Citizen Participation and Land Use Certificates for Telecommunications TowersParticipación ciudadana y certificados de uso de suelo para torres de telecomunicaciones

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours and five minutes on January twentieth, two thousand twelve.

Amparo action filed by XXXXXXX, identity card […], against the NATIONAL ENVIRONMENTAL TECHNICAL SECRETARIAT and the MUNICIPALITY OF ESPARZA, PUNTARENAS.

Whereas:

1.- By brief received at the Chamber's Secretariat at 1:07 p.m. on September twenty-second, two thousand eleven, the petitioner files an amparo action and states that with authorization from the National Environmental Technical Secretariat (SETENA), the construction company Compañía Las Torres DCR Sociedad Anónima is building a mobile telephone tower in the community of Esparza de Puntarenas. However, the respondent authority has not provided the necessary information about the project to the inhabitants of the affected area, which she considers violates her fundamental rights.

2.- Uriel Juárez Baltodano, in his capacity as Secretary of the National Environmental Technical Secretariat, reports under oath that the information provided by the petitioner is insufficient to determine which project is involved, since there are a significant number of Cellular Telephone Tower projects in the Esparza area in the name of the Company Las Torres DCR Sociedad Anónima. He requests that the action be dismissed.

3.- Asdrúbal Calvo Cháves, in his capacity as Municipal Mayor of Esparza, reports under oath that as of this date, the company Las Torres DCR Sociedad Anónima has not constructed the work indicated by the petitioner on the property she herself indicated. In addition to the above, the proposed General Regulation for Municipal Telecommunications Licenses (Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones) was duly perfected upon publication in Gazette No. 171 of September 6, 2011; this publication was preceded by those made in the same official medium on July 13, 2011, No. 135, and July 19, 2011, No. 139. He adds that in said publications, the legal deadline was respected so that citizens could make statements and issue objections; in due course, they proceeded to analyze and respond to all observations made, as established by the Municipal Code in Article 43. He requests that the action be dismissed.

4.- In the proceedings followed, the legal requirements have been observed. Drafted by Magistrate Piza R.; and,

Considering:

I.- Proven facts. Of importance for the decision in this matter, the following facts are deemed duly demonstrated: a) that as of this date, the company Las Torres DCR Sociedad Anónima has not constructed the work indicated by the petitioner on the property she herself indicated (see report); b) that the proposal for the General Regulation for Municipal Telecommunications Licenses of the Municipality of Esparza was perfected upon publication in Gazette No. 171 of September 6, 2011; this publication was preceded by those made in the same official medium on July 13, 2011, No. 135, and July 19, 2011, No. 139 (see report).

II.- On the merits. By interlocutory judgment No. 2011-13198 at eighteen hours and twelve minutes on September twenty-seventh, two thousand eleven, this Chamber dismisses the action on the merits regarding the alleged violation of the right to health and the enjoyment of a healthy and ecologically balanced environment, since it indicated that in light of the elements of conviction contributed to the process and the scientific information existing to date, the installation of cellular telephone towers does not imply an undue threat or risk to the health of persons or to the environment. Consequently, it was considered that the appropriate course was to dismiss the action regarding the alleged violation of the right to health. However, the Chamber considered that the amparo must be admitted regarding the alleged violation of the right to citizen participation, by virtue of what was indicated by the petitioners in the sense that prior to authorizing the installation of the mobile telephone tower in the mentioned locality, participation was not granted to the residents of the area to provide them with information about the doubts and concerns they presented as a consequence of the presumed damage to health and to the electrical systems of the homes.

III.On the lack of disclosure and the Community Communication Plan. The petitioner refers to the fact that the necessary disclosure to the residents of the area regarding the construction of the telecommunications tower and the effects this may produce on persons was not carried out. In this regard, in judgment No. 2011-015288 at 4:23 p.m. on November 8, 2011, this Tribunal ordered the following:

³ («) As can be inferred, the developing company was obligated to comply with the disclosure plan (plan de divulgación) presented before that body, so that, prior to the start of works, it must inform said Technical Secretariat of its results. Thus, considering that the construction permit has not yet been granted by the respondent municipality, the amparo is premature. Apparently, according to the terms of the resolution that granted environmental viability (viabilidad ambiental), the developing company still has time to implement said disclosure plan claimed by the petitioner. In any case, as has been previously held, the verification of compliance with legal requirements for communication to the community of a project of this nature does not fall to be elucidated in this jurisdiction (judgments Nos. 5516-2011 at 12:31 hrs. on April 29, 2011, and 8316-2011 at 11:44 hrs. on June 24, 2011, the latter drafted by the presiding Magistrate).

Likewise, in judgment No. 2011-008316 at 11:44 a.m. on June 24, 2011, this Tribunal indicated that:

³ («) thus, this Tribunal does not consider that any fundamental right of the petitioner has been violated, since as indicated, the verification of compliance with legal requirements for communication to the community of a project of this nature does not fall to be elucidated in this jurisdiction and, in any case, as was accredited, the respondent authority has followed up on the legal right claimed by the protected party, who, if she considers in any case that it does not conform to the legal parameters, must resort, if she deems it appropriate, to the corresponding contentious-administrative jurisdiction («)´.

The transcribed text being fully applicable to the matter under study and there being no reasons to vary the criterion, the appropriate course is to rule out that the claimed grievance has occurred.

IV.- On the lack of public hearing prior to the approval of municipal permits. Finally, the protected party accuses that the municipal regulation on the construction, installation, and operation of telecommunications antennas was not submitted to public discussion, as established by the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana). In that sense, what was ordered by the Chamber in recent vote No. 015763-2011 at 9:46 a.m. on November 16, 2011, must be outlined:

IV.- RELEVANCE OF TELECOMMUNICATIONS INFRASTRUCTURE FOR THE DEVELOPMENT OF PEOPLES IN PUBLIC INTERNATIONAL LAW. PRIOR COMMITMENTS UNDERTAKEN BY THE COSTA RICAN STATE. The Costa Rican State has been a member of the International Telecommunication Union (ITU), a specialized agency of the United Nations, since September 13, 1936. Through Law No. 8100 of April 4, 2002, the Constitution and Convention of the International Telecommunication Union (Geneva, December 22, 1992) and the amendment instrument to the Constitution and Convention of the International Telecommunication Union (Kyoto 1994) were approved. In the ITU Constitution, there appear objectives such as the improvement and rational use of all kinds of telecommunications, increasing the performance of telecommunication services, increasing their use and generalizing their utilization by the public to the maximum extent, promoting the extension of the benefits of new telecommunication technologies to all inhabitants of the planet, the creation, development, and improvement of telecommunication facilities and networks in developing countries by all available means, etc. (article 1). Article 6 of the ITU Constitution, regarding the execution of the Union's instruments, obligates member States to observe and abide by the provisions of the Constitution, the Convention, and the Administrative Regulations. Among the resolutions adopted by the Plenipotentiary Conference—the body provided for in the ITU Constitution, composed of delegates from each of the State parties and meeting every four years—several highlight the relevance of telecommunications infrastructure; thus, in No. 22, it is recognized ³that the development of telecommunications/ICT infrastructure and services is a sine qua non condition for social and economic development´, in No. 25 it is considered that³further development of national telecommunications/information and communication technology (ICT) infrastructure will help reduce digital divides at the national and global levels´, in No. 71 (Strategic Plan of the Union for 2012-2015), it is indicated that the ³Strategic Goal of the ITU Telecommunication Development Sector has as one of its aspects ³to promote the availability of infrastructure and foster an enabling environment for the development of ICT infrastructure («)´and then it is indicated that ³to fully harness the potential offered by telecommunications/ICTs, it is necessary for governments and other parties («) to create an underlying infrastructure that is sufficiently robust to overcome difficulties and at the same time seize opportunities´, in No. 139, it is emphasized ³the indispensable function of telecommunications/ICT infrastructure («) to achieve the goal of digital integration and enable sustainable, widespread, and affordable access to global information´. Furthermore, in the international arena, there are several declarations that highlight the importance of the creation, improvement, and development of telecommunications infrastructure as a key factor for social and economic development, such as the ³Florianópolis Declaration´ of June 21, 2000, the ³Geneva Declaration of Principles´ (First Phase of the World Summit on the Information Society) of December 12, 2003, and its ³Plan of Action´, the ³Tunis Commitment´ (Second Phase of the World Summit on the Information Society) of November 18, 2005, and its ³Agenda´. Specifically, the ³Plan of Action´ of the ³Geneva Declaration of Principles´ in point C.2, called ³Information and communication infrastructure: an essential foundation for the Information Society´, indicates the following: ³9. Infrastructure is central in achieving the goal of digital inclusion, enabling universal, sustainable, ubiquitous and affordable access to ICTs by all, taking into account relevant solutions already in place in developing countries and countries with economies in transition, to provide connectivity and access to remote and marginalized areas at regional and national levels´. It should be noted that Costa Rica participated in the Geneva Declaration of Principles and its Plan of Action with a large participation of seven delegates. In short, the construction, development, improvement, and expansion of a solid and robust telecommunications infrastructure has been enunciated in various instruments of Public International Law as a commitment and an unavoidable obligation of national States, which cannot be left to the discretion of internal, territorial local governments, since it could generate asymmetries, with the consequent lack of standardization and of national development of telecommunications, causing serious harm so that inhabitants can enjoy the benefits of the information society and new information and knowledge technologies.

V.- IMPORTANCE, PUBLIC INTEREST, AND NATIONAL VOCATION OF TELECOMMUNICATIONS INFRASTRUCTURE IN THE CONSTITUTIONAL AND INFRACONSTITUTIONAL ORDER. From a systematic analysis of the current constitutional and infraconstitutional legal order, it is feasible to conclude that infrastructure, in the area of telecommunications, has a relevance that exceeds the local or cantonal sphere, assuming a clear public interest and, of course, establishing itself as a matter that pertains to the national sphere, with even projections in the field of Public International Law, as its development entails compliance with a series of international obligations previously undertaken by the Costa Rican State. In the first place, as this Constitutional Tribunal has indicated, the issue of telecommunications has great constitutional relevance, so much so that Article 121, subsection 14), sub-subsection c), of the Constitution indicates that ³wireless services´ or the electromagnetic spectrum forms part of the constitutional public domain and specifically is a property of the Nation, as it cannot be declassified or removed from the State's domain. The General Telecommunications Law (Ley General de Telecomunicaciones) No. 8642 of June 4, 2008—hereinafter LGT—, when enunciating the guiding principles in this sector, indicates in its Article 3°, subsection i), that there must be an ³optimization of scarce resources´, highlighting that the utilization of telecommunications infrastructure must be ³ («) objective, timely, transparent, non-discriminatory, and efficient, with the dual objective of ensuring effective competition, as well as the expansion and improvement of networks and services´. Precisely, the optimization, weighted utilization, expansion, and improvement of infrastructure and networks in the area of telecommunications respond to the manifest purposes of that regulatory body, such as ensuring the application of the principles of universal access, efficiency, equality, continuity, quality, greater and better coverage, and solidarity in telecommunications (Article 2° LGT). Furthermore, Article 32, subsection d), LGT clearly establishes that the objective of universal access and service and solidarity is achieved, among other means, through the ³development of infrastructure´, given that only with a robust and fully developed infrastructure can the digital divide be reduced, the benefits of the Information and Knowledge Society be enjoyed, and connectivity and the availability of access devices and broadband services be ensured. For its part, the Law of the Regulatory Authority for Public Services (Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos), No. 7593 of August 9, 1993, in its Article 74, modified by the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities of the Telecommunications Sector (Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones) No. 8660 of August 8, 2008, made a declaration of public interest regarding telecommunications infrastructure and networks, stipulating the following: ³Considered an activity of public interest is the establishment, installation, expansion, renovation, and operation of public telecommunications networks or any of their elements´. Such declaration has major repercussions, since it is recognized, by law, that infrastructure in the area involves a clear and unequivocal public or general interest that transcends the local or regional sphere internally within the country, to project itself at the national and international level, by enabling the Costa Rican State to fulfill, in good faith, a series of obligations and commitments undertaken in the context of Public International Law. It should be noted that public interest is defined by Article 113, paragraph 1°, of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) of 1978 ³as the expression of the coinciding individual interests of the administered parties´; for its part, paragraph 2 of the cited provision of the LGAP of 1978 clearly provides that ³The public interest shall prevail over the interest of the Public Administration when they may be in conflict´. One consequence of the above is that the interests of any Costa Rican decentralized public entity, such as municipalities could be, cannot take precedence over the clear public interest of telecommunications infrastructure so declared, expressly, by the national legislator through a law that expresses the general will (Articles 105 and 121, subsection 1°, of the Constitution), which must prevail over local interests, given that municipal autonomy does not allow local councils to exempt themselves from what has been declared as an interest of national character; otherwise, territorial autonomy is perverted, transforming municipalities into micro-states, abstracted from the intersubjective direction or oversight that the State may exercise, through constitutional bodies, by means of the issuance of valid and effective laws, the conclusion of international agreements and treaties by the Executive Branch and approved by the Legislative Assembly (Articles 7°, 121, subsection 4°, and 140, subsection 10°, of the Political Constitution). The declaration of public interest made by Article 74 of the ARESEP Law has, in turn, sufficient and legitimate constitutional foundation in provision 45, paragraph 1°, of the Political Constitution, by establishing the principle of the relative intangibility of property, by admitting the figure of expropriation ³for legally proven public interest´. A second consequence drawn from the declaration of public interest is that the issue of construction, expansion, or development and improvement of infrastructure in the area of telecommunications has a clear and unequivocal national vocation. Thus, it is the State and its bodies that assume the stewardship and direction in the area, to which all lesser public entities must submit in order to achieve objectives such as universal access and services, the reduction of the digital divide for reasons of solidarity, and the necessary interconnection and connectivity that allow all Costa Ricans, regardless of the locality, district, canton, or region where they live, to enjoy the benefits and advantages of the Information and Knowledge Society. The national legislator, far from 'localizing' the issue of telecommunications infrastructure, expressly and unequivocally nationalized it. A reflection of the above is the creation of the ³Telecommunications Sector´ provided for by Article 38 of the cited Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities of the Telecommunications Sector, by providing the following: ³The Telecommunications Sector is created, within the framework of the State's sectorization. It shall be constituted by the Public Administration, both centralized and decentralized, as well as by public companies that carry out functions or activities related to telecommunications´; under this rule, the telecommunications sector has a transversal and, therefore, national character, since it includes the entire universe of public entities, including territorially decentralized ones such as municipalities. This is how local councils cannot exempt themselves from such a sector. The national character of telecommunications, in general, and particularly of its infrastructure, becomes more evident when considering Article 39 of the cited Law, insofar as it establishes that the ³rector´ of the sector shall be the Minister of Environment, Energy, and Telecommunications, who is responsible, in exercise of a general function of intersubjective direction or administrative oversight, among others, for the following: ³a) Formulating policies for the use and development of telecommunications´; ³b) Coordinating («) the preparation of the National Telecommunications Development Plan (Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones) («)´; ³c) Ensuring that the Sector's policies are executed by the public and private entities that participate in the Telecommunications Sector´; ³e) Issuing the National Telecommunications Plan, as well as the corresponding executive decrees´; ³h) Coordinating telecommunications development policies with other public policies aimed at promoting the information society´; and ³i) Ensuring compliance with the applicable national environmental regulations and the sustainable development of telecommunications in harmony with nature´. Finally, the evidently national character of telecommunications and its various components is made clear when Article 40 of the aforementioned Law regulates the ³National Telecommunications Development Plan´, which is defined in paragraph 1° of that provision as ³ («) the instrument for planning and general guidance of the Sector and defines its goals, objectives, and priorities´. The legislator opted, then, to plan the issue of telecommunications at a national level and not merely locally or regionally. Furthermore, the national nature of telecommunications is reinforced by the creation of the Superintendency of Telecommunications (SUTEL), which is responsible for a series of competences of unequivocal national scope; thus, in accordance with Articles 59 and 60 of the ARESEP Creation Law, it is responsible for ³ («) regulating, applying, overseeing, and controlling the legal framework of telecommunications («)´ for all of which ³it shall act in accordance with the Sector's policies, the provisions of the National Telecommunications Development Plan, the General Telecommunications Law, the provisions established in this Law, and other applicable legal and regulatory provisions´. The ³National Telecommunications Development Plan´ 2009-2014, for its part, establishes that ³To advance in the utilization of the benefits of the Information and Knowledge Society, the country must make an important investment effort in the development of telecommunications infrastructure to enable it to have more and better telecommunications services for all sectors of the population. In this sense, the development of infrastructure in this sector constitutes a necessary and indispensable condition that must be given special priority in any national ICT project («)´and then specifies that to achieve the development of the national telecommunications infrastructure, the following guidelines must be addressed: ³a.1 Take the necessary measures to guarantee that the country has modern telecommunications infrastructure, and at the same time ensure the provision of quality services and the generation of value-added applications, enabling convergence, interoperability among systems, the incorporation of advanced technologies, and security in communications´ and ³a.6 Guarantee the development of infrastructure that allows bringing telecommunications services to all inhabitants of the country, fulfilling the objectives and goals of universal access, universal service, and solidarity («)´. It is, then, a plan that, by express provision of law, binds or obligates, among others, municipal entities and calls upon them to have robust, modern, optimal, adequate, and developed telecommunications infrastructure to enjoy the benefits of the Information and Knowledge Society. Achieving this goal or objective will necessarily be frustrated if each territorial corporation, on a matter of clear national vocation, seeks to establish its own guidance and requirements, overriding national legislation and the instruments of Public International Law that bind all entities that make up the State in a broad sense.

VI.- TELECOMMUNICATIONS INFRASTRUCTURE, MUNICIPALITIES, REGULATORY PLANS (PLANES REGULADORES), ZONING, LAND USE CERTIFICATES (CERTIFICADOS DE USO DE SUELO), AND CONSTRUCTION LICENSES. In a clear attempt to provide symmetry and standardization in the area of telecommunications infrastructure, as it is a matter of clear national vocation, an important series of general regulatory instruments have been issued, both at the national and cantonal levels. Thus, the Executive Branch issued Decree No. 36159 of May 10, 2010, called ³Standard Norms and Competencies of Public Entities for the coordinated and expeditious approval required for the Installation and Expansion of Telecommunications Networks´, the purpose of which was to standardize the procedures for obtaining authorizations to build and install telecommunications infrastructure in light of the prevailing regulatory dispersion and to fill existing gaps in the matter. Article 10°, paragraph 1°, of this Executive Decree provided that it is municipal competence to ³Grant land use certificates, in accordance with the Regulatory Plan (Plan Regulador) or its current regulations, provided that said plan or regulations contemplate the installation of telecommunications infrastructure. In cases where the Regulatory Plan and local regulations do not contemplate this matter, the land use certificates shall be adapted to what is established in Articles 4, 5, 6, and 11 of this decree´. Consequently, the decree admits two hypotheses:

• a)That the respective municipality has a Regulatory Plan and, specifically, Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación) and within them, the issue of installing telecommunications infrastructure is regulated, and b) In the absence of such regulations, the local council must hear and resolve the application for the land use certificate, in accordance with Articles 4° (integration of norms), 5° (public interest in the establishment, installation, expansion, renovation, and operation of public telecommunications networks), 6° (concept of public telecommunications network), and 11° (principles for granting land uses and construction permits) of that Executive Decree. Article 11° of the Executive Decree under comment establishes the following:

³1. In cases where the zoning for the installation of telecommunications infrastructure is not explicit or is not established in the Regulatory Plan of each Municipality, or where the territorial planning regulations conflict with it or this matter is not regulated, applying the principle of legality established both in Article 11 of the Political Constitution and Article 11 of the General Law of Public Administration, the Municipality shall favor its establishment, expansion, renovation, and operation, applying the provisions of Article 74 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services, Law No. 7593, which declares the character of public interest of the activities of establishment, installation, expansion, renovation, and operation of public telecommunications networks or any of their elements. In any case, said decision shall likewise determine that the application of the guiding principles of the Telecommunications Sector indicated in Article 3 of the General Telecommunications Law is complied with, and in compliance with the principle of legality to which the entire Public Administration is subject, as provided by Article 11 of the General Law of Public Administration, as well as Article 11 of the Political Constitution.

2. By reason of the provisions of subsections a) and h) of Article 3 of the General Telecommunications Law, Law No. 8642, as well as the provisions of Article 74 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services, Law No.

7593, and in compliance with the principle of legality established in Article 11 of the General Public Administration Law and Article 11 of the Political Constitution, municipalities shall base their actions for granting "land uses" and "construction permits" on the following principles:

• a)Principle of universality, so as to promote the granting of the aforementioned authorizations to all parties interested in offering telecommunications services in the canton without any discrimination, in order to guarantee, at least, a minimum of telecommunications services for the inhabitants of all zones and regions of the country under equal conditions.
• b)Principle of technological neutrality, so that the granting of the aforementioned authorizations guarantees the right of network operators and telecommunications service providers to choose the technologies to be used.
• c)The declaration of public interest established in Article 74 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services, so that the aforementioned authorizations are granted, considering that the establishment, installation, expansion, renovation, and operation of public telecommunications networks or any of their elements is of public interest.

Beginning in December 2010, several municipal corporations jointly approved and published the respective "General Regulation for Municipal Telecommunications Licenses," following a model regulation project that has been adopted by the majority of territorial entities and which provides, regarding land-use certificates, a rule that is repeated, in almost all of them, under the following terms: "The Land Use certificate shall be granted as compliant use in any zoning area of the canton, provided that it meets the requirements and conditions established in this Chapter." Among the established requirements are completing a form indicating the height of the tower, georeferencing of the tower's center location with longitude and latitude coordinates, a cadastral plan, the applicant's identity card or legal entity certification. Also, the properties where the infrastructure is installed or located must have certain minimum front and depth measurements, a minimum buffer strip around the work, minimum and maximum heights, setbacks, etc. Even in such municipal regulations, the possibility of exempting such requirements is foreseen when the applicant justifies the need for different parameters based on technical studies that so justify it. Under this understanding, municipalities must grant land-use certificates for the construction and installation of telecommunications infrastructure in any zoning area of the canton, so it is not required that the pre-existing Regulatory Plan or Zoning Regulation—if one exists—be reformed, modified, or supplemented to regulate a specific zone for locating telecommunications infrastructure. For the location of the infrastructure, it is sufficient to comply with the technical and siting requirements set by national legislation and specific executive branch or municipal regulations. For the specific case, the "General Regulation for Municipal Telecommunications Licenses of the Municipality of Goicoechea" of June 1, 2011, provides in its Article 11, final paragraph, the following:

"The works referred to in this Regulation shall preferably be located in the Industrial Zones, currently defined by the Regulatory Plan, without prejudice to their location in other places of the Canton under the terms of this Regulation." Numeral 11, final paragraph, of the cited regulation of the Municipality of Goicoechea is sufficiently eloquent, in providing that the land-use certificate to build and install a telecommunications tower or antenna may be granted in any of the areas or zones previously established in the Regulatory Plan and, in particular, in the Zoning Regulation, without it being necessary to reform, supplement, or modify such instruments, provided that the rest of the requirements and conditions established by the legal system are met. Regarding the construction license for the installation, expansion, or modification of a telecommunications tower or antenna, the Urban Planning Law (Article 29) and the aforementioned municipal regulations condition its granting on having a land-use certificate and fulfilling other formal and technical requirements.

As there are no reasons to vary what was decided on that occasion regarding the issue of citizen participation challenged by the appellant, the pertinent action is to dismiss the appeal also on this point.

V.- Conclusion. By virtue of what has been explained in the preceding recitals, it is necessary to dismiss the appeal in all its respects. Judges Armijo Sancho, Cruz Castro, and Rueda Leal dissent solely regarding the issue of citizen participation analyzed in recital IV of this judgment, and grant the appeal only with respect to that aspect.

VI.- Dissenting vote of Judges Cruz Castro and Rueda Leal, authored by the latter. Respectfully, we depart from the majority vote regarding the requirement of a land-use certificate and a construction permit relative to the building of towers for cellular telephony. As indicated in the dissenting vote regarding judgment number 015763-2011 of 9:46 a.m. on November 16, 2011, we recognize and emphasize the legal relevance of both the fundamental right to telecommunications and the constitutional right to participatory government. On one hand, the importance of telecommunications for the development of society and the personal development of citizens is recognized; on the other, the construction of towers for cellular telephony also affects community interests, which are legally relevant. It is noted that the legal nature of the regulation governing this matter is urbanistic in nature, and for reasons of specialty, Article 43 of the Municipal Code, referring to external municipal regulations, is inapplicable. Consequently, the consultation mechanism established in Article 17 of the Urban Planning Law must be respected as it constitutes a manifestation of the constitutional right to participatory government; however, such a mechanism cannot result in a stagnation of the development of telecommunications and, thereby, an injury to the fundamental right to that service, as would occur if decisions lacking a technical basis were made at the municipal level. Therefore, in accordance with the current legal system and a process of weighing the constitutional rights at stake (right to telecommunications and to citizen participation), we consider that the construction of towers for cellular telephony, as the building of a structure, does require the issuance of land-use certificates and construction permits through urbanistic regulation in the terms of the aforementioned Article 17 of the Urban Planning Law. In the absence of urbanistic norms dictated by the respective municipalities, the National Institute of Housing and Urbanism has residual competence, as established by this Chamber in judgments numbers 1996-4205 of 2:33 p.m. on August 20, 1996, and 2004-01923 of 2:55 p.m. on February 25, 2004.

Therefore:

The appeal is dismissed. Judges Cruz Castro and Rueda Leal dissent solely regarding the issue of citizen participation analyzed in recital IV of this judgment, and grant the appeal only with respect to that aspect.- Ana Virginia Calzada M.

President Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Rodolfo E. Piza R. Paul Rueda L.

Jorge Araya G. Aracelly Pacheco S.

It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 09-05-2026 11:50:20.

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente #/ SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veinte de enero de dos mil doce.

Recurso de amparo interpuesto por XXXXXXX, cédula de identidad […], contra LA SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL y la MUNICIPALIDAD DE ESPARZA, PUNTARENAS.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:07 horas del 22 de setiembre del dos mil once, la recurrente presenta recurso de amparo y manifiesta que con autorización de la Secretaría Técnica Ambiental (SETENA) la empresa constructora Compañía Las Torres DCR Sociedad Anónima construye una torre para telefonía móvil, en la comunidad de Esparza de Puntarenas. No obstante, la autoridad recurrida no ha dado la información necesaria sobre el proyecto a los habitantes de la zona afectada, lo que considera lesiona sus derechos fundamentales.

2.- Informa bajo juramento Uriel Juárez Baltodano, en su condición de Secretario de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, que la información brindada por la recurrente es insuficiente para determinar de cuál proyecto se trata, ya que existen en la zona de Esparza un número importante de proyectos de Torres de Telefonía Celular a nombre de la Compañía Las Torres DCR Sociedad Anónima. Solicita se declare sin lugar el recurso.

3.- Informa bajo juramento Asdrúbal Calvo Cháves, en su condición de Alcalde Municipal de Esparza que a la fecha, la empresa Las Torres DCR Sociedad Anónima no ha construido la obra señalada por la recurrente en la propiedad indicada por ella misma. Aunado a lo anterior, la propuesta de Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones, quedó debidamente a derecho con la publicación en la Gaceta N° 171 del 06 de setiembre del 2011, antecedieron a esta publicación las realizadas por el mismo medio oficial el 13 de julio del 2011 N° 135 y el 19 de julio del 2011 N° 139. Agrega que en dichas publicaciones se respetó el plazo de ley para que los ciudadanos pudieran pronunciarse y emitir objeciones, en su momento, procedieron a analizar y dar respuesta a todas las observaciones realizadas, tal como lo establece el Código Municipal en el artículo 43. Solicita se declare sin lugar el recurso.

4.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales. Redacta el Magistrado Piza R.; y,

Considerando:

I.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) que a la fecha, la empresa Las Torres DCR Sociedad Anónima no ha construido la obra señalada por la recurrente en la propiedad por ella misma indicada (ver informe); b) que la propuesta de Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Esparza, quedó a derecho con la publicación en la Gaceta N° 171 del 06 de setiembre del 2011, antecedieron a esta publicación las realizadas por el mismo medio oficial el 13 de julio del 2011 N° 135 y el 19 de julio del 2011 N° 139 (ver informe).

II.- Sobre el fondo. Por sentencia interlocutoria número 2011-13198 de las dieciocho horas y doce minutos del veintisiete de setiembre del dos mil once, esta Sala rechaza por el fondo el recurso en cuanto a la alegada violación al derecho a la salud y al disfrute a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, pues indicó que a la luz de los elementos de convicción aportados al proceso y a la información científica que existe a la fecha, la instalación de la torres de telefonía celular no implican una amenaza o riesgo indebido para la salud de las personas o para el medio ambiente. En consecuencia, se consideró que lo procedente era desestimar el recurso en cuanto a la violación acusada del derecho a la salud. No obstante, la Sala estimó que el amparo sí debe admitirse respecto a la alegada violación al derecho de participación ciudadana, en virtud de lo señalado por los recurrentes en el sentido de que de previo a autorizarse la instalación de la torre de telefonía móvil en la localidad mencionada no se dio la participación a los vecinos del lugar para brindarles información sobre las dudas e inquietudes que presentan, como consecuencia de los presuntos daños a la salud y a los sistemas eléctricos de las viviendas.

III.Sobre la falta de divulgación y el Plan de Comunicación a las Comunidades. La recurrente hace referencia a que no se llevó a cabo la divulgación necesaria a los vecinos del lugar sobre la construcción de la torre de telecomunicaciones y los efectos que ésta puede producir sobre las personas. Al respecto, en sentencia número 2011-015288 de las 16:23 horas del 08 de noviembre del 2011, este Tribunal dispuso lo siguiente:

³ («) Como se desprende, se obligó a la empresa desarrolladora a cumplir con el plan de divulgación presentado ante esa instancia, de modo que, de previo al inicio de las obras, debe informar a esa Secretaría Técnica, sus resultados. Así las cosas, considerando que aún, no se ha otorgado el permiso de construcción por parte de la municipalidad recurrida, el amparo resulta prematuro. Al parecer, conforme los términos de la resolución que otorgó la viabilidad ambiental, la empresa desarrolladora aún cuenta con tiempo para poner en ejecución dicho plan de divulgación que reclama el recurrente. En todo caso, tal y como se ha sostenido con anterioridad, la verificación del cumplimiento de requisitos legales de la comunicación a la comunidad de un proyecto de esta índole, no corresponde ser dilucidada en esta jurisdicción (sentencias Nos. 5516-2011 de las 12:31 hrs. de 29 de abril de 2011 y 8316-2011 de las 11:44 hrs. de 24 de junio de 2011, redactada esta última por el Magistrado ponente).

Asimismo, en sentencia número 2011-008316 de las 11:44 horas del 24 de junio de 2011, este Tribunal indicó que:

³ («) de manera que, no estima este Tribunal que se haya lesionado derecho fundamental alguno de la recurrente, pues como se indicó la verificación del cumplimiento de requisitos legales de la comunicación a la comunidad de un proyecto de esta índole, no corresponde ser dilucidada en esta jurisdicción y en todo caso, según quedó acreditado, la autoridad recurrida ha dado seguimiento al derecho legal reclamado por la amparada, la cual de considerar en todo caso, que no se ajusta a los parámetros legales, deberá acudir, si a bien lo tiene, a la vía contenciosa correspondiente («)´.

Siendo lo transcrito, plenamente, aplicable al asunto en estudio y no existiendo razones para variar el criterio, lo procedente es descartar que se haya producido el agravio reclamado.

IV.- Sobre la falta de audiencia pública previo a la aprobación de los permisos municipales. Finalmente, el amparado acusa que no se sometió a discusión pública el reglamento municipal sobre la construcción, instalación y operación de las antenas de telecomunicaciones, según establece la Ley de Planificación Urbana. En ese sentido, debe reseñarse lo dispuesto por la Sala en el reciente voto número 015763-2011 de las 09:46 horas del 16 de noviembre de 2011:

IV.- RELEVANCIA DE LA INFRAESTRUCTURA DE TELECOMUNICACIONES PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS EN EL DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO. COMPROMISOS PREVIOS ASUMIDOS POR EL ESTADO COSTARRICENSE. El Estado costarricense forma parte de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), organismo especializado de la Organización Mundial de las Naciones Unidas, desde el 13 de septiembre de 1936. Mediante la Ley No. 8100 de 4 de abril de 2002, se aprobaron la Constitución y Convenio de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (Ginebra 22 de diciembre de 1992) y el instrumento de enmienda a la Constitución y Convenio de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (Kyoto 1994). En la Constitución de la UIT figuran objetivos tales como los de mejoramiento y empleo racional de toda clase de telecomunicaciones, aumentar el rendimiento de los servicios de telecomunicación, acrecentar su empleo y generalizar al máximo su utilización por el público, promover la extensión de los beneficios de las nuevas tecnologías de telecomunicaciones a todos los habitantes del planeta, la creación, el desarrollo y el perfeccionamiento de las instalaciones y redes de telecomunicación en los países en desarrollo por todos los medios que se disponga, etc. (artículo 1). El artículo 6 de la Constitución de la UIT, en lo relativo a la ejecución de los instrumentos de la unión, obliga a los Estados miembros a observar y atenerse a las disposiciones de la Constitución, el Convenio y los Reglamentos administrativos. Entre las resoluciones adoptadas por la Conferencia de Plenipotenciarios ±órgano previsto en la Constitución de la UIT, conformado por delegados de cada uno de los Estado partes y que se reúne cada cuatro años-, hay varias que destacan la relevancia de la infraestructura en telecomunicaciones, así en la No. 22 se reconoce ³que el desarrollo de la infraestructura y los servicios de telecomunicaciones/TIC es una condición sine qua non del desarrollo social y económico´, en la No.25 se considera que³un mayor desarrollo de las infraestructuras nacionales de las telecomunicaciones/tecnologías de la información y la comunicación (TIC) permitirá reducir las brechas digitales a escala nacional y mundial´, en la No. 71 (Plan Estratégico de la Unión para 201-2015), se indica que la ³Meta Estratégica del Sector de Desarrollo de las Telecomunicaciones de la UIT tiene como una de sus vertientes ³promover la disponibilidad de infraestructura y fomentar un entorno propicio para el desarrollo de infraestructuras TIC («)´y luego se indica que ³para aprovechar plenamente el potencial que ofrecen las telecomunicaciones/TIC es necesario que los gobiernos y otras partes («) creen una infraestructura subyacente que sea lo suficientemente robusta como para superar las dificultades y a la vez aprovechar las oportunidades´, en la No. 139 se enfatiza ³la función indispensable de la infraestructura de las telecomunicaciones/TIC («) para alcanzar la meta de la integración digital y permitir un acceso sostenible, generalizado y asequible a la información mundial´. De otra parte, en el concierto internacional, existen varias declaraciones que destacan la importancia de la creación, mejora y desarrollo de la infraestructura en telecomunicaciones como factor clave para el desarrollo social y económico, tales como la ³Declaración de Florianópolis´de 21 de junio de 2000, la ³Declaración de Principios de Ginebra ´(Primera Fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información) de 12 de diciembre de 2003 y su ³Plan de Acción´, el ³Compromiso de Túnez´(Segunda Fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información) de 18 de noviembre de 2005 y su ³Agenda´. Específicamente el ³Plan de Acción de la ³Declaración de Principios de Ginebra´ en el punto C.2 denominado ³Infraestructura de la información y la comunicación: fundamento básico para la Sociedad de la Información´, se indica lo siguiente: ³9. La infraestructura es fundamental para alcanzar el objetivo de la integración en el ámbito digital, propicia el acceso universal, sostenible, ubicuo y asequible a las TIC para todos, teniendo en cuenta las soluciones pertinentes ya aplicadas en los países en desarrollo y en los países con economías en transición para ofrecer conectividad y acceso a zonas distantes y marginadas en los ámbitos regional y nacional ´. Cabe aclarar que Costa Rica participó en la Declaración de Principios de Ginebra y su Plan de Acción con una nutrida participación de siete delegados. En definitiva, la construcción, desarrollo, mejoramiento y ampliación de una infraestructura sólida y robusta de telecomunicaciones ha sido enunciada en diversos instrumentos del Derecho Internacional Público como un compromiso y una obligación indeclinable de los Estados nacionales, que no puede estar al arbitrio de los gobiernos locales territoriales internos, por cuanto, podría generar asimetrías, con la consiguiente falta de normalización y de un desarrollo nacional de las telecomunicaciones que provoca serios perjuicios para que los habitantes pueden gozar de los beneficios de la sociedad de la información y de las nuevas tecnologías de la información y del conocimiento.

V.- IMPORTANCIA, INTERÉS PÚBLICO Y VOCACIÓN NACIONAL DE LA INFRAESTRUCTURA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL E INFRACONSTITUCIONAL. A partir de un análisis sistemático del ordenamiento jurídico constitucional e infraconstitucional vigente, es factible concluir que la infraestructura, en materia de telecomunicaciones, tiene una relevancia que excede la esfera de lo local o cantonal, asumiendo un claro interés público y, desde luego, erigiéndose como una cuestión que atañe a la órbita de lo nacional con, incluso, proyecciones en el terreno del Derecho Internacional Público al suponer su desarrollo el cumplimiento de una serie de obligaciones internacionales asumidas previamente por el Estado costarricense. En primer término, como lo ha indicado este Tribunal Constitucional, el tema de las telecomunicaciones tiene gran relevancia constitucional, tanto que en el artículo121, inciso14),subinciso c), de la Constitución se indica que los³serviciosinalámbricos´o el espectro electromagnético forma parte del dominio público constitucional y concretamente es un bien propio de la Nación, siendo que no puede ser desafectado o salir del dominio del Estado. La Ley General de Telecomunicaciones No. 8642 de 4 de junio de 2008 ±en adelante LGT-, al enunciar los principios rectores en este sector, indica en su artículo 3°, inciso i), que debe haber una ³optimización de los recursos escasos´, destacando que la utilización de las infraestructuras de telecomunicaciones debe ser ³ («) objetiva, oportuna, transparente, no discriminatoria y eficiente, con el doble objetivo de asegurar una competencia efectiva, así como la expansión y mejora de las redes y servicios´. Precisamente, la optimización, utilización ponderada, expansión y mejora de la infraestructura y redes en materia de telecomunicaciones, obedece a los fines manifiestos de ese cuerpo normativo, tales como los de asegurar la aplicación de los principios de acceso universal, eficiencia, igualdad, continuidad, calidad, mayor y mejor cobertura y solidaridad en las telecomunicaciones (artículo 2° LGT). De otra parte, el artículo 32, inciso d), LGT establece con claridad meridiana que el objetivo del acceso y servicio universales y de la solidaridad, se logra, entre otros medios, a través del ³desarrollo de la infraestructura´, dado que, sólo con una infraestructura robusta y plenamente desarrollada logra reducir la brecha digital, disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento, la conectividad y la disponibilidad de dispositivos de acceso y servicios de banda ancha. Por su parte la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1993, en su artículo 74, modificado por la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones No. 8660 de 8 de agosto de 2008, hizo una declaratoria de interés público de la infraestructura y las redes en telecomunicaciones al preceptuar lo siguiente: ³Considérase una actividad de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos´. Tal declaratoria tiene grandes repercusiones, por cuanto, se reconoce, por ley, que el tema de la infraestructura en la materia reviste un claro e inequívoco interés público o general que trasciende la esfera de lo local o regional a lo interno del país, para proyectarse en el ámbito nacional e internacional, al permitirle al Estado costarricense cumplir, de buena fe, una serie de obligaciones y compromisos asumidos en el contexto del Derecho Internacional Público. Cabe advertir que el interés público es definido por el artículo 113, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública de 1978 ³como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados ´, por su parte, el párrafo 2 del numeral citado de la LGAP de 1978 dispone, claramente, que ³El interés público prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto´. Una consecuencia de lo anterior es que los intereses de cualquier ente público descentralizado costarricense, como podrían ser las municipalidades, no puede anteponerse al claro interés público de la infraestructura en telecomunicaciones así declarado, expresamente, por el legislador nacional a través de una ley que manifiesta la voluntad general (artículos 105 y 121, inciso 1°, de la Constitución), el que debe prevalecer sobre los intereses de carácter local, dado que, la autonomía municipal no le permite a los ayuntamientos sustraerse de lo que ha sido declarado como un interés de carácter nacional, de lo contrario se pervierte la autonomía territorial transformando a los municipios en micro estados, abstraídos de la dirección intersubjetiva o tutela que pueda ejercer el Estado, a través de los órganos constitucionales, mediante la emisión de leyes válidas y eficaces, la celebración de convenios y tratados internacionales por el Poder Ejecutivo y aprobados por la Asamblea Legislativa (artículos 7°, 121, inciso 4°, y 140, inciso 10°, de la Constitución Política). La declaratoria de interés público efectuada por el artículo 74 de la Ley de la ARESEP, tiene, a su vez, asidero constitucional suficiente y legítimo en el numeral 45, párrafo 1°, de la Constitución Política, al establecer el principio de la intangibilidad relativa del patrimonio, al admitir la figura de la expropiación ³por interés público legalmente comprobado´. Una segunda consecuencia que se extrae de la declaratoria de interés público, es que el tema de construcción, ampliación o desarrollo y mejora de la infraestructura en materia de telecomunicaciones tiene una clara e inequívoca vocación nacional. De modo que es el Estado y sus órganos los que asumen la rectoría y dirección en la materia a la que deben someterse todos los entes públicos menores para lograr objetivos como el acceso y servicios universales, la reducción de la brecha digital por razones de solidaridad, la interconexión y conectividad necesarias que le permitan a todos los costarricenses, independientemente de la localidad, distrito, cantón o región donde habiten, gozar de los beneficios y ventajas de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El legislador nacional, lejos de ³localizar´el tema de la infraestructura en telecomunicaciones lo nacionalizó expresa e inequívocamente. Reflejo de lo anterior, son la creación del ³Sector Telecomunicaciones ´previsto por el artículo 38 de la citada Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, al disponer lo siguiente: ³Créase el Sector de Telecomunicaciones, dentro del marco de sectorización del Estado. Estará constituido por la Administración Pública, tanto la centralizada como la descentralizada, así como por las empresas públicas que desarrollen funciones o actividades relacionadas con las telecomunicaciones ´a tenor de esta norma el sector de las telecomunicaciones tiene un carácter transversal y, por ende, nacional, por cuanto, incluye a todo el universo de los entes públicos, incluidos, los descentralizados territorialmente como las municipalidades. Es así, como los ayuntamientos no pueden sustraerse de tal sector. El carácter nacional de las telecomunicaciones, en general, y, particularmente, de su infraestructura queda más patente al considerar el artículo 39 de la Ley citada, en cuanto establece que el ³rector´ del sector lo será el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, al que le corresponde, en ejercicio de una función general de dirección intersubjetiva o tutela administrativa, entre otras, las siguientes: ³a) Formular las políticas para el uso y desarrollo de las telecomunicaciones ´; ³b) Coordinar («) la elaboración del Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones («)´; ³c) Velar por que las políticas del Sector sean ejecutadas por las entidades públicas y privadas que participan en el Sector Telecomunicaciones´; ³e) Dictar el Plan nacional de telecomunicaciones, así como los reglamentos ejecutivos que correspondan´;³h) Coordinar las políticas de desarrollo de las telecomunicaciones con otras políticas públicas destinadas a promover la sociedad de la información e ³i) Velar por el cumplimiento de la normativa ambiental nacional aplicable y el desarrollo sostenible de las telecomunicaciones en armonía con la naturaleza´. Por último, el carácter evidentemente nacional de las telecomunicaciones y sus diversos componentes, queda de manifiesto, cuando el artículo 40 de la Ley precitada regula el ³Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones´, el cual es definido en el párrafo 1° de ese numeral como ³ («) el instrumento de planificación y orientación general del Sector y define las metas, los objetivos y las prioridades de éste´. El legislador optó, entonces, por planificar a nivel nacional y no meramente local o regional el tema de las telecomunicaciones. De otra parte, la naturaleza nacional de las telecomunicaciones queda reforzada al crearse la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), a la que le corresponde una serie de competencias de inequívoca índole nacional, así, conforme a los artículos 59 y 60 de la Ley de Creación de la ARESEP, le corresponde ³ («) regular, aplicar, vigilar y controlar el ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones («)´ para todo lo cual ³actuará en concordancia con las políticas del Sector, lo establecido en el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, la Ley general de telecomunicaciones, las disposiciones establecidas en esta Ley y las demás disposiciones legales y reglamentarias que resulten aplicables´. El ³Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones´ 2009-2014, por su parte, establece que ³Para avanzar en el aprovechamiento de los beneficios de la Sociedad de Información y Conocimiento, el país debe hacer un esfuerzo importante de inversión en el desarrollo de infraestructura de telecomunicaciones de manera que permita contar con más y mejores servicios de telecomunicaciones para todos los sectores de la población. En este sentido, el desarrollo de la infraestructura en ese sector constituye una condición necesaria e indispensable a la que deberá brindarse una prioridad especial en cualquier proyecto país en materia de TIC («)´y luego especifica que para lograr el desarrollo de la infraestructura nacional de telecomunicación deberá atender los siguientes lineamientos: ³a.1 Tomar las medidas necesarias para garantizar que el país cuente con una infraestructura moderna de telecomunicaciones, y al mismo tiempo asegurar la prestación de servicios de calidad y la generación de aplicaciones de valor agregado, permitiendo la convergencia, la interoperabilidad entre los sistemas, la incorporación de tecnologías de avanzada y la seguridad en las comunicaciones´y ³a.6 Garantizar el desarrollo de una infraestructura que permita llevar los servicios de telecomunicaciones a todos los habitantes del país, cumpliendo con los objetivos y metas de acceso universal, servicio universal y solidaridad («)´. Se trata, entonces, de un plan que, por disposición expresa de ley, vincula u obliga, entre otros, a los entes municipales y que les conmina a contar con una infraestructura de telecomunicaciones, robusta, moderna, óptima, adecuada y desarrollada para disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El logro de esta meta u objetivo, se verá, necesariamente, frustrado si cada corporación territorial, en un tema de clara vocación nacional, pretende establecer su propia orientación y requerimientos, por sobre la legislación nacional y los instrumentos del Derecho Internacional Público que obligan a todos los entes que conforman el Estado en sentido amplio.

VI.- INFRAESTRUCTURA DE TELECOMUNICACIONES, MUNICIPIOS, PLANES REGULADORES, ZONIFICACION, CERTIFICADOS DE USO DE SUELO Y LICENCIAS DE CONSTRUCCIÓN. En un claro intento de brindar simetría y normalización en materia de infraestructura de telecomunicaciones por tratarse de un tema de clara vocación nacional, se han dictado una serie importante de instrumentos normativos de carácter general, tanto a nivel nacional como cantonal. Así, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto No. 36159 de 10 de mayo de 2010, denominado ³Normas Estándares y Competencias de las Entidades Públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la Instalación y Ampliación de Redes de Telecomunicaciones ´, cuyo fin fue uniformar los trámites para obtener autorizaciones para construir e instalar infraestructura de telecomunicaciones ante la dispersión normativa imperante y colmar las lagunas existentes en la materia. En el artículo 10°, párrafo 1°, de este Decreto Ejecutivo se dispuso que es competencia municipal ³Otorgar los certificados de uso de suelo, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. En los casos donde el Plan Regulador y la reglamentación local no contempla esta materia, los certificados de uso de suelo se adecuarán a lo establecido en los artículos 4, 5, 6 y 11 del presente decreto´. Consecuentemente, el decreto admite dos hipótesis:

• a)Que la respectiva municipalidad cuente con Plan Regulador y, concretamente, Reglamento de Zonificación y dentro de los mismos se regule el tema de la instalación de infraestructura de telecomunicaciones y b) En ausencia de esa normativa, el ayuntamiento debe conocer y resolver la solicitud del certificado de uso del suelo, conforme los artículos 4° (integración de normas), 5° (interés público en el establecimiento, instalación, ampliación, renovación y operación de las redes públicas de telecomunicaciones), 6° (concepto de red pública de telecomunicaciones) y 11° (principios para el otorgamiento de usos de suelo y permisos de construcción) de ese Decreto Ejecutivo. El artículo 11° del Decreto Ejecutivo de comentario establece lo siguiente:

³1.En los casos donde la zonificación para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones no sea explícita o no se encuentre establecida en el Plan Regulador de cada Municipalidad, o bien que la reglamentación del ordenamiento territorial se contraponga a la misma o no se regule esta materia, aplicando el principio de legalidad establecido tanto en el artículo 11 de la Constitución Política así como el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, la Municipalidad favorecerá su establecimiento, ampliación, renovación y operación aplicando lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley No. 7593, que declara el carácter de interés público de las actividades de establecimiento, instalación, ampliación, renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. En todo caso, dicha decisión determinará, igualmente, que se cumpla con la aplicación de los principios rectores del Sector Telecomunicaciones señalados en el artículo 3 de la Ley General de Telecomunicaciones y en cumplimiento del principio de legalidad al cual toda la Administración Pública se encuentra sujeta por así disponerlo el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, así como el artículo 11 de la Constitución Política.

2. En razón de lo dispuesto en los incisos a) y h) del artículo 3 de la Ley General de Telecomunicaciones, Ley No. 8642, así como lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, Ley No. 7593, y en cumplimiento del principio de legalidad establecido en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, y en el artículo 11 de la Constitución Política, las municipalidades fundamentarán sus acciones para el otorgamiento de ³usos de suelo conforme ´y ³permisos de construcción´en los siguientes principios:

• a)Principio de universalidad, de manera que se propicie la concesión de las autorizaciones citadas a todos los interesados en ofrecer servicios de telecomunicaciones en el cantón sin discriminación alguna, con el objeto de que se garanticen, al menos, un mínimo de servicios de telecomunicaciones para los habitantes de todas las zonas y regiones del país en igualdad de condiciones.
• b)Principio de neutralidad tecnológica, de manera que el otorgamiento de las autorizaciones citadas garanticen el derecho de los operadores de redes y proveedores de servicios de telecomunicaciones de escoger las tecnologías por utilizar.
• c)La declaratoria de interés público que establece el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, de manera que se otorguen las autorizaciones citadas, considerando que resulta de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos.(«)´ A partir de diciembre de 2010, de manera conjunta, varias corporaciones municipales aprobaron y publicaron el respectivo ³ReglamentoGeneralparaLicenciasMunicipales en Telecomunicaciones´, según un proyecto de reglamento modelo que ha sido adoptado por la mayoría de las entidades territoriales y el que dispone en cuanto a los certificados de uso de suelo una norma que se repite, en casi todos, bajo los siguientes términos: ³Se otorgará el certificado de Uso de Suelo como uso conforme en cualquier área de la zonificación del cantón, siempre y cuando cumpla con los requisitos y condiciones establecidos en este Capítulo´. Dentro de los requisitos que se fijan están cumplimentar un formulario con la indicación de la altura de la torre, georeferenciación de la ubicación del centro de la torre con coordenadas de longitud y latitud, plano catastrado, cédula de identidad o certificación de personería jurídica del solicitante. También los predios donde se instala o ubica la infraestructura deben tener ciertas medidas mínimas de frente y fondo, una franja de amortiguamiento mínima alrededor de la obra, alturas mínimas y máximas, retiros, etc.. Incluso en tales reglamentos municipales, se prevé la posibilidad de excepcionar tales recaudos cuando el solicitante justifique la necesidad de parámetros distintos con fundamento en estudios técnicos que así lo justifiquen. Bajo esta inteligencia las municipalidades deben otorgar los certificados de uso de suelo para la construcción e instalación de infraestructura de telecomunicaciones en cualquier área de zonificación del cantón, por lo que no se requiere que el Plan Regulador o el Reglamento de Zonificación preexistentes ±en caso de existir- sean reformados, modificados o adicionados para regular una zona específica para ubicar la infraestructura de telecomunicaciones. Para la ubicación de la infraestructura basta cumplir con los requisitos técnicos y de emplazamiento fijados por la legislación nacional y los reglamentos del Poder Ejecutivo o municipales específicos. Para el caso específico, el ³Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea´de 1° de junio de 2011, dispone en su artículo 11°, párrafo in fine, lo siguiente:

³Las obras a las que se refiere este Reglamento se deberán ubicar de preferencia en las Zonas Industriales, definidas en la actualidad por el Plan Regulador, sin perjuicio de su ubicación en otros lugares del Cantón en los términos de este Reglamento´.

El numeral11°, párrafo in fine, del citado reglamento de la Municipalidad de Goicoechea es suficientemente elocuente, al disponer que el certificado de uso del suelo para construir e instalar una torre o antena de telecomunicaciones puede ser concedido en cualquiera de las áreas o zonas establecidas previamente en el Plan Regulador y, en particular en el Reglamento de Zonificación, sin que sea necesario reformar, adicionar o modificar tales instrumentos, siempre y cuando se cumplan el resto de los requisitos y condiciones que establece el ordenamiento jurídico. En punto a la licencia de construcción para la instalación, ampliación o modificación de una torre o antena de telecomunicaciones, la Ley de Planificación Urbana (artículo 29) y los Reglamentos municipales ya citados condicionan su otorgamiento a contar con un certificado de uso de suelo y el cumplimiento de otros requisitos de carácter formal y técnico´.

Como no existen razones para variar lo dispuesto en esa ocasión respecto al tema de participación ciudadana acusado por el recurrente, lo pertinente es declarar sin lugar el recurso también en cuanto a este punto.

V.- Conclusión. En mérito de lo explicado en los considerandos anteriores, se impone declarar sin lugar el recurso en todos sus extremos. Los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto únicamente en cuanto al tema de la participación ciudadana analizado en el considerando IV de esta sentencia, y declaran con lugar el recurso solo respecto a ese extremo.

VI.- Voto salvado de los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, con redacción del último. Respetuosamente, nos separamos del voto de mayoría en lo atinente al requerimiento de un certificado de uso de suelo y un permiso de construcción relativo a la edificación de torres para la telefonía celular. Conforme se indica en el voto salvado relativo a la sentencia número 015763-2011 de las 9:46 horas del 16 de noviembre de 2011-11-30, reconocemos y subrayamos la relevancia jurídica tanto del derecho fundamental a las telecomunicaciones, como del derecho constitucional al gobierno participativo. De un lado, se reconoce la importancia que tienen las telecomunicaciones para el desarrollo de la sociedad y el desenvolvimiento personal de los ciudadanos; del otro, la construcción de torres para la telefonía celular afecta también intereses comunales, jurídicamente relevantes. Se advierte que la naturaleza jurídica de la reglamentación que regula esta materia es de naturaleza urbanística y por cuestiones de especialidad, resulta inaplicable el artículo 43 del Código Municipal, referido a reglamentos municipales externos. En consecuencia, el mecanismo de la consulta estatuido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana debe respetarse pues constituye una manifestación del derecho constitucional al gobierno participativo; empero, tal mecanismo no puede derivar en un estancamiento del desarrollo de las telecomunicaciones y, con ello, en una lesión al derecho fundamental a ese servicio, como ocurriría si en el ámbito municipal se tomasen decisiones carentes de fundamento técnico. Por consiguiente, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente y un proceso de ponderación de los derechos constitucionales en juego (derecho a las telecomunicaciones y a la participación ciudadana), estimamos que la construcción de torres para la telefonía celular, en tanto edificación de un estructura, sí requiere la emisión de certificados de uso de suelo y permisos de construcción a través de una reglamentación urbanística en los términos del mencionado artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana. En ausencia de normas urbanísticas dictadas por las respectivas municipalidades, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo tiene una competencia residual, conforme estableció esta Sala en sentencias números 1996-4205 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996 y 2004-01923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004.

Por tanto:

Se declara sin lugar el recurso. Los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, salvan el voto únicamente en cuanto al tema de la participación ciudadana analizado en el considerando IV de esta sentencia, y declaran con lugar el recurso solo respecto a ese extremo.- Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Rodolfo E. Piza R. Paul Rueda L.

Jorge Araya G. Aracelly Pacheco S.