Res. 15763-2011 Sala ConstitucionalRes. 15763-2011 Sala Constitucional

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencia clave Sentencias Relacionadas Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: MUNICIPALIDAD Subtemas:

INFRAESTRUCTURA Y CONDICIONES.

015763-11. MUNICIPALIDAD. EL TEMA DE TELECOMUNICACIONES ES DE INTERÉS NACIONAL Y LAS MUNICIPALIDADES NO PUEDEN OBSTRUIR O RETARDAR LA CONSTRUCCIÓN DE TORRES ELECTROMAGNÉTICAS “(…) VII.- CASO CONCRETO. En mérito de todo lo expuesto, este Tribunal Constitucional concluye que el otorgamiento de una licencia municipal de construcción de una torre o antena de telecomunicaciones o el otorgamiento de un certificado de uso de suelo de acuerdo con la zonificación existente, no suponen una modificación o reforma del Plan Regulador o de la zonificación establecida en los reglamentos de desarrollo urbano que forman parte del primero. Dado que el carácter estratégico y primordial de las telecomunicaciones para el desarrollo social y económico, su declarado interés público nacional y la normativa habilitan a las corporaciones municipales para otorgar certificados de uso de suelo y, con fundamento en éstos y otros requisitos, licencias de construcción de infraestructura de telecomunicaciones, sin necesidad de modificar o reformar los Planes Reguladores y Reglamentos municipales previos que forman parte del primero. (…)” VCG08/2020 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA Tema: Acceso universal a las telecomunicaciones Subtemas:

NO APLICA.

PRINCIPIO DE ACCESO UNIVERSAL A LAS TELECOMUNICACIONES “(…) V.- IMPORTANCIA, INTERÉS PÚBLICO Y VOCACIÓN NACIONAL DE LA INFRAESTRUCTURA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL E INFRACONSTITUCIONAL. A partir de un análisis sistemático del ordenamiento jurídico constitucional e infraconstitucional vigente, es factible concluir que la infraestructura, en materia de telecomunicaciones, tiene una relevancia que excede la esfera de lo local o cantonal, asumiendo un claro interés público y, desde luego, erigiéndose como una cuestión que atañe a la órbita de lo nacional con, incluso, proyecciones en el terreno del Derecho Internacional Público al suponer su desarrollo el cumplimiento de una serie de obligaciones internacionales asumidas previamente por el Estado costarricense. En primer término, como lo ha indicado este Tribunal Constitucional, el tema de las telecomunicaciones tiene gran relevancia constitucional, tanto que en el artículo 121, inciso 14), subinciso c), de la Constitución se indica que los “servicios inalámbricos” o el espectro electromagnético forma parte del dominio público constitucional y concretamente es un bien propio de la Nación, siendo que no puede ser desafectado o salir del dominio del Estado. La Ley General de Telecomunicaciones No. 8642 de 4 de junio de 2008 –en adelante LGT-, al enunciar los principios rectores en este sector, indica en su artículo 3°, inciso i), que debe haber una “optimización de los recursos escasos”, destacando que la utilización de las infraestructuras de telecomunicaciones debe ser “(…) objetiva, oportuna, transparente, no discriminatoria y eficiente, con el doble objetivo de asegurar una competencia efectiva, así como la expansión y mejora de las redes y servicios”. Precisamente, la optimización, utilización ponderada, expansión y mejora de la infraestructura y redes en materia de telecomunicaciones, obedece a los fines manifiestos de ese cuerpo normativo, tales como los de asegurar la aplicación de los principios de acceso universal, eficiencia, igualdad, continuidad, calidad, mayor y mejor cobertura y solidaridad en las telecomunicaciones (artículo 2° LGT). De otra parte, el artículo 32, inciso d), LGT establece con claridad meridiana que el objetivo del acceso y servicio universales y de la solidaridad, se logra, entre otros medios, a través del “desarrollo de la infraestructura”, dado que, sólo con una infraestructura robusta y plenamente desarrollada logra reducir la brecha digital, disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento, la conectividad y la disponibilidad de dispositivos de acceso y servicios de banda ancha. Por su parte la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1993, en su artículo 74, modificado por la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones No. 8660 de 8 de agosto de 2008, hizo una declaratoria de interés público de la infraestructura y las redes en telecomunicaciones al preceptuar lo siguiente: “Considérase una actividad de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos”. Tal declaratoria tiene grandes repercusiones, por cuanto, se reconoce, por ley, que el tema de la infraestructura en la materia reviste un claro e inequívoco interés público o general que trasciende la esfera de lo local o regional a lo interno del país, para proyectarse en el ámbito nacional e internacional, al permitirle al Estado costarricense cumplir, de buena fe, una serie de obligaciones y compromisos asumidos en el contexto del Derecho Internacional Público. Cabe advertir que el interés público es definido por el artículo 113, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública de 1978 “como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados”, por su parte, el párrafo 2 del numeral citado de la LGAP de 1978 dispone, claramente, que “El interés público prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto”. Una consecuencia de lo anterior es que los intereses de cualquier ente público descentralizado costarricense, como podrían ser las municipalidades, no puede anteponerse al claro interés público de la infraestructura en telecomunicaciones así declarado, expresamente, por el legislador nacional a través de una ley que manifiesta la voluntad general (artículos 105 y 121, inciso 1°, de la Constitución), el que debe prevalecer sobre los intereses de carácter local, dado que, la autonomía municipal no le permite a los ayuntamientos sustraerse de lo que ha sido declarado como un interés de carácter nacional, de lo contrario se pervierte la autonomía territorial transformando a los municipios en micro estados, abstraídos de la dirección intersubjetiva o tutela que pueda ejercer el Estado, a través de los órganos constitucionales, mediante la emisión de leyes válidas y eficaces, la celebración de convenios y tratados internacionales por el Poder Ejecutivo y aprobados por la Asamblea Legislativa (artículos 7°, 121, inciso 4°, y 140, inciso 10°, de la Constitución Política). La declaratoria de interés público efectuada por el artículo 74 de la Ley de la ARESEP, tiene, a su vez, asidero constitucional suficiente y legítimo en el numeral 45, párrafo 1°, de la Constitución Política, al establecer el principio de la intangibilidad relativa del patrimonio, al admitir la figura de la expropiación “por interés público legalmente comprobado”. Una segunda consecuencia que se extrae de la declaratoria de interés público, es que el tema de construcción, ampliación o desarrollo y mejora de la infraestructura en materia de telecomunicaciones tiene una clara e inequívoca vocación nacional. De modo que es el Estado y sus órganos los que asumen la rectoría y dirección en la materia a la que deben someterse todos los entes públicos menores para lograr objetivos como el acceso y servicios universales, la reducción de la brecha digital por razones de solidaridad, la interconexión y conectividad necesarias que le permitan a todos los costarricenses, independientemente de la localidad, distrito, cantón o región donde habiten, gozar de los beneficios y ventajas de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El legislador nacional, lejos de “localizar” el tema de la infraestructura en telecomunicaciones lo nacionalizó expresa e inequívocamente. Reflejo de lo anterior, son la creación del “Sector Telecomunicaciones” previsto por el artículo 38 de la citada Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, al disponer lo siguiente: “Créase el Sector de Telecomunicaciones, dentro del marco de sectorización del Estado. Estará constituido por la Administración Pública, tanto la centralizada como la descentralizada, así como por las empresas públicas que desarrollen funciones o actividades relacionadas con las telecomunicaciones” a tenor de esta norma el sector de las telecomunicaciones tiene un carácter transversal y, por ende, nacional, por cuanto, incluye a todo el universo de los entes públicos, incluidos, los descentralizados territorialmente como las municipalidades. Es así, como los ayuntamientos no pueden sustraerse de tal sector. El carácter nacional de las telecomunicaciones, en general, y, particularmente, de su infraestructura queda más patente al considerar el artículo 39 de la Ley citada, en cuanto establece que el “rector” del sector lo será el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, al que le corresponde, en ejercicio de una función general de dirección intersubjetiva o tutela administrativa, entre otras, las siguientes: “a) Formular las políticas para el uso y desarrollo de las telecomunicaciones”; “b) Coordinar (…) la elaboración del Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones (…)”; “c) Velar por que las políticas del Sector sean ejecutadas por las entidades públicas y privadas que participan en el Sector Telecomunicaciones”; “e) Dictar el Plan nacional de telecomunicaciones, así como los reglamentos ejecutivos que correspondan”; “h) Coordinar las políticas de desarrollo de las telecomunicaciones con otras políticas públicas destinadas a promover la sociedad de la información” e “i) Velar por el cumplimiento de la normativa ambiental nacional aplicable y el desarrollo sostenible de las telecomunicaciones en armonía con la naturaleza”. Por último, el carácter evidentemente nacional de las telecomunicaciones y sus diversos componentes, queda de manifiesto, cuando el artículo 40 de la Ley precitada regula el “Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones”, el cual es definido en el párrafo 1° de ese numeral como “(…) el instrumento de planificación y orientación general del Sector y define las metas, los objetivos y las prioridades de éste”. El legislador optó, entonces, por planificar a nivel nacional y no meramente local o regional el tema de las telecomunicaciones. De otra parte, la naturaleza nacional de las telecomunicaciones queda reforzada al crearse la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), a la que le corresponde una serie de competencias de inequívoca índole nacional, así, conforme a los artículos 59 y 60 de la Ley de Creación de la ARESEP, le corresponde “(…) regular, aplicar, vigilar y controlar el ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones (…)” para todo lo cual “actuará en concordancia con las políticas del Sector, lo establecido en el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, la Ley general de telecomunicaciones, las disposiciones establecidas en esta Ley y las demás disposiciones legales y reglamentarias que resulten aplicables”. El “Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones” 2009-2014, por su parte, establece que “Para avanzar en el aprovechamiento de los beneficios de la Sociedad de Información y Conocimiento, el país debe hacer un esfuerzo importante de inversión en el desarrollo de infraestructura de telecomunicaciones de manera que permita contar con más y mejores servicios de telecomunicaciones para todos los sectores de la población. En este sentido, el desarrollo de la infraestructura en ese sector constituye una condición necesaria e indispensable a la que deberá brindarse una prioridad especial en cualquier proyecto país en materia de TIC (…)” y luego especifica que para lograr el desarrollo de la infraestructura nacional de telecomunicación deberá atender los siguientes lineamientos: “a.1 Tomar las medidas necesarias para garantizar que el país cuente con una infraestructura moderna de telecomunicaciones, y al mismo tiempo asegurar la prestación de servicios de calidad y la generación de aplicaciones de valor agregado, permitiendo la convergencia, la interoperabilidad entre los sistemas, la incorporación de tecnologías de avanzada y la seguridad en las comunicaciones” y “a.6 Garantizar el desarrollo de una infraestructura que permita llevar los servicios de telecomunicaciones a todos los habitantes del país, cumpliendo con los objetivos y metas de acceso universal, servicio universal y solidaridad (…)”. Se trata, entonces, de un plan que, por disposición expresa de ley, vincula u obliga, entre otros, a los entes municipales y que les conmina a contar con una infraestructura de telecomunicaciones, robusta, moderna, óptima, adecuada y desarrollada para disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El logro de esta meta u objetivo, se verá, necesariamente, frustrado si cada corporación territorial, en un tema de clara vocación nacional, pretende establecer su propia orientación y requerimientos, por sobre la legislación nacional y los instrumentos del Derecho Internacional Público que obligan a todos los entes que conforman el Estado en sentido amplio. (…)” VCG08/2020 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto salvado Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: MUNICIPALIDAD Subtemas:

INFRAESTRUCTURA Y CONDICIONES.

VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO, CRUZ Y RUEDA CON REDACCIÓN DEL ÚLTIMO. Con todo respeto, nos separamos del criterio de mayoría y declaramos con lugar el recurso, por las siguientes consideraciones. En este caso, de las pruebas que constan en autos, se tiene por probado que en la Municipalidad de Goicoechea se tramita el expediente administrativo número 1471-2010, promovido por Compañía Las Torres de Costa Rica S.A., que corresponde a un Proyecto Constructivo de Antena de Comunicaciones para Telefonía Móvil en la Urbanización Montelimar, Calle Blancos, Goicoechea, en el cual el Alcalde de Goicoechea otorgó el permiso de construcción número UN 1471-2010 a la Compañía Las Torres DCR S.A. del 17 de noviembre de 2010 relativo a la instalación de una torre que serviría de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas, lo anterior a pesar de que el Reglamento de Zonificación de la Municipalidad de Goicoechea, publicado en el Alcance número 23 de la Gaceta número 65 del 31 de marzo de 2000, no contempla expresamente el uso de suelo para la instalación de torres que servirán de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas. Varios son los aspectos relevantes que se deben tomar en consideración:

I.- SOBRE LA PLANIFICACIÓN URBANA Y EL DERECHO A AUDIENCIA. En relación con este tema, en la sentencia número 05575-2007 de las 15:24 horas del 25 de abril de 2007, esta Sala resolvió lo siguiente:

“V.- PLANIFICACIÓN URBANA. Este Tribunal en reiteradas ocasiones ha indicado que, en consonancia con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, la Ley de Planificación Urbana número 4240 de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho establece que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, lo cual ha sido plasmado en los artículos 15 y 19 de dicha ley. En ese sentido, en la sentencia número 1993-6706, de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, la Sala indicó:

"II).- La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana (# 4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes # 6575 de 27 de abril de 1981 y # 6595 de 6 de agosto de ese mismo año), específicamente en los artículos 15 y 19 (…)”.

De manera que es a los entes municipales a los que corresponde asumir la planificación urbana local por medio de la promulgación de los respectivos planes reguladores, haciendo efectiva la normativa que al efecto dicte el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución encargada de la planificación urbana a nivel nacional. Esto último con la aclaración de que la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva; sin embargo, ha dicho la Sala que lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia. Ha estimado la Sala que tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175. En ese contexto, la planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo. Sobre la naturaleza jurídica de los planes reguladores, el criterio sostenido por esta Sala es que en razón de su contenido y de su eficacia u obligatoriedad general, debe estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, en vista de que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón. Asimismo, atendiendo al procedimiento de formación de estas regulaciones, se ha considerado que se constituye en manifestación de la democracia directa, en razón de que son elaborados y aprobados por las respectivas municipalidades, las que encuentran su razón de ser, precisamente en su conformación, esto es, por los munícipes o vecinos, en una circunscripción territorial determinada –cantón-, para la " administración de los intereses y servicios locales " (artículos 169 de la Constitución Política y 1° del Código Municipal).

VI.- PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN O MODIFICACIÓN DE UN PLAN REGULADOR. Para la aprobación o la modificación de los planes reguladores, se requiere –como requisito esencial e ineludible la celebración de una audiencia oral y pública de los munícipes y población en general que tenga intereses en esa regulación, en los términos previstos en el artículo 19 (sic) de la Ley de Planificación Urbana, elemento que legitima la normativa adoptada. Asimismo, el Plan se adopta mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los entes municipales. Con lo cual, es claro que no es contrario al artículo 45 de la Constitución Política el que los planes reguladores y regulaciones reglamentarias –con que se acompañan y lo conforman– establezcan regulaciones en torno al uso del suelo. De ahí que la Sala no ha encontrado objeciones a la legitimidad de los planes reguladores para imponer limitaciones al derecho de propiedad, bajo la consideración de que, como el resto de los derechos (incluyendo la libertad de comercio), su ejercicio no es ilimitado, por lo que, en su condición de ordenamientos territoriales, pueden imponer limitaciones de interés social a la propiedad, en este caso sustentadas en una regulación de naturaleza urbanística, sin que en tal condición, sean indemnizables, con los únicos límites que los establecidos en el artículo 28 constitucional. Volviendo al tema de la audiencia pública a la que se hizo alusión antes, tiene por objeto permitir el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta directamente y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.” En relación con el antecedente mencionado, se debe aclarar que la audiencia está regulada en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, no en el 19, lo que no afecta, por tratarse de un mero error material, el fondo de la cuestión. Asimismo, en sentencia número 2009-018358 de las 14:31 horas del 2 de diciembre de 2009, este Tribunal se manifestó de la siguiente forma:

“IV.- Sobre la audiencia pública. El artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana establece como primer requisito para la implementación de un Plan Regulador, el convocar a una audiencia pública, específicamente establece que la misma deberá ser convocada por medio del Diario Oficial La Gaceta, debe indicarse lugar fecha y hora en la que la audiencia será realizada, lo que deberá hacerse con mínimo quince días de anticipación, lo anterior claro está, sin desmérito de cualquier otra divulgación adicional que se estime necesaria. La audiencia, lo que busca es que exista transparencia y participación ciudadana en el proceso de la toma de decisión, lo que además posibilita a cualquier ciudadano a oponerse a la iniciativa en discusión. Este Tribunal ya ha tenido la oportunidad de analizar la relevancia que posee la audiencia en cuestión, en ese sentido, en lo que interesa señaló en la sentencia número 2004-12242 de las catorce horas veintiocho minutos del veintinueve de octubre de dos mil cuatro:

“La audiencia pública que en casos como el presente se realiza por parte de los entes municipales, tiene por objeto permitir el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta directamente y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión”.

De lo anterior, se colige que la audiencia en procesos como el que nos ocupa, debe permitir un derecho de acceso a la información, que haya una verdadera participación de los interesados y por último un respecto al derecho de acceso a la justicia, lo que deviene en una oportunidad real para que los vecinos e interesados, conozcan el Plan Regulador con antelación y puedan presentar sus opiniones al respecto.

Ahora bien, procede a continuación analizar si en el procedimiento de tramitación del Plan Regulador para la Fortuna de San Carlos, aprobado por el Concejo de la Corporación de San Carlos, por acuerdo Número 5, Acta Número 56, del veintiséis de setiembre de dos mil cinco, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 107 del cinco de junio de dos mil siete, se respetaron o no los requisitos antes mencionados. En ese sentido, el Alcalde la Municipalidad de San Carlos, indica en el informe rendido a esta Sala: “Para la Convocatoria Públilca, se colocaron con más de ocho días de anticipación panfletos en lugares estratégicos de todo el Distrito de Fortuna, se informó por los medios de comunicación colectiva del Cantón así como por medio de perifono”. Con base a ello, es que este Tribunal estima que sí existió en el caso concreto un lesión al derecho de audiencia, lo anterior por cuanto la ley es clara al esbozar los requisitos por los cuales una audiencia debe ser convocada, en tal sentido tal y como anteriormente se mencionó, el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, acota que la audiencia deberá ser convocada por medio del Diario Oficial, ello sin perjuicio de cualquier otra divulgación adicionar, lo que implica que la utilización de otros métodos como los panfletos o los medios de comunicación colectiva cantonales no puede de ninguna manera sustituir la publicación en el Diario Oficial, la cual constituye un requisito indispensable pues se encuentra legalmente establecido y lo que busca es que todas las personas interesadas en la aprobación del Plan Regulador, sin importar donde se encuentren, puedan enterarse de la realización de la audiencia. En la especie, al manejarse dicha información solamente a nivel cantonal, ello limita el acceso de personas interesadas que por cualquier razón no se encontraran en el Cantón. Aunado a ello, el numeral de cita establece que la convocatoria deberá realizarse con al menos quince días de anticipación, y en este caso las autoridades Municipales reconoce que se hizo con solamente ocho días de anticipación, lo que evidentemente se encuentra fuera de los límites temporales legalmente señalados. De esta manera, es importante además resaltar que las propias autoridades accionadas aceptan que a la convocatoria no acudió la cantidad de personas esperada, lo que estima este Tribunal se puede achacar entre otras posibles razones, a una convocatoria mal realizada.

Aunado a ello, en lo referente a audiencia, se tiene que la misma fue suspendida, y no fue convocada nuevamente con anterioridad a la aprobación del Plan Regulador. Lo que evidentemente lesiona el derecho de audiencia y participación, ya que los interesados del todo no pudieron estar presentes el día de la aprobación del Plan. Estima este Tribunal que si bien es cierto llevan razón las autoridades accionadas al indicar que lo dicho por los participantes de la audiencia no resulta vinculante para la aprobación del Plan Regulador, ello no implica de forma alguna que pueda dispensarse de la audiencia. Ello constituiría sin lugar a dudas una lesión al principio de participación democrática, entendida como la posibilidad para aquellas personas que puedan verse afectadas con la implementación del Plan Regulador o que tengan interés sobre tal decisión, a manifestar desde temprano sus criterios, opiniones, puntos de vista o cuestionamientos sobre la misma, sin tener estas que encontrarse sometidas a formalidades específicas para llegar a ser tomadas en cuenta. Así las cosas, este Tribunal estima que lleva razón el accionante al estimar que la suspensión de la audiencia sin que posteriormente se realizara nuevamente, ìi conlleva una lesión al derecho de participación ciudadana. Aunado a ello, el accionante argumenta que al expositor de la audiencia no se le entendía bien lo que exponía por problemas de sonido, a lo que la parte accionada indica que ello se debió preponderantemente a que el tema a tratar era muy técnico, a lo que esta Sala resalta que parte del derecho de participación también involucra que la información que se dé al administrado debe contener resúmenes no técnicos, que permita a las personas comprender la magnitud de la discusión. Es así, como no pueden alegar las autoridades accionadas que las personas participantes de la audiencia no entendieron su contenido por el alto grado técnico del mismo, toda vez que le corresponde a la Administración asegurarse que la información sea impartida de manera tal que cualquier persona pueda entenderla.

Así las cosas, habiendo concluido este Tribunal que la audiencia establecida en el ordinal 17 de la Ley de Planificación Urbana, no se realizó respetando los cánones establecidos en dicho numeral, se estima que dado a que se está ante un procedimiento legalmente establecido, los actos que se hayan dictado con posterioridad a la audiencia en la aprobación del Plan Regulador de la Fortuna de San Carlos también devienen en ilegítimos, por cuanto tal y como se explicó en el considerando anterior, para que un acto sea válido, el acto que lo antecede debió haberse dictado conforme a la normativa correspondiente. En razón de ello, esta Sala no entrará a pronunciarse sobre el requisito de la viabilidad ambiental que debe otorgar la Secretaría Nacional Ambiental, toda vez que si el requisito previo, sea la audiencia, no fue realizado legítimamente, por ende tampoco lo fue la exigencia ambiental, ni ninguna otra.” Ahora bien, en cuanto a la audiencia, en sentencia número 2011-001054 de las 9:30 horas del 28 de enero de 2011, esta Sala también determinó que “tiene por objeto garantizar el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta, directamente, y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen, simplemente, en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque, ciertamente, tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.” (El subrayado no corresponde al original).

II.- SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD. En el sub examine, el amparado alega que el Alcalde de Goicoechea aprobó el permiso de construcción número UN 1471-2010 del 17 de noviembre de 2010 a la Compañía La Torres DCR S.A. para la instalación de una torre que servirá de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas, a pesar de que el Plan Regulador de dicha Municipalidad, que data del año 2000, no contempla un uso de suelo relativo a la instalación de torres para la telefonía celular. Al respecto, se advierte que la Municipalidad aprobó y publicó el Reglamento de Zonificación del cantón de marras en el Alcance número 23 a La Gaceta número 56 del 31 de marzo de 2000. En síntesis, de lo alegado por el amparado se extrae que su reclamo consiste en que si el mencionado Reglamento de Zonificación no contempla de modo expreso como uso de suelo permitido la construcción de torres de telecomunicación, entonces deviene jurídicamente improcedente que se hubiera otorgado un certificado de uso de suelo a los efectos de la emisión del permiso de construcción número UN 1471-2010, pues ello violentaría el principio de legalidad, contenido en el artículo 11 de la Constitución Política, toda vez que la Administración no puede conceder un permiso que no está expresamente regulado. En la especie, a efectos de emitir el mencionado certificado de uso de suelo, el Reglamento de Zonificación debió haber sido modificado conforme al procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, que incluye, entre otro, el requisito de la audiencia previa a la comunidad. El principio de legalidad significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar sometidos a la ley, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídico, es lo que se conoce como el principio de juridicidad de la Administración, sea que las instituciones públicas solo pueden actuar en la medida en la que se encuentre apoderadas para hacerlo por el mismo ordenamiento y normalmente a texto expreso, en consecuencia solo le es permitido lo que esté constitucionalmente y legalmente autorizado en forma expresa y todo lo que no les esté autorizado, les está vedado. En este caso, el recurrente lleva razón al exponer que al momento de otorgamiento del permiso de construcción supracitado, el Reglamento de Zonificación de la Municipalidad de Goicoechea no contemplaba el uso de suelo para la instalación de torres electromagnéticas para la actividad de la telefonía móvil ni tampoco lo hacía ninguna otra norma. Incluso, se debe advertir que al momento de emisión del certificado de uso de suelo, todavía no estaba vigente el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea, aprobado en el artículo 24 de la Sesión Ordinaria número 19-2011 del 9 de mayo de 2011 y publicado en La Gaceta número 105 del 1º del mes siguiente, que vino a regular tal materia. Por consiguiente, el permiso de construcción otorgado por el Alcalde de la municipalidad recurrida se basó en un certificado de uso de suelo que en realidad no estaba contemplado en la legislación vigente al momento de su emisión, esto es en el mencionado Reglamento de Zonificación de dicho cantón.

III.- SOBRE EL RÉGIMEN MUNICIPAL. En primera instancia, conviene analizar la importancia de los planes reguladores dentro de los ordenamientos locales. El artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana define Plan Regulador como: “El instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas”. Por su parte, el numeral 15 de la citada Ley, establece que conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir. De esta manera, una de las principales competencias que poseen las municipalidades está referida a la planificación y control del desarrollo urbano de los límites jurisdiccionales de su territorio. El Plan Regulador ha sido el principal instrumento técnico y jurídico de que disponen las municipalidades para ejercer aquella competencia. Idealmente, toda municipalidad debería poseer su propio Plan Regulador. La importancia de los Planes Reguladores radica en los beneficios que otorgan, los que según la Dirección de Gestión Municipal del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, son: permite un mejor control por parte de las autoridades locales del territorio del cantón, crea zonificación que disminuye los impactos negativos de muchas actividades, permite un mejor equilibrio entre los intereses privados y los de comunidad, provee seguridad jurídica y confianza al inversionista, relación armónica entre los diversos usos de la tierra, conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas, división adecuada de los terrenos, reservas de espacios para uso público, rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro y seguridad, ornato y salubridad en las construcciones. De lo anterior se colige que un Plan Regulador es ley en sentido material, lo que implica que contiene derechos de los administrados y obligaciones de la Administración. Por otra parte, para poder aplicar de forma correcta un plan regulador, resulta necesaria la existencia de normativa conexa que regule de forma concreta ciertas situaciones, para lo que existen reglamentos de desarrollo de los planes reguladores, entre los que se encuentran: renovación urbana, de construcciones, de mapa oficial, fraccionamiento y urbanización, y zonificación. Los reglamentos de desarrollo de los planes reguladores deben establecer, al menos, los siguientes aspectos: los diferentes usos del suelo dentro del cantón; el acceso de los inmuebles urbanos a las vías públicas; la división del suelo y sus reglas; las áreas que deben destinarse a facilidades comunales y vías públicas; los espacios que deben ser reservados para usos públicos; disponer sobre el ornato, comodidad, salud y seguridad de las construcciones y cualquier otra disposición que requiera el interés comunal. Concretamente, el Reglamento de Zonificación, que otorga los usos de suelo, esto es actos administrativos -en cuanto emanan de una Administración Pública territorial en ejercicio de su potestad administrativa -, de conocimiento -dado que su contenido se limita a dejar constancia de una situación concreta previamente determinada en un plan regulador-, concreto -pues se emite uno por cada inmueble externo - ya que trasciende la esfera de la entidad que lo dicta -, y explícito -porque debe tener siempre un contenido expreso -, mediante el cual, una Municipalidad acredita, única y exclusivamente, el uso que se le puede dar a un determinado inmueble, de acuerdo con la zonificación implantada por ella en su Cantón o la que corresponda, según lo ya indicado. Se trata de una conducta que por su contenido es meramente declarativa, es decir, que por su medio no crea, modifica ni extingue ninguna situación jurídica; antes bien, lo que se hace es dejar constancia de una situación muy específica, en concreto, de cuáles son los usos posibles del terreno, según la normativa vigente en ese momento, pero nada más. Por lo tanto, ese certificado, por sí mismo y aún en el caso en que sea conteste con los deseos del propietario o poseedor del lote o finca que interesa, no produce el efecto jurídico de autorizar automáticamente a ninguna persona para construir una edificación o para ejercer la actividad económica en ese lugar; pues para ello, es necesario que la Municipalidad emitida otro acto diverso, a saber, el respectivo permiso de construcción o que conceda la licencia para el ejercicio de actividades lucrativas. Dicho en otros términos, no es posible afirmar que el certificado de uso de suelo, una vez dictado, genera per se un derecho subjetivo para usar el bien según lo que allí se indique, pues para que ello ocurra el ordenamiento exige la emisión de otro acto concreto, verbigracia un permiso, una licencia o una autorización, sin lo cual -valga agregar-, se mantienen aún los obstáculos legales para el ejercicio de la actividad o del derecho. Por otro lado, en este ámbito, la potestad certificadora de la Municipalidad no admite la utilización de criterios discrecionales por parte del funcionario competente: o el uso está permitido o no lo está, pero es improcedente hacer interpretaciones extensivas para incluir usos que no están expresamente previstos y menos aún integraciones de tipo analógico, ya que ello en el fondo implica una modificación individual de la normativa o los criterios técnicos aplicables. Aunado a ello, según lo indicado en el artículo 74 de la Ley de Construcciones, toda obra relacionada con la construcción deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente y para ello es necesaria la presentación del Certificado de Uso de Suelo, con el objeto de no desnaturalizar los fines dados a la tierra. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, el Reglamento de Zonificación, amén de describir el uso de suelos en sí, debe reglamentar aspectos tales como la localización, altura y área de piso de las edificaciones (inciso b), el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y la cobertura del lote por edificios y estructuras (inciso d) y cualquier otro elemento urbanístico o arquitectónico relativo al uso de la tierra, cuya regulación tenga interés para la comunidad local (inciso g), esto último comprende aspectos relativos al paisajismo. Aparte de lo anterior, muchas municipalidades dictan un Reglamento Municipal de Construcciones, que particulariza las reglas locales que interesen a la seguridad, salubridad y ornato de las estructuras o edificaciones, sin detrimento de las pertinentes de esta ley y de las demás vigentes o aplicables a este ramo, todo de conformidad con lo dispuesto en los numerales 56 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana. A falta de un Reglamento Municipal de Construcciones, rige la Ley de Construcciones y el Reglamento de Construcciones emitido por el INVU, como ya señaló la Sala en los votos números 2153-93 de las 9:21 horas del 21 de mayo de 1993, 1996-4205 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996 y 2004-01923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004. De esta manera, concluimos que para que se pueda otorgar un certificado de uso de suelo, el tipo de edificación correspondiente debe estar expresamente regulado en el respectivo Reglamento de Zonificación. De no ser ese el caso, se requiere reformar dicho reglamento conforme al procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, cuyo inciso 1) regula que se debe convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y la divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer el proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados, todo ello a fin de respetar el derecho a la participación de los munícipes. Contrario a lo que sostiene el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, la instalación de plataformas para la telefonía celular, por su dimensión e impacto escénico, sí son susceptibles de criterios de zonificación, siempre que se dé esto dentro de términos razonables y no se lesione el contenido esencial del derecho fundamental a la comunicación.

IV.- SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA. La participación ciudadana en la producción de normas locales, fue reconocida como principio en la Declaración de Río de 1992. En ese mismo año, la Organización de la Nacional Unidas en la Agenda No. 21 local, declaró indispensable que los gobiernos locales y sus munícipes tuvieran un protagonismo importante para alcanzar la sostenibilidad del ambiente. La participación comunitaria, como mecanismo para alcanzar un desarrollo sostenible, también fue recogida por la Declaración de Estambul que apuesta al fortalecimiento del régimen municipal como expresión de participación democrática. Por su parte, el artículo 9 de la Constitución Política establece, entre otras características, que el Gobierno de la República debe ser participativo, lo que evidentemente se extienden a los gobiernos municipales. En nuestro caso, el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana obliga a convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial tanto antes de implantar un Plan Regulador, como cuando se pretende modificar, suspender o derogar total o parcialmente el referido plan o cualquiera de sus reglamentos. Esta audiencia, propia de la vida en comunidad dentro de un cantón, refleja que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, toda vez que a ellas les incumbe el deber de programarla y efectuarla. No se trata entonces de una mera potestad, sino de una verdadera obligación jurídica a cargo de los gobiernos locales, la cual adquiere relevancia constitucional ya que integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución Política. Ahora bien, en cuanto a su carácter participativo, la propia Constitución Política obliga a ello, pues con la reforma vigente desde el 31 de julio de 2003 al numeral 9 de la Ley Fundamental quedó estatuido que el Gobierno de la República tiene que ser, entre otros aspectos, participativo, lo que implica que el gobierno de turno es un articulador de lo establecido por deliberación popular, cualidad que se extiende al gobierno municipal. En otras palabras, son los ciudadanos quienes tienen una mayor participación en la toma de decisiones políticas, pueden y deben ejercer influencia directa en las decisiones públicas. Este principio, visto como derecho fundamental de participación ciudadana, establece que el pueblo debe estar habilitado para manifestarse por igual en puntos de vista tanto mayoritarios como minoritarios. Así, serán importantes tanto los mecanismos de participación nacionales como el referéndum o plebiscito, como los locales, por ejemplo la audiencia contemplada en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana. En ese sentido, la participación ciudadana es un deber que irremediablemente irradia sobre los gobiernos locales y también haya sustento legal en el artículo 5 del Código Municipal, que obliga a las municipalidades a fomentar la participación activa, consciente y democrática del pueblo en las decisiones del gobierno local. En consecuencia, la audiencia aludida en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana debe respetar todos los parámetros ahí determinados: a) debe ser pública, b) tiene que ser convocada por medio del Diario Oficial, c) la convocatoria debe contener información adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto, d) además del texto del Plan Regulador o su reforma, se deben agregar las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. A lo anterior se tiene que añadir la obligación de las municipalidades de procurar la adecuada comunicación del Plan Regulador o su reforma, para lo cual se deben utilizar medios razonables acordes al presupuesto municipal, lo que implica, a manera de ejemplo, medidas de divulgación que van desde la colocación de la información en el sitio Web de una municipalidad hasta la publicación en un medio de prensa cantonal o nacional. Por lo demás, como indicó esta Sala en el voto número 2009-018358 de las 14:31 horas del 2 de diciembre de 2009, cuando el tema técnico es muy complejo, como sucede en la especie, a fin de garantizar la participación efectiva del munícipe, la Corporación Municipal tiene la obligación de suministrar a los administrados resúmenes no técnicos que les posibiliten comprender la magnitud de la discusión. En el caso concreto, la Municipalidad de Goicoechea no contempla en su Reglamento de Zonificación la construcción de antenas para la telefonía celular, es decir, se trata un uso de suelo nuevo. Por consiguiente, la audiencia indicada se convierte en un elemento indispensable en la formación del acuerdo municipal tendente a la aprobación o modificación de un Plan Regulador, o tal y como se da en este caso específico –otorgamiento de certificados de uso de suelo para telecomunicaciones- de manera que se asegure la efectiva participación de los munícipes, facilitándoles la información requerida con resúmenes de los aspectos técnicos formulados en un lenguaje entendible para el ciudadano común, todo ello dentro de lo razonable, pues tampoco puede convertirse la audiencia en un obstáculo o un recurso para impedir que se dé oportuna resolución a una gestión referida a la aprobación o modificación de un Plan Regulador o uno alguno de los reglamentos que lo componen, como el de zonificación.

V.SOBRE EL DERECHO FUNDAMENTAL A LAS TELECOMUNICACIONES. Al respecto, esta Sala, en sentencia número 2010-010627 de las 8:31 horas del 18 de junio de 2010, señaló lo siguiente.

“IV.- Sobre el fondo.- Del escrito de interposición de este recurso se desprende que el fondo del asunto se concentra en determinar si, en efecto, el Instituto Costarricense de Electricidad le ha negado a la recurrente el servicio de Internet solicitado, y violado con ello no sólo su derecho a la prestación eficiente de los servicios públicos, sino también su derecho a la comunicación y la información. Para proceder con el análisis del caso concreto que se plantea, esta Sala tiene por ciertos los siguientes hechos. Primero, que desde junio del 2009 la recurrente realiza una solicitud a la agencia del ICE recurrida para la instalación del servicio de Internet en su residencia. Reiterando su solicitud, TRES meses después, a saber, el 18 de setiembre del 2009; y presentando una queja ante la Contraloría de Servicios, casi DOS meses después, a saber, el 03 de noviembre del 2009. Segundo, la agencia del ICE recurrida proceder a denegar la solicitud anterior, en un primer momento en agosto del 2009 aduciendo razones de imposibilidad técnica, luego en noviembre del 2009, aduciendo las mismas razones de imposibilidad técnica. Siendo que, el 23 de noviembre del 2009 se le indica a la recurrente, mediante nota, que se procederá a la instalación del servicio, para posteriormente indicarle nuevamente que no es posible brindarle el servicio por razones de una limitante técnica que no permite la instalación del servicio pues lo recomendable es una distancia de 3.5 km y la casa de habitación de la recurrente está a 5.6 km. De todo lo cual se desprende que en efecto, en este caso ha habido una prestación ineficiente de un servicio público, y una violación a los derechos fundamentales de comunicación e información, tal como se explica. A) Sobre el derecho fundamental a que los servicios públicos sean prestados en condiciones de eficiencia, igualdad, continuidad y adaptabilidad.- En reiteradas ocasiones anteriores, este Tribunal Constitucional se ha referido a los principios constitucionales que rigen la prestación de servicios públicos y el derecho fundamental a la prestación eficiente de servicios públicos. Así por ejemplo, la sentencia Nº2003-11382 de las 15:11 hrs. de 7 de octubre de 2003 indicó:

“III.- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE EFICACIA, EFICIENCIA, SIMPLICIDAD Y CELERIDAD DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIÓN ADMINISTRATIVAS. La Constitución Política, en su parte orgánica, recoge o enuncia algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las administraciones públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos -todos de la Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “eficiencia de la administración”). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa. La eficacia como principio supone que la organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, con lo que debe ser ligado a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos alambicados que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos. Este conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular.

IV.- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RECTORES DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. Todos los servicios públicos prestados por las administraciones públicas -incluidos los asistenciales o sociales- están regidos por una serie de principios que deben ser observados y respetados, en todo momento y sin excepción alguna, por los funcionarios públicos encargados de su gestión y prestación. Tales principios constituyen una obligación jurídica de carácter indeclinable impuesta a cualquier ente u órgano administrativo por su eficacia normativa directa e inmediata, toda vez que el bloque o parámetro de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política) al que deben ajustarse en sus actuaciones está integrado, entre otros elementos, por los principios generales del derecho administrativo (artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública). No debe perderse de perspectiva que los Principios Generales del Derecho, tienen el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan, con lo que pueden asumir un rango constitucional si el precepto respecto del cual cumplen tales funciones tiene también esa jerarquía. Como veremos en el considerando subsiguiente nuestro texto fundamental recoge como derecho fundamental de las personas el del buen funcionamiento de los servicios públicos, consecuentemente los principios que informan los servicios públicos en cuanto hacen efectivo tal derecho tienen un rango constitucional. El ordinal 4° de la Ley General de la Administración Pública dispone claramente que “La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios o beneficiarios”. La continuidad supone que la prestación de los servicios no se debe interrumpir, diversos mecanismos jurídicos del ordenamiento administrativo pretenden asegurar este principio, tales como la prohibición de la huelga y de paro en los servicios públicos esenciales, la teoría de la imprevisión para hacerle frente a los trastornos económicos que pueden suspender o paralizar los servicios públicos, el carácter inembargable de los bienes dominicales destinados a la prestación de un servicio público, etc.. Cualquier actuación -por acción u omisión- de los funcionarios o imprevisión de éstos en la organización racional de los recursos que propenda a interrumpir un servicio público es abiertamente antijurídica. La regularidad implica que el servicio público debe prestarse o realizarse con sujeción a ciertas reglas, normas o condiciones preestablecidas. No debe confundirse la continuidad con la regularidad, el primer concepto supone que debe funcionar sin interrupciones y el segundo con apego a las normas que integran el ordenamiento jurídico. La adaptación a todo cambio en el régimen legal o a las necesidades impuestas por el contexto socioeconómico significa que los entes y órganos administrativos deben tener capacidad de previsión y, sobre todo, de programación o planificación para hacerle frente a las nuevas exigencias y retos impuestos, ya sea por el aumento en el volumen de la demanda del servicio público o bien por los cambios tecnológicos. Ningún ente, órgano o funcionario público pueden aducir razones de carencia presupuestaria o financiera, ausencia de equipos, falta de renovación tecnológica de éstos, exceso o saturación de la demanda en el servicio público para dejar de prestarlo de forma continua y regular. La igualdad o universalidad en el acceso demanda que todos los habitantes tienen derecho a exigir, recibir y usar el servicio público en igualdad de condiciones y de conformidad con las normas que los rigen, consecuentemente, todos los que se encuentran en una misma situación pueden exigir idénticas ventajas. Uno de los principios rectores del servicio público que no se encuentra enunciado en el artículo 4° de la Ley General de la Administración Pública lo constituye el de su obligatoriedad, puesto que, de nada serviría afirmar que deben ser continuos, regulares, uniformes y generales si el sujeto prestador no tiene la obligación de prestarlo. La administración pública prestadora del servicio público no puede escoger su clientela o usuarios, debe brindárselo a cualquiera que se lo requiera.

V.- DERECHO FUNDAMENTAL AL BUEN FUNCIONAMIENTO DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. Nuestra constitución política recoge, implícitamente, el derecho fundamental de los administrados al buen y eficiente funcionamiento de los servicios públicos, esto es, que sean prestados con elevados estándares de calidad, el cual tiene como correlato necesario la obligación de las administraciones públicas de prestarlos de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente. Esta última obligación se desprende de la relación sistemática de varios preceptos constitucionales, tales como el 140, inciso 8, el cual le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4), en cuanto incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 en la medida que incorpora el principio de “eficiencia de la administración”.” De todo lo cual se desprende que, la Administración Pública, con independencia del tipo de servicio público que presta, está obligada al respeto de los principios y derechos anteriores, en especial en este caso, a los principios de eficiencia e igualdad. En este sentido, resulta totalmente inadmisible el argumento del Jefe de la Agencia del ICE recurrida, cuando indica que la Ley n°8642 “Ley General de Telecomunicaciones” que entró en vigencia el 08 de agosto del 2008, vino a modificar los principios constitucionales de todo servicio público, para que se entienda que en cuanto al servicio de telecomunicaciones, no es un servicio público sino un servicio prestado al público que tiene la característica de “disponibilidad” al público. Nada más alejado de la realidad constitucional que este argumento. Si bien es cierto los servicios públicos han evolucionado (en cuanto a los sujetos que los prestan –pues ya no es exclusividad del Estado-, en cuanto al tipo de servicios públicos –pues también se entiende la existencia de servicios públicos de carácter económico-, en cuanto al régimen bajo el cual son prestados –pues por la apertura de mercados algunos se prestan en un régimen de competencia-, entre otros), los principios constitucionales anteriores resultan invariables, de forma tal que sería contrario al Derecho Constitucional indicar que, como el servicio de telecomunicaciones ya no es un servicio público sino un servicio prestado al público, no le son aplicables los principios constitucionales aplicables a toda prestación de servicios públicos. Claramente, los servicios de telecomunicaciones brindados por el Instituto Costarricense de Electricidad, si bien algunos de ellos prestados en un régimen de competencia, siguen siendo servicios públicos y por tanto sujetos a los principios constitucionales de eficiencia, eficacia, igualdad, continuidad y adaptabilidad. Así entonces, en el caso concreto se confirma la violación al derecho de recibir una prestación eficiente de los servicios públicos, básicamente porque se mantuvo en suspenso la solicitud de la recurrente durante aproximadamente SEIS meses, no se le indicó desde el primer momento que el servicio solicitado no podría serle brindado, y mientras primero se le confecciona una orden de servicio, se le prepara el contrato correspondiente luego se le indica que el servicio no puede ser prestado. Luego, ante nueva solicitud, nuevamente se le confecciona una orden de servicio, se le manda nota indicándosele que “en los próximos días se estarán comunicando con su estimable persona con el fin de coordinar cita de instalación” (folio 048), para de seguido indicarle que todo había sido un error y el servicio solicitado no le podría ser instalado. Todo lo cual, evidencia la prestación ineficiente del servicio de conexión a Internet que brinda el instituto recurrido.

V.- B- Sobre los derechos fundamentales a la información y la comunicación.- En este caso concreto, por el servicio público en cuestión –el servicio de telecomunicaciones- también están involucrados otros dos derechos fundamentales, el derecho a la comunicación y el derecho a la información. En cuanto a estos derechos, debe indicarse que, a la luz de la sociedad de la información y del conocimiento actual, el derecho de todas las personas de acceder y participar en la producción de la información, y del conocimiento, se vuelve una exigencia fundamental, por ello tal acceso y tal participación deben estar garantizados a la totalidad de la población. Si bien son derechos relacionados con otros, tales como la libertad de expresión, y la libertad de prensa, estos derechos tienen su particularidad propia. Asimismo, aunque se perfilan más claramente en la actualidad, tienen sus raíces en la Declaración Universal de Derechos Humanos, promulgada el 10 de diciembre de 1948, cuando señala en su artículo 19º que “todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”, y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, promulgada el año 1969 (Pacto de San José), cuando indica que la libertad de pensamiento y expresión comprenden “...la libertad de buscar, recibir y difundir información e ideas…”. En este sentido, todas las entidades encargadas del servicio público de telecomunicaciones están en la obligación de respetar dichos derechos, claro está, una vez cumplidos los requisitos establecidos, tales como llenar un formulario de solicitud y pagar la tarifa correspondiente. En este caso, el ICE está obligado a prestar el servicio de Internet solicitado pese a las limitaciones técnicas, pues precisamente para ello fue encomendado de la prestación de un servicio público como las telecomunicaciones, para crear la infraestructura necesaria, planificar la expansión de tal infraestructura y finalmente hacer accesible a la universalidad de habitantes del país el servicio público de telecomunicaciones que les posibilite ejercer sus derechos fundamentales a la comunicación y a la información. No debe entenderse que porque una zona está alejada, sea poco rentable la construcción de la infraestructura necesaria, o existe una limitante técnica que no permite la instalación del servicio, entonces existe una justificación válida para no prestar el servicio solicitado, pues la expansión de esta red es responsabilidad de la institución recurrida. Esto por cuanto, conforme se dijo, cuando un ente (público o privado, pero sobre todo cuando es público) ha sido encargado de la misión de prestación de un servicio público tiene la obligación de prestarlo de forma continua, adaptable, eficiente y por igual a todos los habitantes, máxime cuando dicho servicio público está asociado a otros derechos fundamentales, como sería en este caso, a los derechos a la comunicación y la información.” Asimismo, este Tribunal, en la sentencia número 2010-012790 de las 8:58 horas del 30 de julio de 2010, se pronunció en el siguiente sentido:

“V.- DERECHOS FUNDAMENTALES CONCULCADOS. En cuanto a este último punto, debe decirse que el avance en los últimos veinte años en materia de tecnologías de la información y comunicación (TIC´s) ha revolucionado el entorno social del ser humano. Sin temor a equívocos, puede afirmarse que estas tecnologías han impactado el modo en que el ser humano se comunica, facilitando la conexión entre personas e instituciones a nivel mundial y eliminando las barreras de espacio y tiempo. En este momento, el acceso a estas tecnologías se convierte en un instrumento básico para facilitar el ejercicio de derechos fundamentales como la participación democrática (democracia electrónica) y el control ciudadano, la educación, la libertad de expresión y pensamiento, el acceso a la información y los servicios públicos en línea, el derecho a relacionarse con los poderes públicos por medios electrónicos y la transparencia administrativa, entre otros. Incluso, se ha afirmado el carácter de derecho fundamental que reviste el acceso a estas tecnologías, concretamente, el derecho de acceso a la Internet o red de redes. En tal sentido, el Consejo Constitucional de la República Francesa, en la sentencia No. 2009-580 DC de 10 de junio de 2009, reputó como un derecho básico el acceso a Internet, al desprenderlo, directamente, del artículo 11 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Lo anterior, al sostener lo siguiente: “Considerando que de conformidad con el artículo 11 de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789: «La libre comunicación de pensamientos y opiniones es uno de los derechos más valiosos del hombre: cualquier ciudadano podrá, por consiguiente, hablar, escribir, imprimir libremente, siempre y cuando responda del abuso de esta libertad en los casos determinados por la ley»; que en el estado actual de los medios de comunicación y con respecto al desarrollo generalizado de los servicios de comunicación pública en línea así como a la importancia que tienen estos servicios para la participación en la vida democrática y la expresión de ideas y opiniones, este derecho implica la libertad de acceder a estos servicios; (…)” (el resaltado no pertenece al original). En este contexto de la sociedad de la información o del conocimiento, se impone a los poderes públicos, en beneficio de los administrados, promover y garantizar, en forma universal, el acceso a estas nuevas tecnologías. Partiendo de lo expuesto, concluye este Tribunal Constitucional que el retardo verificado en la apertura del mercado de las telecomunicaciones ha quebrantado no solo el derecho consagrado en el artículo 41 de la Constitución Política sino que, además, ha incidido en el ejercicio y disfrute de otros derechos fundamentales como la libertad de elección de los consumidores consagrada en el artículo 46, párrafo in fine, constitucional, el derecho de acceso a las nuevas tecnologías de la información, el derecho a la igualdad y la erradicación de la brecha digital (info-exclusión) –artículo 33 constitucional-, el derecho de acceder a la internet por la interfase que elija el consumidor o usuario y la libertad empresarial y de comercio”.

Con base en los antecedentes supracitados, se colige la existencia de un derecho fundamental a las telecomunicaciones, que comprende las comunicaciones por cualesquiera medios tecnológicos, esto es telegramas, servicio de radioaficionados, internet, telefonía fija y celular, entre otros. Se trata de un derecho que, a su vez, constituye presupuesto para el desarrollo de diversas dimensiones de la vida del ser humano en sociedad. Así, las telecomunicaciones, en general, promueven la participación democrática, el control ciudadano, la educación, la libertad de expresión y pensamiento, el acceso a la información y los servicios públicos, el derecho a relacionarse con los poderes públicos por medios electrónicos y la transparencia administrativa, el libre desarrollo de la personalidad, entre otros. Asimismo, las telecomunicaciones son básicas para garantizar el derecho al desarrollo de los pueblos, el cual demanda una sólida infraestructura en materia de telecomunicaciones, que permita la comunicación en todo el territorio nacional, factor fundamental del desarrollo económico del país. En este contexto, a nivel internacional se han suscrito varios instrumentos, como la Declaración del Milenio del 2000 (aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en la 8ª sesión plenaria del 8 de septiembre de 2000), en cuyo punto III.20 in fine se estatuyen compromisos de todos los Estados Miembros de implementar políticas publicas concretas para preparar los fundamentos de una Sociedad de la Información, y la Declaración de Principios Ginebra 2003 "Construir la Sociedad de la Información: un desafío global para el nuevo milenio" (Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información cuya celebración se aprobó por Resolución 56/183 del 21 de diciembre de 2001 de la Asamblea General de las Naciones Unidas), que establece como uno de los principios fundamentales para lograr una Sociedad de la Información inclusiva e integradora, que los países se comprometan a garantizar oportunidades que redunden en beneficios para todos, para lo que las partes deberán colaborar para ampliar el acceso a la infraestructura, las tecnologías de la información y las comunicaciones. Igualmente, se estipula en el apartado B) de esta última Declaración que todos los países miembros de la Organización de las Nacional Unidas, que la infraestructura de telecomunicaciones es un elemento básico para cumplir con las obligaciones internacionales sobre acceso a las telecomunicaciones. En el logro de este objetivo, existe la obligación de una actuación de cooperación y asociación entre todas las partes interesadas, toda vez que los gobiernos, al igual que el sector privado, la sociedad civil, las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales, tienen una función y una responsabilidad importantes en el desarrollo de la Sociedad de la Información. En consecuencia, los gobiernos deben procurar el acceso universal, ubicuo, equitativo y asequible a la infraestructura y los servicios de las TIC. De esta manera, el derecho a las telecomunicaciones se reconoce hoy como un derecho fundamental y, como tal, las autoridades nacionales y locales deben realizar las acciones necesarias para que este se pueda desarrollar correctamente. Esto implica el deber de coordinación de las entidades públicas con vocación nacional con las de vocación local o municipal, para que de manera fundada y acorde a lo estipulado en el ordenamiento jurídico, se potencie el derecho humano a las telecomunicaciones, contra lo que atenta cualesquiera resoluciones contrarias al ordenamiento jurídico o carentes de sustento técnico. Se debe entonces procurar una relación armoniosa entre las potestades de las diversas entidades públicas que juegan un papel clave en el desarrollo de las telecomunicaciones, como sucede en este caso que se trata de la telefonía celular y los servicios de internet que a través de la misma se pueden desarrollar. Resulta contrario a este derecho fundamental, tanto denegar la construcción de la infraestructura requerida para la telefonía celular sin mayor fundamento o con bases carentes de sustento técnico (vgr., de acuerdo con el criterio científico mayoritario actual se han descartado daños a la salud por la instalación de torres para la telefonía celular), como pretender que los gobiernos locales no puedan objetar los criterios de ubicación de torres de telecomunicación cuando está de por medio la salvaguarda de otros bienes relevantes, tales como áreas de protección de ríos, monumentos públicos, áreas protegidas por mantos acuíferos vulnerables, entre otros. En este último caso, las partes deben coordinar entre sí a fin de llegar a una resolución razonable que optimice tanto el derecho a la telecomunicación como los derechos locales relevantes.

VI.- A mayor abundamiento sobre la construcción de las torres de telecomunicaciones, el Decreto Ejecutivo número 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT “Normas Estándares y Competencias de las Entidades Públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la Instalación o Ampliación de Redes de Telecomunicaciones”, en el artículo 10 regula que será competencia exclusiva de las municipalidades el otorgamiento de los certificados de uso de suelo, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. Asimismo, el inciso 2 establece como competencia exclusiva de las municipalidades autorizar las licencias constructivas, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. En ambos casos, cuando el Plan Regulador y la reglamentación local no contemplan tales materias, las licencias constructivas se adecuarán a lo establecido en los artículos 4, 5, 6 y 11 de dicho decreto ejecutivo. El numeral 4 se refiere a la integración de la normas, el artículo 5 destaca la declaratoria de interés público estatuida en el numeral 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, el ordinal 6 define lo que es una red pública de telecomunicaciones, y el 11 determina ciertos principios para el otorgamiento de usos de suelo y permisos de construcción, entre los que destaca que las municipalidades favorecerán el establecimiento, ampliación, renovación y operación de la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. De lo anterior se colige que el mismo Poder Ejecutivo aceptó que en materia de construcción de torres para operar la telefonía móvil, si bien existe un interés nacional, igualmente hay otro de carácter local, lo que lógicamente obliga al respeto a lo estatuido en la reglamentación urbanística municipal, y, por ende, a lo establecido en la Ley de Planificación Urbana, máxime que en virtud del principio de legalidad el citado decreto debe aplicarse de manera conforme con dicha normativa de rango superior. No puede considerarse que el tema en cuestión sea únicamente de interés nacional. No negamos que las telecomunicaciones revistan interés nacional, pero esto no excluye que también tengan una dimensión cantonal que es evidente y merece tutela. Un ejemplo de esto constituye el interés que pueden tener las comunidades en establecer los requisitos de ubicación de torres o exigir medidas para preservar la belleza escénica. Sobre este último punto, en la sentencia número 2003-006324 de las 8:30 horas del 4 de julio de 2003, este Tribunal indicó:

“IV.- Sobre la afectación de la belleza escénica del valle de Orosi. La belleza escénica de un sitio natural está protegida por el derecho de la Constitución como parte del derecho fundamental a un ambiente sano, reconocido tanto por los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, y desarrollado por la legislación ordinaria, concretamente por la Ley Orgánica del Ambiente en sus artículos 71 y 72 que establecen:

“Artículo 71.- Contaminación visual. Se considerarán contaminación visual, las acciones, obras o instalaciones que sobrepasen, en perjuicio temporal o permanente del paisaje, los límites máximos admisibles por las normas técnicas establecidas o que se emitan en el futuro.” “Artículo 72.- Conservación del paisaje. La autoridad competente promoverá que los sectores públicos y privados participen en la conservación del paisaje. Cuando para realizar una obra se necesite afectarlo, el paisaje resultante deberá ser por lo menos, de calidad igual que el anterior.” La protección de las bellezas escénicas es un valor dogmático de nuestra Constitución, cualquiera que sea el fundamento que se le quiera dar a esa protección, ya sea por el valor turístico que tiene el sitio y consecuentemente por el potencial económico de esta industria; ya fuera por su mero valor estético o por la simple necesidad de tener lugares donde las personas podamos disfrutar de un paisaje bello y natural sin que la irrupción abrupta de un elemento que desentona fuertemente con el medio y nos distraiga de nuestro descanso; o de todas ellas juntas, este Tribunal debe otorgar la protección. Este Tribunal no cree que la protección de las bellezas escénicas impida el desarrollo económico, estos dos valores son igualmente constitucionales y pueden convivir, sin que ninguno de ellos se haga en detrimento del otro”.

En adición, debe reiterarse que el hecho de que ese tipo de uso de suelo no esté contemplado en el listado de usos prohibidos del Reglamento de Zonificación de Goicoechea, no significa que esté permitido, toda vez que tampoco está incluido en el listado de usos permitidos y ambos listados revisten carácter taxativo. Una interpretación contraria, como pretende la municipalidad accionada, implicaría que el listado de usos permitidos sería infinito, pues comprendería todo lo no expresamente prohibido.

VII.- SOBRE LA PROTECCIÓN COORDINADA A LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES A LA PARTICIPACIÓN Y A LAS TELECOMUNICACIONES. Conforme se ha explicado en los considerandos anteriores, reconocemos y subrayamos la relevancia jurídica tanto del derecho fundamental a las telecomunicaciones, como del derecho constitucional al gobierno participativo. De un lado, se reconoce la importancia de las telecomunicaciones para el desarrollo de la sociedad y el desenvolvimiento personal de los ciudadanos; del otro, la ubicación de torres para la telefonía celular afecta también intereses comunales, jurídicamente relevantes. En consecuencia, el mecanismo de la consulta estatuido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana debe respetarse pues constituye una manifestación del derecho constitucional al gobierno participativo; empero, tal mecanismo no puede derivar en un estancamiento del desarrollo de las telecomunicaciones y, con ello, en una lesión al derecho fundamental a ese servicio, como ocurriría si en el ámbito municipal se tomasen decisiones carentes de fundamento técnico.

VIII.- SOBRE EL REGLAMENTO GENERAL PARA LICENCIAS MUNICIPALES EN TELECOMUNICACIONES DE LA MUNICIPALIDAD DE GOICOECHEA. Aunque el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea no fue utilizado para fundamentar el certificado de uso de suelo relativo al permiso de construcción número UN 1471-2010, toda vez que este fue otorgado el 17 de noviembre de 2010 y la citada normativa fue aprobada en el artículo 24 de la sesión ordinaria del Concejo Municipal de Goicoechea número 19-2011 de 9 de mayo de 2011, resulta conveniente clarificar la naturaleza jurídica de ese instrumento normativo a los efectos de precisar el contenido de la parte dispositiva de este pronunciamiento. El reglamento en mención regula procedimientos para optar por Licencias Municipales de Construcción y la Licencia Comercial de funcionamiento en telecomunicaciones, así como las condiciones de ubicación, construcción e instalación de las obras constructivas de telecomunicaciones. De esta manera, el citado Reglamento norma, entre otros aspectos, la zonificación de las torres de telecomunicaciones en el cantón de Goicoechea. Así, como se indicó supra, un Plan Regulador está compuesto por varios reglamentos que lo desarrollan, tales como el de Construcciones o el de Zonificación. La aprobación de estos últimos demanda el mismo procedimiento establecido para el Plan Regulador. Ahora bien, una vez analizado el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea, concluimos que tal normativa contiene elementos que son propios de un Reglamento de Construcción o de uno de Zonificación. Por ejemplo: en el artículo 11 se indica que: "Los espacios donde se pretendan ubicar e instalar las Obras Constructivas tendrán unas dimensiones mínimas de frente y de fondo equivalente al 20% de la altura de la torre medida desde el centro de la base de la torre hasta el final de la torre sin incluir el parrayo (ej, Torre de 30 metros de altura dimensión mínima de 6 metros de frente por 6 metros de fondo, Torre de 45 metros de altura dimensión mínima de 9 metros de frente por 9 metros de fondo, Torre de 60 metros de altura dimensión mínima de 12 metros de frente por 12 metros de fondo), y el espacio en que se edifiquen deberán tener acceso a la vía publica", de manera evidente este artículo no solo establece las condiciones de los espacios donde se instalaran las torres, sino, además, la dimensión de estas. Continúa el ordinal de cita señalando que el espacio será exclusivo y privativo de las torres, por lo que prohíbe cualquier otra obra de construcción. El numeral siguiente, sea el 12, acota que: "Se deberá mantener una franja de amortiguamiento alrededor de una Obra Constructiva del diez por ciento (10%) de la altura de la torre de telecomunicaciones, medida desde el centro de la base de la misma. Se prohíbe que la antena o estructura se coloque adyacente a la colindancia del espacio en cuestión, esto como una medida de seguridad para las construcciones aledañas, debiendo facilitarse en todo momento el transito del personal necesario para la conservación y mantenimiento del inmueble en que se ubiquen". Continúa el reglamento estableciendo requisitos para la construcción de las torres. Bajo esta misma línea, indica en el artículo 14 que: "No se permitirán construcciones e instalación de obras constructivas a las que se refiere este Reglamento, en un radio de 150 metros alrededor de los centros educativos, públicos o privados, en un radio de 100 metros alrededor de los centros de recreación, sobre las casas de habitación, en los patios traseros de las casas o de empresas, en áreas de protección de nacientes de agua y de ríos, monumentos públicos, inmuebles declarados patrimonio histórico y en general todos aquellos que gocen de protección especial conforme a la Ley No. 7555 y su Reglamento (...)". Por su parte, el ordinal 17 estatuye que: "La construcción de las edificaciones a las que se refiere este Reglamento, deberá hacerse de forma mimetizada o camuflada, de tal suerte que no se afecte el paisaje urbano ahí definido y tampoco se le contamine visualmente". Uno de los aspectos del Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea en que se evidencian cuestiones propias de un Reglamento de Construcciones, consiste en los ordinales 24, que establece los requisitos para la obtención de Licencia de Construcción, y 25, que regula los casos en que la Municipalidad no los dará, entre los que incluye el que la altura de la torre sea menor a 30 metros o no sobrepase la altura máxima establecida por la Dirección General de Aviación Civil. Asimismo, el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea contempla cuestiones típicas de un reglamento de zonificación, como lo relativo al certificado de uso de suelo. En efecto, el artículo 10 establece los requisitos para la obtención de un certificado de uso de suelo y el párrafo sexto del numeral 11 indica, además, que las torres se deberán ubicar de preferencia en las Zonas Industriales, definidas por el plan regulador. Se evidencia, de esta manera, que el Concejo Municipal de Goicoechea emitió un reglamento que reguló aspectos propios de los reglamentos que conforman un Plan Regulador, sin realizar para ello previamente el procedimiento establecido en la Ley de Planificación Urbana, lo que incluye otorgar la audiencia prevista en el numeral 17 de la citada Ley. Es decir, la naturaleza jurídica del reglamento en cuestión implica que para su aprobación resulta inviable el procedimiento fijado en el artículo 43 del Código Municipal, que está dirigido a reglamentaciones municipales externas no referidas al desarrollo urbano y describe un procedimiento totalmente distinto al de la Ley de Planificación Urbana, pues en lugar de una audiencia pública no vinculante, convocada por medio del Diario Oficial, con indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto y las observaciones verbales o escritas de los vecinos (todo ello con antelación no menor de quince días hábiles y como dispone la indicada ley), lo que estatuye es otro tipo de consulta pública no vinculante, que no demanda la celebración de una audiencia, sino que se limita a conferir un plazo de diez días para que los munícipes se pronuncien respecto del proyecto publicado en La Gaceta; es decir, se trata de una consulta en el que el tipo de participación difiere porque no se da la interacción en tiempo real propia de una audiencia.

IX.- SOBRE EL DIMENSIONAMIENTO DE LOS EFECTOS DE ESTA SENTENCIA. Ahora bien, una vez establecido que se incumplió el requerimiento de la audiencia en cuestión, lo que implica una omisión contraria al derecho constitucional de los munícipes a participar en el gobierno municipal y al principio de legalidad, conviene revisar si con base en las circunstancias particulares del caso concreto, resulta viable dimensionar los efectos de una sentencia estimativa, posibilidad que haya sustento normativo de acuerdo con una interpretación integral de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. De un lado, el artículo 91 de ese cuerpo normativo regula el dimensionamiento de los efectos de las sentencias en acciones de inconstitucionalidad para evitar que graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales; de otro, el ordinal 13 de dicha ley estatuye que la jurisprudencia constitucional es vinculante erga omnes, salvo para sí misma. Así las cosas, la misma ratio iuris que sustenta el dimensionamiento contemplado en el numeral 91 mencionado, resulta de aplicación en materia de amparo, pues en virtud del mencionado efecto erga omnes, igualmente una sentencia en ese tipo de proceso de constitucionalidad puede generar consecuencias prácticas aún más perjudiciales que las derivadas de la inconstitucionalidad detectada. Por lo demás, el dimensionamiento de los efectos de las sentencias en asuntos de constitucionalidad constituye un instrumento normal y absolutamente aceptado en el derecho constitucionalidad moderno, incluso aplicado por la jurisprudencia constitucional alemana desde principios de los años 50. Consiguientemente, con el propósito de resolver sobre el dimensionamiento, conviene destacar los siguientes puntos. Primeramente, el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos estableció la declaratoria de interés público del establecimiento, instalación, ampliación, renovación y operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. De esa norma se colige la obligación de la Administración Pública, que obviamente comprende a los Gobiernos Municipales, de procurar que se den las condiciones óptimas para que los proveedores de servicios de telecomunicaciones puedan desarrollar sus actividades en un plano de igualdad y con la mayor eficiencia posible. De otro lado, a la fecha y conforme al conocimiento científico actual, lo cual es susceptible de cambios en el futuro, la potencia generada por las antenas de estaciones base de telefonía móvil es demasiado baja para producir riesgos para la salud y a la fecha no constituye un riesgo ambiental, como ya lo ha establecido esta Sala en las sentencias números 2011-05516 de las 12:31 horas de 29 de abril de 2011, 2011-008316 de las 11:44 horas del 24 de junio de 2011 y 2003-03419 de las 15:54 horas del 24 de abril de 2003. En adición, no existe prueba técnica agregada al recurso que acredite ningún tipo de amenaza inminente a la salud como consecuencia de la construcción de la torre en cuestión. Así las cosas, estos elementos son suficientes para que de haberse declarado con lugar este amparo, como estimamos se debió haber hecho, se hubieran dimensionado los efectos de la sentencia estimativa, en el sentido que el permiso de construcción número UN 1471-2010 y el certificado de uso correspondiente hubieran mantenido su validez a fin de preservar el derecho fundamental a las telecomunicaciones de la población; empero, para salvaguardar el derecho constitucional al gobierno participativo, se hubiera ordenado a la Municipalidad de Goicoechea que a partir de la notificación del voto, de previo a la emisión de más certificados de uso de suelo atinentes a la edificación de torres para la telefonía celular, cumplir de inmediato el procedimiento estatuido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, es decir, la aplicación del Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de esa municipalidad hubiera quedado en suspenso hasta tanto no se hubiera acatado el procedimiento del numeral 17 de la Ley de Planificación Urbana. Gilberth Armijo S. / Fernando Cruz C. / Paul Rueda L.

VCG08/2020 ... Ver más Res. Nº 015763-2011 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cuarenta y seis minutos del dieciséis de noviembre de dos mil once.

Recurso de amparo interpuesto por x.x.x.x.x.x.x. contra LA MUNICIPALIDAD DE GOICOECHEA.

RESULTANDO:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 17:18 hrs. de 6 de junio de 2011, el recurrente interpuso recurso de amparo contra el Alcalde Municipal de Goicoechea. Manifestó, que el plan regulador del cantón de Goicoechea, que data de enero del año 2000, no contiene ninguna disposición que regule la instalación de torres electromagnéticas para la actividad de la telefonía móvil. Acusó, que, pese a lo anterior y, en estricta lesión al artículo 11 Constitucional, el alcalde recurrido, sin convocar a una audiencia pública, modificó el plan regulador de la zona. Apuntó, que lo anterior ocurrió, ya que, el 17 de noviembre de 2010, el referido funcionario concedió el permiso de construcción No. UN 1471-2010 a la empresa Compañía Las Torres DCR SA, con cédula jurídica No. 3-101-572399, para la instalación de una torre que servirá de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas. Alegó, que la modificación unilateral del plan regulador lesiona sus derechos fundamentales, así como los derechos de cada habitante de esa comunidad. Solicitó que se declare con lugar el recurso planteado.

2.- Por resolución de las 9:46 hrs. de 13 de junio de 2011, se le dio curso al amparo y se requirió el informe a las autoridades recurridas.

3.- Informaron bajo juramento, Ana Lucía Madrigal Faerron, en su condición de Alcaldesa a.i. y Julio Marenco Marenco, en su condición de Presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Goicoechea, que ante el despacho de Trámite Uno, el 5 de noviembre de 2010, se presentó una gestión de uso de suelo y permisos de construcción. Indicaron, que dicha gestión se tramitó de conformidad con el expediente No. UN-1471-2010, promovido por la Compañía Las Torres de Costa Rica S.A.. Explicaron, que en tal asunto se pidió autorización para construir una antena para la transmisión de señales para telefonía celular, en la Urbanización Montelimar, ubicada en Calle Blancos, Goicoechea. Indicaron que, para tal efecto, se aseguran que, de previo, fueron cumplidos todos los requisitos exigibles para el trámite y obtención de permisos constructivos. Afirmaron, que, luego de revisada la regulación urbanística, se constató que ésta no contempla la actividad de torres o antenas de telecomunicaciones. Señalaron, que el terreno en que se asentará la antena es la finca del partido de San José, matrícula de folio real No. 321016-000, propiedad de Luis Eladio Vargas Solís, situada en la Subzona Residencial Calle Blancos Este y regulada por el artículo 22-a) del Reglamento de Zonificación vigente en Goicoechea, publicado en la Gaceta No. 65 de 31 de marzo de 2000. Aseveraron, que dicha zona no se encuentra dentro del listado de usos prohibidos o de usos no conformes. Indicaron, que tal listado debe ser tenido como numerus clausus. Apuntaron, que, consecuentemente, solo puede tenerse como prohibido lo, expresamente, consignado en dichas listas. Refirieron, que, como las antenas de telefonía celular no están en el listado, se otorgó a la empresa Compañía Las Torres de Costa Rica S.A. el permiso de construcción requerido. Argumentaron, que la autorización de marras haya sustento, entre otras normas, en lo dispuesto en los artículos 11, 27, 50, 140 incisos 3), 8), 18), 20), 146, 168, 169, 170 y 188 de la Constitución Política. Agregaron, que la antena en cuestión no constituye peligro alguno a las edificaciones mencionadas por el amparado o bien, para los adultos mayores. Indicaron, que el recurrente no explica porqué, en su criterio, dicha torre afectará a los adultos mayores. Explicaron, que se trata de una antena metálica que cuenta con un cable conductor, el cual es el encargado de llevar la descarga al suelo y al llegar allí, se vuelve inofensivo, pues será absorbido por el pararrayos y descargado en la tierra, sin que ello afecte a ninguna persona ni vivienda, ni, tampoco, a la red eléctrica. Añadieron, que, conforme a los planos y múltiples autorizaciones previas otorgadas a ese proyecto de construcción, la antena tiene una altura total de 21 metros, incluyendo el pedestal sobre el que se apoya. En todo caso, apuntaron que se trata de una estructura con múltiples anclajes sólidos que darán tensión y estabilidad a la misma. Consideraron, que se han cumplido las normas que regulan esa actividad. Explicaron, que existen normas que regulan la construcción y operación de antenas de telecomunicaciones, en las que se establece cómo debe actuar el municipio en los trámites de permisos de construcción y operación, incluso, contemplando la posibilidad que un plan regulador no incluya la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. Apuntaron, que el Decreto Ejecutivo No. 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT, constituye una guía legal de obligatorio acatamiento. Indicaron, que, según el artículo 10 de dicho cuerpo normativo, corresponde a las municipalidades “(…) Otorgar los certificados de uso de suelo, de conformidad con el plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. En los casos donde el Plan Regulador y la reglamentación local no contempla esta materia, los certificados de uso de suelo se adecuarán a lo establecido en los artículos 4, 5, 6 y 11 del presente decreto, las Municipalidades están obligadas a actuar en apego a los artículos 4, 5, 6 y 11 de ese mismo Decreto (…)”. Solicitan que se declare sin lugar el recurso.

4.- Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:14 hrs. de 24 de junio de 2011, el recurrente se refirió al informe rendido por las autoridades municipales recurridas. Indicó, que la citada municipalidad citó un conjunto de normas integrantes del ordenamiento jurídico para tratar de darle contenido al principio de legalidad establecido en el artículo 11 de la Constitución Política. No obstante, alegó que el tema de la violación está en la plataforma en que se deben asentar esas normas, sea, el plan regulador y sus modificaciones necesarias. Aclaró, que la constitución, modificación o extinción de un plan regulador, debe contar con la opinión de la ciudadanía, por lo que, para esto, la audiencia debe ser notificada de forma previa. Explicó, que en el caso de la Municipalidad de Goicoechea, el plan regulador data del año 2000, cuando la realidad jurídica era otra. En ese entonces, refirió, para los servicios de telefonía móvil solo existía un único proveedor de cobertura nacional, sea, el I.C.E.. Argumentó, que, no obstante lo anterior, en el año 2008 se gestaron varias leyes que cambiaron la posición del país sobre el tema de las telecomunicaciones y se dio una apertura a la competencia de empresas privadas. Sostuvo, que las telecomunicaciones, con relación a los planes reguladores, deben tener una regulación mínima diseñada y creada al efecto. Alegó, que resulta inválido forzar interpretaciones al plan regulador del año 2000, pues éste no regulaba esas situaciones porque no eran previsibles, en aquel momento, que se dieran. Consideró, que, en razón de lo expuesto, la ciudadanía, por la afectación directa de sus intereses en general, debe estar, debidamente, informada y tener la oportunidad de dar su opinión como país democrático, pues es una actividad nueva de trascendencia para todos. Adujo, que el Decreto Ejecutivo No. 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT -referido por la municipalidad recurrida-, de ningún modo, puede suplir al plan regulador, dado que, esa competencia esta reservada a la municipalidad, previa audiencia a sus ciudadanos. Sostuvo, que el Poder Ejecutivo no puede decidir por la municipalidad, ya que, son competencias diferentes. Reiteró, que solo con la modificación del plan regulador, con una regulación mínima sobre la actividad, es que se puede autorizar tal permiso. Señaló, que la municipalidad recurrida indicó que la actividad de la antena de telefonía no es prohibida y presentó una copia de La Gaceta, en la cual, dentro de los “permitidos” claramente se ve que el eje central de la zona es la actividad residencial, comercio menor y donde se dice que la actividad industrial está prohibida. Asimismo, refirió que la municipalidad no indica qué tipo de actividad será, por lo que desconocen si es una construcción, ampliación o remodelación.

5.- Mediante escrito presentado en la Secretaría de esta Sala a las 09:15 hrs. de 03 de julio de 2011, x.x.x.x.x.x. y, vecinas de Barrio Montelimar, Calle Blancos, Goicoechea, solicitaron -amparadas en el artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, que se les tuviera como coadyuvantes activas en el presente asunto.

6.- Mediante resolución de las 17:23 hrs. de 17 de agosto de 2011, se solicitó prueba para mejor al Ministro del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, a la Viceministra de Telecomunicaciones y a la Presidenta de la Superintendencia de Telecomunicaciones.

7.- Informaron bajo juramento, Ana Lorena Guevara Fernández, en su condición de Ministra a.i. de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y Hannia Vega Barrantes, en su condición de Viceministra de Telecomunicaciones, que si bien tienen conocimiento del contenido del plan regulador del cantón de Goicoechea del año 2000, no conocen, directamente, ni han participado de los hechos, particularmente, esbozados por el recurrente. Explicó, que en cuanto al supuesto riesgo a la salud, se adjunta, para mejor proveer, una copia certificada de la nota descriptiva No. 304 del año 2006 emitida por la Organización Mundial de la Salud. Indicaron, que, a partir de la Declaración del Milenio del 2000, en la cual los líderes mundiales aprobaron los Objetivos de Desarrollo de Milenio que deberán ser cumplidos por parte de los Estados al 2015 y, con el fin de establecer compromisos de todos los Estados Miembros de implementar políticas públicas concretas para preparar los fundamentos de una Sociedad de la Información, la Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante la resolución No. 56/183 del 21 de diciembre de 2011, aprobó la realización de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información, de la cual Costa Rica forma parte. Explicaron, que en la Declaración de Principios "Construir la Sociedad de la Información: un desafío global para el nuevo milenio" de la CMSI celebrada en Ginebra en el 2003, se estableció como primer compromiso de los representantes del mundo: "(…) construir una Sociedad de la Información centrada en la persona, integradora y orientada al desarrollo, en que todos puedan crear, consultar, utilizar y compartir la información y el conocimiento, para que las personas, las comunidades y los pueblos puedan emplear plenamente sus posibilidades en la promoción de su desarrollo sostenible y en la mejora de su calidad de vida, sobre la base de los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas y respetando plenamente y defendiendo la Declaración Universal de los Derechos Humanos (…)". Argumentaron, que, para lograr lo anterior, los países miembros de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información en Ginebra asumieron el compromiso de convertir la brecha digital en una oportunidad para todos, especialmente, para aquellos que corren peligro de quedar rezagados y, aún más, marginados. Destacaron, que, a partir de estos principios, en la declaración citada, se desarrollan las obligaciones que los países miembros de la Organización de las Naciones Unidas -de la cual nuestro país forma parte-, deberán de cumplir en materia del desarrollo de la infraestructura de telecomunicaciones, acceso de la información y conocimiento, creación de capacidades, fomento de la confianza y seguridad en la utilización de las tecnologías de telecomunicaciones, promoción de un entorno propicio nacional e internacional para la sociedad de la información, entre otros. En ese sentido, indicaron que en el apartado B) de la Declaración de Principios, se estipula que la infraestructura de telecomunicaciones es un elemento básico para cumplir con las obligaciones internacionales sobre acceso a las telecomunicaciones. Refirieron, que, particularmente, en los puntos 21 y 22 se contempla que la conectividad es un factor habilitador indispensable para la creación de una sociedad inclusiva y solidaria, puesto que, en la medida en que los países desarrollen una infraestructura moderna, innovadora y equitativa, es posible garantizar el acceso a los beneficios de las telecomunicaciones a todos los ciudadanos. Añadieron, que, teniendo como base los citados compromisos internacionales, en la Sección IV del Anexo XIII al Capítulo XIII del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, Estados Unidos y República Dominicana, aprobado mediante la Ley No. 8622, se establece la obligación de Costa Rica de promulgar un marco regulatorio para los servicios de telecomunicaciones. Apuntaron, que, en cumplimiento de este compromiso internacional, se promulgó la Ley No. 8642 -Ley General de Telecomunicaciones- y Ley No. 8660 -Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones-. Indicaron, que, con relación al tema de la infraestructura de las telecomunicaciones, resulta relevante destacar las implicaciones de los principios de universalidad y solidaridad que involucra éste. Explicaron, que el principio de universalidad se entiende como la prestación de un mínimo de servicios de telecomunicaciones a los habitantes de todas las zonas y regiones del país, sin discriminación alguna en condiciones adecuadas de calidad y precio. Asimismo, señalaron que por solidaridad se entiende el establecimiento de mecanismo que permitan el acceso real de las personas de menores ingresos y grupos con necesidades sociales especiales a los servicios de telecomunicaciones. Expusieron, que el legislador costarricense reconoce la importancia del desarrollo de las telecomunicaciones, como instrumento para garantizar el acceso a los servidores de telecomunicaciones, por lo que en el artículo 74 de la Ley No. 7593, Ley de Autoridad Reguladora de los Servicios Públicas, se establece que se declaró de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. Explicaron, que la imposibilidad de construir infraestructura de telecomunicaciones en espacios territoriales que legalmente no cuentan con una protección especial, implicaría que existan áreas o poblaciones a las cuales se les niegue, injustificadamente, el acceso a los servicios a internet inalámbrico, servicios Voz IP, y cualesquiera otros innovadores sobre la plataforma celular. Sostuvieron, que lo anterior trasgrede los principios de igualdad y no discriminación, así como los principios de universalidad y solidaridad de los servicios de telecomunicaciones, establecidos en el numeral 3° de la Ley General de Telecomunicaciones, los cuales, además, cuentan con rango constitucional. De otra parte, indicaron que el plan regulador es uno de los instrumentos urbanísticos con que cuentan las corporaciones municipales para regular la ordenación de los usos de suelo, establecer la densidad de la población y demarcar las zonas de protección, con el fin de contribuir a un desarrollo ordenado de las ciudades de un cantón determinado. Sin embargo, señalaron que la misma Sala Constitucional y la Ley de Planificación Urbana, establecen limitaciones al ejercicio de esta competencia municipal, garantizando el respeto de las potestades que constitucional y legalmente han sido asignadas a otras entidades públicas. Argumentaron, que, de la lectura del artículo 16 de la Ley de Planificación Urbana, se extrae que el contenido de los planes reguladores debe estar de acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos órganos de gobierno y administración del Estado. Indicaron, que lo anterior implica la necesaria coordinación y armonización de las políticas, planes y proyectos de las otras entidades públicas con competencia nacional. Afirmaron, que resulta improcedente que se excluyan áreas que, legalmente, no cuentan con una protección especial o que cantones prohíban el establecimiento de infraestructura de telecomunicaciones, cuya definición escapa a lo local y es de índole nacional. Destacaron, que la infraestructura de telecomunicaciones es requerida para la prestación del servicio de las telecomunicaciones en todo el país. Indicaron, que excluir zonas que, legalmente, no cuentan con una protección especial donde se instalará la infraestructura de telecomunicaciones, afectará o impedirá el acceso al servicio de los ciudadanos, lo que, en última instancia, eventualmente, sería una trasgresión a los principios de acceso, universalidad y servicio universal, solidaridad, igualdad y no discriminación de las telecomunicaciones. De la misma manera, señalaron que se limitaría la posibilidad de escogencia de los ciudadanos, en tanto, sólo tendrían la opción de optar por los servicios del operador que preste servicios en el lugar. Indicaron, que cualquier acto administrativo emitido por el gobierno local que limite o restringa, sin contar con fundamento jurídico y técnico alguno, el acceso a los ciudadanos de las telecomunicaciones y su derecho de elección, sería, a todas luces, inconstitucional por violación al bloque de la legalidad que regula la materia. Sostuvieron, que el hecho que en un plan regulador no se indiquen zonas específicas donde deba establecerse el mobiliario urbano requerido para la prestación del servicio de telecomunicaciones, no inhibe per se a los gobiernos locales para que otorguen válida y legalmente el certificado de uso y permiso de construcción, previa verificación que el solicitante cumpla con los requisitos dispuestos por el ordenamiento jurídico costarricense incluyendo, que la ubicación donde se pretenda instalar no se encuentre dentro de una zona legalmente restringida, como lo son las áreas de protección de ríos, monumentos públicos, áreas de protección, entre otros. Indicaron, que se debe de tomar en cuenta que el funcionario municipal cuenta con un amplio marco legal que regula las condiciones, parámetros y requisitos que debe valorar al momento de analizar una solicitud de permisos de construcción de una infraestructura de telecomunicaciones. Afirmaron, que, en tanto el acto administrativo de la municipalidad tome en consideración las normas legales y reglamentarias dispuestas por el ordenamiento, su actuación estará ajustada al principio de legalidad, con independencia de si se pretende la construcción de una infraestructura de telecomunicaciones, en un área residencial, industrial o comercial. Explicaron, que, tampoco, sería procedente que en los planes reguladores se establezca la ubicación de la infraestructura de telecomunicaciones, ya que, de acuerdo a lo establecido en el inciso 18) del artículo 6° de la Ley General de Telecomunicaciones, las instalaciones requeridas para la operación de redes públicas de telecomunicaciones son determinadas como recursos escasos. Añadieron, que, de acuerdo con lo establecido en el inciso j) del artículo 73 de la Ley No. 7593, la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) es el órgano competente de velar porque los recursos escasos se administren de manera eficiente, oportuna, transparente y no discriminatoria. Manifestaron, que al respecto, debe tenerse en consideración que la ubicación de las torres de telecomunicaciones y su altura técnicamente se encuentra en directa dependencia del diseño de la red definida por el operador de telecomunicaciones, según los requerimientos de cobertura del servicio determinado por el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones (2009-2014), así como por lo establecido por la Superintendencia de Telecomunicaciones, de acuerdo al Plan de Despliegue de Red al que están obligados los nuevos operadores móviles. En suma, afirmaron que la ubicación de una infraestructura de las telecomunicaciones responde a un modelo nacional de cobertura y accesibilidad y calidad del servicio. Añadieron, que debe hacerse una distinción entre la regulación de establecimientos comerciales o de servicios públicos y la infraestructura requerida para la prestación del servicio. Explicaron, que si bien es cierto en los planes reguladores se establece una zonificación, esto es, una clasificación del uso de suelo para fines de un orden territorial y de desarrollo urbano, lo cierto es que los servicios de telecomunicaciones deben ser accesibles a todos los ciudadanos, con independencia que se trate de una zona comercial, residencial, industrial o comercial. Señalaron, que lo contrario sería sostener que, únicamente, las personas que están dentro del área comercial o industrial tienen derecho a acceder a las telecomunicaciones. Mencionaron, que la ubicación específica del mobiliario urbano necesario para la prestación del servicio disponible al público de las telecomunicaciones, por su naturaleza, no puede estar sujeta a definiciones regulatorias de zonificación que, legalmente, no cuentan con una protección especial, puesto que, esto implicaría una trasgresión al principio de universalidad, igualdad y no discriminación. Indicaron, que dado que la red de telecomunicaciones es nacional, el hecho que un cantón prohíba o restrinja la instalación de infraestructura no sólo afecta el servicio de los ciudadanos que habitan en el cantón, sino, también, viola el derecho de la información y comunicación de los otros ciudadanos que transitarían, eventualmente, por la circunscripción territorial y que requieran hacer uso del servicio de telefonía. Adujeron, que, técnicamente, el hecho que en un plan regular no se incluya el servicio de telecomunicaciones, no implica per se, una invalidez del acto administrativo mediante el cual se otorga un permiso de construcción de la infraestructura de telecomunicaciones. Explicaron, que el plan regulador en uno de los instrumentos de control urbano con que cuentan los gobiernos locales, pero no el único. Resaltaron, que la autonomía de gobierno y de administración con que cuentan las municipalidades les permite dictar normativa complementaria sobre los trámites de certificado de uso de suelo y licencias constructivas, no debiendo circunscribirse, únicamente, a lo establecido en el plan regulador. Manifestaron, que es reconocida constitucional y legalmente la competencia de las municipalidades para regular los permisos de construcción de los servicios que se brinden en cada cantón, como lo son las telecomunicaciones. Señalaron, que, en estricto ejercicio de estas competencias, las cuales son recogidas en el artículo 10 del Decreto Ejecutivo No. 36159, Decreto de Normas, Estándares y Competencias de las entidades públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la instalación o ampliación de redes de telecomunicaciones, la Municipalidad de Goicoechea aprobó el Reglamento General de Licencias Municipales para el Cantón de Goicoechea, el cual fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 105 de 1 de junio de 2011, previa consulta pública en el Diario Oficial La Gaceta No. 96 de 19 de mayo de 2010 por un plazo de 10 días hábiles. Aclararon, que este reglamento es un complemento de la demás normativa legal y reglamentaria vigente, es decir, por medio del Reglamento General de Licencias Municipales, ni se sustituye ni se modifica el bloque de legalidad vigente, sino que lo complementa, al disponer condiciones de orden urbanístico que deben cumplir los administrados al momento de solicitar un certificado de uso de suelo o permiso de construcción. Sobre la concordancia del Decreto Ejecutivo No. 36159 con el principio de legalidad y la autonomía municipal, indicaron que dicha norma no crea, modifica ni incluye competencia o facultad alguna de las municipalidades. Por el contrario, señalaron que ésta, únicamente, enlista en un mismo cuerpo normativo las potestades que han sido asignadas por otras regulaciones legales a las entidades públicas y a las municipalidades. Sostuvieron, que, únicamente, se trata de un resumen de las competencias de los gobiernos locales en la materia, pero no se incluyen ni se limitan dichas potestades.

8.- Informó bajo juramento, Maryleana Méndez Jiménez, en su condición de Presidenta del Consejo y Representante Legal de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), que las torres constituyen un soporte de las antenas y equipos y forman parte de lo que se denomina una estación de radiocomunicación y, específicamente, en las redes de telefonía móvil, una radio base. Aclaró, que las torres no son electromagnéticas. Indicó, que los campos electromagnéticos son resultado de las emisiones producidas por las antenas, que bien pueden estar ubicadas en una torre, en un edificio, en un poste, en una valla publicitaria, o en cualquier otra infraestructura que brinde un soporte adecuado y funcional de acuerdo al diseño de la red en particular. Señaló, que las torres o cualquier otra infraestructura que funja como soporte de sus antenas, es solo una parte del conjunto que conforman una radio base o, en general, una estación radioeléctrica. Explicó, que, además, debe incluirse los equipos que se instalan dentro de una caseta en su suelo. Señaló, que el Decreto Ejecutivo No. 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT, no establece el certificado de uso de suelo. Indicó, que este decreto, únicamente, recoge la normativa de la Ley de Planificación Urbana en cuanto al certificado de uso de suelo en materia de ordenamiento territorial. Expuso, que los sistemas de telefonía móvil hacen uso de señales electromagnéticas para permitir la comunicación entre las estaciones base y los equipos terminales. Aclaró, que estas señales electromagnéticas se propagan a distancia limitadas, debido a las pérdidas por propagación y la atenuación producida por la presencia de edificios y otros elementos en su trayectoria. En consecuencia, indicó que la propagación de las ondas electromagnéticas está limitada en función de prestar un servicio adecuado a todos los usuarios. Inclusive, refirió que, para aquellos que se encuentran en zonas alejadas, es necesario planificar y dividir la zona de cobertura en celdas, cada una de ellas con una estación base en su centro. Explicó, que el Decreto Ejecutivo No. 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT, no establece o fija competencias a las instituciones señaladas distintas a las que le son otorgadas por las leyes respectivas. Señaló, que, de de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 59 de Ley General de la Administración Pública, el decreto ejecutivo no podría asignar competencias distintas a las que las leyes respectivas le otorgan a cada una de las entidades que ahí se mencionan. Apuntó, que en el caso del otorgamiento de certificados de uso de suelo, el artículo 10 del citado decreto define, a partir de lo indicado en la legislación correspondiente, que es competencia de las municipalidades "(…) Otorgar los certificados de uso de suelo, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamento se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. En los casos donde el Plan Regulador y la reglamentación local no contempla esta materia, los certificados de uso de suelo se adecuarán a lo establecido en los artículos 4, 5, 6 y 11 del presente decreto (…)". Explicó, que el decreto no establece una condición entre el cumplimiento de los requisitos técnicos para la instalación de torres y el otorgamiento de un certificado de uso de suelo. Esto, indicó, ya que, de conformidad con el mencionado artículo 10, el otorgamiento de dicho certificado se realiza de acuerdo con lo establezca el plan regulador de cada municipalidad. Añadió, que en el caso de aquellos planes reguladores que no contemplan la instalación de infraestructura de telecomunicaciones, el artículo 11 del decreto indicado hace referencia a la normativa que deberá aplicarse en estos casos, así como los principios a considerar para el otorgamiento de los certificados de uso de suelo y permisos de construcción solicitados. Sostuvo, que el artículo en cuestión no establece obligaciones a las municipalidades, dado que, se limita a enumerar los principios aplicables que, en todo caso, se encuentran definidos en la legislación vigente, tales como los que establece el artículo 3° de la Ley General de Telecomunicaciones, el artículo 74 de la Ley Reguladora de los Servicios Públicos y el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública. Manifestó, que tales principios son universalidad y neutralidad tecnológica en los términos del artículo 3° de la Ley de Telecomunicaciones y la declaratoria de interés público de las actividades de establecimiento, instalación, ampliación, renovación y la operación de redes públicas de telecomunicaciones o cualquiera de sus elementos. Refirió, que el decreto indicado no establece una relación entre requerimientos técnicos para la instalación de torres para la actividad de la telefonía móvil y la necesidad de contar con un certificado de uso de suelo.

9.- Mediante resolución de las 14:45 hrs. de 6 de octubre de 2011, se requirió a las autoridades de la Municipalidad de Goicoechea aportar prueba para mejor resolver. Asimismo, se otorgó audiencia al representante de la empresa Compañía Las Torres DCR S.A., a efecto que se refiriera a los hechos alegados por el recurrente.

10.- Informó bajo juramento, Oscar Figueroa Fieujeam, en su condición de Alcalde de Goicoechea, que el plan regulador urbano de dicho cantón se encuentra vigente desde el 2000. Aclaró, que este instrumento no posee Reglamento de Construcción propio, por lo que se aplica el Reglamento de Construcciones (resolución del I.N.V.U.). Añadió, que el Reglamento de Zonificación vigente en Goicoechea, es parte del plan regulador. Explicó, que sí se exigió al propietario del inmueble donde se tiene planificado edificar la torre de telecomunicaciones, la tramitación del respectivo certificado de uso de suelo.

11.- El Presidente del Concejo Municipal de Goicoechea no rindió el informe requerido por resolución de 6 de octubre de 2011.

12.- Al representante de la Compañía Las Torres DCR S.A. no fue posible notificarlo de la resolución de 6 de octubre de 2011.

13.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

CONSIDERANDO:

I.- SOBRE LA COADYUVANCIA ACTIVA. Mediante escritos agregados a los autos, x.x.x.x.x.x. y x.x.x.x.x.x.solicitaron que se les tuviera como coadyuvantes activas del presente proceso de amparo. Sobre este particular, el numeral 34, párrafo 3°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, estipula que quien posea un interés legítimo en el proceso puede intervenir, sea en su perfil activo o pasivo, como coadyuvante. En el caso concreto, según lo indicado por las gestionantes, la Municipalidad de Goicoechea -sin que así lo permita el plan regulador de dicho cantón-, otorgó a la empresa Compañía Las Torres DCR S.A. un permiso para la construcción de una torre de telefonía celular, lo cual, a su vez, en su criterio, violenta los derechos fundamentales. En consecuencia, resulta admisible la referida solicitud de coadyuvancia.

II.- OBJETO DEL RECURSO. El recurrente aduce vulnerados los derechos fundamentales, ya que, según su dicho, pese a que el plan regulador del cantón de Goicoechea no contiene ninguna disposición que regule la instalación de torres electromagnéticas para la actividad de la telefonía celular, el Alcalde recurrido -sin convocar a audiencia pública alguna-, procedió a modificar, unilateralmente, dicho instrumento al conceder un permiso a la Compañía Las Torres DCR S.A. para la construcción de una torre que servirá de plataforma para operar la telefonía móvil.

III.- HECHOS PROBADOS. De relevancia para dirimir el presente recurso de amparo, se tienen por acreditados los siguientes: 1) Por resolución No. RVLA-2290-2010-SETENA de 27 de septiembre de 2010, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental otorgó la viabilidad ambiental, tramitada por la Compañía Las Torres DCR S.A., para la construcción y operación de una torre de telecomunicaciones en la Urbanización Montelimar, ubicada en Calle Blancos de Goicoechea (ver informe y pruebas aportadas a los autos). 2) El 5 de noviembre de 2010, la Compañía Las Torres DCR S.A. gestionó ante la Municipalidad recurrida el respectivo uso de suelo y el permiso de construcción a efecto de instalar la referida torre de telefonía celular (ver informe y pruebas aportadas a los autos). 3) La anterior solicitud fue tramitada en la Municipalidad de Goicoechea, de conformidad con el expediente administrativo No. 1471-2010 (ver informe y pruebas aportadas a los autos). 4) En virtud que la referida empresa cumplió con todos los requisitos exigidos al efecto, la municipalidad recurrida, el día 17 de noviembre de 2010, le otorgó el permiso de construcción de la torre en cuestión No. UN-1471-2010 (ver informe y pruebas aportadas a los autos).

IV.- RELEVANCIA DE LA INFRAESTRUCTURA DE TELECOMUNICACIONES PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS EN EL DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO. COMPROMISOS PREVIOS ASUMIDOS POR EL ESTADO COSTARRICENSE. El Estado costarricense forma parte de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), organismo especializado de la Organización Mundial de las Naciones Unidas, desde el 13 de septiembre de 1936. Mediante la Ley No. 8100 de 4 de abril de 2002, se aprobaron la Constitución y Convenio de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (Ginebra 22 de diciembre de 1992) y el instrumento de enmienda a la Constitución y Convenio de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (Kyoto 1994). En la Constitución de la UIT figuran objetivos tales como los de mejoramiento y empleo racional de toda clase de telecomunicaciones, aumentar el rendimiento de los servicios de telecomunicación, acrecentar su empleo y generalizar al máximo su utilización por el público, promover la extensión de los beneficios de las nuevas tecnologías de telecomunicaciones a todos los habitantes del planeta, la creación, el desarrollo y el perfeccionamiento de las instalaciones y redes de telecomunicación en los países en desarrollo por todos los medios que se disponga, etc. (artículo 1). El artículo 6 de la Constitución de la UIT, en lo relativo a la ejecución de los instrumentos de la unión, obliga a los Estados miembros a observar y atenerse a las disposiciones de la Constitución, el Convenio y los Reglamentos administrativos. Entre las resoluciones adoptadas por la Conferencia de Plenipotenciarios –órgano previsto en la Constitución de la UIT, conformado por delegados de cada uno de los Estado partes y que se reúne cada cuatro años-, hay varias que destacan la relevancia de la infraestructura en telecomunicaciones, así en la No. 22 se reconoce “que el desarrollo de la infraestructura y los servicios de telecomunicaciones/TIC es una condición sine qua non del desarrollo social y económico”, en la No. 25 se considera que “un mayor desarrollo de las infraestructuras nacionales de las telecomunicaciones/tecnologías de la información y la comunicación (TIC) permitirá reducir las brechas digitales a escala nacional y mundial”, en la No. 71 (Plan Estratégico de la Unión para 201-2015), se indica que la “Meta Estratégica del Sector de Desarrollo de las Telecomunicaciones de la UIT” tiene como una de sus vertientes “promover la disponibilidad de infraestructura y fomentar un entorno propicio para el desarrollo de infraestructuras TIC (…)” y luego se indica que “para aprovechar plenamente el potencial que ofrecen las telecomunicaciones/TIC es necesario que los gobiernos y otras partes (…) creen una infraestructura subyacente que sea lo suficientemente robusta como para superar las dificultades y a la vez aprovechar las oportunidades”, en la No. 139 se enfatiza “la función indispensable de la infraestructura de las telecomunicaciones/TIC (…) para alcanzar la meta de la integración digital y permitir un acceso sostenible, generalizado y asequible a la información mundial”. De otra parte, en el concierto internacional, existen varias declaraciones que destacan la importancia de la creación, mejora y desarrollo de la infraestructura en telecomunicaciones como factor clave para el desarrollo social y económico, tales como la “Declaración de Florianópolis” de 21 de junio de 2000, la “Declaración de Principios de Ginebra” (Primera Fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información) de 12 de diciembre de 2003 y su “Plan de Acción”, el “Compromiso de Túnez” (Segunda Fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información) de 18 de noviembre de 2005 y su “Agenda”. Específicamente el “Plan de Acción” de la “Declaración de Principios de Ginebra” en el punto C.2 denominado “Infraestructura de la información y la comunicación: fundamento básico para la Sociedad de la Información”, se indica lo siguiente: “9. La infraestructura es fundamental para alcanzar el objetivo de la integración en el ámbito digital, propicia el acceso universal, sostenible, ubicuo y asequible a las TIC para todos, teniendo en cuenta las soluciones pertinentes ya aplicadas en los países en desarrollo y en los países con economías en transición para ofrecer conectividad y acceso a zonas distantes y marginadas en los ámbitos regional y nacional”. Cabe aclarar que Costa Rica participó en la Declaración de Principios de Ginebra y su Plan de Acción con una nutrida participación de siete delegados. En definitiva, la construcción, desarrollo, mejoramiento y ampliación de una infraestructura sólida y robusta de telecomunicaciones ha sido enunciada en diversos instrumentos del Derecho Internacional Público como un compromiso y una obligación indeclinable de los Estados nacionales, que no puede estar al arbitrio de los gobiernos locales territoriales internos, por cuanto, podría generar asimetrías, con la consiguiente falta de normalización y de un desarrollo nacional de las telecomunicaciones que provoca serios perjuicios para que los habitantes pueden gozar de los beneficios de la sociedad de la información y de las nuevas tecnologías de la información y del conocimiento.

V.- IMPORTANCIA, INTERÉS PÚBLICO Y VOCACIÓN NACIONAL DE LA INFRAESTRUCTURA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL E INFRACONSTITUCIONAL. A partir de un análisis sistemático del ordenamiento jurídico constitucional e infraconstitucional vigente, es factible concluir que la infraestructura, en materia de telecomunicaciones, tiene una relevancia que excede la esfera de lo local o cantonal, asumiendo un claro interés público y, desde luego, erigiéndose como una cuestión que atañe a la órbita de lo nacional con, incluso, proyecciones en el terreno del Derecho Internacional Público al suponer su desarrollo el cumplimiento de una serie de obligaciones internacionales asumidas previamente por el Estado costarricense. En primer término, como lo ha indicado este Tribunal Constitucional, el tema de las telecomunicaciones tiene gran relevancia constitucional, tanto que en el artículo 121, inciso 14), subinciso c), de la Constitución se indica que los “servicios inalámbricos” o el espectro electromagnético forma parte del dominio público constitucional y concretamente es un bien propio de la Nación, siendo que no puede ser desafectado o salir del dominio del Estado. La Ley General de Telecomunicaciones No. 8642 de 4 de junio de 2008 –en adelante LGT-, al enunciar los principios rectores en este sector, indica en su artículo 3°, inciso i), que debe haber una “optimización de los recursos escasos”, destacando que la utilización de las infraestructuras de telecomunicaciones debe ser “(…) objetiva, oportuna, transparente, no discriminatoria y eficiente, con el doble objetivo de asegurar una competencia efectiva, así como la expansión y mejora de las redes y servicios”. Precisamente, la optimización, utilización ponderada, expansión y mejora de la infraestructura y redes en materia de telecomunicaciones, obedece a los fines manifiestos de ese cuerpo normativo, tales como los de asegurar la aplicación de los principios de acceso universal, eficiencia, igualdad, continuidad, calidad, mayor y mejor cobertura y solidaridad en las telecomunicaciones (artículo 2° LGT). De otra parte, el artículo 32, inciso d), LGT establece con claridad meridiana que el objetivo del acceso y servicio universales y de la solidaridad, se logra, entre otros medios, a través del “desarrollo de la infraestructura”, dado que, sólo con una infraestructura robusta y plenamente desarrollada logra reducir la brecha digital, disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento, la conectividad y la disponibilidad de dispositivos de acceso y servicios de banda ancha. Por su parte la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1993, en su artículo 74, modificado por la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones No. 8660 de 8 de agosto de 2008, hizo una declaratoria de interés público de la infraestructura y las redes en telecomunicaciones al preceptuar lo siguiente: “Considérase una actividad de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos”. Tal declaratoria tiene grandes repercusiones, por cuanto, se reconoce, por ley, que el tema de la infraestructura en la materia reviste un claro e inequívoco interés público o general que trasciende la esfera de lo local o regional a lo interno del país, para proyectarse en el ámbito nacional e internacional, al permitirle al Estado costarricense cumplir, de buena fe, una serie de obligaciones y compromisos asumidos en el contexto del Derecho Internacional Público. Cabe advertir que el interés público es definido por el artículo 113, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública de 1978 “como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados”, por su parte, el párrafo 2 del numeral citado de la LGAP de 1978 dispone, claramente, que “El interés público prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto”. Una consecuencia de lo anterior es que los intereses de cualquier ente público descentralizado costarricense, como podrían ser las municipalidades, no puede anteponerse al claro interés público de la infraestructura en telecomunicaciones así declarado, expresamente, por el legislador nacional a través de una ley que manifiesta la voluntad general (artículos 105 y 121, inciso 1°, de la Constitución), el que debe prevalecer sobre los intereses de carácter local, dado que, la autonomía municipal no le permite a los ayuntamientos sustraerse de lo que ha sido declarado como un interés de carácter nacional, de lo contrario se pervierte la autonomía territorial transformando a los municipios en micro estados, abstraídos de la dirección intersubjetiva o tutela que pueda ejercer el Estado, a través de los órganos constitucionales, mediante la emisión de leyes válidas y eficaces, la celebración de convenios y tratados internacionales por el Poder Ejecutivo y aprobados por la Asamblea Legislativa (artículos 7°, 121, inciso 4°, y 140, inciso 10°, de la Constitución Política). La declaratoria de interés público efectuada por el artículo 74 de la Ley de la ARESEP, tiene, a su vez, asidero constitucional suficiente y legítimo en el numeral 45, párrafo 1°, de la Constitución Política, al establecer el principio de la intangibilidad relativa del patrimonio, al admitir la figura de la expropiación “por interés público legalmente comprobado”. Una segunda consecuencia que se extrae de la declaratoria de interés público, es que el tema de construcción, ampliación o desarrollo y mejora de la infraestructura en materia de telecomunicaciones tiene una clara e inequívoca vocación nacional. De modo que es el Estado y sus órganos los que asumen la rectoría y dirección en la materia a la que deben someterse todos los entes públicos menores para lograr objetivos como el acceso y servicios universales, la reducción de la brecha digital por razones de solidaridad, la interconexión y conectividad necesarias que le permitan a todos los costarricenses, independientemente de la localidad, distrito, cantón o región donde habiten, gozar de los beneficios y ventajas de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El legislador nacional, lejos de “localizar” el tema de la infraestructura en telecomunicaciones lo nacionalizó expresa e inequívocamente. Reflejo de lo anterior, son la creación del “Sector Telecomunicaciones” previsto por el artículo 38 de la citada Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, al disponer lo siguiente: “Créase el Sector de Telecomunicaciones, dentro del marco de sectorización del Estado. Estará constituido por la Administración Pública, tanto la centralizada como la descentralizada, así como por las empresas públicas que desarrollen funciones o actividades relacionadas con las telecomunicaciones” a tenor de esta norma el sector de las telecomunicaciones tiene un carácter transversal y, por ende, nacional, por cuanto, incluye a todo el universo de los entes públicos, incluidos, los descentralizados territorialmente como las municipalidades. Es así, como los ayuntamientos no pueden sustraerse de tal sector. El carácter nacional de las telecomunicaciones, en general, y, particularmente, de su infraestructura queda más patente al considerar el artículo 39 de la Ley citada, en cuanto establece que el “rector” del sector lo será el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, al que le corresponde, en ejercicio de una función general de dirección intersubjetiva o tutela administrativa, entre otras, las siguientes: “a) Formular las políticas para el uso y desarrollo de las telecomunicaciones”; “b) Coordinar (…) la elaboración del Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones (…)”; “c) Velar por que las políticas del Sector sean ejecutadas por las entidades públicas y privadas que participan en el Sector Telecomunicaciones”; “e) Dictar el Plan nacional de telecomunicaciones, así como los reglamentos ejecutivos que correspondan”; “h) Coordinar las políticas de desarrollo de las telecomunicaciones con otras políticas públicas destinadas a promover la sociedad de la información” e “i) Velar por el cumplimiento de la normativa ambiental nacional aplicable y el desarrollo sostenible de las telecomunicaciones en armonía con la naturaleza”. Por último, el carácter evidentemente nacional de las telecomunicaciones y sus diversos componentes, queda de manifiesto, cuando el artículo 40 de la Ley precitada regula el “Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones”, el cual es definido en el párrafo 1° de ese numeral como “(…) el instrumento de planificación y orientación general del Sector y define las metas, los objetivos y las prioridades de éste”. El legislador optó, entonces, por planificar a nivel nacional y no meramente local o regional el tema de las telecomunicaciones. De otra parte, la naturaleza nacional de las telecomunicaciones queda reforzada al crearse la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), a la que le corresponde una serie de competencias de inequívoca índole nacional, así, conforme a los artículos 59 y 60 de la Ley de Creación de la ARESEP, le corresponde “(…) regular, aplicar, vigilar y controlar el ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones (…)” para todo lo cual “actuará en concordancia con las políticas del Sector, lo establecido en el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, la Ley general de telecomunicaciones, las disposiciones establecidas en esta Ley y las demás disposiciones legales y reglamentarias que resulten aplicables”. El “Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones” 2009-2014, por su parte, establece que “Para avanzar en el aprovechamiento de los beneficios de la Sociedad de Información y Conocimiento, el país debe hacer un esfuerzo importante de inversión en el desarrollo de infraestructura de telecomunicaciones de manera que permita contar con más y mejores servicios de telecomunicaciones para todos los sectores de la población. En este sentido, el desarrollo de la infraestructura en ese sector constituye una condición necesaria e indispensable a la que deberá brindarse una prioridad especial en cualquier proyecto país en materia de TIC (…)” y luego especifica que para lograr el desarrollo de la infraestructura nacional de telecomunicación deberá atender los siguientes lineamientos: “a.1 Tomar las medidas necesarias para garantizar que el país cuente con una infraestructura moderna de telecomunicaciones, y al mismo tiempo asegurar la prestación de servicios de calidad y la generación de aplicaciones de valor agregado, permitiendo la convergencia, la interoperabilidad entre los sistemas, la incorporación de tecnologías de avanzada y la seguridad en las comunicaciones” y “a.6 Garantizar el desarrollo de una infraestructura que permita llevar los servicios de telecomunicaciones a todos los habitantes del país, cumpliendo con los objetivos y metas de acceso universal, servicio universal y solidaridad (…)”. Se trata, entonces, de un plan que, por disposición expresa de ley, vincula u obliga, entre otros, a los entes municipales y que les conmina a contar con una infraestructura de telecomunicaciones, robusta, moderna, óptima, adecuada y desarrollada para disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El logro de esta meta u objetivo, se verá, necesariamente, frustrado si cada corporación territorial, en un tema de clara vocación nacional, pretende establecer su propia orientación y requerimientos, por sobre la legislación nacional y los instrumentos del Derecho Internacional Público que obligan a todos los entes que conforman el Estado en sentido amplio.

VI.- INFRAESTRUCTURA DE TELECOMUNICACIONES, MUNICIPIOS, PLANES REGULADORES, ZONIFICACION, CERTIFICADOS DE USO DE SUELO Y LICENCIAS DE CONSTRUCCIÓN. En un claro intento de brindar simetría y normalización en materia de infraestructura de telecomunicaciones por tratarse de un tema de clara vocación nacional, se han dictado una serie importante de instrumentos normativos de carácter general, tanto a nivel nacional como cantonal. Así, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto No. 36159 de 10 de mayo de 2010, denominado “Normas Estándares y Competencias de las Entidades Públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la Instalación y Ampliación de Redes de Telecomunicaciones”, cuyo fin fue uniformar los trámites para obtener autorizaciones para construir e instalar infraestructura de telecomunicaciones ante la dispersión normativa imperante y colmar las lagunas existentes en la materia. En el artículo 10°, párrafo 1°, de este Decreto Ejecutivo se dispuso que es competencia municipal “Otorgar los certificados de uso de suelo, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. En los casos donde el Plan Regulador y la reglamentación local no contempla esta materia, los certificados de uso de suelo se adecuarán a lo establecido en los artículos 4, 5, 6 y 11 del presente decreto”. Consecuentemente, el decreto admite dos hipótesis: a) Que la respectiva municipalidad cuente con Plan Regulador y, concretamente, Reglamento de Zonificación y dentro de los mismos se regule el tema de la instalación de infraestructura de telecomunicaciones y b) En ausencia de esa normativa, el ayuntamiento debe conocer y resolver la solicitud del certificado de uso del suelo, conforme los artículos 4° (integración de normas), 5° (interés público en el establecimiento, instalación, ampliación, renovación y operación de las redes públicas de telecomunicaciones), 6° (concepto de red pública de telecomunicaciones) y 11° (principios para el otorgamiento de usos de suelo y permisos de construcción) de ese Decreto Ejecutivo. El artículo 11° del Decreto Ejecutivo de comentario establece lo siguiente:

“1. En los casos donde la zonificación para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones no sea explícita o no se encuentre establecida en el Plan Regulador de cada Municipalidad, o bien que la reglamentación del ordenamiento territorial se contraponga a la misma o no se regule esta materia, aplicando el principio de legalidad establecido tanto en el artículo 11 de la Constitución Política así como el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, la Municipalidad favorecerá su establecimiento, ampliación, renovación y operación aplicando lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley No. 7593, que declara el carácter de interés público de las actividades de establecimiento, instalación, ampliación, renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. En todo caso, dicha decisión determinará, igualmente, que se cumpla con la aplicación de los principios rectores del Sector Telecomunicaciones señalados en el artículo 3 de la Ley General de Telecomunicaciones y en cumplimiento del principio de legalidad al cual toda la Administración Pública se encuentra sujeta por así disponerlo el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, así como el artículo 11 de la Constitución Política.

2. En razón de lo dispuesto en los incisos a) y h) del artículo 3 de la Ley General de Telecomunicaciones, Ley No. 8642, así como lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, Ley No. 7593, y en cumplimiento del principio de legalidad establecido en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, y en el artículo 11 de la Constitución Política, las municipalidades fundamentarán sus acciones para el otorgamiento de “usos de suelo conforme” y “permisos de construcción” en los siguientes principios:

• a)Principio de universalidad, de manera que se propicie la concesión de las autorizaciones citadas a todos los interesados en ofrecer servicios de telecomunicaciones en el cantón sin discriminación alguna, con el objeto de que se garanticen, al menos, un mínimo de servicios de telecomunicaciones para los habitantes de todas las zonas y regiones del país en igualdad de condiciones.
• b)Principio de neutralidad tecnológica, de manera que el otorgamiento de las autorizaciones citadas garanticen el derecho de los operadores de redes y proveedores de servicios de telecomunicaciones de escoger las tecnologías por utilizar.
• c)La declaratoria de interés público que establece el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, de manera que se otorguen las autorizaciones citadas, considerando que resulta de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos.(…)” A partir de diciembre de 2010, de manera conjunta, varias corporaciones municipales aprobaron y publicaron el respectivo “Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones”, según un proyecto de reglamento modelo que ha sido adoptado por la mayoría de las entidades territoriales y el que dispone en cuanto a los certificados de uso de suelo una norma que se repite, en casi todos, bajo los siguientes términos: “Se otorgará el certificado de Uso de Suelo como uso conforme en cualquier área de la zonificación del cantón, siempre y cuando cumpla con los requisitos y condiciones establecidos en este Capítulo”. Dentro de los requisitos que se fijan están cumplimentar un formulario con la indicación de la altura de la torre, georeferenciación de la ubicación del centro de la torre con coordenadas de longitud y latitud, plano catastrado, cédula de identidad o certificación de personería jurídica del solicitante. También los predios donde se instala o ubica la infraestructura deben tener ciertas medidas mínimas de frente y fondo, una franja de amortiguamiento mínima alrededor de la obra, alturas mínimas y máximas, retiros, etc.. Incluso en tales reglamentos municipales, se prevé la posibilidad de excepcionar tales recaudos cuando el solicitante justifique la necesidad de parámetros distintos con fundamento en estudios técnicos que así lo justifiquen. Bajo esta inteligencia las municipalidades deben otorgar los certificados de uso de suelo para la construcción e instalación de infraestructura de telecomunicaciones en cualquier área de zonificación del cantón, por lo que no se requiere que el Plan Regulador o el Reglamento de Zonificación preexistentes –en caso de existir- sean reformados, modificados o adicionados para regular una zona específica para ubicar la infraestructura de telecomunicaciones. Para la ubicación de la infraestructura basta cumplir con los requisitos técnicos y de emplazamiento fijados por la legislación nacional y los reglamentos del Poder Ejecutivo o municipales específicos. Para el caso específico, el “Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea” de 1° de junio de 2011, dispone en su artículo 11°, párrafo in fine, lo siguiente:

“Las obras a las que se refiere este Reglamento se deberán ubicar de preferencia en las Zonas Industriales, definidas en la actualidad por el Plan Regulador, sin perjuicio de su ubicación en otros lugares del Cantón en los términos de este Reglamento”.

El numeral 11°, párrafo in fine, del citado reglamento de la Municipalidad de Goicoechea es suficientemente elocuente, al disponer que el certificado de uso del suelo para construir e instalar una torre o antena de telecomunicaciones puede ser concedido en cualquiera de las áreas o zonas establecidas previamente en el Plan Regulador y, en particular en el Reglamento de Zonificación, sin que sea necesario reformar, adicionar o modificar tales instrumentos, siempre y cuando se cumplan el resto de los requisitos y condiciones que establece el ordenamiento jurídico. En punto a la licencia de construcción para la instalación, ampliación o modificación de una torre o antena de telecomunicaciones, la Ley de Planificación Urbana (artículo 29) y los Reglamentos municipales ya citados condicionan su otorgamiento a contar con un certificado de uso de suelo y el cumplimiento de otros requisitos de carácter formal y técnico.

VII.- CASO CONCRETO. En mérito de todo lo expuesto, este Tribunal Constitucional concluye que el otorgamiento de una licencia municipal de construcción de una torre o antena de telecomunicaciones o el otorgamiento de un certificado de uso de suelo de acuerdo con la zonificación existente, no suponen una modificación o reforma del Plan Regulador o de la zonificación establecida en los reglamentos de desarrollo urbano que forman parte del primero. Dado que el carácter estratégico y primordial de las telecomunicaciones para el desarrollo social y económico, su declarado interés público nacional y la normativa habilitan a las corporaciones municipales para otorgar certificados de uso de suelo y, con fundamento en éstos y otros requisitos, licencias de construcción de infraestructura de telecomunicaciones, sin necesidad de modificar o reformar los Planes Reguladores y Reglamentos municipales previos que forman parte del primero.

VIII.- COROLARIO. En mérito de lo expuesto, se impone desestimar el recurso planteado.

IX.- Los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto y declaran con lugar el recurso.

POR TANTO:

Se declara sin lugar el recurso. Los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto y declaran con lugar el recurso.

Ana Virgina Calzada M .

Presidenta Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO, CRUZ Y RUEDA CON REDACCIÓN DEL ÚLTIMO. Con todo respeto, nos separamos del criterio de mayoría y declaramos con lugar el recurso, por las siguientes consideraciones. En este caso, de las pruebas que constan en autos, se tiene por probado que en la Municipalidad de Goicoechea se tramita el expediente administrativo número 1471-2010, promovido por Compañía Las Torres de Costa Rica S.A., que corresponde a un Proyecto Constructivo de Antena de Comunicaciones para Telefonía Móvil en la Urbanización Montelimar, Calle Blancos, Goicoechea, en el cual el Alcalde de Goicoechea otorgó el permiso de construcción número UN 1471-2010 a la Compañía Las Torres DCR S.A. del 17 de noviembre de 2010 relativo a la instalación de una torre que serviría de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas, lo anterior a pesar de que el Reglamento de Zonificación de la Municipalidad de Goicoechea, publicado en el Alcance número 23 de la Gaceta número 65 del 31 de marzo de 2000, no contempla expresamente el uso de suelo para la instalación de torres que servirán de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas. Varios son los aspectos relevantes que se deben tomar en consideración:

I.- SOBRE LA PLANIFICACIÓN URBANA Y EL DERECHO A AUDIENCIA. En relación con este tema, en la sentencia número 05575-2007 de las 15:24 horas del 25 de abril de 2007, esta Sala resolvió lo siguiente:

“V.- PLANIFICACIÓN URBANA. Este Tribunal en reiteradas ocasiones ha indicado que, en consonancia con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, la Ley de Planificación Urbana número 4240 de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho establece que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, lo cual ha sido plasmado en los artículos 15 y 19 de dicha ley. En ese sentido, en la sentencia número 1993-6706, de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, la Sala indicó:

"II).- La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana (# 4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes # 6575 de 27 de abril de 1981 y # 6595 de 6 de agosto de ese mismo año), específicamente en los artículos 15 y 19 (…)”.

De manera que es a los entes municipales a los que corresponde asumir la planificación urbana local por medio de la promulgación de los respectivos planes reguladores, haciendo efectiva la normativa que al efecto dicte el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución encargada de la planificación urbana a nivel nacional. Esto último con la aclaración de que la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva; sin embargo, ha dicho la Sala que lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia. Ha estimado la Sala que tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175. En ese contexto, la planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo. Sobre la naturaleza jurídica de los planes reguladores, el criterio sostenido por esta Sala es que en razón de su contenido y de su eficacia u obligatoriedad general, debe estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, en vista de que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón. Asimismo, atendiendo al procedimiento de formación de estas regulaciones, se ha considerado que se constituye en manifestación de la democracia directa, en razón de que son elaborados y aprobados por las respectivas municipalidades, las que encuentran su razón de ser, precisamente en su conformación, esto es, por los munícipes o vecinos, en una circunscripción territorial determinada –cantón-, para la " administración de los intereses y servicios locales " (artículos 169 de la Constitución Política y 1° del Código Municipal).

VI.- PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN O MODIFICACIÓN DE UN PLAN REGULADOR. Para la aprobación o la modificación de los planes reguladores, se requiere –como requisito esencial e ineludible la celebración de una audiencia oral y pública de los munícipes y población en general que tenga intereses en esa regulación, en los términos previstos en el artículo 19 (sic) de la Ley de Planificación Urbana, elemento que legitima la normativa adoptada. Asimismo, el Plan se adopta mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los entes municipales. Con lo cual, es claro que no es contrario al artículo 45 de la Constitución Política el que los planes reguladores y regulaciones reglamentarias –con que se acompañan y lo conforman– establezcan regulaciones en torno al uso del suelo. De ahí que la Sala no ha encontrado objeciones a la legitimidad de los planes reguladores para imponer limitaciones al derecho de propiedad, bajo la consideración de que, como el resto de los derechos (incluyendo la libertad de comercio), su ejercicio no es ilimitado, por lo que, en su condición de ordenamientos territoriales, pueden imponer limitaciones de interés social a la propiedad, en este caso sustentadas en una regulación de naturaleza urbanística, sin que en tal condición, sean indemnizables, con los únicos límites que los establecidos en el artículo 28 constitucional. Volviendo al tema de la audiencia pública a la que se hizo alusión antes, tiene por objeto permitir el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta directamente y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.” En relación con el antecedente mencionado, se debe aclarar que la audiencia está regulada en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, no en el 19, lo que no afecta, por tratarse de un mero error material, el fondo de la cuestión. Asimismo, en sentencia número 2009-018358 de las 14:31 horas del 2 de diciembre de 2009, este Tribunal se manifestó de la siguiente forma:

“IV.- Sobre la audiencia pública. El artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana establece como primer requisito para la implementación de un Plan Regulador, el convocar a una audiencia pública, específicamente establece que la misma deberá ser convocada por medio del Diario Oficial La Gaceta, debe indicarse lugar fecha y hora en la que la audiencia será realizada, lo que deberá hacerse con mínimo quince días de anticipación, lo anterior claro está, sin desmérito de cualquier otra divulgación adicional que se estime necesaria. La audiencia, lo que busca es que exista transparencia y participación ciudadana en el proceso de la toma de decisión, lo que además posibilita a cualquier ciudadano a oponerse a la iniciativa en discusión. Este Tribunal ya ha tenido la oportunidad de analizar la relevancia que posee la audiencia en cuestión, en ese sentido, en lo que interesa señaló en la sentencia número 2004-12242 de las catorce horas veintiocho minutos del veintinueve de octubre de dos mil cuatro:

“La audiencia pública que en casos como el presente se realiza por parte de los entes municipales, tiene por objeto permitir el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta directamente y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión”.

De lo anterior, se colige que la audiencia en procesos como el que nos ocupa, debe permitir un derecho de acceso a la información, que haya una verdadera participación de los interesados y por último un respecto al derecho de acceso a la justicia, lo que deviene en una oportunidad real para que los vecinos e interesados, conozcan el Plan Regulador con antelación y puedan presentar sus opiniones al respecto.

Ahora bien, procede a continuación analizar si en el procedimiento de tramitación del Plan Regulador para la Fortuna de San Carlos, aprobado por el Concejo de la Corporación de San Carlos, por acuerdo Número 5, Acta Número 56, del veintiséis de setiembre de dos mil cinco, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 107 del cinco de junio de dos mil siete, se respetaron o no los requisitos antes mencionados. En ese sentido, el Alcalde la Municipalidad de San Carlos, indica en el informe rendido a esta Sala: “Para la Convocatoria Públilca, se colocaron con más de ocho días de anticipación panfletos en lugares estratégicos de todo el Distrito de Fortuna, se informó por los medios de comunicación colectiva del Cantón así como por medio de perifono”. Con base a ello, es que este Tribunal estima que sí existió en el caso concreto un lesión al derecho de audiencia, lo anterior por cuanto la ley es clara al esbozar los requisitos por los cuales una audiencia debe ser convocada, en tal sentido tal y como anteriormente se mencionó, el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, acota que la audiencia deberá ser convocada por medio del Diario Oficial, ello sin perjuicio de cualquier otra divulgación adicionar, lo que implica que la utilización de otros métodos como los panfletos o los medios de comunicación colectiva cantonales no puede de ninguna manera sustituir la publicación en el Diario Oficial, la cual constituye un requisito indispensable pues se encuentra legalmente establecido y lo que busca es que todas las personas interesadas en la aprobación del Plan Regulador, sin importar donde se encuentren, puedan enterarse de la realización de la audiencia. En la especie, al manejarse dicha información solamente a nivel cantonal, ello limita el acceso de personas interesadas que por cualquier razón no se encontraran en el Cantón. Aunado a ello, el numeral de cita establece que la convocatoria deberá realizarse con al menos quince días de anticipación, y en este caso las autoridades Municipales reconoce que se hizo con solamente ocho días de anticipación, lo que evidentemente se encuentra fuera de los límites temporales legalmente señalados. De esta manera, es importante además resaltar que las propias autoridades accionadas aceptan que a la convocatoria no acudió la cantidad de personas esperada, lo que estima este Tribunal se puede achacar entre otras posibles razones, a una convocatoria mal realizada.

Aunado a ello, en lo referente a audiencia, se tiene que la misma fue suspendida, y no fue convocada nuevamente con anterioridad a la aprobación del Plan Regulador. Lo que evidentemente lesiona el derecho de audiencia y participación, ya que los interesados del todo no pudieron estar presentes el día de la aprobación del Plan. Estima este Tribunal que si bien es cierto llevan razón las autoridades accionadas al indicar que lo dicho por los participantes de la audiencia no resulta vinculante para la aprobación del Plan Regulador, ello no implica de forma alguna que pueda dispensarse de la audiencia. Ello constituiría sin lugar a dudas una lesión al principio de participación democrática, entendida como la posibilidad para aquellas personas que puedan verse afectadas con la implementación del Plan Regulador o que tengan interés sobre tal decisión, a manifestar desde temprano sus criterios, opiniones, puntos de vista o cuestionamientos sobre la misma, sin tener estas que encontrarse sometidas a formalidades específicas para llegar a ser tomadas en cuenta. Así las cosas, este Tribunal estima que lleva razón el accionante al estimar que la suspensión de la audiencia sin que posteriormente se realizara nuevamente, ìi conlleva una lesión al derecho de participación ciudadana. Aunado a ello, el accionante argumenta que al expositor de la audiencia no se le entendía bien lo que exponía por problemas de sonido, a lo que la parte accionada indica que ello se debió preponderantemente a que el tema a tratar era muy técnico, a lo que esta Sala resalta que parte del derecho de participación también involucra que la información que se dé al administrado debe contener resúmenes no técnicos, que permita a las personas comprender la magnitud de la discusión. Es así, como no pueden alegar las autoridades accionadas que las personas participantes de la audiencia no entendieron su contenido por el alto grado técnico del mismo, toda vez que le corresponde a la Administración asegurarse que la información sea impartida de manera tal que cualquier persona pueda entenderla.

Así las cosas, habiendo concluido este Tribunal que la audiencia establecida en el ordinal 17 de la Ley de Planificación Urbana, no se realizó respetando los cánones establecidos en dicho numeral, se estima que dado a que se está ante un procedimiento legalmente establecido, los actos que se hayan dictado con posterioridad a la audiencia en la aprobación del Plan Regulador de la Fortuna de San Carlos también devienen en ilegítimos, por cuanto tal y como se explicó en el considerando anterior, para que un acto sea válido, el acto que lo antecede debió haberse dictado conforme a la normativa correspondiente. En razón de ello, esta Sala no entrará a pronunciarse sobre el requisito de la viabilidad ambiental que debe otorgar la Secretaría Nacional Ambiental, toda vez que si el requisito previo, sea la audiencia, no fue realizado legítimamente, por ende tampoco lo fue la exigencia ambiental, ni ninguna otra.” Ahora bien, en cuanto a la audiencia, en sentencia número 2011-001054 de las 9:30 horas del 28 de enero de 2011, esta Sala también determinó que “tiene por objeto garantizar el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta, directamente, y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen, simplemente, en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque, ciertamente, tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.” (El subrayado no corresponde al original).

II.- SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD. En el sub examine, el amparado alega que el Alcalde de Goicoechea aprobó el permiso de construcción número UN 1471-2010 del 17 de noviembre de 2010 a la Compañía La Torres DCR S.A. para la instalación de una torre que servirá de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas, a pesar de que el Plan Regulador de dicha Municipalidad, que data del año 2000, no contempla un uso de suelo relativo a la instalación de torres para la telefonía celular. Al respecto, se advierte que la Municipalidad aprobó y publicó el Reglamento de Zonificación del cantón de marras en el Alcance número 23 a La Gaceta número 56 del 31 de marzo de 2000. En síntesis, de lo alegado por el amparado se extrae que su reclamo consiste en que si el mencionado Reglamento de Zonificación no contempla de modo expreso como uso de suelo permitido la construcción de torres de telecomunicación, entonces deviene jurídicamente improcedente que se hubiera otorgado un certificado de uso de suelo a los efectos de la emisión del permiso de construcción número UN 1471-2010, pues ello violentaría el principio de legalidad, contenido en el artículo 11 de la Constitución Política, toda vez que la Administración no puede conceder un permiso que no está expresamente regulado. En la especie, a efectos de emitir el mencionado certificado de uso de suelo, el Reglamento de Zonificación debió haber sido modificado conforme al procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, que incluye, entre otro, el requisito de la audiencia previa a la comunidad. El principio de legalidad significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar sometidos a la ley, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídico, es lo que se conoce como el principio de juridicidad de la Administración, sea que las instituciones públicas solo pueden actuar en la medida en la que se encuentre apoderadas para hacerlo por el mismo ordenamiento y normalmente a texto expreso, en consecuencia solo le es permitido lo que esté constitucionalmente y legalmente autorizado en forma expresa y todo lo que no les esté autorizado, les está vedado. En este caso, el recurrente lleva razón al exponer que al momento de otorgamiento del permiso de construcción supracitado, el Reglamento de Zonificación de la Municipalidad de Goicoechea no contemplaba el uso de suelo para la instalación de torres electromagnéticas para la actividad de la telefonía móvil ni tampoco lo hacía ninguna otra norma. Incluso, se debe advertir que al momento de emisión del certificado de uso de suelo, todavía no estaba vigente el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea, aprobado en el artículo 24 de la Sesión Ordinaria número 19-2011 del 9 de mayo de 2011 y publicado en La Gaceta número 105 del 1º del mes siguiente, que vino a regular tal materia. Por consiguiente, el permiso de construcción otorgado por el Alcalde de la municipalidad recurrida se basó en un certificado de uso de suelo que en realidad no estaba contemplado en la legislación vigente al momento de su emisión, esto es en el mencionado Reglamento de Zonificación de dicho cantón.

III.- SOBRE EL RÉGIMEN MUNICIPAL. En primera instancia, conviene analizar la importancia de los planes reguladores dentro de los ordenamientos locales. El artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana define Plan Regulador como: “El instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas”. Por su parte, el numeral 15 de la citada Ley, establece que conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir. De esta manera, una de las principales competencias que poseen las municipalidades está referida a la planificación y control del desarrollo urbano de los límites jurisdiccionales de su territorio. El Plan Regulador ha sido el principal instrumento técnico y jurídico de que disponen las municipalidades para ejercer aquella competencia. Idealmente, toda municipalidad debería poseer su propio Plan Regulador. La importancia de los Planes Reguladores radica en los beneficios que otorgan, los que según la Dirección de Gestión Municipal del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, son: permite un mejor control por parte de las autoridades locales del territorio del cantón, crea zonificación que disminuye los impactos negativos de muchas actividades, permite un mejor equilibrio entre los intereses privados y los de comunidad, provee seguridad jurídica y confianza al inversionista, relación armónica entre los diversos usos de la tierra, conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas, división adecuada de los terrenos, reservas de espacios para uso público, rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro y seguridad, ornato y salubridad en las construcciones. De lo anterior se colige que un Plan Regulador es ley en sentido material, lo que implica que contiene derechos de los administrados y obligaciones de la Administración. Por otra parte, para poder aplicar de forma correcta un plan regulador, resulta necesaria la existencia de normativa conexa que regule de forma concreta ciertas situaciones, para lo que existen reglamentos de desarrollo de los planes reguladores, entre los que se encuentran: renovación urbana, de construcciones, de mapa oficial, fraccionamiento y urbanización, y zonificación. Los reglamentos de desarrollo de los planes reguladores deben establecer, al menos, los siguientes aspectos: los diferentes usos del suelo dentro del cantón; el acceso de los inmuebles urbanos a las vías públicas; la división del suelo y sus reglas; las áreas que deben destinarse a facilidades comunales y vías públicas; los espacios que deben ser reservados para usos públicos; disponer sobre el ornato, comodidad, salud y seguridad de las construcciones y cualquier otra disposición que requiera el interés comunal. Concretamente, el Reglamento de Zonificación, que otorga los usos de suelo, esto es actos administrativos -en cuanto emanan de una Administración Pública territorial en ejercicio de su potestad administrativa -, de conocimiento -dado que su contenido se limita a dejar constancia de una situación concreta previamente determinada en un plan regulador-, concreto -pues se emite uno por cada inmueble externo - ya que trasciende la esfera de la entidad que lo dicta -, y explícito -porque debe tener siempre un contenido expreso -, mediante el cual, una Municipalidad acredita, única y exclusivamente, el uso que se le puede dar a un determinado inmueble, de acuerdo con la zonificación implantada por ella en su Cantón o la que corresponda, según lo ya indicado. Se trata de una conducta que por su contenido es meramente declarativa, es decir, que por su medio no crea, modifica ni extingue ninguna situación jurídica; antes bien, lo que se hace es dejar constancia de una situación muy específica, en concreto, de cuáles son los usos posibles del terreno, según la normativa vigente en ese momento, pero nada más. Por lo tanto, ese certificado, por sí mismo y aún en el caso en que sea conteste con los deseos del propietario o poseedor del lote o finca que interesa, no produce el efecto jurídico de autorizar automáticamente a ninguna persona para construir una edificación o para ejercer la actividad económica en ese lugar; pues para ello, es necesario que la Municipalidad emitida otro acto diverso, a saber, el respectivo permiso de construcción o que conceda la licencia para el ejercicio de actividades lucrativas. Dicho en otros términos, no es posible afirmar que el certificado de uso de suelo, una vez dictado, genera per se un derecho subjetivo para usar el bien según lo que allí se indique, pues para que ello ocurra el ordenamiento exige la emisión de otro acto concreto, verbigracia un permiso, una licencia o una autorización, sin lo cual -valga agregar-, se mantienen aún los obstáculos legales para el ejercicio de la actividad o del derecho. Por otro lado, en este ámbito, la potestad certificadora de la Municipalidad no admite la utilización de criterios discrecionales por parte del funcionario competente: o el uso está permitido o no lo está, pero es improcedente hacer interpretaciones extensivas para incluir usos que no están expresamente previstos y menos aún integraciones de tipo analógico, ya que ello en el fondo implica una modificación individual de la normativa o los criterios técnicos aplicables. Aunado a ello, según lo indicado en el artículo 74 de la Ley de Construcciones, toda obra relacionada con la construcción deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente y para ello es necesaria la presentación del Certificado de Uso de Suelo, con el objeto de no desnaturalizar los fines dados a la tierra. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, el Reglamento de Zonificación, amén de describir el uso de suelos en sí, debe reglamentar aspectos tales como la localización, altura y área de piso de las edificaciones (inciso b), el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y la cobertura del lote por edificios y estructuras (inciso d) y cualquier otro elemento urbanístico o arquitectónico relativo al uso de la tierra, cuya regulación tenga interés para la comunidad local (inciso g), esto último comprende aspectos relativos al paisajismo. Aparte de lo anterior, muchas municipalidades dictan un Reglamento Municipal de Construcciones, que particulariza las reglas locales que interesen a la seguridad, salubridad y ornato de las estructuras o edificaciones, sin detrimento de las pertinentes de esta ley y de las demás vigentes o aplicables a este ramo, todo de conformidad con lo dispuesto en los numerales 56 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana. A falta de un Reglamento Municipal de Construcciones, rige la Ley de Construcciones y el Reglamento de Construcciones emitido por el INVU, como ya señaló la Sala en los votos números 2153-93 de las 9:21 horas del 21 de mayo de 1993, 1996-4205 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996 y 2004-01923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004. De esta manera, concluimos que para que se pueda otorgar un certificado de uso de suelo, el tipo de edificación correspondiente debe estar expresamente regulado en el respectivo Reglamento de Zonificación. De no ser ese el caso, se requiere reformar dicho reglamento conforme al procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, cuyo inciso 1) regula que se debe convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y la divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer el proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados, todo ello a fin de respetar el derecho a la participación de los munícipes. Contrario a lo que sostiene el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, la instalación de plataformas para la telefonía celular, por su dimensión e impacto escénico, sí son susceptibles de criterios de zonificación, siempre que se dé esto dentro de términos razonables y no se lesione el contenido esencial del derecho fundamental a la comunicación.

IV.- SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA. La participación ciudadana en la producción de normas locales, fue reconocida como principio en la Declaración de Río de 1992. En ese mismo año, la Organización de la Nacional Unidas en la Agenda No. 21 local, declaró indispensable que los gobiernos locales y sus munícipes tuvieran un protagonismo importante para alcanzar la sostenibilidad del ambiente. La participación comunitaria, como mecanismo para alcanzar un desarrollo sostenible, también fue recogida por la Declaración de Estambul que apuesta al fortalecimiento del régimen municipal como expresión de participación democrática. Por su parte, el artículo 9 de la Constitución Política establece, entre otras características, que el Gobierno de la República debe ser participativo, lo que evidentemente se extienden a los gobiernos municipales. En nuestro caso, el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana obliga a convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial tanto antes de implantar un Plan Regulador, como cuando se pretende modificar, suspender o derogar total o parcialmente el referido plan o cualquiera de sus reglamentos. Esta audiencia, propia de la vida en comunidad dentro de un cantón, refleja que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, toda vez que a ellas les incumbe el deber de programarla y efectuarla. No se trata entonces de una mera potestad, sino de una verdadera obligación jurídica a cargo de los gobiernos locales, la cual adquiere relevancia constitucional ya que integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución Política. Ahora bien, en cuanto a su carácter participativo, la propia Constitución Política obliga a ello, pues con la reforma vigente desde el 31 de julio de 2003 al numeral 9 de la Ley Fundamental quedó estatuido que el Gobierno de la República tiene que ser, entre otros aspectos, participativo, lo que implica que el gobierno de turno es un articulador de lo establecido por deliberación popular, cualidad que se extiende al gobierno municipal. En otras palabras, son los ciudadanos quienes tienen una mayor participación en la toma de decisiones políticas, pueden y deben ejercer influencia directa en las decisiones públicas. Este principio, visto como derecho fundamental de participación ciudadana, establece que el pueblo debe estar habilitado para manifestarse por igual en puntos de vista tanto mayoritarios como minoritarios. Así, serán importantes tanto los mecanismos de participación nacionales como el referéndum o plebiscito, como los locales, por ejemplo la audiencia contemplada en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana. En ese sentido, la participación ciudadana es un deber que irremediablemente irradia sobre los gobiernos locales y también haya sustento legal en el artículo 5 del Código Municipal, que obliga a las municipalidades a fomentar la participación activa, consciente y democrática del pueblo en las decisiones del gobierno local. En consecuencia, la audiencia aludida en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana debe respetar todos los parámetros ahí determinados: a) debe ser pública, b) tiene que ser convocada por medio del Diario Oficial, c) la convocatoria debe contener información adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto, d) además del texto del Plan Regulador o su reforma, se deben agregar las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. A lo anterior se tiene que añadir la obligación de las municipalidades de procurar la adecuada comunicación del Plan Regulador o su reforma, para lo cual se deben utilizar medios razonables acordes al presupuesto municipal, lo que implica, a manera de ejemplo, medidas de divulgación que van desde la colocación de la información en el sitio Web de una municipalidad hasta la publicación en un medio de prensa cantonal o nacional. Por lo demás, como indicó esta Sala en el voto número 2009-018358 de las 14:31 horas del 2 de diciembre de 2009, cuando el tema técnico es muy complejo, como sucede en la especie, a fin de garantizar la participación efectiva del munícipe, la Corporación Municipal tiene la obligación de suministrar a los administrados resúmenes no técnicos que les posibiliten comprender la magnitud de la discusión. En el caso concreto, la Municipalidad de Goicoechea no contempla en su Reglamento de Zonificación la construcción de antenas para la telefonía celular, es decir, se trata un uso de suelo nuevo. Por consiguiente, la audiencia indicada se convierte en un elemento indispensable en la formación del acuerdo municipal tendente a la aprobación o modificación de un Plan Regulador, o tal y como se da en este caso específico –otorgamiento de certificados de uso de suelo para telecomunicaciones- de manera que se asegure la efectiva participación de los munícipes, facilitándoles la información requerida con resúmenes de los aspectos técnicos formulados en un lenguaje entendible para el ciudadano común, todo ello dentro de lo razonable, pues tampoco puede convertirse la audiencia en un obstáculo o un recurso para impedir que se dé oportuna resolución a una gestión referida a la aprobación o modificación de un Plan Regulador o uno alguno de los reglamentos que lo componen, como el de zonificación.

V.SOBRE EL DERECHO FUNDAMENTAL A LAS TELECOMUNICACIONES. Al respecto, esta Sala, en sentencia número 2010-010627 de las 8:31 horas del 18 de junio de 2010, señaló lo siguiente.

“IV.- Sobre el fondo.- Del escrito de interposición de este recurso se desprende que el fondo del asunto se concentra en determinar si, en efecto, el Instituto Costarricense de Electricidad le ha negado a la recurrente el servicio de Internet solicitado, y violado con ello no sólo su derecho a la prestación eficiente de los servicios públicos, sino también su derecho a la comunicación y la información. Para proceder con el análisis del caso concreto que se plantea, esta Sala tiene por ciertos los siguientes hechos. Primero, que desde junio del 2009 la recurrente realiza una solicitud a la agencia del ICE recurrida para la instalación del servicio de Internet en su residencia. Reiterando su solicitud, TRES meses después, a saber, el 18 de setiembre del 2009; y presentando una queja ante la Contraloría de Servicios, casi DOS meses después, a saber, el 03 de noviembre del 2009. Segundo, la agencia del ICE recurrida proceder a denegar la solicitud anterior, en un primer momento en agosto del 2009 aduciendo razones de imposibilidad técnica, luego en noviembre del 2009, aduciendo las mismas razones de imposibilidad técnica. Siendo que, el 23 de noviembre del 2009 se le indica a la recurrente, mediante nota, que se procederá a la instalación del servicio, para posteriormente indicarle nuevamente que no es posible brindarle el servicio por razones de una limitante técnica que no permite la instalación del servicio pues lo recomendable es una distancia de 3.5 km y la casa de habitación de la recurrente está a 5.6 km. De todo lo cual se desprende que en efecto, en este caso ha habido una prestación ineficiente de un servicio público, y una violación a los derechos fundamentales de comunicación e información, tal como se explica. A) Sobre el derecho fundamental a que los servicios públicos sean prestados en condiciones de eficiencia, igualdad, continuidad y adaptabilidad.- En reiteradas ocasiones anteriores, este Tribunal Constitucional se ha referido a los principios constitucionales que rigen la prestación de servicios públicos y el derecho fundamental a la prestación eficiente de servicios públicos. Así por ejemplo, la sentencia Nº2003-11382 de las 15:11 hrs. de 7 de octubre de 2003 indicó:

“III.- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE EFICACIA, EFICIENCIA, SIMPLICIDAD Y CELERIDAD DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIÓN ADMINISTRATIVAS. La Constitución Política, en su parte orgánica, recoge o enuncia algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las administraciones públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos -todos de la Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “eficiencia de la administración”). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa. La eficacia como principio supone que la organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, con lo que debe ser ligado a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos alambicados que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos. Este conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular.

IV.- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RECTORES DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. Todos los servicios públicos prestados por las administraciones públicas -incluidos los asistenciales o sociales- están regidos por una serie de principios que deben ser observados y respetados, en todo momento y sin excepción alguna, por los funcionarios públicos encargados de su gestión y prestación. Tales principios constituyen una obligación jurídica de carácter indeclinable impuesta a cualquier ente u órgano administrativo por su eficacia normativa directa e inmediata, toda vez que el bloque o parámetro de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política) al que deben ajustarse en sus actuaciones está integrado, entre otros elementos, por los principios generales del derecho administrativo (artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública). No debe perderse de perspectiva que los Principios Generales del Derecho, tienen el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan, con lo que pueden asumir un rango constitucional si el precepto respecto del cual cumplen tales funciones tiene también esa jerarquía. Como veremos en el considerando subsiguiente nuestro texto fundamental recoge como derecho fundamental de las personas el del buen funcionamiento de los servicios públicos, consecuentemente los principios que informan los servicios públicos en cuanto hacen efectivo tal derecho tienen un rango constitucional. El ordinal 4° de la Ley General de la Administración Pública dispone claramente que “La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios o beneficiarios”. La continuidad supone que la prestación de los servicios no se debe interrumpir, diversos mecanismos jurídicos del ordenamiento administrativo pretenden asegurar este principio, tales como la prohibición de la huelga y de paro en los servicios públicos esenciales, la teoría de la imprevisión para hacerle frente a los trastornos económicos que pueden suspender o paralizar los servicios públicos, el carácter inembargable de los bienes dominicales destinados a la prestación de un servicio público, etc.. Cualquier actuación -por acción u omisión- de los funcionarios o imprevisión de éstos en la organización racional de los recursos que propenda a interrumpir un servicio público es abiertamente antijurídica. La regularidad implica que el servicio público debe prestarse o realizarse con sujeción a ciertas reglas, normas o condiciones preestablecidas. No debe confundirse la continuidad con la regularidad, el primer concepto supone que debe funcionar sin interrupciones y el segundo con apego a las normas que integran el ordenamiento jurídico. La adaptación a todo cambio en el régimen legal o a las necesidades impuestas por el contexto socioeconómico significa que los entes y órganos administrativos deben tener capacidad de previsión y, sobre todo, de programación o planificación para hacerle frente a las nuevas exigencias y retos impuestos, ya sea por el aumento en el volumen de la demanda del servicio público o bien por los cambios tecnológicos. Ningún ente, órgano o funcionario público pueden aducir razones de carencia presupuestaria o financiera, ausencia de equipos, falta de renovación tecnológica de éstos, exceso o saturación de la demanda en el servicio público para dejar de prestarlo de forma continua y regular. La igualdad o universalidad en el acceso demanda que todos los habitantes tienen derecho a exigir, recibir y usar el servicio público en igualdad de condiciones y de conformidad con las normas que los rigen, consecuentemente, todos los que se encuentran en una misma situación pueden exigir idénticas ventajas. Uno de los principios rectores del servicio público que no se encuentra enunciado en el artículo 4° de la Ley General de la Administración Pública lo constituye el de su obligatoriedad, puesto que, de nada serviría afirmar que deben ser continuos, regulares, uniformes y generales si el sujeto prestador no tiene la obligación de prestarlo. La administración pública prestadora del servicio público no puede escoger su clientela o usuarios, debe brindárselo a cualquiera que se lo requiera.

V.- DERECHO FUNDAMENTAL AL BUEN FUNCIONAMIENTO DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. Nuestra constitución política recoge, implícitamente, el derecho fundamental de los administrados al buen y eficiente funcionamiento de los servicios públicos, esto es, que sean prestados con elevados estándares de calidad, el cual tiene como correlato necesario la obligación de las administraciones públicas de prestarlos de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente. Esta última obligación se desprende de la relación sistemática de varios preceptos constitucionales, tales como el 140, inciso 8, el cual le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4), en cuanto incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 en la medida que incorpora el principio de “eficiencia de la administración”.” De todo lo cual se desprende que, la Administración Pública, con independencia del tipo de servicio público que presta, está obligada al respeto de los principios y derechos anteriores, en especial en este caso, a los principios de eficiencia e igualdad. En este sentido, resulta totalmente inadmisible el argumento del Jefe de la Agencia del ICE recurrida, cuando indica que la Ley n°8642 “Ley General de Telecomunicaciones” que entró en vigencia el 08 de agosto del 2008, vino a modificar los principios constitucionales de todo servicio público, para que se entienda que en cuanto al servicio de telecomunicaciones, no es un servicio público sino un servicio prestado al público que tiene la característica de “disponibilidad” al público. Nada más alejado de la realidad constitucional que este argumento. Si bien es cierto los servicios públicos han evolucionado (en cuanto a los sujetos que los prestan –pues ya no es exclusividad del Estado-, en cuanto al tipo de servicios públicos –pues también se entiende la existencia de servicios públicos de carácter económico-, en cuanto al régimen bajo el cual son prestados –pues por la apertura de mercados algunos se prestan en un régimen de competencia-, entre otros), los principios constitucionales anteriores resultan invariables, de forma tal que sería contrario al Derecho Constitucional indicar que, como el servicio de telecomunicaciones ya no es un servicio público sino un servicio prestado al público, no le son aplicables los principios constitucionales aplicables a toda prestación de servicios públicos. Claramente, los servicios de telecomunicaciones brindados por el Instituto Costarricense de Electricidad, si bien algunos de ellos prestados en un régimen de competencia, siguen siendo servicios públicos y por tanto sujetos a los principios constitucionales de eficiencia, eficacia, igualdad, continuidad y adaptabilidad. Así entonces, en el caso concreto se confirma la violación al derecho de recibir una prestación eficiente de los servicios públicos, básicamente porque se mantuvo en suspenso la solicitud de la recurrente durante aproximadamente SEIS meses, no se le indicó desde el primer momento que el servicio solicitado no podría serle brindado, y mientras primero se le confecciona una orden de servicio, se le prepara el contrato correspondiente luego se le indica que el servicio no puede ser prestado. Luego, ante nueva solicitud, nuevamente se le confecciona una orden de servicio, se le manda nota indicándosele que “en los próximos días se estarán comunicando con su estimable persona con el fin de coordinar cita de instalación” (folio 048), para de seguido indicarle que todo había sido un error y el servicio solicitado no le podría ser instalado. Todo lo cual, evidencia la prestación ineficiente del servicio de conexión a Internet que brinda el instituto recurrido.

V.- B- Sobre los derechos fundamentales a la información y la comunicación.- En este caso concreto, por el servicio público en cuestión –el servicio de telecomunicaciones- también están involucrados otros dos derechos fundamentales, el derecho a la comunicación y el derecho a la información. En cuanto a estos derechos, debe indicarse que, a la luz de la sociedad de la información y del conocimiento actual, el derecho de todas las personas de acceder y participar en la producción de la información, y del conocimiento, se vuelve una exigencia fundamental, por ello tal acceso y tal participación deben estar garantizados a la totalidad de la población. Si bien son derechos relacionados con otros, tales como la libertad de expresión, y la libertad de prensa, estos derechos tienen su particularidad propia. Asimismo, aunque se perfilan más claramente en la actualidad, tienen sus raíces en la Declaración Universal de Derechos Humanos, promulgada el 10 de diciembre de 1948, cuando señala en su artículo 19º que “todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”, y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, promulgada el año 1969 (Pacto de San José), cuando indica que la libertad de pensamiento y expresión comprenden “...la libertad de buscar, recibir y difundir información e ideas…”. En este sentido, todas las entidades encargadas del servicio público de telecomunicaciones están en la obligación de respetar dichos derechos, claro está, una vez cumplidos los requisitos establecidos, tales como llenar un formulario de solicitud y pagar la tarifa correspondiente. En este caso, el ICE está obligado a prestar el servicio de Internet solicitado pese a las limitaciones técnicas, pues precisamente para ello fue encomendado de la prestación de un servicio público como las telecomunicaciones, para crear la infraestructura necesaria, planificar la expansión de tal infraestructura y finalmente hacer accesible a la universalidad de habitantes del país el servicio público de telecomunicaciones que les posibilite ejercer sus derechos fundamentales a la comunicación y a la información. No debe entenderse que porque una zona está alejada, sea poco rentable la construcción de la infraestructura necesaria, o existe una limitante técnica que no permite la instalación del servicio, entonces existe una justificación válida para no prestar el servicio solicitado, pues la expansión de esta red es responsabilidad de la institución recurrida. Esto por cuanto, conforme se dijo, cuando un ente (público o privado, pero sobre todo cuando es público) ha sido encargado de la misión de prestación de un servicio público tiene la obligación de prestarlo de forma continua, adaptable, eficiente y por igual a todos los habitantes, máxime cuando dicho servicio público está asociado a otros derechos fundamentales, como sería en este caso, a los derechos a la comunicación y la información.” Asimismo, este Tribunal, en la sentencia número 2010-012790 de las 8:58 horas del 30 de julio de 2010, se pronunció en el siguiente sentido:

“V.- DERECHOS FUNDAMENTALES CONCULCADOS. En cuanto a este último punto, debe decirse que el avance en los últimos veinte años en materia de tecnologías de la información y comunicación (TIC´s) ha revolucionado el entorno social del ser humano. Sin temor a equívocos, puede afirmarse que estas tecnologías han impactado el modo en que el ser humano se comunica, facilitando la conexión entre personas e instituciones a nivel mundial y eliminando las barreras de espacio y tiempo. En este momento, el acceso a estas tecnologías se convierte en un instrumento básico para facilitar el ejercicio de derechos fundamentales como la participación democrática (democracia electrónica) y el control ciudadano, la educación, la libertad de expresión y pensamiento, el acceso a la información y los servicios públicos en línea, el derecho a relacionarse con los poderes públicos por medios electrónicos y la transparencia administrativa, entre otros. Incluso, se ha afirmado el carácter de derecho fundamental que reviste el acceso a estas tecnologías, concretamente, el derecho de acceso a la Internet o red de redes. En tal sentido, el Consejo Constitucional de la República Francesa, en la sentencia No. 2009-580 DC de 10 de junio de 2009, reputó como un derecho básico el acceso a Internet, al desprenderlo, directamente, del artículo 11 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Lo anterior, al sostener lo siguiente: “Considerando que de conformidad con el artículo 11 de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789: «La libre comunicación de pensamientos y opiniones es uno de los derechos más valiosos del hombre: cualquier ciudadano podrá, por consiguiente, hablar, escribir, imprimir libremente, siempre y cuando responda del abuso de esta libertad en los casos determinados por la ley»; que en el estado actual de los medios de comunicación y con respecto al desarrollo generalizado de los servicios de comunicación pública en línea así como a la importancia que tienen estos servicios para la participación en la vida democrática y la expresión de ideas y opiniones, este derecho implica la libertad de acceder a estos servicios; (…)” (el resaltado no pertenece al original). En este contexto de la sociedad de la información o del conocimiento, se impone a los poderes públicos, en beneficio de los administrados, promover y garantizar, en forma universal, el acceso a estas nuevas tecnologías. Partiendo de lo expuesto, concluye este Tribunal Constitucional que el retardo verificado en la apertura del mercado de las telecomunicaciones ha quebrantado no solo el derecho consagrado en el artículo 41 de la Constitución Política sino que, además, ha incidido en el ejercicio y disfrute de otros derechos fundamentales como la libertad de elección de los consumidores consagrada en el artículo 46, párrafo in fine, constitucional, el derecho de acceso a las nuevas tecnologías de la información, el derecho a la igualdad y la erradicación de la brecha digital (info-exclusión) –artículo 33 constitucional-, el derecho de acceder a la internet por la interfase que elija el consumidor o usuario y la libertad empresarial y de comercio”.

Con base en los antecedentes supracitados, se colige la existencia de un derecho fundamental a las telecomunicaciones, que comprende las comunicaciones por cualesquiera medios tecnológicos, esto es telegramas, servicio de radioaficionados, internet, telefonía fija y celular, entre otros. Se trata de un derecho que, a su vez, constituye presupuesto para el desarrollo de diversas dimensiones de la vida del ser humano en sociedad. Así, las telecomunicaciones, en general, promueven la participación democrática, el control ciudadano, la educación, la libertad de expresión y pensamiento, el acceso a la información y los servicios públicos, el derecho a relacionarse con los poderes públicos por medios electrónicos y la transparencia administrativa, el libre desarrollo de la personalidad, entre otros. Asimismo, las telecomunicaciones son básicas para garantizar el derecho al desarrollo de los pueblos, el cual demanda una sólida infraestructura en materia de telecomunicaciones, que permita la comunicación en todo el territorio nacional, factor fundamental del desarrollo económico del país. En este contexto, a nivel internacional se han suscrito varios instrumentos, como la Declaración del Milenio del 2000 (aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en la 8ª sesión plenaria del 8 de septiembre de 2000), en cuyo punto III.20 in fine se estatuyen compromisos de todos los Estados Miembros de implementar políticas publicas concretas para preparar los fundamentos de una Sociedad de la Información, y la Declaración de Principios Ginebra 2003 "Construir la Sociedad de la Información: un desafío global para el nuevo milenio" (Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información cuya celebración se aprobó por Resolución 56/183 del 21 de diciembre de 2001 de la Asamblea General de las Naciones Unidas), que establece como uno de los principios fundamentales para lograr una Sociedad de la Información inclusiva e integradora, que los países se comprometan a garantizar oportunidades que redunden en beneficios para todos, para lo que las partes deberán colaborar para ampliar el acceso a la infraestructura, las tecnologías de la información y las comunicaciones. Igualmente, se estipula en el apartado B) de esta última Declaración que todos los países miembros de la Organización de las Nacional Unidas, que la infraestructura de telecomunicaciones es un elemento básico para cumplir con las obligaciones internacionales sobre acceso a las telecomunicaciones. En el logro de este objetivo, existe la obligación de una actuación de cooperación y asociación entre todas las partes interesadas, toda vez que los gobiernos, al igual que el sector privado, la sociedad civil, las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales, tienen una función y una responsabilidad importantes en el desarrollo de la Sociedad de la Información. En consecuencia, los gobiernos deben procurar el acceso universal, ubicuo, equitativo y asequible a la infraestructura y los servicios de las TIC. De esta manera, el derecho a las telecomunicaciones se reconoce hoy como un derecho fundamental y, como tal, las autoridades nacionales y locales deben realizar las acciones necesarias para que este se pueda desarrollar correctamente. Esto implica el deber de coordinación de las entidades públicas con vocación nacional con las de vocación local o municipal, para que de manera fundada y acorde a lo estipulado en el ordenamiento jurídico, se potencie el derecho humano a las telecomunicaciones, contra lo que atenta cualesquiera resoluciones contrarias al ordenamiento jurídico o carentes de sustento técnico. Se debe entonces procurar una relación armoniosa entre las potestades de las diversas entidades públicas que juegan un papel clave en el desarrollo de las telecomunicaciones, como sucede en este caso que se trata de la telefonía celular y los servicios de internet que a través de la misma se pueden desarrollar. Resulta contrario a este derecho fundamental, tanto denegar la construcción de la infraestructura requerida para la telefonía celular sin mayor fundamento o con bases carentes de sustento técnico (vgr., de acuerdo con el criterio científico mayoritario actual se han descartado daños a la salud por la instalación de torres para la telefonía celular), como pretender que los gobiernos locales no puedan objetar los criterios de ubicación de torres de telecomunicación cuando está de por medio la salvaguarda de otros bienes relevantes, tales como áreas de protección de ríos, monumentos públicos, áreas protegidas por mantos acuíferos vulnerables, entre otros. En este último caso, las partes deben coordinar entre sí a fin de llegar a una resolución razonable que optimice tanto el derecho a la telecomunicación como los derechos locales relevantes.

VI.- A mayor abundamiento sobre la construcción de las torres de telecomunicaciones, el Decreto Ejecutivo número 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT “Normas Estándares y Competencias de las Entidades Públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la Instalación o Ampliación de Redes de Telecomunicaciones”, en el artículo 10 regula que será competencia exclusiva de las municipalidades el otorgamiento de los certificados de uso de suelo, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. Asimismo, el inciso 2 establece como competencia exclusiva de las municipalidades autorizar las licencias constructivas, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. En ambos casos, cuando el Plan Regulador y la reglamentación local no contemplan tales materias, las licencias constructivas se adecuarán a lo establecido en los artículos 4, 5, 6 y 11 de dicho decreto ejecutivo. El numeral 4 se refiere a la integración de la normas, el artículo 5 destaca la declaratoria de interés público estatuida en el numeral 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, el ordinal 6 define lo que es una red pública de telecomunicaciones, y el 11 determina ciertos principios para el otorgamiento de usos de suelo y permisos de construcción, entre los que destaca que las municipalidades favorecerán el establecimiento, ampliación, renovación y operación de la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. De lo anterior se colige que el mismo Poder Ejecutivo aceptó que en materia de construcción de torres para operar la telefonía móvil, si bien existe un interés nacional, igualmente hay otro de carácter local, lo que lógicamente obliga al respeto a lo estatuido en la reglamentación urbanística municipal, y, por ende, a lo establecido en la Ley de Planificación Urbana, máxime que en virtud del principio de legalidad el citado decreto debe aplicarse de manera conforme con dicha normativa de rango superior. No puede considerarse que el tema en cuestión sea únicamente de interés nacional. No negamos que las telecomunicaciones revistan interés nacional, pero esto no excluye que también tengan una dimensión cantonal que es evidente y merece tutela. Un ejemplo de esto constituye el interés que pueden tener las comunidades en establecer los requisitos de ubicación de torres o exigir medidas para preservar la belleza escénica. Sobre este último punto, en la sentencia número 2003-006324 de las 8:30 horas del 4 de julio de 2003, este Tribunal indicó:

“IV.- Sobre la afectación de la belleza escénica del valle de Orosi. La belleza escénica de un sitio natural está protegida por el derecho de la Constitución como parte del derecho fundamental a un ambiente sano, reconocido tanto por los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, y desarrollado por la legislación ordinaria, concretamente por la Ley Orgánica del Ambiente en sus artículos 71 y 72 que establecen:

“Artículo 71.- Contaminación visual. Se considerarán contaminación visual, las acciones, obras o instalaciones que sobrepasen, en perjuicio temporal o permanente del paisaje, los límites máximos admisibles por las normas técnicas establecidas o que se emitan en el futuro.” “Artículo 72.- Conservación del paisaje. La autoridad competente promoverá que los sectores públicos y privados participen en la conservación del paisaje. Cuando para realizar una obra se necesite afectarlo, el paisaje resultante deberá ser por lo menos, de calidad igual que el anterior.” La protección de las bellezas escénicas es un valor dogmático de nuestra Constitución, cualquiera que sea el fundamento que se le quiera dar a esa protección, ya sea por el valor turístico que tiene el sitio y consecuentemente por el potencial económico de esta industria; ya fuera por su mero valor estético o por la simple necesidad de tener lugares donde las personas podamos disfrutar de un paisaje bello y natural sin que la irrupción abrupta de un elemento que desentona fuertemente con el medio y nos distraiga de nuestro descanso; o de todas ellas juntas, este Tribunal debe otorgar la protección. Este Tribunal no cree que la protección de las bellezas escénicas impida el desarrollo económico, estos dos valores son igualmente constitucionales y pueden convivir, sin que ninguno de ellos se haga en detrimento del otro”.

En adición, debe reiterarse que el hecho de que ese tipo de uso de suelo no esté contemplado en el listado de usos prohibidos del Reglamento de Zonificación de Goicoechea, no significa que esté permitido, toda vez que tampoco está incluido en el listado de usos permitidos y ambos listados revisten carácter taxativo. Una interpretación contraria, como pretende la municipalidad accionada, implicaría que el listado de usos permitidos sería infinito, pues comprendería todo lo no expresamente prohibido.

VII.- SOBRE LA PROTECCIÓN COORDINADA A LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES A LA PARTICIPACIÓN Y A LAS TELECOMUNICACIONES. Conforme se ha explicado en los considerandos anteriores, reconocemos y subrayamos la relevancia jurídica tanto del derecho fundamental a las telecomunicaciones, como del derecho constitucional al gobierno participativo. De un lado, se reconoce la importancia de las telecomunicaciones para el desarrollo de la sociedad y el desenvolvimiento personal de los ciudadanos; del otro, la ubicación de torres para la telefonía celular afecta también intereses comunales, jurídicamente relevantes. En consecuencia, el mecanismo de la consulta estatuido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana debe respetarse pues constituye una manifestación del derecho constitucional al gobierno participativo; empero, tal mecanismo no puede derivar en un estancamiento del desarrollo de las telecomunicaciones y, con ello, en una lesión al derecho fundamental a ese servicio, como ocurriría si en el ámbito municipal se tomasen decisiones carentes de fundamento técnico.

VIII.- SOBRE EL REGLAMENTO GENERAL PARA LICENCIAS MUNICIPALES EN TELECOMUNICACIONES DE LA MUNICIPALIDAD DE GOICOECHEA. Aunque el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea no fue utilizado para fundamentar el certificado de uso de suelo relativo al permiso de construcción número UN 1471-2010, toda vez que este fue otorgado el 17 de noviembre de 2010 y la citada normativa fue aprobada en el artículo 24 de la sesión ordinaria del Concejo Municipal de Goicoechea número 19-2011 de 9 de mayo de 2011, resulta conveniente clarificar la naturaleza jurídica de ese instrumento normativo a los efectos de precisar el contenido de la parte dispositiva de este pronunciamiento. El reglamento en mención regula procedimientos para optar por Licencias Municipales de Construcción y la Licencia Comercial de funcionamiento en telecomunicaciones, así como las condiciones de ubicación, construcción e instalación de las obras constructivas de telecomunicaciones. De esta manera, el citado Reglamento norma, entre otros aspectos, la zonificación de las torres de telecomunicaciones en el cantón de Goicoechea. Así, como se indicó supra, un Plan Regulador está compuesto por varios reglamentos que lo desarrollan, tales como el de Construcciones o el de Zonificación. La aprobación de estos últimos demanda el mismo procedimiento establecido para el Plan Regulador. Ahora bien, una vez analizado el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea, concluimos que tal normativa contiene elementos que son propios de un Reglamento de Construcción o de uno de Zonificación. Por ejemplo: en el artículo 11 se indica que: "Los espacios donde se pretendan ubicar e instalar las Obras Constructivas tendrán unas dimensiones mínimas de frente y de fondo equivalente al 20% de la altura de la torre medida desde el centro de la base de la torre hasta el final de la torre sin incluir el parrayo (ej, Torre de 30 metros de altura dimensión mínima de 6 metros de frente por 6 metros de fondo, Torre de 45 metros de altura dimensión mínima de 9 metros de frente por 9 metros de fondo, Torre de 60 metros de altura dimensión mínima de 12 metros de frente por 12 metros de fondo), y el espacio en que se edifiquen deberán tener acceso a la vía publica", de manera evidente este artículo no solo establece las condiciones de los espacios donde se instalaran las torres, sino, además, la dimensión de estas. Continúa el ordinal de cita señalando que el espacio será exclusivo y privativo de las torres, por lo que prohíbe cualquier otra obra de construcción. El numeral siguiente, sea el 12, acota que: "Se deberá mantener una franja de amortiguamiento alrededor de una Obra Constructiva del diez por ciento (10%) de la altura de la torre de telecomunicaciones, medida desde el centro de la base de la misma. Se prohíbe que la antena o estructura se coloque adyacente a la colindancia del espacio en cuestión, esto como una medida de seguridad para las construcciones aledañas, debiendo facilitarse en todo momento el transito del personal necesario para la conservación y mantenimiento del inmueble en que se ubiquen". Continúa el reglamento estableciendo requisitos para la construcción de las torres. Bajo esta misma línea, indica en el artículo 14 que: "No se permitirán construcciones e instalación de obras constructivas a las que se refiere este Reglamento, en un radio de 150 metros alrededor de los centros educativos, públicos o privados, en un radio de 100 metros alrededor de los centros de recreación, sobre las casas de habitación, en los patios traseros de las casas o de empresas, en áreas de protección de nacientes de agua y de ríos, monumentos públicos, inmuebles declarados patrimonio histórico y en general todos aquellos que gocen de protección especial conforme a la Ley No. 7555 y su Reglamento (...)". Por su parte, el ordinal 17 estatuye que: "La construcción de las edificaciones a las que se refiere este Reglamento, deberá hacerse de forma mimetizada o camuflada, de tal suerte que no se afecte el paisaje urbano ahí definido y tampoco se le contamine visualmente". Uno de los aspectos del Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea en que se evidencian cuestiones propias de un Reglamento de Construcciones, consiste en los ordinales 24, que establece los requisitos para la obtención de Licencia de Construcción, y 25, que regula los casos en que la Municipalidad no los dará, entre los que incluye el que la altura de la torre sea menor a 30 metros o no sobrepase la altura máxima establecida por la Dirección General de Aviación Civil. Asimismo, el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea contempla cuestiones típicas de un reglamento de zonificación, como lo relativo al certificado de uso de suelo. En efecto, el artículo 10 establece los requisitos para la obtención de un certificado de uso de suelo y el párrafo sexto del numeral 11 indica, además, que las torres se deberán ubicar de preferencia en las Zonas Industriales, definidas por el plan regulador. Se evidencia, de esta manera, que el Concejo Municipal de Goicoechea emitió un reglamento que reguló aspectos propios de los reglamentos que conforman un Plan Regulador, sin realizar para ello previamente el procedimiento establecido en la Ley de Planificación Urbana, lo que incluye otorgar la audiencia prevista en el numeral 17 de la citada Ley. Es decir, la naturaleza jurídica del reglamento en cuestión implica que para su aprobación resulta inviable el procedimiento fijado en el artículo 43 del Código Municipal, que está dirigido a reglamentaciones municipales externas no referidas al desarrollo urbano y describe un procedimiento totalmente distinto al de la Ley de Planificación Urbana, pues en lugar de una audiencia pública no vinculante, convocada por medio del Diario Oficial, con indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto y las observaciones verbales o escritas de los vecinos (todo ello con antelación no menor de quince días hábiles y como dispone la indicada ley), lo que estatuye es otro tipo de consulta pública no vinculante, que no demanda la celebración de una audiencia, sino que se limita a conferir un plazo de diez días para que los munícipes se pronuncien respecto del proyecto publicado en La Gaceta; es decir, se trata de una consulta en el que el tipo de participación difiere porque no se da la interacción en tiempo real propia de una audiencia.

IX.- SOBRE EL DIMENSIONAMIENTO DE LOS EFECTOS DE ESTA SENTENCIA. Ahora bien, una vez establecido que se incumplió el requerimiento de la audiencia en cuestión, lo que implica una omisión contraria al derecho constitucional de los munícipes a participar en el gobierno municipal y al principio de legalidad, conviene revisar si con base en las circunstancias particulares del caso concreto, resulta viable dimensionar los efectos de una sentencia estimativa, posibilidad que haya sustento normativo de acuerdo con una interpretación integral de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. De un lado, el artículo 91 de ese cuerpo normativo regula el dimensionamiento de los efectos de las sentencias en acciones de inconstitucionalidad para evitar que graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales; de otro, el ordinal 13 de dicha ley estatuye que la jurisprudencia constitucional es vinculante erga omnes, salvo para sí misma. Así las cosas, la misma ratio iuris que sustenta el dimensionamiento contemplado en el numeral 91 mencionado, resulta de aplicación en materia de amparo, pues en virtud del mencionado efecto erga omnes, igualmente una sentencia en ese tipo de proceso de constitucionalidad puede generar consecuencias prácticas aún más perjudiciales que las derivadas de la inconstitucionalidad detectada. Por lo demás, el dimensionamiento de los efectos de las sentencias en asuntos de constitucionalidad constituye un instrumento normal y absolutamente aceptado en el derecho constitucionalidad moderno, incluso aplicado por la jurisprudencia constitucional alemana desde principios de los años 50. Consiguientemente, con el propósito de resolver sobre el dimensionamiento, conviene destacar los siguientes puntos. Primeramente, el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos estableció la declaratoria de interés público del establecimiento, instalación, ampliación, renovación y operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. De esa norma se colige la obligación de la Administración Pública, que obviamente comprende a los Gobiernos Municipales, de procurar que se den las condiciones óptimas para que los proveedores de servicios de telecomunicaciones puedan desarrollar sus actividades en un plano de igualdad y con la mayor eficiencia posible. De otro lado, a la fecha y conforme al conocimiento científico actual, lo cual es susceptible de cambios en el futuro, la potencia generada por las antenas de estaciones base de telefonía móvil es demasiado baja para producir riesgos para la salud y a la fecha no constituye un riesgo ambiental, como ya lo ha establecido esta Sala en las sentencias números 2011-05516 de las 12:31 horas de 29 de abril de 2011, 2011-008316 de las 11:44 horas del 24 de junio de 2011 y 2003-03419 de las 15:54 horas del 24 de abril de 2003. En adición, no existe prueba técnica agregada al recurso que acredite ningún tipo de amenaza inminente a la salud como consecuencia de la construcción de la torre en cuestión. Así las cosas, estos elementos son suficientes para que de haberse declarado con lugar este amparo, como estimamos se debió haber hecho, se hubieran dimensionado los efectos de la sentencia estimativa, en el sentido que el permiso de construcción número UN 1471-2010 y el certificado de uso correspondiente hubieran mantenido su validez a fin de preservar el derecho fundamental a las telecomunicaciones de la población; empero, para salvaguardar el derecho constitucional al gobierno participativo, se hubiera ordenado a la Municipalidad de Goicoechea que a partir de la notificación del voto, de previo a la emisión de más certificados de uso de suelo atinentes a la edificación de torres para la telefonía celular, cumplir de inmediato el procedimiento estatuido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, es decir, la aplicación del Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de esa municipalidad hubiera quedado en suspenso hasta tanto no se hubiera acatado el procedimiento del numeral 17 de la Ley de Planificación Urbana.

Gilberth Armijo S. Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencia clave Sentencias Relacionadas Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: MUNICIPALIDAD Subtemas:

INFRAESTRUCTURA Y CONDICIONES.

015763-11. MUNICIPALIDAD. EL TEMA DE TELECOMUNICACIONES ES DE INTERÉS NACIONAL Y LAS MUNICIPALIDADES NO PUEDEN OBSTRUIR O RETARDAR LA CONSTRUCCIÓN DE TORRES ELECTROMAGNÉTICAS “(…) VII.- CASO CONCRETO. En mérito de todo lo expuesto, este Tribunal Constitucional concluye que el otorgamiento de una licencia municipal de construcción de una torre o antena de telecomunicaciones o el otorgamiento de un certificado de uso de suelo de acuerdo con la zonificación existente, no suponen una modificación o reforma del Plan Regulador o de la zonificación establecida en los reglamentos de desarrollo urbano que forman parte del primero. Dado que el carácter estratégico y primordial de las telecomunicaciones para el desarrollo social y económico, su declarado interés público nacional y la normativa habilitan a las corporaciones municipales para otorgar certificados de uso de suelo y, con fundamento en éstos y otros requisitos, licencias de construcción de infraestructura de telecomunicaciones, sin necesidad de modificar o reformar los Planes Reguladores y Reglamentos municipales previos que forman parte del primero. (…)” VCG08/2020 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA Tema: Acceso universal a las telecomunicaciones Subtemas:

NO APLICA.

PRINCIPIO DE ACCESO UNIVERSAL A LAS TELECOMUNICACIONES “(…) V.- IMPORTANCIA, INTERÉS PÚBLICO Y VOCACIÓN NACIONAL DE LA INFRAESTRUCTURA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL E INFRACONSTITUCIONAL. A partir de un análisis sistemático del ordenamiento jurídico constitucional e infraconstitucional vigente, es factible concluir que la infraestructura, en materia de telecomunicaciones, tiene una relevancia que excede la esfera de lo local o cantonal, asumiendo un claro interés público y, desde luego, erigiéndose como una cuestión que atañe a la órbita de lo nacional con, incluso, proyecciones en el terreno del Derecho Internacional Público al suponer su desarrollo el cumplimiento de una serie de obligaciones internacionales asumidas previamente por el Estado costarricense. En primer término, como lo ha indicado este Tribunal Constitucional, el tema de las telecomunicaciones tiene gran relevancia constitucional, tanto que en el artículo 121, inciso 14), subinciso c), de la Constitución se indica que los “servicios inalámbricos” o el espectro electromagnético forma parte del dominio público constitucional y concretamente es un bien propio de la Nación, siendo que no puede ser desafectado o salir del dominio del Estado. La Ley General de Telecomunicaciones No. 8642 de 4 de junio de 2008 –en adelante LGT-, al enunciar los principios rectores en este sector, indica en su artículo 3°, inciso i), que debe haber una “optimización de los recursos escasos”, destacando que la utilización de las infraestructuras de telecomunicaciones debe ser “(…) objetiva, oportuna, transparente, no discriminatoria y eficiente, con el doble objetivo de asegurar una competencia efectiva, así como la expansión y mejora de las redes y servicios”. Precisamente, la optimización, utilización ponderada, expansión y mejora de la infraestructura y redes en materia de telecomunicaciones, obedece a los fines manifiestos de ese cuerpo normativo, tales como los de asegurar la aplicación de los principios de acceso universal, eficiencia, igualdad, continuidad, calidad, mayor y mejor cobertura y solidaridad en las telecomunicaciones (artículo 2° LGT). De otra parte, el artículo 32, inciso d), LGT establece con claridad meridiana que el objetivo del acceso y servicio universales y de la solidaridad, se logra, entre otros medios, a través del “desarrollo de la infraestructura”, dado que, sólo con una infraestructura robusta y plenamente desarrollada logra reducir la brecha digital, disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento, la conectividad y la disponibilidad de dispositivos de acceso y servicios de banda ancha. Por su parte la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1993, en su artículo 74, modificado por la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones No. 8660 de 8 de agosto de 2008, hizo una declaratoria de interés público de la infraestructura y las redes en telecomunicaciones al preceptuar lo siguiente: “Considérase una actividad de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos”. Tal declaratoria tiene grandes repercusiones, por cuanto, se reconoce, por ley, que el tema de la infraestructura en la materia reviste un claro e inequívoco interés público o general que trasciende la esfera de lo local o regional a lo interno del país, para proyectarse en el ámbito nacional e internacional, al permitirle al Estado costarricense cumplir, de buena fe, una serie de obligaciones y compromisos asumidos en el contexto del Derecho Internacional Público. Cabe advertir que el interés público es definido por el artículo 113, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública de 1978 “como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados”, por su parte, el párrafo 2 del numeral citado de la LGAP de 1978 dispone, claramente, que “El interés público prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto”. Una consecuencia de lo anterior es que los intereses de cualquier ente público descentralizado costarricense, como podrían ser las municipalidades, no puede anteponerse al claro interés público de la infraestructura en telecomunicaciones así declarado, expresamente, por el legislador nacional a través de una ley que manifiesta la voluntad general (artículos 105 y 121, inciso 1°, de la Constitución), el que debe prevalecer sobre los intereses de carácter local, dado que, la autonomía municipal no le permite a los ayuntamientos sustraerse de lo que ha sido declarado como un interés de carácter nacional, de lo contrario se pervierte la autonomía territorial transformando a los municipios en micro estados, abstraídos de la dirección intersubjetiva o tutela que pueda ejercer el Estado, a través de los órganos constitucionales, mediante la emisión de leyes válidas y eficaces, la celebración de convenios y tratados internacionales por el Poder Ejecutivo y aprobados por la Asamblea Legislativa (artículos 7°, 121, inciso 4°, y 140, inciso 10°, de la Constitución Política). La declaratoria de interés público efectuada por el artículo 74 de la Ley de la ARESEP, tiene, a su vez, asidero constitucional suficiente y legítimo en el numeral 45, párrafo 1°, de la Constitución Política, al establecer el principio de la intangibilidad relativa del patrimonio, al admitir la figura de la expropiación “por interés público legalmente comprobado”. Una segunda consecuencia que se extrae de la declaratoria de interés público, es que el tema de construcción, ampliación o desarrollo y mejora de la infraestructura en materia de telecomunicaciones tiene una clara e inequívoca vocación nacional. De modo que es el Estado y sus órganos los que asumen la rectoría y dirección en la materia a la que deben someterse todos los entes públicos menores para lograr objetivos como el acceso y servicios universales, la reducción de la brecha digital por razones de solidaridad, la interconexión y conectividad necesarias que le permitan a todos los costarricenses, independientemente de la localidad, distrito, cantón o región donde habiten, gozar de los beneficios y ventajas de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El legislador nacional, lejos de “localizar” el tema de la infraestructura en telecomunicaciones lo nacionalizó expresa e inequívocamente. Reflejo de lo anterior, son la creación del “Sector Telecomunicaciones” previsto por el artículo 38 de la citada Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, al disponer lo siguiente: “Créase el Sector de Telecomunicaciones, dentro del marco de sectorización del Estado. Estará constituido por la Administración Pública, tanto la centralizada como la descentralizada, así como por las empresas públicas que desarrollen funciones o actividades relacionadas con las telecomunicaciones” a tenor de esta norma el sector de las telecomunicaciones tiene un carácter transversal y, por ende, nacional, por cuanto, incluye a todo el universo de los entes públicos, incluidos, los descentralizados territorialmente como las municipalidades. Es así, como los ayuntamientos no pueden sustraerse de tal sector. El carácter nacional de las telecomunicaciones, en general, y, particularmente, de su infraestructura queda más patente al considerar el artículo 39 de la Ley citada, en cuanto establece que el “rector” del sector lo será el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, al que le corresponde, en ejercicio de una función general de dirección intersubjetiva o tutela administrativa, entre otras, las siguientes: “a) Formular las políticas para el uso y desarrollo de las telecomunicaciones”; “b) Coordinar (…) la elaboración del Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones (…)”; “c) Velar por que las políticas del Sector sean ejecutadas por las entidades públicas y privadas que participan en el Sector Telecomunicaciones”; “e) Dictar el Plan nacional de telecomunicaciones, así como los reglamentos ejecutivos que correspondan”; “h) Coordinar las políticas de desarrollo de las telecomunicaciones con otras políticas públicas destinadas a promover la sociedad de la información” e “i) Velar por el cumplimiento de la normativa ambiental nacional aplicable y el desarrollo sostenible de las telecomunicaciones en armonía con la naturaleza”. Por último, el carácter evidentemente nacional de las telecomunicaciones y sus diversos componentes, queda de manifiesto, cuando el artículo 40 de la Ley precitada regula el “Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones”, el cual es definido en el párrafo 1° de ese numeral como “(…) el instrumento de planificación y orientación general del Sector y define las metas, los objetivos y las prioridades de éste”. El legislador optó, entonces, por planificar a nivel nacional y no meramente local o regional el tema de las telecomunicaciones. De otra parte, la naturaleza nacional de las telecomunicaciones queda reforzada al crearse la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), a la que le corresponde una serie de competencias de inequívoca índole nacional, así, conforme a los artículos 59 y 60 de la Ley de Creación de la ARESEP, le corresponde “(…) regular, aplicar, vigilar y controlar el ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones (…)” para todo lo cual “actuará en concordancia con las políticas del Sector, lo establecido en el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, la Ley general de telecomunicaciones, las disposiciones establecidas en esta Ley y las demás disposiciones legales y reglamentarias que resulten aplicables”. El “Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones” 2009-2014, por su parte, establece que “Para avanzar en el aprovechamiento de los beneficios de la Sociedad de Información y Conocimiento, el país debe hacer un esfuerzo importante de inversión en el desarrollo de infraestructura de telecomunicaciones de manera que permita contar con más y mejores servicios de telecomunicaciones para todos los sectores de la población. En este sentido, el desarrollo de la infraestructura en ese sector constituye una condición necesaria e indispensable a la que deberá brindarse una prioridad especial en cualquier proyecto país en materia de TIC (…)” y luego especifica que para lograr el desarrollo de la infraestructura nacional de telecomunicación deberá atender los siguientes lineamientos: “a.1 Tomar las medidas necesarias para garantizar que el país cuente con una infraestructura moderna de telecomunicaciones, y al mismo tiempo asegurar la prestación de servicios de calidad y la generación de aplicaciones de valor agregado, permitiendo la convergencia, la interoperabilidad entre los sistemas, la incorporación de tecnologías de avanzada y la seguridad en las comunicaciones” y “a.6 Garantizar el desarrollo de una infraestructura que permita llevar los servicios de telecomunicaciones a todos los habitantes del país, cumpliendo con los objetivos y metas de acceso universal, servicio universal y solidaridad (…)”. Se trata, entonces, de un plan que, por disposición expresa de ley, vincula u obliga, entre otros, a los entes municipales y que les conmina a contar con una infraestructura de telecomunicaciones, robusta, moderna, óptima, adecuada y desarrollada para disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El logro de esta meta u objetivo, se verá, necesariamente, frustrado si cada corporación territorial, en un tema de clara vocación nacional, pretende establecer su propia orientación y requerimientos, por sobre la legislación nacional y los instrumentos del Derecho Internacional Público que obligan a todos los entes que conforman el Estado en sentido amplio. (…)” VCG08/2020 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto salvado Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: MUNICIPALIDAD Subtemas:

INFRAESTRUCTURA Y CONDICIONES.

VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO, CRUZ Y RUEDA CON REDACCIÓN DEL ÚLTIMO. Con todo respeto, nos separamos del criterio de mayoría y declaramos con lugar el recurso, por las siguientes consideraciones. En este caso, de las pruebas que constan en autos, se tiene por probado que en la Municipalidad de Goicoechea se tramita el expediente administrativo número 1471-2010, promovido por Compañía Las Torres de Costa Rica S.A., que corresponde a un Proyecto Constructivo de Antena de Comunicaciones para Telefonía Móvil en la Urbanización Montelimar, Calle Blancos, Goicoechea, en el cual el Alcalde de Goicoechea otorgó el permiso de construcción número UN 1471-2010 a la Compañía Las Torres DCR S.A. del 17 de noviembre de 2010 relativo a la instalación de una torre que serviría de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas, lo anterior a pesar de que el Reglamento de Zonificación de la Municipalidad de Goicoechea, publicado en el Alcance número 23 de la Gaceta número 65 del 31 de marzo de 2000, no contempla expresamente el uso de suelo para la instalación de torres que servirán de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas. Varios son los aspectos relevantes que se deben tomar en consideración:

I.- SOBRE LA PLANIFICACIÓN URBANA Y EL DERECHO A AUDIENCIA. En relación con este tema, en la sentencia número 05575-2007 de las 15:24 horas del 25 de abril de 2007, esta Sala resolvió lo siguiente:

“V.- PLANIFICACIÓN URBANA. Este Tribunal en reiteradas ocasiones ha indicado que, en consonancia con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, la Ley de Planificación Urbana número 4240 de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho establece que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, lo cual ha sido plasmado en los artículos 15 y 19 de dicha ley. En ese sentido, en la sentencia número 1993-6706, de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, la Sala indicó:

"II).- La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana (# 4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes # 6575 de 27 de abril de 1981 y # 6595 de 6 de agosto de ese mismo año), específicamente en los artículos 15 y 19 (…)”.

De manera que es a los entes municipales a los que corresponde asumir la planificación urbana local por medio de la promulgación de los respectivos planes reguladores, haciendo efectiva la normativa que al efecto dicte el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución encargada de la planificación urbana a nivel nacional. Esto último con la aclaración de que la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva; sin embargo, ha dicho la Sala que lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia. Ha estimado la Sala que tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175. En ese contexto, la planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo. Sobre la naturaleza jurídica de los planes reguladores, el criterio sostenido por esta Sala es que en razón de su contenido y de su eficacia u obligatoriedad general, debe estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, en vista de que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón. Asimismo, atendiendo al procedimiento de formación de estas regulaciones, se ha considerado que se constituye en manifestación de la democracia directa, en razón de que son elaborados y aprobados por las respectivas municipalidades, las que encuentran su razón de ser, precisamente en su conformación, esto es, por los munícipes o vecinos, en una circunscripción territorial determinada –cantón-, para la " administración de los intereses y servicios locales " (artículos 169 de la Constitución Política y 1° del Código Municipal).

VI.- PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN O MODIFICACIÓN DE UN PLAN REGULADOR. Para la aprobación o la modificación de los planes reguladores, se requiere –como requisito esencial e ineludible la celebración de una audiencia oral y pública de los munícipes y población en general que tenga intereses en esa regulación, en los términos previstos en el artículo 19 (sic) de la Ley de Planificación Urbana, elemento que legitima la normativa adoptada. Asimismo, el Plan se adopta mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los entes municipales. Con lo cual, es claro que no es contrario al artículo 45 de la Constitución Política el que los planes reguladores y regulaciones reglamentarias –con que se acompañan y lo conforman– establezcan regulaciones en torno al uso del suelo. De ahí que la Sala no ha encontrado objeciones a la legitimidad de los planes reguladores para imponer limitaciones al derecho de propiedad, bajo la consideración de que, como el resto de los derechos (incluyendo la libertad de comercio), su ejercicio no es ilimitado, por lo que, en su condición de ordenamientos territoriales, pueden imponer limitaciones de interés social a la propiedad, en este caso sustentadas en una regulación de naturaleza urbanística, sin que en tal condición, sean indemnizables, con los únicos límites que los establecidos en el artículo 28 constitucional. Volviendo al tema de la audiencia pública a la que se hizo alusión antes, tiene por objeto permitir el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta directamente y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.” En relación con el antecedente mencionado, se debe aclarar que la audiencia está regulada en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, no en el 19, lo que no afecta, por tratarse de un mero error material, el fondo de la cuestión. Asimismo, en sentencia número 2009-018358 de las 14:31 horas del 2 de diciembre de 2009, este Tribunal se manifestó de la siguiente forma:

“IV.- Sobre la audiencia pública. El artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana establece como primer requisito para la implementación de un Plan Regulador, el convocar a una audiencia pública, específicamente establece que la misma deberá ser convocada por medio del Diario Oficial La Gaceta, debe indicarse lugar fecha y hora en la que la audiencia será realizada, lo que deberá hacerse con mínimo quince días de anticipación, lo anterior claro está, sin desmérito de cualquier otra divulgación adicional que se estime necesaria. La audiencia, lo que busca es que exista transparencia y participación ciudadana en el proceso de la toma de decisión, lo que además posibilita a cualquier ciudadano a oponerse a la iniciativa en discusión. Este Tribunal ya ha tenido la oportunidad de analizar la relevancia que posee la audiencia en cuestión, en ese sentido, en lo que interesa señaló en la sentencia número 2004-12242 de las catorce horas veintiocho minutos del veintinueve de octubre de dos mil cuatro:

“La audiencia pública que en casos como el presente se realiza por parte de los entes municipales, tiene por objeto permitir el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta directamente y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión”.

De lo anterior, se colige que la audiencia en procesos como el que nos ocupa, debe permitir un derecho de acceso a la información, que haya una verdadera participación de los interesados y por último un respecto al derecho de acceso a la justicia, lo que deviene en una oportunidad real para que los vecinos e interesados, conozcan el Plan Regulador con antelación y puedan presentar sus opiniones al respecto.

Ahora bien, procede a continuación analizar si en el procedimiento de tramitación del Plan Regulador para la Fortuna de San Carlos, aprobado por el Concejo de la Corporación de San Carlos, por acuerdo Número 5, Acta Número 56, del veintiséis de setiembre de dos mil cinco, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 107 del cinco de junio de dos mil siete, se respetaron o no los requisitos antes mencionados. En ese sentido, el Alcalde la Municipalidad de San Carlos, indica en el informe rendido a esta Sala: “Para la Convocatoria Públilca, se colocaron con más de ocho días de anticipación panfletos en lugares estratégicos de todo el Distrito de Fortuna, se informó por los medios de comunicación colectiva del Cantón así como por medio de perifono”. Con base a ello, es que este Tribunal estima que sí existió en el caso concreto un lesión al derecho de audiencia, lo anterior por cuanto la ley es clara al esbozar los requisitos por los cuales una audiencia debe ser convocada, en tal sentido tal y como anteriormente se mencionó, el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, acota que la audiencia deberá ser convocada por medio del Diario Oficial, ello sin perjuicio de cualquier otra divulgación adicionar, lo que implica que la utilización de otros métodos como los panfletos o los medios de comunicación colectiva cantonales no puede de ninguna manera sustituir la publicación en el Diario Oficial, la cual constituye un requisito indispensable pues se encuentra legalmente establecido y lo que busca es que todas las personas interesadas en la aprobación del Plan Regulador, sin importar donde se encuentren, puedan enterarse de la realización de la audiencia. En la especie, al manejarse dicha información solamente a nivel cantonal, ello limita el acceso de personas interesadas que por cualquier razón no se encontraran en el Cantón. Aunado a ello, el numeral de cita establece que la convocatoria deberá realizarse con al menos quince días de anticipación, y en este caso las autoridades Municipales reconoce que se hizo con solamente ocho días de anticipación, lo que evidentemente se encuentra fuera de los límites temporales legalmente señalados. De esta manera, es importante además resaltar que las propias autoridades accionadas aceptan que a la convocatoria no acudió la cantidad de personas esperada, lo que estima este Tribunal se puede achacar entre otras posibles razones, a una convocatoria mal realizada.

Aunado a ello, en lo referente a audiencia, se tiene que la misma fue suspendida, y no fue convocada nuevamente con anterioridad a la aprobación del Plan Regulador. Lo que evidentemente lesiona el derecho de audiencia y participación, ya que los interesados del todo no pudieron estar presentes el día de la aprobación del Plan. Estima este Tribunal que si bien es cierto llevan razón las autoridades accionadas al indicar que lo dicho por los participantes de la audiencia no resulta vinculante para la aprobación del Plan Regulador, ello no implica de forma alguna que pueda dispensarse de la audiencia. Ello constituiría sin lugar a dudas una lesión al principio de participación democrática, entendida como la posibilidad para aquellas personas que puedan verse afectadas con la implementación del Plan Regulador o que tengan interés sobre tal decisión, a manifestar desde temprano sus criterios, opiniones, puntos de vista o cuestionamientos sobre la misma, sin tener estas que encontrarse sometidas a formalidades específicas para llegar a ser tomadas en cuenta. Así las cosas, este Tribunal estima que lleva razón el accionante al estimar que la suspensión de la audiencia sin que posteriormente se realizara nuevamente, ìi conlleva una lesión al derecho de participación ciudadana. Aunado a ello, el accionante argumenta que al expositor de la audiencia no se le entendía bien lo que exponía por problemas de sonido, a lo que la parte accionada indica que ello se debió preponderantemente a que el tema a tratar era muy técnico, a lo que esta Sala resalta que parte del derecho de participación también involucra que la información que se dé al administrado debe contener resúmenes no técnicos, que permita a las personas comprender la magnitud de la discusión. Es así, como no pueden alegar las autoridades accionadas que las personas participantes de la audiencia no entendieron su contenido por el alto grado técnico del mismo, toda vez que le corresponde a la Administración asegurarse que la información sea impartida de manera tal que cualquier persona pueda entenderla.

Así las cosas, habiendo concluido este Tribunal que la audiencia establecida en el ordinal 17 de la Ley de Planificación Urbana, no se realizó respetando los cánones establecidos en dicho numeral, se estima que dado a que se está ante un procedimiento legalmente establecido, los actos que se hayan dictado con posterioridad a la audiencia en la aprobación del Plan Regulador de la Fortuna de San Carlos también devienen en ilegítimos, por cuanto tal y como se explicó en el considerando anterior, para que un acto sea válido, el acto que lo antecede debió haberse dictado conforme a la normativa correspondiente. En razón de ello, esta Sala no entrará a pronunciarse sobre el requisito de la viabilidad ambiental que debe otorgar la Secretaría Nacional Ambiental, toda vez que si el requisito previo, sea la audiencia, no fue realizado legítimamente, por ende tampoco lo fue la exigencia ambiental, ni ninguna otra.” Ahora bien, en cuanto a la audiencia, en sentencia número 2011-001054 de las 9:30 horas del 28 de enero de 2011, esta Sala también determinó que “tiene por objeto garantizar el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta, directamente, y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen, simplemente, en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque, ciertamente, tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.” (El subrayado no corresponde al original).

II.- SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD. En el sub examine, el amparado alega que el Alcalde de Goicoechea aprobó el permiso de construcción número UN 1471-2010 del 17 de noviembre de 2010 a la Compañía La Torres DCR S.A. para la instalación de una torre que servirá de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas, a pesar de que el Plan Regulador de dicha Municipalidad, que data del año 2000, no contempla un uso de suelo relativo a la instalación de torres para la telefonía celular. Al respecto, se advierte que la Municipalidad aprobó y publicó el Reglamento de Zonificación del cantón de marras en el Alcance número 23 a La Gaceta número 56 del 31 de marzo de 2000. En síntesis, de lo alegado por el amparado se extrae que su reclamo consiste en que si el mencionado Reglamento de Zonificación no contempla de modo expreso como uso de suelo permitido la construcción de torres de telecomunicación, entonces deviene jurídicamente improcedente que se hubiera otorgado un certificado de uso de suelo a los efectos de la emisión del permiso de construcción número UN 1471-2010, pues ello violentaría el principio de legalidad, contenido en el artículo 11 de la Constitución Política, toda vez que la Administración no puede conceder un permiso que no está expresamente regulado. En la especie, a efectos de emitir el mencionado certificado de uso de suelo, el Reglamento de Zonificación debió haber sido modificado conforme al procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, que incluye, entre otro, el requisito de la audiencia previa a la comunidad. El principio de legalidad significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar sometidos a la ley, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídico, es lo que se conoce como el principio de juridicidad de la Administración, sea que las instituciones públicas solo pueden actuar en la medida en la que se encuentre apoderadas para hacerlo por el mismo ordenamiento y normalmente a texto expreso, en consecuencia solo le es permitido lo que esté constitucionalmente y legalmente autorizado en forma expresa y todo lo que no les esté autorizado, les está vedado. En este caso, el recurrente lleva razón al exponer que al momento de otorgamiento del permiso de construcción supracitado, el Reglamento de Zonificación de la Municipalidad de Goicoechea no contemplaba el uso de suelo para la instalación de torres electromagnéticas para la actividad de la telefonía móvil ni tampoco lo hacía ninguna otra norma. Incluso, se debe advertir que al momento de emisión del certificado de uso de suelo, todavía no estaba vigente el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea, aprobado en el artículo 24 de la Sesión Ordinaria número 19-2011 del 9 de mayo de 2011 y publicado en La Gaceta número 105 del 1º del mes siguiente, que vino a regular tal materia. Por consiguiente, el permiso de construcción otorgado por el Alcalde de la municipalidad recurrida se basó en un certificado de uso de suelo que en realidad no estaba contemplado en la legislación vigente al momento de su emisión, esto es en el mencionado Reglamento de Zonificación de dicho cantón.

III.- SOBRE EL RÉGIMEN MUNICIPAL. En primera instancia, conviene analizar la importancia de los planes reguladores dentro de los ordenamientos locales. El artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana define Plan Regulador como: “El instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas”. Por su parte, el numeral 15 de la citada Ley, establece que conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir. De esta manera, una de las principales competencias que poseen las municipalidades está referida a la planificación y control del desarrollo urbano de los límites jurisdiccionales de su territorio. El Plan Regulador ha sido el principal instrumento técnico y jurídico de que disponen las municipalidades para ejercer aquella competencia. Idealmente, toda municipalidad debería poseer su propio Plan Regulador. La importancia de los Planes Reguladores radica en los beneficios que otorgan, los que según la Dirección de Gestión Municipal del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, son: permite un mejor control por parte de las autoridades locales del territorio del cantón, crea zonificación que disminuye los impactos negativos de muchas actividades, permite un mejor equilibrio entre los intereses privados y los de comunidad, provee seguridad jurídica y confianza al inversionista, relación armónica entre los diversos usos de la tierra, conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas, división adecuada de los terrenos, reservas de espacios para uso público, rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro y seguridad, ornato y salubridad en las construcciones. De lo anterior se colige que un Plan Regulador es ley en sentido material, lo que implica que contiene derechos de los administrados y obligaciones de la Administración. Por otra parte, para poder aplicar de forma correcta un plan regulador, resulta necesaria la existencia de normativa conexa que regule de forma concreta ciertas situaciones, para lo que existen reglamentos de desarrollo de los planes reguladores, entre los que se encuentran: renovación urbana, de construcciones, de mapa oficial, fraccionamiento y urbanización, y zonificación. Los reglamentos de desarrollo de los planes reguladores deben establecer, al menos, los siguientes aspectos: los diferentes usos del suelo dentro del cantón; el acceso de los inmuebles urbanos a las vías públicas; la división del suelo y sus reglas; las áreas que deben destinarse a facilidades comunales y vías públicas; los espacios que deben ser reservados para usos públicos; disponer sobre el ornato, comodidad, salud y seguridad de las construcciones y cualquier otra disposición que requiera el interés comunal. Concretamente, el Reglamento de Zonificación, que otorga los usos de suelo, esto es actos administrativos -en cuanto emanan de una Administración Pública territorial en ejercicio de su potestad administrativa -, de conocimiento -dado que su contenido se limita a dejar constancia de una situación concreta previamente determinada en un plan regulador-, concreto -pues se emite uno por cada inmueble externo - ya que trasciende la esfera de la entidad que lo dicta -, y explícito -porque debe tener siempre un contenido expreso -, mediante el cual, una Municipalidad acredita, única y exclusivamente, el uso que se le puede dar a un determinado inmueble, de acuerdo con la zonificación implantada por ella en su Cantón o la que corresponda, según lo ya indicado. Se trata de una conducta que por su contenido es meramente declarativa, es decir, que por su medio no crea, modifica ni extingue ninguna situación jurídica; antes bien, lo que se hace es dejar constancia de una situación muy específica, en concreto, de cuáles son los usos posibles del terreno, según la normativa vigente en ese momento, pero nada más. Por lo tanto, ese certificado, por sí mismo y aún en el caso en que sea conteste con los deseos del propietario o poseedor del lote o finca que interesa, no produce el efecto jurídico de autorizar automáticamente a ninguna persona para construir una edificación o para ejercer la actividad económica en ese lugar; pues para ello, es necesario que la Municipalidad emitida otro acto diverso, a saber, el respectivo permiso de construcción o que conceda la licencia para el ejercicio de actividades lucrativas. Dicho en otros términos, no es posible afirmar que el certificado de uso de suelo, una vez dictado, genera per se un derecho subjetivo para usar el bien según lo que allí se indique, pues para que ello ocurra el ordenamiento exige la emisión de otro acto concreto, verbigracia un permiso, una licencia o una autorización, sin lo cual -valga agregar-, se mantienen aún los obstáculos legales para el ejercicio de la actividad o del derecho. Por otro lado, en este ámbito, la potestad certificadora de la Municipalidad no admite la utilización de criterios discrecionales por parte del funcionario competente: o el uso está permitido o no lo está, pero es improcedente hacer interpretaciones extensivas para incluir usos que no están expresamente previstos y menos aún integraciones de tipo analógico, ya que ello en el fondo implica una modificación individual de la normativa o los criterios técnicos aplicables. Aunado a ello, según lo indicado en el artículo 74 de la Ley de Construcciones, toda obra relacionada con la construcción deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente y para ello es necesaria la presentación del Certificado de Uso de Suelo, con el objeto de no desnaturalizar los fines dados a la tierra. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, el Reglamento de Zonificación, amén de describir el uso de suelos en sí, debe reglamentar aspectos tales como la localización, altura y área de piso de las edificaciones (inciso b), el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y la cobertura del lote por edificios y estructuras (inciso d) y cualquier otro elemento urbanístico o arquitectónico relativo al uso de la tierra, cuya regulación tenga interés para la comunidad local (inciso g), esto último comprende aspectos relativos al paisajismo. Aparte de lo anterior, muchas municipalidades dictan un Reglamento Municipal de Construcciones, que particulariza las reglas locales que interesen a la seguridad, salubridad y ornato de las estructuras o edificaciones, sin detrimento de las pertinentes de esta ley y de las demás vigentes o aplicables a este ramo, todo de conformidad con lo dispuesto en los numerales 56 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana. A falta de un Reglamento Municipal de Construcciones, rige la Ley de Construcciones y el Reglamento de Construcciones emitido por el INVU, como ya señaló la Sala en los votos números 2153-93 de las 9:21 horas del 21 de mayo de 1993, 1996-4205 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996 y 2004-01923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004. De esta manera, concluimos que para que se pueda otorgar un certificado de uso de suelo, el tipo de edificación correspondiente debe estar expresamente regulado en el respectivo Reglamento de Zonificación. De no ser ese el caso, se requiere reformar dicho reglamento conforme al procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, cuyo inciso 1) regula que se debe convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y la divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer el proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados, todo ello a fin de respetar el derecho a la participación de los munícipes. Contrario a lo que sostiene el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, la instalación de plataformas para la telefonía celular, por su dimensión e impacto escénico, sí son susceptibles de criterios de zonificación, siempre que se dé esto dentro de términos razonables y no se lesione el contenido esencial del derecho fundamental a la comunicación.

IV.- SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA. La participación ciudadana en la producción de normas locales, fue reconocida como principio en la Declaración de Río de 1992. En ese mismo año, la Organización de la Nacional Unidas en la Agenda No. 21 local, declaró indispensable que los gobiernos locales y sus munícipes tuvieran un protagonismo importante para alcanzar la sostenibilidad del ambiente. La participación comunitaria, como mecanismo para alcanzar un desarrollo sostenible, también fue recogida por la Declaración de Estambul que apuesta al fortalecimiento del régimen municipal como expresión de participación democrática. Por su parte, el artículo 9 de la Constitución Política establece, entre otras características, que el Gobierno de la República debe ser participativo, lo que evidentemente se extienden a los gobiernos municipales. En nuestro caso, el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana obliga a convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial tanto antes de implantar un Plan Regulador, como cuando se pretende modificar, suspender o derogar total o parcialmente el referido plan o cualquiera de sus reglamentos. Esta audiencia, propia de la vida en comunidad dentro de un cantón, refleja que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, toda vez que a ellas les incumbe el deber de programarla y efectuarla. No se trata entonces de una mera potestad, sino de una verdadera obligación jurídica a cargo de los gobiernos locales, la cual adquiere relevancia constitucional ya que integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución Política. Ahora bien, en cuanto a su carácter participativo, la propia Constitución Política obliga a ello, pues con la reforma vigente desde el 31 de julio de 2003 al numeral 9 de la Ley Fundamental quedó estatuido que el Gobierno de la República tiene que ser, entre otros aspectos, participativo, lo que implica que el gobierno de turno es un articulador de lo establecido por deliberación popular, cualidad que se extiende al gobierno municipal. En otras palabras, son los ciudadanos quienes tienen una mayor participación en la toma de decisiones políticas, pueden y deben ejercer influencia directa en las decisiones públicas. Este principio, visto como derecho fundamental de participación ciudadana, establece que el pueblo debe estar habilitado para manifestarse por igual en puntos de vista tanto mayoritarios como minoritarios. Así, serán importantes tanto los mecanismos de participación nacionales como el referéndum o plebiscito, como los locales, por ejemplo la audiencia contemplada en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana. En ese sentido, la participación ciudadana es un deber que irremediablemente irradia sobre los gobiernos locales y también haya sustento legal en el artículo 5 del Código Municipal, que obliga a las municipalidades a fomentar la participación activa, consciente y democrática del pueblo en las decisiones del gobierno local. En consecuencia, la audiencia aludida en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana debe respetar todos los parámetros ahí determinados: a) debe ser pública, b) tiene que ser convocada por medio del Diario Oficial, c) la convocatoria debe contener información adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto, d) además del texto del Plan Regulador o su reforma, se deben agregar las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. A lo anterior se tiene que añadir la obligación de las municipalidades de procurar la adecuada comunicación del Plan Regulador o su reforma, para lo cual se deben utilizar medios razonables acordes al presupuesto municipal, lo que implica, a manera de ejemplo, medidas de divulgación que van desde la colocación de la información en el sitio Web de una municipalidad hasta la publicación en un medio de prensa cantonal o nacional. Por lo demás, como indicó esta Sala en el voto número 2009-018358 de las 14:31 horas del 2 de diciembre de 2009, cuando el tema técnico es muy complejo, como sucede en la especie, a fin de garantizar la participación efectiva del munícipe, la Corporación Municipal tiene la obligación de suministrar a los administrados resúmenes no técnicos que les posibiliten comprender la magnitud de la discusión. En el caso concreto, la Municipalidad de Goicoechea no contempla en su Reglamento de Zonificación la construcción de antenas para la telefonía celular, es decir, se trata un uso de suelo nuevo. Por consiguiente, la audiencia indicada se convierte en un elemento indispensable en la formación del acuerdo municipal tendente a la aprobación o modificación de un Plan Regulador, o tal y como se da en este caso específico –otorgamiento de certificados de uso de suelo para telecomunicaciones- de manera que se asegure la efectiva participación de los munícipes, facilitándoles la información requerida con resúmenes de los aspectos técnicos formulados en un lenguaje entendible para el ciudadano común, todo ello dentro de lo razonable, pues tampoco puede convertirse la audiencia en un obstáculo o un recurso para impedir que se dé oportuna resolución a una gestión referida a la aprobación o modificación de un Plan Regulador o uno alguno de los reglamentos que lo componen, como el de zonificación.

V.SOBRE EL DERECHO FUNDAMENTAL A LAS TELECOMUNICACIONES. Al respecto, esta Sala, en sentencia número 2010-010627 de las 8:31 horas del 18 de junio de 2010, señaló lo siguiente.

“IV.- Sobre el fondo.- Del escrito de interposición de este recurso se desprende que el fondo del asunto se concentra en determinar si, en efecto, el Instituto Costarricense de Electricidad le ha negado a la recurrente el servicio de Internet solicitado, y violado con ello no sólo su derecho a la prestación eficiente de los servicios públicos, sino también su derecho a la comunicación y la información. Para proceder con el análisis del caso concreto que se plantea, esta Sala tiene por ciertos los siguientes hechos. Primero, que desde junio del 2009 la recurrente realiza una solicitud a la agencia del ICE recurrida para la instalación del servicio de Internet en su residencia. Reiterando su solicitud, TRES meses después, a saber, el 18 de setiembre del 2009; y presentando una queja ante la Contraloría de Servicios, casi DOS meses después, a saber, el 03 de noviembre del 2009. Segundo, la agencia del ICE recurrida proceder a denegar la solicitud anterior, en un primer momento en agosto del 2009 aduciendo razones de imposibilidad técnica, luego en noviembre del 2009, aduciendo las mismas razones de imposibilidad técnica. Siendo que, el 23 de noviembre del 2009 se le indica a la recurrente, mediante nota, que se procederá a la instalación del servicio, para posteriormente indicarle nuevamente que no es posible brindarle el servicio por razones de una limitante técnica que no permite la instalación del servicio pues lo recomendable es una distancia de 3.5 km y la casa de habitación de la recurrente está a 5.6 km. De todo lo cual se desprende que en efecto, en este caso ha habido una prestación ineficiente de un servicio público, y una violación a los derechos fundamentales de comunicación e información, tal como se explica. A) Sobre el derecho fundamental a que los servicios públicos sean prestados en condiciones de eficiencia, igualdad, continuidad y adaptabilidad.- En reiteradas ocasiones anteriores, este Tribunal Constitucional se ha referido a los principios constitucionales que rigen la prestación de servicios públicos y el derecho fundamental a la prestación eficiente de servicios públicos. Así por ejemplo, la sentencia Nº2003-11382 de las 15:11 hrs. de 7 de octubre de 2003 indicó:

“III.- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE EFICACIA, EFICIENCIA, SIMPLICIDAD Y CELERIDAD DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIÓN ADMINISTRATIVAS. La Constitución Política, en su parte orgánica, recoge o enuncia algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las administraciones públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos -todos de la Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “eficiencia de la administración”). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa. La eficacia como principio supone que la organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, con lo que debe ser ligado a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos alambicados que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos. Este conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular.

IV.- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RECTORES DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. Todos los servicios públicos prestados por las administraciones públicas -incluidos los asistenciales o sociales- están regidos por una serie de principios que deben ser observados y respetados, en todo momento y sin excepción alguna, por los funcionarios públicos encargados de su gestión y prestación. Tales principios constituyen una obligación jurídica de carácter indeclinable impuesta a cualquier ente u órgano administrativo por su eficacia normativa directa e inmediata, toda vez que el bloque o parámetro de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política) al que deben ajustarse en sus actuaciones está integrado, entre otros elementos, por los principios generales del derecho administrativo (artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública). No debe perderse de perspectiva que los Principios Generales del Derecho, tienen el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan, con lo que pueden asumir un rango constitucional si el precepto respecto del cual cumplen tales funciones tiene también esa jerarquía. Como veremos en el considerando subsiguiente nuestro texto fundamental recoge como derecho fundamental de las personas el del buen funcionamiento de los servicios públicos, consecuentemente los principios que informan los servicios públicos en cuanto hacen efectivo tal derecho tienen un rango constitucional. El ordinal 4° de la Ley General de la Administración Pública dispone claramente que “La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios o beneficiarios”. La continuidad supone que la prestación de los servicios no se debe interrumpir, diversos mecanismos jurídicos del ordenamiento administrativo pretenden asegurar este principio, tales como la prohibición de la huelga y de paro en los servicios públicos esenciales, la teoría de la imprevisión para hacerle frente a los trastornos económicos que pueden suspender o paralizar los servicios públicos, el carácter inembargable de los bienes dominicales destinados a la prestación de un servicio público, etc.. Cualquier actuación -por acción u omisión- de los funcionarios o imprevisión de éstos en la organización racional de los recursos que propenda a interrumpir un servicio público es abiertamente antijurídica. La regularidad implica que el servicio público debe prestarse o realizarse con sujeción a ciertas reglas, normas o condiciones preestablecidas. No debe confundirse la continuidad con la regularidad, el primer concepto supone que debe funcionar sin interrupciones y el segundo con apego a las normas que integran el ordenamiento jurídico. La adaptación a todo cambio en el régimen legal o a las necesidades impuestas por el contexto socioeconómico significa que los entes y órganos administrativos deben tener capacidad de previsión y, sobre todo, de programación o planificación para hacerle frente a las nuevas exigencias y retos impuestos, ya sea por el aumento en el volumen de la demanda del servicio público o bien por los cambios tecnológicos. Ningún ente, órgano o funcionario público pueden aducir razones de carencia presupuestaria o financiera, ausencia de equipos, falta de renovación tecnológica de éstos, exceso o saturación de la demanda en el servicio público para dejar de prestarlo de forma continua y regular. La igualdad o universalidad en el acceso demanda que todos los habitantes tienen derecho a exigir, recibir y usar el servicio público en igualdad de condiciones y de conformidad con las normas que los rigen, consecuentemente, todos los que se encuentran en una misma situación pueden exigir idénticas ventajas. Uno de los principios rectores del servicio público que no se encuentra enunciado en el artículo 4° de la Ley General de la Administración Pública lo constituye el de su obligatoriedad, puesto que, de nada serviría afirmar que deben ser continuos, regulares, uniformes y generales si el sujeto prestador no tiene la obligación de prestarlo. La administración pública prestadora del servicio público no puede escoger su clientela o usuarios, debe brindárselo a cualquiera que se lo requiera.

V.- DERECHO FUNDAMENTAL AL BUEN FUNCIONAMIENTO DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. Nuestra constitución política recoge, implícitamente, el derecho fundamental de los administrados al buen y eficiente funcionamiento de los servicios públicos, esto es, que sean prestados con elevados estándares de calidad, el cual tiene como correlato necesario la obligación de las administraciones públicas de prestarlos de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente. Esta última obligación se desprende de la relación sistemática de varios preceptos constitucionales, tales como el 140, inciso 8, el cual le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4), en cuanto incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 en la medida que incorpora el principio de “eficiencia de la administración”.” De todo lo cual se desprende que, la Administración Pública, con independencia del tipo de servicio público que presta, está obligada al respeto de los principios y derechos anteriores, en especial en este caso, a los principios de eficiencia e igualdad. En este sentido, resulta totalmente inadmisible el argumento del Jefe de la Agencia del ICE recurrida, cuando indica que la Ley n°8642 “Ley General de Telecomunicaciones” que entró en vigencia el 08 de agosto del 2008, vino a modificar los principios constitucionales de todo servicio público, para que se entienda que en cuanto al servicio de telecomunicaciones, no es un servicio público sino un servicio prestado al público que tiene la característica de “disponibilidad” al público. Nada más alejado de la realidad constitucional que este argumento. Si bien es cierto los servicios públicos han evolucionado (en cuanto a los sujetos que los prestan –pues ya no es exclusividad del Estado-, en cuanto al tipo de servicios públicos –pues también se entiende la existencia de servicios públicos de carácter económico-, en cuanto al régimen bajo el cual son prestados –pues por la apertura de mercados algunos se prestan en un régimen de competencia-, entre otros), los principios constitucionales anteriores resultan invariables, de forma tal que sería contrario al Derecho Constitucional indicar que, como el servicio de telecomunicaciones ya no es un servicio público sino un servicio prestado al público, no le son aplicables los principios constitucionales aplicables a toda prestación de servicios públicos. Claramente, los servicios de telecomunicaciones brindados por el Instituto Costarricense de Electricidad, si bien algunos de ellos prestados en un régimen de competencia, siguen siendo servicios públicos y por tanto sujetos a los principios constitucionales de eficiencia, eficacia, igualdad, continuidad y adaptabilidad. Así entonces, en el caso concreto se confirma la violación al derecho de recibir una prestación eficiente de los servicios públicos, básicamente porque se mantuvo en suspenso la solicitud de la recurrente durante aproximadamente SEIS meses, no se le indicó desde el primer momento que el servicio solicitado no podría serle brindado, y mientras primero se le confecciona una orden de servicio, se le prepara el contrato correspondiente luego se le indica que el servicio no puede ser prestado. Luego, ante nueva solicitud, nuevamente se le confecciona una orden de servicio, se le manda nota indicándosele que “en los próximos días se estarán comunicando con su estimable persona con el fin de coordinar cita de instalación” (folio 048), para de seguido indicarle que todo había sido un error y el servicio solicitado no le podría ser instalado. Todo lo cual, evidencia la prestación ineficiente del servicio de conexión a Internet que brinda el instituto recurrido.

V.- B- Sobre los derechos fundamentales a la información y la comunicación.- En este caso concreto, por el servicio público en cuestión –el servicio de telecomunicaciones- también están involucrados otros dos derechos fundamentales, el derecho a la comunicación y el derecho a la información. En cuanto a estos derechos, debe indicarse que, a la luz de la sociedad de la información y del conocimiento actual, el derecho de todas las personas de acceder y participar en la producción de la información, y del conocimiento, se vuelve una exigencia fundamental, por ello tal acceso y tal participación deben estar garantizados a la totalidad de la población. Si bien son derechos relacionados con otros, tales como la libertad de expresión, y la libertad de prensa, estos derechos tienen su particularidad propia. Asimismo, aunque se perfilan más claramente en la actualidad, tienen sus raíces en la Declaración Universal de Derechos Humanos, promulgada el 10 de diciembre de 1948, cuando señala en su artículo 19º que “todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”, y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, promulgada el año 1969 (Pacto de San José), cuando indica que la libertad de pensamiento y expresión comprenden “...la libertad de buscar, recibir y difundir información e ideas…”. En este sentido, todas las entidades encargadas del servicio público de telecomunicaciones están en la obligación de respetar dichos derechos, claro está, una vez cumplidos los requisitos establecidos, tales como llenar un formulario de solicitud y pagar la tarifa correspondiente. En este caso, el ICE está obligado a prestar el servicio de Internet solicitado pese a las limitaciones técnicas, pues precisamente para ello fue encomendado de la prestación de un servicio público como las telecomunicaciones, para crear la infraestructura necesaria, planificar la expansión de tal infraestructura y finalmente hacer accesible a la universalidad de habitantes del país el servicio público de telecomunicaciones que les posibilite ejercer sus derechos fundamentales a la comunicación y a la información. No debe entenderse que porque una zona está alejada, sea poco rentable la construcción de la infraestructura necesaria, o existe una limitante técnica que no permite la instalación del servicio, entonces existe una justificación válida para no prestar el servicio solicitado, pues la expansión de esta red es responsabilidad de la institución recurrida. Esto por cuanto, conforme se dijo, cuando un ente (público o privado, pero sobre todo cuando es público) ha sido encargado de la misión de prestación de un servicio público tiene la obligación de prestarlo de forma continua, adaptable, eficiente y por igual a todos los habitantes, máxime cuando dicho servicio público está asociado a otros derechos fundamentales, como sería en este caso, a los derechos a la comunicación y la información.” Asimismo, este Tribunal, en la sentencia número 2010-012790 de las 8:58 horas del 30 de julio de 2010, se pronunció en el siguiente sentido:

“V.- DERECHOS FUNDAMENTALES CONCULCADOS. En cuanto a este último punto, debe decirse que el avance en los últimos veinte años en materia de tecnologías de la información y comunicación (TIC´s) ha revolucionado el entorno social del ser humano. Sin temor a equívocos, puede afirmarse que estas tecnologías han impactado el modo en que el ser humano se comunica, facilitando la conexión entre personas e instituciones a nivel mundial y eliminando las barreras de espacio y tiempo. En este momento, el acceso a estas tecnologías se convierte en un instrumento básico para facilitar el ejercicio de derechos fundamentales como la participación democrática (democracia electrónica) y el control ciudadano, la educación, la libertad de expresión y pensamiento, el acceso a la información y los servicios públicos en línea, el derecho a relacionarse con los poderes públicos por medios electrónicos y la transparencia administrativa, entre otros. Incluso, se ha afirmado el carácter de derecho fundamental que reviste el acceso a estas tecnologías, concretamente, el derecho de acceso a la Internet o red de redes. En tal sentido, el Consejo Constitucional de la República Francesa, en la sentencia No. 2009-580 DC de 10 de junio de 2009, reputó como un derecho básico el acceso a Internet, al desprenderlo, directamente, del artículo 11 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Lo anterior, al sostener lo siguiente: “Considerando que de conformidad con el artículo 11 de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789: «La libre comunicación de pensamientos y opiniones es uno de los derechos más valiosos del hombre: cualquier ciudadano podrá, por consiguiente, hablar, escribir, imprimir libremente, siempre y cuando responda del abuso de esta libertad en los casos determinados por la ley»; que en el estado actual de los medios de comunicación y con respecto al desarrollo generalizado de los servicios de comunicación pública en línea así como a la importancia que tienen estos servicios para la participación en la vida democrática y la expresión de ideas y opiniones, este derecho implica la libertad de acceder a estos servicios; (…)” (el resaltado no pertenece al original). En este contexto de la sociedad de la información o del conocimiento, se impone a los poderes públicos, en beneficio de los administrados, promover y garantizar, en forma universal, el acceso a estas nuevas tecnologías. Partiendo de lo expuesto, concluye este Tribunal Constitucional que el retardo verificado en la apertura del mercado de las telecomunicaciones ha quebrantado no solo el derecho consagrado en el artículo 41 de la Constitución Política sino que, además, ha incidido en el ejercicio y disfrute de otros derechos fundamentales como la libertad de elección de los consumidores consagrada en el artículo 46, párrafo in fine, constitucional, el derecho de acceso a las nuevas tecnologías de la información, el derecho a la igualdad y la erradicación de la brecha digital (info-exclusión) –artículo 33 constitucional-, el derecho de acceder a la internet por la interfase que elija el consumidor o usuario y la libertad empresarial y de comercio”.

Con base en los antecedentes supracitados, se colige la existencia de un derecho fundamental a las telecomunicaciones, que comprende las comunicaciones por cualesquiera medios tecnológicos, esto es telegramas, servicio de radioaficionados, internet, telefonía fija y celular, entre otros. Se trata de un derecho que, a su vez, constituye presupuesto para el desarrollo de diversas dimensiones de la vida del ser humano en sociedad. Así, las telecomunicaciones, en general, promueven la participación democrática, el control ciudadano, la educación, la libertad de expresión y pensamiento, el acceso a la información y los servicios públicos, el derecho a relacionarse con los poderes públicos por medios electrónicos y la transparencia administrativa, el libre desarrollo de la personalidad, entre otros. Asimismo, las telecomunicaciones son básicas para garantizar el derecho al desarrollo de los pueblos, el cual demanda una sólida infraestructura en materia de telecomunicaciones, que permita la comunicación en todo el territorio nacional, factor fundamental del desarrollo económico del país. En este contexto, a nivel internacional se han suscrito varios instrumentos, como la Declaración del Milenio del 2000 (aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en la 8ª sesión plenaria del 8 de septiembre de 2000), en cuyo punto III.20 in fine se estatuyen compromisos de todos los Estados Miembros de implementar políticas publicas concretas para preparar los fundamentos de una Sociedad de la Información, y la Declaración de Principios Ginebra 2003 "Construir la Sociedad de la Información: un desafío global para el nuevo milenio" (Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información cuya celebración se aprobó por Resolución 56/183 del 21 de diciembre de 2001 de la Asamblea General de las Naciones Unidas), que establece como uno de los principios fundamentales para lograr una Sociedad de la Información inclusiva e integradora, que los países se comprometan a garantizar oportunidades que redunden en beneficios para todos, para lo que las partes deberán colaborar para ampliar el acceso a la infraestructura, las tecnologías de la información y las comunicaciones. Igualmente, se estipula en el apartado B) de esta última Declaración que todos los países miembros de la Organización de las Nacional Unidas, que la infraestructura de telecomunicaciones es un elemento básico para cumplir con las obligaciones internacionales sobre acceso a las telecomunicaciones. En el logro de este objetivo, existe la obligación de una actuación de cooperación y asociación entre todas las partes interesadas, toda vez que los gobiernos, al igual que el sector privado, la sociedad civil, las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales, tienen una función y una responsabilidad importantes en el desarrollo de la Sociedad de la Información. En consecuencia, los gobiernos deben procurar el acceso universal, ubicuo, equitativo y asequible a la infraestructura y los servicios de las TIC. De esta manera, el derecho a las telecomunicaciones se reconoce hoy como un derecho fundamental y, como tal, las autoridades nacionales y locales deben realizar las acciones necesarias para que este se pueda desarrollar correctamente. Esto implica el deber de coordinación de las entidades públicas con vocación nacional con las de vocación local o municipal, para que de manera fundada y acorde a lo estipulado en el ordenamiento jurídico, se potencie el derecho humano a las telecomunicaciones, contra lo que atenta cualesquiera resoluciones contrarias al ordenamiento jurídico o carentes de sustento técnico. Se debe entonces procurar una relación armoniosa entre las potestades de las diversas entidades públicas que juegan un papel clave en el desarrollo de las telecomunicaciones, como sucede en este caso que se trata de la telefonía celular y los servicios de internet que a través de la misma se pueden desarrollar. Resulta contrario a este derecho fundamental, tanto denegar la construcción de la infraestructura requerida para la telefonía celular sin mayor fundamento o con bases carentes de sustento técnico (vgr., de acuerdo con el criterio científico mayoritario actual se han descartado daños a la salud por la instalación de torres para la telefonía celular), como pretender que los gobiernos locales no puedan objetar los criterios de ubicación de torres de telecomunicación cuando está de por medio la salvaguarda de otros bienes relevantes, tales como áreas de protección de ríos, monumentos públicos, áreas protegidas por mantos acuíferos vulnerables, entre otros. En este último caso, las partes deben coordinar entre sí a fin de llegar a una resolución razonable que optimice tanto el derecho a la telecomunicación como los derechos locales relevantes.

VI.- A mayor abundamiento sobre la construcción de las torres de telecomunicaciones, el Decreto Ejecutivo número 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT “Normas Estándares y Competencias de las Entidades Públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la Instalación o Ampliación de Redes de Telecomunicaciones”, en el artículo 10 regula que será competencia exclusiva de las municipalidades el otorgamiento de los certificados de uso de suelo, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. Asimismo, el inciso 2 establece como competencia exclusiva de las municipalidades autorizar las licencias constructivas, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. En ambos casos, cuando el Plan Regulador y la reglamentación local no contemplan tales materias, las licencias constructivas se adecuarán a lo establecido en los artículos 4, 5, 6 y 11 de dicho decreto ejecutivo. El numeral 4 se refiere a la integración de la normas, el artículo 5 destaca la declaratoria de interés público estatuida en el numeral 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, el ordinal 6 define lo que es una red pública de telecomunicaciones, y el 11 determina ciertos principios para el otorgamiento de usos de suelo y permisos de construcción, entre los que destaca que las municipalidades favorecerán el establecimiento, ampliación, renovación y operación de la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. De lo anterior se colige que el mismo Poder Ejecutivo aceptó que en materia de construcción de torres para operar la telefonía móvil, si bien existe un interés nacional, igualmente hay otro de carácter local, lo que lógicamente obliga al respeto a lo estatuido en la reglamentación urbanística municipal, y, por ende, a lo establecido en la Ley de Planificación Urbana, máxime que en virtud del principio de legalidad el citado decreto debe aplicarse de manera conforme con dicha normativa de rango superior. No puede considerarse que el tema en cuestión sea únicamente de interés nacional. No negamos que las telecomunicaciones revistan interés nacional, pero esto no excluye que también tengan una dimensión cantonal que es evidente y merece tutela. Un ejemplo de esto constituye el interés que pueden tener las comunidades en establecer los requisitos de ubicación de torres o exigir medidas para preservar la belleza escénica. Sobre este último punto, en la sentencia número 2003-006324 de las 8:30 horas del 4 de julio de 2003, este Tribunal indicó:

“IV.- Sobre la afectación de la belleza escénica del valle de Orosi. La belleza escénica de un sitio natural está protegida por el derecho de la Constitución como parte del derecho fundamental a un ambiente sano, reconocido tanto por los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, y desarrollado por la legislación ordinaria, concretamente por la Ley Orgánica del Ambiente en sus artículos 71 y 72 que establecen:

“Artículo 71.- Contaminación visual. Se considerarán contaminación visual, las acciones, obras o instalaciones que sobrepasen, en perjuicio temporal o permanente del paisaje, los límites máximos admisibles por las normas técnicas establecidas o que se emitan en el futuro.” “Artículo 72.- Conservación del paisaje. La autoridad competente promoverá que los sectores públicos y privados participen en la conservación del paisaje. Cuando para realizar una obra se necesite afectarlo, el paisaje resultante deberá ser por lo menos, de calidad igual que el anterior.” La protección de las bellezas escénicas es un valor dogmático de nuestra Constitución, cualquiera que sea el fundamento que se le quiera dar a esa protección, ya sea por el valor turístico que tiene el sitio y consecuentemente por el potencial económico de esta industria; ya fuera por su mero valor estético o por la simple necesidad de tener lugares donde las personas podamos disfrutar de un paisaje bello y natural sin que la irrupción abrupta de un elemento que desentona fuertemente con el medio y nos distraiga de nuestro descanso; o de todas ellas juntas, este Tribunal debe otorgar la protección. Este Tribunal no cree que la protección de las bellezas escénicas impida el desarrollo económico, estos dos valores son igualmente constitucionales y pueden convivir, sin que ninguno de ellos se haga en detrimento del otro”.

En adición, debe reiterarse que el hecho de que ese tipo de uso de suelo no esté contemplado en el listado de usos prohibidos del Reglamento de Zonificación de Goicoechea, no significa que esté permitido, toda vez que tampoco está incluido en el listado de usos permitidos y ambos listados revisten carácter taxativo. Una interpretación contraria, como pretende la municipalidad accionada, implicaría que el listado de usos permitidos sería infinito, pues comprendería todo lo no expresamente prohibido.

VII.- SOBRE LA PROTECCIÓN COORDINADA A LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES A LA PARTICIPACIÓN Y A LAS TELECOMUNICACIONES. Conforme se ha explicado en los considerandos anteriores, reconocemos y subrayamos la relevancia jurídica tanto del derecho fundamental a las telecomunicaciones, como del derecho constitucional al gobierno participativo. De un lado, se reconoce la importancia de las telecomunicaciones para el desarrollo de la sociedad y el desenvolvimiento personal de los ciudadanos; del otro, la ubicación de torres para la telefonía celular afecta también intereses comunales, jurídicamente relevantes. En consecuencia, el mecanismo de la consulta estatuido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana debe respetarse pues constituye una manifestación del derecho constitucional al gobierno participativo; empero, tal mecanismo no puede derivar en un estancamiento del desarrollo de las telecomunicaciones y, con ello, en una lesión al derecho fundamental a ese servicio, como ocurriría si en el ámbito municipal se tomasen decisiones carentes de fundamento técnico.

VIII.- SOBRE EL REGLAMENTO GENERAL PARA LICENCIAS MUNICIPALES EN TELECOMUNICACIONES DE LA MUNICIPALIDAD DE GOICOECHEA. Aunque el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea no fue utilizado para fundamentar el certificado de uso de suelo relativo al permiso de construcción número UN 1471-2010, toda vez que este fue otorgado el 17 de noviembre de 2010 y la citada normativa fue aprobada en el artículo 24 de la sesión ordinaria del Concejo Municipal de Goicoechea número 19-2011 de 9 de mayo de 2011, resulta conveniente clarificar la naturaleza jurídica de ese instrumento normativo a los efectos de precisar el contenido de la parte dispositiva de este pronunciamiento. El reglamento en mención regula procedimientos para optar por Licencias Municipales de Construcción y la Licencia Comercial de funcionamiento en telecomunicaciones, así como las condiciones de ubicación, construcción e instalación de las obras constructivas de telecomunicaciones. De esta manera, el citado Reglamento norma, entre otros aspectos, la zonificación de las torres de telecomunicaciones en el cantón de Goicoechea. Así, como se indicó supra, un Plan Regulador está compuesto por varios reglamentos que lo desarrollan, tales como el de Construcciones o el de Zonificación. La aprobación de estos últimos demanda el mismo procedimiento establecido para el Plan Regulador. Ahora bien, una vez analizado el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea, concluimos que tal normativa contiene elementos que son propios de un Reglamento de Construcción o de uno de Zonificación. Por ejemplo: en el artículo 11 se indica que: "Los espacios donde se pretendan ubicar e instalar las Obras Constructivas tendrán unas dimensiones mínimas de frente y de fondo equivalente al 20% de la altura de la torre medida desde el centro de la base de la torre hasta el final de la torre sin incluir el parrayo (ej, Torre de 30 metros de altura dimensión mínima de 6 metros de frente por 6 metros de fondo, Torre de 45 metros de altura dimensión mínima de 9 metros de frente por 9 metros de fondo, Torre de 60 metros de altura dimensión mínima de 12 metros de frente por 12 metros de fondo), y el espacio en que se edifiquen deberán tener acceso a la vía publica", de manera evidente este artículo no solo establece las condiciones de los espacios donde se instalaran las torres, sino, además, la dimensión de estas. Continúa el ordinal de cita señalando que el espacio será exclusivo y privativo de las torres, por lo que prohíbe cualquier otra obra de construcción. El numeral siguiente, sea el 12, acota que: "Se deberá mantener una franja de amortiguamiento alrededor de una Obra Constructiva del diez por ciento (10%) de la altura de la torre de telecomunicaciones, medida desde el centro de la base de la misma. Se prohíbe que la antena o estructura se coloque adyacente a la colindancia del espacio en cuestión, esto como una medida de seguridad para las construcciones aledañas, debiendo facilitarse en todo momento el transito del personal necesario para la conservación y mantenimiento del inmueble en que se ubiquen". Continúa el reglamento estableciendo requisitos para la construcción de las torres. Bajo esta misma línea, indica en el artículo 14 que: "No se permitirán construcciones e instalación de obras constructivas a las que se refiere este Reglamento, en un radio de 150 metros alrededor de los centros educativos, públicos o privados, en un radio de 100 metros alrededor de los centros de recreación, sobre las casas de habitación, en los patios traseros de las casas o de empresas, en áreas de protección de nacientes de agua y de ríos, monumentos públicos, inmuebles declarados patrimonio histórico y en general todos aquellos que gocen de protección especial conforme a la Ley No. 7555 y su Reglamento (...)". Por su parte, el ordinal 17 estatuye que: "La construcción de las edificaciones a las que se refiere este Reglamento, deberá hacerse de forma mimetizada o camuflada, de tal suerte que no se afecte el paisaje urbano ahí definido y tampoco se le contamine visualmente". Uno de los aspectos del Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea en que se evidencian cuestiones propias de un Reglamento de Construcciones, consiste en los ordinales 24, que establece los requisitos para la obtención de Licencia de Construcción, y 25, que regula los casos en que la Municipalidad no los dará, entre los que incluye el que la altura de la torre sea menor a 30 metros o no sobrepase la altura máxima establecida por la Dirección General de Aviación Civil. Asimismo, el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea contempla cuestiones típicas de un reglamento de zonificación, como lo relativo al certificado de uso de suelo. En efecto, el artículo 10 establece los requisitos para la obtención de un certificado de uso de suelo y el párrafo sexto del numeral 11 indica, además, que las torres se deberán ubicar de preferencia en las Zonas Industriales, definidas por el plan regulador. Se evidencia, de esta manera, que el Concejo Municipal de Goicoechea emitió un reglamento que reguló aspectos propios de los reglamentos que conforman un Plan Regulador, sin realizar para ello previamente el procedimiento establecido en la Ley de Planificación Urbana, lo que incluye otorgar la audiencia prevista en el numeral 17 de la citada Ley. Es decir, la naturaleza jurídica del reglamento en cuestión implica que para su aprobación resulta inviable el procedimiento fijado en el artículo 43 del Código Municipal, que está dirigido a reglamentaciones municipales externas no referidas al desarrollo urbano y describe un procedimiento totalmente distinto al de la Ley de Planificación Urbana, pues en lugar de una audiencia pública no vinculante, convocada por medio del Diario Oficial, con indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto y las observaciones verbales o escritas de los vecinos (todo ello con antelación no menor de quince días hábiles y como dispone la indicada ley), lo que estatuye es otro tipo de consulta pública no vinculante, que no demanda la celebración de una audiencia, sino que se limita a conferir un plazo de diez días para que los munícipes se pronuncien respecto del proyecto publicado en La Gaceta; es decir, se trata de una consulta en el que el tipo de participación difiere porque no se da la interacción en tiempo real propia de una audiencia.

IX.- SOBRE EL DIMENSIONAMIENTO DE LOS EFECTOS DE ESTA SENTENCIA. Ahora bien, una vez establecido que se incumplió el requerimiento de la audiencia en cuestión, lo que implica una omisión contraria al derecho constitucional de los munícipes a participar en el gobierno municipal y al principio de legalidad, conviene revisar si con base en las circunstancias particulares del caso concreto, resulta viable dimensionar los efectos de una sentencia estimativa, posibilidad que haya sustento normativo de acuerdo con una interpretación integral de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. De un lado, el artículo 91 de ese cuerpo normativo regula el dimensionamiento de los efectos de las sentencias en acciones de inconstitucionalidad para evitar que graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales; de otro, el ordinal 13 de dicha ley estatuye que la jurisprudencia constitucional es vinculante erga omnes, salvo para sí misma. Así las cosas, la misma ratio iuris que sustenta el dimensionamiento contemplado en el numeral 91 mencionado, resulta de aplicación en materia de amparo, pues en virtud del mencionado efecto erga omnes, igualmente una sentencia en ese tipo de proceso de constitucionalidad puede generar consecuencias prácticas aún más perjudiciales que las derivadas de la inconstitucionalidad detectada. Por lo demás, el dimensionamiento de los efectos de las sentencias en asuntos de constitucionalidad constituye un instrumento normal y absolutamente aceptado en el derecho constitucionalidad moderno, incluso aplicado por la jurisprudencia constitucional alemana desde principios de los años 50. Consiguientemente, con el propósito de resolver sobre el dimensionamiento, conviene destacar los siguientes puntos. Primeramente, el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos estableció la declaratoria de interés público del establecimiento, instalación, ampliación, renovación y operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. De esa norma se colige la obligación de la Administración Pública, que obviamente comprende a los Gobiernos Municipales, de procurar que se den las condiciones óptimas para que los proveedores de servicios de telecomunicaciones puedan desarrollar sus actividades en un plano de igualdad y con la mayor eficiencia posible. De otro lado, a la fecha y conforme al conocimiento científico actual, lo cual es susceptible de cambios en el futuro, la potencia generada por las antenas de estaciones base de telefonía móvil es demasiado baja para producir riesgos para la salud y a la fecha no constituye un riesgo ambiental, como ya lo ha establecido esta Sala en las sentencias números 2011-05516 de las 12:31 horas de 29 de abril de 2011, 2011-008316 de las 11:44 horas del 24 de junio de 2011 y 2003-03419 de las 15:54 horas del 24 de abril de 2003. En adición, no existe prueba técnica agregada al recurso que acredite ningún tipo de amenaza inminente a la salud como consecuencia de la construcción de la torre en cuestión. Así las cosas, estos elementos son suficientes para que de haberse declarado con lugar este amparo, como estimamos se debió haber hecho, se hubieran dimensionado los efectos de la sentencia estimativa, en el sentido que el permiso de construcción número UN 1471-2010 y el certificado de uso correspondiente hubieran mantenido su validez a fin de preservar el derecho fundamental a las telecomunicaciones de la población; empero, para salvaguardar el derecho constitucional al gobierno participativo, se hubiera ordenado a la Municipalidad de Goicoechea que a partir de la notificación del voto, de previo a la emisión de más certificados de uso de suelo atinentes a la edificación de torres para la telefonía celular, cumplir de inmediato el procedimiento estatuido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, es decir, la aplicación del Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de esa municipalidad hubiera quedado en suspenso hasta tanto no se hubiera acatado el procedimiento del numeral 17 de la Ley de Planificación Urbana. Gilberth Armijo S. / Fernando Cruz C. / Paul Rueda L.

VCG08/2020 ... Ver más Res. Nº 015763-2011 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cuarenta y seis minutos del dieciséis de noviembre de dos mil once.

Recurso de amparo interpuesto por x.x.x.x.x.x.x. contra LA MUNICIPALIDAD DE GOICOECHEA.

RESULTANDO:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 17:18 hrs. de 6 de junio de 2011, el recurrente interpuso recurso de amparo contra el Alcalde Municipal de Goicoechea. Manifestó, que el plan regulador del cantón de Goicoechea, que data de enero del año 2000, no contiene ninguna disposición que regule la instalación de torres electromagnéticas para la actividad de la telefonía móvil. Acusó, que, pese a lo anterior y, en estricta lesión al artículo 11 Constitucional, el alcalde recurrido, sin convocar a una audiencia pública, modificó el plan regulador de la zona. Apuntó, que lo anterior ocurrió, ya que, el 17 de noviembre de 2010, el referido funcionario concedió el permiso de construcción No. UN 1471-2010 a la empresa Compañía Las Torres DCR SA, con cédula jurídica No. 3-101-572399, para la instalación de una torre que servirá de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas. Alegó, que la modificación unilateral del plan regulador lesiona sus derechos fundamentales, así como los derechos de cada habitante de esa comunidad. Solicitó que se declare con lugar el recurso planteado.

2.- Por resolución de las 9:46 hrs. de 13 de junio de 2011, se le dio curso al amparo y se requirió el informe a las autoridades recurridas.

3.- Informaron bajo juramento, Ana Lucía Madrigal Faerron, en su condición de Alcaldesa a.i. y Julio Marenco Marenco, en su condición de Presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Goicoechea, que ante el despacho de Trámite Uno, el 5 de noviembre de 2010, se presentó una gestión de uso de suelo y permisos de construcción. Indicaron, que dicha gestión se tramitó de conformidad con el expediente No. UN-1471-2010, promovido por la Compañía Las Torres de Costa Rica S.A.. Explicaron, que en tal asunto se pidió autorización para construir una antena para la transmisión de señales para telefonía celular, en la Urbanización Montelimar, ubicada en Calle Blancos, Goicoechea. Indicaron que, para tal efecto, se aseguran que, de previo, fueron cumplidos todos los requisitos exigibles para el trámite y obtención de permisos constructivos. Afirmaron, que, luego de revisada la regulación urbanística, se constató que ésta no contempla la actividad de torres o antenas de telecomunicaciones. Señalaron, que el terreno en que se asentará la antena es la finca del partido de San José, matrícula de folio real No. 321016-000, propiedad de Luis Eladio Vargas Solís, situada en la Subzona Residencial Calle Blancos Este y regulada por el artículo 22-a) del Reglamento de Zonificación vigente en Goicoechea, publicado en la Gaceta No. 65 de 31 de marzo de 2000. Aseveraron, que dicha zona no se encuentra dentro del listado de usos prohibidos o de usos no conformes. Indicaron, que tal listado debe ser tenido como numerus clausus. Apuntaron, que, consecuentemente, solo puede tenerse como prohibido lo, expresamente, consignado en dichas listas. Refirieron, que, como las antenas de telefonía celular no están en el listado, se otorgó a la empresa Compañía Las Torres de Costa Rica S.A. el permiso de construcción requerido. Argumentaron, que la autorización de marras haya sustento, entre otras normas, en lo dispuesto en los artículos 11, 27, 50, 140 incisos 3), 8), 18), 20), 146, 168, 169, 170 y 188 de la Constitución Política. Agregaron, que la antena en cuestión no constituye peligro alguno a las edificaciones mencionadas por el amparado o bien, para los adultos mayores. Indicaron, que el recurrente no explica porqué, en su criterio, dicha torre afectará a los adultos mayores. Explicaron, que se trata de una antena metálica que cuenta con un cable conductor, el cual es el encargado de llevar la descarga al suelo y al llegar allí, se vuelve inofensivo, pues será absorbido por el pararrayos y descargado en la tierra, sin que ello afecte a ninguna persona ni vivienda, ni, tampoco, a la red eléctrica. Añadieron, que, conforme a los planos y múltiples autorizaciones previas otorgadas a ese proyecto de construcción, la antena tiene una altura total de 21 metros, incluyendo el pedestal sobre el que se apoya. En todo caso, apuntaron que se trata de una estructura con múltiples anclajes sólidos que darán tensión y estabilidad a la misma. Consideraron, que se han cumplido las normas que regulan esa actividad. Explicaron, que existen normas que regulan la construcción y operación de antenas de telecomunicaciones, en las que se establece cómo debe actuar el municipio en los trámites de permisos de construcción y operación, incluso, contemplando la posibilidad que un plan regulador no incluya la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. Apuntaron, que el Decreto Ejecutivo No. 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT, constituye una guía legal de obligatorio acatamiento. Indicaron, que, según el artículo 10 de dicho cuerpo normativo, corresponde a las municipalidades “(…) Otorgar los certificados de uso de suelo, de conformidad con el plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. En los casos donde el Plan Regulador y la reglamentación local no contempla esta materia, los certificados de uso de suelo se adecuarán a lo establecido en los artículos 4, 5, 6 y 11 del presente decreto, las Municipalidades están obligadas a actuar en apego a los artículos 4, 5, 6 y 11 de ese mismo Decreto (…)”. Solicitan que se declare sin lugar el recurso.

4.- Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:14 hrs. de 24 de junio de 2011, el recurrente se refirió al informe rendido por las autoridades municipales recurridas. Indicó, que la citada municipalidad citó un conjunto de normas integrantes del ordenamiento jurídico para tratar de darle contenido al principio de legalidad establecido en el artículo 11 de la Constitución Política. No obstante, alegó que el tema de la violación está en la plataforma en que se deben asentar esas normas, sea, el plan regulador y sus modificaciones necesarias. Aclaró, que la constitución, modificación o extinción de un plan regulador, debe contar con la opinión de la ciudadanía, por lo que, para esto, la audiencia debe ser notificada de forma previa. Explicó, que en el caso de la Municipalidad de Goicoechea, el plan regulador data del año 2000, cuando la realidad jurídica era otra. En ese entonces, refirió, para los servicios de telefonía móvil solo existía un único proveedor de cobertura nacional, sea, el I.C.E.. Argumentó, que, no obstante lo anterior, en el año 2008 se gestaron varias leyes que cambiaron la posición del país sobre el tema de las telecomunicaciones y se dio una apertura a la competencia de empresas privadas. Sostuvo, que las telecomunicaciones, con relación a los planes reguladores, deben tener una regulación mínima diseñada y creada al efecto. Alegó, que resulta inválido forzar interpretaciones al plan regulador del año 2000, pues éste no regulaba esas situaciones porque no eran previsibles, en aquel momento, que se dieran. Consideró, que, en razón de lo expuesto, la ciudadanía, por la afectación directa de sus intereses en general, debe estar, debidamente, informada y tener la oportunidad de dar su opinión como país democrático, pues es una actividad nueva de trascendencia para todos. Adujo, que el Decreto Ejecutivo No. 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT -referido por la municipalidad recurrida-, de ningún modo, puede suplir al plan regulador, dado que, esa competencia esta reservada a la municipalidad, previa audiencia a sus ciudadanos. Sostuvo, que el Poder Ejecutivo no puede decidir por la municipalidad, ya que, son competencias diferentes. Reiteró, que solo con la modificación del plan regulador, con una regulación mínima sobre la actividad, es que se puede autorizar tal permiso. Señaló, que la municipalidad recurrida indicó que la actividad de la antena de telefonía no es prohibida y presentó una copia de La Gaceta, en la cual, dentro de los “permitidos” claramente se ve que el eje central de la zona es la actividad residencial, comercio menor y donde se dice que la actividad industrial está prohibida. Asimismo, refirió que la municipalidad no indica qué tipo de actividad será, por lo que desconocen si es una construcción, ampliación o remodelación.

5.- Mediante escrito presentado en la Secretaría de esta Sala a las 09:15 hrs. de 03 de julio de 2011, x.x.x.x.x.x. y, vecinas de Barrio Montelimar, Calle Blancos, Goicoechea, solicitaron -amparadas en el artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, que se les tuviera como coadyuvantes activas en el presente asunto.

6.- Mediante resolución de las 17:23 hrs. de 17 de agosto de 2011, se solicitó prueba para mejor al Ministro del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, a la Viceministra de Telecomunicaciones y a la Presidenta de la Superintendencia de Telecomunicaciones.

7.- Informaron bajo juramento, Ana Lorena Guevara Fernández, en su condición de Ministra a.i. de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y Hannia Vega Barrantes, en su condición de Viceministra de Telecomunicaciones, que si bien tienen conocimiento del contenido del plan regulador del cantón de Goicoechea del año 2000, no conocen, directamente, ni han participado de los hechos, particularmente, esbozados por el recurrente. Explicó, que en cuanto al supuesto riesgo a la salud, se adjunta, para mejor proveer, una copia certificada de la nota descriptiva No. 304 del año 2006 emitida por la Organización Mundial de la Salud. Indicaron, que, a partir de la Declaración del Milenio del 2000, en la cual los líderes mundiales aprobaron los Objetivos de Desarrollo de Milenio que deberán ser cumplidos por parte de los Estados al 2015 y, con el fin de establecer compromisos de todos los Estados Miembros de implementar políticas públicas concretas para preparar los fundamentos de una Sociedad de la Información, la Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante la resolución No. 56/183 del 21 de diciembre de 2011, aprobó la realización de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información, de la cual Costa Rica forma parte. Explicaron, que en la Declaración de Principios "Construir la Sociedad de la Información: un desafío global para el nuevo milenio" de la CMSI celebrada en Ginebra en el 2003, se estableció como primer compromiso de los representantes del mundo: "(…) construir una Sociedad de la Información centrada en la persona, integradora y orientada al desarrollo, en que todos puedan crear, consultar, utilizar y compartir la información y el conocimiento, para que las personas, las comunidades y los pueblos puedan emplear plenamente sus posibilidades en la promoción de su desarrollo sostenible y en la mejora de su calidad de vida, sobre la base de los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas y respetando plenamente y defendiendo la Declaración Universal de los Derechos Humanos (…)". Argumentaron, que, para lograr lo anterior, los países miembros de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información en Ginebra asumieron el compromiso de convertir la brecha digital en una oportunidad para todos, especialmente, para aquellos que corren peligro de quedar rezagados y, aún más, marginados. Destacaron, que, a partir de estos principios, en la declaración citada, se desarrollan las obligaciones que los países miembros de la Organización de las Naciones Unidas -de la cual nuestro país forma parte-, deberán de cumplir en materia del desarrollo de la infraestructura de telecomunicaciones, acceso de la información y conocimiento, creación de capacidades, fomento de la confianza y seguridad en la utilización de las tecnologías de telecomunicaciones, promoción de un entorno propicio nacional e internacional para la sociedad de la información, entre otros. En ese sentido, indicaron que en el apartado B) de la Declaración de Principios, se estipula que la infraestructura de telecomunicaciones es un elemento básico para cumplir con las obligaciones internacionales sobre acceso a las telecomunicaciones. Refirieron, que, particularmente, en los puntos 21 y 22 se contempla que la conectividad es un factor habilitador indispensable para la creación de una sociedad inclusiva y solidaria, puesto que, en la medida en que los países desarrollen una infraestructura moderna, innovadora y equitativa, es posible garantizar el acceso a los beneficios de las telecomunicaciones a todos los ciudadanos. Añadieron, que, teniendo como base los citados compromisos internacionales, en la Sección IV del Anexo XIII al Capítulo XIII del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, Estados Unidos y República Dominicana, aprobado mediante la Ley No. 8622, se establece la obligación de Costa Rica de promulgar un marco regulatorio para los servicios de telecomunicaciones. Apuntaron, que, en cumplimiento de este compromiso internacional, se promulgó la Ley No. 8642 -Ley General de Telecomunicaciones- y Ley No. 8660 -Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones-. Indicaron, que, con relación al tema de la infraestructura de las telecomunicaciones, resulta relevante destacar las implicaciones de los principios de universalidad y solidaridad que involucra éste. Explicaron, que el principio de universalidad se entiende como la prestación de un mínimo de servicios de telecomunicaciones a los habitantes de todas las zonas y regiones del país, sin discriminación alguna en condiciones adecuadas de calidad y precio. Asimismo, señalaron que por solidaridad se entiende el establecimiento de mecanismo que permitan el acceso real de las personas de menores ingresos y grupos con necesidades sociales especiales a los servicios de telecomunicaciones. Expusieron, que el legislador costarricense reconoce la importancia del desarrollo de las telecomunicaciones, como instrumento para garantizar el acceso a los servidores de telecomunicaciones, por lo que en el artículo 74 de la Ley No. 7593, Ley de Autoridad Reguladora de los Servicios Públicas, se establece que se declaró de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. Explicaron, que la imposibilidad de construir infraestructura de telecomunicaciones en espacios territoriales que legalmente no cuentan con una protección especial, implicaría que existan áreas o poblaciones a las cuales se les niegue, injustificadamente, el acceso a los servicios a internet inalámbrico, servicios Voz IP, y cualesquiera otros innovadores sobre la plataforma celular. Sostuvieron, que lo anterior trasgrede los principios de igualdad y no discriminación, así como los principios de universalidad y solidaridad de los servicios de telecomunicaciones, establecidos en el numeral 3° de la Ley General de Telecomunicaciones, los cuales, además, cuentan con rango constitucional. De otra parte, indicaron que el plan regulador es uno de los instrumentos urbanísticos con que cuentan las corporaciones municipales para regular la ordenación de los usos de suelo, establecer la densidad de la población y demarcar las zonas de protección, con el fin de contribuir a un desarrollo ordenado de las ciudades de un cantón determinado. Sin embargo, señalaron que la misma Sala Constitucional y la Ley de Planificación Urbana, establecen limitaciones al ejercicio de esta competencia municipal, garantizando el respeto de las potestades que constitucional y legalmente han sido asignadas a otras entidades públicas. Argumentaron, que, de la lectura del artículo 16 de la Ley de Planificación Urbana, se extrae que el contenido de los planes reguladores debe estar de acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos órganos de gobierno y administración del Estado. Indicaron, que lo anterior implica la necesaria coordinación y armonización de las políticas, planes y proyectos de las otras entidades públicas con competencia nacional. Afirmaron, que resulta improcedente que se excluyan áreas que, legalmente, no cuentan con una protección especial o que cantones prohíban el establecimiento de infraestructura de telecomunicaciones, cuya definición escapa a lo local y es de índole nacional. Destacaron, que la infraestructura de telecomunicaciones es requerida para la prestación del servicio de las telecomunicaciones en todo el país. Indicaron, que excluir zonas que, legalmente, no cuentan con una protección especial donde se instalará la infraestructura de telecomunicaciones, afectará o impedirá el acceso al servicio de los ciudadanos, lo que, en última instancia, eventualmente, sería una trasgresión a los principios de acceso, universalidad y servicio universal, solidaridad, igualdad y no discriminación de las telecomunicaciones. De la misma manera, señalaron que se limitaría la posibilidad de escogencia de los ciudadanos, en tanto, sólo tendrían la opción de optar por los servicios del operador que preste servicios en el lugar. Indicaron, que cualquier acto administrativo emitido por el gobierno local que limite o restringa, sin contar con fundamento jurídico y técnico alguno, el acceso a los ciudadanos de las telecomunicaciones y su derecho de elección, sería, a todas luces, inconstitucional por violación al bloque de la legalidad que regula la materia. Sostuvieron, que el hecho que en un plan regulador no se indiquen zonas específicas donde deba establecerse el mobiliario urbano requerido para la prestación del servicio de telecomunicaciones, no inhibe per se a los gobiernos locales para que otorguen válida y legalmente el certificado de uso y permiso de construcción, previa verificación que el solicitante cumpla con los requisitos dispuestos por el ordenamiento jurídico costarricense incluyendo, que la ubicación donde se pretenda instalar no se encuentre dentro de una zona legalmente restringida, como lo son las áreas de protección de ríos, monumentos públicos, áreas de protección, entre otros. Indicaron, que se debe de tomar en cuenta que el funcionario municipal cuenta con un amplio marco legal que regula las condiciones, parámetros y requisitos que debe valorar al momento de analizar una solicitud de permisos de construcción de una infraestructura de telecomunicaciones. Afirmaron, que, en tanto el acto administrativo de la municipalidad tome en consideración las normas legales y reglamentarias dispuestas por el ordenamiento, su actuación estará ajustada al principio de legalidad, con independencia de si se pretende la construcción de una infraestructura de telecomunicaciones, en un área residencial, industrial o comercial. Explicaron, que, tampoco, sería procedente que en los planes reguladores se establezca la ubicación de la infraestructura de telecomunicaciones, ya que, de acuerdo a lo establecido en el inciso 18) del artículo 6° de la Ley General de Telecomunicaciones, las instalaciones requeridas para la operación de redes públicas de telecomunicaciones son determinadas como recursos escasos. Añadieron, que, de acuerdo con lo establecido en el inciso j) del artículo 73 de la Ley No. 7593, la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) es el órgano competente de velar porque los recursos escasos se administren de manera eficiente, oportuna, transparente y no discriminatoria. Manifestaron, que al respecto, debe tenerse en consideración que la ubicación de las torres de telecomunicaciones y su altura técnicamente se encuentra en directa dependencia del diseño de la red definida por el operador de telecomunicaciones, según los requerimientos de cobertura del servicio determinado por el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones (2009-2014), así como por lo establecido por la Superintendencia de Telecomunicaciones, de acuerdo al Plan de Despliegue de Red al que están obligados los nuevos operadores móviles. En suma, afirmaron que la ubicación de una infraestructura de las telecomunicaciones responde a un modelo nacional de cobertura y accesibilidad y calidad del servicio. Añadieron, que debe hacerse una distinción entre la regulación de establecimientos comerciales o de servicios públicos y la infraestructura requerida para la prestación del servicio. Explicaron, que si bien es cierto en los planes reguladores se establece una zonificación, esto es, una clasificación del uso de suelo para fines de un orden territorial y de desarrollo urbano, lo cierto es que los servicios de telecomunicaciones deben ser accesibles a todos los ciudadanos, con independencia que se trate de una zona comercial, residencial, industrial o comercial. Señalaron, que lo contrario sería sostener que, únicamente, las personas que están dentro del área comercial o industrial tienen derecho a acceder a las telecomunicaciones. Mencionaron, que la ubicación específica del mobiliario urbano necesario para la prestación del servicio disponible al público de las telecomunicaciones, por su naturaleza, no puede estar sujeta a definiciones regulatorias de zonificación que, legalmente, no cuentan con una protección especial, puesto que, esto implicaría una trasgresión al principio de universalidad, igualdad y no discriminación. Indicaron, que dado que la red de telecomunicaciones es nacional, el hecho que un cantón prohíba o restrinja la instalación de infraestructura no sólo afecta el servicio de los ciudadanos que habitan en el cantón, sino, también, viola el derecho de la información y comunicación de los otros ciudadanos que transitarían, eventualmente, por la circunscripción territorial y que requieran hacer uso del servicio de telefonía. Adujeron, que, técnicamente, el hecho que en un plan regular no se incluya el servicio de telecomunicaciones, no implica per se, una invalidez del acto administrativo mediante el cual se otorga un permiso de construcción de la infraestructura de telecomunicaciones. Explicaron, que el plan regulador en uno de los instrumentos de control urbano con que cuentan los gobiernos locales, pero no el único. Resaltaron, que la autonomía de gobierno y de administración con que cuentan las municipalidades les permite dictar normativa complementaria sobre los trámites de certificado de uso de suelo y licencias constructivas, no debiendo circunscribirse, únicamente, a lo establecido en el plan regulador. Manifestaron, que es reconocida constitucional y legalmente la competencia de las municipalidades para regular los permisos de construcción de los servicios que se brinden en cada cantón, como lo son las telecomunicaciones. Señalaron, que, en estricto ejercicio de estas competencias, las cuales son recogidas en el artículo 10 del Decreto Ejecutivo No. 36159, Decreto de Normas, Estándares y Competencias de las entidades públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la instalación o ampliación de redes de telecomunicaciones, la Municipalidad de Goicoechea aprobó el Reglamento General de Licencias Municipales para el Cantón de Goicoechea, el cual fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 105 de 1 de junio de 2011, previa consulta pública en el Diario Oficial La Gaceta No. 96 de 19 de mayo de 2010 por un plazo de 10 días hábiles. Aclararon, que este reglamento es un complemento de la demás normativa legal y reglamentaria vigente, es decir, por medio del Reglamento General de Licencias Municipales, ni se sustituye ni se modifica el bloque de legalidad vigente, sino que lo complementa, al disponer condiciones de orden urbanístico que deben cumplir los administrados al momento de solicitar un certificado de uso de suelo o permiso de construcción. Sobre la concordancia del Decreto Ejecutivo No. 36159 con el principio de legalidad y la autonomía municipal, indicaron que dicha norma no crea, modifica ni incluye competencia o facultad alguna de las municipalidades. Por el contrario, señalaron que ésta, únicamente, enlista en un mismo cuerpo normativo las potestades que han sido asignadas por otras regulaciones legales a las entidades públicas y a las municipalidades. Sostuvieron, que, únicamente, se trata de un resumen de las competencias de los gobiernos locales en la materia, pero no se incluyen ni se limitan dichas potestades.

8.- Informó bajo juramento, Maryleana Méndez Jiménez, en su condición de Presidenta del Consejo y Representante Legal de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), que las torres constituyen un soporte de las antenas y equipos y forman parte de lo que se denomina una estación de radiocomunicación y, específicamente, en las redes de telefonía móvil, una radio base. Aclaró, que las torres no son electromagnéticas. Indicó, que los campos electromagnéticos son resultado de las emisiones producidas por las antenas, que bien pueden estar ubicadas en una torre, en un edificio, en un poste, en una valla publicitaria, o en cualquier otra infraestructura que brinde un soporte adecuado y funcional de acuerdo al diseño de la red en particular. Señaló, que las torres o cualquier otra infraestructura que funja como soporte de sus antenas, es solo una parte del conjunto que conforman una radio base o, en general, una estación radioeléctrica. Explicó, que, además, debe incluirse los equipos que se instalan dentro de una caseta en su suelo. Señaló, que el Decreto Ejecutivo No. 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT, no establece el certificado de uso de suelo. Indicó, que este decreto, únicamente, recoge la normativa de la Ley de Planificación Urbana en cuanto al certificado de uso de suelo en materia de ordenamiento territorial. Expuso, que los sistemas de telefonía móvil hacen uso de señales electromagnéticas para permitir la comunicación entre las estaciones base y los equipos terminales. Aclaró, que estas señales electromagnéticas se propagan a distancia limitadas, debido a las pérdidas por propagación y la atenuación producida por la presencia de edificios y otros elementos en su trayectoria. En consecuencia, indicó que la propagación de las ondas electromagnéticas está limitada en función de prestar un servicio adecuado a todos los usuarios. Inclusive, refirió que, para aquellos que se encuentran en zonas alejadas, es necesario planificar y dividir la zona de cobertura en celdas, cada una de ellas con una estación base en su centro. Explicó, que el Decreto Ejecutivo No. 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT, no establece o fija competencias a las instituciones señaladas distintas a las que le son otorgadas por las leyes respectivas. Señaló, que, de de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 59 de Ley General de la Administración Pública, el decreto ejecutivo no podría asignar competencias distintas a las que las leyes respectivas le otorgan a cada una de las entidades que ahí se mencionan. Apuntó, que en el caso del otorgamiento de certificados de uso de suelo, el artículo 10 del citado decreto define, a partir de lo indicado en la legislación correspondiente, que es competencia de las municipalidades "(…) Otorgar los certificados de uso de suelo, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamento se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. En los casos donde el Plan Regulador y la reglamentación local no contempla esta materia, los certificados de uso de suelo se adecuarán a lo establecido en los artículos 4, 5, 6 y 11 del presente decreto (…)". Explicó, que el decreto no establece una condición entre el cumplimiento de los requisitos técnicos para la instalación de torres y el otorgamiento de un certificado de uso de suelo. Esto, indicó, ya que, de conformidad con el mencionado artículo 10, el otorgamiento de dicho certificado se realiza de acuerdo con lo establezca el plan regulador de cada municipalidad. Añadió, que en el caso de aquellos planes reguladores que no contemplan la instalación de infraestructura de telecomunicaciones, el artículo 11 del decreto indicado hace referencia a la normativa que deberá aplicarse en estos casos, así como los principios a considerar para el otorgamiento de los certificados de uso de suelo y permisos de construcción solicitados. Sostuvo, que el artículo en cuestión no establece obligaciones a las municipalidades, dado que, se limita a enumerar los principios aplicables que, en todo caso, se encuentran definidos en la legislación vigente, tales como los que establece el artículo 3° de la Ley General de Telecomunicaciones, el artículo 74 de la Ley Reguladora de los Servicios Públicos y el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública. Manifestó, que tales principios son universalidad y neutralidad tecnológica en los términos del artículo 3° de la Ley de Telecomunicaciones y la declaratoria de interés público de las actividades de establecimiento, instalación, ampliación, renovación y la operación de redes públicas de telecomunicaciones o cualquiera de sus elementos. Refirió, que el decreto indicado no establece una relación entre requerimientos técnicos para la instalación de torres para la actividad de la telefonía móvil y la necesidad de contar con un certificado de uso de suelo.

9.- Mediante resolución de las 14:45 hrs. de 6 de octubre de 2011, se requirió a las autoridades de la Municipalidad de Goicoechea aportar prueba para mejor resolver. Asimismo, se otorgó audiencia al representante de la empresa Compañía Las Torres DCR S.A., a efecto que se refiriera a los hechos alegados por el recurrente.

10.- Informó bajo juramento, Oscar Figueroa Fieujeam, en su condición de Alcalde de Goicoechea, que el plan regulador urbano de dicho cantón se encuentra vigente desde el 2000. Aclaró, que este instrumento no posee Reglamento de Construcción propio, por lo que se aplica el Reglamento de Construcciones (resolución del I.N.V.U.). Añadió, que el Reglamento de Zonificación vigente en Goicoechea, es parte del plan regulador. Explicó, que sí se exigió al propietario del inmueble donde se tiene planificado edificar la torre de telecomunicaciones, la tramitación del respectivo certificado de uso de suelo.

11.- El Presidente del Concejo Municipal de Goicoechea no rindió el informe requerido por resolución de 6 de octubre de 2011.

12.- Al representante de la Compañía Las Torres DCR S.A. no fue posible notificarlo de la resolución de 6 de octubre de 2011.

13.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

CONSIDERANDO:

I.- SOBRE LA COADYUVANCIA ACTIVA. Mediante escritos agregados a los autos, x.x.x.x.x.x. y x.x.x.x.x.x.solicitaron que se les tuviera como coadyuvantes activas del presente proceso de amparo. Sobre este particular, el numeral 34, párrafo 3°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, estipula que quien posea un interés legítimo en el proceso puede intervenir, sea en su perfil activo o pasivo, como coadyuvante. En el caso concreto, según lo indicado por las gestionantes, la Municipalidad de Goicoechea -sin que así lo permita el plan regulador de dicho cantón-, otorgó a la empresa Compañía Las Torres DCR S.A. un permiso para la construcción de una torre de telefonía celular, lo cual, a su vez, en su criterio, violenta los derechos fundamentales. En consecuencia, resulta admisible la referida solicitud de coadyuvancia.

II.- OBJETO DEL RECURSO. El recurrente aduce vulnerados los derechos fundamentales, ya que, según su dicho, pese a que el plan regulador del cantón de Goicoechea no contiene ninguna disposición que regule la instalación de torres electromagnéticas para la actividad de la telefonía celular, el Alcalde recurrido -sin convocar a audiencia pública alguna-, procedió a modificar, unilateralmente, dicho instrumento al conceder un permiso a la Compañía Las Torres DCR S.A. para la construcción de una torre que servirá de plataforma para operar la telefonía móvil.

III.- HECHOS PROBADOS. De relevancia para dirimir el presente recurso de amparo, se tienen por acreditados los siguientes: 1) Por resolución No. RVLA-2290-2010-SETENA de 27 de septiembre de 2010, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental otorgó la viabilidad ambiental, tramitada por la Compañía Las Torres DCR S.A., para la construcción y operación de una torre de telecomunicaciones en la Urbanización Montelimar, ubicada en Calle Blancos de Goicoechea (ver informe y pruebas aportadas a los autos). 2) El 5 de noviembre de 2010, la Compañía Las Torres DCR S.A. gestionó ante la Municipalidad recurrida el respectivo uso de suelo y el permiso de construcción a efecto de instalar la referida torre de telefonía celular (ver informe y pruebas aportadas a los autos). 3) La anterior solicitud fue tramitada en la Municipalidad de Goicoechea, de conformidad con el expediente administrativo No. 1471-2010 (ver informe y pruebas aportadas a los autos). 4) En virtud que la referida empresa cumplió con todos los requisitos exigidos al efecto, la municipalidad recurrida, el día 17 de noviembre de 2010, le otorgó el permiso de construcción de la torre en cuestión No. UN-1471-2010 (ver informe y pruebas aportadas a los autos).

IV.- RELEVANCIA DE LA INFRAESTRUCTURA DE TELECOMUNICACIONES PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS EN EL DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO. COMPROMISOS PREVIOS ASUMIDOS POR EL ESTADO COSTARRICENSE. El Estado costarricense forma parte de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), organismo especializado de la Organización Mundial de las Naciones Unidas, desde el 13 de septiembre de 1936. Mediante la Ley No. 8100 de 4 de abril de 2002, se aprobaron la Constitución y Convenio de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (Ginebra 22 de diciembre de 1992) y el instrumento de enmienda a la Constitución y Convenio de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (Kyoto 1994). En la Constitución de la UIT figuran objetivos tales como los de mejoramiento y empleo racional de toda clase de telecomunicaciones, aumentar el rendimiento de los servicios de telecomunicación, acrecentar su empleo y generalizar al máximo su utilización por el público, promover la extensión de los beneficios de las nuevas tecnologías de telecomunicaciones a todos los habitantes del planeta, la creación, el desarrollo y el perfeccionamiento de las instalaciones y redes de telecomunicación en los países en desarrollo por todos los medios que se disponga, etc. (artículo 1). El artículo 6 de la Constitución de la UIT, en lo relativo a la ejecución de los instrumentos de la unión, obliga a los Estados miembros a observar y atenerse a las disposiciones de la Constitución, el Convenio y los Reglamentos administrativos. Entre las resoluciones adoptadas por la Conferencia de Plenipotenciarios –órgano previsto en la Constitución de la UIT, conformado por delegados de cada uno de los Estado partes y que se reúne cada cuatro años-, hay varias que destacan la relevancia de la infraestructura en telecomunicaciones, así en la No. 22 se reconoce “que el desarrollo de la infraestructura y los servicios de telecomunicaciones/TIC es una condición sine qua non del desarrollo social y económico”, en la No. 25 se considera que “un mayor desarrollo de las infraestructuras nacionales de las telecomunicaciones/tecnologías de la información y la comunicación (TIC) permitirá reducir las brechas digitales a escala nacional y mundial”, en la No. 71 (Plan Estratégico de la Unión para 201-2015), se indica que la “Meta Estratégica del Sector de Desarrollo de las Telecomunicaciones de la UIT” tiene como una de sus vertientes “promover la disponibilidad de infraestructura y fomentar un entorno propicio para el desarrollo de infraestructuras TIC (…)” y luego se indica que “para aprovechar plenamente el potencial que ofrecen las telecomunicaciones/TIC es necesario que los gobiernos y otras partes (…) creen una infraestructura subyacente que sea lo suficientemente robusta como para superar las dificultades y a la vez aprovechar las oportunidades”, en la No. 139 se enfatiza “la función indispensable de la infraestructura de las telecomunicaciones/TIC (…) para alcanzar la meta de la integración digital y permitir un acceso sostenible, generalizado y asequible a la información mundial”. De otra parte, en el concierto internacional, existen varias declaraciones que destacan la importancia de la creación, mejora y desarrollo de la infraestructura en telecomunicaciones como factor clave para el desarrollo social y económico, tales como la “Declaración de Florianópolis” de 21 de junio de 2000, la “Declaración de Principios de Ginebra” (Primera Fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información) de 12 de diciembre de 2003 y su “Plan de Acción”, el “Compromiso de Túnez” (Segunda Fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información) de 18 de noviembre de 2005 y su “Agenda”. Específicamente el “Plan de Acción” de la “Declaración de Principios de Ginebra” en el punto C.2 denominado “Infraestructura de la información y la comunicación: fundamento básico para la Sociedad de la Información”, se indica lo siguiente: “9. La infraestructura es fundamental para alcanzar el objetivo de la integración en el ámbito digital, propicia el acceso universal, sostenible, ubicuo y asequible a las TIC para todos, teniendo en cuenta las soluciones pertinentes ya aplicadas en los países en desarrollo y en los países con economías en transición para ofrecer conectividad y acceso a zonas distantes y marginadas en los ámbitos regional y nacional”. Cabe aclarar que Costa Rica participó en la Declaración de Principios de Ginebra y su Plan de Acción con una nutrida participación de siete delegados. En definitiva, la construcción, desarrollo, mejoramiento y ampliación de una infraestructura sólida y robusta de telecomunicaciones ha sido enunciada en diversos instrumentos del Derecho Internacional Público como un compromiso y una obligación indeclinable de los Estados nacionales, que no puede estar al arbitrio de los gobiernos locales territoriales internos, por cuanto, podría generar asimetrías, con la consiguiente falta de normalización y de un desarrollo nacional de las telecomunicaciones que provoca serios perjuicios para que los habitantes pueden gozar de los beneficios de la sociedad de la información y de las nuevas tecnologías de la información y del conocimiento.

V.- IMPORTANCIA, INTERÉS PÚBLICO Y VOCACIÓN NACIONAL DE LA INFRAESTRUCTURA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL E INFRACONSTITUCIONAL. A partir de un análisis sistemático del ordenamiento jurídico constitucional e infraconstitucional vigente, es factible concluir que la infraestructura, en materia de telecomunicaciones, tiene una relevancia que excede la esfera de lo local o cantonal, asumiendo un claro interés público y, desde luego, erigiéndose como una cuestión que atañe a la órbita de lo nacional con, incluso, proyecciones en el terreno del Derecho Internacional Público al suponer su desarrollo el cumplimiento de una serie de obligaciones internacionales asumidas previamente por el Estado costarricense. En primer término, como lo ha indicado este Tribunal Constitucional, el tema de las telecomunicaciones tiene gran relevancia constitucional, tanto que en el artículo 121, inciso 14), subinciso c), de la Constitución se indica que los “servicios inalámbricos” o el espectro electromagnético forma parte del dominio público constitucional y concretamente es un bien propio de la Nación, siendo que no puede ser desafectado o salir del dominio del Estado. La Ley General de Telecomunicaciones No. 8642 de 4 de junio de 2008 –en adelante LGT-, al enunciar los principios rectores en este sector, indica en su artículo 3°, inciso i), que debe haber una “optimización de los recursos escasos”, destacando que la utilización de las infraestructuras de telecomunicaciones debe ser “(…) objetiva, oportuna, transparente, no discriminatoria y eficiente, con el doble objetivo de asegurar una competencia efectiva, así como la expansión y mejora de las redes y servicios”. Precisamente, la optimización, utilización ponderada, expansión y mejora de la infraestructura y redes en materia de telecomunicaciones, obedece a los fines manifiestos de ese cuerpo normativo, tales como los de asegurar la aplicación de los principios de acceso universal, eficiencia, igualdad, continuidad, calidad, mayor y mejor cobertura y solidaridad en las telecomunicaciones (artículo 2° LGT). De otra parte, el artículo 32, inciso d), LGT establece con claridad meridiana que el objetivo del acceso y servicio universales y de la solidaridad, se logra, entre otros medios, a través del “desarrollo de la infraestructura”, dado que, sólo con una infraestructura robusta y plenamente desarrollada logra reducir la brecha digital, disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento, la conectividad y la disponibilidad de dispositivos de acceso y servicios de banda ancha. Por su parte la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1993, en su artículo 74, modificado por la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones No. 8660 de 8 de agosto de 2008, hizo una declaratoria de interés público de la infraestructura y las redes en telecomunicaciones al preceptuar lo siguiente: “Considérase una actividad de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos”. Tal declaratoria tiene grandes repercusiones, por cuanto, se reconoce, por ley, que el tema de la infraestructura en la materia reviste un claro e inequívoco interés público o general que trasciende la esfera de lo local o regional a lo interno del país, para proyectarse en el ámbito nacional e internacional, al permitirle al Estado costarricense cumplir, de buena fe, una serie de obligaciones y compromisos asumidos en el contexto del Derecho Internacional Público. Cabe advertir que el interés público es definido por el artículo 113, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública de 1978 “como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados”, por su parte, el párrafo 2 del numeral citado de la LGAP de 1978 dispone, claramente, que “El interés público prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto”. Una consecuencia de lo anterior es que los intereses de cualquier ente público descentralizado costarricense, como podrían ser las municipalidades, no puede anteponerse al claro interés público de la infraestructura en telecomunicaciones así declarado, expresamente, por el legislador nacional a través de una ley que manifiesta la voluntad general (artículos 105 y 121, inciso 1°, de la Constitución), el que debe prevalecer sobre los intereses de carácter local, dado que, la autonomía municipal no le permite a los ayuntamientos sustraerse de lo que ha sido declarado como un interés de carácter nacional, de lo contrario se pervierte la autonomía territorial transformando a los municipios en micro estados, abstraídos de la dirección intersubjetiva o tutela que pueda ejercer el Estado, a través de los órganos constitucionales, mediante la emisión de leyes válidas y eficaces, la celebración de convenios y tratados internacionales por el Poder Ejecutivo y aprobados por la Asamblea Legislativa (artículos 7°, 121, inciso 4°, y 140, inciso 10°, de la Constitución Política). La declaratoria de interés público efectuada por el artículo 74 de la Ley de la ARESEP, tiene, a su vez, asidero constitucional suficiente y legítimo en el numeral 45, párrafo 1°, de la Constitución Política, al establecer el principio de la intangibilidad relativa del patrimonio, al admitir la figura de la expropiación “por interés público legalmente comprobado”. Una segunda consecuencia que se extrae de la declaratoria de interés público, es que el tema de construcción, ampliación o desarrollo y mejora de la infraestructura en materia de telecomunicaciones tiene una clara e inequívoca vocación nacional. De modo que es el Estado y sus órganos los que asumen la rectoría y dirección en la materia a la que deben someterse todos los entes públicos menores para lograr objetivos como el acceso y servicios universales, la reducción de la brecha digital por razones de solidaridad, la interconexión y conectividad necesarias que le permitan a todos los costarricenses, independientemente de la localidad, distrito, cantón o región donde habiten, gozar de los beneficios y ventajas de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El legislador nacional, lejos de “localizar” el tema de la infraestructura en telecomunicaciones lo nacionalizó expresa e inequívocamente. Reflejo de lo anterior, son la creación del “Sector Telecomunicaciones” previsto por el artículo 38 de la citada Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, al disponer lo siguiente: “Créase el Sector de Telecomunicaciones, dentro del marco de sectorización del Estado. Estará constituido por la Administración Pública, tanto la centralizada como la descentralizada, así como por las empresas públicas que desarrollen funciones o actividades relacionadas con las telecomunicaciones” a tenor de esta norma el sector de las telecomunicaciones tiene un carácter transversal y, por ende, nacional, por cuanto, incluye a todo el universo de los entes públicos, incluidos, los descentralizados territorialmente como las municipalidades. Es así, como los ayuntamientos no pueden sustraerse de tal sector. El carácter nacional de las telecomunicaciones, en general, y, particularmente, de su infraestructura queda más patente al considerar el artículo 39 de la Ley citada, en cuanto establece que el “rector” del sector lo será el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, al que le corresponde, en ejercicio de una función general de dirección intersubjetiva o tutela administrativa, entre otras, las siguientes: “a) Formular las políticas para el uso y desarrollo de las telecomunicaciones”; “b) Coordinar (…) la elaboración del Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones (…)”; “c) Velar por que las políticas del Sector sean ejecutadas por las entidades públicas y privadas que participan en el Sector Telecomunicaciones”; “e) Dictar el Plan nacional de telecomunicaciones, así como los reglamentos ejecutivos que correspondan”; “h) Coordinar las políticas de desarrollo de las telecomunicaciones con otras políticas públicas destinadas a promover la sociedad de la información” e “i) Velar por el cumplimiento de la normativa ambiental nacional aplicable y el desarrollo sostenible de las telecomunicaciones en armonía con la naturaleza”. Por último, el carácter evidentemente nacional de las telecomunicaciones y sus diversos componentes, queda de manifiesto, cuando el artículo 40 de la Ley precitada regula el “Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones”, el cual es definido en el párrafo 1° de ese numeral como “(…) el instrumento de planificación y orientación general del Sector y define las metas, los objetivos y las prioridades de éste”. El legislador optó, entonces, por planificar a nivel nacional y no meramente local o regional el tema de las telecomunicaciones. De otra parte, la naturaleza nacional de las telecomunicaciones queda reforzada al crearse la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), a la que le corresponde una serie de competencias de inequívoca índole nacional, así, conforme a los artículos 59 y 60 de la Ley de Creación de la ARESEP, le corresponde “(…) regular, aplicar, vigilar y controlar el ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones (…)” para todo lo cual “actuará en concordancia con las políticas del Sector, lo establecido en el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, la Ley general de telecomunicaciones, las disposiciones establecidas en esta Ley y las demás disposiciones legales y reglamentarias que resulten aplicables”. El “Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones” 2009-2014, por su parte, establece que “Para avanzar en el aprovechamiento de los beneficios de la Sociedad de Información y Conocimiento, el país debe hacer un esfuerzo importante de inversión en el desarrollo de infraestructura de telecomunicaciones de manera que permita contar con más y mejores servicios de telecomunicaciones para todos los sectores de la población. En este sentido, el desarrollo de la infraestructura en ese sector constituye una condición necesaria e indispensable a la que deberá brindarse una prioridad especial en cualquier proyecto país en materia de TIC (…)” y luego especifica que para lograr el desarrollo de la infraestructura nacional de telecomunicación deberá atender los siguientes lineamientos: “a.1 Tomar las medidas necesarias para garantizar que el país cuente con una infraestructura moderna de telecomunicaciones, y al mismo tiempo asegurar la prestación de servicios de calidad y la generación de aplicaciones de valor agregado, permitiendo la convergencia, la interoperabilidad entre los sistemas, la incorporación de tecnologías de avanzada y la seguridad en las comunicaciones” y “a.6 Garantizar el desarrollo de una infraestructura que permita llevar los servicios de telecomunicaciones a todos los habitantes del país, cumpliendo con los objetivos y metas de acceso universal, servicio universal y solidaridad (…)”. Se trata, entonces, de un plan que, por disposición expresa de ley, vincula u obliga, entre otros, a los entes municipales y que les conmina a contar con una infraestructura de telecomunicaciones, robusta, moderna, óptima, adecuada y desarrollada para disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El logro de esta meta u objetivo, se verá, necesariamente, frustrado si cada corporación territorial, en un tema de clara vocación nacional, pretende establecer su propia orientación y requerimientos, por sobre la legislación nacional y los instrumentos del Derecho Internacional Público que obligan a todos los entes que conforman el Estado en sentido amplio.

VI.- INFRAESTRUCTURA DE TELECOMUNICACIONES, MUNICIPIOS, PLANES REGULADORES, ZONIFICACION, CERTIFICADOS DE USO DE SUELO Y LICENCIAS DE CONSTRUCCIÓN. En un claro intento de brindar simetría y normalización en materia de infraestructura de telecomunicaciones por tratarse de un tema de clara vocación nacional, se han dictado una serie importante de instrumentos normativos de carácter general, tanto a nivel nacional como cantonal. Así, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto No. 36159 de 10 de mayo de 2010, denominado “Normas Estándares y Competencias de las Entidades Públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la Instalación y Ampliación de Redes de Telecomunicaciones”, cuyo fin fue uniformar los trámites para obtener autorizaciones para construir e instalar infraestructura de telecomunicaciones ante la dispersión normativa imperante y colmar las lagunas existentes en la materia. En el artículo 10°, párrafo 1°, de este Decreto Ejecutivo se dispuso que es competencia municipal “Otorgar los certificados de uso de suelo, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. En los casos donde el Plan Regulador y la reglamentación local no contempla esta materia, los certificados de uso de suelo se adecuarán a lo establecido en los artículos 4, 5, 6 y 11 del presente decreto”. Consecuentemente, el decreto admite dos hipótesis: a) Que la respectiva municipalidad cuente con Plan Regulador y, concretamente, Reglamento de Zonificación y dentro de los mismos se regule el tema de la instalación de infraestructura de telecomunicaciones y b) En ausencia de esa normativa, el ayuntamiento debe conocer y resolver la solicitud del certificado de uso del suelo, conforme los artículos 4° (integración de normas), 5° (interés público en el establecimiento, instalación, ampliación, renovación y operación de las redes públicas de telecomunicaciones), 6° (concepto de red pública de telecomunicaciones) y 11° (principios para el otorgamiento de usos de suelo y permisos de construcción) de ese Decreto Ejecutivo. El artículo 11° del Decreto Ejecutivo de comentario establece lo siguiente:

“1. En los casos donde la zonificación para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones no sea explícita o no se encuentre establecida en el Plan Regulador de cada Municipalidad, o bien que la reglamentación del ordenamiento territorial se contraponga a la misma o no se regule esta materia, aplicando el principio de legalidad establecido tanto en el artículo 11 de la Constitución Política así como el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, la Municipalidad favorecerá su establecimiento, ampliación, renovación y operación aplicando lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley No. 7593, que declara el carácter de interés público de las actividades de establecimiento, instalación, ampliación, renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. En todo caso, dicha decisión determinará, igualmente, que se cumpla con la aplicación de los principios rectores del Sector Telecomunicaciones señalados en el artículo 3 de la Ley General de Telecomunicaciones y en cumplimiento del principio de legalidad al cual toda la Administración Pública se encuentra sujeta por así disponerlo el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, así como el artículo 11 de la Constitución Política.

2. En razón de lo dispuesto en los incisos a) y h) del artículo 3 de la Ley General de Telecomunicaciones, Ley No. 8642, así como lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, Ley No. 7593, y en cumplimiento del principio de legalidad establecido en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, y en el artículo 11 de la Constitución Política, las municipalidades fundamentarán sus acciones para el otorgamiento de “usos de suelo conforme” y “permisos de construcción” en los siguientes principios:

• a)Principio de universalidad, de manera que se propicie la concesión de las autorizaciones citadas a todos los interesados en ofrecer servicios de telecomunicaciones en el cantón sin discriminación alguna, con el objeto de que se garanticen, al menos, un mínimo de servicios de telecomunicaciones para los habitantes de todas las zonas y regiones del país en igualdad de condiciones.
• b)Principio de neutralidad tecnológica, de manera que el otorgamiento de las autorizaciones citadas garanticen el derecho de los operadores de redes y proveedores de servicios de telecomunicaciones de escoger las tecnologías por utilizar.
• c)La declaratoria de interés público que establece el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, de manera que se otorguen las autorizaciones citadas, considerando que resulta de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos.(…)” A partir de diciembre de 2010, de manera conjunta, varias corporaciones municipales aprobaron y publicaron el respectivo “Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones”, según un proyecto de reglamento modelo que ha sido adoptado por la mayoría de las entidades territoriales y el que dispone en cuanto a los certificados de uso de suelo una norma que se repite, en casi todos, bajo los siguientes términos: “Se otorgará el certificado de Uso de Suelo como uso conforme en cualquier área de la zonificación del cantón, siempre y cuando cumpla con los requisitos y condiciones establecidos en este Capítulo”. Dentro de los requisitos que se fijan están cumplimentar un formulario con la indicación de la altura de la torre, georeferenciación de la ubicación del centro de la torre con coordenadas de longitud y latitud, plano catastrado, cédula de identidad o certificación de personería jurídica del solicitante. También los predios donde se instala o ubica la infraestructura deben tener ciertas medidas mínimas de frente y fondo, una franja de amortiguamiento mínima alrededor de la obra, alturas mínimas y máximas, retiros, etc.. Incluso en tales reglamentos municipales, se prevé la posibilidad de excepcionar tales recaudos cuando el solicitante justifique la necesidad de parámetros distintos con fundamento en estudios técnicos que así lo justifiquen. Bajo esta inteligencia las municipalidades deben otorgar los certificados de uso de suelo para la construcción e instalación de infraestructura de telecomunicaciones en cualquier área de zonificación del cantón, por lo que no se requiere que el Plan Regulador o el Reglamento de Zonificación preexistentes –en caso de existir- sean reformados, modificados o adicionados para regular una zona específica para ubicar la infraestructura de telecomunicaciones. Para la ubicación de la infraestructura basta cumplir con los requisitos técnicos y de emplazamiento fijados por la legislación nacional y los reglamentos del Poder Ejecutivo o municipales específicos. Para el caso específico, el “Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea” de 1° de junio de 2011, dispone en su artículo 11°, párrafo in fine, lo siguiente:

“Las obras a las que se refiere este Reglamento se deberán ubicar de preferencia en las Zonas Industriales, definidas en la actualidad por el Plan Regulador, sin perjuicio de su ubicación en otros lugares del Cantón en los términos de este Reglamento”.

El numeral 11°, párrafo in fine, del citado reglamento de la Municipalidad de Goicoechea es suficientemente elocuente, al disponer que el certificado de uso del suelo para construir e instalar una torre o antena de telecomunicaciones puede ser concedido en cualquiera de las áreas o zonas establecidas previamente en el Plan Regulador y, en particular en el Reglamento de Zonificación, sin que sea necesario reformar, adicionar o modificar tales instrumentos, siempre y cuando se cumplan el resto de los requisitos y condiciones que establece el ordenamiento jurídico. En punto a la licencia de construcción para la instalación, ampliación o modificación de una torre o antena de telecomunicaciones, la Ley de Planificación Urbana (artículo 29) y los Reglamentos municipales ya citados condicionan su otorgamiento a contar con un certificado de uso de suelo y el cumplimiento de otros requisitos de carácter formal y técnico.

VII.- CASO CONCRETO. En mérito de todo lo expuesto, este Tribunal Constitucional concluye que el otorgamiento de una licencia municipal de construcción de una torre o antena de telecomunicaciones o el otorgamiento de un certificado de uso de suelo de acuerdo con la zonificación existente, no suponen una modificación o reforma del Plan Regulador o de la zonificación establecida en los reglamentos de desarrollo urbano que forman parte del primero. Dado que el carácter estratégico y primordial de las telecomunicaciones para el desarrollo social y económico, su declarado interés público nacional y la normativa habilitan a las corporaciones municipales para otorgar certificados de uso de suelo y, con fundamento en éstos y otros requisitos, licencias de construcción de infraestructura de telecomunicaciones, sin necesidad de modificar o reformar los Planes Reguladores y Reglamentos municipales previos que forman parte del primero.

VIII.- COROLARIO. En mérito de lo expuesto, se impone desestimar el recurso planteado.

IX.- Los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto y declaran con lugar el recurso.

POR TANTO:

Se declara sin lugar el recurso. Los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto y declaran con lugar el recurso.

Ana Virgina Calzada M .

Presidenta Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO, CRUZ Y RUEDA CON REDACCIÓN DEL ÚLTIMO. Con todo respeto, nos separamos del criterio de mayoría y declaramos con lugar el recurso, por las siguientes consideraciones. En este caso, de las pruebas que constan en autos, se tiene por probado que en la Municipalidad de Goicoechea se tramita el expediente administrativo número 1471-2010, promovido por Compañía Las Torres de Costa Rica S.A., que corresponde a un Proyecto Constructivo de Antena de Comunicaciones para Telefonía Móvil en la Urbanización Montelimar, Calle Blancos, Goicoechea, en el cual el Alcalde de Goicoechea otorgó el permiso de construcción número UN 1471-2010 a la Compañía Las Torres DCR S.A. del 17 de noviembre de 2010 relativo a la instalación de una torre que serviría de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas, lo anterior a pesar de que el Reglamento de Zonificación de la Municipalidad de Goicoechea, publicado en el Alcance número 23 de la Gaceta número 65 del 31 de marzo de 2000, no contempla expresamente el uso de suelo para la instalación de torres que servirán de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas. Varios son los aspectos relevantes que se deben tomar en consideración:

I.- SOBRE LA PLANIFICACIÓN URBANA Y EL DERECHO A AUDIENCIA. En relación con este tema, en la sentencia número 05575-2007 de las 15:24 horas del 25 de abril de 2007, esta Sala resolvió lo siguiente:

“V.- PLANIFICACIÓN URBANA. Este Tribunal en reiteradas ocasiones ha indicado que, en consonancia con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, la Ley de Planificación Urbana número 4240 de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho establece que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, lo cual ha sido plasmado en los artículos 15 y 19 de dicha ley. En ese sentido, en la sentencia número 1993-6706, de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, la Sala indicó:

"II).- La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana (# 4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes # 6575 de 27 de abril de 1981 y # 6595 de 6 de agosto de ese mismo año), específicamente en los artículos 15 y 19 (…)”.

De manera que es a los entes municipales a los que corresponde asumir la planificación urbana local por medio de la promulgación de los respectivos planes reguladores, haciendo efectiva la normativa que al efecto dicte el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución encargada de la planificación urbana a nivel nacional. Esto último con la aclaración de que la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva; sin embargo, ha dicho la Sala que lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia. Ha estimado la Sala que tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175. En ese contexto, la planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo. Sobre la naturaleza jurídica de los planes reguladores, el criterio sostenido por esta Sala es que en razón de su contenido y de su eficacia u obligatoriedad general, debe estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, en vista de que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón. Asimismo, atendiendo al procedimiento de formación de estas regulaciones, se ha considerado que se constituye en manifestación de la democracia directa, en razón de que son elaborados y aprobados por las respectivas municipalidades, las que encuentran su razón de ser, precisamente en su conformación, esto es, por los munícipes o vecinos, en una circunscripción territorial determinada –cantón-, para la " administración de los intereses y servicios locales " (artículos 169 de la Constitución Política y 1° del Código Municipal).

VI.- PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN O MODIFICACIÓN DE UN PLAN REGULADOR. Para la aprobación o la modificación de los planes reguladores, se requiere –como requisito esencial e ineludible la celebración de una audiencia oral y pública de los munícipes y población en general que tenga intereses en esa regulación, en los términos previstos en el artículo 19 (sic) de la Ley de Planificación Urbana, elemento que legitima la normativa adoptada. Asimismo, el Plan se adopta mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los entes municipales. Con lo cual, es claro que no es contrario al artículo 45 de la Constitución Política el que los planes reguladores y regulaciones reglamentarias –con que se acompañan y lo conforman– establezcan regulaciones en torno al uso del suelo. De ahí que la Sala no ha encontrado objeciones a la legitimidad de los planes reguladores para imponer limitaciones al derecho de propiedad, bajo la consideración de que, como el resto de los derechos (incluyendo la libertad de comercio), su ejercicio no es ilimitado, por lo que, en su condición de ordenamientos territoriales, pueden imponer limitaciones de interés social a la propiedad, en este caso sustentadas en una regulación de naturaleza urbanística, sin que en tal condición, sean indemnizables, con los únicos límites que los establecidos en el artículo 28 constitucional. Volviendo al tema de la audiencia pública a la que se hizo alusión antes, tiene por objeto permitir el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta directamente y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.” En relación con el antecedente mencionado, se debe aclarar que la audiencia está regulada en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, no en el 19, lo que no afecta, por tratarse de un mero error material, el fondo de la cuestión. Asimismo, en sentencia número 2009-018358 de las 14:31 horas del 2 de diciembre de 2009, este Tribunal se manifestó de la siguiente forma:

“IV.- Sobre la audiencia pública. El artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana establece como primer requisito para la implementación de un Plan Regulador, el convocar a una audiencia pública, específicamente establece que la misma deberá ser convocada por medio del Diario Oficial La Gaceta, debe indicarse lugar fecha y hora en la que la audiencia será realizada, lo que deberá hacerse con mínimo quince días de anticipación, lo anterior claro está, sin desmérito de cualquier otra divulgación adicional que se estime necesaria. La audiencia, lo que busca es que exista transparencia y participación ciudadana en el proceso de la toma de decisión, lo que además posibilita a cualquier ciudadano a oponerse a la iniciativa en discusión. Este Tribunal ya ha tenido la oportunidad de analizar la relevancia que posee la audiencia en cuestión, en ese sentido, en lo que interesa señaló en la sentencia número 2004-12242 de las catorce horas veintiocho minutos del veintinueve de octubre de dos mil cuatro:

“La audiencia pública que en casos como el presente se realiza por parte de los entes municipales, tiene por objeto permitir el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta directamente y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión”.

De lo anterior, se colige que la audiencia en procesos como el que nos ocupa, debe permitir un derecho de acceso a la información, que haya una verdadera participación de los interesados y por último un respecto al derecho de acceso a la justicia, lo que deviene en una oportunidad real para que los vecinos e interesados, conozcan el Plan Regulador con antelación y puedan presentar sus opiniones al respecto.

Ahora bien, procede a continuación analizar si en el procedimiento de tramitación del Plan Regulador para la Fortuna de San Carlos, aprobado por el Concejo de la Corporación de San Carlos, por acuerdo Número 5, Acta Número 56, del veintiséis de setiembre de dos mil cinco, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 107 del cinco de junio de dos mil siete, se respetaron o no los requisitos antes mencionados. En ese sentido, el Alcalde la Municipalidad de San Carlos, indica en el informe rendido a esta Sala: “Para la Convocatoria Públilca, se colocaron con más de ocho días de anticipación panfletos en lugares estratégicos de todo el Distrito de Fortuna, se informó por los medios de comunicación colectiva del Cantón así como por medio de perifono”. Con base a ello, es que este Tribunal estima que sí existió en el caso concreto un lesión al derecho de audiencia, lo anterior por cuanto la ley es clara al esbozar los requisitos por los cuales una audiencia debe ser convocada, en tal sentido tal y como anteriormente se mencionó, el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, acota que la audiencia deberá ser convocada por medio del Diario Oficial, ello sin perjuicio de cualquier otra divulgación adicionar, lo que implica que la utilización de otros métodos como los panfletos o los medios de comunicación colectiva cantonales no puede de ninguna manera sustituir la publicación en el Diario Oficial, la cual constituye un requisito indispensable pues se encuentra legalmente establecido y lo que busca es que todas las personas interesadas en la aprobación del Plan Regulador, sin importar donde se encuentren, puedan enterarse de la realización de la audiencia. En la especie, al manejarse dicha información solamente a nivel cantonal, ello limita el acceso de personas interesadas que por cualquier razón no se encontraran en el Cantón. Aunado a ello, el numeral de cita establece que la convocatoria deberá realizarse con al menos quince días de anticipación, y en este caso las autoridades Municipales reconoce que se hizo con solamente ocho días de anticipación, lo que evidentemente se encuentra fuera de los límites temporales legalmente señalados. De esta manera, es importante además resaltar que las propias autoridades accionadas aceptan que a la convocatoria no acudió la cantidad de personas esperada, lo que estima este Tribunal se puede achacar entre otras posibles razones, a una convocatoria mal realizada.

Aunado a ello, en lo referente a audiencia, se tiene que la misma fue suspendida, y no fue convocada nuevamente con anterioridad a la aprobación del Plan Regulador. Lo que evidentemente lesiona el derecho de audiencia y participación, ya que los interesados del todo no pudieron estar presentes el día de la aprobación del Plan. Estima este Tribunal que si bien es cierto llevan razón las autoridades accionadas al indicar que lo dicho por los participantes de la audiencia no resulta vinculante para la aprobación del Plan Regulador, ello no implica de forma alguna que pueda dispensarse de la audiencia. Ello constituiría sin lugar a dudas una lesión al principio de participación democrática, entendida como la posibilidad para aquellas personas que puedan verse afectadas con la implementación del Plan Regulador o que tengan interés sobre tal decisión, a manifestar desde temprano sus criterios, opiniones, puntos de vista o cuestionamientos sobre la misma, sin tener estas que encontrarse sometidas a formalidades específicas para llegar a ser tomadas en cuenta. Así las cosas, este Tribunal estima que lleva razón el accionante al estimar que la suspensión de la audiencia sin que posteriormente se realizara nuevamente, ìi conlleva una lesión al derecho de participación ciudadana. Aunado a ello, el accionante argumenta que al expositor de la audiencia no se le entendía bien lo que exponía por problemas de sonido, a lo que la parte accionada indica que ello se debió preponderantemente a que el tema a tratar era muy técnico, a lo que esta Sala resalta que parte del derecho de participación también involucra que la información que se dé al administrado debe contener resúmenes no técnicos, que permita a las personas comprender la magnitud de la discusión. Es así, como no pueden alegar las autoridades accionadas que las personas participantes de la audiencia no entendieron su contenido por el alto grado técnico del mismo, toda vez que le corresponde a la Administración asegurarse que la información sea impartida de manera tal que cualquier persona pueda entenderla.

Así las cosas, habiendo concluido este Tribunal que la audiencia establecida en el ordinal 17 de la Ley de Planificación Urbana, no se realizó respetando los cánones establecidos en dicho numeral, se estima que dado a que se está ante un procedimiento legalmente establecido, los actos que se hayan dictado con posterioridad a la audiencia en la aprobación del Plan Regulador de la Fortuna de San Carlos también devienen en ilegítimos, por cuanto tal y como se explicó en el considerando anterior, para que un acto sea válido, el acto que lo antecede debió haberse dictado conforme a la normativa correspondiente. En razón de ello, esta Sala no entrará a pronunciarse sobre el requisito de la viabilidad ambiental que debe otorgar la Secretaría Nacional Ambiental, toda vez que si el requisito previo, sea la audiencia, no fue realizado legítimamente, por ende tampoco lo fue la exigencia ambiental, ni ninguna otra.” Ahora bien, en cuanto a la audiencia, en sentencia número 2011-001054 de las 9:30 horas del 28 de enero de 2011, esta Sala también determinó que “tiene por objeto garantizar el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta, directamente, y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen, simplemente, en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque, ciertamente, tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.” (El subrayado no corresponde al original).

II.- SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD. En el sub examine, el amparado alega que el Alcalde de Goicoechea aprobó el permiso de construcción número UN 1471-2010 del 17 de noviembre de 2010 a la Compañía La Torres DCR S.A. para la instalación de una torre que servirá de plataforma para operar la telefonía móvil de ondas electromagnéticas, a pesar de que el Plan Regulador de dicha Municipalidad, que data del año 2000, no contempla un uso de suelo relativo a la instalación de torres para la telefonía celular. Al respecto, se advierte que la Municipalidad aprobó y publicó el Reglamento de Zonificación del cantón de marras en el Alcance número 23 a La Gaceta número 56 del 31 de marzo de 2000. En síntesis, de lo alegado por el amparado se extrae que su reclamo consiste en que si el mencionado Reglamento de Zonificación no contempla de modo expreso como uso de suelo permitido la construcción de torres de telecomunicación, entonces deviene jurídicamente improcedente que se hubiera otorgado un certificado de uso de suelo a los efectos de la emisión del permiso de construcción número UN 1471-2010, pues ello violentaría el principio de legalidad, contenido en el artículo 11 de la Constitución Política, toda vez que la Administración no puede conceder un permiso que no está expresamente regulado. En la especie, a efectos de emitir el mencionado certificado de uso de suelo, el Reglamento de Zonificación debió haber sido modificado conforme al procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, que incluye, entre otro, el requisito de la audiencia previa a la comunidad. El principio de legalidad significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar sometidos a la ley, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídico, es lo que se conoce como el principio de juridicidad de la Administración, sea que las instituciones públicas solo pueden actuar en la medida en la que se encuentre apoderadas para hacerlo por el mismo ordenamiento y normalmente a texto expreso, en consecuencia solo le es permitido lo que esté constitucionalmente y legalmente autorizado en forma expresa y todo lo que no les esté autorizado, les está vedado. En este caso, el recurrente lleva razón al exponer que al momento de otorgamiento del permiso de construcción supracitado, el Reglamento de Zonificación de la Municipalidad de Goicoechea no contemplaba el uso de suelo para la instalación de torres electromagnéticas para la actividad de la telefonía móvil ni tampoco lo hacía ninguna otra norma. Incluso, se debe advertir que al momento de emisión del certificado de uso de suelo, todavía no estaba vigente el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea, aprobado en el artículo 24 de la Sesión Ordinaria número 19-2011 del 9 de mayo de 2011 y publicado en La Gaceta número 105 del 1º del mes siguiente, que vino a regular tal materia. Por consiguiente, el permiso de construcción otorgado por el Alcalde de la municipalidad recurrida se basó en un certificado de uso de suelo que en realidad no estaba contemplado en la legislación vigente al momento de su emisión, esto es en el mencionado Reglamento de Zonificación de dicho cantón.

III.- SOBRE EL RÉGIMEN MUNICIPAL. En primera instancia, conviene analizar la importancia de los planes reguladores dentro de los ordenamientos locales. El artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana define Plan Regulador como: “El instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas”. Por su parte, el numeral 15 de la citada Ley, establece que conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir. De esta manera, una de las principales competencias que poseen las municipalidades está referida a la planificación y control del desarrollo urbano de los límites jurisdiccionales de su territorio. El Plan Regulador ha sido el principal instrumento técnico y jurídico de que disponen las municipalidades para ejercer aquella competencia. Idealmente, toda municipalidad debería poseer su propio Plan Regulador. La importancia de los Planes Reguladores radica en los beneficios que otorgan, los que según la Dirección de Gestión Municipal del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, son: permite un mejor control por parte de las autoridades locales del territorio del cantón, crea zonificación que disminuye los impactos negativos de muchas actividades, permite un mejor equilibrio entre los intereses privados y los de comunidad, provee seguridad jurídica y confianza al inversionista, relación armónica entre los diversos usos de la tierra, conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas, división adecuada de los terrenos, reservas de espacios para uso público, rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro y seguridad, ornato y salubridad en las construcciones. De lo anterior se colige que un Plan Regulador es ley en sentido material, lo que implica que contiene derechos de los administrados y obligaciones de la Administración. Por otra parte, para poder aplicar de forma correcta un plan regulador, resulta necesaria la existencia de normativa conexa que regule de forma concreta ciertas situaciones, para lo que existen reglamentos de desarrollo de los planes reguladores, entre los que se encuentran: renovación urbana, de construcciones, de mapa oficial, fraccionamiento y urbanización, y zonificación. Los reglamentos de desarrollo de los planes reguladores deben establecer, al menos, los siguientes aspectos: los diferentes usos del suelo dentro del cantón; el acceso de los inmuebles urbanos a las vías públicas; la división del suelo y sus reglas; las áreas que deben destinarse a facilidades comunales y vías públicas; los espacios que deben ser reservados para usos públicos; disponer sobre el ornato, comodidad, salud y seguridad de las construcciones y cualquier otra disposición que requiera el interés comunal. Concretamente, el Reglamento de Zonificación, que otorga los usos de suelo, esto es actos administrativos -en cuanto emanan de una Administración Pública territorial en ejercicio de su potestad administrativa -, de conocimiento -dado que su contenido se limita a dejar constancia de una situación concreta previamente determinada en un plan regulador-, concreto -pues se emite uno por cada inmueble externo - ya que trasciende la esfera de la entidad que lo dicta -, y explícito -porque debe tener siempre un contenido expreso -, mediante el cual, una Municipalidad acredita, única y exclusivamente, el uso que se le puede dar a un determinado inmueble, de acuerdo con la zonificación implantada por ella en su Cantón o la que corresponda, según lo ya indicado. Se trata de una conducta que por su contenido es meramente declarativa, es decir, que por su medio no crea, modifica ni extingue ninguna situación jurídica; antes bien, lo que se hace es dejar constancia de una situación muy específica, en concreto, de cuáles son los usos posibles del terreno, según la normativa vigente en ese momento, pero nada más. Por lo tanto, ese certificado, por sí mismo y aún en el caso en que sea conteste con los deseos del propietario o poseedor del lote o finca que interesa, no produce el efecto jurídico de autorizar automáticamente a ninguna persona para construir una edificación o para ejercer la actividad económica en ese lugar; pues para ello, es necesario que la Municipalidad emitida otro acto diverso, a saber, el respectivo permiso de construcción o que conceda la licencia para el ejercicio de actividades lucrativas. Dicho en otros términos, no es posible afirmar que el certificado de uso de suelo, una vez dictado, genera per se un derecho subjetivo para usar el bien según lo que allí se indique, pues para que ello ocurra el ordenamiento exige la emisión de otro acto concreto, verbigracia un permiso, una licencia o una autorización, sin lo cual -valga agregar-, se mantienen aún los obstáculos legales para el ejercicio de la actividad o del derecho. Por otro lado, en este ámbito, la potestad certificadora de la Municipalidad no admite la utilización de criterios discrecionales por parte del funcionario competente: o el uso está permitido o no lo está, pero es improcedente hacer interpretaciones extensivas para incluir usos que no están expresamente previstos y menos aún integraciones de tipo analógico, ya que ello en el fondo implica una modificación individual de la normativa o los criterios técnicos aplicables. Aunado a ello, según lo indicado en el artículo 74 de la Ley de Construcciones, toda obra relacionada con la construcción deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente y para ello es necesaria la presentación del Certificado de Uso de Suelo, con el objeto de no desnaturalizar los fines dados a la tierra. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, el Reglamento de Zonificación, amén de describir el uso de suelos en sí, debe reglamentar aspectos tales como la localización, altura y área de piso de las edificaciones (inciso b), el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y la cobertura del lote por edificios y estructuras (inciso d) y cualquier otro elemento urbanístico o arquitectónico relativo al uso de la tierra, cuya regulación tenga interés para la comunidad local (inciso g), esto último comprende aspectos relativos al paisajismo. Aparte de lo anterior, muchas municipalidades dictan un Reglamento Municipal de Construcciones, que particulariza las reglas locales que interesen a la seguridad, salubridad y ornato de las estructuras o edificaciones, sin detrimento de las pertinentes de esta ley y de las demás vigentes o aplicables a este ramo, todo de conformidad con lo dispuesto en los numerales 56 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana. A falta de un Reglamento Municipal de Construcciones, rige la Ley de Construcciones y el Reglamento de Construcciones emitido por el INVU, como ya señaló la Sala en los votos números 2153-93 de las 9:21 horas del 21 de mayo de 1993, 1996-4205 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996 y 2004-01923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004. De esta manera, concluimos que para que se pueda otorgar un certificado de uso de suelo, el tipo de edificación correspondiente debe estar expresamente regulado en el respectivo Reglamento de Zonificación. De no ser ese el caso, se requiere reformar dicho reglamento conforme al procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, cuyo inciso 1) regula que se debe convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y la divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer el proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados, todo ello a fin de respetar el derecho a la participación de los munícipes. Contrario a lo que sostiene el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, la instalación de plataformas para la telefonía celular, por su dimensión e impacto escénico, sí son susceptibles de criterios de zonificación, siempre que se dé esto dentro de términos razonables y no se lesione el contenido esencial del derecho fundamental a la comunicación.

IV.- SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA. La participación ciudadana en la producción de normas locales, fue reconocida como principio en la Declaración de Río de 1992. En ese mismo año, la Organización de la Nacional Unidas en la Agenda No. 21 local, declaró indispensable que los gobiernos locales y sus munícipes tuvieran un protagonismo importante para alcanzar la sostenibilidad del ambiente. La participación comunitaria, como mecanismo para alcanzar un desarrollo sostenible, también fue recogida por la Declaración de Estambul que apuesta al fortalecimiento del régimen municipal como expresión de participación democrática. Por su parte, el artículo 9 de la Constitución Política establece, entre otras características, que el Gobierno de la República debe ser participativo, lo que evidentemente se extienden a los gobiernos municipales. En nuestro caso, el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana obliga a convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial tanto antes de implantar un Plan Regulador, como cuando se pretende modificar, suspender o derogar total o parcialmente el referido plan o cualquiera de sus reglamentos. Esta audiencia, propia de la vida en comunidad dentro de un cantón, refleja que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, toda vez que a ellas les incumbe el deber de programarla y efectuarla. No se trata entonces de una mera potestad, sino de una verdadera obligación jurídica a cargo de los gobiernos locales, la cual adquiere relevancia constitucional ya que integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución Política. Ahora bien, en cuanto a su carácter participativo, la propia Constitución Política obliga a ello, pues con la reforma vigente desde el 31 de julio de 2003 al numeral 9 de la Ley Fundamental quedó estatuido que el Gobierno de la República tiene que ser, entre otros aspectos, participativo, lo que implica que el gobierno de turno es un articulador de lo establecido por deliberación popular, cualidad que se extiende al gobierno municipal. En otras palabras, son los ciudadanos quienes tienen una mayor participación en la toma de decisiones políticas, pueden y deben ejercer influencia directa en las decisiones públicas. Este principio, visto como derecho fundamental de participación ciudadana, establece que el pueblo debe estar habilitado para manifestarse por igual en puntos de vista tanto mayoritarios como minoritarios. Así, serán importantes tanto los mecanismos de participación nacionales como el referéndum o plebiscito, como los locales, por ejemplo la audiencia contemplada en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana. En ese sentido, la participación ciudadana es un deber que irremediablemente irradia sobre los gobiernos locales y también haya sustento legal en el artículo 5 del Código Municipal, que obliga a las municipalidades a fomentar la participación activa, consciente y democrática del pueblo en las decisiones del gobierno local. En consecuencia, la audiencia aludida en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana debe respetar todos los parámetros ahí determinados: a) debe ser pública, b) tiene que ser convocada por medio del Diario Oficial, c) la convocatoria debe contener información adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto, d) además del texto del Plan Regulador o su reforma, se deben agregar las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. A lo anterior se tiene que añadir la obligación de las municipalidades de procurar la adecuada comunicación del Plan Regulador o su reforma, para lo cual se deben utilizar medios razonables acordes al presupuesto municipal, lo que implica, a manera de ejemplo, medidas de divulgación que van desde la colocación de la información en el sitio Web de una municipalidad hasta la publicación en un medio de prensa cantonal o nacional. Por lo demás, como indicó esta Sala en el voto número 2009-018358 de las 14:31 horas del 2 de diciembre de 2009, cuando el tema técnico es muy complejo, como sucede en la especie, a fin de garantizar la participación efectiva del munícipe, la Corporación Municipal tiene la obligación de suministrar a los administrados resúmenes no técnicos que les posibiliten comprender la magnitud de la discusión. En el caso concreto, la Municipalidad de Goicoechea no contempla en su Reglamento de Zonificación la construcción de antenas para la telefonía celular, es decir, se trata un uso de suelo nuevo. Por consiguiente, la audiencia indicada se convierte en un elemento indispensable en la formación del acuerdo municipal tendente a la aprobación o modificación de un Plan Regulador, o tal y como se da en este caso específico –otorgamiento de certificados de uso de suelo para telecomunicaciones- de manera que se asegure la efectiva participación de los munícipes, facilitándoles la información requerida con resúmenes de los aspectos técnicos formulados en un lenguaje entendible para el ciudadano común, todo ello dentro de lo razonable, pues tampoco puede convertirse la audiencia en un obstáculo o un recurso para impedir que se dé oportuna resolución a una gestión referida a la aprobación o modificación de un Plan Regulador o uno alguno de los reglamentos que lo componen, como el de zonificación.

V.SOBRE EL DERECHO FUNDAMENTAL A LAS TELECOMUNICACIONES. Al respecto, esta Sala, en sentencia número 2010-010627 de las 8:31 horas del 18 de junio de 2010, señaló lo siguiente.

“IV.- Sobre el fondo.- Del escrito de interposición de este recurso se desprende que el fondo del asunto se concentra en determinar si, en efecto, el Instituto Costarricense de Electricidad le ha negado a la recurrente el servicio de Internet solicitado, y violado con ello no sólo su derecho a la prestación eficiente de los servicios públicos, sino también su derecho a la comunicación y la información. Para proceder con el análisis del caso concreto que se plantea, esta Sala tiene por ciertos los siguientes hechos. Primero, que desde junio del 2009 la recurrente realiza una solicitud a la agencia del ICE recurrida para la instalación del servicio de Internet en su residencia. Reiterando su solicitud, TRES meses después, a saber, el 18 de setiembre del 2009; y presentando una queja ante la Contraloría de Servicios, casi DOS meses después, a saber, el 03 de noviembre del 2009. Segundo, la agencia del ICE recurrida proceder a denegar la solicitud anterior, en un primer momento en agosto del 2009 aduciendo razones de imposibilidad técnica, luego en noviembre del 2009, aduciendo las mismas razones de imposibilidad técnica. Siendo que, el 23 de noviembre del 2009 se le indica a la recurrente, mediante nota, que se procederá a la instalación del servicio, para posteriormente indicarle nuevamente que no es posible brindarle el servicio por razones de una limitante técnica que no permite la instalación del servicio pues lo recomendable es una distancia de 3.5 km y la casa de habitación de la recurrente está a 5.6 km. De todo lo cual se desprende que en efecto, en este caso ha habido una prestación ineficiente de un servicio público, y una violación a los derechos fundamentales de comunicación e información, tal como se explica. A) Sobre el derecho fundamental a que los servicios públicos sean prestados en condiciones de eficiencia, igualdad, continuidad y adaptabilidad.- En reiteradas ocasiones anteriores, este Tribunal Constitucional se ha referido a los principios constitucionales que rigen la prestación de servicios públicos y el derecho fundamental a la prestación eficiente de servicios públicos. Así por ejemplo, la sentencia Nº2003-11382 de las 15:11 hrs. de 7 de octubre de 2003 indicó:

“III.- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE EFICACIA, EFICIENCIA, SIMPLICIDAD Y CELERIDAD DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIÓN ADMINISTRATIVAS. La Constitución Política, en su parte orgánica, recoge o enuncia algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las administraciones públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos -todos de la Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “eficiencia de la administración”). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa. La eficacia como principio supone que la organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, con lo que debe ser ligado a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos alambicados que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos. Este conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular.

IV.- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RECTORES DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. Todos los servicios públicos prestados por las administraciones públicas -incluidos los asistenciales o sociales- están regidos por una serie de principios que deben ser observados y respetados, en todo momento y sin excepción alguna, por los funcionarios públicos encargados de su gestión y prestación. Tales principios constituyen una obligación jurídica de carácter indeclinable impuesta a cualquier ente u órgano administrativo por su eficacia normativa directa e inmediata, toda vez que el bloque o parámetro de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política) al que deben ajustarse en sus actuaciones está integrado, entre otros elementos, por los principios generales del derecho administrativo (artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública). No debe perderse de perspectiva que los Principios Generales del Derecho, tienen el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan, con lo que pueden asumir un rango constitucional si el precepto respecto del cual cumplen tales funciones tiene también esa jerarquía. Como veremos en el considerando subsiguiente nuestro texto fundamental recoge como derecho fundamental de las personas el del buen funcionamiento de los servicios públicos, consecuentemente los principios que informan los servicios públicos en cuanto hacen efectivo tal derecho tienen un rango constitucional. El ordinal 4° de la Ley General de la Administración Pública dispone claramente que “La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios o beneficiarios”. La continuidad supone que la prestación de los servicios no se debe interrumpir, diversos mecanismos jurídicos del ordenamiento administrativo pretenden asegurar este principio, tales como la prohibición de la huelga y de paro en los servicios públicos esenciales, la teoría de la imprevisión para hacerle frente a los trastornos económicos que pueden suspender o paralizar los servicios públicos, el carácter inembargable de los bienes dominicales destinados a la prestación de un servicio público, etc.. Cualquier actuación -por acción u omisión- de los funcionarios o imprevisión de éstos en la organización racional de los recursos que propenda a interrumpir un servicio público es abiertamente antijurídica. La regularidad implica que el servicio público debe prestarse o realizarse con sujeción a ciertas reglas, normas o condiciones preestablecidas. No debe confundirse la continuidad con la regularidad, el primer concepto supone que debe funcionar sin interrupciones y el segundo con apego a las normas que integran el ordenamiento jurídico. La adaptación a todo cambio en el régimen legal o a las necesidades impuestas por el contexto socioeconómico significa que los entes y órganos administrativos deben tener capacidad de previsión y, sobre todo, de programación o planificación para hacerle frente a las nuevas exigencias y retos impuestos, ya sea por el aumento en el volumen de la demanda del servicio público o bien por los cambios tecnológicos. Ningún ente, órgano o funcionario público pueden aducir razones de carencia presupuestaria o financiera, ausencia de equipos, falta de renovación tecnológica de éstos, exceso o saturación de la demanda en el servicio público para dejar de prestarlo de forma continua y regular. La igualdad o universalidad en el acceso demanda que todos los habitantes tienen derecho a exigir, recibir y usar el servicio público en igualdad de condiciones y de conformidad con las normas que los rigen, consecuentemente, todos los que se encuentran en una misma situación pueden exigir idénticas ventajas. Uno de los principios rectores del servicio público que no se encuentra enunciado en el artículo 4° de la Ley General de la Administración Pública lo constituye el de su obligatoriedad, puesto que, de nada serviría afirmar que deben ser continuos, regulares, uniformes y generales si el sujeto prestador no tiene la obligación de prestarlo. La administración pública prestadora del servicio público no puede escoger su clientela o usuarios, debe brindárselo a cualquiera que se lo requiera.

V.- DERECHO FUNDAMENTAL AL BUEN FUNCIONAMIENTO DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. Nuestra constitución política recoge, implícitamente, el derecho fundamental de los administrados al buen y eficiente funcionamiento de los servicios públicos, esto es, que sean prestados con elevados estándares de calidad, el cual tiene como correlato necesario la obligación de las administraciones públicas de prestarlos de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente. Esta última obligación se desprende de la relación sistemática de varios preceptos constitucionales, tales como el 140, inciso 8, el cual le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4), en cuanto incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 en la medida que incorpora el principio de “eficiencia de la administración”.” De todo lo cual se desprende que, la Administración Pública, con independencia del tipo de servicio público que presta, está obligada al respeto de los principios y derechos anteriores, en especial en este caso, a los principios de eficiencia e igualdad. En este sentido, resulta totalmente inadmisible el argumento del Jefe de la Agencia del ICE recurrida, cuando indica que la Ley n°8642 “Ley General de Telecomunicaciones” que entró en vigencia el 08 de agosto del 2008, vino a modificar los principios constitucionales de todo servicio público, para que se entienda que en cuanto al servicio de telecomunicaciones, no es un servicio público sino un servicio prestado al público que tiene la característica de “disponibilidad” al público. Nada más alejado de la realidad constitucional que este argumento. Si bien es cierto los servicios públicos han evolucionado (en cuanto a los sujetos que los prestan –pues ya no es exclusividad del Estado-, en cuanto al tipo de servicios públicos –pues también se entiende la existencia de servicios públicos de carácter económico-, en cuanto al régimen bajo el cual son prestados –pues por la apertura de mercados algunos se prestan en un régimen de competencia-, entre otros), los principios constitucionales anteriores resultan invariables, de forma tal que sería contrario al Derecho Constitucional indicar que, como el servicio de telecomunicaciones ya no es un servicio público sino un servicio prestado al público, no le son aplicables los principios constitucionales aplicables a toda prestación de servicios públicos. Claramente, los servicios de telecomunicaciones brindados por el Instituto Costarricense de Electricidad, si bien algunos de ellos prestados en un régimen de competencia, siguen siendo servicios públicos y por tanto sujetos a los principios constitucionales de eficiencia, eficacia, igualdad, continuidad y adaptabilidad. Así entonces, en el caso concreto se confirma la violación al derecho de recibir una prestación eficiente de los servicios públicos, básicamente porque se mantuvo en suspenso la solicitud de la recurrente durante aproximadamente SEIS meses, no se le indicó desde el primer momento que el servicio solicitado no podría serle brindado, y mientras primero se le confecciona una orden de servicio, se le prepara el contrato correspondiente luego se le indica que el servicio no puede ser prestado. Luego, ante nueva solicitud, nuevamente se le confecciona una orden de servicio, se le manda nota indicándosele que “en los próximos días se estarán comunicando con su estimable persona con el fin de coordinar cita de instalación” (folio 048), para de seguido indicarle que todo había sido un error y el servicio solicitado no le podría ser instalado. Todo lo cual, evidencia la prestación ineficiente del servicio de conexión a Internet que brinda el instituto recurrido.

V.- B- Sobre los derechos fundamentales a la información y la comunicación.- En este caso concreto, por el servicio público en cuestión –el servicio de telecomunicaciones- también están involucrados otros dos derechos fundamentales, el derecho a la comunicación y el derecho a la información. En cuanto a estos derechos, debe indicarse que, a la luz de la sociedad de la información y del conocimiento actual, el derecho de todas las personas de acceder y participar en la producción de la información, y del conocimiento, se vuelve una exigencia fundamental, por ello tal acceso y tal participación deben estar garantizados a la totalidad de la población. Si bien son derechos relacionados con otros, tales como la libertad de expresión, y la libertad de prensa, estos derechos tienen su particularidad propia. Asimismo, aunque se perfilan más claramente en la actualidad, tienen sus raíces en la Declaración Universal de Derechos Humanos, promulgada el 10 de diciembre de 1948, cuando señala en su artículo 19º que “todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”, y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, promulgada el año 1969 (Pacto de San José), cuando indica que la libertad de pensamiento y expresión comprenden “...la libertad de buscar, recibir y difundir información e ideas…”. En este sentido, todas las entidades encargadas del servicio público de telecomunicaciones están en la obligación de respetar dichos derechos, claro está, una vez cumplidos los requisitos establecidos, tales como llenar un formulario de solicitud y pagar la tarifa correspondiente. En este caso, el ICE está obligado a prestar el servicio de Internet solicitado pese a las limitaciones técnicas, pues precisamente para ello fue encomendado de la prestación de un servicio público como las telecomunicaciones, para crear la infraestructura necesaria, planificar la expansión de tal infraestructura y finalmente hacer accesible a la universalidad de habitantes del país el servicio público de telecomunicaciones que les posibilite ejercer sus derechos fundamentales a la comunicación y a la información. No debe entenderse que porque una zona está alejada, sea poco rentable la construcción de la infraestructura necesaria, o existe una limitante técnica que no permite la instalación del servicio, entonces existe una justificación válida para no prestar el servicio solicitado, pues la expansión de esta red es responsabilidad de la institución recurrida. Esto por cuanto, conforme se dijo, cuando un ente (público o privado, pero sobre todo cuando es público) ha sido encargado de la misión de prestación de un servicio público tiene la obligación de prestarlo de forma continua, adaptable, eficiente y por igual a todos los habitantes, máxime cuando dicho servicio público está asociado a otros derechos fundamentales, como sería en este caso, a los derechos a la comunicación y la información.” Asimismo, este Tribunal, en la sentencia número 2010-012790 de las 8:58 horas del 30 de julio de 2010, se pronunció en el siguiente sentido:

“V.- DERECHOS FUNDAMENTALES CONCULCADOS. En cuanto a este último punto, debe decirse que el avance en los últimos veinte años en materia de tecnologías de la información y comunicación (TIC´s) ha revolucionado el entorno social del ser humano. Sin temor a equívocos, puede afirmarse que estas tecnologías han impactado el modo en que el ser humano se comunica, facilitando la conexión entre personas e instituciones a nivel mundial y eliminando las barreras de espacio y tiempo. En este momento, el acceso a estas tecnologías se convierte en un instrumento básico para facilitar el ejercicio de derechos fundamentales como la participación democrática (democracia electrónica) y el control ciudadano, la educación, la libertad de expresión y pensamiento, el acceso a la información y los servicios públicos en línea, el derecho a relacionarse con los poderes públicos por medios electrónicos y la transparencia administrativa, entre otros. Incluso, se ha afirmado el carácter de derecho fundamental que reviste el acceso a estas tecnologías, concretamente, el derecho de acceso a la Internet o red de redes. En tal sentido, el Consejo Constitucional de la República Francesa, en la sentencia No. 2009-580 DC de 10 de junio de 2009, reputó como un derecho básico el acceso a Internet, al desprenderlo, directamente, del artículo 11 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Lo anterior, al sostener lo siguiente: “Considerando que de conformidad con el artículo 11 de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789: «La libre comunicación de pensamientos y opiniones es uno de los derechos más valiosos del hombre: cualquier ciudadano podrá, por consiguiente, hablar, escribir, imprimir libremente, siempre y cuando responda del abuso de esta libertad en los casos determinados por la ley»; que en el estado actual de los medios de comunicación y con respecto al desarrollo generalizado de los servicios de comunicación pública en línea así como a la importancia que tienen estos servicios para la participación en la vida democrática y la expresión de ideas y opiniones, este derecho implica la libertad de acceder a estos servicios; (…)” (el resaltado no pertenece al original). En este contexto de la sociedad de la información o del conocimiento, se impone a los poderes públicos, en beneficio de los administrados, promover y garantizar, en forma universal, el acceso a estas nuevas tecnologías. Partiendo de lo expuesto, concluye este Tribunal Constitucional que el retardo verificado en la apertura del mercado de las telecomunicaciones ha quebrantado no solo el derecho consagrado en el artículo 41 de la Constitución Política sino que, además, ha incidido en el ejercicio y disfrute de otros derechos fundamentales como la libertad de elección de los consumidores consagrada en el artículo 46, párrafo in fine, constitucional, el derecho de acceso a las nuevas tecnologías de la información, el derecho a la igualdad y la erradicación de la brecha digital (info-exclusión) –artículo 33 constitucional-, el derecho de acceder a la internet por la interfase que elija el consumidor o usuario y la libertad empresarial y de comercio”.

Con base en los antecedentes supracitados, se colige la existencia de un derecho fundamental a las telecomunicaciones, que comprende las comunicaciones por cualesquiera medios tecnológicos, esto es telegramas, servicio de radioaficionados, internet, telefonía fija y celular, entre otros. Se trata de un derecho que, a su vez, constituye presupuesto para el desarrollo de diversas dimensiones de la vida del ser humano en sociedad. Así, las telecomunicaciones, en general, promueven la participación democrática, el control ciudadano, la educación, la libertad de expresión y pensamiento, el acceso a la información y los servicios públicos, el derecho a relacionarse con los poderes públicos por medios electrónicos y la transparencia administrativa, el libre desarrollo de la personalidad, entre otros. Asimismo, las telecomunicaciones son básicas para garantizar el derecho al desarrollo de los pueblos, el cual demanda una sólida infraestructura en materia de telecomunicaciones, que permita la comunicación en todo el territorio nacional, factor fundamental del desarrollo económico del país. En este contexto, a nivel internacional se han suscrito varios instrumentos, como la Declaración del Milenio del 2000 (aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en la 8ª sesión plenaria del 8 de septiembre de 2000), en cuyo punto III.20 in fine se estatuyen compromisos de todos los Estados Miembros de implementar políticas publicas concretas para preparar los fundamentos de una Sociedad de la Información, y la Declaración de Principios Ginebra 2003 "Construir la Sociedad de la Información: un desafío global para el nuevo milenio" (Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información cuya celebración se aprobó por Resolución 56/183 del 21 de diciembre de 2001 de la Asamblea General de las Naciones Unidas), que establece como uno de los principios fundamentales para lograr una Sociedad de la Información inclusiva e integradora, que los países se comprometan a garantizar oportunidades que redunden en beneficios para todos, para lo que las partes deberán colaborar para ampliar el acceso a la infraestructura, las tecnologías de la información y las comunicaciones. Igualmente, se estipula en el apartado B) de esta última Declaración que todos los países miembros de la Organización de las Nacional Unidas, que la infraestructura de telecomunicaciones es un elemento básico para cumplir con las obligaciones internacionales sobre acceso a las telecomunicaciones. En el logro de este objetivo, existe la obligación de una actuación de cooperación y asociación entre todas las partes interesadas, toda vez que los gobiernos, al igual que el sector privado, la sociedad civil, las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales, tienen una función y una responsabilidad importantes en el desarrollo de la Sociedad de la Información. En consecuencia, los gobiernos deben procurar el acceso universal, ubicuo, equitativo y asequible a la infraestructura y los servicios de las TIC. De esta manera, el derecho a las telecomunicaciones se reconoce hoy como un derecho fundamental y, como tal, las autoridades nacionales y locales deben realizar las acciones necesarias para que este se pueda desarrollar correctamente. Esto implica el deber de coordinación de las entidades públicas con vocación nacional con las de vocación local o municipal, para que de manera fundada y acorde a lo estipulado en el ordenamiento jurídico, se potencie el derecho humano a las telecomunicaciones, contra lo que atenta cualesquiera resoluciones contrarias al ordenamiento jurídico o carentes de sustento técnico. Se debe entonces procurar una relación armoniosa entre las potestades de las diversas entidades públicas que juegan un papel clave en el desarrollo de las telecomunicaciones, como sucede en este caso que se trata de la telefonía celular y los servicios de internet que a través de la misma se pueden desarrollar. Resulta contrario a este derecho fundamental, tanto denegar la construcción de la infraestructura requerida para la telefonía celular sin mayor fundamento o con bases carentes de sustento técnico (vgr., de acuerdo con el criterio científico mayoritario actual se han descartado daños a la salud por la instalación de torres para la telefonía celular), como pretender que los gobiernos locales no puedan objetar los criterios de ubicación de torres de telecomunicación cuando está de por medio la salvaguarda de otros bienes relevantes, tales como áreas de protección de ríos, monumentos públicos, áreas protegidas por mantos acuíferos vulnerables, entre otros. En este último caso, las partes deben coordinar entre sí a fin de llegar a una resolución razonable que optimice tanto el derecho a la telecomunicación como los derechos locales relevantes.

VI.- A mayor abundamiento sobre la construcción de las torres de telecomunicaciones, el Decreto Ejecutivo número 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT “Normas Estándares y Competencias de las Entidades Públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la Instalación o Ampliación de Redes de Telecomunicaciones”, en el artículo 10 regula que será competencia exclusiva de las municipalidades el otorgamiento de los certificados de uso de suelo, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. Asimismo, el inciso 2 establece como competencia exclusiva de las municipalidades autorizar las licencias constructivas, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. En ambos casos, cuando el Plan Regulador y la reglamentación local no contemplan tales materias, las licencias constructivas se adecuarán a lo establecido en los artículos 4, 5, 6 y 11 de dicho decreto ejecutivo. El numeral 4 se refiere a la integración de la normas, el artículo 5 destaca la declaratoria de interés público estatuida en el numeral 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, el ordinal 6 define lo que es una red pública de telecomunicaciones, y el 11 determina ciertos principios para el otorgamiento de usos de suelo y permisos de construcción, entre los que destaca que las municipalidades favorecerán el establecimiento, ampliación, renovación y operación de la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. De lo anterior se colige que el mismo Poder Ejecutivo aceptó que en materia de construcción de torres para operar la telefonía móvil, si bien existe un interés nacional, igualmente hay otro de carácter local, lo que lógicamente obliga al respeto a lo estatuido en la reglamentación urbanística municipal, y, por ende, a lo establecido en la Ley de Planificación Urbana, máxime que en virtud del principio de legalidad el citado decreto debe aplicarse de manera conforme con dicha normativa de rango superior. No puede considerarse que el tema en cuestión sea únicamente de interés nacional. No negamos que las telecomunicaciones revistan interés nacional, pero esto no excluye que también tengan una dimensión cantonal que es evidente y merece tutela. Un ejemplo de esto constituye el interés que pueden tener las comunidades en establecer los requisitos de ubicación de torres o exigir medidas para preservar la belleza escénica. Sobre este último punto, en la sentencia número 2003-006324 de las 8:30 horas del 4 de julio de 2003, este Tribunal indicó:

“IV.- Sobre la afectación de la belleza escénica del valle de Orosi. La belleza escénica de un sitio natural está protegida por el derecho de la Constitución como parte del derecho fundamental a un ambiente sano, reconocido tanto por los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, y desarrollado por la legislación ordinaria, concretamente por la Ley Orgánica del Ambiente en sus artículos 71 y 72 que establecen:

“Artículo 71.- Contaminación visual. Se considerarán contaminación visual, las acciones, obras o instalaciones que sobrepasen, en perjuicio temporal o permanente del paisaje, los límites máximos admisibles por las normas técnicas establecidas o que se emitan en el futuro.” “Artículo 72.- Conservación del paisaje. La autoridad competente promoverá que los sectores públicos y privados participen en la conservación del paisaje. Cuando para realizar una obra se necesite afectarlo, el paisaje resultante deberá ser por lo menos, de calidad igual que el anterior.” La protección de las bellezas escénicas es un valor dogmático de nuestra Constitución, cualquiera que sea el fundamento que se le quiera dar a esa protección, ya sea por el valor turístico que tiene el sitio y consecuentemente por el potencial económico de esta industria; ya fuera por su mero valor estético o por la simple necesidad de tener lugares donde las personas podamos disfrutar de un paisaje bello y natural sin que la irrupción abrupta de un elemento que desentona fuertemente con el medio y nos distraiga de nuestro descanso; o de todas ellas juntas, este Tribunal debe otorgar la protección. Este Tribunal no cree que la protección de las bellezas escénicas impida el desarrollo económico, estos dos valores son igualmente constitucionales y pueden convivir, sin que ninguno de ellos se haga en detrimento del otro”.

En adición, debe reiterarse que el hecho de que ese tipo de uso de suelo no esté contemplado en el listado de usos prohibidos del Reglamento de Zonificación de Goicoechea, no significa que esté permitido, toda vez que tampoco está incluido en el listado de usos permitidos y ambos listados revisten carácter taxativo. Una interpretación contraria, como pretende la municipalidad accionada, implicaría que el listado de usos permitidos sería infinito, pues comprendería todo lo no expresamente prohibido.

VII.- SOBRE LA PROTECCIÓN COORDINADA A LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES A LA PARTICIPACIÓN Y A LAS TELECOMUNICACIONES. Conforme se ha explicado en los considerandos anteriores, reconocemos y subrayamos la relevancia jurídica tanto del derecho fundamental a las telecomunicaciones, como del derecho constitucional al gobierno participativo. De un lado, se reconoce la importancia de las telecomunicaciones para el desarrollo de la sociedad y el desenvolvimiento personal de los ciudadanos; del otro, la ubicación de torres para la telefonía celular afecta también intereses comunales, jurídicamente relevantes. En consecuencia, el mecanismo de la consulta estatuido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana debe respetarse pues constituye una manifestación del derecho constitucional al gobierno participativo; empero, tal mecanismo no puede derivar en un estancamiento del desarrollo de las telecomunicaciones y, con ello, en una lesión al derecho fundamental a ese servicio, como ocurriría si en el ámbito municipal se tomasen decisiones carentes de fundamento técnico.

VIII.- SOBRE EL REGLAMENTO GENERAL PARA LICENCIAS MUNICIPALES EN TELECOMUNICACIONES DE LA MUNICIPALIDAD DE GOICOECHEA. Aunque el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea no fue utilizado para fundamentar el certificado de uso de suelo relativo al permiso de construcción número UN 1471-2010, toda vez que este fue otorgado el 17 de noviembre de 2010 y la citada normativa fue aprobada en el artículo 24 de la sesión ordinaria del Concejo Municipal de Goicoechea número 19-2011 de 9 de mayo de 2011, resulta conveniente clarificar la naturaleza jurídica de ese instrumento normativo a los efectos de precisar el contenido de la parte dispositiva de este pronunciamiento. El reglamento en mención regula procedimientos para optar por Licencias Municipales de Construcción y la Licencia Comercial de funcionamiento en telecomunicaciones, así como las condiciones de ubicación, construcción e instalación de las obras constructivas de telecomunicaciones. De esta manera, el citado Reglamento norma, entre otros aspectos, la zonificación de las torres de telecomunicaciones en el cantón de Goicoechea. Así, como se indicó supra, un Plan Regulador está compuesto por varios reglamentos que lo desarrollan, tales como el de Construcciones o el de Zonificación. La aprobación de estos últimos demanda el mismo procedimiento establecido para el Plan Regulador. Ahora bien, una vez analizado el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea, concluimos que tal normativa contiene elementos que son propios de un Reglamento de Construcción o de uno de Zonificación. Por ejemplo: en el artículo 11 se indica que: "Los espacios donde se pretendan ubicar e instalar las Obras Constructivas tendrán unas dimensiones mínimas de frente y de fondo equivalente al 20% de la altura de la torre medida desde el centro de la base de la torre hasta el final de la torre sin incluir el parrayo (ej, Torre de 30 metros de altura dimensión mínima de 6 metros de frente por 6 metros de fondo, Torre de 45 metros de altura dimensión mínima de 9 metros de frente por 9 metros de fondo, Torre de 60 metros de altura dimensión mínima de 12 metros de frente por 12 metros de fondo), y el espacio en que se edifiquen deberán tener acceso a la vía publica", de manera evidente este artículo no solo establece las condiciones de los espacios donde se instalaran las torres, sino, además, la dimensión de estas. Continúa el ordinal de cita señalando que el espacio será exclusivo y privativo de las torres, por lo que prohíbe cualquier otra obra de construcción. El numeral siguiente, sea el 12, acota que: "Se deberá mantener una franja de amortiguamiento alrededor de una Obra Constructiva del diez por ciento (10%) de la altura de la torre de telecomunicaciones, medida desde el centro de la base de la misma. Se prohíbe que la antena o estructura se coloque adyacente a la colindancia del espacio en cuestión, esto como una medida de seguridad para las construcciones aledañas, debiendo facilitarse en todo momento el transito del personal necesario para la conservación y mantenimiento del inmueble en que se ubiquen". Continúa el reglamento estableciendo requisitos para la construcción de las torres. Bajo esta misma línea, indica en el artículo 14 que: "No se permitirán construcciones e instalación de obras constructivas a las que se refiere este Reglamento, en un radio de 150 metros alrededor de los centros educativos, públicos o privados, en un radio de 100 metros alrededor de los centros de recreación, sobre las casas de habitación, en los patios traseros de las casas o de empresas, en áreas de protección de nacientes de agua y de ríos, monumentos públicos, inmuebles declarados patrimonio histórico y en general todos aquellos que gocen de protección especial conforme a la Ley No. 7555 y su Reglamento (...)". Por su parte, el ordinal 17 estatuye que: "La construcción de las edificaciones a las que se refiere este Reglamento, deberá hacerse de forma mimetizada o camuflada, de tal suerte que no se afecte el paisaje urbano ahí definido y tampoco se le contamine visualmente". Uno de los aspectos del Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea en que se evidencian cuestiones propias de un Reglamento de Construcciones, consiste en los ordinales 24, que establece los requisitos para la obtención de Licencia de Construcción, y 25, que regula los casos en que la Municipalidad no los dará, entre los que incluye el que la altura de la torre sea menor a 30 metros o no sobrepase la altura máxima establecida por la Dirección General de Aviación Civil. Asimismo, el Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea contempla cuestiones típicas de un reglamento de zonificación, como lo relativo al certificado de uso de suelo. En efecto, el artículo 10 establece los requisitos para la obtención de un certificado de uso de suelo y el párrafo sexto del numeral 11 indica, además, que las torres se deberán ubicar de preferencia en las Zonas Industriales, definidas por el plan regulador. Se evidencia, de esta manera, que el Concejo Municipal de Goicoechea emitió un reglamento que reguló aspectos propios de los reglamentos que conforman un Plan Regulador, sin realizar para ello previamente el procedimiento establecido en la Ley de Planificación Urbana, lo que incluye otorgar la audiencia prevista en el numeral 17 de la citada Ley. Es decir, la naturaleza jurídica del reglamento en cuestión implica que para su aprobación resulta inviable el procedimiento fijado en el artículo 43 del Código Municipal, que está dirigido a reglamentaciones municipales externas no referidas al desarrollo urbano y describe un procedimiento totalmente distinto al de la Ley de Planificación Urbana, pues en lugar de una audiencia pública no vinculante, convocada por medio del Diario Oficial, con indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto y las observaciones verbales o escritas de los vecinos (todo ello con antelación no menor de quince días hábiles y como dispone la indicada ley), lo que estatuye es otro tipo de consulta pública no vinculante, que no demanda la celebración de una audiencia, sino que se limita a conferir un plazo de diez días para que los munícipes se pronuncien respecto del proyecto publicado en La Gaceta; es decir, se trata de una consulta en el que el tipo de participación difiere porque no se da la interacción en tiempo real propia de una audiencia.

IX.- SOBRE EL DIMENSIONAMIENTO DE LOS EFECTOS DE ESTA SENTENCIA. Ahora bien, una vez establecido que se incumplió el requerimiento de la audiencia en cuestión, lo que implica una omisión contraria al derecho constitucional de los munícipes a participar en el gobierno municipal y al principio de legalidad, conviene revisar si con base en las circunstancias particulares del caso concreto, resulta viable dimensionar los efectos de una sentencia estimativa, posibilidad que haya sustento normativo de acuerdo con una interpretación integral de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. De un lado, el artículo 91 de ese cuerpo normativo regula el dimensionamiento de los efectos de las sentencias en acciones de inconstitucionalidad para evitar que graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales; de otro, el ordinal 13 de dicha ley estatuye que la jurisprudencia constitucional es vinculante erga omnes, salvo para sí misma. Así las cosas, la misma ratio iuris que sustenta el dimensionamiento contemplado en el numeral 91 mencionado, resulta de aplicación en materia de amparo, pues en virtud del mencionado efecto erga omnes, igualmente una sentencia en ese tipo de proceso de constitucionalidad puede generar consecuencias prácticas aún más perjudiciales que las derivadas de la inconstitucionalidad detectada. Por lo demás, el dimensionamiento de los efectos de las sentencias en asuntos de constitucionalidad constituye un instrumento normal y absolutamente aceptado en el derecho constitucionalidad moderno, incluso aplicado por la jurisprudencia constitucional alemana desde principios de los años 50. Consiguientemente, con el propósito de resolver sobre el dimensionamiento, conviene destacar los siguientes puntos. Primeramente, el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos estableció la declaratoria de interés público del establecimiento, instalación, ampliación, renovación y operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. De esa norma se colige la obligación de la Administración Pública, que obviamente comprende a los Gobiernos Municipales, de procurar que se den las condiciones óptimas para que los proveedores de servicios de telecomunicaciones puedan desarrollar sus actividades en un plano de igualdad y con la mayor eficiencia posible. De otro lado, a la fecha y conforme al conocimiento científico actual, lo cual es susceptible de cambios en el futuro, la potencia generada por las antenas de estaciones base de telefonía móvil es demasiado baja para producir riesgos para la salud y a la fecha no constituye un riesgo ambiental, como ya lo ha establecido esta Sala en las sentencias números 2011-05516 de las 12:31 horas de 29 de abril de 2011, 2011-008316 de las 11:44 horas del 24 de junio de 2011 y 2003-03419 de las 15:54 horas del 24 de abril de 2003. En adición, no existe prueba técnica agregada al recurso que acredite ningún tipo de amenaza inminente a la salud como consecuencia de la construcción de la torre en cuestión. Así las cosas, estos elementos son suficientes para que de haberse declarado con lugar este amparo, como estimamos se debió haber hecho, se hubieran dimensionado los efectos de la sentencia estimativa, en el sentido que el permiso de construcción número UN 1471-2010 y el certificado de uso correspondiente hubieran mantenido su validez a fin de preservar el derecho fundamental a las telecomunicaciones de la población; empero, para salvaguardar el derecho constitucional al gobierno participativo, se hubiera ordenado a la Municipalidad de Goicoechea que a partir de la notificación del voto, de previo a la emisión de más certificados de uso de suelo atinentes a la edificación de torres para la telefonía celular, cumplir de inmediato el procedimiento estatuido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, es decir, la aplicación del Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de esa municipalidad hubiera quedado en suspenso hasta tanto no se hubiera acatado el procedimiento del numeral 17 de la Ley de Planificación Urbana.

Gilberth Armijo S. Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.