Res. 16937-2011 Sala Constitucional — Res. 16937-2011 Sala Constitucional

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Control constitucional: Sentencia estimatoria Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:

NO APLICA.

Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:

NO APLICA.

16937-11. PLAGUICIDAS. USO EN ACTIVIDADES AGRÍCOLAS. Artículo 2, apartado 7.3.2, incisos a) y b) y párrafo penúltimo, del “Reglamento sobre registro, uso y control de plaguicidas sintéticos formulados, ingrediente activo grado técnico, coadyuvantes y sustancias a fines de uso agrícola”, Decreto Ejecutivo número 33495-MAG-S-MINAE-MEIC del 31 de octubre del 2006.

*070076230007CO* Resolución Nº 2011016937 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas treinta y seis minutos del siete de diciembre del dos mil once.

Acción de inconstitucionalidad promovida por José Pablo Sánchez Hernández y Melissa de Guadalupe Láscarez Abarca, ambos mayores y abogados, actuando en calidad de apoderados especiales judiciales de la Asociación para la Protección Agropecuaria (ASOPROA); contra el artículo 2, apartado 7.3.2, incisos a) y b) y párrafo penúltimo, del “Reglamento sobre registro, uso y control de plaguicidas sintéticos formulados, ingrediente activo grado técnico, coadyuvantes y sustancias a fines de uso agrícola”, Decreto Ejecutivo número 33495-MAG-S-MINAE-MEIC del 31 de octubre del 2006. Intervinieron también en el proceso Enrique Rojas Franco y Román Macaya Hayes, como apoderado especial judicial y Presidente, respectivamente, de la Cámara Nacional de Productos Genéricos (CANAPROGE); Marco Antonio Vargas Díaz, María Luisa Ávila Agüero y Roberto Dobles Mora, por su orden, Ministro de Agricultura y Ganadería y de Economía, Industria y Comercio, Ministra de Salud y Ministro de Ambiente y Energía; Guido Vargas Artavia, como Secretario General de la Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios Costarricenses (UPANACIONAL); Óscar Campos Chavarría, Presidente del Consorcio de Cooperativas de Caficultores de Guanacaste y Montes de Oro, R.L. (COOCAFE, R.L.); y Ana Lorena Brenes Esquivel, Procuradora General de la República.

Resultando:

1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:50 horas del 4 de junio del 2007, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad del artículo 2, apartado 7.3.2, incisos a) y b) y párrafo penúltimo, del “Reglamento sobre registro, uso y control de plaguicidas sintéticos formulados, ingrediente activo grado técnico, coadyuvantes y sustancias a fines de uso agrícola”, Decreto Ejecutivo número 33495-MAG-S-MINAE-MEIC del 31 de octubre del 2006. Explican que el 16 de octubre del 2004, la Contraloría General de la República, mediante el informe FOE AM 19/2004, revisó todos los aspectos relacionados con el registro de plaguicidas en el país. En las conclusiones del referido documento, se solicitó a los Ministros de Agricultura y Ganadería, Salud y Ambiente y Energía, así como de Economía, Industria y Comercio, elaborar y emitir en forma conjunta -en un plazo no mayor a 6 meses- el reglamento al que hace referencia el artículo 23 de la Ley de Protección Fitosanitaria Nº 7664 y el artículo 92 del Reglamento a la citada Ley, Decreto Ejecutivo Nº 26961 MAG, el cual debería regir el procedimiento de registro, uso y control de plaguicidas en Costa Rica.Dicho reglamento, dijo la Contraloría, debía contemplar lo establecido en la Ley General de Salud, la Ley de Protección Fitosanitaria, la Ley para la Importación y Control de la Calidad de Agroquímicos, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y las demás leyes relacionadas, así como las normas, directrices y otras recomendaciones emitidas por la Organización de las Naciones Unidades para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y la Organización Mundial de la Salud (OMS) para el registro de plaguicidas. Como resultado de lo anterior, el Poder Ejecutivo se dio a la tarea de redactar un nuevo reglamento de registro para plaguicidas, cuya primera versión -fuera del plazo otorgado por la Contraloría General de la República- salió a consulta pública en La Gaceta Nº 55 del 17 de marzo del 2006. Continúan señalando que, dentro del plazo conferido por el Órgano de Reglamentación Técnica del MEIC, la Cámara de Insumos Agropecuarios (entidad gremial de la que es parte su representada ASOPROA), se opuso a lo dispuesto en los Transitorios III y IV del texto.El Área de Servicios Agropecuarios y de Medio Ambiente de la Contraloría General de la República también se opuso, por considerar que no eran científicamente correctos, al indicar que el proceso de registro por equivalencia debía ser basado en lo establecido por la FAO y la OMS y que el Perfil de Referencia debía ser uno que contara con su data completa y no como se encontraba en el texto que fue sometido a consulta pública. Vencido el plazo y a solicitud del Poder Ejecutivo, se creó una Comisión de Trabajo constituida por los productores de insumos agrícolas, usuarios y personeros de los ministerios involucrados, para el estudio y análisis del tema de plaguicidas, específicamente el “Reglamento de registro uso y control de plaguicidas sintéticos, formulados, ingrediente activo grado técnico, coadyuvantes y sustancias afines de uso agrícola”. En las reuniones de este grupo se discutió el tema de los transitorios III y IV, que a la postre fueron refundidos por mayoría -con la negativa de los representantes de la Cámara de Insumos Agropecuarios- en un único Transitorio III.Al respecto, la Cámara de Insumos Agropecuarios expresó que si bien el texto de ese transitorio había mejorado en comparación con la versión anterior, mantenía su posición en que lo correcto debía ser pedir la data completa como perfil de referencia en todos los casos en que se pretendiera registrar un ingrediente activo grado técnico por el procedimiento de equivalencia. No obstante, a pesar de las reiteradas advertencias transmitidas al Poder Ejecutivo en cuanto al señalado yerro técnico y, por ende, el riesgo inaceptable para la salud y el ambiente que representaba el Transitorio III (antes Transitorios III y IV), ese Poder decidió enviarlo así a la Organización Mundial de Comercio, quien a su vez lo sacó a consulta internacional en agosto del 2006, período dentro del cual El Salvador se opuso al tantas veces citado Transitorio. Como si todas las advertencias anteriores fueran poco, los mismos funcionarios del Servicio Fitosanitario del Estado del Ministerio de Agricultura y Ganadería (dependencia encargada de llevar a cabo los registros de agroquímicos por mandato de la Ley de Protección Fitosanitaria) manifestaron su preocupación generada por los errores técnicos y vacíos legales que presentaba el nuevo “Reglamento de registro, uso y control de plaguicidas sintéticos formulados, ingrediente activo grado técnico y sustancias afines de uso agrícola”.De modo que aunque el Poder Ejecutivo fue alertado por usuarios (Cámara de Insumos Agropecuarios), la Contraloría General de la República y funcionarios del Ministerio de Agricultura y Ganadería, con respecto a que el contenido del Transitorio III era científicamente incorrecto, no solo lo mantuvo, sino que lo consolidó al trasladarlo al cuerpo del Reglamento de Registro -ahora bajo el numeral 7.3.2.- al promulgar el cuestionado Decreto Ejecutivo Nº 33495-MAG-S-MINAE-MEIC del 31 de octubre del 2006. Para colmo, no quedando conformes con el texto acientífico del artículo 7.3.2., incisos a) y b) y párrafo penúltimo, el Poder Ejecutivo modificó además, en contra de la ciencia, la definición de “Perfil o Fuente de Referencia”, con el único ánimo de que se ajustara a su decisión política. En opinión de los accionantes y previa consulta a expertos en la materia, las disposiciones del mencionado decreto que le permiten a la autoridad reguladora de los plaguicidas la determinación de la equivalencia de plaguicidas con base en fuentes de referencia con datos incompletos, no son aptas para garantizar una evaluación científica y la correspondiente realización de un análisis de riesgo válido que garanticen que el registro de plaguicidas sobre la base de la equivalencia no presenten riesgos inaceptables a la salud y al ambiente.Así pues, probado científicamente el hecho que la redacción del artículo cuestionado 7.3.2., en su aplicación práctica, cuando se utilice un “Perfil o Fuente de referencia” con un dossier incompleto para otorgar el registro de un plaguicida por equivalencia, supone un riesgo inaceptable a la salud y el ambiente, al existir una flagrante incertidumbre científica sobre sus potenciales efectos (sanitarios y ambientales), es claro que se está violando el artículo 50 de nuestra Constitución Política y el artículo 15 de la “Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo”. Al existir un riesgo inaceptable para la salud y el ambiente, no es posible esperar a que se registren plaguicidas bajo la modalidad de equivalencia basada en un “Perfil o Fuente de Referencia” con un dossier incompleto, por lo que se debe aplicar el “principio precautorio” y declarar inconstitucional el artículo 2, apartado 7.3.2., incisos a) y b) y párrafo penúltimo, del Decreto Ejecutivo Nº 33495-MAG-S-MINAE-MEIC.
2A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, señalan los promoventes que se acogen a la amplia legitimación que confiere el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional para plantearla directamente y sin asunto previo pendiente de resolver, por invocar no solo la defensa del interés colectivo de las empresas asociadas a la ASOPROA, sino también el interés difuso de todos los ciudadanos en la defensa de la salud pública y el ambiente.
3Por resolución de las 13:50 horas del 4 de julio del 2007 (visible a folio 252 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y a los Ministerios de Agricultura y Ganadería, de Salud, de Ambiente y Energía y de Economía, Industria y Comercio.
4A folio 254 comparece Enrique Rojas Franco, en su condición de apoderado especial judicial de la Cámara Nacional de Productos Genéricos (CANAPROGE), para oponerse a la acción planteada. Solicita “que el señor Magistrado Lic. Fabián Volio Echeverría, no figure como Magistrado ponente ni forme parte de este Honorable Tribunal, de conformidad con el numeral 6 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en razón de que existe interés profesional y por ende interés directo, por cuanto el señor Volio Echeverría en su condición de Magistrado Suplente, forma parte también de la firma de abogados Zürcher Odio & Raven, quienes tienen dentro de sus clientes más representativos a casas transnacionales que tienen interés en la tramitación del presente asunto, por formar parte de la asociación que recurre”. Agrega que se opone a la presente acción ya que lo que se busca con la eventual declaratoria de inconstitucionalidad de la normativa cuestionada es “resguardar los intereses económicos de las empresas transnacionales productoras y comercializadoras de productos originales, marcas de químicos en todas sus presentaciones, que de ninguna forma pretenden dejar al descubierto la información de sus investigaciones, aún y cuando sea la autoridad administrativa correspondiente la que así se los exija, esto claro esta, se aparta notablemente de la legislación de la protección de los bienes jurídicos tutelados tales como la vida humana, la salud y el ambiente, los cuales ellos se dicen proteger”.Señala que la Cámara de Insumos Agropecuarios, como ente gremial, manifestó oportunamente su aprobación al proyecto de reglamento que posteriormente se convirtió en el Decreto Ejecutivo 33495-MAG-S-MINAE-MEIC, en nombre de sus agremiados, uno de los cuales es ASOPROA. ¿Cómo es -se pregunta- que ahora esta asociación, si estuvo de acuerdo en el reglamento, lo viene a impugnar? Esto le niega legitimación para accionar, configurando “un fraude procesal; se esta queriendo hacer incurrir en error a esta honorable Sala, se esta tergiversando el uso de la legislación en beneficio de intereses económicos, nunca del ambiente, la salud y la vida humana, como lo han querido dar a conocer”. En este sentido, sigue diciendo, la Asociación accionante no cumple con lo que dispone el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, ya que esta agrupación primeramente tiene fines de lucro, y de seguido, no representa los intereses de los productores o comercializadores de productos agropecuarios, en el sentido que esta Asociación no vela por los agremiados, únicamente los reúne como grupo. Solicita que la acción sea rechazada de plano.
5A folios 315 a 352, comparecen Marco Antonio Vargas Díaz, María Luisa Ávila Agüero y Roberto Dobles Mora, por su orden, Ministro de Agricultura y Ganadería y de Economía, Industria y Comercio, Ministra de Salud y Ministro de Ambiente y Energía, contestando conjuntamente la audiencia concedida por la Presidencia de la Sala. Comienzan por realizar un repaso de los antecedentes del texto cuestionado, a partir de los informes que emitió la Contraloría General de la República durante los años 2004 y 2005, así como los esfuerzos realizados por la Administración para enfrentar la problemática del registro, uso y control de plaguicidas en el país. Destacan que en julio del 2006 se logró contar con un texto final de Reglamento, como resultado del trabajo de una comisión integrada por representantes del gobierno y de los sectores interesados. En éste se incluyó un concepto de perfil de referencia, “que surgió como decisión del Poder Ejecutivo a efecto de dimensionar el proceso de reválida (renovación de registros)”.El texto fue enviado después a consulta a la OMC. Vencido el plazo y resuelta la oposición presentada por El Salvador se procedió a promulgarlo como Decreto Ejecutivo 33495-MAG-S-MINAE-MEIC, introduciendo una nueva modalidad de registro, llamado registro por equivalencia, el cual consiste en la posibilidad de registrar un producto ingrediente activo grado técnico por la comparación de aspectos químicos, toxicológicos y ecotoxicológicos con otro ya registrado. Este registro incluso estaba contemplado como una de las recomendaciones de la Contraloría General de la República. El registro por equivalencia que se incluyó en el reglamento fue considerado debido a que esta forma de registro ya existe en países como Estados Unidos, países de la Unión Europea, Canadá, Japón, Argentina y México, entre otros; y para cumplir con las disposiciones de la Contraloría General de la República. La manera en que estos países hacen el registro por equivalencia está basada en el procedimiento que utiliza FAO/OMS para hacer una equivalencia.Seguidamente, los informantes entran a analizar una serie de definiciones técnicas aplicables a esta materia, junto con la explicación acerca de dónde proviene el procedimiento de equivalencia y cómo se determina ésta a nivel de la FAO/OMS. En cuanto a los aspectos de fondo, aclaran primero lo relativo a la oposición de El Salvador durante el proceso de consulta internacional. En lo referente al por qué se dispuso trasladar lo que originalmente era una disposición transitoria al cuerpo del Reglamento, manifiestan que ello no obedeció a una decisión política o antojadiza, sino a un análisis concienzudo de la técnica legal aplicada y a aspectos técnicos válidos y congruentes, secundados y recomendados por la Contraloría General de la República. Según los accionantes, el reglamento permite un registro por equivalencia con data no completa, lo que pone en riesgo la salud y el ambiente, lo cual, a juicio de los informantes, no es correcto, por las razones técnicas que ofrecen.Seguidamente detallan cuál es el procedimiento de equivalencia en el Reglamento de Costa Rica, que parte de la exigencia de una larga serie de requisitos. La información solicitada para caracterizar el proceso de síntesis, el ingrediente activo, así como las impurezas de síntesis asociadas a dicho ingrediente activo y los métodos certificados que se utiliza, son los mismos que la FAO/OMS recomiendan para realizar una especificación y eventualmente una equivalencia para un ingrediente activo específico. El procedimiento es una adaptación de la Directiva 91/414 de la Unión Europea. Cabe manifestar que la equivalencia se realiza haciendo una evaluación técnica del contenido del ingrediente activo grado técnico y de todas las impurezas que los métodos de análisis químico pueden detectar. No omiten indicar los informantes que al día de hoy no existe en Costa Rica un registro que contenga la data completa o perfil completo y, por lo tanto, aunque así lo disponga el reglamento, al aceptar un perfil de referencia basado en los requisitos solicitados durante la reválida no se le puede aplicar el procedimiento establecido en el numeral 7.3.2 del reglamento, porque éste está hecho para ser aplicado con un perfil de data completa.En sus consideraciones finales, reiteran las razones por las cuales la Administración ha considerado utilizar un perfil de referencia con data no completa cuando no se disponga de un perfil completo. Entre otras razones, indican que muy pocas compañías poseen perfiles completos de sus plaguicidas, debido a que fueron desarrollados en épocas en las que la información que se solicitaba para soportar un registro era escasa comparada con lo que se pide actualmente. La Administración ha pretendido actuar de modo prudencial al incorporar estas posibilidades, temiendo un eventual desabastecimiento de plaguicidas en el mercado y los efectos devastadores que ello tendría sobre la agricultura y la economía nacionales. Se ha considerado en todo momento la opción de data completa como primera instancia, pero si ésta no es aportada por algún registrante, el país no puede quedarse sin agroquímicos y tampoco puede sufrir las consecuencias de guerras comerciales, por lo que se introduce nuevas opciones de data no completa contempladas en el ámbito internacional, buscando un equilibro técnico-normativo que permita a diversos sectores seguir participando en el mercado sin renunciar a criterios evaluativos técnicos. Solicitan que la acción sea declarada sin lugar.
6La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 832 a 854. Señala que no objeta la legitimación de los gestionantes, en razón del objeto de la acción. Sobre el fondo, la Procuraduría se refiere primeramente al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, relacionándolo con el derecho a la vida y a la salud, así como con la obligación que tienen los particulares y el Estado de proteger y preservar los recursos naturales renovables. Este derecho se consagra también en el numeral 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador”), suscrito en 1988 y aprobado mediante Ley Nº 7907 de 3 de septiembre de 1999. Seguidamente, se refiere el Órgano Asesor a que la Sala Constitucional ha desarrollado una serie de parámetros constitucionales o principios rectores integrados en el Derecho Ambiental que garantizan la tutela efectiva de este derecho y se derivan de la doctrina, normativa vigente y jurisprudencia constitucional.En cuanto a la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado, señala que el derecho a un ambiente sano se manifiesta en una doble vertiente: de derecho subjetivo de las personas y configuración como meta o fin de la acción del Estado, que tiene la obligación de garantizar, defender y tutelar este derecho. La “técnica interventora óptima” en lo que respecta a productos químicos, es aquella que asegura que la introducción en el mercado de un nuevo producto se realice en condiciones compatibles con los requerimientos sanitarios y ambientales, garantizándose que, verosímilmente, no aparecerán riesgos conexos de este carácter. La importancia de esta intervención fiscalizadora del Estado mediante el registro (proceso por el que la autoridad aprueba la venta y utilización de un ingrediente activo grado técnico o un plaguicida sintético formulado) se destacó por la Sala en la sentencia número 2006-09565.Igualmente, en la sentencia 2005-14295, la Sala reconoce los deberes estatales de fiscalización en el registro de un producto químico objeto de importación, para la vigilancia y control de su inocuidad a la salud de la población y al medio ambiente. Por su parte, en la resolución número 2004-13968, que rechazó un recurso de amparo interpuesto contra el informe Nº FOE-AM-19/2004 de la Contraloría General de la República (sobre la evaluación de la gestión del Estado en relación con el control de plaguicidas agrícolas), la Sala calificó al empleo de sustancias químicas en las actividades agrícolas como “uno de los problemas ambientales más apremiantes que debe resolver el país” y destacó la necesidad que el Estado intervenga ejerciendo una función reguladora sobre el uso de agroquímicos, que garantice a los agricultores la disponibilidad en el mercado de productos eficaces para el combate de las plagas y, a la vez, la protección de la salud de la ciudadanía en general y el derecho de ésta a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.El aseguramiento del derecho a la salud, igualmente, demanda del Estado un papel garante del adecuado registro de los productos químicos. Seguidamente, se refiere la Procuraduría General de la República al principio del uso racional de los recursos, a fin que exista el necesario equilibrio entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente. En este sentido, los efectos perjudiciales de los plaguicidas sobre el medio abiótico han sido destacados, por ejemplo, en un recurso vital para las generaciones presentes y futuras como es el recurso hídrico, del cual pueden pasar incluso a los alimentos y en nuestro medio han sido reconocidos en algunos cuerpos normativos y en la jurisprudencia constitucional (sentencia número 2004-01923, reiterada por las número 2005-06054 y 2006-002973). Acerca del denominado “Principio precautorio”, debido a que los daños al entorno suelen tener secuelas graves, acumulativas, y generalmente irreversibles, adquiere trascendental relevancia su evitación, teniendo el Derecho Ambiental un énfasis preventivo.Este énfasis se materializa en uno de sus principios básicos: el precautorio, mediante el cual se establece una especie de presunción en favor del ambiente, de modo que, cuando no exista certeza científica sobre los efectos negativos que una actuación pueda generar, se prohíba su realización, se le impongan limitaciones o se adopten medidas protectoras, enunciado en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad. Principio que introduce una inversión en el proceso de la carga de la prueba, que se consagra en el artículo 109 de la misma ley, según el cual la carga de la prueba de la ausencia de contaminación, degradación o afectación no permitidas, corresponde a quien solicite una aprobación o permiso. Este concepto se ve contenido en una serie de normas internacionales, incluyendo el principio 15 de la Declaración de Río. En el Reglamento cuya constitucionalidad se cuestiona, se prescinde de los estudios sobre la capacidad de agotamiento de la capa de ozono, de formación fotoquímica de ozono o de calentamiento global de la Tierra (en casos en que el ingrediente activo esté incluido en el Protocolo de Montreal o cuando el Ministerio del Ambiente y Energía justificadamente lo solicite en otros ingredientes activos grado técnico no incluidos en dicho Protocolo), requeridos para el registro de ingrediente activo grado técnico (artículo 7.2.1., legajo de información técnica del expediente, punto d.6.3), pero eliminados como requisito para el proceso de reválida (Transitorio I) y por lo tanto del perfil o fuente de referencia contra la cual se va a comparar en el proceso de evaluación de la equivalencia y análisis de riesgo, donde además no se da participación al Ministerio del Ambiente y Energía ni al Ministerio de Salud (véase el artículo 7.3.3.2.f), por el cual únicamente se les notifica “con propósitos de información sobre la inscripción del producto”).El principio precautorio o principio de la evitación prudente se relaciona estrechamente con el de prevención, también enunciado en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad. La importancia de estos principios en materia de registro de ingredientes activos grado técnico y de plaguicidas sintéticos formulados (que los contengan) ha sido puesta de realce en informes de la Contraloría General de la República donde se evidencian, entre otros aspectos, la tendencia creciente a importar sustancias restringidas o prohibidas por la Organización Mundial de la Salud, la presencia de residuos de plaguicidas y sus metabolitos en alimentos y el uso creciente de plaguicidas con características de bioacumulación, de persistencia y movilidad en el suelo y alta toxicidad para seres vivos. No pareciera acorde con lo expuesto –opina la Procuraduría- eximir de la carga de la prueba de la ausencia de contaminación, degradación o afectación no permitida, a quienes soliciten permiso para la venta y utilización de ingredientes activos grado técnico.El “Reglamento sobre registro, uso y control de plaguicidas sintéticos formulados, ingrediente activo grado técnico, coadyuvantes y sustancias afines de uso agrícola” se trata de una normativa secundaria, subalterna, de rango inferior, que está subordinada por entero a la ley y, al mismo tiempo la complementa, en tanto le corresponde desarrollarla, sin alterar su espíritu. La “Ley para la importación y control de la calidad de agroquímicos” indica en su artículo 5 que el Ministerio de Agricultura y Ganadería tiene a su cargo “el control de la toxicidad crónica y de su efecto en la salud de las personas y del ambiente”, agregando que “No se podrá registrar ningún producto sin que se hayan practicado estos análisis”. Aún cuando dicha Ley se cita como fundamento en el Decreto cuestionado, en realidad se contradice con su artículo 5, ya que las normas impugnadas permiten tomar como referencia un perfil que contenga únicamente estudios de toxicidad aguda, sin datos o estudios sobre la toxicidad crónica del ingrediente activo grado técnico.El registro por equivalencia en el Reglamento impugnado puede hacerse partiendo de perfiles de referencia que no contemplen estudios toxicológicos sub-crónicos y crónicos (con dosis repetidas), ni estudios toxicológicos sobre reproducción, teratogenicidad, mutegenicidad, carcinogenicidad, etc.; como tampoco de toxicidad en Daphnia, sobre el efecto en el crecimiento de las algas ni sobre bioacumulación en peces cuando el producto es persistente en el agua. Pese que así lo prevé el Manual sobre Desarrollo y Empleo de las Especificaciones de la FAO y de la OMS para Plaguicidas. Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto, resulta del resorte exclusivo de la Sala Constitucional valorar, con base en los estudios, elementos y justificación técnica que suministren los ministerios a los cuales se les confirió audiencia, si eximir del aporte de información específica (en el proceso de reválida) sobre efectos a la salud de las personas por intoxicaciones agudas y otros efectos, cumple o no el principio de razonabilidad y proporcionalidad.Máxime cuando estos estudios y datos tampoco se solicitan para el registro del plaguicida sintético formulado (véase punto 7.4 del Reglamento). De no haber certeza científica y técnica de que esta exoneración no implique un mayor riesgo para la salud o para el ambiente, la disposición impugnada sería inconstitucional frente al principio constitucional que establece el deber estatal de su tutela y protección. Corresponde al Tribunal Constitucional constatar la existencia del fundamento técnico y científico, así como su razonabilidad. Con fundamento en lo dicho, el Órgano Asesor recomienda estimar la acción en caso de que la Sala constate la carencia de fundamento científico y técnico para la reducción de los datos toxicológicos del ingrediente activo grado técnico que servirán como fuente o perfil de referencia para la evaluación del nivel de riesgo de un ingrediente activo grado técnico sometido al proceso de registro por equivalencia.
7Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 148, 149 y 150 del Boletín Judicial, de los días 3, 6 y 7 de agosto del 2007 (folio 912).
8Con memorial de folio 913 y siguientes, los accionantes replican al informe conjunto de los Ministros de Agricultura y Ganadería, de Salud, de Ambiente y Energía y de Economía, Industria y Comercio. Consideran que los citados funcionarios no contaban con ninguna justificación científica, ni técnica, para reducir los datos toxicológicos y ecotoxicológicos que componen el “Perfil de Referencia” a la hora de promulgar en conjunto con el Presidente de la República el decreto ejecutivo cuestionado. Estiman haber demostrado que la redacción específica del apartado 7.3.2 (incisos a y b, y párrafo penúltimo) atenta contra los derechos fundamentales contenidos en el artículo 50 de la Carta Magna y el artículo 15 de la Declaración de Río. Solicitan a la Sala acoger la recomendación de la Procuraduría General de la República en cuanto a estimar la acción.
9A folios 933 a 1087, se plantea coadyuvancia negativa por parte de Román Macaya Hayes, en condición de Presidente de la Cámara Nacional de Productos Genéricos (CANAPROGE). Los argumentos planteados se sintetizan como sigue: A.- La norma impugnada por ASOPRA no es inconstitucional, sino que se ajusta al ordenamiento costarricense, a la técnica, a la ciencia y al derecho comparado. En efecto, la norma es concordante con la de otras legislaciones como Estados Unidos, la Unión Europea, Argentina y Paraguay. Además, el artículo 7.3.2 del reglamento se ajusta exactamente a la propuesta normativa que sobre el particular está haciendo FAO a la comunidad internacional. B.- La determinación de equivalencia de ingredientes activos grado técnico, bajo el procedimiento que establece el Reglamento y en concreto la norma impugnada, no genera un riesgo inaceptable, ni para la salud, ni para el ambiente.El proceso de determinación de equivalencia es químico y, una vez comprobada la equivalencia química, la información toxicológica y eco-toxicológica tiene una importancia relativa y referencial, porque por principio científico, aceptado internacionalmente, la equivalencia química entre moléculas supone similaridad en cuanto a seguridad, riesgos y eficacia. C.- Determinar equivalencia, conforme al procedimiento que establece el artículo 7.3.2 cuestionado, es conforme a la ciencia y propone un esquema similar al que tienen establecido Estados Unidos, la Unión Europea, MERCOSUR, Argentina, Paraguay y FAO. De modo que no queda ninguna duda que lo que viene a hacer el reglamento impugnado es adecuar las normas y procedimientos al nivel que lo propone el ente de referencia mundial en la materia (la FAO) y al nivel que lo regulan otros miembros de la comunidad internacional. D.- Los intereses de la accionante ASOPROA son meramente económicos y patrimoniales.La pretensión, única y exclusiva, de ASOPROA, al establecer esta acción, es evitar que, bajo la modalidad de registro por equivalencia, se registren y por ende se comercialicen, plaguicidas “genéricos”, que son equivalentes a los plaguicidas de “marca”, que fabrican las compañías multinacionales. Dichos productos vendrían a competir con los productos que los miembros de la accionante comercializan, pues no solo se verían obligados a bajar precios, sino que tendrían que compartir el mercado con otros proveedores, de modo que, el trasfondo de esta acción es la protección ilegítima de los intereses económicos de los miembros de ASOPROA, que importan, distribuyen y comercializan plaguicidas en Costa Rica. No hay tal riesgo a la salud y el ambiente; no hay tal interés difuso, es un interés meramente económico y patrimonial. E.- La transición entre el sistema de registro anterior y el que incorpora el registro por equivalencia, requiere del esquema que establece el reglamento vigente.En Costa Rica, la situación jurídico-registral de los plaguicidas es muy sui generis. La realidad del mercado de plaguicidas en Costa Rica es que coexisten productos originales o de marca y los productos genéricos o copias de los originales, sin que para su registro previo se haya determinado la equivalencia, pues no se ha definido el perfil o fuente de referencia que se utilizará para determinar equivalencia. Conforme a esa situación jurídico-registral y en razón de que la autoridad competente, sea el SFE, no dispone, siquiera de la información confidencial de los plaguicidas registrados, no es posible realizar registro por equivalencia. En consecuencia, esa es la razón práctica de ser del Proceso de Reválida. Es decir, por la vía de esta disposición transitoria, el registro actual solicitaría la información confidencial de todos los ingredientes activos grado técnico registrados, ya sea por si solos o como componentes de una formulación, desde el punto de vista técnico y científico.En el caso de todos los ingredientes activos grado técnico, sean genéricos o no, existe la obligación de presentar esa información; no existe ninguna causal técnica o científica que exima de la presentación de esta información. Por eso se plantea una reválida, con una primera etapa, que consistirá en el análisis de la información confidencial. A quien no la aporte se le cancela el registro, al igual que quienes la aporten, pero no sea satisfactoria para la autoridad competente. F.- El asunto planteado por ASOPROA no es un asunto de constitucionalidad y ni siquiera de legalidad, sino que se trata de un asunto de carácter administrativo y funcional, que debe ser resuelto por los accionados MAG, Salud, MINAE y MEIC, dado que el reglamento vigente, en materia de registro, requiere para su debida aplicación e implementación, de ajustes en la administración del sistema de registro de plaguicidas, a efecto de que no se lesionen derechos de los actuales titulares de los registros y de los productores nacionales.El problema de aplicación del apartado 7.3.2 del reglamento, no es de constitucionalidad ni de que se afecte la salud o el ambiente, sino que es un asunto meramente administrativo. Es que el nuevo reglamento implica una reestructuración profunda, pero ese es un asunto que debe resolverse en sede administrativa y no en sede constitucional. Solicita que la presente acción de inconstitucionalidad sea declarada sin lugar en todos sus extremos y se proceda al archivo del presente asunto.
10Por memorial de folios 1538 a 1561, Guido Vargas Artavia (quien, no obstante, no firmó el documento sino que lo ratificó por gestión que se ve a folio 1562), como Secretario General de la Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios Costarricenses (UPANACIONAL); y Óscar Campos Chavarría, Presidente del Consorcio de Cooperativas de Caficultores de Guanacaste y Montes de Oro, R.L. (COOCAFE, R.L.); comparecen y plantean coadyuvancia negativa a la presente acción de inconstitucionalidad. Sus argumentos, en resumen, son los siguientes: A.- Que sus organizaciones tienen por objeto la representación del gremio de pequeños y medianos agricultores productores de café y arroz, a fin de velar por los derechos e intereses de los productores afiliados. B.- Los empresarios agrarios deben integrarse en el sistema económico mundial, con prácticas agrícolas, rentables y competitivas, para no ser eliminados.Resulta de vital importancia, para esto, el poder facilitar el acceso a la ciencia moderna y contemporánea de productos como plaguicidas, producidos en Costa Rica y otras regiones del continente. En cuyo caso, los productos llamados genéricos permiten el acceso al producto a un precio bastante más bajo para los plaguicidas, que estarían monopolizados si se imposibilitara el registro de productos competitivos a menos de que fuera con "Perfil de Data Completa", como lo pretenden las compañías transnacionales y sus representantes. Esto redunda lógicamente en el precio del cultivo por hectárea. En el tratamiento especial de la empresa agraria existen 3 riesgos: biológico, económico y eventual. En cuanto al riesgo de la estructura, se incluye la técnica agraria que garantice la protección de la producción y el adecuado desarrollo del ciclo biológico. La existencia del riesgo económico se diferencia de las otras actividades económicas por la inelasticidad de la demanda de dichos productos con respecto al producto y al rédito del consumidor.En la empresa agraria existe una triple dimensión en lo económico, social y ambiental. El hecho de ser empresario agrario no conlleva simplemente el sembrar, cosechar y vender el producto, sino que se trata de una forma organizada de producir, con grandes riesgos, sin ventajas positivas; y es cuando la empresa agraria, por su importancia, debe de ser protegida. Todo lo anterior redunda, en que para una transnacional, que produce insumos, no le interesa la existencia de la empresa agraria, sino que es una parte del mercado meta de productos o insumos agrícolas. Debe analizarse si la legislación cuestionada impide o facilita al empresario agrario tener acceso a todas las posibilidades de productos químicos, agroquímicos, plaguicidas, para enfrentar el riesgo biológico y el costo del mismo. Sobran los ejemplos de cultivos que han sido atacados por plagas en forma constante y no se tiene el recurso económico para poder prevenir las plagas o en su defecto atacarlas como es debido.Es en este momento cuando el precio de los productos, que se registran por medio de los incisos que se pretenden declarar inconstitucionales, toman relevancia en la vida agrícola del país, lo cual lleva a una profunda reflexión sobre cuál es el verdadero interés de eliminar dichos artículos, “por la parte que interpuso el Recurso de Inconstitucionalidad” (sic). Los plaguicidas son esenciales para cualquier tipo de cultivo, en especial cuando se trata de la prevención del riesgo biológico, o en el caso de que exista una plaga declarada y ataque una plantación. Es la manera como el empresario agrario salvaguarda su producción. Existe una relación directa entre cada uno de los productos con cada uno de los diferentes cultivos, de lo cual no hace mención la demanda interpuesta. La relación existente se fundamenta y se basa en el precio del producto en el mercado nacional; es donde toman relevancia los aspectos formales del reglamento impugnado, debido al simple hecho demostrado de que los productos de mejor precio para el agricultor son aquellos que se registran bajo el sistema de equivalencia, que son casualmente los estipulados y previstos en los incisos a) y b), penúltimo párrafo del artículo 7.3.2 del reglamento de marras.El producto genérico reduce el costo de plaguicidas para el agricultor, lo cual incide en el precio final del cultivo. La eficacia comparada entre genéricos y no genéricos ha sido la misma por lo general, ya que los productos sustentan su eficacia en la misma molécula. En un país en vías de desarrollo este hecho reviste una importante relevancia, por el simple hecho que los agricultores utilizan frecuentemente un 60% de los productos genéricos contra un 40% de los otros productos. En algunos productos se utiliza prácticamente solo genéricos por la relevancia de los costos de agroquímicos en la estructura de costos total de producción. Por lo tanto, la competencia de los genéricos en el mercado ha sido sumamente beneficiosa para los agricultores. La eliminación de la posibilidad de registrar genéricos en la mayoría de los tipos de plaguicidas, por medio de la declaratoria de inconstitucionalidad de la normativa que técnicamente permite el registro de genéricos, incidiría en el precio de los productos agrícolas y la sostenibilidad de la empresa agraria, pues el uso de los plaguicidas representa actualmente entre 10% y el 40% del costo total de producción.C.- Debe considerarse además el tema de la seguridad alimentaria. Costa Rica se encuentra entre los países más avanzados en este tipo de legislación y protección. El decreto impugnado pone al país a la cabeza internacional en este derecho humano de seguridad alimentaria, al permitir un acceso a los empresarios agrarios costarricenses, más aún cuando debe de enfrentarse a la globalización de productos. D.- En el contexto del Reglamento, se establece en el artículo 7 las modalidades de registro. El artículo 7.3.2 es para la determinación de la equivalencia del ingrediente activo grado técnico. El núcleo gramatical de esta oración es el sustantivo “equivalencia”. De acuerdo con el DRAE, esta palabra significa ‘igualdad en el valor, estimación, potencia o eficacia de dos o más cosas’. Queda claramente establecido que una equivalencia solamente puede darse entre 2 cosas que se comparan la una con la otra.Por exclusión, no puede darse una equivalencia si no existen al menos 2 elementos de la misma naturaleza que puedan ser sujetos de comparación. El artículo “de”, inmediatamente después del sustantivo “equivalencia”, establece el vínculo sintáctico que vincula la última parte del sintagma, el cual cumple la función gramatical de determinar al sustantivo anterior y precisar su significado. En este caso, las palabras que siguen son “el ingrediente activo del grado técnico”. Por lo tanto, la “equivalencia” solamente se producirá entre dos o más ingredientes activos del grado técnico”. Por ende, se puede afirmar con toda contundencia que el artículo completo regula el procedimiento para comparar 2 o más sustancias que contengan “ingredientes activos del grado técnico” y averiguar, mediante procesos de medición científicamente comprobables, si esos ingredientes activos son equivalentes. Existen en el artículo 3 formas de procedimientos: data completa (basada en un dossier completo), la del inciso a) y la enumerada en el inciso b).Como última excepción, cuando existan 2 o más ingredientes activos, se elegirá el de más pureza. Los párrafos que componen este “artículo” únicamente se refieren a la selección de lo que ahí se denomina “fuente de referencia” que es, en otras palabras, el ingrediente activo grado técnico que se va a utilizar como punto de comparación para determinar a qué son equivalentes las sustancias bajo evaluación que regula este reglamento. Al eliminarse los incisos a y b, así como el penúltimo párrafo del artículo 7.3.2, no solo se logra eliminar el registro de los productos genéricos para todo producto donde la autoridad competente en el registro de agroquímicos no cuente con un “perfil de referencia”, sino que se pone en grave riesgo la existencia de la empresa agraria, que depende de insumos competitivos para su sostenibilidad. Esto pone en riesgo no solo la actividad de los plaguicidas, sino a la empresa agraria y la seguridad alimentaría del país.La parte actora no indica en qué consiste la inconstitucionalidad de estos incisos, sino simplemente se remite a decir que son inconstitucionales, sin establecer por qué la opción a) o la b) rozan los artículos constitucionales y en qué sentido. E.- De acuerdo con el Derecho Agrario y los principios que lo informan, una actividad conexa a la empresa agraria es la actividad productora de los agroquímicos y en este caso en concreto quienes producen los plaguicidas. Estos productos, para lograr su acceso deben de ser registrados mediante el reglamento. Actualmente, existen más de 450 productos que no se han registrado por un informe de la Contraloría, el cual a todas luces es inconstitucional. Sin embargo, lo más grave aún no empieza; lo más serio será cuando se trate de eliminar estructuralmente una modalidad viable para el registro de genéricos mediante los procedimientos a) y b) del artículo 7.3.2 del Reglamento actualmente vigente, quedando en el mercado únicamente los productos registrados bajo el procedimiento de “data completa”.Esto es totalmente excluyente para los llamados productos genéricos y creará daños irreparables a la empresa agraria y a la seguridad alimentaría, mencionados en esta coadyuvancia negativa. Solicitan que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.
11A partir del folio 1591, la accionante ASOPROA replica a la coadyuvancia planteada por la Cámara Nacional de Productores Genéricos.
12A partir del folio 1682, la accionante ASOPROA replica a la caodyuvancia planteada por la Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios Costarricenses y del Consorcio de Cooperativas de Caficultores de Guanacaste y Monte de Oro R.L.
13A folio 1694, consta escrito de la accionante ASOPROA, en que afirma que la Ministra de Salud y la Cámara de Exportadores de Costa Rica se han manifestado en contra del Proyecto de Ley número 17124, denominado “Proyecto para el Trámite de las Solicitudes de Registro de Agroquímicos”, en la medida que prevé disminuir los requisitos para el registro de agroquímicos, como ya ocurrió con la normativa que es objeto de esta acción.
14Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibidem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
15En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Ulate Chacón; y,

Considerando:

I. SOBRE LA LEGITIMACIÓN DEL ACCIONANTE Y LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece los presupuestos de admisibilidad para las acciones de inconstitucionalidad. De esta suerte, el párrafo primero exige la existencia de un asunto previo, en sede jurisdiccional (admitiendo, inclusive los recursos de amparo o de hábeas corpus) o administrativa (en el procedimiento de agotamiento de la vía), en que se invoque la inconstitucionalidad de la norma, como medio razonable de amparar el derecho o interés considerado lesionado. Sin embargo, en el párrafo segundo de ese mismo numeral se exceptúa de la necesidad de contar con un asunto previo pendiente de resolución, cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto. En cuyo caso, numerosos pronunciamientos de esta Sala reconocen que la protección de la salud pública y del equilibrio ambiental constituyen típicos casos de interés difuso para los efectos de la interposición directa de acciones de inconstitucionalidad, al amparo del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (ver, por ejemplo, sentencias número 2009-009201 de las 9:07 horas del 12 de junio del 2009 y 2011-002699 de las 15:06 horas del 2 de marzo del 2011). Por esa razón, es evidente que la demanda sub examine es admisible a ese respecto y no se formula reparo alguno a la legitimación de los accionantes.

II. SOBRE LA RECUSACIÓN PLANTEADA A FOLIO 256

El apoderado especial judicial de la Cámara Nacional de Productos Genéricos (CANAPROGE) plantea recusación respecto del señor Fabián Volio Echeverría, para que éste no conozca de este asunto, en su condición de Magistrado suplente de esta Sala Constitucional. Al respecto y por cuanto el señor Volio Echeverría no figura como integrante suplente de esta Sala desde largo tiempo antes de la interposición de la demanda, la gestión es evidentemente improcedente y se rechaza.

III. ACERCA DE LAS COADYUVANCIAS FORMULADAS

El artículo 83 de la Ley de Jurisdicción Constitucional señala que en los 15 días posteriores a la primera publicación del aviso a que alude el párrafo segundo del artículo 81, las partes que figuren en los asuntos pendientes a la fecha de la interposición de la acción, o aquellos con interés legítimo, podrán apersonarse dentro de ésta, a fin de coadyuvar en las alegaciones que pudieren justificar su procedencia o improcedencia, o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interesa. En el caso concreto, la Cámara Nacional de Productos Genéricos (CANAPROGE), la Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios Costarricenses (UPANACIONAL) y el Consorcio de Cooperativas de Caficultores de Guanacaste y Montes de Oro, R.L. (COOCAFE, R.L.) se apersonaron el 27 de agosto del 2007 (ver folios 933 y 1538) y solicitaron ser tenidos como coadyuvantes negativos.

La coadyuvancia planteada por la Cámara Nacional de Productos Genéricos (CANAPROGE) fue recibida en tiempo y forma y, por tanto, se admite. En cuanto a la que formulan conjuntamente la Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios Costarricenses (UPANACIONAL) y el Consorcio de Cooperativas de Caficultores de Guanacaste y Montes de Oro, R.L. (COOCAFE, R.L.), debe indicarse que, como se explicó en el resultando correspondiente, la gestión fue recibida inicialmente firmada solo por el personero legal de la segunda entidad citada. El representante de la primera compareció posteriormente, pero lo hizo a destiempo. En consecuencia, debe admitirse como coadyuvante solamente a COOCAFE R.L.

IV. OBJETO DE LA IMPUGNACIÓN

Se impugna en esta acción el apartado 7.3.2, incisos a) y b) y párrafo penúltimo, del artículo 2, del “Reglamento sobre registro, uso y control de plaguicidas sintéticos formulados, ingrediente activo grado técnico, coadyuvantes y sustancias a fines de uso agrícola”, Decreto Ejecutivo número 33495-MAG-S-MINAE-MEIC de 31 de octubre del 2006. Dicha norma señala lo siguiente:

“7.3.2 DETERMINACIÓN DE LA EQUIVALENCIA DEL INGREDIENTE ACTIVO GRADO TÉCNICO.

La evaluación se realizará con la información confidencial solicitada en 7.3.1 II (legajo de información confidencial). Para dicha evaluación el SFE seleccionará la fuente de referencia contra la cual se va a comparar, la que deberá ser con perfil de data completa (basada en un dossier completo), como primera opción. Solo en los casos en que aún no se cuente con un ingrediente activo grado técnico registrado con perfil de data completa, pero si existe algún ingrediente activo grado técnico que haya obtenido su registro, mediante el proceso de reválida que establece el transitorio 1 del presente reglamento, el SFE seleccionará la fuente de referencia contra la cual se va a comparar, según los siguientes criterios y en el orden de prioridad que a continuación se establece:

a. Como segunda opción se elegirá el Perfil que contenga la información confidencial, el legajo administrativo y los estudios de toxicidad aguda y ecotoxicidad y estudios adicionales de toxicología crónica, estudios ecotoxicológicos y otros estudios de efectos sobre el medio abiótico que hayan sido solicitados por la autoridad competente, mediante resolución debidamente fundada durante el proceso de reválida que establece el presente reglamento.

b. Como tercera opción se elegirá el Perfil que contenga la información confidencial, el legajo administrativo y los estudios de toxicidad aguda y ecotoxicidad, presentados durante el proceso de reválida que establece el presente reglamento.

En el caso que en cualquiera de las opciones anteriores (data completa o los perfiles de los incisos a y b), se cuente con más de un ingrediente activo registrado, se elegirá como perfil de referencia, aquel ingrediente activo grado técnico que posea el mejor perfil de pureza / impureza.

Toda información que se utilice como perfil de referencia en los términos de los incisos anteriores, deberá ser propia y aplicable al producto que se va a registrar.”

V. SOBRE EL DERECHO A LA SALUD Y A UN AMBIENTE SANO Y ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO

Esta Sala ha reconocido de forma reiterada que, como parte de las obligaciones primarias y fundamentales del Estado, está el deber de respetar, proteger y garantizar el derecho fundamental a la salud de sus habitantes (P. ej.: sentencias 1992-1915 de las 14:12 horas del 22 de julio de 1992, 2004-10039 de las 14:39 horas del 13 de setiembre del 2004 y 2008-001003 de las 14:56 horas del 23 de enero del 2008). Recientemente, con el fin de garantizar un nivel más elevado de protección, la Sala ha reconocido al derecho fundamental a la salud su carácter de derecho fundamental autónomo (Se puede citar, al efecto, la sentencia número 2011-02932 de las 15:47 horas de 22 de marzo de 2011. En este mismo sentido, sentencias número 2011-007768 de las 19:54 horas del 14 de junio del dos mil once y número 2011-008876 de las 15:01 horas del 5 de julio del 2011). Por otra parte, esta Sala también ha reconocido y garantizado un nivel elevado de protección al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Incluso, antes que se reformara el artículo 50 de la Constitución Política. Mediante Ley de reforma constitucional número 7412 del 3 de junio de 1994, se adicionaron dos párrafos al artículo 50 de la Constitución Política, a fin de reconocer expresamente el derecho fundamental de todo persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como el deber del Estado costarricense de garantizar, defender y preservar ese derecho. (En cuanto al contenido y alcances del referido derecho fundamental, véase la sentencia número 2006-17126 de las 15:05 horas del 28 de noviembre del 2006). Finalmente, debe reiterarse la indisoluble relación que se plantea entre la protección al medio ambiente y la efectiva garantía de los derechos fundamentales a la vida, a la salud y, en general, a la posibilidad del ser humano de desarrollar una existencia en concordancia con su dignidad intrínseca (Sentencia Nº 5691-98 de las 17:15 horas del 5 de agosto de 1998).

El derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado otorga una protección especial a la biodiversidad y las aguas subterráneas, razón por la cual y en aplicación del principio precautorio en materia ambiental, las actividades económicas con impacto ambiental deben ser autorizadas cuando exista certeza científica de que ese impacto no implique un riesgo o amenaza de daño permanente e irreversible al ambiente. Es por esta razón que la administración debe realizar en los casos que así se amerite, la evaluación ambiental mediante los instrumentos que estime pertinentes, evaluación que debe ser compartida públicamente con la población afectada, para que luego de un análisis riguroso y detallado la administración emita de manera fundamentada la viabilidad ambiental correspondiente. La desatención e inobservancia de estos aspectos definidos normativa y jurisprudencialmente, deviene en la vulneración del referido derecho a un ambiente sano, por lo que las actuaciones administrativas así dispuestas resultan igualmente violatorias de este derecho fundamental (Ver, entre otras, sentencias de esta Sala números 5893-95, 5445-99, 2001-6503, 2003-6322, 2004-13414, 2006-7994, 2010-6922).

Se concluye, de esta forma, que del Derecho de la Constitución se deriva, de forma incontestable, el poder-deber del Estado costarricense de procurar por la tutela efectiva y oportuna de la salud pública y del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, elevando el nivel de vida de la población.

VI. LA SEGURIDAD ALIMENTARIA, LA TRAZABILIDAD O RASTREABILIDAD, Y LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO

Esta Sala, en el resolución 13924-2011 de las 17:59 horas del 10 de mayo, se refirió al tema de la seguridad agroalimentaria: “El derecho a la alimentación ha sido incorporado en la mayor parte de los ordenamientos jurídicos como derecho humano, hoy reconocido en los Tratados Internacionales e incluso elevado en muchos países a rango constitucional. El derecho agroalimentario debe entenderse como el conjunto de normas especiales, ordenadas sistemáticamente, que regulan el producto agroalimentario y su cadena productiva en todas sus fases, desde la producción hasta el consumo, controlando las etapas de la empresa agroalimentaria y su actividad productiva con el propósito de garantizar el consumo alimenticio de productos sanos e inocuos, en aras de proteger la salud de las personas, de los animales y de las plantas, o bien, procurar el abastecimiento alimentario de la población. De la anterior definición se deriva la necesidad del intérprete de contribuir a la formulación y sistematización de esas normas especiales, a fin de establecer, dentro del marco de una teoría general del derecho agroalimentario, cuál es el objeto, los sujetos, las posibles fuentes normativas, las actividades y principios generales que deben orientar la disciplina.

Las exigencias de calidad y sanidad imponen a su vez exigencias de trazabilidad o rastreabilidad del producto durante toda la cadena agroalimentaria. En los diferentes ámbitos de la actividad se recoge el enfoque global «de la granja a la mesa», que caracteriza a esta política y consolida el carácter indivisible de la cadena alimentaria, y se centra en el decisivo papel que desempeña el Servicio Nacional de Salud Animal. Las condiciones de todo sistema de trazabilidad son: 1. En todas las etapas de la cadena debe asegurarse la sanidad de los alimentos; 2. Las empresas agroalimentarias deben poder identificar a cualquier sujeto de la cadena; 3. Las empresas deben establecer procedimientos y métodos necesarios para ello; 4. Deben ponerse en práctica sistemas y procedimientos para poder identificar los productos entregados; 5. Los alimentos comercializados deben ser identificados para efectos de determinar su procedencia.

Es evidente la necesidad de encontrar un equilibrio entre los mecanismos de protección de la seguridad alimentaria con fines preventivos -principio de precaución-, y la garantía de la libre circulación de productos agroalimentarios que cumplan con estándares científicos internacionales. Lo anterior produce como exigencia el “seguimiento” de los productos agrícolas y alimentarios, es decir la trazabilidad en toda la cadena, a fin de determinar la eventual responsabilidad que pueda corresponder al productor agrario o a la empresa transformadora de los productos en alimentos, incluso en cada fase de la cadena.” Por otra parte, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 del 8 de abril de 1997, también incorpora normas para evitar y prevenir la introducción y difusión de plagas que amenacen la seguridad alimentaria y la actividad económica sustentada en la producción agrícola, evitando que dichas medidas constituyan innecesariamente un obstáculo al libre comercio (artículo 2).

Por esa razón se establecen mecanismos de control de establecimiento, registro, e inscripción de insumos para uso agrícola, estableciendo incluso normas de responsabilidad agroambietnal cuando se produzcan daños y perjuicios a la agricultura al ambiente y a la salud humana y animal (Capítulo IV). Dentro de este contexto, adquiere particular relevancia para el ejercicio de la actividad productiva agraria la utilización de agroquímicos, tema sobre el cual existen múltiples regulaciones a nivel normativo nacional, regional e internacional (artículo 47). Porque precisamente su regulación es fundamental, dentro del marco de la competitividad agraria de los productores a escala global. En ese contexto se promulgan leyes nacionales que introducen, o al menos procuran hacerlo, sistemas integrados de control agroalimentario y agroambiental, para garantizar la seguridad de las personas, del medio ambiente, y de las plantas y de los animales, e incluso evitar la contaminación excesiva de los recursos hídricos.

Sin duda, el uso racional de plaguicidas sintéticos con fines de uso agrícola, promueven la competitividad del sector agropecuario, y por ello es que el reglamento se inspira en la creación de un sistema de registro equilibrado y moderno. Es un claro ejemplo del esfuerzo por darle completes y organicidad, a una gran cantidad de normas dispersas en el ordenamiento jurídico, para responder a las exigencias de la normativa internacional especializada, tanto emanada de la Organización Mundial del Comercio, como de Organismos Especializados, de la FAO, y de la OMS, estrechamente vinculados con el Codex Alimentarius, y con las Convenciones Internacionales de Medio Ambiente. Por eso el Decreto es dictado conjuntamente por la Presidencia, y los Ministros de Agricultura, Salud, Ambiente y Energía y el de Economía, Industria y Comercio. Es evidente que el fenómeno vincula a todos el proceso productivo agropecuario, he incluso toda la faceta previa de producción, registro, control y fiscalización de los plaguicidas de uso en la cadena agroproductiva.

VII.SOBRE LA REDUCCIÓN DE LOS RIESGOS PARA LA SALUD Y EL AMBIENTE, CONFORME A LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 5 CÓDIGO INTERNACIONAL DE CONDUCTA PARA LA DISTRIBUCIÓN Y UTILIZACIÓN DE PLAGUICIDAS. Resulta de interés remitir a lo dispuesto en el citado Código Internacional de Conducta para la Distribución y Utilización de Plaguicidas, que fue adoptado, por primera vez en 1985, por la vigésima quinta sesión de la conferencia de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). Según se explica en el prefacio de la versión revisada (adoptado por el 123º periodo de sesiones del Consejo de la FAO, noviembre 2002), dicho código de conducta fue adoptado y ha sido revisado con el propósito de conseguir una mayor seguridad alimentaria y, al mismo tiempo, proteger la salud humana y el medio ambiente. Para tales efectos se establecen estándares de conducta que han de servir como marco y punto de referencia para el uso adecuado y racional de los plaguicidas, que se centran en la reducción del riesgo, la protección de la salud humana y ambiental y el apoyo al desarrollo de la agricultura sostenible mediante el uso eficaz de los plaguicidas [fuente: (Fuente: http://www.fao.org/agriculture/crops/core-themes/theme/pests/pm/code/en/(05/08/11)] En tal contexto, dicho código de conducta establece, en su artículo 5, las siguientes obligaciones para los gobiernos y la industria de plaguicidas:

“Artículo 5. Reducción de los riesgos para la salud y el ambiente 5.1 Los gobiernos deberían:

5.1.1 implementar un sistema de registro y control de plaguicidas según lo indicado en el Artículo 6; 5.1.2 revisar periódicamente los plaguicidas que se comercializan en el propio país, sus usos aceptables y su disponibilidad para cada sector del público, y llevar a cabo revisiones especiales cuando la evidencia científica lo aconsejen; 5.1.3 llevar a cabo un programa de vigilancia de la salud de las personas expuestas a plaguicidas en su trabajo, e investigar y documentar los casos de envenenamiento; 5.1.4 dar orientaciones e instrucciones al personal de salud, médicos y el personal de hospitales para el tratamiento de casos sospechosos de envenenamiento por plaguicidas (25); 5.1.5 establecer en lugares estratégicos centros nacionales o regionales de información y control para casos de envenenamiento, a fin de que puedan dar orientaciones inmediatas sobre primeros auxilios y tratamiento médico, y resulten accesibles en todo momento (25); 5.1.6 utilizar todos los medios posibles para recoger datos fiables y mantener estadísticas sobre los aspectos sanitarios de los plaguicidas y los incidentes de envenenamiento por plaguicidas, con objeto de establecer el sistema armonizado de la OMS para la identificación y el registro de esos datos (25).

Deberían disponer de personal debidamente entrenado y de recursos suficientes para asegurar que se recoja una información exacta; 5.1.7 proporcionar a los servicios de extensión y asesoramiento, así como a las organizaciones de agricultores, información adecuada sobre estrategias y métodos prácticos de MIP y sobre la variedad de productos plaguicidas disponibles para su uso; 5.1.8 asegurar, con la cooperación de la industria de plaguicidas, que, en los casos en que los que se distribuyan plaguicidas por los mismos canales en los que se distribuyen alimentos, ropa, medicinas y otros productos para consumo o aplicación tópica, tales plaguicidas estén físicamente separados de otras mercancías para prevenir la contaminación y/o confusión de identidad. Además, cuando sea apropiado, deberán estar claramente señalados como materiales peligrosos. Hay que hacer todo lo posible por difundir información sobre los peligros que derivan de almacenar juntamente alimentos y plaguicidas (26); 5.1.9 utilizar todos los medios posibles para recoger datos fiables, mantener estadísticas sobre la contaminación ambiental y notificar los incidentes específicos relacionados con plaguicidas; 5.1.10 implementar un programa de vigilancia de los residuos de plaguicidas presentes en los alimentos y en el ambiente.

5.2 Aun en los casos en que funcione un programa de control, la industria de plaguicidas debería:

5.2.1 cooperar en la reevaluación periódica de los plaguicidas que se comercializan; <![if !supportLists]>2. <![endif]> proveer a los centros que se ocupan del tratamiento de envenenamiento por plaguicidas, y a su personal médico, de información sobre los peligros relacionados con los plaguicidas y sobre el tratamiento adecuado; 5.2.3 hacer todos los esfuerzos razonables para reducir los riesgos que entrañan los plaguicidas:

5.2.3.1 poniendo a disposición fórmulas menos tóxicas; 5.2.3.2 presentando los productos en envases listos para su uso; 5.2.3.3 desarrollando métodos y equipos de aplicación que reduzcan al mínimo la exposición a los plaguicidas; 5.2.3.4 utilizando envases retornables y rellenables cuando existan sistemas eficaces de recolección de envases; 5.2.3.5 utilizando envases que no sean atractivos o fáciles de reutilizar y promoviendo programas que desalienten su reutilización, cuando no existan sistemas eficaces para su recolección; 5.2.3.6 utilizando envases que no sean atractivos o fácilmente abiertos por los niños, particularmente cuando se trate de productos de uso doméstico; 5.2.3.7 empleando un etiquetado claro y conciso; <![if !supportLists]>4. <![endif]>interrumpir la venta y retirar los productos cuando su manipulación o utilización entrañe un riesgo inaceptable bajo cualquiera de sus indicaciones de uso o restricciones.

5.3 Los gobiernos y la industria deberían cooperar además en la reducción de los riesgos:

5.3.1 promoviendo el uso de equipo de protección personal apropiado y de costo accesible (5); 5.3.2 estableciendo disposiciones para almacenar los plaguicidas de forma segura tanto en los almacenes como en las explotaciones agrícolas (26, 27); 5.3.3 estableciendo servicios para la recolección y la disposición segura de los envases usados y las pequeñas cantidades de plaguicidas que no se han usado (28); 5.3.4 protegiendo la biodiversidad y reduciendo al mínimo los efectos adversos de los plaguicidas en el ambiente (agua, suelo y aire) y sobre organismos no objetivo.

5.4 Para evitar que se den casos de confusión y alarma injustificada entre el público, las partes interesadas deberían considerar todos los datos disponibles y promover una divulgación responsable de la información sobre los plaguicidas y sus usos.

5.5 Al crear instalaciones de producción en los países en desarrollo, los fabricantes y los gobiernos deberían cooperar para:

5.5.1 adoptar normas técnicas y seguir prácticas apropiadas a la naturaleza de las operaciones de fabricación y a los consiguientes peligros, y asegurar la disponibilidad de equipo de protección apropiado; 5.5.2 tomar todas las precauciones necesarias para proteger a los trabajadores, otras personas presentes, las comunidades circundantes y el ambiente; 5.5.3 asegurar la ubicación apropiada de las plantas de fabricación y formulación y un adecuado control de sus desechos y efluentes; 5.5.4 mantener procedimientos que garanticen la calidad, a fin de asegurar el cumplimiento de las normas pertinentes de pureza, rendimiento, estabilidad e inocuidad.”

VIII. SOBRE LA REGULACIÓN EN MATERIA DE REGISTRO DE LOS PLAGUICIDAS

El uso adecuado de los plaguicidas puede resultar útil para el control y eliminación de las plagas, en beneficio de la seguridad alimentaria de la población y de la actividad económica sustentada en la producción agrícola. Sin embargo, debe reconocerse el riesgo potencial que puede implicar para la salud humana y el ambiente el uso de tales sustancias. Lo que incluso ha motivado la adopción de instrumentos internacionales con el objetivo expreso de proteger la salud humana -incluida la salud de los consumidores y de los trabajadores- y el medio ambiente frente a los posibles efectos perjudiciales de los plaguicidas, como es el caso del Convenio de Rotterdam para la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto del Comercio Internacional, que fue aprobado por Costa Rica, por medio de Ley No. 8705 del 13 de febrero del 2009. En cuyo caso, ante la consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad planteada ante este Tribunal (expediente número 08-015252-0007-CO), de previo a la aprobación de dicho instrumento internacional, este Tribunal señaló- en lo que interesa- que:

“(…) el Estado costarricense está en el deber de actuar en forma eficaz y anticipada, para evitar la ocurrencia de eventos que degraden el medio ambiente y comprometan su sostenibilidad. Desde esa perspectiva, que se comprometa, a través de un tratado internacional como el consultado, o mediante un acto interno, a facilitar la utilización racional de los productos químicamente peligrosos objeto de comercio internacional, no solamente es posible, sino totalmente acorde con sus deberes constitucionales. Los plaguicidas y los productos químicos industriales son sustancias que pueden causar daños a la salud humana y en el ambiente. Ante tal amenaza, el Convenio de Rotterdam proporciona a las Partes la posibilidad de conocer de antemano la composición y los efectos de algunos productos químicos, los cuales son expresamente señalados en su Anexo III. Las medidas idóneas que el Estado tome para regular la comercialización y el empleo de dichos productos en actividades industriales, agrícolas, etc. resultan conformes con su deber de preservar los mencionados valores de rango constitucional.

De ahí que los deberes que asumiría el Estado en caso de aprobar definitivamente este Convenio resultan legítimos, conforme al Derecho de la Constitución. Se estaría ante una decisión soberana del Estado de someterse a las obligaciones contenidas en el Convenio, para contribuir a la protección de la salud de las personas y la integridad del medio ambiente, por lo que se puede concluir que, en términos generales, de las cláusulas del Convenio de Rotterdam, cuya aprobación es sometido a consulta, no se observan vicios de inconstitucionalidad.” (resolución número 2008-018207 de las 18:15 horas del 10 de diciembre del 2008) Con lo que se verifica que este Tribunal ha reconocido el riesgo que puede entrañar el uso de los plaguicidas y la trascendencia de adoptar medidas idóneas para regular su empleo. En el ordenamiento jurídico costarricense existe diversa normativa legal y reglamentaria de la que se deriva que la actividad de importación, fabricación, comercialización y empleo de los plaguicidas está fuertemente sometida a la potestad de policía del Estado, en aras de garantizar el derecho a la salud y al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Se puede citar, en primer lugar, la Ley General de Salud, que en su artículo 213 dispone:

“ARTICULO 213.- Toda persona, natural o jurídica, que se ocupe en producir alimentos, deberá hacerlo en condiciones ambientales sanitarias y empleando técnicas de defensa o conservación aprobadas por la autoridad de salud, a fin de evitar, principalmente, la contaminación de tales productos y su peligrosidad debida a la presencia de residuos tóxicos proveniente de su tratamiento con plaguicidas u otros sistemas de defensa o conservación.” Mientras que en el artículo 244 de ese mismo cuerpo normativo se establece:

“ARTICULO 244.- Las personas naturales y jurídicas que importen, fabriquen, manipulen, almacenen, transporten, comercien, suministren o apliquen sustancias, mezclas de sustancias o productos denominados plaguicidas por la ley de sanidad vegetal, quedarán sujetas a las disposiciones reglamentarias que el Ministerio dicte de común acuerdo con el Ministerio de Agricultura para el resguardo de la salud de las personas de conformidad con esa ley, los interesados deberán registrar todo pesticida o producto destinado al control o exterminio de las infestaciones y solicitar permiso previo para operar cuando tales sustancias, mezclas de sustancias o productos que por su naturaleza o uso no queden incluidos en la ley mencionada fueren capaces de algún modo de producir intoxicaciones o daños serios a la salud de las personas o de los animales útiles o inofensivos al hombre.” Por su parte, mediante la Ley de Protección Fitosanitaria (Ley No. 7664 de 8 de abril de 1997) se declaró de interés público y aplicación obligatoria, las medidas de protección fitosanitaria establecidas en esa ley y sus reglamentos (art. 1).

Además, dentro de los objetivos de dicha ley se incluye: “Regular el uso y manejo de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos para aplicarlas en la agricultura; asimismo, su registro, importación, calidad y residuos, procurando al mismo tiempo proteger la salud humana y el ambiente” (artículo 2, inc. e). La autoridad competente en la materia es el Servicio Fitosanitario del Estado, al que le corresponde –entre otras funciones-: “Controlar las sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola, en lo que compete a su inscripción, importación, exportación, calidad, tolerancia, residuos, dosificaciones, efectividad, toxicidad, presentación al público, conservación, manejo, comercio, condiciones generales de uso, seguridad y precauciones en el transporte, almacenamiento, eliminación de envases y residuos de tales sustancias; asimismo, controlar los equipos necesarios para aplicarlas y cualquier otra actividad inherente a esta materia” (artículo 5, inc. o). En concordancia con lo anterior, los artículos 23, 24, 25 y 30 de dicho cuerpo normativo disponen:

“ARTICULO 23.- Inscripción de sustancias y equipos.

Según los requisitos que se señalarán en el reglamento de esta ley, todas las sustancias químicas, biológicas o afines y los equipos de aplicación para uso agrícola, deberán inscribirse en el registro que el Servicio Fitosanitario del Estado creará para disponer de información sobre las características de estos y velar por su correcta utilización en el país.” “ARTICULO 24.- Registro de sustancias.

Ninguna persona física o jurídica podrá importar, exportar, fabricar, formular, almacenar, distribuir, transportar, reempacar, reenvasar, anunciar, manipular, mezclar, vender ni emplear sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola, que no estén registradas conforme a la presente ley.

Se exceptúan del registro indicado, las sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola, que ingresen en tránsito, para la investigación o el combate de problemas fitosanitarios específicos. En estos casos, el permiso solo se otorgará en forma temporal por razones de urgencia, técnicamente justificadas ante el Servicio Fitosanitario del Estado.

El Servicio denegará la autorización cuando técnicamente no proceda y se lo notificará al interesado.” “ARTICULO 25.- Inscripción de personas.

Toda persona física o jurídica que registre, importe, exporte, reempaque y reenvase sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación para uso agrícola deberá inscribirse en el registro que llevará el Servicio Fitosanitario del Estado, previo cumplimiento de los requisitos señalados en el respectivo reglamento.

El Servicio podrá denegar, suspender o cancelar el registro de sustancias químicas, biológicas o afines y de equipos de aplicación para uso agrícola, mediante resolución técnica fundada que se ajustará al debido proceso, conforme al reglamento respectivo.” “ARTICULO 30.- Prohibiciones y restricciones por razones técnicas.

El Ministerio de Agricultura y Ganadería podrá restringir o prohibir la importación, el tránsito, el redestino, la fabricación, la formulación, el reenvase, el reempaque, el almacenamiento, la venta, la mezcla y la utilización de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación para uso agrícola, cuando se justifique por razones técnicas y se considere que emplearlas es perjudicial para la agricultura, la salud o el ambiente”.

Finalmente, la Ley para la Importación y Control de la Calidad de Agroquímicos (Ley No. 7017 del 17 de diciembre de 1985) señala, en su artículo 5, que:

“ARTICULO 5.- Con el propósito de asegurar la calidad y el uso de los agroquímicos, el Ministerio de Agricultura y Ganadería está obligado a efectuar controles periódicos sobre la calidad de estos productos en las fábricas y casas distribuidoras, en las que tomar las muestras necesarias para remitirlas al laboratorio de control de calidad Este Ministerio también tendrá a su cargo el control de la toxicidad crónica y de su efecto en la salud de las personas y del ambiente. No se podrá registrar ningún producto sin que se hayan practicado estos análisis. El Ministerio de Agricultura y Ganadería podrá prohibir la Circulación u ordenar la destrucción de los productos que no cumplan con las normas de calidad, as¡ como tomar otras medidas tendentes a mejorar la calidad de los agroquímicos. En lo que se refiere a la elaboración y control de las normas de calidad, el citado Ministerio actuar en coordinación con la Oficina Nacional de Normas y Unidades de Medidas del Ministerio de Economía y Comercio.” Se desprende de la normativa previamente citada que, como manifestación del referido poder de policía, se incluye el necesario registro de plaguicidas de previo a autorizar su importación, fabricación, comercialización o empleo, a fin de poder ejercer un control previo en cuanto al debido cumplimiento de los correspondientes requerimientos técnicos de calidad y seguridad, en protección de la salud pública y el medio ambiente.

IX.SOBRE EL ARTÍCULO 2, APARTADO 7.3.2, DEL DECRETO EJECUTIVO NÚMERO 33495-MAG-S-MINAE-MEIC. En cuanto al objeto de esta acción, en la parte considerativa del citado Decreto Ejecutivo número 33495-MAG-S-MINAE-MEIC de 31 de octubre del 2006, Reglamento sobre Registro, Uso y Control de Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes y Sustancias Afines de Uso Agrícola, se reconoce que las sustancias químicas o afines para uso agrícola representan un riesgo potencial para la salud humana, el ambiente, la sanidad vegetal y la competitividad del sector agrícola, y se afirma que, de conformidad a lo dispuesto en la Ley de Protección Fitosanitaria, el registro, control y uso de las sustancias químicas o afines para uso agrícola, tiene como propósitos esenciales disponer de la información sobre las características, calidad, identidad y eficacia de estas sustancias, así como velar por la correcta utilización de éstas, para procurar que sean razonablemente utilizadas y no generen riesgos inaceptables a la salud humana y el ambiente, aún cuando se utilicen conforme a las recomendaciones de uso.

En atención a ello, se emite el referido decreto ejecutivo con el objetivo de crear el respectivo Registro de Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes y Sustancias Afines de Uso agrícola del Servicio Fitosanitario del Estado del Ministerio de Agricultura y Ganadería, así como establecer la reglamentación, los principios generales y procedimientos que regulan el proceso de registro, uso y control de los plaguicidas sintéticos formulados, ingrediente activo grado técnico, coadyuvantes y sustancias afines de uso agrícolas, con el propósito de aprobar la venta y utilización de los mismos, previa evaluación de datos científicos suficientes que demuestren que el producto es eficaz para el fin que se destina y no representa riesgos inaceptables a la salud y el ambiente, cuando se utilice conforme a las recomendaciones de uso (artículo 2, apartado 2). En cuyo caso, el propio reglamento define el registro como “el proceso por el que la autoridad nacional responsable aprueba la venta y utilización de un plaguicida sintético formulado, ingrediente activo grado técnico, coadyuvantes y sustancias afines, previa evaluación integral de datos científicos que demuestren que el producto es efectivo para el fin a que se destina y no entraña un riesgo inaceptable para la salud humana, animal ni para el ambiente” (artículo 2, apartado 3).

Ahora bien, y en lo que interesa a esta acción, el citado reglamento prevé y regula el registro de ingrediente activo grado técnico y el registro de ingrediente activo grado técnico por equivalencia. En el caso de este segundo supuesto, en el artículo 2, apartado 7.3.2, se prevé lo siguiente:

“7.3.2 DETERMINACIÓN DE LA EQUIVALENCIA DEL INGREDIENTE ACTIVO GRADO TÉCNICO.

Toda información que se utilice como perfil de referencia en los términos de los incisos anteriores, deberá ser propia y aplicable al producto que se va a registrar.” Dicha disposición debe relacionarse, necesariamente, con el Transitorio I del citado reglamento, en el que se establece el proceso de reválida y que, originalmente, se regulaba de la siguiente forma:

“Transitorio I: Proceso de reválida.

Todo registro de ingrediente activo grado técnico, registrado como tal o como componente de un plaguicida sintético formulado, otorgado con anterioridad a la entrada en vigencia del presente reglamento deberá presentar el legajo de información confidencial, legajo administrativo, así como los estudios de toxicidad aguda definidos en los incisos d.1.1, d.1.2, d.1.3, d.1.4, d.1.5, d.1.6, y los estudios de ecotoxicidad definidos en los incisos d.5.1.1, d.5.3.1, d.5.4.1, del apartado 7.2 “Registro del ingrediente activo grado técnico” del presente Reglamento. La información y estudios anteriormente citados deberán ser propios del producto que se somete a proceso de reválida.

Lo anterior conforme a la siguiente programación de fechas:

a. Si un ingrediente activo grado técnico fue registrado como tal o como componente de una formulación, por primer vez en el país a partir del 1 de enero de 1996, todos los registros que contengan este ingrediente activo deberán presentar la información indicada en el primer párrafo de este transitorio, en un plazo de dos años contados a partir de la entrada en vigencia del presente reglamento.

b. Si un ingrediente activo grado técnico fue registrado como tal o como componente de una formulación, por primer vez en el país antes del 31 de diciembre de 1995, todos los registros que contengan este ingrediente activo deberán presentar la información indicada en el primer párrafo de este transitorio, en un plazo de tres años contados a partir de la entrada en vigencia del presente reglamento.

Además, las autoridades competentes podrán, a efecto de garantizar que no se afecten la salud y el ambiente, solicitar, mediante resolución debidamente fundamentada, que el interesado aporte estudios toxicológicos, ecotoxicológicos, de eficacia biológica, y los estudios sobre efectos sobre el medio abiótico, para la modalidad de registro de ingrediente activo grado técnico.

“Transitorio I: Proceso de reválida.

Lo anterior conforme a la siguiente programación de fechas:

a. Si un ingrediente activo grado técnico fue registrado como tal o como componente de una formulación, por primera vez en el país a partir del 1 de enero de 1996, todos los registros que contengan este ingrediente activo deberán presentar la información indicada en el primer párrafo de este transitorio, a partir del 01 de enero del año dos mil diez.

Asimismo, el registrante podrá aportar cualquier documentación adicional a la solicitada en el presente transitorio, a efecto de que se acredite una mayor información sobre el ingrediente activo grado técnico, registrado como tal o como componente de un plaguicida sintético formulado.” Lo que implica que, conforme a lo dispuesto en el transitorio previamente transcrito, para efectos del referido procedimiento de reválida se exigen, únicamente, los estudios de toxicidad aguda definidos en los incisos d.1.1, d.1.2, d.1.3, d.1.4, d.1.5, d.1.6 (sea: datos toxicológicos del ingrediente activo grado técnico sobre toxicidad aguda para mamíferos), y los estudios de ecotoxicidad definidos en los incisos d.5.1.1, d.5.3.1, d.5.4.1 (es decir: estudios sobre toxicidad oral aguda en algunas especies de aves, sobre toxidad aguda en peces y sobre toxidad aguda para abejas y artrópodos benéficos) del apartado 7.2 de ese mismo cuerpo normativo.

Aunque en el párrafo penúltimo del transitorio se prevé la posibilidad que las autoridades competentes puedan, a efecto de garantizar que no se afecten la salud y el ambiente, solicitar -mediante resolución debidamente fundamentada- que el interesado aporte estudios toxicológicos, ecotoxicológicos, de eficacia biológica, y los estudios sobre efectos sobre el medio abiótico, para la modalidad de registro de ingrediente activo grado técnico. Ante tal panorama, los accionantes cuestionan los incisos a) y b) y párrafo penúltimo, del citado apartado 7.3.2, por cuanto se prevé el registro de un ingrediente activo grado técnico por equivalencia cuando la fuente de referencia no presenta un perfil de data completa (sea: que no contienen todos los estudios exigidos para la modalidad de registro de ingrediente activo grado técnico, conforme a lo dispuesto en el apartado 7.2., entre los que se incluyen estudios toxicológicos sub-crónicos y crónicos, previstos en el punto d.4), por haber sido registrado por medio del mencionado procedimiento de reválida.

Los accionantes alegan que tal procedimiento de registro por equivalencia, con un perfil de referencia de data no completa, impide una debida evaluación científica del ingrediente activo grado técnico que se pretende registrar y no garantiza que éste no presente riesgos inaceptables para la salud y el medio ambiente. Ante tales alegatos, la Procuraduría General de la República señala que, efectivamente, la normativa cuestionada permite tomar como referencia un perfil que contenga únicamente estudios de toxicidad aguda, pero que carezca de datos o estudios sobre la toxicidad crónica del ingrediente activo grado técnico, pese que así lo exige el artículo 5 de la citada Ley para la Importación y Control de la Calidad de Agroquímicos y el Manual sobre Desarrollo y Empleo de las Especificaciones de la FAO y de la OMS para Plaguicidas, que sería de aplicación en Costa Rica, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley de Protección Fitosanitaria (que dispone que las medidas fitosanitarias emanadas en virtud de dicha normativa deberán tomar en cuenta las normas, directrices o recomendaciones de las organizaciones internacionales pertinentes), el artículo 2 del Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria –Decreto Ejecutivo No. 26921 del 20 de marzo de 1998- (que define las medidas fitosanitarias como cualquier legislación, reglamento o procedimiento oficial para regular o controlar las sustancias químicas) y el artículo 6.1.4 del Código Internacional de Conducta para la Distribución y Utilización de Plaguicidas de la FAO (que establece que los gobiernos deberían aplicar los principios descritos en el Manual sobre Desarrollo y Empleo de las Especificaciones de la FAO y de la OMS para plaguicidas, a efectos de determinar la equivalencia entre plaguicidas).

Lo que implicaría, por ejemplo, no incluir el perfil toxicológico del ingrediente activo grado técnico (TC/TK) basado en repetidas administraciones (desde subagudas hasta crónicas) y en estudios tales como toxicidad reproductiva y del desarrollo, genotoxicidad, carcinogenicidad, etc. Por su parte, los Ministros de Agricultura y Ganadería, de Economía, Industria y Comercio, de Salud y de Ambiente y Energía, reconocen que un perfil de referencia incompleto podría no incluir –en contraposición al perfil de referencia completo- estudios de toxicología sub-crónica y crónica (ver folio 319). No obstante ello, alegan que permitir un registro por equivalencia con data no completa no supone un riesgo indebido para la salud y el ambiente y afirman que, incluso, para el momento de rendirse su informe, la FAO estaba analizando la posibilidad de implementar un procedimiento de registro por equivalencia similar -sea, sin perfil de referencia completo- como parte de sus directrices.

Explican, por otra parte, que muy pocas compañías poseen perfiles completos de sus plaguicidas, debido a que estos fueron desarrollados en épocas en las que la información que se solicitaba para soportar un registro era escasa comparada con lo que se pide actualmente. Indican que, por ello, la Administración ha pretendido actuar de modo prudencial al incorporar la posibilidad del procedimiento de reválida, así como el registro de ingrediente activo grado técnico por equivalencia con un perfil de referencia no completo, ante el temor de un eventual desabastecimiento de plaguicidas en el mercado y los efectos devastadores que ello tendría sobre la agricultura y la economía nacionales.

X. SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA DISPOSICIÓN NORMATIVA IMPUGNADA

Si bien, este Tribunal Constitucional ha señalado en ocasiones anteriores que definir cuáles son los requisitos que se deben exigir a efectos de registrar los productos plaguicidas es una discusión de índole eminentemente técnica, no se puede obviar que, en este caso concreto, la norma impugnada permite o autoriza el registro de ingredientes activos grado técnico por equivalencia con referencia a ingredientes activos grado técnico que en su momento se registraron sin cumplir los requisitos exigidos, como norma general, por la ley (artículo 5 de la Ley para la Importación y Control de la Calidad de Agroquímicos) y el propio reglamento (apartado 7.2, punto d.4), y que además son exigidos por los organismos técnicos internacionales –según lo explica la propia Procuraduría General de la República-, por cuanto no se exigen estudios de toxicidad crónica. Lo anterior sin que las autoridades ministeriales aporten un criterio técnico razonable que justifique dicha omisión que, en criterio de este Tribunal, resulta ilegítima, por amenazar la salud pública y el equilibrio del medio ambiente.

De hecho, aunque las autoridades ministeriales afirman que, para el momento de rendirse su informe, la FAO estaba analizando la posibilidad de implementar un procedimiento de registro por equivalencia similar -sea, sin perfil de referencia completo- como parte de sus directrices, lo cierto es que al revisar las Directrices para el Registro de Plaguicidas de la FAO y la OMS, de abril del 2010, se constata que, la directriz 8.3 remite al Manual sobre el desarrollo y la utilización de las especificaciones de la FAO y la OMS para plaguicidas, para determinar las equivalencias y para estipular los datos que se deben suministrar para la evaluación de equivalencia [fuente:www.fao.org/agriculture/crops/temas-principales/theme/pests/pm/code/list-guide/es/ (05/08/11)]. En cuyo caso, y según ya lo había advertido la Procuraduría General de la República en su informe, el citado Manual sobre el desarrollo y la utilización de las especificaciones de la FAO y la OMS para plaguicidas establece (nota a los párrafos E.3.1, E.4.1, E.4.2 y E.5) que los perfiles de referencia están definidos en la información suministrada para la especificación de referencia, de acuerdo con los requisitos de los párrafos A.4, A.5, A.6, A.8 y A.9 de sección 3.1., en cuyo caso, en el citado párrafo A.9 se incluye el perfil toxicológico del ingrediente activo grado técnico basado en repetidas administraciones (desde subagudas hasta crónicas) y en estudios tales como toxicidad reproductiva y del desarrollo, genotoxidad, carcinogenicidad, etc, así como perfil ecotoxicológico basado en toxicidad a organismos acuáticos y terrestres (ejemplo: peces, Daphnia, algas, aves, abejas), según lo que corresponda al uso previsto e información sobre la persistencia. [fuente: www.fao.org/DOCREP/006/Y4353S/Y4353S00.HTM (05/08/11)].

Nótese, adicionalmente, que esta Sala ha potenciado el principio precautorio en materia de salud pública y protección del equilibrio medio ambiental, siendo que, en el sub lite se admite la inscripción de determinadas sustancias potencialmente riesgosas sin que, de previo, se realicen los exámenes indicados que den mayor certeza científica sobre su impacto sobre la salud pública y el medio ambiente. Ahora bien, después del análisis realizado por este Tribunal, se concluye que el procedimiento que se estima inconstitucional es, específicamente, el que está regulado en el inciso b) del apartado 7.3.2, toda vez, que autoriza la equiparación de un ingrediente activo grado técnico usando un perfil de referencia que no contiene -a parte de los estudios de toxicidad aguda y ecotoxicidad- estudios adicionales de toxicología crónica, estudios ecotoxicológicos y otros estudios sobre el medio abiótico.

Estudios que sí se contemplan en el inciso a) del citado apartado, en relación con párrafo penúltimo del Transitorio I, el cual literalmente expresa “Además, las autoridades competentes podrán, a efecto de garantizar que no se afecten la salud y el ambiente, solicitar, mediante resolución debidamente fundamentada, que el interesado aporte estudios toxicológicos, ecotoxicológicos, de eficacia biológica, y los estudios sobre efectos sobre el medio abiótico, para la modalidad de registro de ingrediente activo grado técnico...”. De modo tal que la incorporación de esos estudios como obligatorios y no optativos, en el inciso a) del 7.3.2. es una garantía para obtener prueba científica de que el plaguicida no afectará la salud y el ambiente, lo cual en todo caso debe solicitarse por la autoridad competente en el proceso de “revalida” que sirve de base para el reconocimiento de equivalencia del ingrediente activo grado técnico.

De esa forma se estarían respetando los principios consagrados en el artículo 1 del reglamento, a saber, el principio de verdad científica, el de identidad, el de calidad, el principio de eficacia y, finalmente, el de razonabilidad. Siendo que este último se refiere a los “…actos y procedimientos bajo los cuales se demuestra que los plaguicidas sintéticos formulados, ingrediente activo grado técnico, coadyuvantes y sustancias afines de uso agrícola, utilizados en forma correcta y razonable, no entraña riesgos inaceptables para la salud humana y el medio ambiente”. Como puede observarse la normativa está orientada a garantizar un nivel elevado de protección de la salud, del medio ambiente y de la seguridad alimentaria de la población. Aunado a lo anterior, y atendiendo a los fines perseguidos por la legislación agroalimentaria y agroambiental, es justo reconocer un equilibrio entre la protección a la salud de las personas, de las plantas y de los animales, con la tutela del consumidor y la protección del medio ambiente, pero facilitando además que las empresas proveedoras de estos productos (plaguicidas sintéticos), puedan competir en el mercado nacional e internacional, siempre y cuando cumplan con los perfiles y requisitos necesarios tanto para la reválida como para la equivalencia.

De esa forma se puede garantizar suficiente disponibilidad de productos para satisfacer tanto la producción agroalimentaria (o seguridad alimentaria vista como disponibilidad de productos para el ejercicio empresarial de la actividad agraria sostenible), como la calidad agroalimentaria y la protección de la salud y el medio ambiente. Es decir, un perfecto equilibrio entre Agricultura, Ambiente y Alimentación en el ámbito del comercio agrícola, nacional, regional (o comunitario) e internacional.

XI. EN CONCLUSION

Como corolario de lo anterior, procede acoger parcialmente la presente acción y, en consecuencia, disponer la anulación del inciso b, y la referencia en el párrafo penúltimo a dicho inciso "b)" del apartado 7.3.2, del artículo 2, del “Reglamento sobre registro, uso y control de plaguicidas sintéticos formulados, ingrediente activo grado técnico, coadyuvantes y sustancias a fines de uso agrícola”, Decreto Ejecutivo número 33495-MAG-S-MINAE-MEIC del 31 de octubre del 2006.

Por tanto:

Se declara parcialmente CON LUGAR la acción y, en consecuencia, se anula el inciso b, y la referencia en el párrafo penúltimo a dicho inciso "b)" del apartado 7.3.2, del artículo 2, del “Reglamento sobre registro, uso y control de plaguicidas sintéticos formulados, ingrediente activo grado técnico, coadyuvantes y sustancias a fines de uso agrícola”, Decreto Ejecutivo número 33495-MAG-S-MINAE-MEIC del 31 de octubre del 2006. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. En lo demás, se declara sin lugar la acción. Notifíquese.

Gilbert Armijo S.

Presidente a.i.

Luis Paulino Mora M.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Aracelly Pacheco S.

Jorge Araya G.

Enrique Ulate Ch.

n lang=EN style='font-size:8.0pt;mso-ansi-language:EN'>07-007623-0007-CO Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Control constitucional: Sentencia estimatoria Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:

NO APLICA.

Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:

NO APLICA.

*070076230007CO* Resolución Nº 2011016937 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas treinta y seis minutos del siete de diciembre del dos mil once.

Resultando:

1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:50 horas del 4 de junio del 2007, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad del artículo 2, apartado 7.3.2, incisos a) y b) y párrafo penúltimo, del “Reglamento sobre registro, uso y control de plaguicidas sintéticos formulados, ingrediente activo grado técnico, coadyuvantes y sustancias a fines de uso agrícola”, Decreto Ejecutivo número 33495-MAG-S-MINAE-MEIC del 31 de octubre del 2006. Explican que el 16 de octubre del 2004, la Contraloría General de la República, mediante el informe FOE AM 19/2004, revisó todos los aspectos relacionados con el registro de plaguicidas en el país. En las conclusiones del referido documento, se solicitó a los Ministros de Agricultura y Ganadería, Salud y Ambiente y Energía, así como de Economía, Industria y Comercio, elaborar y emitir en forma conjunta -en un plazo no mayor a 6 meses- el reglamento al que hace referencia el artículo 23 de la Ley de Protección Fitosanitaria Nº 7664 y el artículo 92 del Reglamento a la citada Ley, Decreto Ejecutivo Nº 26961 MAG, el cual debería regir el procedimiento de registro, uso y control de plaguicidas en Costa Rica.Dicho reglamento, dijo la Contraloría, debía contemplar lo establecido en la Ley General de Salud, la Ley de Protección Fitosanitaria, la Ley para la Importación y Control de la Calidad de Agroquímicos, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y las demás leyes relacionadas, así como las normas, directrices y otras recomendaciones emitidas por la Organización de las Naciones Unidades para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y la Organización Mundial de la Salud (OMS) para el registro de plaguicidas. Como resultado de lo anterior, el Poder Ejecutivo se dio a la tarea de redactar un nuevo reglamento de registro para plaguicidas, cuya primera versión -fuera del plazo otorgado por la Contraloría General de la República- salió a consulta pública en La Gaceta Nº 55 del 17 de marzo del 2006. Continúan señalando que, dentro del plazo conferido por el Órgano de Reglamentación Técnica del MEIC, la Cámara de Insumos Agropecuarios (entidad gremial de la que es parte su representada ASOPROA), se opuso a lo dispuesto en los Transitorios III y IV del texto.El Área de Servicios Agropecuarios y de Medio Ambiente de la Contraloría General de la República también se opuso, por considerar que no eran científicamente correctos, al indicar que el proceso de registro por equivalencia debía ser basado en lo establecido por la FAO y la OMS y que el Perfil de Referencia debía ser uno que contara con su data completa y no como se encontraba en el texto que fue sometido a consulta pública. Vencido el plazo y a solicitud del Poder Ejecutivo, se creó una Comisión de Trabajo constituida por los productores de insumos agrícolas, usuarios y personeros de los ministerios involucrados, para el estudio y análisis del tema de plaguicidas, específicamente el “Reglamento de registro uso y control de plaguicidas sintéticos, formulados, ingrediente activo grado técnico, coadyuvantes y sustancias afines de uso agrícola”. En las reuniones de este grupo se discutió el tema de los transitorios III y IV, que a la postre fueron refundidos por mayoría -con la negativa de los representantes de la Cámara de Insumos Agropecuarios- en un único Transitorio III.Al respecto, la Cámara de Insumos Agropecuarios expresó que si bien el texto de ese transitorio había mejorado en comparación con la versión anterior, mantenía su posición en que lo correcto debía ser pedir la data completa como perfil de referencia en todos los casos en que se pretendiera registrar un ingrediente activo grado técnico por el procedimiento de equivalencia. No obstante, a pesar de las reiteradas advertencias transmitidas al Poder Ejecutivo en cuanto al señalado yerro técnico y, por ende, el riesgo inaceptable para la salud y el ambiente que representaba el Transitorio III (antes Transitorios III y IV), ese Poder decidió enviarlo así a la Organización Mundial de Comercio, quien a su vez lo sacó a consulta internacional en agosto del 2006, período dentro del cual El Salvador se opuso al tantas veces citado Transitorio. Como si todas las advertencias anteriores fueran poco, los mismos funcionarios del Servicio Fitosanitario del Estado del Ministerio de Agricultura y Ganadería (dependencia encargada de llevar a cabo los registros de agroquímicos por mandato de la Ley de Protección Fitosanitaria) manifestaron su preocupación generada por los errores técnicos y vacíos legales que presentaba el nuevo “Reglamento de registro, uso y control de plaguicidas sintéticos formulados, ingrediente activo grado técnico y sustancias afines de uso agrícola”.De modo que aunque el Poder Ejecutivo fue alertado por usuarios (Cámara de Insumos Agropecuarios), la Contraloría General de la República y funcionarios del Ministerio de Agricultura y Ganadería, con respecto a que el contenido del Transitorio III era científicamente incorrecto, no solo lo mantuvo, sino que lo consolidó al trasladarlo al cuerpo del Reglamento de Registro -ahora bajo el numeral 7.3.2.- al promulgar el cuestionado Decreto Ejecutivo Nº 33495-MAG-S-MINAE-MEIC del 31 de octubre del 2006. Para colmo, no quedando conformes con el texto acientífico del artículo 7.3.2., incisos a) y b) y párrafo penúltimo, el Poder Ejecutivo modificó además, en contra de la ciencia, la definición de “Perfil o Fuente de Referencia”, con el único ánimo de que se ajustara a su decisión política. En opinión de los accionantes y previa consulta a expertos en la materia, las disposiciones del mencionado decreto que le permiten a la autoridad reguladora de los plaguicidas la determinación de la equivalencia de plaguicidas con base en fuentes de referencia con datos incompletos, no son aptas para garantizar una evaluación científica y la correspondiente realización de un análisis de riesgo válido que garanticen que el registro de plaguicidas sobre la base de la equivalencia no presenten riesgos inaceptables a la salud y al ambiente.Así pues, probado científicamente el hecho que la redacción del artículo cuestionado 7.3.2., en su aplicación práctica, cuando se utilice un “Perfil o Fuente de referencia” con un dossier incompleto para otorgar el registro de un plaguicida por equivalencia, supone un riesgo inaceptable a la salud y el ambiente, al existir una flagrante incertidumbre científica sobre sus potenciales efectos (sanitarios y ambientales), es claro que se está violando el artículo 50 de nuestra Constitución Política y el artículo 15 de la “Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo”. Al existir un riesgo inaceptable para la salud y el ambiente, no es posible esperar a que se registren plaguicidas bajo la modalidad de equivalencia basada en un “Perfil o Fuente de Referencia” con un dossier incompleto, por lo que se debe aplicar el “principio precautorio” y declarar inconstitucional el artículo 2, apartado 7.3.2., incisos a) y b) y párrafo penúltimo, del Decreto Ejecutivo Nº 33495-MAG-S-MINAE-MEIC.
2A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, señalan los promoventes que se acogen a la amplia legitimación que confiere el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional para plantearla directamente y sin asunto previo pendiente de resolver, por invocar no solo la defensa del interés colectivo de las empresas asociadas a la ASOPROA, sino también el interés difuso de todos los ciudadanos en la defensa de la salud pública y el ambiente.
3Por resolución de las 13:50 horas del 4 de julio del 2007 (visible a folio 252 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y a los Ministerios de Agricultura y Ganadería, de Salud, de Ambiente y Energía y de Economía, Industria y Comercio.
4A folio 254 comparece Enrique Rojas Franco, en su condición de apoderado especial judicial de la Cámara Nacional de Productos Genéricos (CANAPROGE), para oponerse a la acción planteada. Solicita “que el señor Magistrado Lic. Fabián Volio Echeverría, no figure como Magistrado ponente ni forme parte de este Honorable Tribunal, de conformidad con el numeral 6 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en razón de que existe interés profesional y por ende interés directo, por cuanto el señor Volio Echeverría en su condición de Magistrado Suplente, forma parte también de la firma de abogados Zürcher Odio & Raven, quienes tienen dentro de sus clientes más representativos a casas transnacionales que tienen interés en la tramitación del presente asunto, por formar parte de la asociación que recurre”. Agrega que se opone a la presente acción ya que lo que se busca con la eventual declaratoria de inconstitucionalidad de la normativa cuestionada es “resguardar los intereses económicos de las empresas transnacionales productoras y comercializadoras de productos originales, marcas de químicos en todas sus presentaciones, que de ninguna forma pretenden dejar al descubierto la información de sus investigaciones, aún y cuando sea la autoridad administrativa correspondiente la que así se los exija, esto claro esta, se aparta notablemente de la legislación de la protección de los bienes jurídicos tutelados tales como la vida humana, la salud y el ambiente, los cuales ellos se dicen proteger”.Señala que la Cámara de Insumos Agropecuarios, como ente gremial, manifestó oportunamente su aprobación al proyecto de reglamento que posteriormente se convirtió en el Decreto Ejecutivo 33495-MAG-S-MINAE-MEIC, en nombre de sus agremiados, uno de los cuales es ASOPROA. ¿Cómo es -se pregunta- que ahora esta asociación, si estuvo de acuerdo en el reglamento, lo viene a impugnar? Esto le niega legitimación para accionar, configurando “un fraude procesal; se esta queriendo hacer incurrir en error a esta honorable Sala, se esta tergiversando el uso de la legislación en beneficio de intereses económicos, nunca del ambiente, la salud y la vida humana, como lo han querido dar a conocer”. En este sentido, sigue diciendo, la Asociación accionante no cumple con lo que dispone el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, ya que esta agrupación primeramente tiene fines de lucro, y de seguido, no representa los intereses de los productores o comercializadores de productos agropecuarios, en el sentido que esta Asociación no vela por los agremiados, únicamente los reúne como grupo. Solicita que la acción sea rechazada de plano.
5A folios 315 a 352, comparecen Marco Antonio Vargas Díaz, María Luisa Ávila Agüero y Roberto Dobles Mora, por su orden, Ministro de Agricultura y Ganadería y de Economía, Industria y Comercio, Ministra de Salud y Ministro de Ambiente y Energía, contestando conjuntamente la audiencia concedida por la Presidencia de la Sala. Comienzan por realizar un repaso de los antecedentes del texto cuestionado, a partir de los informes que emitió la Contraloría General de la República durante los años 2004 y 2005, así como los esfuerzos realizados por la Administración para enfrentar la problemática del registro, uso y control de plaguicidas en el país. Destacan que en julio del 2006 se logró contar con un texto final de Reglamento, como resultado del trabajo de una comisión integrada por representantes del gobierno y de los sectores interesados. En éste se incluyó un concepto de perfil de referencia, “que surgió como decisión del Poder Ejecutivo a efecto de dimensionar el proceso de reválida (renovación de registros)”.El texto fue enviado después a consulta a la OMC. Vencido el plazo y resuelta la oposición presentada por El Salvador se procedió a promulgarlo como Decreto Ejecutivo 33495-MAG-S-MINAE-MEIC, introduciendo una nueva modalidad de registro, llamado registro por equivalencia, el cual consiste en la posibilidad de registrar un producto ingrediente activo grado técnico por la comparación de aspectos químicos, toxicológicos y ecotoxicológicos con otro ya registrado. Este registro incluso estaba contemplado como una de las recomendaciones de la Contraloría General de la República. El registro por equivalencia que se incluyó en el reglamento fue considerado debido a que esta forma de registro ya existe en países como Estados Unidos, países de la Unión Europea, Canadá, Japón, Argentina y México, entre otros; y para cumplir con las disposiciones de la Contraloría General de la República. La manera en que estos países hacen el registro por equivalencia está basada en el procedimiento que utiliza FAO/OMS para hacer una equivalencia.Seguidamente, los informantes entran a analizar una serie de definiciones técnicas aplicables a esta materia, junto con la explicación acerca de dónde proviene el procedimiento de equivalencia y cómo se determina ésta a nivel de la FAO/OMS. En cuanto a los aspectos de fondo, aclaran primero lo relativo a la oposición de El Salvador durante el proceso de consulta internacional. En lo referente al por qué se dispuso trasladar lo que originalmente era una disposición transitoria al cuerpo del Reglamento, manifiestan que ello no obedeció a una decisión política o antojadiza, sino a un análisis concienzudo de la técnica legal aplicada y a aspectos técnicos válidos y congruentes, secundados y recomendados por la Contraloría General de la República. Según los accionantes, el reglamento permite un registro por equivalencia con data no completa, lo que pone en riesgo la salud y el ambiente, lo cual, a juicio de los informantes, no es correcto, por las razones técnicas que ofrecen.Seguidamente detallan cuál es el procedimiento de equivalencia en el Reglamento de Costa Rica, que parte de la exigencia de una larga serie de requisitos. La información solicitada para caracterizar el proceso de síntesis, el ingrediente activo, así como las impurezas de síntesis asociadas a dicho ingrediente activo y los métodos certificados que se utiliza, son los mismos que la FAO/OMS recomiendan para realizar una especificación y eventualmente una equivalencia para un ingrediente activo específico. El procedimiento es una adaptación de la Directiva 91/414 de la Unión Europea. Cabe manifestar que la equivalencia se realiza haciendo una evaluación técnica del contenido del ingrediente activo grado técnico y de todas las impurezas que los métodos de análisis químico pueden detectar. No omiten indicar los informantes que al día de hoy no existe en Costa Rica un registro que contenga la data completa o perfil completo y, por lo tanto, aunque así lo disponga el reglamento, al aceptar un perfil de referencia basado en los requisitos solicitados durante la reválida no se le puede aplicar el procedimiento establecido en el numeral 7.3.2 del reglamento, porque éste está hecho para ser aplicado con un perfil de data completa.En sus consideraciones finales, reiteran las razones por las cuales la Administración ha considerado utilizar un perfil de referencia con data no completa cuando no se disponga de un perfil completo. Entre otras razones, indican que muy pocas compañías poseen perfiles completos de sus plaguicidas, debido a que fueron desarrollados en épocas en las que la información que se solicitaba para soportar un registro era escasa comparada con lo que se pide actualmente. La Administración ha pretendido actuar de modo prudencial al incorporar estas posibilidades, temiendo un eventual desabastecimiento de plaguicidas en el mercado y los efectos devastadores que ello tendría sobre la agricultura y la economía nacionales. Se ha considerado en todo momento la opción de data completa como primera instancia, pero si ésta no es aportada por algún registrante, el país no puede quedarse sin agroquímicos y tampoco puede sufrir las consecuencias de guerras comerciales, por lo que se introduce nuevas opciones de data no completa contempladas en el ámbito internacional, buscando un equilibro técnico-normativo que permita a diversos sectores seguir participando en el mercado sin renunciar a criterios evaluativos técnicos. Solicitan que la acción sea declarada sin lugar.
6La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 832 a 854. Señala que no objeta la legitimación de los gestionantes, en razón del objeto de la acción. Sobre el fondo, la Procuraduría se refiere primeramente al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, relacionándolo con el derecho a la vida y a la salud, así como con la obligación que tienen los particulares y el Estado de proteger y preservar los recursos naturales renovables. Este derecho se consagra también en el numeral 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador”), suscrito en 1988 y aprobado mediante Ley Nº 7907 de 3 de septiembre de 1999. Seguidamente, se refiere el Órgano Asesor a que la Sala Constitucional ha desarrollado una serie de parámetros constitucionales o principios rectores integrados en el Derecho Ambiental que garantizan la tutela efectiva de este derecho y se derivan de la doctrina, normativa vigente y jurisprudencia constitucional.En cuanto a la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado, señala que el derecho a un ambiente sano se manifiesta en una doble vertiente: de derecho subjetivo de las personas y configuración como meta o fin de la acción del Estado, que tiene la obligación de garantizar, defender y tutelar este derecho. La “técnica interventora óptima” en lo que respecta a productos químicos, es aquella que asegura que la introducción en el mercado de un nuevo producto se realice en condiciones compatibles con los requerimientos sanitarios y ambientales, garantizándose que, verosímilmente, no aparecerán riesgos conexos de este carácter. La importancia de esta intervención fiscalizadora del Estado mediante el registro (proceso por el que la autoridad aprueba la venta y utilización de un ingrediente activo grado técnico o un plaguicida sintético formulado) se destacó por la Sala en la sentencia número 2006-09565.Igualmente, en la sentencia 2005-14295, la Sala reconoce los deberes estatales de fiscalización en el registro de un producto químico objeto de importación, para la vigilancia y control de su inocuidad a la salud de la población y al medio ambiente. Por su parte, en la resolución número 2004-13968, que rechazó un recurso de amparo interpuesto contra el informe Nº FOE-AM-19/2004 de la Contraloría General de la República (sobre la evaluación de la gestión del Estado en relación con el control de plaguicidas agrícolas), la Sala calificó al empleo de sustancias químicas en las actividades agrícolas como “uno de los problemas ambientales más apremiantes que debe resolver el país” y destacó la necesidad que el Estado intervenga ejerciendo una función reguladora sobre el uso de agroquímicos, que garantice a los agricultores la disponibilidad en el mercado de productos eficaces para el combate de las plagas y, a la vez, la protección de la salud de la ciudadanía en general y el derecho de ésta a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.El aseguramiento del derecho a la salud, igualmente, demanda del Estado un papel garante del adecuado registro de los productos químicos. Seguidamente, se refiere la Procuraduría General de la República al principio del uso racional de los recursos, a fin que exista el necesario equilibrio entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente. En este sentido, los efectos perjudiciales de los plaguicidas sobre el medio abiótico han sido destacados, por ejemplo, en un recurso vital para las generaciones presentes y futuras como es el recurso hídrico, del cual pueden pasar incluso a los alimentos y en nuestro medio han sido reconocidos en algunos cuerpos normativos y en la jurisprudencia constitucional (sentencia número 2004-01923, reiterada por las número 2005-06054 y 2006-002973). Acerca del denominado “Principio precautorio”, debido a que los daños al entorno suelen tener secuelas graves, acumulativas, y generalmente irreversibles, adquiere trascendental relevancia su evitación, teniendo el Derecho Ambiental un énfasis preventivo.Este énfasis se materializa en uno de sus principios básicos: el precautorio, mediante el cual se establece una especie de presunción en favor del ambiente, de modo que, cuando no exista certeza científica sobre los efectos negativos que una actuación pueda generar, se prohíba su realización, se le impongan limitaciones o se adopten medidas protectoras, enunciado en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad. Principio que introduce una inversión en el proceso de la carga de la prueba, que se consagra en el artículo 109 de la misma ley, según el cual la carga de la prueba de la ausencia de contaminación, degradación o afectación no permitidas, corresponde a quien solicite una aprobación o permiso. Este concepto se ve contenido en una serie de normas internacionales, incluyendo el principio 15 de la Declaración de Río. En el Reglamento cuya constitucionalidad se cuestiona, se prescinde de los estudios sobre la capacidad de agotamiento de la capa de ozono, de formación fotoquímica de ozono o de calentamiento global de la Tierra (en casos en que el ingrediente activo esté incluido en el Protocolo de Montreal o cuando el Ministerio del Ambiente y Energía justificadamente lo solicite en otros ingredientes activos grado técnico no incluidos en dicho Protocolo), requeridos para el registro de ingrediente activo grado técnico (artículo 7.2.1., legajo de información técnica del expediente, punto d.6.3), pero eliminados como requisito para el proceso de reválida (Transitorio I) y por lo tanto del perfil o fuente de referencia contra la cual se va a comparar en el proceso de evaluación de la equivalencia y análisis de riesgo, donde además no se da participación al Ministerio del Ambiente y Energía ni al Ministerio de Salud (véase el artículo 7.3.3.2.f), por el cual únicamente se les notifica “con propósitos de información sobre la inscripción del producto”).El principio precautorio o principio de la evitación prudente se relaciona estrechamente con el de prevención, también enunciado en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad. La importancia de estos principios en materia de registro de ingredientes activos grado técnico y de plaguicidas sintéticos formulados (que los contengan) ha sido puesta de realce en informes de la Contraloría General de la República donde se evidencian, entre otros aspectos, la tendencia creciente a importar sustancias restringidas o prohibidas por la Organización Mundial de la Salud, la presencia de residuos de plaguicidas y sus metabolitos en alimentos y el uso creciente de plaguicidas con características de bioacumulación, de persistencia y movilidad en el suelo y alta toxicidad para seres vivos. No pareciera acorde con lo expuesto –opina la Procuraduría- eximir de la carga de la prueba de la ausencia de contaminación, degradación o afectación no permitida, a quienes soliciten permiso para la venta y utilización de ingredientes activos grado técnico.El “Reglamento sobre registro, uso y control de plaguicidas sintéticos formulados, ingrediente activo grado técnico, coadyuvantes y sustancias afines de uso agrícola” se trata de una normativa secundaria, subalterna, de rango inferior, que está subordinada por entero a la ley y, al mismo tiempo la complementa, en tanto le corresponde desarrollarla, sin alterar su espíritu. La “Ley para la importación y control de la calidad de agroquímicos” indica en su artículo 5 que el Ministerio de Agricultura y Ganadería tiene a su cargo “el control de la toxicidad crónica y de su efecto en la salud de las personas y del ambiente”, agregando que “No se podrá registrar ningún producto sin que se hayan practicado estos análisis”. Aún cuando dicha Ley se cita como fundamento en el Decreto cuestionado, en realidad se contradice con su artículo 5, ya que las normas impugnadas permiten tomar como referencia un perfil que contenga únicamente estudios de toxicidad aguda, sin datos o estudios sobre la toxicidad crónica del ingrediente activo grado técnico.El registro por equivalencia en el Reglamento impugnado puede hacerse partiendo de perfiles de referencia que no contemplen estudios toxicológicos sub-crónicos y crónicos (con dosis repetidas), ni estudios toxicológicos sobre reproducción, teratogenicidad, mutegenicidad, carcinogenicidad, etc.; como tampoco de toxicidad en Daphnia, sobre el efecto en el crecimiento de las algas ni sobre bioacumulación en peces cuando el producto es persistente en el agua. Pese que así lo prevé el Manual sobre Desarrollo y Empleo de las Especificaciones de la FAO y de la OMS para Plaguicidas. Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto, resulta del resorte exclusivo de la Sala Constitucional valorar, con base en los estudios, elementos y justificación técnica que suministren los ministerios a los cuales se les confirió audiencia, si eximir del aporte de información específica (en el proceso de reválida) sobre efectos a la salud de las personas por intoxicaciones agudas y otros efectos, cumple o no el principio de razonabilidad y proporcionalidad.Máxime cuando estos estudios y datos tampoco se solicitan para el registro del plaguicida sintético formulado (véase punto 7.4 del Reglamento). De no haber certeza científica y técnica de que esta exoneración no implique un mayor riesgo para la salud o para el ambiente, la disposición impugnada sería inconstitucional frente al principio constitucional que establece el deber estatal de su tutela y protección. Corresponde al Tribunal Constitucional constatar la existencia del fundamento técnico y científico, así como su razonabilidad. Con fundamento en lo dicho, el Órgano Asesor recomienda estimar la acción en caso de que la Sala constate la carencia de fundamento científico y técnico para la reducción de los datos toxicológicos del ingrediente activo grado técnico que servirán como fuente o perfil de referencia para la evaluación del nivel de riesgo de un ingrediente activo grado técnico sometido al proceso de registro por equivalencia.
7Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 148, 149 y 150 del Boletín Judicial, de los días 3, 6 y 7 de agosto del 2007 (folio 912).
8Con memorial de folio 913 y siguientes, los accionantes replican al informe conjunto de los Ministros de Agricultura y Ganadería, de Salud, de Ambiente y Energía y de Economía, Industria y Comercio. Consideran que los citados funcionarios no contaban con ninguna justificación científica, ni técnica, para reducir los datos toxicológicos y ecotoxicológicos que componen el “Perfil de Referencia” a la hora de promulgar en conjunto con el Presidente de la República el decreto ejecutivo cuestionado. Estiman haber demostrado que la redacción específica del apartado 7.3.2 (incisos a y b, y párrafo penúltimo) atenta contra los derechos fundamentales contenidos en el artículo 50 de la Carta Magna y el artículo 15 de la Declaración de Río. Solicitan a la Sala acoger la recomendación de la Procuraduría General de la República en cuanto a estimar la acción.
9A folios 933 a 1087, se plantea coadyuvancia negativa por parte de Román Macaya Hayes, en condición de Presidente de la Cámara Nacional de Productos Genéricos (CANAPROGE). Los argumentos planteados se sintetizan como sigue: A.- La norma impugnada por ASOPRA no es inconstitucional, sino que se ajusta al ordenamiento costarricense, a la técnica, a la ciencia y al derecho comparado. En efecto, la norma es concordante con la de otras legislaciones como Estados Unidos, la Unión Europea, Argentina y Paraguay. Además, el artículo 7.3.2 del reglamento se ajusta exactamente a la propuesta normativa que sobre el particular está haciendo FAO a la comunidad internacional. B.- La determinación de equivalencia de ingredientes activos grado técnico, bajo el procedimiento que establece el Reglamento y en concreto la norma impugnada, no genera un riesgo inaceptable, ni para la salud, ni para el ambiente.El proceso de determinación de equivalencia es químico y, una vez comprobada la equivalencia química, la información toxicológica y eco-toxicológica tiene una importancia relativa y referencial, porque por principio científico, aceptado internacionalmente, la equivalencia química entre moléculas supone similaridad en cuanto a seguridad, riesgos y eficacia. C.- Determinar equivalencia, conforme al procedimiento que establece el artículo 7.3.2 cuestionado, es conforme a la ciencia y propone un esquema similar al que tienen establecido Estados Unidos, la Unión Europea, MERCOSUR, Argentina, Paraguay y FAO. De modo que no queda ninguna duda que lo que viene a hacer el reglamento impugnado es adecuar las normas y procedimientos al nivel que lo propone el ente de referencia mundial en la materia (la FAO) y al nivel que lo regulan otros miembros de la comunidad internacional. D.- Los intereses de la accionante ASOPROA son meramente económicos y patrimoniales.La pretensión, única y exclusiva, de ASOPROA, al establecer esta acción, es evitar que, bajo la modalidad de registro por equivalencia, se registren y por ende se comercialicen, plaguicidas “genéricos”, que son equivalentes a los plaguicidas de “marca”, que fabrican las compañías multinacionales. Dichos productos vendrían a competir con los productos que los miembros de la accionante comercializan, pues no solo se verían obligados a bajar precios, sino que tendrían que compartir el mercado con otros proveedores, de modo que, el trasfondo de esta acción es la protección ilegítima de los intereses económicos de los miembros de ASOPROA, que importan, distribuyen y comercializan plaguicidas en Costa Rica. No hay tal riesgo a la salud y el ambiente; no hay tal interés difuso, es un interés meramente económico y patrimonial. E.- La transición entre el sistema de registro anterior y el que incorpora el registro por equivalencia, requiere del esquema que establece el reglamento vigente.En Costa Rica, la situación jurídico-registral de los plaguicidas es muy sui generis. La realidad del mercado de plaguicidas en Costa Rica es que coexisten productos originales o de marca y los productos genéricos o copias de los originales, sin que para su registro previo se haya determinado la equivalencia, pues no se ha definido el perfil o fuente de referencia que se utilizará para determinar equivalencia. Conforme a esa situación jurídico-registral y en razón de que la autoridad competente, sea el SFE, no dispone, siquiera de la información confidencial de los plaguicidas registrados, no es posible realizar registro por equivalencia. En consecuencia, esa es la razón práctica de ser del Proceso de Reválida. Es decir, por la vía de esta disposición transitoria, el registro actual solicitaría la información confidencial de todos los ingredientes activos grado técnico registrados, ya sea por si solos o como componentes de una formulación, desde el punto de vista técnico y científico.En el caso de todos los ingredientes activos grado técnico, sean genéricos o no, existe la obligación de presentar esa información; no existe ninguna causal técnica o científica que exima de la presentación de esta información. Por eso se plantea una reválida, con una primera etapa, que consistirá en el análisis de la información confidencial. A quien no la aporte se le cancela el registro, al igual que quienes la aporten, pero no sea satisfactoria para la autoridad competente. F.- El asunto planteado por ASOPROA no es un asunto de constitucionalidad y ni siquiera de legalidad, sino que se trata de un asunto de carácter administrativo y funcional, que debe ser resuelto por los accionados MAG, Salud, MINAE y MEIC, dado que el reglamento vigente, en materia de registro, requiere para su debida aplicación e implementación, de ajustes en la administración del sistema de registro de plaguicidas, a efecto de que no se lesionen derechos de los actuales titulares de los registros y de los productores nacionales.El problema de aplicación del apartado 7.3.2 del reglamento, no es de constitucionalidad ni de que se afecte la salud o el ambiente, sino que es un asunto meramente administrativo. Es que el nuevo reglamento implica una reestructuración profunda, pero ese es un asunto que debe resolverse en sede administrativa y no en sede constitucional. Solicita que la presente acción de inconstitucionalidad sea declarada sin lugar en todos sus extremos y se proceda al archivo del presente asunto.
10Por memorial de folios 1538 a 1561, Guido Vargas Artavia (quien, no obstante, no firmó el documento sino que lo ratificó por gestión que se ve a folio 1562), como Secretario General de la Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios Costarricenses (UPANACIONAL); y Óscar Campos Chavarría, Presidente del Consorcio de Cooperativas de Caficultores de Guanacaste y Montes de Oro, R.L. (COOCAFE, R.L.); comparecen y plantean coadyuvancia negativa a la presente acción de inconstitucionalidad. Sus argumentos, en resumen, son los siguientes: A.- Que sus organizaciones tienen por objeto la representación del gremio de pequeños y medianos agricultores productores de café y arroz, a fin de velar por los derechos e intereses de los productores afiliados. B.- Los empresarios agrarios deben integrarse en el sistema económico mundial, con prácticas agrícolas, rentables y competitivas, para no ser eliminados.Resulta de vital importancia, para esto, el poder facilitar el acceso a la ciencia moderna y contemporánea de productos como plaguicidas, producidos en Costa Rica y otras regiones del continente. En cuyo caso, los productos llamados genéricos permiten el acceso al producto a un precio bastante más bajo para los plaguicidas, que estarían monopolizados si se imposibilitara el registro de productos competitivos a menos de que fuera con "Perfil de Data Completa", como lo pretenden las compañías transnacionales y sus representantes. Esto redunda lógicamente en el precio del cultivo por hectárea. En el tratamiento especial de la empresa agraria existen 3 riesgos: biológico, económico y eventual. En cuanto al riesgo de la estructura, se incluye la técnica agraria que garantice la protección de la producción y el adecuado desarrollo del ciclo biológico. La existencia del riesgo económico se diferencia de las otras actividades económicas por la inelasticidad de la demanda de dichos productos con respecto al producto y al rédito del consumidor.En la empresa agraria existe una triple dimensión en lo económico, social y ambiental. El hecho de ser empresario agrario no conlleva simplemente el sembrar, cosechar y vender el producto, sino que se trata de una forma organizada de producir, con grandes riesgos, sin ventajas positivas; y es cuando la empresa agraria, por su importancia, debe de ser protegida. Todo lo anterior redunda, en que para una transnacional, que produce insumos, no le interesa la existencia de la empresa agraria, sino que es una parte del mercado meta de productos o insumos agrícolas. Debe analizarse si la legislación cuestionada impide o facilita al empresario agrario tener acceso a todas las posibilidades de productos químicos, agroquímicos, plaguicidas, para enfrentar el riesgo biológico y el costo del mismo. Sobran los ejemplos de cultivos que han sido atacados por plagas en forma constante y no se tiene el recurso económico para poder prevenir las plagas o en su defecto atacarlas como es debido.Es en este momento cuando el precio de los productos, que se registran por medio de los incisos que se pretenden declarar inconstitucionales, toman relevancia en la vida agrícola del país, lo cual lleva a una profunda reflexión sobre cuál es el verdadero interés de eliminar dichos artículos, “por la parte que interpuso el Recurso de Inconstitucionalidad” (sic). Los plaguicidas son esenciales para cualquier tipo de cultivo, en especial cuando se trata de la prevención del riesgo biológico, o en el caso de que exista una plaga declarada y ataque una plantación. Es la manera como el empresario agrario salvaguarda su producción. Existe una relación directa entre cada uno de los productos con cada uno de los diferentes cultivos, de lo cual no hace mención la demanda interpuesta. La relación existente se fundamenta y se basa en el precio del producto en el mercado nacional; es donde toman relevancia los aspectos formales del reglamento impugnado, debido al simple hecho demostrado de que los productos de mejor precio para el agricultor son aquellos que se registran bajo el sistema de equivalencia, que son casualmente los estipulados y previstos en los incisos a) y b), penúltimo párrafo del artículo 7.3.2 del reglamento de marras.El producto genérico reduce el costo de plaguicidas para el agricultor, lo cual incide en el precio final del cultivo. La eficacia comparada entre genéricos y no genéricos ha sido la misma por lo general, ya que los productos sustentan su eficacia en la misma molécula. En un país en vías de desarrollo este hecho reviste una importante relevancia, por el simple hecho que los agricultores utilizan frecuentemente un 60% de los productos genéricos contra un 40% de los otros productos. En algunos productos se utiliza prácticamente solo genéricos por la relevancia de los costos de agroquímicos en la estructura de costos total de producción. Por lo tanto, la competencia de los genéricos en el mercado ha sido sumamente beneficiosa para los agricultores. La eliminación de la posibilidad de registrar genéricos en la mayoría de los tipos de plaguicidas, por medio de la declaratoria de inconstitucionalidad de la normativa que técnicamente permite el registro de genéricos, incidiría en el precio de los productos agrícolas y la sostenibilidad de la empresa agraria, pues el uso de los plaguicidas representa actualmente entre 10% y el 40% del costo total de producción.C.- Debe considerarse además el tema de la seguridad alimentaria. Costa Rica se encuentra entre los países más avanzados en este tipo de legislación y protección. El decreto impugnado pone al país a la cabeza internacional en este derecho humano de seguridad alimentaria, al permitir un acceso a los empresarios agrarios costarricenses, más aún cuando debe de enfrentarse a la globalización de productos. D.- En el contexto del Reglamento, se establece en el artículo 7 las modalidades de registro. El artículo 7.3.2 es para la determinación de la equivalencia del ingrediente activo grado técnico. El núcleo gramatical de esta oración es el sustantivo “equivalencia”. De acuerdo con el DRAE, esta palabra significa ‘igualdad en el valor, estimación, potencia o eficacia de dos o más cosas’. Queda claramente establecido que una equivalencia solamente puede darse entre 2 cosas que se comparan la una con la otra.Por exclusión, no puede darse una equivalencia si no existen al menos 2 elementos de la misma naturaleza que puedan ser sujetos de comparación. El artículo “de”, inmediatamente después del sustantivo “equivalencia”, establece el vínculo sintáctico que vincula la última parte del sintagma, el cual cumple la función gramatical de determinar al sustantivo anterior y precisar su significado. En este caso, las palabras que siguen son “el ingrediente activo del grado técnico”. Por lo tanto, la “equivalencia” solamente se producirá entre dos o más ingredientes activos del grado técnico”. Por ende, se puede afirmar con toda contundencia que el artículo completo regula el procedimiento para comparar 2 o más sustancias que contengan “ingredientes activos del grado técnico” y averiguar, mediante procesos de medición científicamente comprobables, si esos ingredientes activos son equivalentes. Existen en el artículo 3 formas de procedimientos: data completa (basada en un dossier completo), la del inciso a) y la enumerada en el inciso b).Como última excepción, cuando existan 2 o más ingredientes activos, se elegirá el de más pureza. Los párrafos que componen este “artículo” únicamente se refieren a la selección de lo que ahí se denomina “fuente de referencia” que es, en otras palabras, el ingrediente activo grado técnico que se va a utilizar como punto de comparación para determinar a qué son equivalentes las sustancias bajo evaluación que regula este reglamento. Al eliminarse los incisos a y b, así como el penúltimo párrafo del artículo 7.3.2, no solo se logra eliminar el registro de los productos genéricos para todo producto donde la autoridad competente en el registro de agroquímicos no cuente con un “perfil de referencia”, sino que se pone en grave riesgo la existencia de la empresa agraria, que depende de insumos competitivos para su sostenibilidad. Esto pone en riesgo no solo la actividad de los plaguicidas, sino a la empresa agraria y la seguridad alimentaría del país.La parte actora no indica en qué consiste la inconstitucionalidad de estos incisos, sino simplemente se remite a decir que son inconstitucionales, sin establecer por qué la opción a) o la b) rozan los artículos constitucionales y en qué sentido. E.- De acuerdo con el Derecho Agrario y los principios que lo informan, una actividad conexa a la empresa agraria es la actividad productora de los agroquímicos y en este caso en concreto quienes producen los plaguicidas. Estos productos, para lograr su acceso deben de ser registrados mediante el reglamento. Actualmente, existen más de 450 productos que no se han registrado por un informe de la Contraloría, el cual a todas luces es inconstitucional. Sin embargo, lo más grave aún no empieza; lo más serio será cuando se trate de eliminar estructuralmente una modalidad viable para el registro de genéricos mediante los procedimientos a) y b) del artículo 7.3.2 del Reglamento actualmente vigente, quedando en el mercado únicamente los productos registrados bajo el procedimiento de “data completa”.Esto es totalmente excluyente para los llamados productos genéricos y creará daños irreparables a la empresa agraria y a la seguridad alimentaría, mencionados en esta coadyuvancia negativa. Solicitan que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.
11A partir del folio 1591, la accionante ASOPROA replica a la coadyuvancia planteada por la Cámara Nacional de Productores Genéricos.
12A partir del folio 1682, la accionante ASOPROA replica a la caodyuvancia planteada por la Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios Costarricenses y del Consorcio de Cooperativas de Caficultores de Guanacaste y Monte de Oro R.L.
13A folio 1694, consta escrito de la accionante ASOPROA, en que afirma que la Ministra de Salud y la Cámara de Exportadores de Costa Rica se han manifestado en contra del Proyecto de Ley número 17124, denominado “Proyecto para el Trámite de las Solicitudes de Registro de Agroquímicos”, en la medida que prevé disminuir los requisitos para el registro de agroquímicos, como ya ocurrió con la normativa que es objeto de esta acción.
14Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibidem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
15En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Ulate Chacón; y,

Considerando:

I. SOBRE LA LEGITIMACIÓN DEL ACCIONANTE Y LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

II. SOBRE LA RECUSACIÓN PLANTEADA A FOLIO 256

III. ACERCA DE LAS COADYUVANCIAS FORMULADAS

IV. OBJETO DE LA IMPUGNACIÓN

“7.3.2 DETERMINACIÓN DE LA EQUIVALENCIA DEL INGREDIENTE ACTIVO GRADO TÉCNICO.

Toda información que se utilice como perfil de referencia en los términos de los incisos anteriores, deberá ser propia y aplicable al producto que se va a registrar.”

V. SOBRE EL DERECHO A LA SALUD Y A UN AMBIENTE SANO Y ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO

VI. LA SEGURIDAD ALIMENTARIA, LA TRAZABILIDAD O RASTREABILIDAD, Y LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO

“Artículo 5. Reducción de los riesgos para la salud y el ambiente 5.1 Los gobiernos deberían:

5.2 Aun en los casos en que funcione un programa de control, la industria de plaguicidas debería:

5.3 Los gobiernos y la industria deberían cooperar además en la reducción de los riesgos:

5.5 Al crear instalaciones de producción en los países en desarrollo, los fabricantes y los gobiernos deberían cooperar para:

VIII. SOBRE LA REGULACIÓN EN MATERIA DE REGISTRO DE LOS PLAGUICIDAS

“ARTICULO 23.- Inscripción de sustancias y equipos.

El Servicio denegará la autorización cuando técnicamente no proceda y se lo notificará al interesado.” “ARTICULO 25.- Inscripción de personas.

Finalmente, la Ley para la Importación y Control de la Calidad de Agroquímicos (Ley No. 7017 del 17 de diciembre de 1985) señala, en su artículo 5, que:

“7.3.2 DETERMINACIÓN DE LA EQUIVALENCIA DEL INGREDIENTE ACTIVO GRADO TÉCNICO.

“Transitorio I: Proceso de reválida.

Lo anterior conforme a la siguiente programación de fechas:

“Transitorio I: Proceso de reválida.

Lo anterior conforme a la siguiente programación de fechas:

X. SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA DISPOSICIÓN NORMATIVA IMPUGNADA

XI. EN CONCLUSION

Por tanto:

Gilbert Armijo S.

Presidente a.i.

Luis Paulino Mora M.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Aracelly Pacheco S.

Jorge Araya G.

Enrique Ulate Ch.

Res. 16937-2011 Sala ConstitucionalRes. 16937-2011 Sala Constitucional

I. SOBRE LA LEGITIMACIÓN DEL ACCIONANTE Y LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

II. SOBRE LA RECUSACIÓN PLANTEADA A FOLIO 256

III. ACERCA DE LAS COADYUVANCIAS FORMULADAS

IV. OBJETO DE LA IMPUGNACIÓN

V. SOBRE EL DERECHO A LA SALUD Y A UN AMBIENTE SANO Y ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO

VI. LA SEGURIDAD ALIMENTARIA, LA TRAZABILIDAD O RASTREABILIDAD, Y LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO

VIII. SOBRE LA REGULACIÓN EN MATERIA DE REGISTRO DE LOS PLAGUICIDAS

X. SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA DISPOSICIÓN NORMATIVA IMPUGNADA

XI. EN CONCLUSION

I. SOBRE LA LEGITIMACIÓN DEL ACCIONANTE Y LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

II. SOBRE LA RECUSACIÓN PLANTEADA A FOLIO 256

III. ACERCA DE LAS COADYUVANCIAS FORMULADAS

IV. OBJETO DE LA IMPUGNACIÓN

V. SOBRE EL DERECHO A LA SALUD Y A UN AMBIENTE SANO Y ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO

VI. LA SEGURIDAD ALIMENTARIA, LA TRAZABILIDAD O RASTREABILIDAD, Y LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO

VIII. SOBRE LA REGULACIÓN EN MATERIA DE REGISTRO DE LOS PLAGUICIDAS

X. SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA DISPOSICIÓN NORMATIVA IMPUGNADA

XI. EN CONCLUSION

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