Earmarked IFAM Funding for Environmental SanitationDestinos específicos para saneamiento ambiental del IFAM

ggarrof vgranados 2 45 2015-06-22T16:35:00Z 2015-06-22T16:35:00Z 2 2968 16328 . 136 38 19258 11.9999 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 Decision: Nº 2011-015760 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine forty-three a.m. on dieciséis de noviembre del dos mil once.

Amparo proceeding (recurso de amparo) filed by X.L.M. on behalf of F.E.D.O.M.A. against the Minister of Finance.

Background:

1. 1In a written submission received by the Office of the Clerk of the Chamber at thirteen hours and thirty-six minutes on veintiocho de julio del dos mil once, the petitioner filed an amparo proceeding against the Minister of Finance and states that Law 3914 of 17 de julio de 1967, the Sales Tax Law, expressly assigned, in Article 35, a specific allocation (destino específico) of 3% of the revenue collected, so that the Executive Branch would direct it toward sewerage works. She states that, through Law 5662 of 23 de diciembre de 1974, known as the Social Development and Family Allowances Law, the aforementioned Article 35 was amended to establish that the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) was entitled to 2% of the proceeds from the sales tax to establish a capital fund through which local governments would be financed by means of loans for sanitary and environmental sanitation works.She mentions that Law 5662, in its Transitory Provision IV (Transitorio IV), ordered that 50% of the aforementioned total 2% be allocated to the Municipalidad de San José for piping and channelization works on the María Aguilar, Torres, and Ocloro rivers, among others, and that, once those works were completed, the entire proceeds from the 2% would pass to IFAM for the purposes of Article 35. She states that subsequently, through Law 6826 of 8 de noviembre de 1982, which regulates the general sales tax, Article 23 established a general repeal of the regulations that otherwise governed matters concerning the sales tax; nevertheless, as regards the percentage of the sales tax allocated to IFAM, the aforementioned transitory provision left it unchanged, thereby maintaining the allocated percentage.

She explains that this situation has already been established in the opinions of the Procuraduría General de la República C-233-88 of 28 de noviembre de 1988 and C-111-89 of 276 de junio de 1989, which reconsidered the former. She further asserts that, on 16 de noviembre de 2010, the Procuraduría General de la República, through opinion C-234-2010, established that a harmonious interpretation of Transitory Provision IV of Law 6826 and Transitory Provision IV of Law 5662 showed that it was the legislature’s express intent to maintain the percentage of the sales tax allocated to IFAM through Article 35 of Law 3914; she therefore considers that the corresponding amounts must be transferred to that agency from the enactment of the law to the present date. She alleges that, notwithstanding the foregoing, the Ministerio de Hacienda, in official letter DM-888-2011 of 23 de junio de 2011, reiterated to IFAM that it could not transfer the funds, thereby thwarting the projects that the various municipalities seek to carry out.

She argues that the availability of funds to make the corresponding transfer to IFAM, for which the Executive Branch is merely an intermediary, does not depend on uncertain revenue because such funds are generated automatically whenever any sale is made and are therefore always available; nevertheless, the municipalities lose that revenue, and the Ministerio de Hacienda unlawfully transfers it to the central government to cover investments or expenditures other than those established through Law 3914. She says that the Constitutional Chamber has already considered similar situations in decisions 11165-2004 and 02547-2001. She explains that there is no legal impediment to transferring to IFAM the funds derived from the sales tax; rather, this is a decision by the Ministerio de Hacienda that fails to comply with Law 6826 of 8 de noviembre de 1982. She considers her constitutional rights to have been violated.

1. 2F.H.A., in his capacity as Minister of Finance, reports under oath (written submission filed at 14:50 hrs on 9 de agosto del 2011) that, in recent times, the Asamblea Legislativa has repeatedly approved specific allocations without a funding source and without taking account of constitutional provision 179, resulting in a series of budgetary problems and making it materially impossible for the Executive Branch to fulfill these allocations, since the funds collected through the sales tax in this specific case have been used to finance a series of constitutional and statutory expenditures. This consequently fails to comply with the aforementioned constitutional article, which expressly provides that the Asamblea Legislativa may not increase the expenditures budgeted by the Executive Branch unless it has identified the new revenues that will cover them, following a report from the Contraloría General de la República.He states that the actions of the Ministerio de Hacienda have been aimed at complying with the provision to the extent actually possible. At no time has it sought to disregard the importance of IFAM’s functions or to fail to comply with the specific allocations. Rather, the intention has been to act responsibly and realistically by including appropriations (partidas) in the National Budget in accordance with the resources actually available to the Executive Branch, without committing unavailable funds and while respecting the principle of budgetary balance (principio de equilibrio presupuestario) safeguarded by the aforementioned provision 179. He indicates that public funds are insufficient to finance in full the specific allocations arising from ordinary laws and that, to that extent, it is materially impossible to fulfill all those allocations. The Constitutional Chamber is aware of this because it has stated repeatedly that the full inclusion of those funds in the National Budget would exceed the Budget, even if they were not transferred in full.That would cause the Executive Branch to be in breach because, without the revenue needed to finance them and without the authority to create new revenue or repeal laws assigning specific allocations, it would be forced to neglect fundamental rights; for example, it might have to dismiss public officials, fail to pay pensioners whose payments are charged to the National Budget, or cease servicing the public debt, with the resulting economic debacle that this would entail. Quite simply, the Costa Rican State does not have the resources needed to pay all the amounts established by the obligations specified in those laws; instead, it has paid them in accordance with the actual condition of public finances, while not neglecting any of them. He requests that the proceeding be dismissed.
2. 3The statutory requirements have been observed in the proceedings conducted.

Justice Castillo Víquez authored the decision; and,

Considerations:

I.Subject matter of the proceeding. The petitioner objects to the Executive Branch’s failure to transfer to IFAM the 2% of the proceeds from the sales tax to which it is legally entitled.

II.Proven facts. The following facts are deemed duly established and relevant to the decision in this matter, either because they have been substantiated or because the respondent failed to address them as ordered in the initial ruling:

a. The General Sales Tax Law, No. 6826 of 8 de noviembre de 1982, established in its Transitory Provision IV that the percentage allocated to the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal under Law No. 5662 of 23 de diciembre de 1974, which had initially been established in Law No. 3914 of 17 de julio de 1967, would be transferred (undisputed fact).

b. The Ministerio de Hacienda is not transferring to the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal the percentage of the general sales tax to which it is legally entitled (report of the respondent authority).

III.Merits. Regarding the issue of specific allocations—that is, the budgetary principle against earmarking funds (principio presupuestario de la no afectación de los recursos), which in Costa Rica has constitutional protection only in its accounting expression (Article 185 of the Political Constitution)—the Constitutional Chamber has maintained several positions, although in its most recent decisions it has adopted the view that the budgetary legislature (legislador presupuestario) is bound by the ordinary legislature (legislador ordinario). It originally established the view that, regardless of whether the non-budgetary legislature had designated uses for State revenue and regardless of the validity of such intentions, matters concerning expenditures and their purposes fell to the budgetary legislature (see decision No. 1994-005754 at 14:54 hrs on 4 de octubre de 1994). In decisions Nos. 1995-000513 and 1995-000514, for its part, it had indicated that budgetary authorization (autorización presupuestaria) did not entail an obligation to execute the full expenditure approved by Parliament. In this regard, it stated the following:

“The Chamber considers that interpreting, as the proceeding proposes, that the Executive Branch must be compelled to make a payment that does not fall within the circumstances contemplated by constitutional Article 122—that is, that all transfers appearing in the budget must be paid without allowing it to make general assessments regarding the timeliness and advisability of the expenditure for the Public Treasury—would entail disregarding the administrative function constitutionally assigned to it as its own.

IV).- The concept of ‘budgetary authorization’ presupposes the Administration’s obligation to collect revenue, whereas the full amounts allocated for expenditures need not necessarily be used. Furthermore, given the very nature of the Budget Law, the Chamber cannot accept that merely providing therein a specific appropriation for a particular expenditure or beneficiary, as applicable, transforms its purpose into an unavoidable obligation to act or grants the beneficiary an individual right (derecho subjetivo), thereby automatically obligating the Executive Branch to disburse the designated amount without any recognized cause. As the Contraloría General de la República correctly indicates in its report to the Chamber, legislative authorization of the expenditure ceiling does not mean that the budgetary allocation must be fully exhausted; throughout the budget execution process, the Administration will commit the financial resources actually available to it in accordance with its priorities.” Until the year 1995, the Constitutional Chamber’s position could be summarized as follows:

1. 1In matters of expenditure (limits and purpose), the budget law could modify preexisting objective law (derecho objetivo).
2. 2Authorizations of expenditures contained in a budget law did not entail an obligation for the Executive Branch to execute the full authorized amount. Within the framework of its administrative powers, it was for the Executive Branch to decide the amount of financial resources it would commit in accordance with its priorities and the country’s economic situation.

That body of case law, developed over the years, was changed by the Constitutional Chamber in decision No. 1999-009317 at 10:15 hrs on November 26, 1999 (advisory opinion), with Justice Arguedas Ramírez dissenting, when it ruled that the budgetary legislature may not change the allocation of funds to which the ordinary legislature had previously assigned a specific purpose. And based on the single-treasury principle (the accounting expression of the principle that revenues may not be earmarked), which derives from Article 185 of the Political Constitution, such resources must be included in the ordinary budget of the Republic. As can be seen, this new position modifies the rules that had governed this matter until November 26, 1999. It establishes a new criterion, diametrically opposed to the previous one, with serious implications not only of a legal but also of an economic nature. In 2002, by a divided vote—four to three—it upheld the position that taxes earmarked for a specific purpose are constitutional with respect to revenues of a fiscal nature; however, it returned to the original position by establishing “(…) that the mere provision therein of a specific appropriation for a particular beneficiary does not make that beneficiary the holder of a subjective right, nor is the Executive Branch, absent any recognized cause, automatically required to budget and disburse the allocated amount; that legislative authorization of an expenditure does not mean that the budgetary appropriation must be fully exhausted; and that the Administration, in accordance with its priorities, will commit only the resources actually available to it.

This entails a view extending beyond the Executive Branch’s duty to budget earmarked allocations, not strictly in the quantum established by law, but by adjusting it to current national circumstances and seeking good governance” (see decision No. 2002-004884 at 14:59 hrs on May 22, 2002). In that case, it introduced a qualification by clarifying that already-established social programs had to continue operating in accordance with the State’s priorities and the reasonable use of public resources. In summary, it accepted the position that the budgetary legislature was not bound by the ordinary legislature, except in cases involving constitutionally “tied” funds and funds allocated to social programs. Subsequently, it returned to the position that the budgetary legislature is subject to the provisions enacted by the ordinary legislature and therefore may not change the purpose assigned by the latter to the resources (see decision No. 2004-011165 at 9:56 hrs on October 8, 2004).

Finally, in decision No. 2004-014247 at 14:10 hrs on December 15, 2004 (advisory opinion), the Court followed this position, adding the proposition that earmarked allocations linked to the progressive development of fundamental rights are constitutionally lawful. “Under this understanding, insofar as specific tax allocations are aimed at developing, strengthening, and implementing fundamental rights, particularly rights to public benefits, they are substantively consistent with Constitutional Law.” Having said this, and upon better consideration, the Court’s position is that the budgetary legislature is not bound by the ordinary legislature, except in cases involving constitutionally “tied” funds and funds allocated to financing social programs. With respect to the former, this is due to a constitutional mandate. As to the latter, it is because the original constituent authority opted for a social State governed by the rule of law, which entails binding public authorities to this legal and social reality.

Therefore, in the latter case, the Executive Branch, insofar as revenues permit, has an obligation to finance social programs in order to maintain and further develop the social State governed by the rule of law. It should be noted that both the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights and the Protocol of San Salvador, which adds economic, social, and cultural rights to the American Convention on Human Rights, make these rights contingent upon the availability of resources in order to achieve progressively, and in accordance with domestic legislation, their full realization (Articles 2 and 1, respectively). Thus, given that the petitioner’s claim does not fall within either of the two stated exceptions, the petition for amparo must be denied, as it hereby is.

IV. Dissenting Opinion of Justices Armijo Sancho, Jinesta Lobo, and Cruz Castro

Por tanto:

The petition is denied. Justices Armijo Sancho, Jinesta Lobo, and Cruz Castro dissent and would grant the petition with all attendant consequences.

Ana Virginia Calzada M.

President Luis Paulino Mora M. Gilbeth Armijo S Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

DISSENTING OPINION OF JUSTICES ARMIJO SANCHO, JINESTA LOBO, AND CRUZ CASTRO, AUTHORED BY THE SECOND We, the undersigned Justices, dissent and would grant the petition, based on the following considerations:

Xenia Lozano Makay filed the petition for amparo on behalf of the Western Federation of Municipalities of Alajuela (FEDOMA). The petitioner alleged that the Ministry of Finance refuses to transfer to the Municipal Development and Advisory Institute (IFAM) the amount of 2% of the proceeds from the sales tax, for the purpose of creating a capital fund through which local governments would be financed by means of loans for the construction of sanitary and environmental sanitation works, pursuant to Article 35 of Law No. 3914 and its amendments (the applicable provision, according to opinion No. C - 234 – 2010 of November 16, 2010, issued by the Office of the Attorney General of the Republic). After analyzing the various positions historically adopted by this Court on the matter, the majority of the Constitutional Chamber chose as the governing rule that the budgetary legislature is not bound by the ordinary legislature, except: a) when constitutionally committed funds are involved, and b) when funds are allocated to financing social programs.

Because the present matter did not fall within either of the exceptions described, the petition was denied. We disagree, however, with the assessments made. Undoubtedly, the failure to transfer the aforementioned funds to the Municipal Development and Advisory Institute (IFAM) has direct repercussions on the establishment of the capital fund intended to provide loans for the construction of sanitary and environmental sanitation works. We respectfully consider that the majority opinion overlooks the fact that, pursuant to Article 50 of the Political Constitution, “(…) Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment (…) The State shall guarantee, defend, and preserve that right (…)” (emphasis not in the original). Without question, through the decision taken, the Ministry of Finance is obstructing the development of projects that would contribute not only to the progressive realization of the right to a healthy and ecologically balanced environment—an obligation borne by the Costa Rican State, both centralized and decentralized, as follows from the cited provision as well as Article 169 of the supreme body of law, which grants municipal corporations the administration of local interests and services—but also to the protection of the rights to health and life, which are deeply connected to the former. For the foregoing reasons, we depart from the majority’s position and would grant the petition with its attendant consequences.

Gilberth Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

ggarrof vgranados 2 45 2015-06-22T16:35:00Z 2015-06-22T16:35:00Z 2 2968 16328 . 136 38 19258 11.9999 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 Res: Nº 2011-015760 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas y cuarenta y tres minutos del dieciséis de noviembre del dos mil once.

Recurso de amparo interpuesto por X.L.M., a favor de la F.E.D.O.M.A., contra el Ministro de Hacienda.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las trece horas treinta y seis minutos del veintiocho de julio del dos mil once, la recurrente interpone recurso de amparo contra el Ministro de Hacienda y manifiesta que la Ley 3914 del 17 de julio de 1967, Ley de Impuesto sobre las Ventas, dispuso de manera expresa, en el artículo 35 un destino específico para el 3% de la recaudación, a fin de que el Poder Ejecutivo lo direccionara a obras de alcantarillado. Señala que por medio de la Ley 5662 de 23 de diciembre de 1974, denominada Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, el citado artículo 35 fue reformado, donde se estableció que el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) tenía derecho a un 2% del producto del impuesto de ventas para formar un fondo de capital, por medio del cual se financiaría a los gobiernos locales a través de créditos para la realización de obras sanitarias y de saneamiento ambiental.Menciona que la Ley 5662 en su Transitorio IV, dispuso asignar el 50% del total del 2% citado a la Municipalidad de San José para la realización de obras de entubamiento y canalización de los ríos María Aguilar, Torres y Ocloro entre otros, y una vez concluidas el producto total del 2% pasará íntegramente al IFAM para los fines del artículo 35. Manifiesta, que con posterioridad, por Ley 6826 del 8 de noviembre de 1982, que regula el impuesto general sobre las ventas, en el artículo 23, se dispone una derogatoria general de la normativa que regule de forma diferente lo concerniente al impuesto de ventas; sin embargo, en lo que se refiere al porcentaje del impuesto de ventas asignado al IFAM, en el referido transitorio, se dejó incólume, manteniéndose el porcentaje asignado.
2. 2Informa bajo juramento F.H.A., en su condición de Ministro de Hacienda (escrito presentado a las 14:50 hrs del 9 de agosto del 2011), que en los últimos tiempos ha existido un recurrente proceder de la Asamblea Legislativa, al aprobar destinos específicos sin fuente y omitiendo tener cuenta el numeral 179 Constitucional, lo que conlleva a una serie de problemas presupuestarios, surgiendo la imposibilidad material para el Poder Ejecutivo de cumplir estas asignaciones, pues el dinero que se recauda con el impuesto de ventas en este caso específico, se ha destinado para financiar una serie de gastos constitucionales y legales, incumpliéndose así con lo preceptuado por el artículo constitucional ya citado, el cual establece expresamente que la Asamblea Legislativa no puede aumentar los gastos presupuestados por el Poder Ejecutivo si no ha señalado los nuevos ingresos que los cubrirán, previo informe de la Contraloría General de la República.Señala que la actuación del Ministerio de Hacienda ha ido encaminada a cumplir en la medida de las reales posibilidades con lo establecido en la norma. En ningún momento se ha pretendido desconocer la importancia de las funciones del IFAM, ni incumplir con los destinos específicos. Lo que se ha querido es ser responsable y realista, incluyendo en el Presupuesto Nacional las partidas de conformidad con los recursos con que efectivamente cuente el Poder Ejecutivo, sin comprometer lo que no se tiene y respetando el principio de equilibrio presupuestario, que resguarda el citado numeral 179. Indica que los recursos públicos no alcanzan para financiar en su totalidad los destinos específicos provenientes de leyes ordinarias, y en esa medida existe la imposibilidad material para cumplir con la totalidad de dichos destinos y de eso tiene conocimiento la Sala Constitucional, pues han expresado, en reiteradas ocasiones, que la inclusión total de esos recursos dentro del Presupuesto Nacional, excede éste, aun si no se giran en su totalidad.Ello es llevar al Poder Ejecutivo a un incumplimiento, pues al no contar con los ingresos necesarios para financiarlos, ni tener potestad para crear nuevos ingresos o derogar leyes que asignan destinos específicos, se verá en la obligación de desatender derechos fundamentales, por ejemplo, podría tener que despedir funcionarios públicos, no pagar a los pensionados con cargo del Presupuesto Nacional o dejar de atender el servicio de la deuda pública con el consiguiente debacle económico que eso conlleva. Sencillamente el Estado costarricense no dispone de los recursos que le permitan pagar la totalidad de los montos establecidos en las obligaciones señaladas en esas leyes, sino que lo ha hecho conforme a la realidad de las finanzas públicas, pero sin desatender a ninguna de ellas. Solicita se declare sin lugar el recurso.
3. 3En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.Objeto del recurso. La recurrente objeta que el Poder Ejecutivo no gire al IFAM lo correspondiente al 2% del producto de impuesto de ventas que legalmente le corresponde.

II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

<![if !supportLists]>a. <![endif]>La Ley de Impuesto General sobre las Ventas, No. 6826 del 8 de noviembre de 1982, estableció, en su transitorio IV, que se girará el porcentaje asignado al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal en la Ley No. 5662 del 23 de diciembre de 1974, que inicialmente había sido establecido en la Ley No. 3914 del 17 de julio de 1967 (hecho no controvertido).

<![if !supportLists]>b. <![endif]>El Ministerio de Hacienda no está girando al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, el porcentaje que legalmente le corresponde del impuesto general sobre las ventas (informe de la autoridad recurrida).

III.Sobre el fondo. Acerca del tema de los destinos específicos, es decir, sobre el principio presupuestario de la no afectación de los recursos, el cual sólo tiene cobertura constitucional, en nuestro medio, en su expresión contable (artículo 185 Constitución Política), la Sala Constitucional ha sostenido varios criterios, aunque en las últimas resoluciones asume la postura de que el legislador presupuestario se encuentra vinculado al legislador ordinario. Originalmente, había sentado el criterio que, independientemente, de que el legislador no presupuestario hubiera establecido destinos para los ingresos del Estado y de la validez de tales pretensiones, era al legislador presupuestario a quien le correspondía la materia del gasto y su destino (véase el voto No. 1994-005754 de las 14:54 hrs del 4 de octubre de 1994). Por su parte, en las resoluciones números 1995-000513 y 1995-000514, había indicado que la autorización presupuestaria no llevaba aparejada la obligación de ejecutar el gasto total aprobado por el Parlamento. Al respecto expresó lo siguiente:

“La Sala estima que interpretar, como lo hace el recurso, que se deba obligar al Poder Ejecutivo a realizar un pago que no se encuentra en los supuestos que prevé el artículo 122 constitucional, esto es, que se deban pagar todas las transferencias que aparecen en el presupuesto, sin permitirle hacer valoraciones generales de oportunidad y conveniencia del gasto para la Hacienda Pública, implicaría desconocer la función de administración que constitucionalmente le es atribuida como propia.

IV).- El concepto de "autorización presupuestaria", presupone la obligación de la Administración de recaudar los ingresos, mientras que no es forzoso utilizar íntegramente los montos de los gastos. Además, por la misma naturaleza de la Ley de Presupuesto, la Sala no puede admitir que la simple previsión en ella de una partida específica para un determinado gasto o beneficiario, según sea el caso, transforme al objeto en una ineludible obligación de hacer o haga al beneficiario acreedor de un derecho subjetivo y que el Poder Ejecutivo, como consecuencia y sin causa alguna reconocida, esté automáticamente obligado a desembolsar el monto destinado. Como bien lo indica la Contraloría General de la República en su informe a la Sala, la autorización legislativa del límite del gasto no conlleva que la previsión presupuestaria tenga que agotarse íntegramente y la administración, de acuerdo con sus prioridades, comprometerá los recursos económicos con que efectivamente cuente, durante todo el proceso de ejecución del presupuesto”.

Hasta el año de 1995 la postura de la Sala Constitucional se podía resumir de la siguiente manera:

1. 1En materia de gasto (límites y destino), la ley presupuestaria podía modificar el derecho objetivo precedente.
2. 2Las autorizaciones de los gastos contenidas en una ley de presupuesto no conllevaba la obligación para el Poder Ejecutivo de ejecutar el total autorizado. Dentro del marco de sus potestades de administración, correspondía al Poder Ejecutivo decidir el monto de los recursos económicos que comprometería de conformidad con sus prioridades y la situación económica del país.

Esa construcción jurisprudencial, elaborada durante años, fue cambiada por la Sala Constitucional en el voto No. 1999-009317 de las 10:15 hrs del 26 de noviembre del 1999, (opinión consultiva), con el voto salvado del Magistrado Arguedas Ramírez, al disponer que el legislador presupuestario no puede variar el destino de los fondos a los que el legislador ordinario señaló uno previamente. Y con base en el principio de caja única (expresión contable del principio de la no afectación de los recursos), que se desprende del artículo 185 de la Constitución Política, tales recursos deben ser incluidos en el presupuesto ordinario de la República. Según puede observarse, en esta nueva postura, se modifican las reglas que estuvieron vigentes en esta materia hasta el 26 de noviembre de 1999. Se fija un nuevo criterio, diametralmente opuesto al anterior, que tiene serias implicaciones no solo de naturaleza jurídica sino económica.

Para el año 2002, en una votación dividida –cuatro contra tres-, mantiene la tesis de la constitucionalidad de los impuestos con destino específico para ingresos de naturaleza fiscal, sin embargo, vuelve a la tesis original al establecer “(…) que la simple previsión en ella de una partida específica para un determinado beneficiario haga a éste acreedor de un derechos subjetivo y que el Poder Ejecutivo, sin causa alguna reconocida, esté automáticamente obligado a presupuestar y desembolsar el monto destinado; que la autorización legislativa de un gasto no conlleva que la previsión presupuestaria tenga que agotarse íntegramente y que la administración, de acuerdo con sus prioridades comprometerá únicamente los recursos con que efectivamente cuente. Lo que implica una visión más allá del deber por parte del Poder Ejecutivo de presupuestar los destinos específicos no estrictamente en el cuantum establecido por ley, sino ajustándolo a la realidad nacional actual y buscando una buena gobernabilidad” (véase el voto No. 2002-004884 de las 14:59 hrs del 22 de mayo del 2002).

En este caso introdujo un matiz, al aclarar que cuando se trata de los programas sociales que ya han sido gestados, debían continuar funcionando de acuerdo con las prioridades del Estado y al razonable uso de los recursos públicos. En resumen, aceptó la tesis de que el legislador presupuestario no estaba vinculado por el ordinario, salvo en los casos de fondos “atados” constitucionalmente y aquellos que se destinan a los programas sociales. Posteriormente, vuelve a la tesis de que el legislador presupuestario queda sujeto a lo dispuesto por el legislador ordinario, por lo que no puede variar el destino asignado por éste a los recursos (véase el voto No. 2004-011165 de las 9:56 hrs del 8 de octubre del 2004). Finalmente, en la resolución No. 2004-014247 de las 14:10 hrs del 15 de diciembre del 2004 (opinión consultiva), el Tribunal ha seguido esta postura, adicionando la tesis de la licitud constitucional de los destinos específicos vinculados al desarrollo progresivo de los derechos fundamentales.

“Bajo esta inteligencia, en la medida que los destinos tributarios específicos estén orientados a desarrollar, fortalecer y actuar los derechos fundamentales, sobre todo los de prestación, resultan sustancialmente conformes con el Derecho de la Constitución”. Dicho lo anterior, y bajo una mejor ponderación, la postura del Tribunal es que el legislador presupuestario no está vinculado por el ordinario, salvo en los casos de fondos “atados” constitucionalmente y aquellos que se destinan a financiar los programas sociales. En relación con los primeros, por imperativo constitucional. En cuanto a los segundos, porque el constituyente originario optó por un Estado social de Derecho, lo que conlleva una vinculación de los poderes públicos a esta realidad jurídica y social. Ergo, en este último caso, el Poder Ejecutivo, en la medida que los ingresos así lo permitan, tiene la obligación de financiar los programas sociales para mantener y profundizar el Estado social de Derecho.

Nótese que tanto en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales como en el Protocolo de San Salvador, que adiciona los derechos económicos, sociales y culturales a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se condicionan estos derechos a la disponibilidad de los recursos, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, su plena efectividad (artículos 2 y 1, respectivamente). Así, en vista de que la pretensión de la recurrente no es subsumible en ninguna de las dos excepciones señaladas, el recurso de amparo debe ser declarado sin lugar, como en efecto se hace.

IV. Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho, Jinesta Lobo y Cruz Castro

Por tanto:

Se declara sin lugar el recurso. Los Magistrados Armijo Sancho, Jinesta Lobo y Cruz Castro salvan el voto y declaran con lugar el recurso con todas sus consecuencias.

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Luis Paulino Mora M. Gilbeth Armijo S Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO SANCHO, JINESTA LOBO Y CRUZ CASTRO, CON REDACCION DEL SEGUNDO Los suscritos Magistrados salvamos el voto y declaramos con lugar el recurso, con sustento en las siguientes consideraciones:

Xenia Lozano Makay, planteó el recurso de amparo a favor de la Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela (FEDOMA). La recurrente alegó que el Ministerio de Hacienda se niega a girar al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), el monto de 2% del producto del impuesto sobre las ventas, con el objetivo de formar un fondo de capital, por medio del cual se financiaría a los gobiernos locales mediante créditos para la construcción de obras sanitarias y de saneamiento ambiental, esto, de conformidad con el artículo 35 de la Ley No. 3914 y sus reformas (norma aplicable, de acuerdo con el dictamen No. C - 234 – 2010 de 16 de noviembre de 2010, de la Procuraduría General de la República). La mayoría de la Sala Constitucional - luego de analizar las diversas posiciones que, históricamente, este Tribunal ha asumido sobre el tema - optó por considerar como regla la no vinculatoriedad del legislador presupuestario, al ordinario, salvo: a) cuando se trate de fondos comprometidos constitucionalmente y, b) aquellos que se destinan a financiar los programas sociales.

Al no encontrarse el presente asunto en alguna de las excepciones descritas, el recurso fue desestimado. Sin embargo, nosotros disentimos de las valoraciones efectuadas Indudablemente, la omisión de transferir los fondos aludidos al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), tiene repercusiones directas en la constitución del fondo de capital destinado a otorgar créditos para la edificación de obras sanitarias y saneamiento ambiental. Consideramos, respetuosamente, que el voto de mayoría pierde de vista que, a tenor de lo preceptuado por el articulo 50 de la Constitución Política "(…) Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (…) El Estado garantizará, defenderá v preservará ese derecho (…) " (el énfasis no pertenece al original). Sin lugar a dudas, con la decisión tomada, el Ministerio de Hacienda obstaculiza el desarrollo de proyectos que redundarían, no solamente en la progresiva realización del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado - obligación que pesa sobre el Estado costarricense, centralizado y descentralizado, según se desprende de la lectura del citado numeral, así como del ordinal 169 del supremo cuerpo normativo, que confiere a la corporaciones municipales la administración de los intereses y servicios locales - sino sobre la protección del derecho a la salud y a la vida, profundamente vinculados al anterior. Es por lo expuesto que nos separamos del criterio de mayoría y declaramos con lugar el recurso con sus consecuencias.

Gilberth Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.