Res. 15760-2011 Sala ConstitucionalRes. 15760-2011 Sala Constitucional

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencia clave Sentencias Relacionadas Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: PODER EJECUTIVO Subtemas:

PRESUPUESTO.

015760-11. PODER EJECUTIVO. EL LEGISLADOR PRESUPUESTARIO NO SE ENCUENTRA VINCULADO AL LEGISLADOR ORDINARIO, SALVO DOS EXCECPCIONES. SE CONDICIONA LA DISPONIBILIDAD DE RECURSOS. SIN LUGAR “(…) Dicho lo anterior, y bajo una mejor ponderación, la postura del Tribunal es que el legislador presupuestario no está vinculado por el ordinario, salvo en los casos de fondos “atados” constitucionalmente y aquellos que se destinan a financiar los programas sociales. En relación con los primeros, por imperativo constitucional. En cuanto a los segundos, porque el constituyente originario optó por un Estado social de Derecho, lo que conlleva una vinculación de los poderes públicos a esta realidad jurídica y social. Ergo, en este último caso, el Poder Ejecutivo, en la medida que los ingresos así lo permitan, tiene la obligación de financiar los programas sociales para mantener y profundizar el Estado social de Derecho. Nótese que tanto en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales como en el Protocolo de San Salvador, que adiciona los derechos económicos, sociales y culturales a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se condicionan estos derechos a la disponibilidad de los recursos, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, su plena efectividad (artículos 2 y 1, respectivamente). Así, en vista de que la pretensión de la recurrente no es subsumible en ninguna de las dos excepciones señaladas, el recurso de amparo debe ser declarado sin lugar, como en efecto se hace. (…)” VCG08/2020 ... Ver más Otras Referencias: Sentencia: 513-95, 514-95, 9317-99, 14247-04 Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: TRIBUTARIO Subtemas:

IMPUESTOS.

015760-11. TRIBUTARIO. MINISTERIO DE HACIENDA NO GIRA AL IFAM EL 2% DEL PRODUCTO DE IMPUESTO DE VENTAS (IMPUESTO DE DESTINO ESPECÍFICO). SE CONDICIONA LA DISPONIBILIDAD DE RECURSOS. VCG08/2020 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto salvado Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: TRIBUTARIO Subtemas:

IMPUESTOS.

VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO SANCHO, JINESTA LOBO Y CRUZ CASTRO, CON REDACCION DEL SEGUNDO Los suscritos Magistrados salvamos el voto y declaramos con lugar el recurso, con sustento en las siguientes consideraciones:

Xenia Lozano Makay, planteó el recurso de amparo a favor de la Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela (FEDOMA). La recurrente alegó que el Ministerio de Hacienda se niega a girar al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), el monto de 2% del producto del impuesto sobre las ventas, con el objetivo de formar un fondo de capital, por medio del cual se financiaría a los gobiernos locales mediante créditos para la construcción de obras sanitarias y de saneamiento ambiental, esto, de conformidad con el artículo 35 de la Ley No. 3914 y sus reformas (norma aplicable, de acuerdo con el dictamen No. C - 234 – 2010 de 16 de noviembre de 2010, de la Procuraduría General de la República). La mayoría de la Sala Constitucional - luego de analizar las diversas posiciones que, históricamente, este Tribunal ha asumido sobre el tema - optó por considerar como regla la no vinculatoriedad del legislador presupuestario, al ordinario, salvo: a) cuando se trate de fondos comprometidos constitucionalmente y, b) aquellos que se destinan a financiar los programas sociales. Al no encontrarse el presente asunto en alguna de las excepciones descritas, el recurso fue desestimado. Sin embargo, nosotros disentimos de las valoraciones efectuadas Indudablemente, la omisión de transferir los fondos aludidos al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), tiene repercusiones directas en la constitución del fondo de capital destinado a otorgar créditos para la edificación de obras sanitarias y saneamiento ambiental. Consideramos, respetuosamente, que el voto de mayoría pierde de vista que, a tenor de lo preceptuado por el articulo 50 de la Constitución Política "(…) Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (…) El Estado garantizará, defenderá v preservará ese derecho (…) " (el énfasis no pertenece al original). Sin lugar a dudas, con la decisión tomada, el Ministerio de Hacienda obstaculiza el desarrollo de proyectos que redundarían, no solamente en la progresiva realización del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado - obligación que pesa sobre el Estado costarricense, centralizado y descentralizado, según se desprende de la lectura del citado numeral, así como del ordinal 169 del supremo cuerpo normativo, que confiere a la corporaciones municipales la administración de los intereses y servicios locales - sino sobre la protección del derecho a la salud y a la vida, profundamente vinculados al anterior. Es por lo expuesto que nos separamos del criterio de mayoría y declaramos con lugar el recurso con sus consecuencias.

Gilberth Armijo S. / Ernesto Jinesta L. / Fernando Cruz C.

VCG08/2020 ... Ver más Res: Nº 2011-015760 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas y cuarenta y tres minutos del dieciséis de noviembre del dos mil once.

Recurso de amparo interpuesto por X.L.M., a favor de la F.E.D.O.M.A., contra el Ministro de Hacienda.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las trece horas treinta y seis minutos del veintiocho de julio del dos mil once, la recurrente interpone recurso de amparo contra el Ministro de Hacienda y manifiesta que la Ley 3914 del 17 de julio de 1967, Ley de Impuesto sobre las Ventas, dispuso de manera expresa, en el artículo 35 un destino específico para el 3% de la recaudación, a fin de que el Poder Ejecutivo lo direccionara a obras de alcantarillado. Señala que por medio de la Ley 5662 de 23 de diciembre de 1974, denominada Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, el citado artículo 35 fue reformado, donde se estableció que el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) tenía derecho a un 2% del producto del impuesto de ventas para formar un fondo de capital, por medio del cual se financiaría a los gobiernos locales a través de créditos para la realización de obras sanitarias y de saneamiento ambiental. Menciona que la Ley 5662 en su Transitorio IV, dispuso asignar el 50% del total del 2% citado a la Municipalidad de San José para la realización de obras de entubamiento y canalización de los ríos María Aguilar, Torres y Ocloro entre otros, y una vez concluidas el producto total del 2% pasará íntegramente al IFAM para los fines del artículo 35. Manifiesta, que con posterioridad, por Ley 6826 del 8 de noviembre de 1982, que regula el impuesto general sobre las ventas, en el artículo 23, se dispone una derogatoria general de la normativa que regule de forma diferente lo concerniente al impuesto de ventas; sin embargo, en lo que se refiere al porcentaje del impuesto de ventas asignado al IFAM, en el referido transitorio, se dejó incólume, manteniéndose el porcentaje asignado.

2.- Informa bajo juramento F.H.A., en su condición de Ministro de Hacienda (escrito presentado a las 14:50 hrs del 9 de agosto del 2011), que en los últimos tiempos ha existido un recurrente proceder de la Asamblea Legislativa, al aprobar destinos específicos sin fuente y omitiendo tener cuenta el numeral 179 Constitucional, lo que conlleva a una serie de problemas presupuestarios, surgiendo la imposibilidad material para el Poder Ejecutivo de cumplir estas asignaciones, pues el dinero que se recauda con el impuesto de ventas en este caso específico, se ha destinado para financiar una serie de gastos constitucionales y legales, incumpliéndose así con lo preceptuado por el artículo constitucional ya citado, el cual establece expresamente que la Asamblea Legislativa no puede aumentar los gastos presupuestados por el Poder Ejecutivo si no ha señalado los nuevos ingresos que los cubrirán, previo informe de la Contraloría General de la República. Señala que la actuación del Ministerio de Hacienda ha ido encaminada a cumplir en la medida de las reales posibilidades con lo establecido en la norma. En ningún momento se ha pretendido desconocer la importancia de las funciones del IFAM, ni incumplir con los destinos específicos. Lo que se ha querido es ser responsable y realista, incluyendo en el Presupuesto Nacional las partidas de conformidad con los recursos con que efectivamente cuente el Poder Ejecutivo, sin comprometer lo que no se tiene y respetando el principio de equilibrio presupuestario, que resguarda el citado numeral 179. Indica que los recursos públicos no alcanzan para financiar en su totalidad los destinos específicos provenientes de leyes ordinarias, y en esa medida existe la imposibilidad material para cumplir con la totalidad de dichos destinos y de eso tiene conocimiento la Sala Constitucional, pues han expresado, en reiteradas ocasiones, que la inclusión total de esos recursos dentro del Presupuesto Nacional, excede éste, aun si no se giran en su totalidad. Ello es llevar al Poder Ejecutivo a un incumplimiento, pues al no contar con los ingresos necesarios para financiarlos, ni tener potestad para crear nuevos ingresos o derogar leyes que asignan destinos específicos, se verá en la obligación de desatender derechos fundamentales, por ejemplo, podría tener que despedir funcionarios públicos, no pagar a los pensionados con cargo del Presupuesto Nacional o dejar de atender el servicio de la deuda pública con el consiguiente debacle económico que eso conlleva. Sencillamente el Estado costarricense no dispone de los recursos que le permitan pagar la totalidad de los montos establecidos en las obligaciones señaladas en esas leyes, sino que lo ha hecho conforme a la realidad de las finanzas públicas, pero sin desatender a ninguna de ellas. Solicita se declare sin lugar el recurso.

3.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.- Objeto del recurso. La recurrente objeta que el Poder Ejecutivo no gire al IFAM lo correspondiente al 2% del producto de impuesto de ventas que legalmente le corresponde.

II.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

<![if !supportLists]>a. <![endif]>La Ley de Impuesto General sobre las Ventas, No. 6826 del 8 de noviembre de 1982, estableció, en su transitorio IV, que se girará el porcentaje asignado al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal en la Ley No. 5662 del 23 de diciembre de 1974, que inicialmente había sido establecido en la Ley No. 3914 del 17 de julio de 1967 (hecho no controvertido).

<![if !supportLists]>b. <![endif]>El Ministerio de Hacienda no está girando al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, el porcentaje que legalmente le corresponde del impuesto general sobre las ventas (informe de la autoridad recurrida).

III.- Sobre el fondo. Acerca del tema de los destinos específicos, es decir, sobre el principio presupuestario de la no afectación de los recursos, el cual sólo tiene cobertura constitucional, en nuestro medio, en su expresión contable (artículo 185 Constitución Política), la Sala Constitucional ha sostenido varios criterios, aunque en las últimas resoluciones asume la postura de que el legislador presupuestario se encuentra vinculado al legislador ordinario. Originalmente, había sentado el criterio que, independientemente, de que el legislador no presupuestario hubiera establecido destinos para los ingresos del Estado y de la validez de tales pretensiones, era al legislador presupuestario a quien le correspondía la materia del gasto y su destino (véase el voto No. 1994-005754 de las 14:54 hrs del 4 de octubre de 1994). Por su parte, en las resoluciones números 1995-000513 y 1995-000514, había indicado que la autorización presupuestaria no llevaba aparejada la obligación de ejecutar el gasto total aprobado por el Parlamento. Al respecto expresó lo siguiente:

“La Sala estima que interpretar, como lo hace el recurso, que se deba obligar al Poder Ejecutivo a realizar un pago que no se encuentra en los supuestos que prevé el artículo 122 constitucional, esto es, que se deban pagar todas las transferencias que aparecen en el presupuesto, sin permitirle hacer valoraciones generales de oportunidad y conveniencia del gasto para la Hacienda Pública, implicaría desconocer la función de administración que constitucionalmente le es atribuida como propia.

IV).- El concepto de "autorización presupuestaria", presupone la obligación de la Administración de recaudar los ingresos, mientras que no es forzoso utilizar íntegramente los montos de los gastos. Además, por la misma naturaleza de la Ley de Presupuesto, la Sala no puede admitir que la simple previsión en ella de una partida específica para un determinado gasto o beneficiario, según sea el caso, transforme al objeto en una ineludible obligación de hacer o haga al beneficiario acreedor de un derecho subjetivo y que el Poder Ejecutivo, como consecuencia y sin causa alguna reconocida, esté automáticamente obligado a desembolsar el monto destinado. Como bien lo indica la Contraloría General de la República en su informe a la Sala, la autorización legislativa del límite del gasto no conlleva que la previsión presupuestaria tenga que agotarse íntegramente y la administración, de acuerdo con sus prioridades, comprometerá los recursos económicos con que efectivamente cuente, durante todo el proceso de ejecución del presupuesto”.

Hasta el año de 1995 la postura de la Sala Constitucional se podía resumir de la siguiente manera:

1.-En materia de gasto (límites y destino), la ley presupuestaria podía modificar el derecho objetivo precedente.

2.-Las autorizaciones de los gastos contenidas en una ley de presupuesto no conllevaba la obligación para el Poder Ejecutivo de ejecutar el total autorizado. Dentro del marco de sus potestades de administración, correspondía al Poder Ejecutivo decidir el monto de los recursos económicos que comprometería de conformidad con sus prioridades y la situación económica del país.

Esa construcción jurisprudencial, elaborada durante años, fue cambiada por la Sala Constitucional en el voto No. 1999-009317 de las 10:15 hrs del 26 de noviembre del 1999, (opinión consultiva), con el voto salvado del Magistrado Arguedas Ramírez, al disponer que el legislador presupuestario no puede variar el destino de los fondos a los que el legislador ordinario señaló uno previamente. Y con base en el principio de caja única (expresión contable del principio de la no afectación de los recursos), que se desprende del artículo 185 de la Constitución Política, tales recursos deben ser incluidos en el presupuesto ordinario de la República. Según puede observarse, en esta nueva postura, se modifican las reglas que estuvieron vigentes en esta materia hasta el 26 de noviembre de 1999. Se fija un nuevo criterio, diametralmente opuesto al anterior, que tiene serias implicaciones no solo de naturaleza jurídica sino económica. Para el año 2002, en una votación dividida –cuatro contra tres-, mantiene la tesis de la constitucionalidad de los impuestos con destino específico para ingresos de naturaleza fiscal, sin embargo, vuelve a la tesis original al establecer “(…) que la simple previsión en ella de una partida específica para un determinado beneficiario haga a éste acreedor de un derechos subjetivo y que el Poder Ejecutivo, sin causa alguna reconocida, esté automáticamente obligado a presupuestar y desembolsar el monto destinado; que la autorización legislativa de un gasto no conlleva que la previsión presupuestaria tenga que agotarse íntegramente y que la administración, de acuerdo con sus prioridades comprometerá únicamente los recursos con que efectivamente cuente. Lo que implica una visión más allá del deber por parte del Poder Ejecutivo de presupuestar los destinos específicos no estrictamente en el cuantum establecido por ley, sino ajustándolo a la realidad nacional actual y buscando una buena gobernabilidad” (véase el voto No. 2002-004884 de las 14:59 hrs del 22 de mayo del 2002). En este caso introdujo un matiz, al aclarar que cuando se trata de los programas sociales que ya han sido gestados, debían continuar funcionando de acuerdo con las prioridades del Estado y al razonable uso de los recursos públicos. En resumen, aceptó la tesis de que el legislador presupuestario no estaba vinculado por el ordinario, salvo en los casos de fondos “atados” constitucionalmente y aquellos que se destinan a los programas sociales. Posteriormente, vuelve a la tesis de que el legislador presupuestario queda sujeto a lo dispuesto por el legislador ordinario, por lo que no puede variar el destino asignado por éste a los recursos (véase el voto No. 2004-011165 de las 9:56 hrs del 8 de octubre del 2004). Finalmente, en la resolución No. 2004-014247 de las 14:10 hrs del 15 de diciembre del 2004 (opinión consultiva), el Tribunal ha seguido esta postura, adicionando la tesis de la licitud constitucional de los destinos específicos vinculados al desarrollo progresivo de los derechos fundamentales. “Bajo esta inteligencia, en la medida que los destinos tributarios específicos estén orientados a desarrollar, fortalecer y actuar los derechos fundamentales, sobre todo los de prestación, resultan sustancialmente conformes con el Derecho de la Constitución”. Dicho lo anterior, y bajo una mejor ponderación, la postura del Tribunal es que el legislador presupuestario no está vinculado por el ordinario, salvo en los casos de fondos “atados” constitucionalmente y aquellos que se destinan a financiar los programas sociales. En relación con los primeros, por imperativo constitucional. En cuanto a los segundos, porque el constituyente originario optó por un Estado social de Derecho, lo que conlleva una vinculación de los poderes públicos a esta realidad jurídica y social. Ergo, en este último caso, el Poder Ejecutivo, en la medida que los ingresos así lo permitan, tiene la obligación de financiar los programas sociales para mantener y profundizar el Estado social de Derecho. Nótese que tanto en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales como en el Protocolo de San Salvador, que adiciona los derechos económicos, sociales y culturales a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se condicionan estos derechos a la disponibilidad de los recursos, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, su plena efectividad (artículos 2 y 1, respectivamente). Así, en vista de que la pretensión de la recurrente no es subsumible en ninguna de las dos excepciones señaladas, el recurso de amparo debe ser declarado sin lugar, como en efecto se hace.

IV.- Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho, Jinesta Lobo y Cruz Castro.

Por tanto:

Se declara sin lugar el recurso. Los Magistrados Armijo Sancho, Jinesta Lobo y Cruz Castro salvan el voto y declaran con lugar el recurso con todas sus consecuencias.

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Luis Paulino Mora M. Gilbeth Armijo S Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO SANCHO, JINESTA LOBO Y CRUZ CASTRO, CON REDACCION DEL SEGUNDO Los suscritos Magistrados salvamos el voto y declaramos con lugar el recurso, con sustento en las siguientes consideraciones:

Xenia Lozano Makay, planteó el recurso de amparo a favor de la Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela (FEDOMA). La recurrente alegó que el Ministerio de Hacienda se niega a girar al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), el monto de 2% del producto del impuesto sobre las ventas, con el objetivo de formar un fondo de capital, por medio del cual se financiaría a los gobiernos locales mediante créditos para la construcción de obras sanitarias y de saneamiento ambiental, esto, de conformidad con el artículo 35 de la Ley No. 3914 y sus reformas (norma aplicable, de acuerdo con el dictamen No. C - 234 – 2010 de 16 de noviembre de 2010, de la Procuraduría General de la República). La mayoría de la Sala Constitucional - luego de analizar las diversas posiciones que, históricamente, este Tribunal ha asumido sobre el tema - optó por considerar como regla la no vinculatoriedad del legislador presupuestario, al ordinario, salvo: a) cuando se trate de fondos comprometidos constitucionalmente y, b) aquellos que se destinan a financiar los programas sociales. Al no encontrarse el presente asunto en alguna de las excepciones descritas, el recurso fue desestimado. Sin embargo, nosotros disentimos de las valoraciones efectuadas Indudablemente, la omisión de transferir los fondos aludidos al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), tiene repercusiones directas en la constitución del fondo de capital destinado a otorgar créditos para la edificación de obras sanitarias y saneamiento ambiental. Consideramos, respetuosamente, que el voto de mayoría pierde de vista que, a tenor de lo preceptuado por el articulo 50 de la Constitución Política "(…) Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (…) El Estado garantizará, defenderá v preservará ese derecho (…) " (el énfasis no pertenece al original). Sin lugar a dudas, con la decisión tomada, el Ministerio de Hacienda obstaculiza el desarrollo de proyectos que redundarían, no solamente en la progresiva realización del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado - obligación que pesa sobre el Estado costarricense, centralizado y descentralizado, según se desprende de la lectura del citado numeral, así como del ordinal 169 del supremo cuerpo normativo, que confiere a la corporaciones municipales la administración de los intereses y servicios locales - sino sobre la protección del derecho a la salud y a la vida, profundamente vinculados al anterior. Es por lo expuesto que nos separamos del criterio de mayoría y declaramos con lugar el recurso con sus consecuencias.

Gilberth Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencia clave Sentencias Relacionadas Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: PODER EJECUTIVO Subtemas:

PRESUPUESTO.

015760-11. PODER EJECUTIVO. EL LEGISLADOR PRESUPUESTARIO NO SE ENCUENTRA VINCULADO AL LEGISLADOR ORDINARIO, SALVO DOS EXCECPCIONES. SE CONDICIONA LA DISPONIBILIDAD DE RECURSOS. SIN LUGAR “(…) Dicho lo anterior, y bajo una mejor ponderación, la postura del Tribunal es que el legislador presupuestario no está vinculado por el ordinario, salvo en los casos de fondos “atados” constitucionalmente y aquellos que se destinan a financiar los programas sociales. En relación con los primeros, por imperativo constitucional. En cuanto a los segundos, porque el constituyente originario optó por un Estado social de Derecho, lo que conlleva una vinculación de los poderes públicos a esta realidad jurídica y social. Ergo, en este último caso, el Poder Ejecutivo, en la medida que los ingresos así lo permitan, tiene la obligación de financiar los programas sociales para mantener y profundizar el Estado social de Derecho. Nótese que tanto en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales como en el Protocolo de San Salvador, que adiciona los derechos económicos, sociales y culturales a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se condicionan estos derechos a la disponibilidad de los recursos, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, su plena efectividad (artículos 2 y 1, respectivamente). Así, en vista de que la pretensión de la recurrente no es subsumible en ninguna de las dos excepciones señaladas, el recurso de amparo debe ser declarado sin lugar, como en efecto se hace. (…)” VCG08/2020 ... Ver más Otras Referencias: Sentencia: 513-95, 514-95, 9317-99, 14247-04 Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: TRIBUTARIO Subtemas:

IMPUESTOS.

015760-11. TRIBUTARIO. MINISTERIO DE HACIENDA NO GIRA AL IFAM EL 2% DEL PRODUCTO DE IMPUESTO DE VENTAS (IMPUESTO DE DESTINO ESPECÍFICO). SE CONDICIONA LA DISPONIBILIDAD DE RECURSOS. VCG08/2020 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto salvado Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: TRIBUTARIO Subtemas:

IMPUESTOS.

VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO SANCHO, JINESTA LOBO Y CRUZ CASTRO, CON REDACCION DEL SEGUNDO Los suscritos Magistrados salvamos el voto y declaramos con lugar el recurso, con sustento en las siguientes consideraciones:

Xenia Lozano Makay, planteó el recurso de amparo a favor de la Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela (FEDOMA). La recurrente alegó que el Ministerio de Hacienda se niega a girar al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), el monto de 2% del producto del impuesto sobre las ventas, con el objetivo de formar un fondo de capital, por medio del cual se financiaría a los gobiernos locales mediante créditos para la construcción de obras sanitarias y de saneamiento ambiental, esto, de conformidad con el artículo 35 de la Ley No. 3914 y sus reformas (norma aplicable, de acuerdo con el dictamen No. C - 234 – 2010 de 16 de noviembre de 2010, de la Procuraduría General de la República). La mayoría de la Sala Constitucional - luego de analizar las diversas posiciones que, históricamente, este Tribunal ha asumido sobre el tema - optó por considerar como regla la no vinculatoriedad del legislador presupuestario, al ordinario, salvo: a) cuando se trate de fondos comprometidos constitucionalmente y, b) aquellos que se destinan a financiar los programas sociales. Al no encontrarse el presente asunto en alguna de las excepciones descritas, el recurso fue desestimado. Sin embargo, nosotros disentimos de las valoraciones efectuadas Indudablemente, la omisión de transferir los fondos aludidos al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), tiene repercusiones directas en la constitución del fondo de capital destinado a otorgar créditos para la edificación de obras sanitarias y saneamiento ambiental. Consideramos, respetuosamente, que el voto de mayoría pierde de vista que, a tenor de lo preceptuado por el articulo 50 de la Constitución Política "(…) Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (…) El Estado garantizará, defenderá v preservará ese derecho (…) " (el énfasis no pertenece al original). Sin lugar a dudas, con la decisión tomada, el Ministerio de Hacienda obstaculiza el desarrollo de proyectos que redundarían, no solamente en la progresiva realización del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado - obligación que pesa sobre el Estado costarricense, centralizado y descentralizado, según se desprende de la lectura del citado numeral, así como del ordinal 169 del supremo cuerpo normativo, que confiere a la corporaciones municipales la administración de los intereses y servicios locales - sino sobre la protección del derecho a la salud y a la vida, profundamente vinculados al anterior. Es por lo expuesto que nos separamos del criterio de mayoría y declaramos con lugar el recurso con sus consecuencias.

Gilberth Armijo S. / Ernesto Jinesta L. / Fernando Cruz C.

VCG08/2020 ... Ver más Res: Nº 2011-015760 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas y cuarenta y tres minutos del dieciséis de noviembre del dos mil once.

Recurso de amparo interpuesto por X.L.M., a favor de la F.E.D.O.M.A., contra el Ministro de Hacienda.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las trece horas treinta y seis minutos del veintiocho de julio del dos mil once, la recurrente interpone recurso de amparo contra el Ministro de Hacienda y manifiesta que la Ley 3914 del 17 de julio de 1967, Ley de Impuesto sobre las Ventas, dispuso de manera expresa, en el artículo 35 un destino específico para el 3% de la recaudación, a fin de que el Poder Ejecutivo lo direccionara a obras de alcantarillado. Señala que por medio de la Ley 5662 de 23 de diciembre de 1974, denominada Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, el citado artículo 35 fue reformado, donde se estableció que el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) tenía derecho a un 2% del producto del impuesto de ventas para formar un fondo de capital, por medio del cual se financiaría a los gobiernos locales a través de créditos para la realización de obras sanitarias y de saneamiento ambiental. Menciona que la Ley 5662 en su Transitorio IV, dispuso asignar el 50% del total del 2% citado a la Municipalidad de San José para la realización de obras de entubamiento y canalización de los ríos María Aguilar, Torres y Ocloro entre otros, y una vez concluidas el producto total del 2% pasará íntegramente al IFAM para los fines del artículo 35. Manifiesta, que con posterioridad, por Ley 6826 del 8 de noviembre de 1982, que regula el impuesto general sobre las ventas, en el artículo 23, se dispone una derogatoria general de la normativa que regule de forma diferente lo concerniente al impuesto de ventas; sin embargo, en lo que se refiere al porcentaje del impuesto de ventas asignado al IFAM, en el referido transitorio, se dejó incólume, manteniéndose el porcentaje asignado.

2.- Informa bajo juramento F.H.A., en su condición de Ministro de Hacienda (escrito presentado a las 14:50 hrs del 9 de agosto del 2011), que en los últimos tiempos ha existido un recurrente proceder de la Asamblea Legislativa, al aprobar destinos específicos sin fuente y omitiendo tener cuenta el numeral 179 Constitucional, lo que conlleva a una serie de problemas presupuestarios, surgiendo la imposibilidad material para el Poder Ejecutivo de cumplir estas asignaciones, pues el dinero que se recauda con el impuesto de ventas en este caso específico, se ha destinado para financiar una serie de gastos constitucionales y legales, incumpliéndose así con lo preceptuado por el artículo constitucional ya citado, el cual establece expresamente que la Asamblea Legislativa no puede aumentar los gastos presupuestados por el Poder Ejecutivo si no ha señalado los nuevos ingresos que los cubrirán, previo informe de la Contraloría General de la República. Señala que la actuación del Ministerio de Hacienda ha ido encaminada a cumplir en la medida de las reales posibilidades con lo establecido en la norma. En ningún momento se ha pretendido desconocer la importancia de las funciones del IFAM, ni incumplir con los destinos específicos. Lo que se ha querido es ser responsable y realista, incluyendo en el Presupuesto Nacional las partidas de conformidad con los recursos con que efectivamente cuente el Poder Ejecutivo, sin comprometer lo que no se tiene y respetando el principio de equilibrio presupuestario, que resguarda el citado numeral 179. Indica que los recursos públicos no alcanzan para financiar en su totalidad los destinos específicos provenientes de leyes ordinarias, y en esa medida existe la imposibilidad material para cumplir con la totalidad de dichos destinos y de eso tiene conocimiento la Sala Constitucional, pues han expresado, en reiteradas ocasiones, que la inclusión total de esos recursos dentro del Presupuesto Nacional, excede éste, aun si no se giran en su totalidad. Ello es llevar al Poder Ejecutivo a un incumplimiento, pues al no contar con los ingresos necesarios para financiarlos, ni tener potestad para crear nuevos ingresos o derogar leyes que asignan destinos específicos, se verá en la obligación de desatender derechos fundamentales, por ejemplo, podría tener que despedir funcionarios públicos, no pagar a los pensionados con cargo del Presupuesto Nacional o dejar de atender el servicio de la deuda pública con el consiguiente debacle económico que eso conlleva. Sencillamente el Estado costarricense no dispone de los recursos que le permitan pagar la totalidad de los montos establecidos en las obligaciones señaladas en esas leyes, sino que lo ha hecho conforme a la realidad de las finanzas públicas, pero sin desatender a ninguna de ellas. Solicita se declare sin lugar el recurso.

3.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.- Objeto del recurso. La recurrente objeta que el Poder Ejecutivo no gire al IFAM lo correspondiente al 2% del producto de impuesto de ventas que legalmente le corresponde.

II.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

<![if !supportLists]>a. <![endif]>La Ley de Impuesto General sobre las Ventas, No. 6826 del 8 de noviembre de 1982, estableció, en su transitorio IV, que se girará el porcentaje asignado al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal en la Ley No. 5662 del 23 de diciembre de 1974, que inicialmente había sido establecido en la Ley No. 3914 del 17 de julio de 1967 (hecho no controvertido).

<![if !supportLists]>b. <![endif]>El Ministerio de Hacienda no está girando al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, el porcentaje que legalmente le corresponde del impuesto general sobre las ventas (informe de la autoridad recurrida).

III.- Sobre el fondo. Acerca del tema de los destinos específicos, es decir, sobre el principio presupuestario de la no afectación de los recursos, el cual sólo tiene cobertura constitucional, en nuestro medio, en su expresión contable (artículo 185 Constitución Política), la Sala Constitucional ha sostenido varios criterios, aunque en las últimas resoluciones asume la postura de que el legislador presupuestario se encuentra vinculado al legislador ordinario. Originalmente, había sentado el criterio que, independientemente, de que el legislador no presupuestario hubiera establecido destinos para los ingresos del Estado y de la validez de tales pretensiones, era al legislador presupuestario a quien le correspondía la materia del gasto y su destino (véase el voto No. 1994-005754 de las 14:54 hrs del 4 de octubre de 1994). Por su parte, en las resoluciones números 1995-000513 y 1995-000514, había indicado que la autorización presupuestaria no llevaba aparejada la obligación de ejecutar el gasto total aprobado por el Parlamento. Al respecto expresó lo siguiente:

“La Sala estima que interpretar, como lo hace el recurso, que se deba obligar al Poder Ejecutivo a realizar un pago que no se encuentra en los supuestos que prevé el artículo 122 constitucional, esto es, que se deban pagar todas las transferencias que aparecen en el presupuesto, sin permitirle hacer valoraciones generales de oportunidad y conveniencia del gasto para la Hacienda Pública, implicaría desconocer la función de administración que constitucionalmente le es atribuida como propia.

IV).- El concepto de "autorización presupuestaria", presupone la obligación de la Administración de recaudar los ingresos, mientras que no es forzoso utilizar íntegramente los montos de los gastos. Además, por la misma naturaleza de la Ley de Presupuesto, la Sala no puede admitir que la simple previsión en ella de una partida específica para un determinado gasto o beneficiario, según sea el caso, transforme al objeto en una ineludible obligación de hacer o haga al beneficiario acreedor de un derecho subjetivo y que el Poder Ejecutivo, como consecuencia y sin causa alguna reconocida, esté automáticamente obligado a desembolsar el monto destinado. Como bien lo indica la Contraloría General de la República en su informe a la Sala, la autorización legislativa del límite del gasto no conlleva que la previsión presupuestaria tenga que agotarse íntegramente y la administración, de acuerdo con sus prioridades, comprometerá los recursos económicos con que efectivamente cuente, durante todo el proceso de ejecución del presupuesto”.

Hasta el año de 1995 la postura de la Sala Constitucional se podía resumir de la siguiente manera:

1.-En materia de gasto (límites y destino), la ley presupuestaria podía modificar el derecho objetivo precedente.

2.-Las autorizaciones de los gastos contenidas en una ley de presupuesto no conllevaba la obligación para el Poder Ejecutivo de ejecutar el total autorizado. Dentro del marco de sus potestades de administración, correspondía al Poder Ejecutivo decidir el monto de los recursos económicos que comprometería de conformidad con sus prioridades y la situación económica del país.

Esa construcción jurisprudencial, elaborada durante años, fue cambiada por la Sala Constitucional en el voto No. 1999-009317 de las 10:15 hrs del 26 de noviembre del 1999, (opinión consultiva), con el voto salvado del Magistrado Arguedas Ramírez, al disponer que el legislador presupuestario no puede variar el destino de los fondos a los que el legislador ordinario señaló uno previamente. Y con base en el principio de caja única (expresión contable del principio de la no afectación de los recursos), que se desprende del artículo 185 de la Constitución Política, tales recursos deben ser incluidos en el presupuesto ordinario de la República. Según puede observarse, en esta nueva postura, se modifican las reglas que estuvieron vigentes en esta materia hasta el 26 de noviembre de 1999. Se fija un nuevo criterio, diametralmente opuesto al anterior, que tiene serias implicaciones no solo de naturaleza jurídica sino económica. Para el año 2002, en una votación dividida –cuatro contra tres-, mantiene la tesis de la constitucionalidad de los impuestos con destino específico para ingresos de naturaleza fiscal, sin embargo, vuelve a la tesis original al establecer “(…) que la simple previsión en ella de una partida específica para un determinado beneficiario haga a éste acreedor de un derechos subjetivo y que el Poder Ejecutivo, sin causa alguna reconocida, esté automáticamente obligado a presupuestar y desembolsar el monto destinado; que la autorización legislativa de un gasto no conlleva que la previsión presupuestaria tenga que agotarse íntegramente y que la administración, de acuerdo con sus prioridades comprometerá únicamente los recursos con que efectivamente cuente. Lo que implica una visión más allá del deber por parte del Poder Ejecutivo de presupuestar los destinos específicos no estrictamente en el cuantum establecido por ley, sino ajustándolo a la realidad nacional actual y buscando una buena gobernabilidad” (véase el voto No. 2002-004884 de las 14:59 hrs del 22 de mayo del 2002). En este caso introdujo un matiz, al aclarar que cuando se trata de los programas sociales que ya han sido gestados, debían continuar funcionando de acuerdo con las prioridades del Estado y al razonable uso de los recursos públicos. En resumen, aceptó la tesis de que el legislador presupuestario no estaba vinculado por el ordinario, salvo en los casos de fondos “atados” constitucionalmente y aquellos que se destinan a los programas sociales. Posteriormente, vuelve a la tesis de que el legislador presupuestario queda sujeto a lo dispuesto por el legislador ordinario, por lo que no puede variar el destino asignado por éste a los recursos (véase el voto No. 2004-011165 de las 9:56 hrs del 8 de octubre del 2004). Finalmente, en la resolución No. 2004-014247 de las 14:10 hrs del 15 de diciembre del 2004 (opinión consultiva), el Tribunal ha seguido esta postura, adicionando la tesis de la licitud constitucional de los destinos específicos vinculados al desarrollo progresivo de los derechos fundamentales. “Bajo esta inteligencia, en la medida que los destinos tributarios específicos estén orientados a desarrollar, fortalecer y actuar los derechos fundamentales, sobre todo los de prestación, resultan sustancialmente conformes con el Derecho de la Constitución”. Dicho lo anterior, y bajo una mejor ponderación, la postura del Tribunal es que el legislador presupuestario no está vinculado por el ordinario, salvo en los casos de fondos “atados” constitucionalmente y aquellos que se destinan a financiar los programas sociales. En relación con los primeros, por imperativo constitucional. En cuanto a los segundos, porque el constituyente originario optó por un Estado social de Derecho, lo que conlleva una vinculación de los poderes públicos a esta realidad jurídica y social. Ergo, en este último caso, el Poder Ejecutivo, en la medida que los ingresos así lo permitan, tiene la obligación de financiar los programas sociales para mantener y profundizar el Estado social de Derecho. Nótese que tanto en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales como en el Protocolo de San Salvador, que adiciona los derechos económicos, sociales y culturales a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se condicionan estos derechos a la disponibilidad de los recursos, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, su plena efectividad (artículos 2 y 1, respectivamente). Así, en vista de que la pretensión de la recurrente no es subsumible en ninguna de las dos excepciones señaladas, el recurso de amparo debe ser declarado sin lugar, como en efecto se hace.

IV.- Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho, Jinesta Lobo y Cruz Castro.

Por tanto:

Se declara sin lugar el recurso. Los Magistrados Armijo Sancho, Jinesta Lobo y Cruz Castro salvan el voto y declaran con lugar el recurso con todas sus consecuencias.

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Luis Paulino Mora M. Gilbeth Armijo S Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO SANCHO, JINESTA LOBO Y CRUZ CASTRO, CON REDACCION DEL SEGUNDO Los suscritos Magistrados salvamos el voto y declaramos con lugar el recurso, con sustento en las siguientes consideraciones:

Xenia Lozano Makay, planteó el recurso de amparo a favor de la Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela (FEDOMA). La recurrente alegó que el Ministerio de Hacienda se niega a girar al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), el monto de 2% del producto del impuesto sobre las ventas, con el objetivo de formar un fondo de capital, por medio del cual se financiaría a los gobiernos locales mediante créditos para la construcción de obras sanitarias y de saneamiento ambiental, esto, de conformidad con el artículo 35 de la Ley No. 3914 y sus reformas (norma aplicable, de acuerdo con el dictamen No. C - 234 – 2010 de 16 de noviembre de 2010, de la Procuraduría General de la República). La mayoría de la Sala Constitucional - luego de analizar las diversas posiciones que, históricamente, este Tribunal ha asumido sobre el tema - optó por considerar como regla la no vinculatoriedad del legislador presupuestario, al ordinario, salvo: a) cuando se trate de fondos comprometidos constitucionalmente y, b) aquellos que se destinan a financiar los programas sociales. Al no encontrarse el presente asunto en alguna de las excepciones descritas, el recurso fue desestimado. Sin embargo, nosotros disentimos de las valoraciones efectuadas Indudablemente, la omisión de transferir los fondos aludidos al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), tiene repercusiones directas en la constitución del fondo de capital destinado a otorgar créditos para la edificación de obras sanitarias y saneamiento ambiental. Consideramos, respetuosamente, que el voto de mayoría pierde de vista que, a tenor de lo preceptuado por el articulo 50 de la Constitución Política "(…) Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (…) El Estado garantizará, defenderá v preservará ese derecho (…) " (el énfasis no pertenece al original). Sin lugar a dudas, con la decisión tomada, el Ministerio de Hacienda obstaculiza el desarrollo de proyectos que redundarían, no solamente en la progresiva realización del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado - obligación que pesa sobre el Estado costarricense, centralizado y descentralizado, según se desprende de la lectura del citado numeral, así como del ordinal 169 del supremo cuerpo normativo, que confiere a la corporaciones municipales la administración de los intereses y servicios locales - sino sobre la protección del derecho a la salud y a la vida, profundamente vinculados al anterior. Es por lo expuesto que nos separamos del criterio de mayoría y declaramos con lugar el recurso con sus consecuencias.

Gilberth Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

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