad se refiere – tal y como lo expresamos líneas arriba – el artículo 45 de la Constitución Política, habilita la imposición de limitaciones de interés social, sin embargo, concomitantemente, establece dos condiciones: a) que se fundamenten en motivos de necesidad pública y; b) que la restricción opere mediante una Ley votada afirmativamente por dos terceras partes de los miembros de la Asamblea.

En el presente asunto, observamos que, vía reglamentaria, el Poder Ejecutivo dispuso que, un porcentaje de todos los cementerios del país, deben reservarse para indigentes y diversas contingencias. Luego de examinar la Ley General de Salud, en particular los artículos del 327 al 330, no es posible derivar autorización para una medida como la que en esta acción de inconstitucionalidad se cuestiona. Debe tenerse claro que, en esta materia, lo pertinente es la existencia de la limitación del derecho de propiedad – dentro de los límites que impone su contenido esencial, claro está – en una norma de rango legal, pudiendo el legislador, por ejemplo, haber autorizado al Poder Ejecutivo para que, vía reglamentaria, a partir de un margen razonable, estableciera el porcentaje de los nichos a reservar, esto con el objetivo de hacer frente al crecimiento demográfico y la consecuente escasez de espacio.

No obstante, en el presente caso lo expuesto se echa de menos. Ex novo, el artículo 27 del Reglamento General de Cementerios, impone una restricción al derecho de propiedad que, siquiera aparece sugerida en los numerales que – de acuerdo con la interpretación de la mayoría de este Tribunal – sirven de respaldo. Así las cosas, estimamos que la acción de inconstitucionalidad es procedente.

Ana Virginia Calzada M. Ernesto Jinesta. L Magistrada Magistrado