Municipal Permit for Cell Tower Without Zoning Plan AmendmentPermiso municipal para torre celular sin reforma del plan regulador

Res. Nº 015763-2011 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine forty-six a.m. on the sixteenth of November, two thousand eleven.

Amparo proceeding (recurso de amparo) filed by x.x.x.x.x.x.x. against LA MUNICIPALIDAD DE GOICOECHEA.

FACTUAL BACKGROUND (RESULTANDO):

1. 1By a brief received by the Office of the Clerk of the Chamber at 17:18 hrs. on 6 June 2011, the petitioner filed an amparo proceeding against the Municipal Mayor of Goicoechea. He stated that the regulatory plan (plan regulador) of the canton of Goicoechea, dating from January 2000, contains no provision governing the installation of electromagnetic towers for mobile telephone services. He alleged that, notwithstanding the foregoing and in direct violation of Article 11 of the Constitution, the respondent mayor amended the area’s regulatory plan without convening a public hearing (audiencia pública). He noted that the foregoing occurred because, on 17 November 2010, that official granted construction permit No. UN 1471-2010 to Compañía Las Torres DCR SA, corporate identification number No. 3-101-572399, for the installation of a tower that would serve as a platform for the operation of electromagnetic-wave mobile telephone services. He alleged that the unilateral amendment of the regulatory plan infringes his fundamental rights, as well as the rights of every resident of that community. He requested that the proceeding filed be granted.
2. 2By decision issued at 9:46 hrs. on 13 June 2011, the amparo proceeding was admitted for consideration and the respondent authorities were ordered to submit a report.
3. 3Ana Lucía Madrigal Faerron, in her capacity as Acting Mayor, and Julio Marenco Marenco, in his capacity as President of the Council, both of the Municipalidad de Goicoechea, reported under oath that an application for land-use approval (uso de suelo) and construction permits was filed with Trámite Uno on 5 November 2010. They stated that the application was processed under expediente No. UN-1471-2010, initiated by Compañía Las Torres de Costa Rica S.A. They explained that the matter involved a request for authorization to construct an antenna for transmitting cellular telephone signals in Urbanización Montelimar, located in Calle Blancos, Goicoechea. They stated that, for that purpose, they verified beforehand that all requirements for processing and obtaining the construction permits had been met. They asserted that, upon reviewing the land-use regulations (regulación urbanística), it was found that they do not address telecommunications towers or antennas.They indicated that the property on which the antenna would be erected is the property registered in the San José district under real-property folio registration No. 321016-000, owned by Luis Eladio Vargas Solís, located in Subzona Residencial Calle Blancos Este and governed by article 22-a) of the Reglamento de Zonificación currently in force in Goicoechea, published in La Gaceta No. 65 of 31 March 2000. They asserted that such use is not included in the list of prohibited or nonconforming uses (usos no conformes). They stated that this list must be regarded as numerus clausus. They noted that, consequently, only what is expressly included in those lists may be deemed prohibited. They explained that, because cellular telephone antennas are not on the list, Compañía Las Torres de Costa Rica S.A. was granted the requested construction permit. They argued that the authorization at issue is supported, among other provisions, by articles 11, 27, 50, 140 subsections 3), 8), 18), 20), 146, 168, 169, 170 and 188 of the Constitución Política.They added that the antenna in question poses no danger whatsoever to the buildings mentioned by the protected party or to older adults. They stated that the petitioner does not explain why, in his view, the tower would affect older adults. They explained that it is a metal antenna equipped with a conductor cable responsible for carrying the electrical discharge to the ground, where it becomes harmless because it will be absorbed by the lightning rod and discharged into the earth, without affecting any person, dwelling, or the electrical grid. They added that, according to the plans and the multiple prior authorizations granted for that construction project, the antenna has a total height of 21 meters, including the pedestal on which it rests. In any event, they noted that it is a structure with multiple solid anchors that will provide it with tension and stability. They considered that the rules governing that activity had been complied with.They explained that rules exist governing the construction and operation of telecommunications antennas, establishing how the municipality must proceed in processing construction and operating permits, including where a regulatory plan does not provide for the installation of telecommunications infrastructure. They noted that Decreto Ejecutivo No. 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT constitutes a legally binding guide. They stated that, pursuant to article 10 of that body of regulations, municipalities are responsible for “(…) Issuing land-use certificates (certificados de uso de suelo), in accordance with the regulatory Plan or its regulations currently in force, provided that such plan or regulations provide for the installation of telecommunications infrastructure. In cases where the Regulatory Plan and local regulations do not address this matter, land-use certificates shall conform to articles 4, 5, 6 and 11 of this decree, and the Municipalities are required to act in compliance with articles 4, 5, 6 and 11 of that same Decree (…)”. They request that the proceeding be denied.
4. 4By a brief received by the Office of the Clerk of the Chamber at 11:14 hrs. on 24 June 2011, the petitioner responded to the report submitted by the respondent municipal authorities. He stated that the municipality cited above invoked a set of provisions forming part of the legal system in an attempt to give substance to the principle of legality established in article 11 of the Constitución Política. Nevertheless, he alleged that the violation concerns the framework upon which those provisions must rest, namely, the regulatory plan and its necessary amendments. He clarified that the adoption, amendment, or repeal of a regulatory plan must include public input and that, for this purpose, advance notice of the hearing must be provided. He explained that the Municipalidad de Goicoechea’s regulatory plan dates from 2000, when the legal landscape was different. At that time, he stated, there was only one nationwide service provider for mobile telephone services, namely, I.C.E.He argued that, notwithstanding the foregoing, several laws enacted in 2008 changed the country’s position regarding telecommunications and opened the market to competition by private companies. He maintained that telecommunications must, in relation to regulatory plans, be subject to minimum regulations designed and enacted specifically for that purpose. He alleged that it is invalid to force interpretations onto the 2000 regulatory plan, since it did not regulate those situations because, at that time, their occurrence was not foreseeable. He considered that, in view of the foregoing, the public, whose interests are directly affected in general, must be duly informed and afforded an opportunity to express its views, as befits a democratic country, because this is a new activity of significance to everyone. He argued that Decreto Ejecutivo No. 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT—cited by the respondent municipality—cannot in any way substitute for the regulatory plan, because that authority is reserved to the municipality, following a hearing afforded to its residents.He maintained that the Executive Branch cannot decide on behalf of the municipality because their powers are distinct. He reiterated that such a permit may be authorized only by amending the regulatory plan to include minimum regulations governing the activity. He stated that the respondent municipality indicated that cellular telephone antenna activity is not prohibited and submitted a copy of La Gaceta in which it is readily apparent from the “permitted” uses that the area is primarily intended for residential activity and small-scale commerce, while industrial activity is stated to be prohibited. He further stated that the municipality does not indicate what type of activity it will be, and therefore they do not know whether it constitutes construction, expansion, or remodeling.
5. 5By a brief filed with the Office of the Clerk of this Chamber at 09:15 hrs. on 03 July 2011, x.x.x.x.x.x. and female residents of Barrio Montelimar, Calle Blancos, Goicoechea, requested—pursuant to article 34 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional—that they be recognized as supporting intervenors (coadyuvantes activas) in the present matter.
6. 6By decision issued at 17:23 hrs. on 17 August 2011, additional evidence for adjudication (prueba para mejor resolver) was requested from the Ministro del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, the Viceministra de Telecomunicaciones, and the Presidenta de la Superintendencia de Telecomunicaciones.
7. 7Ana Lorena Guevara Fernández, in her capacity as Acting Minister of Environment, Energy and Telecommunications, and Hannia Vega Barrantes, in her capacity as Vice Minister of Telecommunications, reported under oath that, although they are aware of the contents of the 2000 regulatory plan for the canton of Goicoechea, they have no direct knowledge of, nor did they participate in, the facts specifically outlined by the appellant. They explained that, regarding the alleged health risk, a certified copy of descriptive note No. 304 of 2006, issued by the World Health Organization, was attached for further consideration. They stated that, following the 2000 Millennium Declaration, in which world leaders adopted the Millennium Development Goals to be met by the States by 2015, and for the purpose of establishing commitments by all Member States to implement specific public policies to lay the foundations of an Information Society, the United Nations General Assembly, through resolution No. 56/183 of December 21, 2011, approved the holding of the World Summit on the Information Society, in which Costa Rica participates.They explained that, in the Declaration of Principles entitled “Building the Information Society: a global challenge in the new Millennium,” adopted at the WSIS held in Geneva in 2003, the first commitment of the representatives of the world was established as follows: “(…) to build a people-centered, inclusive and development-oriented Information Society, where everyone can create, access, utilize and share information and knowledge, enabling individuals, communities and peoples to achieve their full potential in promoting their sustainable development and improving their quality of life, premised on the purposes and principles of the Charter of the United Nations and respecting fully and upholding the Universal Declaration of Human Rights (…)”. They argued that, to accomplish the foregoing, the member countries of the World Summit on the Information Society in Geneva undertook to turn the digital divide into a digital opportunity for all, particularly for those in danger of being left behind and becoming even further marginalized.They emphasized that, on the basis of these principles, the aforementioned declaration sets forth the obligations that the member countries of the United Nations—of which our country is a member—must fulfill regarding the development of telecommunications infrastructure, access to information and knowledge, capacity-building, fostering confidence and security in the use of telecommunications technologies, and promoting an enabling national and international environment for the information society, among other matters. In that regard, they stated that section B) of the Declaration of Principles provides that telecommunications infrastructure is a fundamental element for fulfilling international obligations concerning access to telecommunications. They noted that points 21 and 22 specifically provide that connectivity is an indispensable enabling factor for creating an inclusive and mutually supportive society, since, insofar as countries develop modern, innovative, and equitable infrastructure, access to the benefits of telecommunications can be guaranteed to all citizens.They added that, on the basis of the aforementioned international commitments, Section IV of Annex XIII to Chapter XIII of the Free Trade Agreement among Central America, the United States, and the Dominican Republic, approved by Law No. 8622, establishes Costa Rica’s obligation to enact a regulatory framework for telecommunications services. They noted that, in fulfillment of this international commitment, Law No. 8642—the General Telecommunications Law—and Law No. 8660—the Law for Strengthening and Modernizing Public Entities in the Telecommunications Sector—were enacted. They stated that, with respect to telecommunications infrastructure, it is important to emphasize the implications of the principles of universality and solidarity that it entails. They explained that the principle of universality is understood as the provision of a minimum level of telecommunications services to the inhabitants of every area and region of the country, without discrimination and under appropriate conditions of quality and price.They likewise stated that solidarity is understood as the establishment of mechanisms allowing persons with lower incomes and groups with special social needs genuine access to telecommunications services. They explained that the Costa Rican legislature recognizes the importance of telecommunications development as an instrument for ensuring access to telecommunications services and that, accordingly, Article 74 of Law No. 7593, the Law of the Regulatory Authority for Public Services, declares the establishment, installation, expansion, renovation, and operation of public telecommunications networks or any of their components to be in the public interest. They explained that the inability to build telecommunications infrastructure in territorial areas that are not legally subject to special protection would result in areas or populations being unjustifiably denied access to wireless Internet services, Voice over IP services, and any other innovative services provided over the cellular platform.They maintained that the foregoing violates the principles of equality and non-discrimination, as well as the principles of universality and solidarity in telecommunications services established in section 3 of the General Telecommunications Law, which also have constitutional status. Furthermore, they stated that the regulatory plan is one of the urban-planning instruments available to municipal corporations to regulate land-use planning, establish population density, and demarcate protection zones, in order to contribute to the orderly development of the cities of a given canton. However, they stated that the Constitutional Chamber itself and the Urban Planning Law establish limits on the exercise of this municipal authority, ensuring respect for the powers constitutionally and legally assigned to other public entities. They argued that a reading of Article 16 of the Urban Planning Law shows that the contents of regulatory plans must be consistent with the objectives defined by the various governmental and administrative bodies of the State themselves.They stated that the foregoing entails the necessary coordination and harmonization of the policies, plans, and projects of other public entities having nationwide jurisdiction. They asserted that it is improper to exclude areas that are not legally subject to special protection or for cantons to prohibit the establishment of telecommunications infrastructure, the determination of which falls outside the local sphere and is national in nature. They emphasized that telecommunications infrastructure is required for the provision of telecommunications services throughout the country. They stated that excluding areas that are not legally subject to special protection and in which telecommunications infrastructure is to be installed would affect or prevent citizens’ access to the service, which ultimately could constitute a violation of the principles of access, universality and universal service, solidarity, equality, and non-discrimination in telecommunications.Likewise, they stated that citizens’ freedom of choice would be restricted, insofar as they would have only the option of selecting the services of the operator providing service in that location. They stated that any administrative act issued by the local government that, without any legal or technical basis, limits or restricts citizens’ access to telecommunications and their right to choose would clearly be unconstitutional for violating the body of law governing the matter. They maintained that the fact that a regulatory plan does not identify specific zones in which the urban fixtures required for providing telecommunications services must be installed does not per se prevent local governments from validly and lawfully issuing land-use certificates and construction permits, after verifying that the applicant meets the requirements established by the Costa Rican legal system, including that the proposed installation site is not within a legally restricted zone, such as river protection areas, public monuments, protected areas, among others.They stated that it must be taken into account that municipal officials have a broad legal framework governing the conditions, parameters, and requirements that they must assess when reviewing an application for permits to construct telecommunications infrastructure. They asserted that, provided the municipality’s administrative act takes into consideration the statutory and regulatory provisions established by the legal system, its actions will comply with the principle of legality, regardless of whether the telecommunications infrastructure is intended to be constructed in a residential, industrial, or commercial area. They explained that it would likewise be improper for regulatory plans to establish the location of telecommunications infrastructure because, pursuant to subsection 18) of section 6 of the General Telecommunications Law, the facilities required for the operation of public telecommunications networks are classified as scarce resources.They added that, pursuant to subsection j) of Article 73 of Law No. 7593, the Superintendency of Telecommunications (SUTEL) is the body responsible for ensuring that scarce resources are managed efficiently, promptly, transparently, and without discrimination. They stated that, in this regard, it must be considered that the location and height of telecommunications towers are technically directly dependent on the network design established by the telecommunications operator, according to the service-coverage requirements prescribed by the National Telecommunications Development Plan (2009-2014), as well as the provisions established by the Superintendency of Telecommunications in accordance with the Network Deployment Plan with which new mobile operators are required to comply. In short, they asserted that the location of telecommunications infrastructure is determined by a national model of coverage, accessibility, and service quality.They added that a distinction must be drawn between the regulation of commercial establishments or public utilities and the infrastructure required to provide the service. They explained that, although regulatory plans establish zoning—that is, a classification of land use for purposes of territorial planning and urban development—telecommunications services must nevertheless be accessible to all citizens, regardless of whether the area is commercial, residential, industrial, or commercial. They stated that holding otherwise would mean that only persons located within commercial or industrial areas have the right to access telecommunications.

They stated that the specific location of the urban furniture (mobiliario urbano) necessary for providing publicly available telecommunications services, by its very nature, cannot be subject to regulatory zoning definitions (definiciones regulatorias de zonificación) that do not legally enjoy special protection, since this would violate the principles of universality, equality, and non-discrimination. They indicated that, because the telecommunications network is nationwide, a canton’s prohibition or restriction of infrastructure installation not only affects service for citizens residing in that canton, but also violates the right to information and communication (derecho de la información y comunicación) of other citizens who may travel through the territorial jurisdiction and need to use telephone service. They argued that, technically, the fact that a regulatory plan (plan regulador) does not include telecommunications services does not, per se, render invalid the administrative act (acto administrativo) granting a telecommunications infrastructure construction permit (permiso de construcción).

They explained that the regulatory plan is one of the urban planning instruments (instrumentos de control urbano) available to local governments, but not the only one. They emphasized that the governmental and administrative autonomy enjoyed by municipalities allows them to issue supplementary regulations governing the procedures for land-use certificates (certificados de uso de suelo) and construction licenses (licencias constructivas), without being limited solely to the provisions of the regulatory plan. They stated that the authority of municipalities to regulate construction permits for services provided in each canton, including telecommunications, is recognized both constitutionally and legally. They noted that, in the strict exercise of these powers, which are set forth in Article 10 of Decreto Ejecutivo No. 36159, Decreto de Normas, Estándares y Competencias de las entidades públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la instalación o ampliación de redes de telecomunicaciones, the Municipalidad de Goicoechea approved the Reglamento General de Licencias Municipales para el Cantón de Goicoechea, which was published in the Diario Oficial La Gaceta No. 105 of 1 de junio de 2011, following public consultation (consulta pública) announced in the Diario Oficial La Gaceta No. 96 of 19 de mayo de 2010 for a period of 10 business days.

They clarified that this regulation supplements the other legal and regulatory provisions in force; that is, the Reglamento General de Licencias Municipales neither replaces nor amends the existing body of law (bloque de legalidad), but rather supplements it by establishing urban-planning conditions (condiciones de orden urbanístico) with which regulated parties (administrados) must comply when applying for a land-use certificate or construction permit. Regarding the conformity of Decreto Ejecutivo No. 36159 with the principle of legality (principio de legalidad) and municipal autonomy (autonomía municipal), they indicated that this provision does not create, modify, or add any municipal power or authority. On the contrary, they stated that it merely lists, within a single regulatory instrument, the powers assigned to public entities and municipalities by other legal provisions. They maintained that it is merely a summary of local governments’ powers in this area and neither adds to nor limits those powers.

1. 8Maryleana Méndez Jiménez, in her capacity as President of the Council and Legal Representative of the Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), reported under oath that towers support antennas and equipment and form part of what is known as a radio communications station (estación de radiocomunicación) and, specifically in mobile telephone networks, a radio base station (radio base). She clarified that the towers are not electromagnetic. She stated that electromagnetic fields result from emissions produced by antennas, which may be located on a tower, building, pole, billboard, or any other infrastructure that provides adequate and functional support according to the design of the particular network. She noted that towers, or any other infrastructure serving as support for antennas, are only one part of the components comprising a radio base station or, generally, a radio station (estación radioeléctrica).She further explained that the equipment installed inside a ground-level enclosure must also be included. She stated that Decreto Ejecutivo No. 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT does not establish the land-use certificate (certificado de uso de suelo). She indicated that this decree merely incorporates the provisions of the Ley de Planificación Urbana concerning the land-use certificate in matters of land-use planning (ordenamiento territorial). She explained that mobile telephone systems use electromagnetic signals to enable communication between base stations and terminal equipment. She clarified that these electromagnetic signals propagate over limited distances because of propagation losses and attenuation caused by the presence of buildings and other elements along their path. Accordingly, she stated that the propagation of electromagnetic waves is limited by the need to provide adequate service to all users.She further noted that, for users located in remote areas, it is necessary to plan and divide the coverage area into cells, each with a base station at its center. She explained that Decreto Ejecutivo No. 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT does not establish or confer upon the institutions identified therein any powers other than those granted to them by their respective laws. She stated that, pursuant to Article 59 of Ley General de la Administración Pública, an executive decree could not confer powers different from those granted to each of the entities mentioned therein by their respective laws. She noted that, regarding the issuance of land-use certificates, Article 10 of the aforementioned decree provides, based on the applicable legislation, that municipalities have the authority to “(…) Issue land-use certificates in accordance with the regulatory plan (Plan Regulador) or its regulations in force, provided that such plan or regulations contemplate the installation of telecommunications infrastructure.Where the regulatory plan and local regulations do not address this subject, land-use certificates shall conform to the provisions of Articles 4, 5, 6 and 11 of this decree (…)”. She explained that the decree does not establish a relationship between compliance with the technical requirements for installing towers and the issuance of a land-use certificate. This is because, she stated, under the aforementioned Article 10, the certificate is issued in accordance with the provisions of each municipality’s regulatory plan. She added that, in the case of regulatory plans that do not contemplate the installation of telecommunications infrastructure, Article 11 of the decree identifies the rules that must be applied in such cases, as well as the principles to be considered when issuing the requested land-use certificates and building permits (permisos de construcción). She maintained that the article in question does not impose obligations on municipalities, as it merely enumerates applicable principles that are, in any event, defined in the legislation in force, such as those established in Article 3° of Ley General de Telecomunicaciones, Article 74 of Ley Reguladora de los Servicios Públicos, and Article 11 of Ley General de la Administración Pública.She stated that those principles are universality and technological neutrality, as defined in Article 3° of Ley de Telecomunicaciones, and the declaration that activities involving the establishment, installation, expansion, renewal, and operation of public telecommunications networks or any of their components are in the public interest. She noted that the cited decree does not establish a relationship between the technical requirements for installing towers for mobile telephone operations and the need to obtain a land-use certificate.
2. 9By order issued at 14:45 hrs. on 6 October 2011, the authorities of the Municipalidad de Goicoechea were required to submit evidence to assist the Court in reaching a decision (prueba para mejor resolver). The representative of Compañía Las Torres DCR S.A. was also afforded an opportunity to be heard regarding the facts alleged by the petitioner.
3. 10Oscar Figueroa Fieujeam, in his capacity as Mayor of Goicoechea, reported under oath that the urban regulatory plan for that canton has been in force since 2000. He clarified that this instrument does not have its own Reglamento de Construcción and that the Reglamento de Construcciones (resolution of I.N.V.U.) therefore applies. He added that the Reglamento de Zonificación currently in force in Goicoechea forms part of the regulatory plan. He explained that the owner of the property on which the telecommunications tower is planned to be built was indeed required to obtain the corresponding land-use certificate.
4. 11The President of the Concejo Municipal de Goicoechea did not submit the report required by the order of 6 October 2011.
5. 12It was not possible to serve the representative of Compañía Las Torres DCR S.A. with the order of 6 October 2011.
6. 13The statutory requirements have been observed in the proceedings conducted.

Justice Jinesta Lobo delivers the opinion; and,

CONSIDERING:

I. ACTIVE INTERVENTION AS SUPPORTING PARTIES (COADYUVANCIA ACTIVA)

By written submissions added to the case file, x.x.x.x.x.x. and x.x.x.x.x.x. requested recognition as active supporting parties in this amparo proceeding (proceso de amparo). In this regard, Section 34, paragraph 3°, of Ley de la Jurisdicción Constitucional provides that any person possessing a legitimate interest (interés legítimo) in the proceeding may intervene as a supporting party, whether on the petitioner’s or respondent’s side. In this particular case, according to the applicants, the Municipalidad de Goicoechea—although the regulatory plan for that canton does not permit it—granted Compañía Las Torres DCR S.A. a permit to construct a cellular telephone tower, which, in their view, violates fundamental rights. Accordingly, the request for intervention as supporting parties is admissible.

II. SUBJECT MATTER OF THE AMPARO PETITION (OBJETO DEL RECURSO)

The petitioner alleges that fundamental rights have been violated because, according to his assertions, although the regulatory plan for the canton of Goicoechea contains no provision governing the installation of electromagnetic towers for cellular telephone operations, the respondent Mayor—without convening any public hearing—unilaterally amended that instrument by granting Compañía Las Torres DCR S.A. a permit to construct a tower that would serve as a platform for mobile telephone operations.

III. PROVEN FACTS (HECHOS PROBADOS)

The following facts relevant to deciding this amparo petition (recurso de amparo) are deemed established: 1) By resolution No. RVLA-2290-2010-SETENA of 27 September 2010, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental granted the environmental viability (viabilidad ambiental) sought by Compañía Las Torres DCR S.A. for the construction and operation of a telecommunications tower in Urbanización Montelimar, located in Calle Blancos de Goicoechea (see the report and evidence submitted into the record). 2) On 5 November 2010, Compañía Las Torres DCR S.A. applied to the respondent Municipality for the corresponding land-use authorization (uso de suelo) and building permit in order to install the aforementioned cellular telephone tower (see the report and evidence submitted into the record). 3) The foregoing application was processed by the Municipalidad de Goicoechea under administrative case file (expediente administrativo) No. 1471-2010 (see the report and evidence submitted into the record). 4) Because the aforementioned company satisfied all the applicable requirements, on 17 November 2010 the respondent Municipality granted it building permit No. UN-1471-2010 for the tower in question (see the report and evidence submitted into the record).

IV.RELEVANCE OF TELECOMMUNICATIONS INFRASTRUCTURE TO THE DEVELOPMENT OF PEOPLES UNDER PUBLIC INTERNATIONAL LAW (Derecho Internacional Público). PRIOR COMMITMENTS UNDERTAKEN BY THE COSTA RICAN STATE. The Costa Rican State has been a member of the International Telecommunication Union (Unión Internacional de Telecomunicaciones, UIT), a specialized agency of the United Nations, since 13 de septiembre de 1936. Through Ley No. 8100 de 4 de abril de 2002, the Constitution and Convention of the International Telecommunication Union (Ginebra 22 de diciembre de 1992) and the instrument amending the Constitution and Convention of the International Telecommunication Union (Kyoto 1994) were approved. The objectives set forth in the UIT Constitution include the improvement and rational use of all kinds of telecommunications; increasing the efficiency of telecommunication services, expanding their use, and making them as widely available to the public as possible; promoting the extension of the benefits of new telecommunications technologies to all inhabitants of the planet; and creating, developing, and improving telecommunication facilities and networks in developing countries by all available means, among others (Article 1).

Article 6 of the UIT Constitution, concerning the implementation of the Union’s instruments, requires Member States to observe and comply with the provisions of the Constitution, the Convention, and the Administrative Regulations. Among the resolutions adopted by the Plenipotentiary Conference—the body provided for in the UIT Constitution, composed of delegates from each State Party and convened every four years—several underscore the importance of telecommunications infrastructure. Thus, Resolution No. 22 recognizes “that the development of telecommunications/ICT infrastructure and services is a sine qua non for social and economic development”; Resolution No. 25 states that “further development of national telecommunications/information and communication technologies (ICT) infrastructure will help bridge the digital divides at the national and global levels”; Resolution No. 71 (Union Strategic Plan for 201-2015) indicates that the “Strategic Goal of the UIT Telecommunication Development Sector” includes “promoting the availability of infrastructure and fostering an enabling environment for the development of ICT infrastructure (…)” and further states that “to fully harness the potential offered by telecommunications/ICT, governments and other stakeholders (…) must create an underlying infrastructure sufficiently robust to overcome challenges while taking advantage of opportunities”; and Resolution No. 139 emphasizes “the indispensable role of telecommunications/ICT infrastructure (…) in achieving the goal of digital inclusion and enabling sustainable, widespread, and affordable access to global information.” In addition, several international declarations underscore the importance of creating, improving, and developing telecommunications infrastructure as a key factor in social and economic development, including the “Declaración de Florianópolis” de 21 de junio de 2000, the “Declaración de Principios de Ginebra” (First Phase of the World Summit on the Information Society) de 12 de diciembre de 2003 and its “Plan de Acción,” and the “Compromiso de Túnez” (Second Phase of the World Summit on the Information Society) de 18 de noviembre de 2005 and its “Agenda.” Specifically, the “Plan de Acción” of the “Declaración de Principios de Ginebra,” under item C.2, entitled “Information and communication infrastructure: an essential foundation for the Information Society,” states as follows: “9.

Infrastructure is essential to achieving the objective of digital inclusion and enables universal, sustainable, ubiquitous, and affordable access to ICT for all, taking into account relevant solutions already implemented in developing countries and countries with economies in transition to provide connectivity and access to remote and marginalized areas at the regional and national levels.” It should be clarified that Costa Rica participated in the Declaración de Principios de Ginebra and its Plan de Acción through a substantial delegation of seven delegates. Ultimately, the construction, development, improvement, and expansion of solid and robust telecommunications infrastructure has been set forth in various instruments of public international law as an inescapable commitment and obligation of national States that cannot be left to the discretion of internal territorial local governments, since doing so could create disparities, with the resulting lack of standardization and of nationwide telecommunications development, thereby seriously impairing the ability of inhabitants to enjoy the benefits of the information society and of new information and knowledge technologies.

V.IMPORTANCE, PUBLIC INTEREST, AND NATIONAL SCOPE OF TELECOMMUNICATIONS INFRASTRUCTURE UNDER THE CONSTITUTIONAL AND SUBCONSTITUTIONAL LEGAL ORDER. Based on a systematic analysis of the constitutional and subconstitutional legal order currently in force, it may be concluded that telecommunications infrastructure has a significance that extends beyond the local or cantonal sphere, is clearly a matter of public interest, and unquestionably constitutes an issue falling within the national sphere, even extending into the realm of Public International Law, since its development entails compliance with a series of international obligations previously assumed by the Costa Rican State. First, as this Constitutional Court has indicated, telecommunications are of great constitutional importance, so much so that Article 121, subsection 14), subparagraph c), of the Constitution provides that “wireless services” or the electromagnetic spectrum form part of the constitutional public domain and, specifically, constitute property belonging to the Nation, which cannot be withdrawn from public use (desafectado) or removed from State ownership.

The General Telecommunications Law No. 8642 of 4 de junio de 2008—hereinafter LGT—when setting forth the governing principles for this sector, provides in Article 3°, subsection i), that there must be an “optimization of scarce resources,” emphasizing that the use of telecommunications infrastructure must be “(…) objective, timely, transparent, nondiscriminatory, and efficient, with the dual objective of ensuring effective competition, as well as the expansion and improvement of networks and services.” Specifically, the optimization, measured use, expansion, and improvement of telecommunications infrastructure and networks serve the express purposes of that body of law, including ensuring the application of the principles of universal access, efficiency, equality, continuity, quality, broader and better coverage, and solidarity in telecommunications (Article 2° LGT). Moreover, Article 32, subsection d), LGT establishes with absolute clarity that the objective of universal access and service and solidarity is achieved, among other means, through the “development of infrastructure,” since only robust and fully developed infrastructure can reduce the digital divide, enable enjoyment of the benefits of the Information and Knowledge Society, provide connectivity, and ensure the availability of access devices and broadband services.

For its part, the Law of the Regulatory Authority for Public Services, No. 7593 of 9 de agosto de 1993, in Article 74, as amended by the Law on the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector No. 8660 of 8 de agosto de 2008, declared telecommunications infrastructure and networks to be in the public interest by providing as follows: “The establishment, installation, expansion, renewal, and operation of public telecommunications networks or any of their components shall be deemed an activity of public interest.” That declaration has far-reaching implications because it recognizes by law that infrastructure in this field is a matter of clear and unequivocal public or general interest that transcends the local or regional sphere within the country and extends into the national and international spheres by enabling the Costa Rican State to comply in good faith with a series of obligations and commitments undertaken in the context of Public International Law.

It should be noted that public interest (interés público) is defined by Article 113, paragraph 1°, of the General Law of Public Administration of 1978 “as the expression of the coinciding individual interests of the governed”; paragraph 2 of that same provision of the LGAP of 1978 clearly provides that “The public interest shall prevail over the interest of the Public Administration when the two may conflict.” One consequence of the foregoing is that the interests of any decentralized Costa Rican public entity, such as municipalities, cannot take precedence over the clear public interest in telecommunications infrastructure expressly declared by the national legislature through a law embodying the general will (Articles 105 and 121, subsection 1°, of the Constitution). That public interest must prevail over interests of a local nature, since municipal autonomy (autonomía municipal) does not permit municipal governments to exempt themselves from matters declared to be of national interest; otherwise, territorial autonomy would be distorted by transforming municipalities into microstates insulated from the inter-administrative direction or administrative oversight (dirección intersubjetiva o tutela) that the State may exercise through its constitutional bodies by enacting valid and effective laws and by the Executive Branch’s conclusion of international agreements and treaties approved by the Legislative Assembly (Articles 7°, 121, subsection 4°, and 140, subsection 10°, of the Political Constitution).

The declaration of public interest made by Article 74 of the ARESEP Law, in turn, has sufficient and legitimate constitutional grounding in Article 45, paragraph 1°, of the Political Constitution, which establishes the principle of the relative inviolability of property (intangibilidad relativa del patrimonio) by recognizing expropriation (expropiación) “for a legally established public interest.” A second consequence arising from the declaration of public interest is that the construction, expansion or development, and improvement of telecommunications infrastructure are clearly and unequivocally national in scope. Accordingly, the State and its bodies assume leadership and direction in this field, to which all subordinate public entities must adhere in order to achieve objectives such as universal access and services, reduction of the digital divide on grounds of solidarity, and the interconnection and connectivity necessary to enable all Costa Ricans, regardless of the locality, district, canton, or region in which they reside, to enjoy the benefits and advantages of the Information and Knowledge Society.

Far from “localizing” the issue of telecommunications infrastructure, the national legislature expressly and unequivocally nationalized it. This is reflected in the creation of the “Telecommunications Sector” provided for in Article 38 of the aforementioned Law on the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector, which provides as follows: “The Telecommunications Sector is hereby created within the framework of the sectoral organization of the State. It shall comprise the Public Administration, both centralized and decentralized, as well as public enterprises that perform functions or activities related to telecommunications.” Under this provision, the telecommunications sector is cross-cutting and therefore national in nature, since it encompasses the entire universe of public entities, including territorially decentralized entities such as municipalities.

Municipal governments therefore cannot exempt themselves from that sector. The national nature of telecommunications generally, and particularly of their infrastructure, becomes even more evident when Article 39 of the cited Law is considered, insofar as it establishes that the Minister of Environment, Energy and Telecommunications shall be the “governing authority” of the sector and, in exercising a general function of inter-administrative direction or administrative oversight, shall be responsible, among other matters, for the following: “a) Formulating policies for the use and development of telecommunications”; “b) Coordinating (…) the preparation of the National Telecommunications Development Plan (…)”; “c) Ensuring that the Sector’s policies are implemented by the public and private entities participating in the Telecommunications Sector”; “e) Issuing the National Telecommunications Plan, as well as the corresponding executive regulations”; “h) Coordinating telecommunications development policies with other public policies intended to promote the information society”; and “i) Ensuring compliance with applicable national environmental regulations and the sustainable development of telecommunications in harmony with nature.” Lastly, the plainly national nature of telecommunications and their various components is evident in Article 40 of the aforementioned Law, which regulates the “National Telecommunications Development Plan,” defined in paragraph 1° of that provision as “(…) the instrument for the Sector’s overall planning and direction, which defines its goals, objectives, and priorities.” The legislature therefore chose to plan telecommunications at the national level, rather than merely at the local or regional level.

Moreover, the national nature of telecommunications is reinforced by the creation of the Superintendence of Telecommunications (SUTEL), which is assigned a series of powers that are unequivocally national in scope. Thus, pursuant to Articles 59 and 60 of the Law Creating ARESEP, it is responsible for “(…) regulating, applying, supervising, and enforcing the telecommunications legal framework (…)”; for all such purposes, it “shall act in accordance with the Sector’s policies, the provisions of the National Telecommunications Development Plan, the General Telecommunications Law, the provisions established in this Law, and all other applicable statutory and regulatory provisions.” The “Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones” 2009-2014, for its part, establishes that “To make progress in taking advantage of the benefits of the Information and Knowledge Society, the country must undertake a significant investment effort in developing telecommunications infrastructure so that more and better telecommunications services can be made available to all sectors of the population.

In this regard, the development of infrastructure in that sector is a necessary and indispensable condition that must be afforded special priority in any national ICT project (…)”; it then specifies that the following guidelines must be followed to achieve the development of national telecommunications infrastructure: “a.1 Take the necessary measures to ensure that the country has modern telecommunications infrastructure while also ensuring the provision of quality services and the creation of value-added applications, allowing convergence, interoperability among systems, the incorporation of advanced technologies, and communications security”; and “a.6 Ensure the development of infrastructure capable of bringing telecommunications services to all inhabitants of the country, in fulfillment of the objectives and goals of universal access, universal service, and solidarity (…).” It is therefore a plan that, by express statutory provision, binds and obligates municipal entities, among others, and requires them to have robust, modern, optimal, adequate, and developed telecommunications infrastructure in order to enjoy the benefits of the Information and Knowledge Society.

Achievement of this goal or objective will necessarily be frustrated if each territorial corporation, in a matter clearly national in scope, seeks to establish its own direction and requirements above national legislation and the instruments of Public International Law that bind all entities comprising the State in the broad sense.

VI.TELECOMMUNICATIONS INFRASTRUCTURE, MUNICIPALITIES, REGULATORY PLANS, ZONING, LAND-USE CERTIFICATES, AND CONSTRUCTION PERMITS. In a clear attempt to provide consistency and standardization regarding telecommunications infrastructure, as this is plainly a matter of national concern, a significant series of generally applicable regulatory instruments has been enacted at both the national and cantonal levels. Thus, the Executive Branch issued Decree No. 36159 of May 10, 2010, entitled “Standard Rules and Powers of Public Entities for the Coordinated and Expeditious Approval Required for the Installation and Expansion of Telecommunications Networks,” whose purpose was to standardize the procedures for obtaining authorizations to construct and install telecommunications infrastructure in view of the prevailing regulatory fragmentation and to fill existing gaps in this area. Article 10, paragraph 1, of this Executive Decree provided that municipalities have the authority to “Issue land-use certificates (certificados de uso de suelo), in accordance with the regulatory plan (Plan Regulador) or its regulations in force, provided that such plan or regulations contemplate the installation of telecommunications infrastructure.

In cases where the Plan Regulador and local regulations do not address this matter, land-use certificates shall be brought into conformity with Articles 4, 5, 6, and 11 of this Decree.” Consequently, the Decree recognizes two scenarios: a) The respective municipality has a Plan Regulador and, specifically, zoning regulations (Reglamento de Zonificación), and those instruments regulate the installation of telecommunications infrastructure; and b) In the absence of such regulations, the municipal government must consider and decide the application for a land-use certificate in accordance with Articles 4 (integration of rules), 5 (public interest in the establishment, installation, expansion, renewal, and operation of public telecommunications networks), 6 (concept of a public telecommunications network), and 11 (principles governing the granting of land uses and construction permits) of that Executive Decree. Article 11 of the Executive Decree under discussion provides as follows:

“1. In cases where the zoning for the installation of telecommunications infrastructure is not explicit or is not established in each Municipality’s Plan Regulador, or where land-use planning regulations (reglamentación del ordenamiento territorial) conflict with it or do not regulate this matter, applying the principle of legality established both in Article 11 of the Political Constitution and in Article 11 of the Ley General de la Administración Pública, the Municipality shall favor its establishment, expansion, renewal, and operation by applying Article 74 of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Law No. 7593, which declares the establishment, installation, expansion, renewal, and operation of public telecommunications networks or any of their components to be activities of public interest. In all cases, that decision shall likewise require compliance with the guiding principles of the Telecommunications Sector set forth in Article 3 of the Ley General de Telecomunicaciones and with the principle of legality to which the entire Public Administration is subject pursuant to Article 11 of the Ley General de la Administración Pública and Article 11 of the Political Constitution.

2. By reason of subsections a) and h) of Article 3 of the Ley General de Telecomunicaciones, Law No. 8642, as well as Article 74 of the Ley de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, Law No. 7593, and in compliance with the principle of legality established in Article 11 of the Ley General de la Administración Pública and Article 11 of the Political Constitution, municipalities shall base their actions for granting ‘conforming land uses (usos de suelo conforme)’ and ‘construction permits (permisos de construcción)’ on the following principles:

• a)Principle of universality, so as to facilitate the granting of the aforementioned authorizations to all parties interested in offering telecommunications services in the canton, without discrimination of any kind, in order to guarantee at least a minimum level of telecommunications services, on equal terms, to the inhabitants of every area and region of the country.
• b)Principle of technological neutrality, so that the granting of the aforementioned authorizations guarantees the right of network operators and telecommunications service providers to choose the technologies they will use.
• c)The declaration of public interest established in Article 74 of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, so that the aforementioned authorizations are granted in consideration of the fact that the establishment, installation, expansion, renewal, and operation of public telecommunications networks or any of their components are matters of public interest.(…)” Beginning in December 2010, several municipal corporations jointly approved and published their respective “Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones,” based on a model regulation adopted by most territorial entities, which contains a provision concerning land-use certificates that is repeated in almost all of them in the following terms: “The land-use certificate shall be granted as a conforming use in any zoning area of the canton, provided that the requirements and conditions established in this Chapter are met.” The requirements include completing a form indicating the height of the tower, georeferencing the location of the center of the tower using longitude and latitude coordinates, providing a cadastral survey plan (plano catastrado), and submitting the applicant’s identity card or certification of legal standing (certificación de personería jurídica).

The properties on which the infrastructure is installed or located must also have certain minimum frontage and depth measurements, a minimum buffer strip around the works, minimum and maximum heights, setbacks, etc. Those municipal regulations even provide for the possibility of waiving such requirements when the applicant demonstrates the need for different parameters on the basis of technical studies supporting them. Under this interpretation, municipalities must grant land-use certificates for the construction and installation of telecommunications infrastructure in any zoning area of the canton; therefore, the preexisting Plan Regulador or Reglamento de Zonificación—if any—need not be revised, amended, or supplemented to designate a specific zone in which telecommunications infrastructure may be located. To site the infrastructure, it is sufficient to comply with the technical and siting requirements established by national legislation and by the specific regulations of the Executive Branch or municipalities.

In the specific case at hand, Article 11, final paragraph, of the “Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea” of June 1, 2011, provides as follows:

“The works referred to in these Regulations should preferably be located in the Industrial Zones currently defined by the Plan Regulador, without prejudice to their location elsewhere in the Canton under the terms of these Regulations.” Article 11, final paragraph, of the aforementioned regulations of the Municipalidad de Goicoechea is sufficiently clear in providing that a land-use certificate for constructing and installing a telecommunications tower or antenna may be granted in any of the areas or zones previously established in the Plan Regulador and, in particular, in the Reglamento de Zonificación, without any need to revise, supplement, or amend those instruments, provided that all other requirements and conditions established by the legal system are met. With respect to a construction permit for the installation, expansion, or modification of a telecommunications tower or antenna, the Ley de Planificación Urbana (Article 29) and the aforementioned municipal regulations make its issuance contingent upon possession of a land-use certificate and compliance with other formal and technical requirements.

VII. SPECIFIC CASE

In light of all the foregoing, this Constitutional Court concludes that the granting of a municipal construction permit for a telecommunications tower or antenna, or the granting of a land-use certificate in accordance with existing zoning, does not entail an amendment or revision of the Plan Regulador or of the zoning established in the urban-development regulations (reglamentos de desarrollo urbano) that form part of it. Given the strategic and essential importance of telecommunications to social and economic development, their declared status as a matter of national public interest, and the regulations authorizing municipal corporations to grant land-use certificates and, on the basis of those certificates and other requirements, construction permits for telecommunications infrastructure, there is no need to amend or revise the preexisting Plan Regulador and municipal regulations that form part of it.

VIII. COROLLARY

In light of the foregoing, the appeal must be dismissed.

IX. Justices Armijo Sancho, Cruz Castro, and Rueda Leal dissent and would grant the appeal

POR TANTO:

The appeal is denied. Justices Armijo Sancho, Cruz Castro, and Rueda Leal dissent and would grant the appeal.

Ana Virgina Calzada M.

President Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

DISSENTING OPINION OF JUSTICES ARMIJO, CRUZ, AND RUEDA, AUTHORED BY THE LAST-NAMED JUSTICE. With all due respect, we depart from the majority’s position and would grant the appeal for the following reasons. In this case, the evidence in the record establishes that administrative case file (expediente administrativo) number 1471-2010, initiated by Compañía Las Torres de Costa Rica S.A., is being processed by the Municipalidad de Goicoechea and concerns a Construction Project for a Mobile-Telephony Communications Antenna in Urbanización Montelimar, Calle Blancos, Goicoechea. In that proceeding, the Mayor of Goicoechea granted construction permit number UN 1471-2010 to Compañía Las Torres DCR S.A. on November 17, 2010, for the installation of a tower that would serve as a platform for the operation of electromagnetic-wave mobile telephony. This occurred even though the Reglamento de Zonificación of the Municipalidad de Goicoechea, published in Supplement number 23 of La Gaceta number 65 of March 31, 2000, does not expressly provide for land use permitting the installation of towers that will serve as platforms for the operation of electromagnetic-wave mobile telephony. Several relevant matters must be taken into consideration:

I. URBAN PLANNING AND THE RIGHT TO A HEARING

With regard to this matter, in judgment number 05575-2007, issued at 15:24 on April 25, 2007, this Chamber held as follows:

“V.- URBAN PLANNING. On repeated occasions, this Court has indicated that, in accordance with the provisions of Articles 169 and 170 of the Political Constitution, Ley de Planificación Urbana number 4240 of quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho establishes that primary authority over urban planning lies with the municipalities, as reflected in Articles 15 and 19 of that law. In that regard, in judgment number 1993-6706, issued at quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, the Chamber stated:

“II).- The Chamber considers that the power conferred upon local governments to plan urban development within the boundaries of their territory does fall within the constitutional concept of ‘local interests and services’ referred to in Article 169 of the Constitution, a power recognized by Ley de Planificación Urbana (# 4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes # 6575 de 27 de abril de 1981 y # 6595 de 6 de agosto de ese mismo año), specifically in Articles 15 and 19 (…)”.

Accordingly, it is the municipal entities that are responsible for undertaking local urban planning through the enactment of the respective regulatory plans, giving effect to the regulations issued for that purpose by the National Institute of Housing and Urban Development, as the institution responsible for urban planning at the national level. The foregoing is subject to the clarification that the Urban Planning Directorate acts as an advisory body to the municipalities for the purposes of preparing, implementing, and amending the municipal or local Regulatory Plan and its Regulations before their final adoption; however, the Chamber has stated that the foregoing must be understood as the formal limit of the broad guidelines, technical standards, or general directives in accordance with which local governments must prepare their respective regulatory plans and corresponding urban development regulations, since it cannot be expected that the National Urban Development Plan will be prepared and implemented in its entirety by the Central Government without the direct involvement of the municipalities in that area.

The Chamber has held that such a situation runs counter not only to the most basic principles of logic and expediency, considering that the particular interests of each canton of the Republic are at stake, but also to the constitutional principles governing the municipal system, established by our Fundamental Charter in Articles 168 through 175. In that context, urban planning—that is, the preparation and implementation of regulatory plans—is a function inherent to the municipalities, to the exclusion of every other public entity, except as stated with respect to the general policy-setting powers attributed to the Ministry of Planning and the Urban Planning Directorate. Regarding the legal nature of regulatory plans, the position maintained by this Chamber is that, by reason of their content and their general effectiveness or binding force, they must be deemed true legal rules or laws in the substantive sense, given that they recognize rights and establish obligations for the owners and possessors of real property located within the territorial jurisdiction of the respective canton.

Likewise, considering the process by which these regulations are formulated, they have been deemed a manifestation of direct democracy, because they are prepared and approved by the respective municipalities, whose very rationale lies precisely in their composition—that is, by the residents or inhabitants of a specified territorial district, the canton—for the ‘administration of local interests and services’ (Article 169 of the Political Constitution and Article 1° of the Municipal Code).

VI. PROCEDURE FOR APPROVING OR AMENDING A REGULATORY PLAN

Approval or amendment of regulatory plans requires—as an essential and unavoidable prerequisite—the holding of an oral and public hearing for the residents and the general population having interests in that regulation, under the terms set forth in Article 19 (sic) of Ley de Planificación Urbana, an element that legitimizes the regulations adopted. Likewise, the Plan is adopted by resolution of the Municipal Council, the deliberative body of municipal entities. Thus, it is clear that it is not contrary to Article 45 of the Political Constitution for regulatory plans and the implementing regulations that accompany and comprise them to establish rules concerning land use. Consequently, the Chamber has found no objection to the legitimacy of regulatory plans imposing limitations on the right to property, on the understanding that, like all other rights (including freedom of commerce), its exercise is not unlimited and that, as territorial planning instruments, such plans may impose restrictions on property in the social interest, in this case grounded in regulations of an urban-planning nature, without those restrictions being compensable as such, subject only to the limits established in Article 28 of the Constitution.

Returning to the public hearing mentioned above, its purpose is to permit the exercise of the community’s right to participate in a matter that directly affects it and, consequently, it must be held before the administrative decision is made, thereby constituting a manifestation of the democratic principle. Consequently, hearings of this kind are not merely part of a procedure that must be scheduled as a formality, in such a way that they may be arranged so as to nullify the exercise of the right they are intended to protect, by being held under conditions that reduce them to a mere formality incapable of achieving the objectives they are intended to fulfill in protecting the right to information and citizen participation; although, admittedly, neither should they become an obstacle to the timely resolution of the matter.” With respect to the precedent mentioned, it must be clarified that the hearing is governed by Article 17 of Ley de Planificación Urbana, not Article 19, which does not affect the substance of the matter because it is merely a clerical error. Likewise, in judgment number 2009-018358, issued at 14:31 horas del 2 de diciembre de 2009, this Court stated as follows:

“IV.- Regarding the public hearing. Article 17 of Ley de Planificación Urbana establishes, as the first requirement for implementing a Regulatory Plan, that a public hearing be convened; specifically, it provides that the hearing must be announced through the Official Gazette La Gaceta and that the place, date, and time at which the hearing will be held must be stated, which must be done at least fifteen days in advance, without prejudice, of course, to any additional publicity deemed necessary. The purpose of the hearing is to ensure transparency and citizen participation in the decision-making process, while also enabling any citizen to oppose the initiative under discussion. This Court has already had the opportunity to analyze the importance of the hearing in question. In that regard, insofar as relevant, it stated in judgment number 2004-12242, issued at catorce horas veintiocho minutos del veintinueve de octubre de dos mil cuatro:

‘The purpose of the public hearing held by municipal entities in cases such as this is to permit the exercise of the community’s right to participate in a matter that directly affects it and, consequently, it must be held before the administrative decision is made, thereby constituting a manifestation of the democratic principle. Consequently, hearings of this kind are not merely part of a procedure that must be scheduled as a formality, in such a way that they may be arranged so as to nullify the exercise of the right they are intended to protect, by being held under conditions that reduce them to a mere formality incapable of achieving the objectives they are intended to fulfill in protecting the right to information and citizen participation; although, admittedly, neither should they become an obstacle to the timely resolution of the matter.’ It follows from the foregoing that a hearing in proceedings such as the one before us must safeguard a right of access to information, ensure genuine participation by interested parties, and, lastly, respect the right of access to justice, thereby providing residents and interested parties with a genuine opportunity to review the Regulatory Plan in advance and submit their views regarding it.

It is now appropriate to analyze whether, in the procedure for processing the Regulatory Plan for La Fortuna de San Carlos, approved by the Council of the San Carlos Municipal Corporation through resolution Número 5, Acta Número 56, del veintiséis de setiembre de dos mil cinco, published in the Official Gazette La Gaceta No. 107 del cinco de junio de dos mil siete, the aforementioned requirements were met. In that regard, the Mayor of the Municipality of San Carlos states in the report submitted to this Chamber: ‘For the Public Notice, pamphlets were posted more than eight days in advance at strategic locations throughout the District of Fortuna; notice was given through the canton’s mass media, as well as by means of a loudspeaker announcement.’ On that basis, this Court finds that, in this particular case, there was indeed a violation of the right to a hearing, because the law is clear in setting forth the requirements for convening a hearing.

In that regard, as previously mentioned, Article 17 of Ley de Planificación Urbana provides that the hearing must be announced through the Official Gazette, without prejudice to any additional publicity, which means that the use of other methods, such as pamphlets or cantonal mass media, cannot in any way replace publication in the Official Gazette. Such publication is an indispensable requirement because it is established by law and is intended to ensure that all persons interested in the approval of the Regulatory Plan, regardless of where they may be located, can learn that the hearing will be held. In this case, limiting that information to the cantonal level restricted access by interested persons who, for any reason, were not present in the canton. In addition, the cited provision establishes that the notice must be issued at least fifteen days in advance, whereas in this case the municipal authorities acknowledge that it was issued only eight days in advance, which is clearly outside the legally prescribed time limits.

Furthermore, it is important to emphasize that the respondent authorities themselves acknowledge that the expected number of people did not attend in response to the notice, which this Court considers may be attributable, among other possible reasons, to the notice having been improperly issued.

In addition, with respect to the hearing (audiencia), it was suspended and was not convened again before the Plan Regulador was approved. This clearly infringes the right to a hearing and participation, since the interested parties were unable to be present at all on the day the Plan was approved. This Court considers that, although the respondent authorities are correct in stating that the comments made by participants at the hearing are not binding for purposes of approving the Plan Regulador, this in no way means that the hearing may be dispensed with. This would unquestionably constitute a violation of the principle of democratic participation, understood as the opportunity for persons who may be affected by the implementation of the Plan Regulador, or who have an interest in such a decision, to express their criteria, opinions, viewpoints, or questions regarding it at an early stage, without being subject to specific formalities in order for their views to be taken into account.

Accordingly, this Court considers that the petitioner is correct in asserting that suspending the hearing without subsequently holding it again does entail a violation of the right to citizen participation. In addition, the petitioner argues that the presenter at the hearing could not be clearly understood because of sound problems, to which the respondent party replies that this was primarily because the subject matter was highly technical. In response, this Chamber emphasizes that the right to participation also requires that the information provided to members of the public include nontechnical summaries enabling them to understand the scope of the discussion. Thus, the respondent authorities cannot claim that the participants at the hearing failed to understand its content because of its highly technical nature, since it is the Administration’s responsibility to ensure that the information is presented in a manner that anyone can understand.

Accordingly, having concluded that this Court finds that the hearing provided for in section 17 of the Ley de Planificación Urbana was not conducted in accordance with the standards established in that provision, and given that this is a legally established procedure, the acts subsequently issued following the hearing in the approval of the Plan Regulador de la Fortuna de San Carlos are likewise unlawful, because, as explained in the preceding recital (considerando), for an act to be valid, the act preceding it must have been issued in accordance with the applicable regulations. For that reason, this Chamber will not rule on the environmental viability (viabilidad ambiental) requirement that must be granted by the Secretaría Nacional Ambiental, since if the prerequisite—namely, the hearing—was not lawfully fulfilled, then neither was the environmental requirement nor any other requirement.” Now, regarding the hearing, in judgment number 2011-001054 at 9:30 hours on January 28, 2011, this Chamber also held that it “is intended to guarantee the exercise of the community’s right to participate in a matter that directly affects it and, consequently, must be held before the administrative decision is made, thereby constituting an expression of the democratic principle.

Consequently, hearings of this kind are not simply part of a procedure that must be scheduled as a formality, such that they may be arranged in a manner that renders ineffective the exercise of the right they are intended to protect by being conducted under conditions that reduce them to a mere formality incapable of achieving the objectives they are intended to accomplish in protecting the right to information and citizen participation; although, admittedly, they must not become an obstacle to the timely resolution of the matter either.” (Emphasis added).

II. ON THE PRINCIPLE OF LEGALITY

In the case under review, the protected party alleges that the Mayor of Goicoechea approved construction permit (permiso de construcción) number UN 1471-2010 dated November 17, 2010, for Compañía La Torres DCR S.A., authorizing the installation of a tower that would serve as a platform for operating mobile telephone services using electromagnetic waves, even though that Municipality’s Plan Regulador, dating from 2000, does not provide for a land use (uso de suelo) relating to the installation of cellular telephone towers. In this regard, it should be noted that the Municipality approved and published the Reglamento de Zonificación for the canton in question in Supplement number 23 to La Gaceta number 56 of March 31, 2000. In summary, the protected party’s allegations show that his claim is that, if the aforementioned Reglamento de Zonificación does not expressly identify the construction of telecommunications towers as a permitted land use, then the issuance of a land-use certificate (certificado de uso de suelo) for purposes of granting construction permit number UN 1471-2010 was legally improper, since it would violate the principle of legality established in article 11 of the Constitución Política, given that the Administration cannot grant a permit that is not expressly regulated.

In this case, in order to issue the aforementioned land-use certificate, the Reglamento de Zonificación should have been amended in accordance with the procedure established in article 17 of the Ley de Planificación Urbana, which includes, among other things, the requirement of a prior community hearing. The principle of legality means that the acts and conduct of the Administration must be subject to the law and, generally, to all rules of the legal system; this is known as the principle of the Administration’s conformity with law (principio de juridicidad de la Administración), meaning that public institutions may act only insofar as they are empowered to do so by the legal system itself, normally through express language. Consequently, they are permitted to do only what is expressly authorized by the Constitution and by law, and everything not authorized is prohibited. In this case, the appellant is correct in stating that, when the aforementioned construction permit was granted, the Reglamento de Zonificación of the Municipalidad de Goicoechea did not provide for a land use permitting the installation of electromagnetic towers for mobile telephone services, nor did any other rule.

It should even be noted that, when the land-use certificate was issued, the Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea—which subsequently regulated that subject—was not yet in force; it was approved in article 24 of Ordinary Session number 19-2011 of May 9, 2011, and published in La Gaceta number 105 on the 1st of the following month. Consequently, the construction permit granted by the Mayor of the respondent municipality was based on a land-use certificate that was not, in fact, provided for in the legislation in force when it was issued, namely, the aforementioned Reglamento de Zonificación of that canton.

III. ON THE MUNICIPAL REGIME

First, it is appropriate to analyze the importance of regulatory plans within local legal systems. Article 1 of the Urban Planning Law defines a Regulatory Plan as: “The local planning instrument that sets forth, through a collection of plans, maps, regulations, and any other document, graphic material, or supplement, the development policy and plans for population distribution, land uses, thoroughfares, public services, community facilities, and the construction, conservation, and rehabilitation of urban areas.” In turn, section 15 of the aforementioned Law establishes that, pursuant to the provision of Article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development within the boundaries of their jurisdictional territory are recognized. Consequently, each of them shall take the appropriate measures to implement a regulatory plan and the related urban development regulations in the areas where they are to apply.

Thus, one of the principal powers held by municipalities concerns the planning and control of urban development within the jurisdictional boundaries of their territory. The Regulatory Plan has been the principal technical and legal instrument available to municipalities for exercising that power. Ideally, every municipality should have its own Regulatory Plan. The importance of Regulatory Plans lies in the benefits they provide, which, according to the Municipal Management Directorate of the Municipal Development and Advisory Institute, are as follows: they enable local authorities to exercise better control over the territory of the canton; create zoning that reduces the adverse impacts of many activities; allow for a better balance between private and community interests; provide legal certainty and investor confidence; promote a harmonious relationship among the various land uses; ensure convenient access from properties to public roads; provide for the proper subdivision of land; reserve spaces for public use; facilitate the rehabilitation of areas and prevent their deterioration; and promote safety, visual appeal, and sanitation in construction.

It follows from the foregoing that a Regulatory Plan is a law in the substantive sense, which means that it contains rights of the governed and obligations of the Administration. Moreover, in order to apply a regulatory plan correctly, related regulations must exist to govern certain situations specifically; accordingly, regulatory plans have implementing regulations, including those concerning urban renewal, construction, the official map, subdivision and urban development, and zoning. Regulations implementing regulatory plans must establish, at a minimum, the following matters: the different land uses within the canton; access from urban properties to public roads; land subdivision and the rules governing it; the areas to be allocated to community facilities and public roads; the spaces to be reserved for public uses; provisions concerning the visual appeal, comfort, health, and safety of construction; and any other provision required by the community interest.

Specifically, the Zoning Regulations, under which land-use certificates are issued—that is, administrative acts insofar as they emanate from a territorial Public Administration in the exercise of its administrative authority; acts of certification, because their content is limited to recording a specific situation previously determined in a regulatory plan; specific, because one is issued for each property; external, because it transcends the sphere of the entity issuing it; and explicit, because it must always have express content—are the means by which a Municipality certifies, solely and exclusively, the use that may be made of a particular property, in accordance with the zoning implemented by it in its Canton or the applicable zoning, as indicated above. This is conduct whose content is merely declaratory; that is, it does not create, modify, or extinguish any legal situation. Rather, it records a very specific situation—namely, the possible uses of the land under the regulations in force at that time—and nothing more.

Therefore, that certificate, by itself and even where it is consistent with the wishes of the owner or possessor of the lot or property concerned, does not have the legal effect of automatically authorizing any person to construct a building or carry on an economic activity at that location; for that purpose, the Municipality must issue a separate act, namely, the corresponding construction permit or a license authorizing the conduct of for-profit activities. In other words, it cannot be said that a land-use certificate, once issued, creates per se a subjective right to use the property as indicated therein, because, for that to occur, the legal system requires the issuance of another specific act, such as a permit, license, or authorization, without which—it bears adding—the legal obstacles to exercising the activity or right remain in place. Moreover, in this area, the Municipality’s certification authority does not permit the competent official to apply discretionary criteria: either the use is permitted or it is not; however, it is improper to make expansive interpretations to include uses that are not expressly provided for, much less to fill gaps by analogy, since this essentially entails an individual modification of the applicable regulations or technical criteria.

In addition, as stated in Article 74 of the Construction Law, all construction-related work must be carried out under a license from the corresponding Municipality, and for that purpose a Land-Use Certificate must be submitted so as not to undermine the purposes for which the land was designated. Furthermore, pursuant to Article 24 of the Urban Planning Law, the Zoning Regulations, in addition to describing land use itself, must regulate matters such as the location, height, and floor area of buildings (subsection b); the size of setbacks, yards, and other open spaces, and lot coverage by buildings and structures (subsection d); and any other urban-planning or architectural element relating to land use whose regulation is of interest to the local community (subsection g), the latter including matters related to landscaping. Apart from the foregoing, many municipalities enact Municipal Construction Regulations, which specify local rules relevant to the safety, sanitation, and visual appeal of structures or buildings, without prejudice to the pertinent provisions of this law and any others in force or applicable to this field, all in accordance with sections 56 et seq. of the Urban Planning Law.

In the absence of Municipal Construction Regulations, the Construction Law and the Construction Regulations issued by INVU apply, as the Chamber previously held in decisions numbers 2153-93 at 9:21 a.m. on 21 de mayo de 1993, 1996-4205 at 2:33 p.m. on 20 de agosto de 1996, and 2004-01923 at 2:55 p.m. on 25 de febrero de 2004. Accordingly, we conclude that, for a land-use certificate to be issued, the corresponding type of structure must be expressly regulated in the respective Zoning Regulations. If that is not the case, those regulations must be amended in accordance with the procedure established in Article 17 of the Urban Planning Law, subsection 1) of which provides that a public hearing must be convened through the Official Gazette and any necessary additional publicity, indicating the place, date, and time for consideration of the project and of any oral or written comments that residents or interested parties may wish to submit, all in order to respect municipal residents’ right to participate.

Contrary to the position maintained by the Ministry of the Environment, Energy, and Telecommunications, the installation of cellular telephone platforms, because of their dimensions and visual impact, may indeed be subject to zoning criteria, provided that this is done within reasonable bounds and does not infringe the essential content of the fundamental right to communication.

IV. ON CITIZEN PARTICIPATION

Citizen participation (participación ciudadana) in the enactment of local regulations was recognized as a principle in the 1992 Rio Declaration. That same year, the United Nations, in Local Agenda No. 21, declared it essential for local governments and their residents to play a significant role in achieving environmental sustainability. Community participation, as a mechanism for achieving sustainable development, was also recognized by the Istanbul Declaration, which advocates strengthening the municipal system as an expression of democratic participation. Article 9 of the Political Constitution, for its part, establishes, among other characteristics, that the Government of the Republic must be participatory, which clearly extends to municipal governments. In our case, Article 17 of the Ley de Planificación Urbana requires that a public hearing (audiencia pública) be convened through the Official Gazette both before implementing a Regulatory Plan (Plan Regulador) and when seeking to amend, suspend, or repeal that plan or any of its regulations, in whole or in part.

This hearing, which is inherent to community life within a canton, reflects that primary authority over urban planning rests with the municipalities, since they are responsible for organizing and conducting it. It is therefore not merely a power, but a true legal obligation incumbent upon local governments, which acquires constitutional significance because it forms part of the constitutional concept of “local interests and services” referred to in Article 169 of the Political Constitution. As regards its participatory nature, the Political Constitution itself requires it, since the amendment to provision 9 of the Fundamental Law, effective since 31 de julio de 2003, established that the Government of the Republic must be, among other things, participatory, which means that the government in office serves as a coordinating body for what has been established through popular deliberation, a quality that extends to municipal government.

In other words, citizens are to have greater participation in political decision-making and may and must exert direct influence on public decisions. This principle, viewed as the fundamental right to citizen participation, establishes that the people must be equally able to express both majority and minority viewpoints. Thus, national participation mechanisms such as a referendum or plebiscite, as well as local mechanisms such as the hearing provided for in Article 17 of the Ley de Planificación Urbana, are important. In this regard, citizen participation is a duty that necessarily extends to local governments and also has a legal basis in Article 5 of the Código Municipal, which requires municipalities to promote the active, informed, and democratic participation of the people in local-government decisions. Consequently, the hearing referred to in Article 17 of the Ley de Planificación Urbana must comply with all the parameters established therein: a) it must be public; b) it must be convened through the Official Gazette; c) the notice must contain the necessary additional information, specifying the venue, date, and time for consideration of the project; and d) in addition to the text of the Regulatory Plan or its amendment, any oral or written comments that residents or interested parties may wish to submit must be included.

To the foregoing must be added the municipalities’ obligation to ensure adequate communication of the Regulatory Plan or its amendment, for which reasonable means consistent with the municipal budget must be used. This includes, by way of example, dissemination measures ranging from posting the information on a municipality’s website to publishing it in a cantonal or national news outlet. Furthermore, as this Chamber stated in judgment number 2009-018358 at 14:31 hours on 2 de diciembre de 2009, when the technical subject matter is highly complex, as it is in this case, the Municipal Corporation, in order to guarantee residents’ effective participation, is required to provide the public with nontechnical summaries enabling them to understand the scope of the discussion. In this specific case, the Municipalidad de Goicoechea does not provide in its Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación) for the construction of cellular-telephone antennas; in other words, this constitutes a new land use (uso de suelo).

Accordingly, the aforementioned hearing becomes an indispensable element in forming the municipal decision aimed at approving or amending a Regulatory Plan—or, as in this specific case, granting land-use certificates (certificados de uso de suelo) for telecommunications—so as to ensure residents’ effective participation by providing them with the required information, together with summaries of the technical aspects written in language understandable to the average citizen. All of this must remain within reasonable bounds, since the hearing likewise cannot become an obstacle or a means of preventing the timely resolution of an application concerning the approval or amendment of a Regulatory Plan or any of its component regulations, such as the zoning regulations.

V. ON THE FUNDAMENTAL RIGHT TO TELECOMMUNICATIONS

In this regard, this Chamber stated the following in judgment number 2010-010627 at 8:31 hours on 18 de junio de 2010.

“IV.- On the merits.- The petition instituting this proceeding shows that the substance of the matter centers on determining whether the Instituto Costarricense de Electricidad did in fact deny the petitioner the requested Internet service and thereby violated not only her right to the efficient provision of public services, but also her right to communication and information. For purposes of analyzing the specific case presented, this Chamber deems the following facts established. First, that since junio del 2009 the petitioner had submitted a request to the respondent ICE office for the installation of Internet service at her residence. She reiterated her request TRES months later, namely, on 18 de setiembre del 2009, and filed a complaint with the Contraloría de Servicios almost DOS months thereafter, namely, on 03 de noviembre del 2009. Second, the respondent ICE office denied the foregoing request, initially in agosto del 2009, citing technical infeasibility, and later in noviembre del 2009, citing the same technical infeasibility.

On 23 de noviembre del 2009, the petitioner was informed by written notice that the service would be installed, only to be told afterward once again that the service could not be provided because of a technical limitation preventing its installation, since the recommended distance is 3.5 km and the petitioner’s residence is located 5.6 km away. From all the foregoing, it follows that there has indeed been an inefficient provision of a public service in this case and a violation of the fundamental rights to communication and information, as explained below. A) On the fundamental right to have public services provided under conditions of efficiency, equality, continuity, and adaptability.- On numerous previous occasions, this Constitutional Court has addressed the constitutional principles governing the provision of public services and the fundamental right to the efficient provision of public services. Thus, for example, judgment Nº2003-11382 at 15:11 hrs. on 7 de octubre de 2003 stated:

“III.- CONSTITUTIONAL PRINCIPLES OF EFFECTIVENESS, EFFICIENCY, SIMPLICITY, AND PROMPTNESS IN ADMINISTRATIVE ORGANIZATION AND FUNCTIONS. In its organizational provisions, the Political Constitution recognizes or sets forth certain governing principles of administrative functions and organization, which, as such, must guide, direct, and constrain all public administrations in their daily activities. Prominent among those principles are effectiveness, efficiency, simplicity, and promptness (Articles—all of the Political Constitution—140, subsection 8, insofar as it imposes upon the Executive Branch the duty to “Ensure the proper operation of administrative services and offices”; 139, subsection 4, insofar as it incorporates the concept of the “proper functioning of the Government”; and 191, in recognizing the principle of “administrative efficiency”). These constitutional principles have been developed through subconstitutional legislation; thus, the Ley General de la Administración Pública incorporates them in Articles 4°, 225, paragraph 1°, and 269, paragraph 1°, and mandates that they guide and inform all administrative organization and functions.

Effectiveness as a principle means that administrative organization and functions must be designed and conceived to ensure the achievement of the objectives, purposes, and goals proposed and assigned by the legal system itself, and must therefore be linked to planning and evaluation or accountability (Article 11, paragraph 2°, of the Political Constitution). Efficiency entails obtaining the best results with the greatest cost savings or the rational use of human, material, technological, and financial resources. Simplicity requires administrative structures and their powers to be readily comprehensible and understandable, without convoluted procedures that delay the satisfaction of the public interests at stake. Promptness, for its part, requires public administrations to fulfill their objectives and purposes of satisfying public interests, through the various mechanisms, in the most expeditious, rapid, and appropriate manner possible, so as to avoid undue delays. This body of principles imposes permanent requirements, responsibilities, and duties on all public entities, which they may not set aside temporarily or in individual cases.

IV. GOVERNING CONSTITUTIONAL PRINCIPLES OF PUBLIC SERVICES

All public services (servicios públicos) provided by public administrations (administraciones públicas)—including welfare or social services—are governed by a series of principles that must be observed and respected, at all times and without exception, by the public officials responsible for their management and provision. Such principles constitute a non-waivable legal obligation imposed on every administrative entity or body by virtue of their direct and immediate normative effect, since the legality framework or standard (bloque o parámetro de legalidad) (article 11 of the Constitución Política) with which their actions must comply includes, among other elements, the general principles of administrative law (principios generales del derecho administrativo) (article 6° of the Ley General de la Administración Pública). It must not be overlooked that the General Principles of Law (Principios Generales del Derecho) have the same rank as the rule they interpret, supplement, or delimit, and may therefore assume constitutional rank if the provision with respect to which they perform such functions also has that rank.

As we shall see in the following recital (considerando), our fundamental text recognizes the proper functioning of public services as a fundamental right (derecho fundamental) of individuals; consequently, the principles governing public services, insofar as they give effect to that right, have constitutional rank. Section 4° of the Ley General de la Administración Pública clearly provides that “The activities of public entities shall, as a whole, be subject to the fundamental principles of public service, in order to ensure their continuity, efficiency, adaptation to every change in the legal framework or in the social need they meet, and equal treatment of their recipients or beneficiaries.” Continuity means that the provision of services must not be interrupted; various legal mechanisms under administrative law seek to ensure this principle, such as the prohibition of strikes and work stoppages in essential public services, the doctrine of imprévision (teoría de la imprevisión) for addressing economic disruptions that may suspend or halt public services, the exemption from attachment (carácter inembargable) of public-domain assets (bienes dominicales) used to provide a public service, etc. Any action—or omission—by officials, or any failure by them to anticipate needs in the rational organization of resources, that tends to interrupt a public service is manifestly unlawful.

Regularity means that a public service must be provided or performed in accordance with certain pre-established rules, standards, or conditions. Continuity must not be confused with regularity: the former means that the service must operate without interruption, while the latter means that it must comply with the rules comprising the legal system. Adaptation to every change in the legal framework or to needs imposed by the socioeconomic context means that administrative entities and bodies must have the capacity for foresight and, above all, for programming or planning in order to meet new demands and challenges, whether imposed by an increase in the volume of demand for the public service or by technological changes. No public entity, body, or official may invoke a lack of budgetary or financial resources, absence of equipment, failure to technologically update such equipment, or excessive or saturated demand for the public service as grounds for failing to provide it continuously and regularly.

Equality or universality of access requires that all inhabitants have the right to demand, receive, and use the public service under equal conditions and in accordance with the rules governing it; consequently, all persons in the same situation may demand identical benefits. One of the governing principles of public service not set forth in article 4° of the Ley General de la Administración Pública is its mandatory nature, since it would serve no purpose to state that services must be continuous, regular, uniform, and general if the provider were under no obligation to provide them. The public administration providing the public service may not choose its clientele or users; it must provide the service to anyone who requests it.

V. FUNDAMENTAL RIGHT TO THE PROPER FUNCTIONING OF PUBLIC SERVICES

Our political constitution implicitly recognizes the fundamental right of administered persons (administrados) to the proper and efficient functioning of public services—that is, to their provision according to high quality standards—which necessarily entails the corresponding obligation of public administrations to provide them continuously, regularly, promptly, effectively, and efficiently. This latter obligation arises from the systematic relationship among several constitutional provisions, such as 140, subsection 8, which imposes on the Executive Branch the duty to “Oversee the proper functioning of administrative services and offices”; 139, subsection 4), insofar as it incorporates the concept of the “proper operation of the Government”; and 191, insofar as it incorporates the principle of “administrative efficiency.”” It follows from all of the foregoing that the Public Administration, regardless of the type of public service it provides, is required to respect the foregoing principles and rights, particularly, in this case, the principles of efficiency and equality.

In this regard, the argument of the Head of the respondent ICE Agency is entirely inadmissible when he states that Law n°8642, “Ley General de Telecomunicaciones,” which entered into force on 08 de agosto del 2008, modified the constitutional principles governing every public service, such that telecommunications service should be understood not as a public service but as a service provided to the public having the characteristic of “availability” to the public. Nothing could be further from constitutional reality than this argument. Although public services have evolved (with respect to the parties providing them—since they are no longer the exclusive province of the State—; with respect to the types of public services—since the existence of public services of an economic nature is also recognized—; with respect to the framework under which they are provided—since, as a result of the opening of markets, some are provided under a competitive framework—; among other respects), the foregoing constitutional principles remain unchanged.

Accordingly, it would be contrary to Constitutional Law to assert that, because telecommunications service is no longer a public service but rather a service provided to the public, the constitutional principles applicable to all provision of public services do not apply to it. Clearly, the telecommunications services provided by the Instituto Costarricense de Electricidad, although some of them are provided under a competitive framework, remain public services and are therefore subject to the constitutional principles of efficiency, effectiveness, equality, continuity, and adaptability. Thus, in this specific case, the violation of the right to receive public services efficiently is confirmed, essentially because the appellant’s request remained pending for approximately SIX months; she was not informed from the outset that the requested service could not be provided; and, after a service order was first prepared for her and the corresponding contract was drawn up, she was then informed that the service could not be provided.

Subsequently, upon a new request, another service order was prepared for her and she was sent a note stating that “in the coming days they would contact your esteemed person in order to arrange an installation appointment” (folio 048), only to be told immediately afterward that everything had been an error and that the requested service could not be installed. All of the foregoing demonstrates the inefficient provision of the Internet connection service offered by the respondent institute.

V.B- Regarding the fundamental rights to information and communication.- In this specific case, because of the public service at issue—telecommunications service—two other fundamental rights are also implicated: the right to communication and the right to information. With regard to these rights, it must be noted that, in light of today’s information and knowledge society, the right of all persons to access and participate in the production of information and knowledge has become a fundamental requirement; therefore, such access and participation must be guaranteed to the entire population. Although these rights are related to others, such as freedom of expression and freedom of the press, they have their own distinct character. Likewise, although they are more clearly defined today, they have their roots in the Declaración Universal de Derechos Humanos, promulgated on 10 de diciembre de 1948, which states in its article 19º that “everyone has the right to freedom of opinion and expression; this right includes freedom from interference because of one’s opinions, the freedom to seek and receive information and opinions, and to disseminate them, regardless of borders, through any medium of expression,” and in the Convención Americana sobre Derechos Humanos, promulgated in the year 1969 (Pacto de San José), which states that freedom of thought and expression includes “...the freedom to seek, receive, and disseminate information and ideas…”.

In this regard, all entities responsible for the public telecommunications service are required to respect these rights, once the established requirements have been met, of course, such as completing an application form and paying the corresponding fee. In this case, ICE is required to provide the requested Internet service despite technical limitations, precisely because it was entrusted with providing a public service such as telecommunications: to create the necessary infrastructure, plan the expansion of that infrastructure, and ultimately make the public telecommunications service accessible to all inhabitants of the country, thereby enabling them to exercise their fundamental rights to communication and information. It must not be understood that, because an area is remote, construction of the necessary infrastructure is not very profitable, or there is a technical limitation preventing installation of the service, a valid justification therefore exists for not providing the requested service, since expansion of this network is the responsibility of the respondent institution.

This is because, as stated, when an entity (whether public or private, but especially when public) has been entrusted with the mission of providing a public service, it is obligated to provide it continuously, adaptably, efficiently, and equally to all inhabitants, particularly when that public service is associated with other fundamental rights, as in this case, the rights to communication and information.”

Likewise, this Court, in judgment number 2010-012790 at 8:58 hours on 30 de julio de 2010, ruled as follows:

“V.- FUNDAMENTAL RIGHTS VIOLATED. With regard to this last point, it must be said that advances over the past twenty years in information and communication technologies (ICTs) have revolutionized the social environment of human beings. It may be stated without fear of error that these technologies have affected the way in which human beings communicate, facilitating connections among people and institutions worldwide and eliminating the barriers of space and time. At present, access to these technologies has become a basic instrument for facilitating the exercise of fundamental rights such as democratic participation (electronic democracy) and citizen oversight, education, freedom of expression and thought, access to information and online public services, the right to interact with public authorities by electronic means, and administrative transparency, among others. Indeed, access to these technologies, specifically the right of access to the Internet or network of networks, has been recognized as a fundamental right.

In this regard, the Constitutional Council of the French Republic, in judgment No. 2009-580 DC of 10 de junio de 2009, deemed Internet access to be a basic right, deriving it directly from Article 11 of the Declaration of the Rights of Man and of the Citizen of 1789. It did so by holding as follows: “Considering that, pursuant to Article 11 of the Declaration of the Rights of Man and of the Citizen of 1789: ‘The free communication of thoughts and opinions is one of the most precious rights of man: any citizen may therefore speak, write, and print freely, provided that he is accountable for any abuse of this freedom in the cases determined by law’; that, in the current state of the means of communication and in view of the widespread development of online public communication services, as well as the importance of these services for participation in democratic life and the expression of ideas and opinions, this right entails the freedom to access such services; (…)” (emphasis not in the original).

In this context of the information or knowledge society, public authorities are required, for the benefit of those subject to the administration, to promote and guarantee universal access to these new technologies. Based on the foregoing, this Constitutional Court concludes that the verified delay in opening the telecommunications market has violated not only the right enshrined in Article 41 of the Political Constitution, but has also affected the exercise and enjoyment of other fundamental rights, such as consumers’ freedom of choice enshrined in Article 46, final paragraph, of the Constitution; the right of access to new information technologies; the right to equality and the eradication of the digital divide (information exclusion)—Article 33 of the Constitution—; the right to access the Internet through the interface chosen by the consumer or user; and freedom of enterprise and trade.” Based on the foregoing precedents, the existence of a fundamental right to telecommunications may be inferred, encompassing communications by any technological means, including telegrams, amateur radio service, the Internet, and fixed and cellular telephony, among others.

This is a right that, in turn, constitutes a prerequisite for the development of various dimensions of human life in society. Thus, telecommunications in general promote democratic participation, citizen oversight, education, freedom of expression and thought, access to information and public services, the right to interact with public authorities by electronic means, administrative transparency, and the free development of one’s personality, among others. Telecommunications are also essential to guarantee the peoples’ right to development, which requires a robust telecommunications infrastructure capable of enabling communication throughout the national territory, a fundamental factor in the country’s economic development. In this context, several instruments have been adopted at the international level, such as the 2000 Millennium Declaration (approved by the United Nations General Assembly at the 8th plenary meeting of 8 de septiembre de 2000), paragraph III.20 in fine of which establishes commitments by all Member States to implement specific public policies to lay the foundations of an Information Society; and the Geneva 2003 Declaration of Principles, “Building the Information Society: a global challenge in the new Millennium” (World Summit on the Information Society, the holding of which was approved by Resolution 56/183 of 21 de diciembre de 2001 of the United Nations General Assembly), which establishes, as one of the fundamental principles for achieving an inclusive and integrative Information Society, that countries must commit themselves to ensuring opportunities that benefit everyone, for which purpose the parties must cooperate to expand access to infrastructure and to information and communication technologies.

Likewise, section B) of the latter Declaration stipulates, for all member countries of the United Nations, that telecommunications infrastructure is a basic element for fulfilling international obligations concerning access to telecommunications. In pursuing this objective, all stakeholders have an obligation to act cooperatively and in partnership, since governments, as well as the private sector, civil society, the United Nations, and other international organizations, have an important role and responsibility in the development of the Information Society. Consequently, governments must seek universal, ubiquitous, equitable, and affordable access to ICT infrastructure and services. Accordingly, the right to telecommunications is now recognized as a fundamental right and, as such, national and local authorities must take the actions necessary to ensure its proper development. This entails a duty of coordination between public entities with a national mandate and those with a local or municipal mandate, so that, on a reasoned basis and in accordance with the legal system, the human right to telecommunications may be enhanced; any decisions contrary to the legal system or lacking technical support undermine that right.

A harmonious relationship must therefore be sought among the powers of the various public entities that play a key role in the development of telecommunications, as in this case, which concerns cellular telephony and the Internet services that may be provided through it. It is contrary to this fundamental right both to deny, without sufficient grounds or on bases lacking technical support, the construction of the infrastructure required for cellular telephony (e.g., according to the current majority scientific view, harm to health from the installation of cellular telephone towers has been ruled out), and to contend that local governments may not object to the criteria for locating telecommunications towers when the protection of other relevant interests is at stake, such as river protection areas, public monuments, and areas protected because of vulnerable aquifers, among others. In the latter case, the parties must coordinate with one another in order to reach a reasonable decision that optimizes both the right to telecommunications and the relevant local rights.

VI.By way of further discussion concerning the construction of telecommunications towers, Executive Decree number 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT, “Normas Estándares y Competencias de las Entidades Públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la Instalación o Ampliación de Redes de Telecomunicaciones,” provides in Article 10 that the issuance of land-use certificates shall fall within the exclusive jurisdiction of municipalities, in accordance with the Regulatory Plan or its regulations in force, provided that such plan or regulations contemplate the installation of telecommunications infrastructure. Likewise, subsection 2 establishes that authorization of construction permits falls within the exclusive jurisdiction of municipalities, in accordance with the Regulatory Plan or its regulations in force, provided that such plan or regulations contemplate the installation of telecommunications infrastructure.

In both cases, when the Regulatory Plan and local regulations do not address such matters, construction permits shall conform to the provisions of Articles 4, 5, 6, and 11 of that executive decree. Article 4 concerns the integration of rules; Article 5 highlights the declaration of public interest established in Article 74 of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos; Article 6 defines a public telecommunications network; and Article 11 sets forth certain principles for granting land-use approvals and construction permits, notably that municipalities shall favor the establishment, expansion, renewal, and operation of telecommunications infrastructure installations. It follows from the foregoing that the Executive Branch itself accepted that, although the construction of towers for the operation of mobile telephony involves a national interest, it also involves a local interest, which logically requires compliance with municipal urban-planning regulations and, therefore, with the provisions of the Ley de Planificación Urbana, especially because, by virtue of the principle of legality, the cited decree must be applied consistently with that higher-ranking legislation.

The matter at issue cannot be deemed to be solely of national interest. We do not deny that telecommunications are of national interest, but this does not exclude their also having an evident cantonal dimension that deserves protection. One example is the interest communities may have in establishing requirements for the location of towers or demanding measures to preserve scenic beauty. Regarding this last point, in judgment number 2003-006324 at 8:30 on 4 de julio de 2003, this Court stated:

“IV.- Concerning the impact on the scenic beauty of the Orosi Valley. The scenic beauty of a natural site is protected under constitutional law as part of the fundamental right to a healthy environment, recognized both by Articles 50 and 89 of the Political Constitution and developed by ordinary legislation, specifically the Ley Orgánica del Ambiente in Articles 71 and 72, which provide:

“Article 71.- Visual pollution. Actions, works, or installations that, to the temporary or permanent detriment of the landscape, exceed the maximum permissible limits established by existing or future technical standards shall be considered visual pollution.” “Article 72.- Landscape conservation. The competent authority shall encourage the public and private sectors to participate in landscape conservation. When carrying out a project requires altering the landscape, the resulting landscape must be of at least the same quality as the previous one.” The protection of scenic beauty is a dogmatic value of our Constitution, regardless of the basis one may wish to ascribe to that protection, whether because of the site’s value for tourism and, consequently, the economic potential of this industry; because of its purely aesthetic value; or because of the simple need to have places where people can enjoy a beautiful natural landscape without the abrupt intrusion of an element that clashes sharply with the surroundings and distracts us from our rest; or because of all of these considerations together, this Court must afford protection.

This Court does not believe that the protection of scenic beauty impedes economic development; these two values are equally constitutional and can coexist without either being pursued to the detriment of the other.” In addition, it must be reiterated that the fact that this type of land use is not included in the list of prohibited uses in the Goicoechea Zoning Regulations does not mean that it is permitted, since it is also not included in the list of permitted uses, and both lists are exhaustive. A contrary interpretation, as advocated by the respondent municipality, would mean that the list of permitted uses is infinite, since it would encompass everything not expressly prohibited.

VII. ON THE COORDINATED PROTECTION OF THE CONSTITUTIONAL RIGHTS TO PARTICIPATION AND TELECOMMUNICATIONS

As explained in the preceding recitals, we recognize and underscore the legal relevance of both the fundamental right to telecommunications and the constitutional right to participatory government. On the one hand, the importance of telecommunications to the development of society and the personal development of citizens is recognized; on the other, the placement of cellular-telephone towers also affects legally relevant community interests. Consequently, the consultation mechanism established in Article 17 of the Urban Planning Law must be respected, since it constitutes an expression of the constitutional right to participatory government; however, that mechanism cannot result in the stagnation of telecommunications development and, thereby, an infringement of the fundamental right to that service, as would occur if decisions lacking a technical basis were made at the municipal level.

VIII. ON THE GENERAL REGULATIONS FOR MUNICIPAL TELECOMMUNICATIONS LICENSES OF THE MUNICIPALITY OF GOICOECHEA

Although the General Regulations for Municipal Telecommunications Licenses of the Municipality of Goicoechea were not used as the basis for the land-use certificate relating to construction permit number UN 1471-2010, since that permit was granted on November 17, 2010, and the aforementioned regulations were approved under Article 24 of ordinary session number 19-2011 of the Goicoechea Municipal Council of May 9, 2011, it is appropriate to clarify the legal nature of that regulatory instrument in order to specify the content of the operative part of this ruling. The regulations in question govern the procedures for obtaining Municipal Construction Licenses and Commercial Telecommunications Operating Licenses, as well as the conditions governing the location, construction, and installation of telecommunications structures. Thus, the aforementioned Regulations govern, among other matters, the zoning of telecommunications towers in the canton of Goicoechea.

Accordingly, as indicated supra, a Master Plan consists of several regulations that implement it, such as Construction Regulations or Zoning Regulations. Approval of the latter requires the same procedure established for the Master Plan. Having analyzed the General Regulations for Municipal Telecommunications Licenses of the Municipality of Goicoechea, we conclude that those regulations contain elements characteristic of Construction Regulations or Zoning Regulations. For example, Article 11 states: “The sites where the Structures are intended to be located and installed shall have minimum frontage and depth dimensions equal to 20% of the height of the tower, measured from the center of the tower base to the top of the tower, excluding the lightning rod (e.g., a 30-meter-high tower: minimum dimensions of 6 meters of frontage by 6 meters of depth; a 45-meter-high tower: minimum dimensions of 9 meters of frontage by 9 meters of depth; a 60-meter-high tower: minimum dimensions of 12 meters of frontage by 12 meters of depth), and the site on which they are built must have access to a public road”; plainly, this article establishes not only the conditions applicable to the sites where the towers will be installed, but also their dimensions.

The cited provision continues by stating that the site shall be exclusively and solely devoted to the towers and therefore prohibits any other construction. The following provision, number 12, specifies: “A buffer strip equal to ten percent (10%) of the telecommunications tower’s height, measured from the center of its base, must be maintained around a Structure. The antenna or structure may not be placed adjacent to the boundary of the site in question, as a safety measure for neighboring buildings, and the passage of personnel needed for the preservation and maintenance of the property on which it is located must be facilitated at all times.” The Regulations continue by establishing requirements for the construction of the towers. Along the same lines, Article 14 provides: “The construction and installation of the structures referred to in these Regulations shall not be permitted within a radius of 150 meters around public or private educational institutions; within a radius of 100 meters around recreational facilities; on residential buildings; in the backyards of homes or businesses; in water-spring and river protection areas; on public monuments; on properties declared to be historical heritage; and, in general, on any property enjoying special protection pursuant to Law No. 7555 and its Regulations (...).” Article 17, for its part, provides: “The buildings referred to in these Regulations must be constructed in a manner that blends in or is camouflaged, so that the urban landscape defined therein is neither adversely affected nor visually polluted.” One aspect of the General Regulations for Municipal Telecommunications Licenses of the Municipality of Goicoechea that clearly involves matters characteristic of Construction Regulations is found in provisions 24, which establishes the requirements for obtaining a Construction License, and 25, which governs the cases in which the Municipality will not issue one, including where the tower is less than 30 meters high or does not exceed the maximum height established by the General Directorate of Civil Aviation.

Likewise, the General Regulations for Municipal Telecommunications Licenses of the Municipality of Goicoechea address matters typical of zoning regulations, such as those relating to the land-use certificate. Indeed, Article 10 establishes the requirements for obtaining a land-use certificate, and the sixth paragraph of provision 11 further states that towers should preferably be located in Industrial Zones, as defined by the master plan. It is thus evident that the Goicoechea Municipal Council issued regulations governing matters characteristic of the regulations comprising a Master Plan without first following the procedure established in the Urban Planning Law, which includes providing the hearing prescribed in Article 17 of that Law. In other words, the legal nature of the regulations at issue means that the procedure established in Article 43 of the Municipal Code is unsuitable for their approval, since that procedure is intended for external municipal regulations unrelated to urban development and describes a procedure entirely different from that prescribed by the Urban Planning Law.

Instead of a nonbinding public hearing announced in the Official Gazette, specifying the place, date, and time for consideration of the proposed regulations and the residents’ oral or written comments—all with no less than fifteen business days’ advance notice and as provided by the aforementioned law—it establishes another type of nonbinding public consultation that does not require a hearing but merely grants municipal residents a period of ten days to comment on the proposed regulations published in La Gaceta; that is, it is a consultation in which the form of participation differs because it lacks the real-time interaction characteristic of a hearing.

IX. ON THE MODULATION OF THE EFFECTS OF THIS JUDGMENT

Now, having established that the requirement to hold the hearing in question was not met, which constitutes an omission contrary to the constitutional right of municipal residents to participate in municipal government and to the principle of legality (principio de legalidad), it is appropriate to examine whether, based on the particular circumstances of this specific case, it is feasible to modulate the effects (dimensionamiento de los efectos) of a judgment granting relief (sentencia estimativa), a possibility that has a statutory basis under a comprehensive interpretation of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional). On the one hand, Article 91 of that body of law governs the modulation of the effects of judgments in constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad) in order to prevent serious disruptions to social security, justice, or peace; on the other hand, Article 13 of that law provides that constitutional case law is binding erga omnes, except upon the Court itself.

Accordingly, the same ratio iuris underlying the modulation contemplated in the aforementioned Article 91 applies to amparo proceedings (amparo), since, by virtue of the aforementioned erga omnes effect, a judgment in that type of constitutional proceeding may likewise generate practical consequences even more harmful than those arising from the unconstitutionality identified. Furthermore, the modulation of the effects of judgments in constitutional matters is a standard and entirely accepted instrument in modern constitutional law, having even been applied in German constitutional case law since the early 1950s. Consequently, for purposes of ruling on such modulation, the following points should be emphasized. First, Article 74 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services (Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos) declared the establishment, installation, expansion, renovation, and operation of public telecommunications networks or any of their components to be in the public interest.

That provision gives rise to an obligation on the part of the Public Administration, which obviously includes Municipal Governments, to endeavor to ensure optimal conditions so that telecommunications service providers may carry out their activities on an equal footing and as efficiently as possible. On the other hand, as of this date and according to current scientific knowledge, which may change in the future, the power generated by mobile-telephone base-station antennas is too low to pose health risks and currently does not constitute an environmental risk, as this Chamber has already held in judgments numbers 2011-05516 of 12:31 p.m. on 29 April 2011, 2011-008316 of 11:44 a.m. on 24 June 2011, and 2003-03419 of 3:54 p.m. on 24 April 2003. In addition, the record in this proceeding contains no technical evidence demonstrating any type of imminent threat to health as a consequence of the construction of the tower in question.

Accordingly, these factors are sufficient to conclude that, had this amparo been granted, as we believe it should have been, the effects of the judgment granting relief would have been modulated such that construction permit number UN 1471-2010 and the corresponding land-use certificate (certificado de uso) would have remained valid in order to preserve the population’s fundamental right to telecommunications; however, to safeguard the constitutional right to participatory government, the Municipalidad de Goicoechea would have been ordered, as of notification of the decision and before issuing any further land-use certificates (certificados de uso de suelo) concerning the construction of cellular-telephone towers, to comply immediately with the procedure established in Article 17 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana); that is, the application of that municipality’s General Regulations for Municipal Telecommunications Licenses (Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones) would have been suspended until the procedure prescribed in Article 17 of the Ley de Planificación Urbana had been followed.

Gilberth Armijo S. Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Res. Nº 015763-2011 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cuarenta y seis minutos del dieciséis de noviembre de dos mil once.

Recurso de amparo interpuesto por x.x.x.x.x.x.x. contra LA MUNICIPALIDAD DE GOICOECHEA.

RESULTANDO:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 17:18 hrs. de 6 de junio de 2011, el recurrente interpuso recurso de amparo contra el Alcalde Municipal de Goicoechea. Manifestó, que el plan regulador del cantón de Goicoechea, que data de enero del año 2000, no contiene ninguna disposición que regule la instalación de torres electromagnéticas para la actividad de la telefonía móvil. Acusó, que, pese a lo anterior y, en estricta lesión al artículo 11 Constitucional, el alcalde recurrido, sin convocar a una audiencia pública, modificó el plan regulador de la zona. Apuntó, que lo anterior ocurrió, ya que, el 17 de noviembre de 2010, el referido funcionario concedió el permiso de construcción No. UN 1471-2010 a la empresa Compañía Las Torres DCR SA, con cédula jurídica No. 3-101-572399, para la instalación de una torre que servirá de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas. Alegó, que la modificación unilateral del plan regulador lesiona sus derechos fundamentales, así como los derechos de cada habitante de esa comunidad. Solicitó que se declare con lugar el recurso planteado.
2. 2Por resolución de las 9:46 hrs. de 13 de junio de 2011, se le dio curso al amparo y se requirió el informe a las autoridades recurridas.
3. 3Informaron bajo juramento, Ana Lucía Madrigal Faerron, en su condición de Alcaldesa a.i. y Julio Marenco Marenco, en su condición de Presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Goicoechea, que ante el despacho de Trámite Uno, el 5 de noviembre de 2010, se presentó una gestión de uso de suelo y permisos de construcción. Indicaron, que dicha gestión se tramitó de conformidad con el expediente No. UN-1471-2010, promovido por la Compañía Las Torres de Costa Rica S.A.. Explicaron, que en tal asunto se pidió autorización para construir una antena para la transmisión de señales para telefonía celular, en la Urbanización Montelimar, ubicada en Calle Blancos, Goicoechea. Indicaron que, para tal efecto, se aseguran que, de previo, fueron cumplidos todos los requisitos exigibles para el trámite y obtención de permisos constructivos. Afirmaron, que, luego de revisada la regulación urbanística, se constató que ésta no contempla la actividad de torres o antenas de telecomunicaciones.Señalaron, que el terreno en que se asentará la antena es la finca del partido de San José, matrícula de folio real No. 321016-000, propiedad de Luis Eladio Vargas Solís, situada en la Subzona Residencial Calle Blancos Este y regulada por el artículo 22-a) del Reglamento de Zonificación vigente en Goicoechea, publicado en la Gaceta No. 65 de 31 de marzo de 2000. Aseveraron, que dicha zona no se encuentra dentro del listado de usos prohibidos o de usos no conformes. Indicaron, que tal listado debe ser tenido como numerus clausus. Apuntaron, que, consecuentemente, solo puede tenerse como prohibido lo, expresamente, consignado en dichas listas. Refirieron, que, como las antenas de telefonía celular no están en el listado, se otorgó a la empresa Compañía Las Torres de Costa Rica S.A. el permiso de construcción requerido. Argumentaron, que la autorización de marras haya sustento, entre otras normas, en lo dispuesto en los artículos 11, 27, 50, 140 incisos 3), 8), 18), 20), 146, 168, 169, 170 y 188 de la Constitución Política.Agregaron, que la antena en cuestión no constituye peligro alguno a las edificaciones mencionadas por el amparado o bien, para los adultos mayores. Indicaron, que el recurrente no explica porqué, en su criterio, dicha torre afectará a los adultos mayores. Explicaron, que se trata de una antena metálica que cuenta con un cable conductor, el cual es el encargado de llevar la descarga al suelo y al llegar allí, se vuelve inofensivo, pues será absorbido por el pararrayos y descargado en la tierra, sin que ello afecte a ninguna persona ni vivienda, ni, tampoco, a la red eléctrica. Añadieron, que, conforme a los planos y múltiples autorizaciones previas otorgadas a ese proyecto de construcción, la antena tiene una altura total de 21 metros, incluyendo el pedestal sobre el que se apoya. En todo caso, apuntaron que se trata de una estructura con múltiples anclajes sólidos que darán tensión y estabilidad a la misma.Consideraron, que se han cumplido las normas que regulan esa actividad. Explicaron, que existen normas que regulan la construcción y operación de antenas de telecomunicaciones, en las que se establece cómo debe actuar el municipio en los trámites de permisos de construcción y operación, incluso, contemplando la posibilidad que un plan regulador no incluya la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. Apuntaron, que el Decreto Ejecutivo No. 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT, constituye una guía legal de obligatorio acatamiento. Indicaron, que, según el artículo 10 de dicho cuerpo normativo, corresponde a las municipalidades “(…) Otorgar los certificados de uso de suelo, de conformidad con el plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. En los casos donde el Plan Regulador y la reglamentación local no contempla esta materia, los certificados de uso de suelo se adecuarán a lo establecido en los artículos 4, 5, 6 y 11 del presente decreto, las Municipalidades están obligadas a actuar en apego a los artículos 4, 5, 6 y 11 de ese mismo Decreto (…)”. Solicitan que se declare sin lugar el recurso.
4. 4Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:14 hrs. de 24 de junio de 2011, el recurrente se refirió al informe rendido por las autoridades municipales recurridas. Indicó, que la citada municipalidad citó un conjunto de normas integrantes del ordenamiento jurídico para tratar de darle contenido al principio de legalidad establecido en el artículo 11 de la Constitución Política. No obstante, alegó que el tema de la violación está en la plataforma en que se deben asentar esas normas, sea, el plan regulador y sus modificaciones necesarias. Aclaró, que la constitución, modificación o extinción de un plan regulador, debe contar con la opinión de la ciudadanía, por lo que, para esto, la audiencia debe ser notificada de forma previa. Explicó, que en el caso de la Municipalidad de Goicoechea, el plan regulador data del año 2000, cuando la realidad jurídica era otra. En ese entonces, refirió, para los servicios de telefonía móvil solo existía un único proveedor de cobertura nacional, sea, el I.C.E..Argumentó, que, no obstante lo anterior, en el año 2008 se gestaron varias leyes que cambiaron la posición del país sobre el tema de las telecomunicaciones y se dio una apertura a la competencia de empresas privadas. Sostuvo, que las telecomunicaciones, con relación a los planes reguladores, deben tener una regulación mínima diseñada y creada al efecto. Alegó, que resulta inválido forzar interpretaciones al plan regulador del año 2000, pues éste no regulaba esas situaciones porque no eran previsibles, en aquel momento, que se dieran. Consideró, que, en razón de lo expuesto, la ciudadanía, por la afectación directa de sus intereses en general, debe estar, debidamente, informada y tener la oportunidad de dar su opinión como país democrático, pues es una actividad nueva de trascendencia para todos. Adujo, que el Decreto Ejecutivo No. 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT -referido por la municipalidad recurrida-, de ningún modo, puede suplir al plan regulador, dado que, esa competencia esta reservada a la municipalidad, previa audiencia a sus ciudadanos.Sostuvo, que el Poder Ejecutivo no puede decidir por la municipalidad, ya que, son competencias diferentes. Reiteró, que solo con la modificación del plan regulador, con una regulación mínima sobre la actividad, es que se puede autorizar tal permiso. Señaló, que la municipalidad recurrida indicó que la actividad de la antena de telefonía no es prohibida y presentó una copia de La Gaceta, en la cual, dentro de los “permitidos” claramente se ve que el eje central de la zona es la actividad residencial, comercio menor y donde se dice que la actividad industrial está prohibida. Asimismo, refirió que la municipalidad no indica qué tipo de actividad será, por lo que desconocen si es una construcción, ampliación o remodelación.
5. 5Mediante escrito presentado en la Secretaría de esta Sala a las 09:15 hrs. de 03 de julio de 2011, x.x.x.x.x.x. y, vecinas de Barrio Montelimar, Calle Blancos, Goicoechea, solicitaron -amparadas en el artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, que se les tuviera como coadyuvantes activas en el presente asunto.
6. 6Mediante resolución de las 17:23 hrs. de 17 de agosto de 2011, se solicitó prueba para mejor al Ministro del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, a la Viceministra de Telecomunicaciones y a la Presidenta de la Superintendencia de Telecomunicaciones.
7. 7Informaron bajo juramento, Ana Lorena Guevara Fernández, en su condición de Ministra a.i. de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y Hannia Vega Barrantes, en su condición de Viceministra de Telecomunicaciones, que si bien tienen conocimiento del contenido del plan regulador del cantón de Goicoechea del año 2000, no conocen, directamente, ni han participado de los hechos, particularmente, esbozados por el recurrente. Explicó, que en cuanto al supuesto riesgo a la salud, se adjunta, para mejor proveer, una copia certificada de la nota descriptiva No. 304 del año 2006 emitida por la Organización Mundial de la Salud. Indicaron, que, a partir de la Declaración del Milenio del 2000, en la cual los líderes mundiales aprobaron los Objetivos de Desarrollo de Milenio que deberán ser cumplidos por parte de los Estados al 2015 y, con el fin de establecer compromisos de todos los Estados Miembros de implementar políticas públicas concretas para preparar los fundamentos de una Sociedad de la Información, la Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante la resolución No. 56/183 del 21 de diciembre de 2011, aprobó la realización de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información, de la cual Costa Rica forma parte.Explicaron, que en la Declaración de Principios "Construir la Sociedad de la Información: un desafío global para el nuevo milenio" de la CMSI celebrada en Ginebra en el 2003, se estableció como primer compromiso de los representantes del mundo: "(…) construir una Sociedad de la Información centrada en la persona, integradora y orientada al desarrollo, en que todos puedan crear, consultar, utilizar y compartir la información y el conocimiento, para que las personas, las comunidades y los pueblos puedan emplear plenamente sus posibilidades en la promoción de su desarrollo sostenible y en la mejora de su calidad de vida, sobre la base de los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas y respetando plenamente y defendiendo la Declaración Universal de los Derechos Humanos (…)". Argumentaron, que, para lograr lo anterior, los países miembros de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información en Ginebra asumieron el compromiso de convertir la brecha digital en una oportunidad para todos, especialmente, para aquellos que corren peligro de quedar rezagados y, aún más, marginados.Destacaron, que, a partir de estos principios, en la declaración citada, se desarrollan las obligaciones que los países miembros de la Organización de las Naciones Unidas -de la cual nuestro país forma parte-, deberán de cumplir en materia del desarrollo de la infraestructura de telecomunicaciones, acceso de la información y conocimiento, creación de capacidades, fomento de la confianza y seguridad en la utilización de las tecnologías de telecomunicaciones, promoción de un entorno propicio nacional e internacional para la sociedad de la información, entre otros. En ese sentido, indicaron que en el apartado B) de la Declaración de Principios, se estipula que la infraestructura de telecomunicaciones es un elemento básico para cumplir con las obligaciones internacionales sobre acceso a las telecomunicaciones. Refirieron, que, particularmente, en los puntos 21 y 22 se contempla que la conectividad es un factor habilitador indispensable para la creación de una sociedad inclusiva y solidaria, puesto que, en la medida en que los países desarrollen una infraestructura moderna, innovadora y equitativa, es posible garantizar el acceso a los beneficios de las telecomunicaciones a todos los ciudadanos.Añadieron, que, teniendo como base los citados compromisos internacionales, en la Sección IV del Anexo XIII al Capítulo XIII del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, Estados Unidos y República Dominicana, aprobado mediante la Ley No. 8622, se establece la obligación de Costa Rica de promulgar un marco regulatorio para los servicios de telecomunicaciones. Apuntaron, que, en cumplimiento de este compromiso internacional, se promulgó la Ley No. 8642 -Ley General de Telecomunicaciones- y Ley No. 8660 -Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones-. Indicaron, que, con relación al tema de la infraestructura de las telecomunicaciones, resulta relevante destacar las implicaciones de los principios de universalidad y solidaridad que involucra éste. Explicaron, que el principio de universalidad se entiende como la prestación de un mínimo de servicios de telecomunicaciones a los habitantes de todas las zonas y regiones del país, sin discriminación alguna en condiciones adecuadas de calidad y precio.Asimismo, señalaron que por solidaridad se entiende el establecimiento de mecanismo que permitan el acceso real de las personas de menores ingresos y grupos con necesidades sociales especiales a los servicios de telecomunicaciones. Expusieron, que el legislador costarricense reconoce la importancia del desarrollo de las telecomunicaciones, como instrumento para garantizar el acceso a los servidores de telecomunicaciones, por lo que en el artículo 74 de la Ley No. 7593, Ley de Autoridad Reguladora de los Servicios Públicas, se establece que se declaró de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. Explicaron, que la imposibilidad de construir infraestructura de telecomunicaciones en espacios territoriales que legalmente no cuentan con una protección especial, implicaría que existan áreas o poblaciones a las cuales se les niegue, injustificadamente, el acceso a los servicios a internet inalámbrico, servicios Voz IP, y cualesquiera otros innovadores sobre la plataforma celular.Sostuvieron, que lo anterior trasgrede los principios de igualdad y no discriminación, así como los principios de universalidad y solidaridad de los servicios de telecomunicaciones, establecidos en el numeral 3° de la Ley General de Telecomunicaciones, los cuales, además, cuentan con rango constitucional. De otra parte, indicaron que el plan regulador es uno de los instrumentos urbanísticos con que cuentan las corporaciones municipales para regular la ordenación de los usos de suelo, establecer la densidad de la población y demarcar las zonas de protección, con el fin de contribuir a un desarrollo ordenado de las ciudades de un cantón determinado. Sin embargo, señalaron que la misma Sala Constitucional y la Ley de Planificación Urbana, establecen limitaciones al ejercicio de esta competencia municipal, garantizando el respeto de las potestades que constitucional y legalmente han sido asignadas a otras entidades públicas.Argumentaron, que, de la lectura del artículo 16 de la Ley de Planificación Urbana, se extrae que el contenido de los planes reguladores debe estar de acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos órganos de gobierno y administración del Estado. Indicaron, que lo anterior implica la necesaria coordinación y armonización de las políticas, planes y proyectos de las otras entidades públicas con competencia nacional. Afirmaron, que resulta improcedente que se excluyan áreas que, legalmente, no cuentan con una protección especial o que cantones prohíban el establecimiento de infraestructura de telecomunicaciones, cuya definición escapa a lo local y es de índole nacional. Destacaron, que la infraestructura de telecomunicaciones es requerida para la prestación del servicio de las telecomunicaciones en todo el país. Indicaron, que excluir zonas que, legalmente, no cuentan con una protección especial donde se instalará la infraestructura de telecomunicaciones, afectará o impedirá el acceso al servicio de los ciudadanos, lo que, en última instancia, eventualmente, sería una trasgresión a los principios de acceso, universalidad y servicio universal, solidaridad, igualdad y no discriminación de las telecomunicaciones.De la misma manera, señalaron que se limitaría la posibilidad de escogencia de los ciudadanos, en tanto, sólo tendrían la opción de optar por los servicios del operador que preste servicios en el lugar. Indicaron, que cualquier acto administrativo emitido por el gobierno local que limite o restringa, sin contar con fundamento jurídico y técnico alguno, el acceso a los ciudadanos de las telecomunicaciones y su derecho de elección, sería, a todas luces, inconstitucional por violación al bloque de la legalidad que regula la materia. Sostuvieron, que el hecho que en un plan regulador no se indiquen zonas específicas donde deba establecerse el mobiliario urbano requerido para la prestación del servicio de telecomunicaciones, no inhibe per se a los gobiernos locales para que otorguen válida y legalmente el certificado de uso y permiso de construcción, previa verificación que el solicitante cumpla con los requisitos dispuestos por el ordenamiento jurídico costarricense incluyendo, que la ubicación donde se pretenda instalar no se encuentre dentro de una zona legalmente restringida, como lo son las áreas de protección de ríos, monumentos públicos, áreas de protección, entre otros.Indicaron, que se debe de tomar en cuenta que el funcionario municipal cuenta con un amplio marco legal que regula las condiciones, parámetros y requisitos que debe valorar al momento de analizar una solicitud de permisos de construcción de una infraestructura de telecomunicaciones. Afirmaron, que, en tanto el acto administrativo de la municipalidad tome en consideración las normas legales y reglamentarias dispuestas por el ordenamiento, su actuación estará ajustada al principio de legalidad, con independencia de si se pretende la construcción de una infraestructura de telecomunicaciones, en un área residencial, industrial o comercial. Explicaron, que, tampoco, sería procedente que en los planes reguladores se establezca la ubicación de la infraestructura de telecomunicaciones, ya que, de acuerdo a lo establecido en el inciso 18) del artículo 6° de la Ley General de Telecomunicaciones, las instalaciones requeridas para la operación de redes públicas de telecomunicaciones son determinadas como recursos escasos.Añadieron, que, de acuerdo con lo establecido en el inciso j) del artículo 73 de la Ley No. 7593, la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) es el órgano competente de velar porque los recursos escasos se administren de manera eficiente, oportuna, transparente y no discriminatoria. Manifestaron, que al respecto, debe tenerse en consideración que la ubicación de las torres de telecomunicaciones y su altura técnicamente se encuentra en directa dependencia del diseño de la red definida por el operador de telecomunicaciones, según los requerimientos de cobertura del servicio determinado por el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones (2009-2014), así como por lo establecido por la Superintendencia de Telecomunicaciones, de acuerdo al Plan de Despliegue de Red al que están obligados los nuevos operadores móviles. En suma, afirmaron que la ubicación de una infraestructura de las telecomunicaciones responde a un modelo nacional de cobertura y accesibilidad y calidad del servicio.Añadieron, que debe hacerse una distinción entre la regulación de establecimientos comerciales o de servicios públicos y la infraestructura requerida para la prestación del servicio. Explicaron, que si bien es cierto en los planes reguladores se establece una zonificación, esto es, una clasificación del uso de suelo para fines de un orden territorial y de desarrollo urbano, lo cierto es que los servicios de telecomunicaciones deben ser accesibles a todos los ciudadanos, con independencia que se trate de una zona comercial, residencial, industrial o comercial. Señalaron, que lo contrario sería sostener que, únicamente, las personas que están dentro del área comercial o industrial tienen derecho a acceder a las telecomunicaciones. Mencionaron, que la ubicación específica del mobiliario urbano necesario para la prestación del servicio disponible al público de las telecomunicaciones, por su naturaleza, no puede estar sujeta a definiciones regulatorias de zonificación que, legalmente, no cuentan con una protección especial, puesto que, esto implicaría una trasgresión al principio de universalidad, igualdad y no discriminación.Indicaron, que dado que la red de telecomunicaciones es nacional, el hecho que un cantón prohíba o restrinja la instalación de infraestructura no sólo afecta el servicio de los ciudadanos que habitan en el cantón, sino, también, viola el derecho de la información y comunicación de los otros ciudadanos que transitarían, eventualmente, por la circunscripción territorial y que requieran hacer uso del servicio de telefonía. Adujeron, que, técnicamente, el hecho que en un plan regular no se incluya el servicio de telecomunicaciones, no implica per se, una invalidez del acto administrativo mediante el cual se otorga un permiso de construcción de la infraestructura de telecomunicaciones. Explicaron, que el plan regulador en uno de los instrumentos de control urbano con que cuentan los gobiernos locales, pero no el único. Resaltaron, que la autonomía de gobierno y de administración con que cuentan las municipalidades les permite dictar normativa complementaria sobre los trámites de certificado de uso de suelo y licencias constructivas, no debiendo circunscribirse, únicamente, a lo establecido en el plan regulador.Manifestaron, que es reconocida constitucional y legalmente la competencia de las municipalidades para regular los permisos de construcción de los servicios que se brinden en cada cantón, como lo son las telecomunicaciones. Señalaron, que, en estricto ejercicio de estas competencias, las cuales son recogidas en el artículo 10 del Decreto Ejecutivo No. 36159, Decreto de Normas, Estándares y Competencias de las entidades públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la instalación o ampliación de redes de telecomunicaciones, la Municipalidad de Goicoechea aprobó el Reglamento General de Licencias Municipales para el Cantón de Goicoechea, el cual fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 105 de 1 de junio de 2011, previa consulta pública en el Diario Oficial La Gaceta No. 96 de 19 de mayo de 2010 por un plazo de 10 días hábiles. Aclararon, que este reglamento es un complemento de la demás normativa legal y reglamentaria vigente, es decir, por medio del Reglamento General de Licencias Municipales, ni se sustituye ni se modifica el bloque de legalidad vigente, sino que lo complementa, al disponer condiciones de orden urbanístico que deben cumplir los administrados al momento de solicitar un certificado de uso de suelo o permiso de construcción.Sobre la concordancia del Decreto Ejecutivo No. 36159 con el principio de legalidad y la autonomía municipal, indicaron que dicha norma no crea, modifica ni incluye competencia o facultad alguna de las municipalidades. Por el contrario, señalaron que ésta, únicamente, enlista en un mismo cuerpo normativo las potestades que han sido asignadas por otras regulaciones legales a las entidades públicas y a las municipalidades. Sostuvieron, que, únicamente, se trata de un resumen de las competencias de los gobiernos locales en la materia, pero no se incluyen ni se limitan dichas potestades.
8. 8Informó bajo juramento, Maryleana Méndez Jiménez, en su condición de Presidenta del Consejo y Representante Legal de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), que las torres constituyen un soporte de las antenas y equipos y forman parte de lo que se denomina una estación de radiocomunicación y, específicamente, en las redes de telefonía móvil, una radio base. Aclaró, que las torres no son electromagnéticas. Indicó, que los campos electromagnéticos son resultado de las emisiones producidas por las antenas, que bien pueden estar ubicadas en una torre, en un edificio, en un poste, en una valla publicitaria, o en cualquier otra infraestructura que brinde un soporte adecuado y funcional de acuerdo al diseño de la red en particular. Señaló, que las torres o cualquier otra infraestructura que funja como soporte de sus antenas, es solo una parte del conjunto que conforman una radio base o, en general, una estación radioeléctrica.Explicó, que, además, debe incluirse los equipos que se instalan dentro de una caseta en su suelo. Señaló, que el Decreto Ejecutivo No. 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT, no establece el certificado de uso de suelo. Indicó, que este decreto, únicamente, recoge la normativa de la Ley de Planificación Urbana en cuanto al certificado de uso de suelo en materia de ordenamiento territorial. Expuso, que los sistemas de telefonía móvil hacen uso de señales electromagnéticas para permitir la comunicación entre las estaciones base y los equipos terminales. Aclaró, que estas señales electromagnéticas se propagan a distancia limitadas, debido a las pérdidas por propagación y la atenuación producida por la presencia de edificios y otros elementos en su trayectoria. En consecuencia, indicó que la propagación de las ondas electromagnéticas está limitada en función de prestar un servicio adecuado a todos los usuarios.Inclusive, refirió que, para aquellos que se encuentran en zonas alejadas, es necesario planificar y dividir la zona de cobertura en celdas, cada una de ellas con una estación base en su centro. Explicó, que el Decreto Ejecutivo No. 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT, no establece o fija competencias a las instituciones señaladas distintas a las que le son otorgadas por las leyes respectivas. Señaló, que, de de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 59 de Ley General de la Administración Pública, el decreto ejecutivo no podría asignar competencias distintas a las que las leyes respectivas le otorgan a cada una de las entidades que ahí se mencionan. Apuntó, que en el caso del otorgamiento de certificados de uso de suelo, el artículo 10 del citado decreto define, a partir de lo indicado en la legislación correspondiente, que es competencia de las municipalidades "(…) Otorgar los certificados de uso de suelo, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamento se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones.En los casos donde el Plan Regulador y la reglamentación local no contempla esta materia, los certificados de uso de suelo se adecuarán a lo establecido en los artículos 4, 5, 6 y 11 del presente decreto (…)". Explicó, que el decreto no establece una condición entre el cumplimiento de los requisitos técnicos para la instalación de torres y el otorgamiento de un certificado de uso de suelo. Esto, indicó, ya que, de conformidad con el mencionado artículo 10, el otorgamiento de dicho certificado se realiza de acuerdo con lo establezca el plan regulador de cada municipalidad. Añadió, que en el caso de aquellos planes reguladores que no contemplan la instalación de infraestructura de telecomunicaciones, el artículo 11 del decreto indicado hace referencia a la normativa que deberá aplicarse en estos casos, así como los principios a considerar para el otorgamiento de los certificados de uso de suelo y permisos de construcción solicitados.Sostuvo, que el artículo en cuestión no establece obligaciones a las municipalidades, dado que, se limita a enumerar los principios aplicables que, en todo caso, se encuentran definidos en la legislación vigente, tales como los que establece el artículo 3° de la Ley General de Telecomunicaciones, el artículo 74 de la Ley Reguladora de los Servicios Públicos y el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública. Manifestó, que tales principios son universalidad y neutralidad tecnológica en los términos del artículo 3° de la Ley de Telecomunicaciones y la declaratoria de interés público de las actividades de establecimiento, instalación, ampliación, renovación y la operación de redes públicas de telecomunicaciones o cualquiera de sus elementos. Refirió, que el decreto indicado no establece una relación entre requerimientos técnicos para la instalación de torres para la actividad de la telefonía móvil y la necesidad de contar con un certificado de uso de suelo.
9. 9Mediante resolución de las 14:45 hrs. de 6 de octubre de 2011, se requirió a las autoridades de la Municipalidad de Goicoechea aportar prueba para mejor resolver. Asimismo, se otorgó audiencia al representante de la empresa Compañía Las Torres DCR S.A., a efecto que se refiriera a los hechos alegados por el recurrente.
10. 10Informó bajo juramento, Oscar Figueroa Fieujeam, en su condición de Alcalde de Goicoechea, que el plan regulador urbano de dicho cantón se encuentra vigente desde el 2000. Aclaró, que este instrumento no posee Reglamento de Construcción propio, por lo que se aplica el Reglamento de Construcciones (resolución del I.N.V.U.). Añadió, que el Reglamento de Zonificación vigente en Goicoechea, es parte del plan regulador. Explicó, que sí se exigió al propietario del inmueble donde se tiene planificado edificar la torre de telecomunicaciones, la tramitación del respectivo certificado de uso de suelo.
11. 11El Presidente del Concejo Municipal de Goicoechea no rindió el informe requerido por resolución de 6 de octubre de 2011.
12. 12Al representante de la Compañía Las Torres DCR S.A. no fue posible notificarlo de la resolución de 6 de octubre de 2011.
13. 13En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

CONSIDERANDO:

I. SOBRE LA COADYUVANCIA ACTIVA

Mediante escritos agregados a los autos, x.x.x.x.x.x. y x.x.x.x.x.x.solicitaron que se les tuviera como coadyuvantes activas del presente proceso de amparo. Sobre este particular, el numeral 34, párrafo 3°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, estipula que quien posea un interés legítimo en el proceso puede intervenir, sea en su perfil activo o pasivo, como coadyuvante. En el caso concreto, según lo indicado por las gestionantes, la Municipalidad de Goicoechea -sin que así lo permita el plan regulador de dicho cantón-, otorgó a la empresa Compañía Las Torres DCR S.A. un permiso para la construcción de una torre de telefonía celular, lo cual, a su vez, en su criterio, violenta los derechos fundamentales. En consecuencia, resulta admisible la referida solicitud de coadyuvancia.

II. OBJETO DEL RECURSO

El recurrente aduce vulnerados los derechos fundamentales, ya que, según su dicho, pese a que el plan regulador del cantón de Goicoechea no contiene ninguna disposición que regule la instalación de torres electromagnéticas para la actividad de la telefonía celular, el Alcalde recurrido -sin convocar a audiencia pública alguna-, procedió a modificar, unilateralmente, dicho instrumento al conceder un permiso a la Compañía Las Torres DCR S.A. para la construcción de una torre que servirá de plataforma para operar la telefonía móvil.

III. HECHOS PROBADOS

De relevancia para dirimir el presente recurso de amparo, se tienen por acreditados los siguientes: 1) Por resolución No. RVLA-2290-2010-SETENA de 27 de septiembre de 2010, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental otorgó la viabilidad ambiental, tramitada por la Compañía Las Torres DCR S.A., para la construcción y operación de una torre de telecomunicaciones en la Urbanización Montelimar, ubicada en Calle Blancos de Goicoechea (ver informe y pruebas aportadas a los autos). 2) El 5 de noviembre de 2010, la Compañía Las Torres DCR S.A. gestionó ante la Municipalidad recurrida el respectivo uso de suelo y el permiso de construcción a efecto de instalar la referida torre de telefonía celular (ver informe y pruebas aportadas a los autos). 3) La anterior solicitud fue tramitada en la Municipalidad de Goicoechea, de conformidad con el expediente administrativo No. 1471-2010 (ver informe y pruebas aportadas a los autos). 4) En virtud que la referida empresa cumplió con todos los requisitos exigidos al efecto, la municipalidad recurrida, el día 17 de noviembre de 2010, le otorgó el permiso de construcción de la torre en cuestión No. UN-1471-2010 (ver informe y pruebas aportadas a los autos).

IV.RELEVANCIA DE LA INFRAESTRUCTURA DE TELECOMUNICACIONES PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS EN EL DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO. COMPROMISOS PREVIOS ASUMIDOS POR EL ESTADO COSTARRICENSE. El Estado costarricense forma parte de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), organismo especializado de la Organización Mundial de las Naciones Unidas, desde el 13 de septiembre de 1936. Mediante la Ley No. 8100 de 4 de abril de 2002, se aprobaron la Constitución y Convenio de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (Ginebra 22 de diciembre de 1992) y el instrumento de enmienda a la Constitución y Convenio de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (Kyoto 1994). En la Constitución de la UIT figuran objetivos tales como los de mejoramiento y empleo racional de toda clase de telecomunicaciones, aumentar el rendimiento de los servicios de telecomunicación, acrecentar su empleo y generalizar al máximo su utilización por el público, promover la extensión de los beneficios de las nuevas tecnologías de telecomunicaciones a todos los habitantes del planeta, la creación, el desarrollo y el perfeccionamiento de las instalaciones y redes de telecomunicación en los países en desarrollo por todos los medios que se disponga, etc. (artículo 1).

El artículo 6 de la Constitución de la UIT, en lo relativo a la ejecución de los instrumentos de la unión, obliga a los Estados miembros a observar y atenerse a las disposiciones de la Constitución, el Convenio y los Reglamentos administrativos. Entre las resoluciones adoptadas por la Conferencia de Plenipotenciarios –órgano previsto en la Constitución de la UIT, conformado por delegados de cada uno de los Estado partes y que se reúne cada cuatro años-, hay varias que destacan la relevancia de la infraestructura en telecomunicaciones, así en la No. 22 se reconoce “que el desarrollo de la infraestructura y los servicios de telecomunicaciones/TIC es una condición sine qua non del desarrollo social y económico”, en la No. 25 se considera que “un mayor desarrollo de las infraestructuras nacionales de las telecomunicaciones/tecnologías de la información y la comunicación (TIC) permitirá reducir las brechas digitales a escala nacional y mundial”, en la No. 71 (Plan Estratégico de la Unión para 201-2015), se indica que la “Meta Estratégica del Sector de Desarrollo de las Telecomunicaciones de la UIT” tiene como una de sus vertientes “promover la disponibilidad de infraestructura y fomentar un entorno propicio para el desarrollo de infraestructuras TIC (…)” y luego se indica que “para aprovechar plenamente el potencial que ofrecen las telecomunicaciones/TIC es necesario que los gobiernos y otras partes (…) creen una infraestructura subyacente que sea lo suficientemente robusta como para superar las dificultades y a la vez aprovechar las oportunidades”, en la No. 139 se enfatiza “la función indispensable de la infraestructura de las telecomunicaciones/TIC (…) para alcanzar la meta de la integración digital y permitir un acceso sostenible, generalizado y asequible a la información mundial”.

De otra parte, en el concierto internacional, existen varias declaraciones que destacan la importancia de la creación, mejora y desarrollo de la infraestructura en telecomunicaciones como factor clave para el desarrollo social y económico, tales como la “Declaración de Florianópolis” de 21 de junio de 2000, la “Declaración de Principios de Ginebra” (Primera Fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información) de 12 de diciembre de 2003 y su “Plan de Acción”, el “Compromiso de Túnez” (Segunda Fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información) de 18 de noviembre de 2005 y su “Agenda”. Específicamente el “Plan de Acción” de la “Declaración de Principios de Ginebra” en el punto C.2 denominado “Infraestructura de la información y la comunicación: fundamento básico para la Sociedad de la Información”, se indica lo siguiente: “9. La infraestructura es fundamental para alcanzar el objetivo de la integración en el ámbito digital, propicia el acceso universal, sostenible, ubicuo y asequible a las TIC para todos, teniendo en cuenta las soluciones pertinentes ya aplicadas en los países en desarrollo y en los países con economías en transición para ofrecer conectividad y acceso a zonas distantes y marginadas en los ámbitos regional y nacional”.

Cabe aclarar que Costa Rica participó en la Declaración de Principios de Ginebra y su Plan de Acción con una nutrida participación de siete delegados. En definitiva, la construcción, desarrollo, mejoramiento y ampliación de una infraestructura sólida y robusta de telecomunicaciones ha sido enunciada en diversos instrumentos del Derecho Internacional Público como un compromiso y una obligación indeclinable de los Estados nacionales, que no puede estar al arbitrio de los gobiernos locales territoriales internos, por cuanto, podría generar asimetrías, con la consiguiente falta de normalización y de un desarrollo nacional de las telecomunicaciones que provoca serios perjuicios para que los habitantes pueden gozar de los beneficios de la sociedad de la información y de las nuevas tecnologías de la información y del conocimiento.

V.IMPORTANCIA, INTERÉS PÚBLICO Y VOCACIÓN NACIONAL DE LA INFRAESTRUCTURA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL E INFRACONSTITUCIONAL. A partir de un análisis sistemático del ordenamiento jurídico constitucional e infraconstitucional vigente, es factible concluir que la infraestructura, en materia de telecomunicaciones, tiene una relevancia que excede la esfera de lo local o cantonal, asumiendo un claro interés público y, desde luego, erigiéndose como una cuestión que atañe a la órbita de lo nacional con, incluso, proyecciones en el terreno del Derecho Internacional Público al suponer su desarrollo el cumplimiento de una serie de obligaciones internacionales asumidas previamente por el Estado costarricense. En primer término, como lo ha indicado este Tribunal Constitucional, el tema de las telecomunicaciones tiene gran relevancia constitucional, tanto que en el artículo 121, inciso 14), subinciso c), de la Constitución se indica que los “servicios inalámbricos” o el espectro electromagnético forma parte del dominio público constitucional y concretamente es un bien propio de la Nación, siendo que no puede ser desafectado o salir del dominio del Estado.

La Ley General de Telecomunicaciones No. 8642 de 4 de junio de 2008 –en adelante LGT-, al enunciar los principios rectores en este sector, indica en su artículo 3°, inciso i), que debe haber una “optimización de los recursos escasos”, destacando que la utilización de las infraestructuras de telecomunicaciones debe ser “(…) objetiva, oportuna, transparente, no discriminatoria y eficiente, con el doble objetivo de asegurar una competencia efectiva, así como la expansión y mejora de las redes y servicios”. Precisamente, la optimización, utilización ponderada, expansión y mejora de la infraestructura y redes en materia de telecomunicaciones, obedece a los fines manifiestos de ese cuerpo normativo, tales como los de asegurar la aplicación de los principios de acceso universal, eficiencia, igualdad, continuidad, calidad, mayor y mejor cobertura y solidaridad en las telecomunicaciones (artículo 2° LGT).

De otra parte, el artículo 32, inciso d), LGT establece con claridad meridiana que el objetivo del acceso y servicio universales y de la solidaridad, se logra, entre otros medios, a través del “desarrollo de la infraestructura”, dado que, sólo con una infraestructura robusta y plenamente desarrollada logra reducir la brecha digital, disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento, la conectividad y la disponibilidad de dispositivos de acceso y servicios de banda ancha. Por su parte la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1993, en su artículo 74, modificado por la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones No. 8660 de 8 de agosto de 2008, hizo una declaratoria de interés público de la infraestructura y las redes en telecomunicaciones al preceptuar lo siguiente: “Considérase una actividad de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos”.

Tal declaratoria tiene grandes repercusiones, por cuanto, se reconoce, por ley, que el tema de la infraestructura en la materia reviste un claro e inequívoco interés público o general que trasciende la esfera de lo local o regional a lo interno del país, para proyectarse en el ámbito nacional e internacional, al permitirle al Estado costarricense cumplir, de buena fe, una serie de obligaciones y compromisos asumidos en el contexto del Derecho Internacional Público. Cabe advertir que el interés público es definido por el artículo 113, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública de 1978 “como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados”, por su parte, el párrafo 2 del numeral citado de la LGAP de 1978 dispone, claramente, que “El interés público prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto”. Una consecuencia de lo anterior es que los intereses de cualquier ente público descentralizado costarricense, como podrían ser las municipalidades, no puede anteponerse al claro interés público de la infraestructura en telecomunicaciones así declarado, expresamente, por el legislador nacional a través de una ley que manifiesta la voluntad general (artículos 105 y 121, inciso 1°, de la Constitución), el que debe prevalecer sobre los intereses de carácter local, dado que, la autonomía municipal no le permite a los ayuntamientos sustraerse de lo que ha sido declarado como un interés de carácter nacional, de lo contrario se pervierte la autonomía territorial transformando a los municipios en micro estados, abstraídos de la dirección intersubjetiva o tutela que pueda ejercer el Estado, a través de los órganos constitucionales, mediante la emisión de leyes válidas y eficaces, la celebración de convenios y tratados internacionales por el Poder Ejecutivo y aprobados por la Asamblea Legislativa (artículos 7°, 121, inciso 4°, y 140, inciso 10°, de la Constitución Política).

La declaratoria de interés público efectuada por el artículo 74 de la Ley de la ARESEP, tiene, a su vez, asidero constitucional suficiente y legítimo en el numeral 45, párrafo 1°, de la Constitución Política, al establecer el principio de la intangibilidad relativa del patrimonio, al admitir la figura de la expropiación “por interés público legalmente comprobado”. Una segunda consecuencia que se extrae de la declaratoria de interés público, es que el tema de construcción, ampliación o desarrollo y mejora de la infraestructura en materia de telecomunicaciones tiene una clara e inequívoca vocación nacional. De modo que es el Estado y sus órganos los que asumen la rectoría y dirección en la materia a la que deben someterse todos los entes públicos menores para lograr objetivos como el acceso y servicios universales, la reducción de la brecha digital por razones de solidaridad, la interconexión y conectividad necesarias que le permitan a todos los costarricenses, independientemente de la localidad, distrito, cantón o región donde habiten, gozar de los beneficios y ventajas de la Sociedad de la Información y del Conocimiento.

El legislador nacional, lejos de “localizar” el tema de la infraestructura en telecomunicaciones lo nacionalizó expresa e inequívocamente. Reflejo de lo anterior, son la creación del “Sector Telecomunicaciones” previsto por el artículo 38 de la citada Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, al disponer lo siguiente: “Créase el Sector de Telecomunicaciones, dentro del marco de sectorización del Estado. Estará constituido por la Administración Pública, tanto la centralizada como la descentralizada, así como por las empresas públicas que desarrollen funciones o actividades relacionadas con las telecomunicaciones” a tenor de esta norma el sector de las telecomunicaciones tiene un carácter transversal y, por ende, nacional, por cuanto, incluye a todo el universo de los entes públicos, incluidos, los descentralizados territorialmente como las municipalidades.

Es así, como los ayuntamientos no pueden sustraerse de tal sector. El carácter nacional de las telecomunicaciones, en general, y, particularmente, de su infraestructura queda más patente al considerar el artículo 39 de la Ley citada, en cuanto establece que el “rector” del sector lo será el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, al que le corresponde, en ejercicio de una función general de dirección intersubjetiva o tutela administrativa, entre otras, las siguientes: “a) Formular las políticas para el uso y desarrollo de las telecomunicaciones”; “b) Coordinar (…) la elaboración del Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones (…)”; “c) Velar por que las políticas del Sector sean ejecutadas por las entidades públicas y privadas que participan en el Sector Telecomunicaciones”; “e) Dictar el Plan nacional de telecomunicaciones, así como los reglamentos ejecutivos que correspondan”; “h) Coordinar las políticas de desarrollo de las telecomunicaciones con otras políticas públicas destinadas a promover la sociedad de la información” e “i) Velar por el cumplimiento de la normativa ambiental nacional aplicable y el desarrollo sostenible de las telecomunicaciones en armonía con la naturaleza”.

Por último, el carácter evidentemente nacional de las telecomunicaciones y sus diversos componentes, queda de manifiesto, cuando el artículo 40 de la Ley precitada regula el “Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones”, el cual es definido en el párrafo 1° de ese numeral como “(…) el instrumento de planificación y orientación general del Sector y define las metas, los objetivos y las prioridades de éste”. El legislador optó, entonces, por planificar a nivel nacional y no meramente local o regional el tema de las telecomunicaciones. De otra parte, la naturaleza nacional de las telecomunicaciones queda reforzada al crearse la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), a la que le corresponde una serie de competencias de inequívoca índole nacional, así, conforme a los artículos 59 y 60 de la Ley de Creación de la ARESEP, le corresponde “(…) regular, aplicar, vigilar y controlar el ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones (…)” para todo lo cual “actuará en concordancia con las políticas del Sector, lo establecido en el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, la Ley general de telecomunicaciones, las disposiciones establecidas en esta Ley y las demás disposiciones legales y reglamentarias que resulten aplicables”.

El “Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones” 2009-2014, por su parte, establece que “Para avanzar en el aprovechamiento de los beneficios de la Sociedad de Información y Conocimiento, el país debe hacer un esfuerzo importante de inversión en el desarrollo de infraestructura de telecomunicaciones de manera que permita contar con más y mejores servicios de telecomunicaciones para todos los sectores de la población. En este sentido, el desarrollo de la infraestructura en ese sector constituye una condición necesaria e indispensable a la que deberá brindarse una prioridad especial en cualquier proyecto país en materia de TIC (…)” y luego especifica que para lograr el desarrollo de la infraestructura nacional de telecomunicación deberá atender los siguientes lineamientos: “a.1 Tomar las medidas necesarias para garantizar que el país cuente con una infraestructura moderna de telecomunicaciones, y al mismo tiempo asegurar la prestación de servicios de calidad y la generación de aplicaciones de valor agregado, permitiendo la convergencia, la interoperabilidad entre los sistemas, la incorporación de tecnologías de avanzada y la seguridad en las comunicaciones” y “a.6 Garantizar el desarrollo de una infraestructura que permita llevar los servicios de telecomunicaciones a todos los habitantes del país, cumpliendo con los objetivos y metas de acceso universal, servicio universal y solidaridad (…)”.

Se trata, entonces, de un plan que, por disposición expresa de ley, vincula u obliga, entre otros, a los entes municipales y que les conmina a contar con una infraestructura de telecomunicaciones, robusta, moderna, óptima, adecuada y desarrollada para disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El logro de esta meta u objetivo, se verá, necesariamente, frustrado si cada corporación territorial, en un tema de clara vocación nacional, pretende establecer su propia orientación y requerimientos, por sobre la legislación nacional y los instrumentos del Derecho Internacional Público que obligan a todos los entes que conforman el Estado en sentido amplio.

VI.INFRAESTRUCTURA DE TELECOMUNICACIONES, MUNICIPIOS, PLANES REGULADORES, ZONIFICACION, CERTIFICADOS DE USO DE SUELO Y LICENCIAS DE CONSTRUCCIÓN. En un claro intento de brindar simetría y normalización en materia de infraestructura de telecomunicaciones por tratarse de un tema de clara vocación nacional, se han dictado una serie importante de instrumentos normativos de carácter general, tanto a nivel nacional como cantonal. Así, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto No. 36159 de 10 de mayo de 2010, denominado “Normas Estándares y Competencias de las Entidades Públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la Instalación y Ampliación de Redes de Telecomunicaciones”, cuyo fin fue uniformar los trámites para obtener autorizaciones para construir e instalar infraestructura de telecomunicaciones ante la dispersión normativa imperante y colmar las lagunas existentes en la materia.

En el artículo 10°, párrafo 1°, de este Decreto Ejecutivo se dispuso que es competencia municipal “Otorgar los certificados de uso de suelo, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. En los casos donde el Plan Regulador y la reglamentación local no contempla esta materia, los certificados de uso de suelo se adecuarán a lo establecido en los artículos 4, 5, 6 y 11 del presente decreto”. Consecuentemente, el decreto admite dos hipótesis: a) Que la respectiva municipalidad cuente con Plan Regulador y, concretamente, Reglamento de Zonificación y dentro de los mismos se regule el tema de la instalación de infraestructura de telecomunicaciones y b) En ausencia de esa normativa, el ayuntamiento debe conocer y resolver la solicitud del certificado de uso del suelo, conforme los artículos 4° (integración de normas), 5° (interés público en el establecimiento, instalación, ampliación, renovación y operación de las redes públicas de telecomunicaciones), 6° (concepto de red pública de telecomunicaciones) y 11° (principios para el otorgamiento de usos de suelo y permisos de construcción) de ese Decreto Ejecutivo. El artículo 11° del Decreto Ejecutivo de comentario establece lo siguiente:

“1. En los casos donde la zonificación para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones no sea explícita o no se encuentre establecida en el Plan Regulador de cada Municipalidad, o bien que la reglamentación del ordenamiento territorial se contraponga a la misma o no se regule esta materia, aplicando el principio de legalidad establecido tanto en el artículo 11 de la Constitución Política así como el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, la Municipalidad favorecerá su establecimiento, ampliación, renovación y operación aplicando lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley No. 7593, que declara el carácter de interés público de las actividades de establecimiento, instalación, ampliación, renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. En todo caso, dicha decisión determinará, igualmente, que se cumpla con la aplicación de los principios rectores del Sector Telecomunicaciones señalados en el artículo 3 de la Ley General de Telecomunicaciones y en cumplimiento del principio de legalidad al cual toda la Administración Pública se encuentra sujeta por así disponerlo el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, así como el artículo 11 de la Constitución Política.

2. En razón de lo dispuesto en los incisos a) y h) del artículo 3 de la Ley General de Telecomunicaciones, Ley No. 8642, así como lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, Ley No. 7593, y en cumplimiento del principio de legalidad establecido en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, y en el artículo 11 de la Constitución Política, las municipalidades fundamentarán sus acciones para el otorgamiento de “usos de suelo conforme” y “permisos de construcción” en los siguientes principios:

• a)Principio de universalidad, de manera que se propicie la concesión de las autorizaciones citadas a todos los interesados en ofrecer servicios de telecomunicaciones en el cantón sin discriminación alguna, con el objeto de que se garanticen, al menos, un mínimo de servicios de telecomunicaciones para los habitantes de todas las zonas y regiones del país en igualdad de condiciones.
• b)Principio de neutralidad tecnológica, de manera que el otorgamiento de las autorizaciones citadas garanticen el derecho de los operadores de redes y proveedores de servicios de telecomunicaciones de escoger las tecnologías por utilizar.
• c)La declaratoria de interés público que establece el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, de manera que se otorguen las autorizaciones citadas, considerando que resulta de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos.(…)” A partir de diciembre de 2010, de manera conjunta, varias corporaciones municipales aprobaron y publicaron el respectivo “Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones”, según un proyecto de reglamento modelo que ha sido adoptado por la mayoría de las entidades territoriales y el que dispone en cuanto a los certificados de uso de suelo una norma que se repite, en casi todos, bajo los siguientes términos: “Se otorgará el certificado de Uso de Suelo como uso conforme en cualquier área de la zonificación del cantón, siempre y cuando cumpla con los requisitos y condiciones establecidos en este Capítulo”.

Dentro de los requisitos que se fijan están cumplimentar un formulario con la indicación de la altura de la torre, georeferenciación de la ubicación del centro de la torre con coordenadas de longitud y latitud, plano catastrado, cédula de identidad o certificación de personería jurídica del solicitante. También los predios donde se instala o ubica la infraestructura deben tener ciertas medidas mínimas de frente y fondo, una franja de amortiguamiento mínima alrededor de la obra, alturas mínimas y máximas, retiros, etc.. Incluso en tales reglamentos municipales, se prevé la posibilidad de excepcionar tales recaudos cuando el solicitante justifique la necesidad de parámetros distintos con fundamento en estudios técnicos que así lo justifiquen. Bajo esta inteligencia las municipalidades deben otorgar los certificados de uso de suelo para la construcción e instalación de infraestructura de telecomunicaciones en cualquier área de zonificación del cantón, por lo que no se requiere que el Plan Regulador o el Reglamento de Zonificación preexistentes –en caso de existir- sean reformados, modificados o adicionados para regular una zona específica para ubicar la infraestructura de telecomunicaciones.

Para la ubicación de la infraestructura basta cumplir con los requisitos técnicos y de emplazamiento fijados por la legislación nacional y los reglamentos del Poder Ejecutivo o municipales específicos. Para el caso específico, el “Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea” de 1° de junio de 2011, dispone en su artículo 11°, párrafo in fine, lo siguiente:

“Las obras a las que se refiere este Reglamento se deberán ubicar de preferencia en las Zonas Industriales, definidas en la actualidad por el Plan Regulador, sin perjuicio de su ubicación en otros lugares del Cantón en los términos de este Reglamento”.

El numeral 11°, párrafo in fine, del citado reglamento de la Municipalidad de Goicoechea es suficientemente elocuente, al disponer que el certificado de uso del suelo para construir e instalar una torre o antena de telecomunicaciones puede ser concedido en cualquiera de las áreas o zonas establecidas previamente en el Plan Regulador y, en particular en el Reglamento de Zonificación, sin que sea necesario reformar, adicionar o modificar tales instrumentos, siempre y cuando se cumplan el resto de los requisitos y condiciones que establece el ordenamiento jurídico. En punto a la licencia de construcción para la instalación, ampliación o modificación de una torre o antena de telecomunicaciones, la Ley de Planificación Urbana (artículo 29) y los Reglamentos municipales ya citados condicionan su otorgamiento a contar con un certificado de uso de suelo y el cumplimiento de otros requisitos de carácter formal y técnico.

VII. CASO CONCRETO

En mérito de todo lo expuesto, este Tribunal Constitucional concluye que el otorgamiento de una licencia municipal de construcción de una torre o antena de telecomunicaciones o el otorgamiento de un certificado de uso de suelo de acuerdo con la zonificación existente, no suponen una modificación o reforma del Plan Regulador o de la zonificación establecida en los reglamentos de desarrollo urbano que forman parte del primero. Dado que el carácter estratégico y primordial de las telecomunicaciones para el desarrollo social y económico, su declarado interés público nacional y la normativa habilitan a las corporaciones municipales para otorgar certificados de uso de suelo y, con fundamento en éstos y otros requisitos, licencias de construcción de infraestructura de telecomunicaciones, sin necesidad de modificar o reformar los Planes Reguladores y Reglamentos municipales previos que forman parte del primero.

VIII. COROLARIO

En mérito de lo expuesto, se impone desestimar el recurso planteado.

IX. Los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto y declaran con lugar el recurso

POR TANTO:

Se declara sin lugar el recurso. Los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto y declaran con lugar el recurso.

Ana Virgina Calzada M .

Presidenta Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO, CRUZ Y RUEDA CON REDACCIÓN DEL ÚLTIMO. Con todo respeto, nos separamos del criterio de mayoría y declaramos con lugar el recurso, por las siguientes consideraciones. En este caso, de las pruebas que constan en autos, se tiene por probado que en la Municipalidad de Goicoechea se tramita el expediente administrativo número 1471-2010, promovido por Compañía Las Torres de Costa Rica S.A., que corresponde a un Proyecto Constructivo de Antena de Comunicaciones para Telefonía Móvil en la Urbanización Montelimar, Calle Blancos, Goicoechea, en el cual el Alcalde de Goicoechea otorgó el permiso de construcción número UN 1471-2010 a la Compañía Las Torres DCR S.A. del 17 de noviembre de 2010 relativo a la instalación de una torre que serviría de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas, lo anterior a pesar de que el Reglamento de Zonificación de la Municipalidad de Goicoechea, publicado en el Alcance número 23 de la Gaceta número 65 del 31 de marzo de 2000, no contempla expresamente el uso de suelo para la instalación de torres que servirán de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas. Varios son los aspectos relevantes que se deben tomar en consideración:

I. SOBRE LA PLANIFICACIÓN URBANA Y EL DERECHO A AUDIENCIA

En relación con este tema, en la sentencia número 05575-2007 de las 15:24 horas del 25 de abril de 2007, esta Sala resolvió lo siguiente:

“V.- PLANIFICACIÓN URBANA. Este Tribunal en reiteradas ocasiones ha indicado que, en consonancia con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, la Ley de Planificación Urbana número 4240 de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho establece que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, lo cual ha sido plasmado en los artículos 15 y 19 de dicha ley. En ese sentido, en la sentencia número 1993-6706, de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, la Sala indicó:

"II).- La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana (# 4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes # 6575 de 27 de abril de 1981 y # 6595 de 6 de agosto de ese mismo año), específicamente en los artículos 15 y 19 (…)”.

De manera que es a los entes municipales a los que corresponde asumir la planificación urbana local por medio de la promulgación de los respectivos planes reguladores, haciendo efectiva la normativa que al efecto dicte el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución encargada de la planificación urbana a nivel nacional. Esto último con la aclaración de que la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva; sin embargo, ha dicho la Sala que lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia.

Ha estimado la Sala que tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175. En ese contexto, la planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo. Sobre la naturaleza jurídica de los planes reguladores, el criterio sostenido por esta Sala es que en razón de su contenido y de su eficacia u obligatoriedad general, debe estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, en vista de que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón.

Asimismo, atendiendo al procedimiento de formación de estas regulaciones, se ha considerado que se constituye en manifestación de la democracia directa, en razón de que son elaborados y aprobados por las respectivas municipalidades, las que encuentran su razón de ser, precisamente en su conformación, esto es, por los munícipes o vecinos, en una circunscripción territorial determinada –cantón-, para la " administración de los intereses y servicios locales " (artículos 169 de la Constitución Política y 1° del Código Municipal).

VI. PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN O MODIFICACIÓN DE UN PLAN REGULADOR

Para la aprobación o la modificación de los planes reguladores, se requiere –como requisito esencial e ineludible la celebración de una audiencia oral y pública de los munícipes y población en general que tenga intereses en esa regulación, en los términos previstos en el artículo 19 (sic) de la Ley de Planificación Urbana, elemento que legitima la normativa adoptada. Asimismo, el Plan se adopta mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los entes municipales. Con lo cual, es claro que no es contrario al artículo 45 de la Constitución Política el que los planes reguladores y regulaciones reglamentarias –con que se acompañan y lo conforman– establezcan regulaciones en torno al uso del suelo. De ahí que la Sala no ha encontrado objeciones a la legitimidad de los planes reguladores para imponer limitaciones al derecho de propiedad, bajo la consideración de que, como el resto de los derechos (incluyendo la libertad de comercio), su ejercicio no es ilimitado, por lo que, en su condición de ordenamientos territoriales, pueden imponer limitaciones de interés social a la propiedad, en este caso sustentadas en una regulación de naturaleza urbanística, sin que en tal condición, sean indemnizables, con los únicos límites que los establecidos en el artículo 28 constitucional.

Volviendo al tema de la audiencia pública a la que se hizo alusión antes, tiene por objeto permitir el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta directamente y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.” En relación con el antecedente mencionado, se debe aclarar que la audiencia está regulada en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, no en el 19, lo que no afecta, por tratarse de un mero error material, el fondo de la cuestión. Asimismo, en sentencia número 2009-018358 de las 14:31 horas del 2 de diciembre de 2009, este Tribunal se manifestó de la siguiente forma:

“IV.- Sobre la audiencia pública. El artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana establece como primer requisito para la implementación de un Plan Regulador, el convocar a una audiencia pública, específicamente establece que la misma deberá ser convocada por medio del Diario Oficial La Gaceta, debe indicarse lugar fecha y hora en la que la audiencia será realizada, lo que deberá hacerse con mínimo quince días de anticipación, lo anterior claro está, sin desmérito de cualquier otra divulgación adicional que se estime necesaria. La audiencia, lo que busca es que exista transparencia y participación ciudadana en el proceso de la toma de decisión, lo que además posibilita a cualquier ciudadano a oponerse a la iniciativa en discusión. Este Tribunal ya ha tenido la oportunidad de analizar la relevancia que posee la audiencia en cuestión, en ese sentido, en lo que interesa señaló en la sentencia número 2004-12242 de las catorce horas veintiocho minutos del veintinueve de octubre de dos mil cuatro:

“La audiencia pública que en casos como el presente se realiza por parte de los entes municipales, tiene por objeto permitir el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta directamente y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión”.

De lo anterior, se colige que la audiencia en procesos como el que nos ocupa, debe permitir un derecho de acceso a la información, que haya una verdadera participación de los interesados y por último un respecto al derecho de acceso a la justicia, lo que deviene en una oportunidad real para que los vecinos e interesados, conozcan el Plan Regulador con antelación y puedan presentar sus opiniones al respecto.

Ahora bien, procede a continuación analizar si en el procedimiento de tramitación del Plan Regulador para la Fortuna de San Carlos, aprobado por el Concejo de la Corporación de San Carlos, por acuerdo Número 5, Acta Número 56, del veintiséis de setiembre de dos mil cinco, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 107 del cinco de junio de dos mil siete, se respetaron o no los requisitos antes mencionados. En ese sentido, el Alcalde la Municipalidad de San Carlos, indica en el informe rendido a esta Sala: “Para la Convocatoria Públilca, se colocaron con más de ocho días de anticipación panfletos en lugares estratégicos de todo el Distrito de Fortuna, se informó por los medios de comunicación colectiva del Cantón así como por medio de perifono”. Con base a ello, es que este Tribunal estima que sí existió en el caso concreto un lesión al derecho de audiencia, lo anterior por cuanto la ley es clara al esbozar los requisitos por los cuales una audiencia debe ser convocada, en tal sentido tal y como anteriormente se mencionó, el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, acota que la audiencia deberá ser convocada por medio del Diario Oficial, ello sin perjuicio de cualquier otra divulgación adicionar, lo que implica que la utilización de otros métodos como los panfletos o los medios de comunicación colectiva cantonales no puede de ninguna manera sustituir la publicación en el Diario Oficial, la cual constituye un requisito indispensable pues se encuentra legalmente establecido y lo que busca es que todas las personas interesadas en la aprobación del Plan Regulador, sin importar donde se encuentren, puedan enterarse de la realización de la audiencia.

En la especie, al manejarse dicha información solamente a nivel cantonal, ello limita el acceso de personas interesadas que por cualquier razón no se encontraran en el Cantón. Aunado a ello, el numeral de cita establece que la convocatoria deberá realizarse con al menos quince días de anticipación, y en este caso las autoridades Municipales reconoce que se hizo con solamente ocho días de anticipación, lo que evidentemente se encuentra fuera de los límites temporales legalmente señalados. De esta manera, es importante además resaltar que las propias autoridades accionadas aceptan que a la convocatoria no acudió la cantidad de personas esperada, lo que estima este Tribunal se puede achacar entre otras posibles razones, a una convocatoria mal realizada.

Aunado a ello, en lo referente a audiencia, se tiene que la misma fue suspendida, y no fue convocada nuevamente con anterioridad a la aprobación del Plan Regulador. Lo que evidentemente lesiona el derecho de audiencia y participación, ya que los interesados del todo no pudieron estar presentes el día de la aprobación del Plan. Estima este Tribunal que si bien es cierto llevan razón las autoridades accionadas al indicar que lo dicho por los participantes de la audiencia no resulta vinculante para la aprobación del Plan Regulador, ello no implica de forma alguna que pueda dispensarse de la audiencia. Ello constituiría sin lugar a dudas una lesión al principio de participación democrática, entendida como la posibilidad para aquellas personas que puedan verse afectadas con la implementación del Plan Regulador o que tengan interés sobre tal decisión, a manifestar desde temprano sus criterios, opiniones, puntos de vista o cuestionamientos sobre la misma, sin tener estas que encontrarse sometidas a formalidades específicas para llegar a ser tomadas en cuenta.

Así las cosas, este Tribunal estima que lleva razón el accionante al estimar que la suspensión de la audiencia sin que posteriormente se realizara nuevamente, ìi conlleva una lesión al derecho de participación ciudadana. Aunado a ello, el accionante argumenta que al expositor de la audiencia no se le entendía bien lo que exponía por problemas de sonido, a lo que la parte accionada indica que ello se debió preponderantemente a que el tema a tratar era muy técnico, a lo que esta Sala resalta que parte del derecho de participación también involucra que la información que se dé al administrado debe contener resúmenes no técnicos, que permita a las personas comprender la magnitud de la discusión. Es así, como no pueden alegar las autoridades accionadas que las personas participantes de la audiencia no entendieron su contenido por el alto grado técnico del mismo, toda vez que le corresponde a la Administración asegurarse que la información sea impartida de manera tal que cualquier persona pueda entenderla.

Así las cosas, habiendo concluido este Tribunal que la audiencia establecida en el ordinal 17 de la Ley de Planificación Urbana, no se realizó respetando los cánones establecidos en dicho numeral, se estima que dado a que se está ante un procedimiento legalmente establecido, los actos que se hayan dictado con posterioridad a la audiencia en la aprobación del Plan Regulador de la Fortuna de San Carlos también devienen en ilegítimos, por cuanto tal y como se explicó en el considerando anterior, para que un acto sea válido, el acto que lo antecede debió haberse dictado conforme a la normativa correspondiente. En razón de ello, esta Sala no entrará a pronunciarse sobre el requisito de la viabilidad ambiental que debe otorgar la Secretaría Nacional Ambiental, toda vez que si el requisito previo, sea la audiencia, no fue realizado legítimamente, por ende tampoco lo fue la exigencia ambiental, ni ninguna otra.” Ahora bien, en cuanto a la audiencia, en sentencia número 2011-001054 de las 9:30 horas del 28 de enero de 2011, esta Sala también determinó que “tiene por objeto garantizar el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta, directamente, y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático.

Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen, simplemente, en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque, ciertamente, tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.” (El subrayado no corresponde al original).

II. SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

En el sub examine, el amparado alega que el Alcalde de Goicoechea aprobó el permiso de construcción número UN 1471-2010 del 17 de noviembre de 2010 a la Compañía La Torres DCR S.A. para la instalación de una torre que servirá de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas, a pesar de que el Plan Regulador de dicha Municipalidad, que data del año 2000, no contempla un uso de suelo relativo a la instalación de torres para la telefonía celular. Al respecto, se advierte que la Municipalidad aprobó y publicó el Reglamento de Zonificación del cantón de marras en el Alcance número 23 a La Gaceta número 56 del 31 de marzo de 2000. En síntesis, de lo alegado por el amparado se extrae que su reclamo consiste en que si el mencionado Reglamento de Zonificación no contempla de modo expreso como uso de suelo permitido la construcción de torres de telecomunicación, entonces deviene jurídicamente improcedente que se hubiera otorgado un certificado de uso de suelo a los efectos de la emisión del permiso de construcción número UN 1471-2010, pues ello violentaría el principio de legalidad, contenido en el artículo 11 de la Constitución Política, toda vez que la Administración no puede conceder un permiso que no está expresamente regulado.

En la especie, a efectos de emitir el mencionado certificado de uso de suelo, el Reglamento de Zonificación debió haber sido modificado conforme al procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, que incluye, entre otro, el requisito de la audiencia previa a la comunidad. El principio de legalidad significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar sometidos a la ley, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídico, es lo que se conoce como el principio de juridicidad de la Administración, sea que las instituciones públicas solo pueden actuar en la medida en la que se encuentre apoderadas para hacerlo por el mismo ordenamiento y normalmente a texto expreso, en consecuencia solo le es permitido lo que esté constitucionalmente y legalmente autorizado en forma expresa y todo lo que no les esté autorizado, les está vedado. En este caso, el recurrente lleva razón al exponer que al momento de otorgamiento del permiso de construcción supracitado, el Reglamento de Zonificación de la Municipalidad de Goicoechea no contemplaba el uso de suelo para la instalación de torres electromagnéticas para la actividad de la telefonía móvil ni tampoco lo hacía ninguna otra norma.

Incluso, se debe advertir que al momento de emisión del certificado de uso de suelo, todavía no estaba vigente el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea, aprobado en el artículo 24 de la Sesión Ordinaria número 19-2011 del 9 de mayo de 2011 y publicado en La Gaceta número 105 del 1º del mes siguiente, que vino a regular tal materia. Por consiguiente, el permiso de construcción otorgado por el Alcalde de la municipalidad recurrida se basó en un certificado de uso de suelo que en realidad no estaba contemplado en la legislación vigente al momento de su emisión, esto es en el mencionado Reglamento de Zonificación de dicho cantón.

III. SOBRE EL RÉGIMEN MUNICIPAL

En primera instancia, conviene analizar la importancia de los planes reguladores dentro de los ordenamientos locales. El artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana define Plan Regulador como: “El instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas”. Por su parte, el numeral 15 de la citada Ley, establece que conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir.

De esta manera, una de las principales competencias que poseen las municipalidades está referida a la planificación y control del desarrollo urbano de los límites jurisdiccionales de su territorio. El Plan Regulador ha sido el principal instrumento técnico y jurídico de que disponen las municipalidades para ejercer aquella competencia. Idealmente, toda municipalidad debería poseer su propio Plan Regulador. La importancia de los Planes Reguladores radica en los beneficios que otorgan, los que según la Dirección de Gestión Municipal del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, son: permite un mejor control por parte de las autoridades locales del territorio del cantón, crea zonificación que disminuye los impactos negativos de muchas actividades, permite un mejor equilibrio entre los intereses privados y los de comunidad, provee seguridad jurídica y confianza al inversionista, relación armónica entre los diversos usos de la tierra, conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas, división adecuada de los terrenos, reservas de espacios para uso público, rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro y seguridad, ornato y salubridad en las construcciones.

De lo anterior se colige que un Plan Regulador es ley en sentido material, lo que implica que contiene derechos de los administrados y obligaciones de la Administración. Por otra parte, para poder aplicar de forma correcta un plan regulador, resulta necesaria la existencia de normativa conexa que regule de forma concreta ciertas situaciones, para lo que existen reglamentos de desarrollo de los planes reguladores, entre los que se encuentran: renovación urbana, de construcciones, de mapa oficial, fraccionamiento y urbanización, y zonificación. Los reglamentos de desarrollo de los planes reguladores deben establecer, al menos, los siguientes aspectos: los diferentes usos del suelo dentro del cantón; el acceso de los inmuebles urbanos a las vías públicas; la división del suelo y sus reglas; las áreas que deben destinarse a facilidades comunales y vías públicas; los espacios que deben ser reservados para usos públicos; disponer sobre el ornato, comodidad, salud y seguridad de las construcciones y cualquier otra disposición que requiera el interés comunal.

Concretamente, el Reglamento de Zonificación, que otorga los usos de suelo, esto es actos administrativos -en cuanto emanan de una Administración Pública territorial en ejercicio de su potestad administrativa -, de conocimiento -dado que su contenido se limita a dejar constancia de una situación concreta previamente determinada en un plan regulador-, concreto -pues se emite uno por cada inmueble externo - ya que trasciende la esfera de la entidad que lo dicta -, y explícito -porque debe tener siempre un contenido expreso -, mediante el cual, una Municipalidad acredita, única y exclusivamente, el uso que se le puede dar a un determinado inmueble, de acuerdo con la zonificación implantada por ella en su Cantón o la que corresponda, según lo ya indicado. Se trata de una conducta que por su contenido es meramente declarativa, es decir, que por su medio no crea, modifica ni extingue ninguna situación jurídica; antes bien, lo que se hace es dejar constancia de una situación muy específica, en concreto, de cuáles son los usos posibles del terreno, según la normativa vigente en ese momento, pero nada más.

Por lo tanto, ese certificado, por sí mismo y aún en el caso en que sea conteste con los deseos del propietario o poseedor del lote o finca que interesa, no produce el efecto jurídico de autorizar automáticamente a ninguna persona para construir una edificación o para ejercer la actividad económica en ese lugar; pues para ello, es necesario que la Municipalidad emitida otro acto diverso, a saber, el respectivo permiso de construcción o que conceda la licencia para el ejercicio de actividades lucrativas. Dicho en otros términos, no es posible afirmar que el certificado de uso de suelo, una vez dictado, genera per se un derecho subjetivo para usar el bien según lo que allí se indique, pues para que ello ocurra el ordenamiento exige la emisión de otro acto concreto, verbigracia un permiso, una licencia o una autorización, sin lo cual -valga agregar-, se mantienen aún los obstáculos legales para el ejercicio de la actividad o del derecho.

Por otro lado, en este ámbito, la potestad certificadora de la Municipalidad no admite la utilización de criterios discrecionales por parte del funcionario competente: o el uso está permitido o no lo está, pero es improcedente hacer interpretaciones extensivas para incluir usos que no están expresamente previstos y menos aún integraciones de tipo analógico, ya que ello en el fondo implica una modificación individual de la normativa o los criterios técnicos aplicables. Aunado a ello, según lo indicado en el artículo 74 de la Ley de Construcciones, toda obra relacionada con la construcción deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente y para ello es necesaria la presentación del Certificado de Uso de Suelo, con el objeto de no desnaturalizar los fines dados a la tierra. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, el Reglamento de Zonificación, amén de describir el uso de suelos en sí, debe reglamentar aspectos tales como la localización, altura y área de piso de las edificaciones (inciso b), el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y la cobertura del lote por edificios y estructuras (inciso d) y cualquier otro elemento urbanístico o arquitectónico relativo al uso de la tierra, cuya regulación tenga interés para la comunidad local (inciso g), esto último comprende aspectos relativos al paisajismo.

Aparte de lo anterior, muchas municipalidades dictan un Reglamento Municipal de Construcciones, que particulariza las reglas locales que interesen a la seguridad, salubridad y ornato de las estructuras o edificaciones, sin detrimento de las pertinentes de esta ley y de las demás vigentes o aplicables a este ramo, todo de conformidad con lo dispuesto en los numerales 56 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana. A falta de un Reglamento Municipal de Construcciones, rige la Ley de Construcciones y el Reglamento de Construcciones emitido por el INVU, como ya señaló la Sala en los votos números 2153-93 de las 9:21 horas del 21 de mayo de 1993, 1996-4205 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996 y 2004-01923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004. De esta manera, concluimos que para que se pueda otorgar un certificado de uso de suelo, el tipo de edificación correspondiente debe estar expresamente regulado en el respectivo Reglamento de Zonificación.

De no ser ese el caso, se requiere reformar dicho reglamento conforme al procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, cuyo inciso 1) regula que se debe convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y la divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer el proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados, todo ello a fin de respetar el derecho a la participación de los munícipes. Contrario a lo que sostiene el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, la instalación de plataformas para la telefonía celular, por su dimensión e impacto escénico, sí son susceptibles de criterios de zonificación, siempre que se dé esto dentro de términos razonables y no se lesione el contenido esencial del derecho fundamental a la comunicación.

IV. SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

La participación ciudadana en la producción de normas locales, fue reconocida como principio en la Declaración de Río de 1992. En ese mismo año, la Organización de la Nacional Unidas en la Agenda No. 21 local, declaró indispensable que los gobiernos locales y sus munícipes tuvieran un protagonismo importante para alcanzar la sostenibilidad del ambiente. La participación comunitaria, como mecanismo para alcanzar un desarrollo sostenible, también fue recogida por la Declaración de Estambul que apuesta al fortalecimiento del régimen municipal como expresión de participación democrática. Por su parte, el artículo 9 de la Constitución Política establece, entre otras características, que el Gobierno de la República debe ser participativo, lo que evidentemente se extienden a los gobiernos municipales. En nuestro caso, el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana obliga a convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial tanto antes de implantar un Plan Regulador, como cuando se pretende modificar, suspender o derogar total o parcialmente el referido plan o cualquiera de sus reglamentos.

Esta audiencia, propia de la vida en comunidad dentro de un cantón, refleja que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, toda vez que a ellas les incumbe el deber de programarla y efectuarla. No se trata entonces de una mera potestad, sino de una verdadera obligación jurídica a cargo de los gobiernos locales, la cual adquiere relevancia constitucional ya que integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución Política. Ahora bien, en cuanto a su carácter participativo, la propia Constitución Política obliga a ello, pues con la reforma vigente desde el 31 de julio de 2003 al numeral 9 de la Ley Fundamental quedó estatuido que el Gobierno de la República tiene que ser, entre otros aspectos, participativo, lo que implica que el gobierno de turno es un articulador de lo establecido por deliberación popular, cualidad que se extiende al gobierno municipal.

En otras palabras, son los ciudadanos quienes tienen una mayor participación en la toma de decisiones políticas, pueden y deben ejercer influencia directa en las decisiones públicas. Este principio, visto como derecho fundamental de participación ciudadana, establece que el pueblo debe estar habilitado para manifestarse por igual en puntos de vista tanto mayoritarios como minoritarios. Así, serán importantes tanto los mecanismos de participación nacionales como el referéndum o plebiscito, como los locales, por ejemplo la audiencia contemplada en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana. En ese sentido, la participación ciudadana es un deber que irremediablemente irradia sobre los gobiernos locales y también haya sustento legal en el artículo 5 del Código Municipal, que obliga a las municipalidades a fomentar la participación activa, consciente y democrática del pueblo en las decisiones del gobierno local.

En consecuencia, la audiencia aludida en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana debe respetar todos los parámetros ahí determinados: a) debe ser pública, b) tiene que ser convocada por medio del Diario Oficial, c) la convocatoria debe contener información adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto, d) además del texto del Plan Regulador o su reforma, se deben agregar las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. A lo anterior se tiene que añadir la obligación de las municipalidades de procurar la adecuada comunicación del Plan Regulador o su reforma, para lo cual se deben utilizar medios razonables acordes al presupuesto municipal, lo que implica, a manera de ejemplo, medidas de divulgación que van desde la colocación de la información en el sitio Web de una municipalidad hasta la publicación en un medio de prensa cantonal o nacional.

Por lo demás, como indicó esta Sala en el voto número 2009-018358 de las 14:31 horas del 2 de diciembre de 2009, cuando el tema técnico es muy complejo, como sucede en la especie, a fin de garantizar la participación efectiva del munícipe, la Corporación Municipal tiene la obligación de suministrar a los administrados resúmenes no técnicos que les posibiliten comprender la magnitud de la discusión. En el caso concreto, la Municipalidad de Goicoechea no contempla en su Reglamento de Zonificación la construcción de antenas para la telefonía celular, es decir, se trata un uso de suelo nuevo. Por consiguiente, la audiencia indicada se convierte en un elemento indispensable en la formación del acuerdo municipal tendente a la aprobación o modificación de un Plan Regulador, o tal y como se da en este caso específico –otorgamiento de certificados de uso de suelo para telecomunicaciones- de manera que se asegure la efectiva participación de los munícipes, facilitándoles la información requerida con resúmenes de los aspectos técnicos formulados en un lenguaje entendible para el ciudadano común, todo ello dentro de lo razonable, pues tampoco puede convertirse la audiencia en un obstáculo o un recurso para impedir que se dé oportuna resolución a una gestión referida a la aprobación o modificación de un Plan Regulador o uno alguno de los reglamentos que lo componen, como el de zonificación.

V. SOBRE EL DERECHO FUNDAMENTAL A LAS TELECOMUNICACIONES

Al respecto, esta Sala, en sentencia número 2010-010627 de las 8:31 horas del 18 de junio de 2010, señaló lo siguiente.

“IV.- Sobre el fondo.- Del escrito de interposición de este recurso se desprende que el fondo del asunto se concentra en determinar si, en efecto, el Instituto Costarricense de Electricidad le ha negado a la recurrente el servicio de Internet solicitado, y violado con ello no sólo su derecho a la prestación eficiente de los servicios públicos, sino también su derecho a la comunicación y la información. Para proceder con el análisis del caso concreto que se plantea, esta Sala tiene por ciertos los siguientes hechos. Primero, que desde junio del 2009 la recurrente realiza una solicitud a la agencia del ICE recurrida para la instalación del servicio de Internet en su residencia. Reiterando su solicitud, TRES meses después, a saber, el 18 de setiembre del 2009; y presentando una queja ante la Contraloría de Servicios, casi DOS meses después, a saber, el 03 de noviembre del 2009. Segundo, la agencia del ICE recurrida proceder a denegar la solicitud anterior, en un primer momento en agosto del 2009 aduciendo razones de imposibilidad técnica, luego en noviembre del 2009, aduciendo las mismas razones de imposibilidad técnica.

Siendo que, el 23 de noviembre del 2009 se le indica a la recurrente, mediante nota, que se procederá a la instalación del servicio, para posteriormente indicarle nuevamente que no es posible brindarle el servicio por razones de una limitante técnica que no permite la instalación del servicio pues lo recomendable es una distancia de 3.5 km y la casa de habitación de la recurrente está a 5.6 km. De todo lo cual se desprende que en efecto, en este caso ha habido una prestación ineficiente de un servicio público, y una violación a los derechos fundamentales de comunicación e información, tal como se explica. A) Sobre el derecho fundamental a que los servicios públicos sean prestados en condiciones de eficiencia, igualdad, continuidad y adaptabilidad.- En reiteradas ocasiones anteriores, este Tribunal Constitucional se ha referido a los principios constitucionales que rigen la prestación de servicios públicos y el derecho fundamental a la prestación eficiente de servicios públicos. Así por ejemplo, la sentencia Nº2003-11382 de las 15:11 hrs. de 7 de octubre de 2003 indicó:

“III.- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE EFICACIA, EFICIENCIA, SIMPLICIDAD Y CELERIDAD DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIÓN ADMINISTRATIVAS. La Constitución Política, en su parte orgánica, recoge o enuncia algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las administraciones públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos -todos de la Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “eficiencia de la administración”). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa.

La eficacia como principio supone que la organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, con lo que debe ser ligado a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos alambicados que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos. Este conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular.

IV. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RECTORES DE LOS SERVICIOS PUBLICOS

Todos los servicios públicos prestados por las administraciones públicas -incluidos los asistenciales o sociales- están regidos por una serie de principios que deben ser observados y respetados, en todo momento y sin excepción alguna, por los funcionarios públicos encargados de su gestión y prestación. Tales principios constituyen una obligación jurídica de carácter indeclinable impuesta a cualquier ente u órgano administrativo por su eficacia normativa directa e inmediata, toda vez que el bloque o parámetro de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política) al que deben ajustarse en sus actuaciones está integrado, entre otros elementos, por los principios generales del derecho administrativo (artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública). No debe perderse de perspectiva que los Principios Generales del Derecho, tienen el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan, con lo que pueden asumir un rango constitucional si el precepto respecto del cual cumplen tales funciones tiene también esa jerarquía.

Como veremos en el considerando subsiguiente nuestro texto fundamental recoge como derecho fundamental de las personas el del buen funcionamiento de los servicios públicos, consecuentemente los principios que informan los servicios públicos en cuanto hacen efectivo tal derecho tienen un rango constitucional. El ordinal 4° de la Ley General de la Administración Pública dispone claramente que “La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios o beneficiarios”. La continuidad supone que la prestación de los servicios no se debe interrumpir, diversos mecanismos jurídicos del ordenamiento administrativo pretenden asegurar este principio, tales como la prohibición de la huelga y de paro en los servicios públicos esenciales, la teoría de la imprevisión para hacerle frente a los trastornos económicos que pueden suspender o paralizar los servicios públicos, el carácter inembargable de los bienes dominicales destinados a la prestación de un servicio público, etc..

Cualquier actuación -por acción u omisión- de los funcionarios o imprevisión de éstos en la organización racional de los recursos que propenda a interrumpir un servicio público es abiertamente antijurídica. La regularidad implica que el servicio público debe prestarse o realizarse con sujeción a ciertas reglas, normas o condiciones preestablecidas. No debe confundirse la continuidad con la regularidad, el primer concepto supone que debe funcionar sin interrupciones y el segundo con apego a las normas que integran el ordenamiento jurídico. La adaptación a todo cambio en el régimen legal o a las necesidades impuestas por el contexto socioeconómico significa que los entes y órganos administrativos deben tener capacidad de previsión y, sobre todo, de programación o planificación para hacerle frente a las nuevas exigencias y retos impuestos, ya sea por el aumento en el volumen de la demanda del servicio público o bien por los cambios tecnológicos.

Ningún ente, órgano o funcionario público pueden aducir razones de carencia presupuestaria o financiera, ausencia de equipos, falta de renovación tecnológica de éstos, exceso o saturación de la demanda en el servicio público para dejar de prestarlo de forma continua y regular. La igualdad o universalidad en el acceso demanda que todos los habitantes tienen derecho a exigir, recibir y usar el servicio público en igualdad de condiciones y de conformidad con las normas que los rigen, consecuentemente, todos los que se encuentran en una misma situación pueden exigir idénticas ventajas. Uno de los principios rectores del servicio público que no se encuentra enunciado en el artículo 4° de la Ley General de la Administración Pública lo constituye el de su obligatoriedad, puesto que, de nada serviría afirmar que deben ser continuos, regulares, uniformes y generales si el sujeto prestador no tiene la obligación de prestarlo. La administración pública prestadora del servicio público no puede escoger su clientela o usuarios, debe brindárselo a cualquiera que se lo requiera.

V. DERECHO FUNDAMENTAL AL BUEN FUNCIONAMIENTO DE LOS SERVICIOS PUBLICOS

Nuestra constitución política recoge, implícitamente, el derecho fundamental de los administrados al buen y eficiente funcionamiento de los servicios públicos, esto es, que sean prestados con elevados estándares de calidad, el cual tiene como correlato necesario la obligación de las administraciones públicas de prestarlos de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente. Esta última obligación se desprende de la relación sistemática de varios preceptos constitucionales, tales como el 140, inciso 8, el cual le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4), en cuanto incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 en la medida que incorpora el principio de “eficiencia de la administración”.” De todo lo cual se desprende que, la Administración Pública, con independencia del tipo de servicio público que presta, está obligada al respeto de los principios y derechos anteriores, en especial en este caso, a los principios de eficiencia e igualdad.

En este sentido, resulta totalmente inadmisible el argumento del Jefe de la Agencia del ICE recurrida, cuando indica que la Ley n°8642 “Ley General de Telecomunicaciones” que entró en vigencia el 08 de agosto del 2008, vino a modificar los principios constitucionales de todo servicio público, para que se entienda que en cuanto al servicio de telecomunicaciones, no es un servicio público sino un servicio prestado al público que tiene la característica de “disponibilidad” al público. Nada más alejado de la realidad constitucional que este argumento. Si bien es cierto los servicios públicos han evolucionado (en cuanto a los sujetos que los prestan –pues ya no es exclusividad del Estado-, en cuanto al tipo de servicios públicos –pues también se entiende la existencia de servicios públicos de carácter económico-, en cuanto al régimen bajo el cual son prestados –pues por la apertura de mercados algunos se prestan en un régimen de competencia-, entre otros), los principios constitucionales anteriores resultan invariables, de forma tal que sería contrario al Derecho Constitucional indicar que, como el servicio de telecomunicaciones ya no es un servicio público sino un servicio prestado al público, no le son aplicables los principios constitucionales aplicables a toda prestación de servicios públicos.

Claramente, los servicios de telecomunicaciones brindados por el Instituto Costarricense de Electricidad, si bien algunos de ellos prestados en un régimen de competencia, siguen siendo servicios públicos y por tanto sujetos a los principios constitucionales de eficiencia, eficacia, igualdad, continuidad y adaptabilidad. Así entonces, en el caso concreto se confirma la violación al derecho de recibir una prestación eficiente de los servicios públicos, básicamente porque se mantuvo en suspenso la solicitud de la recurrente durante aproximadamente SEIS meses, no se le indicó desde el primer momento que el servicio solicitado no podría serle brindado, y mientras primero se le confecciona una orden de servicio, se le prepara el contrato correspondiente luego se le indica que el servicio no puede ser prestado. Luego, ante nueva solicitud, nuevamente se le confecciona una orden de servicio, se le manda nota indicándosele que “en los próximos días se estarán comunicando con su estimable persona con el fin de coordinar cita de instalación” (folio 048), para de seguido indicarle que todo había sido un error y el servicio solicitado no le podría ser instalado. Todo lo cual, evidencia la prestación ineficiente del servicio de conexión a Internet que brinda el instituto recurrido.

V.B- Sobre los derechos fundamentales a la información y la comunicación.- En este caso concreto, por el servicio público en cuestión –el servicio de telecomunicaciones- también están involucrados otros dos derechos fundamentales, el derecho a la comunicación y el derecho a la información. En cuanto a estos derechos, debe indicarse que, a la luz de la sociedad de la información y del conocimiento actual, el derecho de todas las personas de acceder y participar en la producción de la información, y del conocimiento, se vuelve una exigencia fundamental, por ello tal acceso y tal participación deben estar garantizados a la totalidad de la población. Si bien son derechos relacionados con otros, tales como la libertad de expresión, y la libertad de prensa, estos derechos tienen su particularidad propia. Asimismo, aunque se perfilan más claramente en la actualidad, tienen sus raíces en la Declaración Universal de Derechos Humanos, promulgada el 10 de diciembre de 1948, cuando señala en su artículo 19º que “todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”, y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, promulgada el año 1969 (Pacto de San José), cuando indica que la libertad de pensamiento y expresión comprenden “...la libertad de buscar, recibir y difundir información e ideas…”.

En este sentido, todas las entidades encargadas del servicio público de telecomunicaciones están en la obligación de respetar dichos derechos, claro está, una vez cumplidos los requisitos establecidos, tales como llenar un formulario de solicitud y pagar la tarifa correspondiente. En este caso, el ICE está obligado a prestar el servicio de Internet solicitado pese a las limitaciones técnicas, pues precisamente para ello fue encomendado de la prestación de un servicio público como las telecomunicaciones, para crear la infraestructura necesaria, planificar la expansión de tal infraestructura y finalmente hacer accesible a la universalidad de habitantes del país el servicio público de telecomunicaciones que les posibilite ejercer sus derechos fundamentales a la comunicación y a la información. No debe entenderse que porque una zona está alejada, sea poco rentable la construcción de la infraestructura necesaria, o existe una limitante técnica que no permite la instalación del servicio, entonces existe una justificación válida para no prestar el servicio solicitado, pues la expansión de esta red es responsabilidad de la institución recurrida.

Esto por cuanto, conforme se dijo, cuando un ente (público o privado, pero sobre todo cuando es público) ha sido encargado de la misión de prestación de un servicio público tiene la obligación de prestarlo de forma continua, adaptable, eficiente y por igual a todos los habitantes, máxime cuando dicho servicio público está asociado a otros derechos fundamentales, como sería en este caso, a los derechos a la comunicación y la información.”

Asimismo, este Tribunal, en la sentencia número 2010-012790 de las 8:58 horas del 30 de julio de 2010, se pronunció en el siguiente sentido:

“V.- DERECHOS FUNDAMENTALES CONCULCADOS. En cuanto a este último punto, debe decirse que el avance en los últimos veinte años en materia de tecnologías de la información y comunicación (TIC´s) ha revolucionado el entorno social del ser humano. Sin temor a equívocos, puede afirmarse que estas tecnologías han impactado el modo en que el ser humano se comunica, facilitando la conexión entre personas e instituciones a nivel mundial y eliminando las barreras de espacio y tiempo. En este momento, el acceso a estas tecnologías se convierte en un instrumento básico para facilitar el ejercicio de derechos fundamentales como la participación democrática (democracia electrónica) y el control ciudadano, la educación, la libertad de expresión y pensamiento, el acceso a la información y los servicios públicos en línea, el derecho a relacionarse con los poderes públicos por medios electrónicos y la transparencia administrativa, entre otros.

Incluso, se ha afirmado el carácter de derecho fundamental que reviste el acceso a estas tecnologías, concretamente, el derecho de acceso a la Internet o red de redes. En tal sentido, el Consejo Constitucional de la República Francesa, en la sentencia No. 2009-580 DC de 10 de junio de 2009, reputó como un derecho básico el acceso a Internet, al desprenderlo, directamente, del artículo 11 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Lo anterior, al sostener lo siguiente: “Considerando que de conformidad con el artículo 11 de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789: «La libre comunicación de pensamientos y opiniones es uno de los derechos más valiosos del hombre: cualquier ciudadano podrá, por consiguiente, hablar, escribir, imprimir libremente, siempre y cuando responda del abuso de esta libertad en los casos determinados por la ley»; que en el estado actual de los medios de comunicación y con respecto al desarrollo generalizado de los servicios de comunicación pública en línea así como a la importancia que tienen estos servicios para la participación en la vida democrática y la expresión de ideas y opiniones, este derecho implica la libertad de acceder a estos servicios; (…)” (el resaltado no pertenece al original).

En este contexto de la sociedad de la información o del conocimiento, se impone a los poderes públicos, en beneficio de los administrados, promover y garantizar, en forma universal, el acceso a estas nuevas tecnologías. Partiendo de lo expuesto, concluye este Tribunal Constitucional que el retardo verificado en la apertura del mercado de las telecomunicaciones ha quebrantado no solo el derecho consagrado en el artículo 41 de la Constitución Política sino que, además, ha incidido en el ejercicio y disfrute de otros derechos fundamentales como la libertad de elección de los consumidores consagrada en el artículo 46, párrafo in fine, constitucional, el derecho de acceso a las nuevas tecnologías de la información, el derecho a la igualdad y la erradicación de la brecha digital (info-exclusión) –artículo 33 constitucional-, el derecho de acceder a la internet por la interfase que elija el consumidor o usuario y la libertad empresarial y de comercio”.

Con base en los antecedentes supracitados, se colige la existencia de un derecho fundamental a las telecomunicaciones, que comprende las comunicaciones por cualesquiera medios tecnológicos, esto es telegramas, servicio de radioaficionados, internet, telefonía fija y celular, entre otros. Se trata de un derecho que, a su vez, constituye presupuesto para el desarrollo de diversas dimensiones de la vida del ser humano en sociedad. Así, las telecomunicaciones, en general, promueven la participación democrática, el control ciudadano, la educación, la libertad de expresión y pensamiento, el acceso a la información y los servicios públicos, el derecho a relacionarse con los poderes públicos por medios electrónicos y la transparencia administrativa, el libre desarrollo de la personalidad, entre otros. Asimismo, las telecomunicaciones son básicas para garantizar el derecho al desarrollo de los pueblos, el cual demanda una sólida infraestructura en materia de telecomunicaciones, que permita la comunicación en todo el territorio nacional, factor fundamental del desarrollo económico del país.

En este contexto, a nivel internacional se han suscrito varios instrumentos, como la Declaración del Milenio del 2000 (aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en la 8ª sesión plenaria del 8 de septiembre de 2000), en cuyo punto III.20 in fine se estatuyen compromisos de todos los Estados Miembros de implementar políticas publicas concretas para preparar los fundamentos de una Sociedad de la Información, y la Declaración de Principios Ginebra 2003 "Construir la Sociedad de la Información: un desafío global para el nuevo milenio" (Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información cuya celebración se aprobó por Resolución 56/183 del 21 de diciembre de 2001 de la Asamblea General de las Naciones Unidas), que establece como uno de los principios fundamentales para lograr una Sociedad de la Información inclusiva e integradora, que los países se comprometan a garantizar oportunidades que redunden en beneficios para todos, para lo que las partes deberán colaborar para ampliar el acceso a la infraestructura, las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Igualmente, se estipula en el apartado B) de esta última Declaración que todos los países miembros de la Organización de las Nacional Unidas, que la infraestructura de telecomunicaciones es un elemento básico para cumplir con las obligaciones internacionales sobre acceso a las telecomunicaciones. En el logro de este objetivo, existe la obligación de una actuación de cooperación y asociación entre todas las partes interesadas, toda vez que los gobiernos, al igual que el sector privado, la sociedad civil, las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales, tienen una función y una responsabilidad importantes en el desarrollo de la Sociedad de la Información. En consecuencia, los gobiernos deben procurar el acceso universal, ubicuo, equitativo y asequible a la infraestructura y los servicios de las TIC. De esta manera, el derecho a las telecomunicaciones se reconoce hoy como un derecho fundamental y, como tal, las autoridades nacionales y locales deben realizar las acciones necesarias para que este se pueda desarrollar correctamente.

Esto implica el deber de coordinación de las entidades públicas con vocación nacional con las de vocación local o municipal, para que de manera fundada y acorde a lo estipulado en el ordenamiento jurídico, se potencie el derecho humano a las telecomunicaciones, contra lo que atenta cualesquiera resoluciones contrarias al ordenamiento jurídico o carentes de sustento técnico. Se debe entonces procurar una relación armoniosa entre las potestades de las diversas entidades públicas que juegan un papel clave en el desarrollo de las telecomunicaciones, como sucede en este caso que se trata de la telefonía celular y los servicios de internet que a través de la misma se pueden desarrollar. Resulta contrario a este derecho fundamental, tanto denegar la construcción de la infraestructura requerida para la telefonía celular sin mayor fundamento o con bases carentes de sustento técnico (vgr., de acuerdo con el criterio científico mayoritario actual se han descartado daños a la salud por la instalación de torres para la telefonía celular), como pretender que los gobiernos locales no puedan objetar los criterios de ubicación de torres de telecomunicación cuando está de por medio la salvaguarda de otros bienes relevantes, tales como áreas de protección de ríos, monumentos públicos, áreas protegidas por mantos acuíferos vulnerables, entre otros. En este último caso, las partes deben coordinar entre sí a fin de llegar a una resolución razonable que optimice tanto el derecho a la telecomunicación como los derechos locales relevantes.

VI.A mayor abundamiento sobre la construcción de las torres de telecomunicaciones, el Decreto Ejecutivo número 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT “Normas Estándares y Competencias de las Entidades Públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la Instalación o Ampliación de Redes de Telecomunicaciones”, en el artículo 10 regula que será competencia exclusiva de las municipalidades el otorgamiento de los certificados de uso de suelo, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. Asimismo, el inciso 2 establece como competencia exclusiva de las municipalidades autorizar las licencias constructivas, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones.

En ambos casos, cuando el Plan Regulador y la reglamentación local no contemplan tales materias, las licencias constructivas se adecuarán a lo establecido en los artículos 4, 5, 6 y 11 de dicho decreto ejecutivo. El numeral 4 se refiere a la integración de la normas, el artículo 5 destaca la declaratoria de interés público estatuida en el numeral 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, el ordinal 6 define lo que es una red pública de telecomunicaciones, y el 11 determina ciertos principios para el otorgamiento de usos de suelo y permisos de construcción, entre los que destaca que las municipalidades favorecerán el establecimiento, ampliación, renovación y operación de la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. De lo anterior se colige que el mismo Poder Ejecutivo aceptó que en materia de construcción de torres para operar la telefonía móvil, si bien existe un interés nacional, igualmente hay otro de carácter local, lo que lógicamente obliga al respeto a lo estatuido en la reglamentación urbanística municipal, y, por ende, a lo establecido en la Ley de Planificación Urbana, máxime que en virtud del principio de legalidad el citado decreto debe aplicarse de manera conforme con dicha normativa de rango superior.

No puede considerarse que el tema en cuestión sea únicamente de interés nacional. No negamos que las telecomunicaciones revistan interés nacional, pero esto no excluye que también tengan una dimensión cantonal que es evidente y merece tutela. Un ejemplo de esto constituye el interés que pueden tener las comunidades en establecer los requisitos de ubicación de torres o exigir medidas para preservar la belleza escénica. Sobre este último punto, en la sentencia número 2003-006324 de las 8:30 horas del 4 de julio de 2003, este Tribunal indicó:

“IV.- Sobre la afectación de la belleza escénica del valle de Orosi. La belleza escénica de un sitio natural está protegida por el derecho de la Constitución como parte del derecho fundamental a un ambiente sano, reconocido tanto por los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, y desarrollado por la legislación ordinaria, concretamente por la Ley Orgánica del Ambiente en sus artículos 71 y 72 que establecen:

“Artículo 71.- Contaminación visual. Se considerarán contaminación visual, las acciones, obras o instalaciones que sobrepasen, en perjuicio temporal o permanente del paisaje, los límites máximos admisibles por las normas técnicas establecidas o que se emitan en el futuro.” “Artículo 72.- Conservación del paisaje. La autoridad competente promoverá que los sectores públicos y privados participen en la conservación del paisaje. Cuando para realizar una obra se necesite afectarlo, el paisaje resultante deberá ser por lo menos, de calidad igual que el anterior.” La protección de las bellezas escénicas es un valor dogmático de nuestra Constitución, cualquiera que sea el fundamento que se le quiera dar a esa protección, ya sea por el valor turístico que tiene el sitio y consecuentemente por el potencial económico de esta industria; ya fuera por su mero valor estético o por la simple necesidad de tener lugares donde las personas podamos disfrutar de un paisaje bello y natural sin que la irrupción abrupta de un elemento que desentona fuertemente con el medio y nos distraiga de nuestro descanso; o de todas ellas juntas, este Tribunal debe otorgar la protección. Este Tribunal no cree que la protección de las bellezas escénicas impida el desarrollo económico, estos dos valores son igualmente constitucionales y pueden convivir, sin que ninguno de ellos se haga en detrimento del otro”.

En adición, debe reiterarse que el hecho de que ese tipo de uso de suelo no esté contemplado en el listado de usos prohibidos del Reglamento de Zonificación de Goicoechea, no significa que esté permitido, toda vez que tampoco está incluido en el listado de usos permitidos y ambos listados revisten carácter taxativo. Una interpretación contraria, como pretende la municipalidad accionada, implicaría que el listado de usos permitidos sería infinito, pues comprendería todo lo no expresamente prohibido.

VII. SOBRE LA PROTECCIÓN COORDINADA A LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES A LA PARTICIPACIÓN Y A LAS TELECOMUNICACIONES

Conforme se ha explicado en los considerandos anteriores, reconocemos y subrayamos la relevancia jurídica tanto del derecho fundamental a las telecomunicaciones, como del derecho constitucional al gobierno participativo. De un lado, se reconoce la importancia de las telecomunicaciones para el desarrollo de la sociedad y el desenvolvimiento personal de los ciudadanos; del otro, la ubicación de torres para la telefonía celular afecta también intereses comunales, jurídicamente relevantes. En consecuencia, el mecanismo de la consulta estatuido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana debe respetarse pues constituye una manifestación del derecho constitucional al gobierno participativo; empero, tal mecanismo no puede derivar en un estancamiento del desarrollo de las telecomunicaciones y, con ello, en una lesión al derecho fundamental a ese servicio, como ocurriría si en el ámbito municipal se tomasen decisiones carentes de fundamento técnico.

VIII. SOBRE EL REGLAMENTO GENERAL PARA LICENCIAS MUNICIPALES EN TELECOMUNICACIONES DE LA MUNICIPALIDAD DE GOICOECHEA

Aunque el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea no fue utilizado para fundamentar el certificado de uso de suelo relativo al permiso de construcción número UN 1471-2010, toda vez que este fue otorgado el 17 de noviembre de 2010 y la citada normativa fue aprobada en el artículo 24 de la sesión ordinaria del Concejo Municipal de Goicoechea número 19-2011 de 9 de mayo de 2011, resulta conveniente clarificar la naturaleza jurídica de ese instrumento normativo a los efectos de precisar el contenido de la parte dispositiva de este pronunciamiento. El reglamento en mención regula procedimientos para optar por Licencias Municipales de Construcción y la Licencia Comercial de funcionamiento en telecomunicaciones, así como las condiciones de ubicación, construcción e instalación de las obras constructivas de telecomunicaciones. De esta manera, el citado Reglamento norma, entre otros aspectos, la zonificación de las torres de telecomunicaciones en el cantón de Goicoechea.

Así, como se indicó supra, un Plan Regulador está compuesto por varios reglamentos que lo desarrollan, tales como el de Construcciones o el de Zonificación. La aprobación de estos últimos demanda el mismo procedimiento establecido para el Plan Regulador. Ahora bien, una vez analizado el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea, concluimos que tal normativa contiene elementos que son propios de un Reglamento de Construcción o de uno de Zonificación. Por ejemplo: en el artículo 11 se indica que: "Los espacios donde se pretendan ubicar e instalar las Obras Constructivas tendrán unas dimensiones mínimas de frente y de fondo equivalente al 20% de la altura de la torre medida desde el centro de la base de la torre hasta el final de la torre sin incluir el parrayo (ej, Torre de 30 metros de altura dimensión mínima de 6 metros de frente por 6 metros de fondo, Torre de 45 metros de altura dimensión mínima de 9 metros de frente por 9 metros de fondo, Torre de 60 metros de altura dimensión mínima de 12 metros de frente por 12 metros de fondo), y el espacio en que se edifiquen deberán tener acceso a la vía publica", de manera evidente este artículo no solo establece las condiciones de los espacios donde se instalaran las torres, sino, además, la dimensión de estas.

Continúa el ordinal de cita señalando que el espacio será exclusivo y privativo de las torres, por lo que prohíbe cualquier otra obra de construcción. El numeral siguiente, sea el 12, acota que: "Se deberá mantener una franja de amortiguamiento alrededor de una Obra Constructiva del diez por ciento (10%) de la altura de la torre de telecomunicaciones, medida desde el centro de la base de la misma. Se prohíbe que la antena o estructura se coloque adyacente a la colindancia del espacio en cuestión, esto como una medida de seguridad para las construcciones aledañas, debiendo facilitarse en todo momento el transito del personal necesario para la conservación y mantenimiento del inmueble en que se ubiquen". Continúa el reglamento estableciendo requisitos para la construcción de las torres. Bajo esta misma línea, indica en el artículo 14 que: "No se permitirán construcciones e instalación de obras constructivas a las que se refiere este Reglamento, en un radio de 150 metros alrededor de los centros educativos, públicos o privados, en un radio de 100 metros alrededor de los centros de recreación, sobre las casas de habitación, en los patios traseros de las casas o de empresas, en áreas de protección de nacientes de agua y de ríos, monumentos públicos, inmuebles declarados patrimonio histórico y en general todos aquellos que gocen de protección especial conforme a la Ley No. 7555 y su Reglamento (...)".

Por su parte, el ordinal 17 estatuye que: "La construcción de las edificaciones a las que se refiere este Reglamento, deberá hacerse de forma mimetizada o camuflada, de tal suerte que no se afecte el paisaje urbano ahí definido y tampoco se le contamine visualmente". Uno de los aspectos del Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea en que se evidencian cuestiones propias de un Reglamento de Construcciones, consiste en los ordinales 24, que establece los requisitos para la obtención de Licencia de Construcción, y 25, que regula los casos en que la Municipalidad no los dará, entre los que incluye el que la altura de la torre sea menor a 30 metros o no sobrepase la altura máxima establecida por la Dirección General de Aviación Civil. Asimismo, el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea contempla cuestiones típicas de un reglamento de zonificación, como lo relativo al certificado de uso de suelo.

En efecto, el artículo 10 establece los requisitos para la obtención de un certificado de uso de suelo y el párrafo sexto del numeral 11 indica, además, que las torres se deberán ubicar de preferencia en las Zonas Industriales, definidas por el plan regulador. Se evidencia, de esta manera, que el Concejo Municipal de Goicoechea emitió un reglamento que reguló aspectos propios de los reglamentos que conforman un Plan Regulador, sin realizar para ello previamente el procedimiento establecido en la Ley de Planificación Urbana, lo que incluye otorgar la audiencia prevista en el numeral 17 de la citada Ley. Es decir, la naturaleza jurídica del reglamento en cuestión implica que para su aprobación resulta inviable el procedimiento fijado en el artículo 43 del Código Municipal, que está dirigido a reglamentaciones municipales externas no referidas al desarrollo urbano y describe un procedimiento totalmente distinto al de la Ley de Planificación Urbana, pues en lugar de una audiencia pública no vinculante, convocada por medio del Diario Oficial, con indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto y las observaciones verbales o escritas de los vecinos (todo ello con antelación no menor de quince días hábiles y como dispone la indicada ley), lo que estatuye es otro tipo de consulta pública no vinculante, que no demanda la celebración de una audiencia, sino que se limita a conferir un plazo de diez días para que los munícipes se pronuncien respecto del proyecto publicado en La Gaceta; es decir, se trata de una consulta en el que el tipo de participación difiere porque no se da la interacción en tiempo real propia de una audiencia.

IX. SOBRE EL DIMENSIONAMIENTO DE LOS EFECTOS DE ESTA SENTENCIA

Ahora bien, una vez establecido que se incumplió el requerimiento de la audiencia en cuestión, lo que implica una omisión contraria al derecho constitucional de los munícipes a participar en el gobierno municipal y al principio de legalidad, conviene revisar si con base en las circunstancias particulares del caso concreto, resulta viable dimensionar los efectos de una sentencia estimativa, posibilidad que haya sustento normativo de acuerdo con una interpretación integral de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. De un lado, el artículo 91 de ese cuerpo normativo regula el dimensionamiento de los efectos de las sentencias en acciones de inconstitucionalidad para evitar que graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales; de otro, el ordinal 13 de dicha ley estatuye que la jurisprudencia constitucional es vinculante erga omnes, salvo para sí misma. Así las cosas, la misma ratio iuris que sustenta el dimensionamiento contemplado en el numeral 91 mencionado, resulta de aplicación en materia de amparo, pues en virtud del mencionado efecto erga omnes, igualmente una sentencia en ese tipo de proceso de constitucionalidad puede generar consecuencias prácticas aún más perjudiciales que las derivadas de la inconstitucionalidad detectada.

Por lo demás, el dimensionamiento de los efectos de las sentencias en asuntos de constitucionalidad constituye un instrumento normal y absolutamente aceptado en el derecho constitucionalidad moderno, incluso aplicado por la jurisprudencia constitucional alemana desde principios de los años 50. Consiguientemente, con el propósito de resolver sobre el dimensionamiento, conviene destacar los siguientes puntos. Primeramente, el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos estableció la declaratoria de interés público del establecimiento, instalación, ampliación, renovación y operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. De esa norma se colige la obligación de la Administración Pública, que obviamente comprende a los Gobiernos Municipales, de procurar que se den las condiciones óptimas para que los proveedores de servicios de telecomunicaciones puedan desarrollar sus actividades en un plano de igualdad y con la mayor eficiencia posible.

De otro lado, a la fecha y conforme al conocimiento científico actual, lo cual es susceptible de cambios en el futuro, la potencia generada por las antenas de estaciones base de telefonía móvil es demasiado baja para producir riesgos para la salud y a la fecha no constituye un riesgo ambiental, como ya lo ha establecido esta Sala en las sentencias números 2011-05516 de las 12:31 horas de 29 de abril de 2011, 2011-008316 de las 11:44 horas del 24 de junio de 2011 y 2003-03419 de las 15:54 horas del 24 de abril de 2003. En adición, no existe prueba técnica agregada al recurso que acredite ningún tipo de amenaza inminente a la salud como consecuencia de la construcción de la torre en cuestión. Así las cosas, estos elementos son suficientes para que de haberse declarado con lugar este amparo, como estimamos se debió haber hecho, se hubieran dimensionado los efectos de la sentencia estimativa, en el sentido que el permiso de construcción número UN 1471-2010 y el certificado de uso correspondiente hubieran mantenido su validez a fin de preservar el derecho fundamental a las telecomunicaciones de la población; empero, para salvaguardar el derecho constitucional al gobierno participativo, se hubiera ordenado a la Municipalidad de Goicoechea que a partir de la notificación del voto, de previo a la emisión de más certificados de uso de suelo atinentes a la edificación de torres para la telefonía celular, cumplir de inmediato el procedimiento estatuido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, es decir, la aplicación del Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de esa municipalidad hubiera quedado en suspenso hasta tanto no se hubiera acatado el procedimiento del numeral 17 de la Ley de Planificación Urbana.

Gilberth Armijo S. Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.