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Res. 17151-2011 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 14/12/2011
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Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Res. Nº 2011017151 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas treinta minutos del catorce de diciembre de dos mil once.
Recurso de amparo interpuesto por Sandra Delgado González; mayor, portadora de la cédula de identidad número 1-687-210; vecina de Residencial Los Colegios, San Vicente de Moravia; contra el Alcalde Municipal y el Presidente del Concejo Municipal ambos de la Municipalidad de Moravia.
Resultando:
1.- En memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 10:32 horas del 08 de setiembre de 2011, el recurrente interpone recurso de amparo contra el Alcalde Municipal y el Presidente del Concejo Municipal ambos de la Municipalidad de Moravia y manifiesta que es vecina del Residencial Los Colegios Oeste, distrito San Vicente, cantón Moravia. Indica que el Reglamento para el Otorgamiento de Permisos y Licencias de Infraestructura y Servicios de Telecomunicaciones de la Municipalidad recurrida, establece en el artículo 3 que están sometidos a dicho reglamento, en la jurisdicción del cantón, todas las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que requieran o soliciten licencias municipales en condición de operador, proveedor de infraestructura, proveedor, o en cualquier condición similar, independientemente de las áreas en donde se encuentran instaladas, ya sea de dominio público, aceras públicas o dominio privado o áreas privadas. Por su parte, el artículo 9 de dicho cuerpo legal, dispone que se otorgará el certificado de uso de suelo como uso conforme en cualquier zonificación del cantón, siempre y cuando se cumpla con los requisitos y condiciones establecidas al efecto. De esa forma se tiene que el citado artículo 9, exime a las personas físicas o jurídicas que se detallan en el artículo 3, de regirse por la zonificación del cantón que se establece en el Reglamento Plan Regulador vigente, aprobado en la sesión ordinaria número 40 del 19 de diciembre de 1998. En tanto, los habitantes del cantón sí son regulados por la zonificación cantonal que establece dicho Plan Regulador. Es decir, que al realizar el mismo trámite de solicitar el certificado de uso de suelo, se confiere privilegios a un grupo de personas físicas o jurídicas, sobre los demás habitantes del cantón. Por ello, considera que dicho reglamento violenta el principio de igualdad contenido en el artículo 33 de la Constitución Política y la Declaración Universal de Derechos Humanos. Además, señala que la Municipalidad recurrida no convocó a audiencia pública como requisito para la aprobación del citado Reglamento, como lo estipula el artículo 43 del Código Municipal, violentándose en consecuencia el derecho de los ciudadanos a ser informados oportunamente, así como el derecho fundamental a manifestarse y poder exponer las inquietudes acerca de todos los daños que puede causar la instalación de torres en zonas residenciales. Agrega que efectivamente nunca fueron informados sobre dicha situación, ya que la convocatoria debió efectuarse en el periódico oficial La Gaceta, y en otro medio de divulgación con indicación de la hora, fecha y lugar en donde se discutiría los términos del Reglamento en cuestión, lo que implica que el mismo quedó aprobado sin cumplirse ese requisito legal, lo que violentó sus derechos constitucionales. Por lo expuesto, solicita que se declare con lugar el recurso, con las consecuencias legales que ello implique.
2.- Informa bajo juramento Juan Pablo Hernández Cortés, en su calidad de Alcalde Municipal de Moravia (documento de Informe de Autoridad recurrida incorporado al expediente electrónico), que el Proyecto de Reglamento de Telecomunicaciones fue una iniciativa de ese Despacho, en coordinación con la Federación Metropolitana de Municipalidades (FEMETROM), y con la anuencia y asesoría del Vice Ministro de Telecomunicaciones. Sobre la naturaleza del Plan Regulador como mecanismo de ordenamiento territorio (zonificación urbana) y las telecomunicaciones, indica que el Plan Regulador es definido por el artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana Ley número 4240 del 15 de noviembre de 1968 como ³el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas´, de esta forma, el Plan Regulador es uno de los instrumentos urbanísticos con que cuentan las corporaciones municipales para establecer y regular la ordenación de los usos de suelo, el establecimiento de la densidad de la población, la demarcación de las zonas de protección, con el fin de contribuir a un desarrollo ordenado de las ciudades de un cantón determinado; sin embargo, la misma Sala y la Ley de Planificación Urbana establecen limitaciones al ejercicio de esa competencia municipal, garantizando el respeto de las potestades que constitucional y legalmente han sido asignadas a otras entidades públicas y armonizando las regulaciones vigentes sobre la material, por lo que resulta improcedente que se excluyan áreas que legalmente no cuentan con una protección especial o que cantones prohíban el establecimiento de infraestructura de telecomunicaciones, cuya definición escapa de lo local, y es de índole nacional. Expresa que la infraestructura de telecomunicaciones (torres, postes, antenas, ductos, entre otros), son requeridas para la prestación del servicio de telecomunicaciones en todo el país, el cual ha sido declarado como derecho fundamental por esta Sala y siendo así, el excluir zonas que legalmente no cuentan una protección especial donde se instalará la infraestructura de telecomunicaciones, afectará o impedirá el acceso al servicio a los ciudadanos, lo que en última instancia eventualmente sería una trasgresión a los principios de acceso universal y servicio universal, solidaridad, igualdad y no discriminación de las telecomunicaciones, postulados en la Ley General de Telecomunicaciones, y de la misma manera se limitaría la posibilidad de escogencia de los ciudadanos, en tanto, sólo tendría la opción de optar por los servicios el operador que preste servicios en el lugar, por lo que, cualquier acto administrativo emitido por el gobierno local que limite o restrinja, sin contar con un fundamento jurídico y técnico alguno, el acceso a los ciudadanos de las telecomunicaciones y a su derecho de elección, sería a todas luces inconstitucional. Afirma que el hecho de que dentro del Plan Regulador de ese cantón no se indiquen zonas específicas donde deba establecerse el mobiliario urbano requerido para la prestación del servicio de las telecomunicaciones, no inhibe per se al gobierno local para que otorgue válida y legalmente el certificado de uso y el permiso de construcción, previa verificación de que el solicitante cumpla con los requisitos dispuestos por el ordenamiento jurídico costarricense y el reglamento creado al efecto por ese ayuntamiento, incluyendo, que la ubicación donde se pretenda instalar no se encuentre dentro de una zona legalmente restringida, como lo son las áreas de protección de ríos, monumentos públicos, áreas de protección, entre otros, ya que las telecomunicaciones no atienden a criterios de zonificación urbanística, por lo que si se cumple con la legislación vigente, la actuación estaría ajustada al principio de legalidad, con independencia de si se pretende la construcción de una infraestructura de telecomunicaciones, en un área residencia, industrial o comercial. Asevera que tampoco es procedente que en los planes reguladores se establezca la ubicación de la infraestructura de telecomunicaciones ya que razones técnicas y legales lo fundamentan. Diferencia que el establecimiento de una zonificación, es una clasificación del uso de suelo, para fines de un orden territorial y de desarrollo urbano y los servicios de telecomunicaciones deben ser accesibles a todos los ciudadanos, con independencia de que se trate de una zona comercial, residencial o industrial y que lo contrario sería sostener que únicamente en las personas que están dentro del área comercial o industrial tienen derecho a acceder a las telecomunicaciones, no así las residenciales o viceversa y que la normativa de telecomunicaciones, hablando del acceso y servicio universal, no hace diferencias de tal naturaleza, ya que como mobiliario urbano, al igual que la cañería, la postería eléctrica, acueductos, atiende a un Plan de Despliegue de la Red, el cual es nacional, por lo que no atiende solamente a una zonificación en particular, debiendo ser en todo el territorio bajo un programa determinado. Afirma que es criterio de ese ayuntamiento que la ubicación específica del mobiliario urbano, necesario para la prestación del servicio disponible al público de las telecomunicaciones, por su naturaleza, no puede estar sujeta a definiciones regulatorias de zonificación que legalmente no cuentan con una protección especial, puesto que ello implicaría una trasgresión al principio de universalidad, igualdad y no discriminación e igualmente, dado que la red de telecomunicaciones es nacional, el hecho que un cantón prohíba o restringa la instalación de infraestructura, no sólo afecta el servicio de los ciudadanos que habitan en el cantón sino también viola el derecho de la información y comunicación de los otros ciudadanos que transitarían eventualmente por la circunscripción territorial y que requieran hacer uso del servicio de telefonía. Afirma que no existe violación al principio de igualdad y que, por el contrario, el proyecto del Reglamento de Telecomunicaciones que hoy se encuentra vigente, más bien pretende que el servicio de telecomunicaciones sea apto para la totalidad de ciudadanos en forma igualitaria. Asevera que no es cierto que esa Municipalidad no haya convocado a audiencia pública como requisito para la aprobación del Reglamento de Telecomunicaciones en los términos del artículo 43 del Código Municipal, ya que esa Municipalidad en conjunto con otros ayuntamientos y la Federación Metropolitana de Municipalidades (FEMETROM), realizaron publicación en conjunto del proyecto del Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicación en el Diario Oficial La Gaceta número 96 del 19 de mayo de 2010, sometiéndose de esta forma, a consulta pública no vinculante, la cual pretendió informar a los interesados sobre el contenido del Reglamento, quienes en ese momento tuvieron la posibilidad de formular las observaciones que consideraran oportunas. Advierte que la obligación legal de dicho artículo respecto a la publicación de los proyectos de reglamentos municipales, se refiere únicamente a publicación en el Diario Oficial y no como erradamente lo interpreta la recurrente. Solicita que se desestime el recurso planteado.
3.- Informa bajo juramento Yanina Soto Vargas, en su calidad de Presidenta del Concejo Municipal de la Municipalidad de Moravia (documento de Informe de Autoridad recurrida incorporado al expediente electrónico), en idénticos términos en que lo hiciera el Alcalde Municipal. Solicita que se desestime el recurso planteado.
4.- Mediante escrito que corre agregado al Expediente Virtual se apersona Walther Herrera Cantillo, en su condición de miembro del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), a fin de que se le tenga como coadyuvante de la recurrida Municipalidad de Moravia.
5.- Mediante escrito que corre agregado al Expediente Virtual se apersona la recurrente, a fin de replicar el informe presentado en autos por el Alcalde Municipal de Moravia.
6.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta la Magistrada Salazar Cambronero; y, Considerando:
I.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) que el Proyecto de Reglamento de Telecomunicaciones fue una iniciativa del Despacho del Alcalde Municipal de Moravia, en coordinación con la Federación Metropolitana de Municipalidades (FEMETROM) y con la anuencia y asesoría del Vice Ministro de Telecomunicaciones (documento de Informe de Autoridad recurrida incorporado al expediente electrónico); b) que la prestación del servicio de telecomunicaciones en todo el país, ha sido declarado como un derecho fundamental (documento de Informe de Autoridad recurrida incorporado al expediente electrónico); c) que excluir zonas que legalmente no cuentan con una protección especial de donde se instalará la infraestructura de telecomunicaciones, afectaría o impediría el acceso al servicio por parte de los ciudadanos (documento de Informe de Autoridad recurrida incorporado al expediente electrónico); d) que el hecho de que dentro del Plan Regulador de ese cantón, no se indiquen zonas específicas donde deba establecerse el mobiliario urbano requerido para la prestación del servicio de las telecomunicaciones, no inhibe al gobierno local, para que otorgue válida y legalmente el certificado de uso y el permiso de construcción, previa verificación del cumplimiento de requisitos (documento de Informe de Autoridad recurrida incorporado al expediente electrónico); e) que el establecimiento de una zonificación, es una clasificación del uso de suelo, para fines de un orden territorial y de desarrollo urbano y los servicios de telecomunicaciones deben ser accesibles a todos los ciudadanos, con independencia de que se trate de una zona comercial, residencial o industrial y que lo contrario, sería sostener que únicamente en las personas que están dentro del área comercial o industrial tienen derecho a acceder a las telecomunicaciones, no así las residenciales o viceversa y que la normativa de telecomunicaciones, hablando del acceso y servicio universal, no hace diferencias de tal naturaleza, ya que como mobiliario urbano, al igual que la cañería, la postería eléctrica, acueductos, atiende a un Plan de Despliegue de la Red, el cual es nacional, por lo que no atiende solamente a una zonificación en particular, debiendo ser en todo el territorio bajo un programa determinado (documento de Informe de Autoridad recurrida incorporado al expediente electrónico); f) que la Municipalidad recurrida sí convocó a audiencia pública como requisito para la aprobación del Reglamento de Telecomunicaciones en los términos del artículo 43 del Código Municipal, ya que, en conjunto con otros ayuntamientos y la Federación Metropolitana de Municipalidades (FEMETROM), realizaron publicación en conjunto del proyecto del Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicación en el Diario Oficial La Gaceta número 96 del 19 de mayo de 2010, sometiéndose de esta forma, a consulta pública no vinculante (documento de Informe de Autoridad recurrida incorporado al expediente electrónico).
II.- Sobre la coadyuvancia presentada. El señor Walther Herrera Cantillo, en su condición de miembro del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), se apersonó en documento que corre agregado al expediente virtual en el Sistema de Gestión, para solicitar que se le tenga como coadyuvante pasivo en este amparo. En cuanto a la naturaleza jurídica de la coadyuvancia, la Sala en sentencia número 3235-92 de las 09:20 horas del 30 de octubre de 1992, dijo que:
³La coadyuvancia es una forma de intervención adhesiva que se da cuando una persona actúa en un proceso adhiriéndose a las pretensiones de alguna de las partes principales, como consecuencia está legitimado para actuar como coadyuvante quien ostente un interés directo en el resultado del recurso, pero al no ser actor principal, el coadyuvante no resultará directamente afectado por la sentencia, es decir, la eficacia de ésta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata, ni le afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento, aunque en materia de amparo pueda favorecerle la eficacia de lo resuelto, debido al carácter ³erga omnes´que tiene la Jurisprudencia y precedentes de la jurisdicción constitucional (artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional)´ A partir de lo anterior y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se acepta la gestión y se le admite como coadyuvante bajo la advertencia de que no resultará directamente afectado por la sentencia con lo cual, la eficacia de ésta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata.
III.- Sobre el fondo. La recurrente considera lesionados sus derechos fundamentales, en particular los contenidos en los artículos 33 y 39 constitucionales, lo anterior, en virtud de que es vecina del Residencial Los Colegios Oeste y la Municipalidad de Moravia, al realizar el mismo trámite de solicitud de certificado de uso de suelo, según su dicho, confiere privilegios a un grupo de personas físicas o jurídicas, sobre los demás habitantes del cantón. Acusa que para la promulgación del Reglamento para el Otorgamiento de Permisos y Licencias de Infraestructura y Servicios de Telecomunicaciones de esa Municipalidad, no se convocó a audiencia pública como requisito para su aprobación, como lo estipula el artículo 43 del Código Municipal, violentándose en consecuencia, el derecho de los ciudadanos a ser informados oportunamente así como el derecho fundamental a manifestarse y poder exponer las inquietudes acerca de todos los daños que puede causar la instalación de torres en zonas residenciales. Después de analizar los elementos probatorios aportados, este Tribunal descarta la lesión a los derechos fundamentales de la recurrente. En efecto, del estudio de los autos y de los informes aportados bajo la solemnidad del juramento por las autoridades recurridas, la Sala tiene por acreditado que no es que, en los trámites de solicitud de certificado de uso de suelo, la Municipalidad de Moravia confiera privilegios a un grupo de personas físicas o jurídicas, sobre los demás habitantes del cantón. Como bien aluden los recurridos, la prestación del servicio de telecomunicaciones en todo el país, ha sido declarada por esta misma Sala, como un derecho fundamental, bajo esta tesitura, corresponde a los Gobiernos Locales, el otorgamiento de los permisos para el establecimiento del mobiliario urbano, que se ha de requerir para la prestación del servicio ese servicio. Es por lo anterior que, los gobiernos locales, contrario de verse inhibidos de dar dichos permisos, se ven compelidos a otorgarlos, claro está, de manera válida y legal, mediante el otorgamiento de certificados de uso y de permisos de construcción, previa verificación del cumplimiento de requisitos. Y es por ello mismo, que no resulta lesivo de los derechos fundamentales de la tutelada, el hecho de que se otorgue un permiso de construcción para una torre de telecomunicaciones, independiente de la ubicación donde ésta se pretenda instalar, siempre y cuando, no se encuentre dentro de una zona legalmente restringida, como lo serían las áreas de protección, ya que, tal y como se informa bajo juramento, las telecomunicaciones no atienden a criterios de zonificación urbanística, si se cumple con la legislación vigente. Por otro lado, sobre la alegada falta de convocatoria a audiencia pública para la promulgación del Reglamento para el Otorgamiento de Permisos y Licencias de Infraestructura y Servicios de Telecomunicaciones de esa Municipalidad, como requisito para su aprobación, tampoco se observa lesión a derecho fundamental alguno en perjuicio de la tutelada, toda vez que de los autos se desprende que en el Diario Oficial La Gaceta número 96 del 19 de mayo de 2010, se realizó dicha consulta pública no vinculante. Asimismo, sobre este tema la Sala recientemente consideró que:
"Sobre la falta de divulgación y el Plan de Comunicación a las Comunidades. El tercer alegato planteado por el recurrente hace referencia a no se produjo la divulgación necesaria a los vecinos del lugar sobre la construcción de la torre de telecomunicaciones y los efectos que ésta puede producir sobre las personas. Al respecto, en sentencia número 2011-015288 de las 16:23 horas del 08 de noviembre del 2011, este Tribunal dispuso lo siguiente:
³ («) Como se desprende, se obligó a la empresa desarrolladora a cumplir con el plan de divulgación presentado ante esa instancia, de modo que, de previo al inicio de las obras, debe informar a esa Secretaría Técnica, sus resultados. Así las cosas, considerando que aún, no se ha otorgado el permiso de construcción por parte de la municipalidad recurrida, el amparo resulta prematuro. Al parecer, conforme los términos de la resolución que otorgó la viabilidad ambiental, la empresa desarrolladora aún cuenta con tiempo para poner en ejecución dicho plan de divulgación que reclama el recurrente. En todo caso, tal y como se ha sostenido con anterioridad, la verificación del cumplimiento de requisitos legales de la comunicación a la comunidad de un proyecto de esta índole, no corresponde ser dilucidada en esta jurisdicción (sentencias Nos. 5516-2011 de las 12:31 hrs. de 29 de abril de 2011 y 8316-2011 de las 11:44 hrs. de 24 de junio de 2011, redactada esta última por el Magistrado ponente).
Asimismo, en sentencia número 2011-008316 de las 11:44 horas del 24 de junio de 2011, este Tribunal indicó que:
³ («) de manera que, no estima este Tribunal que se haya lesionado derecho fundamental alguno de la recurrente, pues como se indicó la verificación del cumplimiento de requisitos legales de la comunicación a la comunidad de un proyecto de esta índole, no corresponde ser dilucidada en esta jurisdicción y en todo caso, según quedó acreditado, la autoridad recurrida ha dado seguimiento al derecho legal reclamado por la amparada, la cual de considerar en todo caso, que no se ajusta a los parámetros legales, deberá acudir, si a bien lo tiene, a la vía contenciosa correspondiente («)´.
Siendo lo transcrito, plenamente, aplicable al asunto en estudio y no existiendo razones para variar el criterio, lo procedente es descartar que se haya producido el agravio reclamado.
VI.- Sobre la falta de audiencia pública previo a la aprobación de los permisos municipales. Finalmente, el amparado acusa que no se sometió a discusión pública el reglamento municipal sobre la construcción, instalación y operación de las antenas de telecomunicaciones, según establece la Ley de Planificación Urbana. En ese sentido, debe reseñarse lo dispuesto por la Sala en el reciente voto número 015763-2011 de las 09:46 horas del 16 de noviembre de 2011:
³IV.- RELEVANCIA DE LA INFRAESTRUCTURA DE TELECOMUNICACIONES PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS EN EL DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO. COMPROMISOS PREVIOS ASUMIDOS POR EL ESTADO COSTARRICENSE. El Estado costarricense forma parte de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), organismo especializado de la Organización Mundial de las Naciones Unidas, desde el 13 de septiembre de 1936. Mediante la Ley No. 8100 de 4 de abril de 2002, se aprobaron la Constitución y Convenio de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (Ginebra 22 de diciembre de 1992) y el instrumento de enmienda a la Constitución y Convenio de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (Kyoto 1994). En la Constitución de la UIT figuran objetivos tales como los de mejoramiento y empleo racional de toda clase de telecomunicaciones, aumentar el rendimiento de los servicios de telecomunicación, acrecentar su empleo y generalizar al máximo su utilización por el público, promover la extensión de los beneficios de las nuevas tecnologías de telecomunicaciones a todos los habitantes del planeta, la creación, el desarrollo y el perfeccionamiento de las instalaciones y redes de telecomunicación en los países en desarrollo por todos los medios que se disponga, etc. (artículo 1). El artículo 6 de la Constitución de la UIT, en lo relativo a la ejecución de los instrumentos de la unión, obliga a los Estados miembros a observar y atenerse a las disposiciones de la Constitución, el Convenio y los Reglamentos administrativos. Entre las resoluciones adoptadas por la Conferencia de Plenipotenciarios ±órgano previsto en la Constitución de la UIT, conformado por delegados de cada uno de los Estado partes y que se reúne cada cuatro años-, hay varias que destacan la relevancia de la infraestructura en telecomunicaciones, así en la No. 22 se reconoce ³que el desarrollo de la infraestructura y los servicios de telecomunicaciones/TIC es una condición sine qua non del desarrollo social y económico´, en la No. 25 se considera que ³un mayor desarrollo de las infraestructuras nacionales de las telecomunicaciones/tecnologías de la información y la comunicación (TIC) permitirá reducir las brechas digitales a escala nacional y mundial´, en la No. 71 (Plan Estratégico de la Unión para 201-2015), se indica que la ³Meta Estratégica del Sector de Desarrollo de las Telecomunicaciones de la UIT´tiene como una de sus vertientes ³promover la disponibilidad de infraestructura y fomentar un entorno propicio para el desarrollo de infraestructuras TIC («)´y luego se indica que ³para aprovechar plenamente el potencial que ofrecen las telecomunicaciones/TIC es necesario que los gobiernos y otras partes («) creen una infraestructura subyacente que sea lo suficientemente robusta como para superar las dificultades y a la vez aprovechar las oportunidades ´, en la No. 139 se enfatiza ³la función indispensable de la infraestructura de las telecomunicaciones/TIC («) para alcanzar la meta de la integración digital y permitir un acceso sostenible, generalizado y asequible a la información mundial´. De otra parte, en el concierto internacional, existen varias declaraciones que destacan la importancia de la creación, mejora y desarrollo de la infraestructura en telecomunicaciones como factor clave para el desarrollo social y económico, tales como la ³Declaración de Florianópolis´de 21 de junio de 2000, la ³Declaración de Principios de Ginebra´(Primera Fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información) de 12 de diciembre de 2003 y su ³Plan de Acción´, el ³Compromiso de Túnez´(Segunda Fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información) de 18 de noviembre de 2005 y su ³Agenda´. Específicamente el ³Plan de Acción´de la ³Declaración de Principios de Ginebra´en el punto C.2 denominado ³Infraestructura de la información y la comunicación: fundamento básico para la Sociedad de la Información´, se indica lo siguiente: ³9. La infraestructura es fundamental para alcanzar el objetivo de la integración en el ámbito digital, propicia el acceso universal, sostenible, ubicuo y asequible a las TIC para todos, teniendo en cuenta las soluciones pertinentes ya aplicadas en los países en desarrollo y en los países con economías en transición para ofrecer conectividad y acceso a zonas distantes y marginadas en los ámbitos regional y nacional´. Cabe aclarar que Costa Rica participó en la Declaración de Principios de Ginebra y su Plan de Acción con una nutrida participación de siete delegados. En definitiva, la construcción, desarrollo, mejoramiento y ampliación de una infraestructura sólida y robusta de telecomunicaciones ha sido enunciada en diversos instrumentos del Derecho Internacional Público como un compromiso y una obligación indeclinable de los Estados nacionales, que no puede estar al arbitrio de los gobiernos locales territoriales internos, por cuanto, podría generar asimetrías, con la consiguiente falta de normalización y de un desarrollo nacional de las telecomunicaciones que provoca serios perjuicios para que los habitantes pueden gozar de los beneficios de la sociedad de la información y de las nuevas tecnologías de la información y del conocimiento.
V.- IMPORTANCIA, INTERÉS PÚBLICO Y VOCACIÓN NACIONAL DE LA INFRAESTRUCTURA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL E INFRACONSTITUCIONAL. A partir de un análisis sistemático del ordenamiento jurídico constitucional e infraconstitucional vigente, es factible concluir que la infraestructura, en materia de telecomunicaciones, tiene una relevancia que excede la esfera de lo local o cantonal, asumiendo un claro interés público y, desde luego, erigiéndose como una cuestión que atañe a la órbita de lo nacional con, incluso, proyecciones en el terreno del Derecho Internacional Público al suponer su desarrollo el cumplimiento de una serie de obligaciones internacionales asumidas previamente por el Estado costarricense. En primer término, como lo ha indicado este Tribunal Constitucional, el tema de las telecomunicaciones tiene gran relevancia constitucional, tanto que en el artículo 121, inciso 14), subinciso c), de la Constitución se indica que los ³servicios inalámbricos´ o el espectro electromagnético forma parte del dominio público constitucional y concretamente es un bien propio de la Nación, siendo que no puede ser desafectado o salir del dominio del Estado. La Ley General de Telecomunicaciones No. 8642 de 4 de junio de 2008 en adelante LGT-, al enunciar los principios rectores en este sector, indica en su artículo 3°, inciso i), que debe haber una ³optimización de los recursos escasos´, destacando que la utilización de las infraestructuras de telecomunicaciones debe ser ³ («) objetiva, oportuna, transparente, no discriminatoria y eficiente, con el doble objetivo de asegurar una competencia efectiva, así como la expansión y mejora de las redes y servicios´. Precisamente, la optimización, utilización ponderada, expansión y mejora de la infraestructura y redes en materia de telecomunicaciones, obedece a los fines manifiestos de ese cuerpo normativo, tales como los de asegurar la aplicación de los principios de acceso universal, eficiencia, igualdad, continuidad, calidad, mayor y mejor cobertura y solidaridad en las telecomunicaciones (artículo 2° LGT).
De otra parte, el artículo 32, inciso d), LGT establece con claridad meridiana que el objetivo del acceso y servicio universales y de la solidaridad, se logra, entre otros medios, a través del ³desarrollo de la infraestructura ´, dado que, sólo con una infraestructura robusta y plenamente desarrollada logra reducir la brecha digital, disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento, la conectividad y la disponibilidad de dispositivos de acceso y servicios de banda ancha. Por su parte la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1993, en su artículo 74, modificado por la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones No. 8660 de 8 de agosto de 2008, hizo una declaratoria de interés público de la infraestructura y las redes en telecomunicaciones al preceptuar lo siguiente: ³Considérase una actividad de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos´. Tal declaratoria tiene grandes repercusiones, por cuanto, se reconoce, por ley, que el tema de la infraestructura en la materia reviste un claro e inequívoco interés público o general que trasciende la esfera de lo local o regional a lo interno del país, para proyectarse en el ámbito nacional e internacional, al permitirle al Estado costarricense cumplir, de buena fe, una serie de obligaciones y compromisos asumidos en el contexto del Derecho Internacional Público. Cabe advertir que el interés público es definido por el artículo 113, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública de 1978 ³como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados´, por su parte, el párrafo 2 del numeral citado de la LGAP de 1978 dispone, claramente, que ³El interés público prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto ´. Una consecuencia de lo anterior es que los intereses de cualquier ente público descentralizado costarricense, como podrían ser las municipalidades, no puede anteponerse al claro interés público de la infraestructura en telecomunicaciones así declarado, expresamente, por el legislador nacional a través de una ley que manifiesta la voluntad general (artículos 105 y 121, inciso 1°, de la Constitución), el que debe prevalecer sobre los intereses de carácter local, dado que, la autonomía municipal no le permite a los ayuntamientos sustraerse de lo que ha sido declarado como un interés de carácter nacional, de lo contrario se pervierte la autonomía territorial transformando a los municipios en micro estados, abstraídos de la dirección intersubjetiva o tutela que pueda ejercer el Estado, a través de los órganos constitucionales, mediante la emisión de leyes válidas y eficaces, la celebración de convenios y tratados internacionales por el Poder Ejecutivo y aprobados por la Asamblea Legislativa (artículos 7°, 121, inciso 4°, y 140, inciso 10°, de la Constitución Política). La declaratoria de interés público efectuada por el artículo 74 de la Ley de la ARESEP, tiene, a su vez, asidero constitucional suficiente y legítimo en el numeral 45, párrafo 1°, de la Constitución Política, al establecer el principio de la intangibilidad relativa del patrimonio, al admitir la figura de la expropiación ³por interés público legalmente comprobado´. Una segunda consecuencia que se extrae de la declaratoria de interés público, es que el tema de construcción, ampliación o desarrollo y mejora de la infraestructura en materia de telecomunicaciones tiene una clara e inequívoca vocación nacional. De modo que es el Estado y sus órganos los que asumen la rectoría y dirección en la materia a la que deben someterse todos los entes públicos menores para lograr objetivos como el acceso y servicios universales, la reducción de la brecha digital por razones de solidaridad, la interconexión y conectividad necesarias que le permitan a todos los costarricenses, independientemente de la localidad, distrito, cantón o región donde habiten, gozar de los beneficios y ventajas de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El legislador nacional, lejos de ³localizar´ el tema de la infraestructura en telecomunicaciones lo nacionalizó expresa e inequívocamente. Reflejo de lo anterior, son la creación del ³Sector Telecomunicaciones´previsto por el artículo 38 de la citada Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, al disponer lo siguiente: ³Créase el Sector de Telecomunicaciones, dentro del marco de sectorización del Estado. Estará constituido por la Administración Pública, tanto la centralizada como la descentralizada, así como por las empresas públicas que desarrollen funciones o actividades relacionadas con las telecomunicaciones ´a tenor de esta norma el sector de las telecomunicaciones tiene un carácter transversal y, por ende, nacional, por cuanto, incluye a todo el universo de los entes públicos, incluidos, los descentralizados territorialmente como las municipalidades. Es así, como los ayuntamientos no pueden sustraerse de tal sector. El carácter nacional de las telecomunicaciones, en general, y, particularmente, de su infraestructura queda más patente al considerar el artículo 39 de la Ley citada, en cuanto establece que el ³rector´del sector lo será el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, al que le corresponde, en ejercicio de una función general de dirección intersubjetiva o tutela administrativa, entre otras, las siguientes: ³a) Formular las políticas para el uso y desarrollo de las telecomunicaciones´; ³b) Coordinar («) la elaboración del Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones («)´; ³c) Velar por que las políticas del Sector sean ejecutadas por las entidades públicas y privadas que participan en el Sector Telecomunicaciones´; ³e) Dictar el Plan nacional de telecomunicaciones, así como los reglamentos ejecutivos que correspondan´; ³h) Coordinar las políticas de desarrollo de las telecomunicaciones con otras políticas públicas destinadas a promover la sociedad de la información´e ³i) Velar por el cumplimiento de la normativa ambiental nacional aplicable y el desarrollo sostenible de las telecomunicaciones en armonía con la naturaleza´. Por último, el carácter evidentemente nacional de las telecomunicaciones y sus diversos componentes, queda de manifiesto, cuando el artículo 40 de la Ley precitada regula el ³Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones ´, el cual es definido en el párrafo 1° de ese numeral como ³(«) el instrumento de planificación y orientación general del Sector y define las metas, los objetivos y las prioridades de éste´. El legislador optó, entonces, por planificar a nivel nacional y no meramente local o regional el tema de las telecomunicaciones. De otra parte, la naturaleza nacional de las telecomunicaciones queda reforzada al crearse la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), a la que le corresponde una serie de competencias de inequívoca índole nacional, así, conforme a los artículos 59 y 60 de la Ley de Creación de la ARESEP, le corresponde ³ («) regular, aplicar, vigilar y controlar el ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones («)´ para todo lo cual ³actuará en concordancia con las políticas del Sector, lo establecido en el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, la Ley general de telecomunicaciones, las disposiciones establecidas en esta Ley y las demás disposiciones legales y reglamentarias que resulten aplicables ´. El ³Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones´ 2009-2014, por su parte, establece que ³Para avanzar en el aprovechamiento de los beneficios de la Sociedad de Información y Conocimiento, el país debe hacer un esfuerzo importante de inversión en el desarrollo de infraestructura de telecomunicaciones de manera que permita contar con más y mejores servicios de telecomunicaciones para todos los sectores de la población. En este sentido, el desarrollo de la infraestructura en ese sector constituye una condición necesaria e indispensable a la que deberá brindarse una prioridad especial en cualquier proyecto país en materia de TIC («)´ y luego especifica que para lograr el desarrollo de la infraestructura nacional de telecomunicación deberá atender los siguientes lineamientos: ³a.1 Tomar las medidas necesarias para garantizar que el país cuente con una infraestructura moderna de telecomunicaciones, y al mismo tiempo asegurar la prestación de servicios de calidad y la generación de aplicaciones de valor agregado, permitiendo la convergencia, la interoperabilidad entre los sistemas, la incorporación de tecnologías de avanzada y la seguridad en las comunicaciones´y ³a.6 Garantizar el desarrollo de una infraestructura que permita llevar los servicios de telecomunicaciones a todos los habitantes del país, cumpliendo con los objetivos y metas de acceso universal, servicio universal y solidaridad («)´. Se trata, entonces, de un plan que, por disposición expresa de ley, vincula u obliga, entre otros, a los entes municipales y que les conmina a contar con una infraestructura de telecomunicaciones, robusta, moderna, óptima, adecuada y desarrollada para disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El logro de esta meta u objetivo, se verá, necesariamente, frustrado si cada corporación territorial, en un tema de clara vocación nacional, pretende establecer su propia orientación y requerimientos, por sobre la legislación nacional y los instrumentos del Derecho Internacional Público que obligan a todos los entes que conforman el Estado en sentido amplio.
VI.- INFRAESTRUCTURA DE TELECOMUNICACIONES, MUNICIPIOS, PLANES REGULADORES, ZONIFICACION, CERTIFICADOS DE USO DE SUELO Y LICENCIAS DE CONSTRUCCIÓN. En un claro intento de brindar simetría y normalización en materia de infraestructura de telecomunicaciones por tratarse de un tema de clara vocación nacional, se han dictado una serie importante de instrumentos normativos de carácter general, tanto a nivel nacional como cantonal. Así, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto No. 36159 de 10 de mayo de 2010, denominado ³Normas Estándares y Competencias de las Entidades Públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la Instalación y Ampliación de Redes de Telecomunicaciones´, cuyo fin fue uniformar los trámites para obtener autorizaciones para construir e instalar infraestructura de telecomunicaciones ante la dispersión normativa imperante y colmar las lagunas existentes en la materia. En el artículo 10°, párrafo 1°, de este Decreto Ejecutivo se dispuso que es competencia municipal ³Otorgar los certificados de uso de suelo, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. En los casos donde el Plan Regulador y la reglamentación local no contempla esta materia, los certificados de uso de suelo se adecuarán a lo establecido en los artículos 4, 5, 6 y 11 del presente decreto´. Consecuentemente, el decreto admite dos hipótesis: a) Que la respectiva municipalidad cuente con Plan Regulador y, concretamente, Reglamento de Zonificación y dentro de los mismos se regule el tema de la instalación de infraestructura de telecomunicaciones y b) En ausencia de esa normativa, el ayuntamiento debe conocer y resolver la solicitud del certificado de uso del suelo, conforme los artículos 4° (integración de normas), 5° (interés público en el establecimiento, instalación, ampliación, renovación y operación de las redes públicas de telecomunicaciones), 6° (concepto de red pública de telecomunicaciones) y 11° (principios para el otorgamiento de usos de suelo y permisos de construcción) de ese Decreto Ejecutivo. El artículo 11° del Decreto Ejecutivo de comentario establece lo siguiente:
³1. En los casos donde la zonificación para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones no sea explícita o no se encuentre establecida en el Plan Regulador de cada Municipalidad, o bien que la reglamentación del ordenamiento territorial se contraponga a la misma o no se regule esta materia, aplicando el principio de legalidad establecido tanto en el artículo 11 de la Constitución Política así como el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, la Municipalidad favorecerá su establecimiento, ampliación, renovación y operación aplicando lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley No. 7593, que declara el carácter de interés público de las actividades de establecimiento, instalación, ampliación, renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. En todo caso, dicha decisión determinará, igualmente, que se cumpla con la aplicación de los principios rectores del Sector Telecomunicaciones señalados en el artículo 3 de la Ley General de Telecomunicaciones y en cumplimiento del principio de legalidad al cual toda la Administración Pública se encuentra sujeta por así disponerlo el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, así como el artículo 11 de la Constitución Política.
2. En razón de lo dispuesto en los incisos a) y h) del artículo 3 de la Ley General de Telecomunicaciones, Ley No. 8642, así como lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, Ley No. 7593, y en cumplimiento del principio de legalidad establecido en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, y en el artículo 11 de la Constitución Política, las municipalidades fundamentarán sus acciones para el otorgamiento de ³usos de suelo conforme´y ³permisos de construcción´en los siguientes principios:
Para el caso específico, el ³Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea ´de 1° de junio de 2011, dispone en su artículo 11°, párrafo in fine, lo siguiente:
Las obras a las que se refiere este Reglamento se deberán ubicar de preferencia en las Zonas Industriales, definidas en la actualidad por el Plan Regulador, sin perjuicio de su ubicación en otros lugares del Cantón en los términos de este Reglamento´.
El numeral 11°, párrafo in fine, del citado reglamento de la Municipalidad de Goicoechea es suficientemente elocuente, al disponer que el certificado de uso del suelo para construir e instalar una torre o antena de telecomunicaciones puede ser concedido en cualquiera de las áreas o zonas establecidas previamente en el Plan Regulador y, en particular en el Reglamento de Zonificación, sin que sea necesario reformar, adicionar o modificar tales instrumentos, siempre y cuando se cumplan el resto de los requisitos y condiciones que establece el ordenamiento jurídico. En punto a la licencia de construcción para la instalación, ampliación o modificación de una torre o antena de telecomunicaciones, la Ley de Planificación Urbana (artículo 29) y los Reglamentos municipales ya citados condicionan su otorgamiento a contar con un certificado de uso de suelo y el cumplimiento de otros requisitos de carácter formal y técnico´.
Como no existen razones para variar lo dispuesto en esa ocasión respecto al tema de participación ciudadana acusado por el recurrente, lo pertinente es declarar sin lugar el recurso también en cuanto a este punto.
VII.- Conclusión. En mérito de lo explicado en los considerandos anteriores, se impone declarar sin lugar el recurso en todos sus extremos. Los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto únicamente en cuanto al tema de la participación ciudadana analizado en el considerando VI de esta sentencia, y declaran con lugar el recurso solo respecto a ese extremo." Así las cosas, se impone desestimar el presente amparo, como en efecto dispone.
IV.- Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal, con redacción del último. Respetuosamente, nos separamos del voto de mayoría en lo atinente al requerimiento de un certificado de uso de suelo y un permiso de construcción relativo a la edificación de torres para la telefonía celular. Conforme se indica en el voto salvado relativo a la sentencia número 015763-2011 de las 9:46 horas del 16 de noviembre de 2011-11-30, reconocemos y subrayamos la relevancia jurídica tanto del derecho fundamental a las telecomunicaciones, como del derecho constitucional al gobierno participativo. De un lado, se reconoce la importancia que tienen las telecomunicaciones para el desarrollo de la sociedad y el desenvolvimiento personal de los ciudadanos; del otro, la construcción de torres para la telefonía celular afecta también intereses comunales, jurídicamente relevantes. Se advierte que la naturaleza jurídica de la reglamentación que regula esta materia es de naturaleza urbanística y por cuestiones de especialidad, resulta inaplicable el artículo 43 del Código Municipal, referido a reglamentos municipales externos. En consecuencia, el mecanismo de la consulta estatuido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana debe respetarse pues constituye una manifestación del derecho constitucional al gobierno participativo; empero, tal mecanismo no puede derivar en un estancamiento del desarrollo de las telecomunicaciones y, con ello, en una lesión al derecho fundamental a ese servicio, como ocurriría si en el ámbito municipal se tomasen decisiones carentes de fundamento técnico. Por consiguiente, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente y un proceso de ponderación de los derechos constitucionales en juego (derecho a las telecomunicaciones y a la participación ciudadana), estimamos que la construcción de torres para la telefonía celular, en tanto edificación de un estructura, sí requiere la emisión de certificados de uso de suelo y permisos de construcción a través de una reglamentación urbanística en los términos del mencionado artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana. En ausencia de normas urbanísticas dictadas por las respectivas municipalidades, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo tiene una competencia residual, conforme estableció esta Sala en sentencias números 1996-4205 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996 y 2004-01923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004.
Por tanto:
Se declara SIN LUGAR el recurso. Los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto únicamente en cuanto al tema de la participación ciudadana analizado en el considerando VI de esta sentencia, y declaran con lugar el recurso.
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Roxana Salazar C.
Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Res. Nº 2011017151 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas treinta minutos del catorce de diciembre de dos mil once.
Recurso de amparo interpuesto por Sandra Delgado González; mayor, portadora de la cédula de identidad número 1-687-210; vecina de Residencial Los Colegios, San Vicente de Moravia; contra el Alcalde Municipal y el Presidente del Concejo Municipal ambos de la Municipalidad de Moravia.
Resultando:
1.- En memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 10:32 horas del 08 de setiembre de 2011, el recurrente interpone recurso de amparo contra el Alcalde Municipal y el Presidente del Concejo Municipal ambos de la Municipalidad de Moravia y manifiesta que es vecina del Residencial Los Colegios Oeste, distrito San Vicente, cantón Moravia. Indica que el Reglamento para el Otorgamiento de Permisos y Licencias de Infraestructura y Servicios de Telecomunicaciones de la Municipalidad recurrida, establece en el artículo 3 que están sometidos a dicho reglamento, en la jurisdicción del cantón, todas las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que requieran o soliciten licencias municipales en condición de operador, proveedor de infraestructura, proveedor, o en cualquier condición similar, independientemente de las áreas en donde se encuentran instaladas, ya sea de dominio público, aceras públicas o dominio privado o áreas privadas. Por su parte, el artículo 9 de dicho cuerpo legal, dispone que se otorgará el certificado de uso de suelo como uso conforme en cualquier zonificación del cantón, siempre y cuando se cumpla con los requisitos y condiciones establecidas al efecto. De esa forma se tiene que el citado artículo 9, exime a las personas físicas o jurídicas que se detallan en el artículo 3, de regirse por la zonificación del cantón que se establece en el Reglamento Plan Regulador vigente, aprobado en la sesión ordinaria número 40 del 19 de diciembre de 1998. En tanto, los habitantes del cantón sí son regulados por la zonificación cantonal que establece dicho Plan Regulador. Es decir, que al realizar el mismo trámite de solicitar el certificado de uso de suelo, se confiere privilegios a un grupo de personas físicas o jurídicas, sobre los demás habitantes del cantón. Por ello, considera que dicho reglamento violenta el principio de igualdad contenido en el artículo 33 de la Constitución Política y la Declaración Universal de Derechos Humanos. Además, señala que la Municipalidad recurrida no convocó a audiencia pública como requisito para la aprobación del citado Reglamento, como lo estipula el artículo 43 del Código Municipal, violentándose en consecuencia el derecho de los ciudadanos a ser informados oportunamente, así como el derecho fundamental a manifestarse y poder exponer las inquietudes acerca de todos los daños que puede causar la instalación de torres en zonas residenciales. Agrega que efectivamente nunca fueron informados sobre dicha situación, ya que la convocatoria debió efectuarse en el periódico oficial La Gaceta, y en otro medio de divulgación con indicación de la hora, fecha y lugar en donde se discutiría los términos del Reglamento en cuestión, lo que implica que el mismo quedó aprobado sin cumplirse ese requisito legal, lo que violentó sus derechos constitucionales. Por lo expuesto, solicita que se declare con lugar el recurso, con las consecuencias legales que ello implique.
2.- Informa bajo juramento Juan Pablo Hernández Cortés, en su calidad de Alcalde Municipal de Moravia (documento de Informe de Autoridad recurrida incorporado al expediente electrónico), que el Proyecto de Reglamento de Telecomunicaciones fue una iniciativa de ese Despacho, en coordinación con la Federación Metropolitana de Municipalidades (FEMETROM), y con la anuencia y asesoría del Vice Ministro de Telecomunicaciones. Sobre la naturaleza del Plan Regulador como mecanismo de ordenamiento territorio (zonificación urbana) y las telecomunicaciones, indica que el Plan Regulador es definido por el artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana Ley número 4240 del 15 de noviembre de 1968 como ³el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas´, de esta forma, el Plan Regulador es uno de los instrumentos urbanísticos con que cuentan las corporaciones municipales para establecer y regular la ordenación de los usos de suelo, el establecimiento de la densidad de la población, la demarcación de las zonas de protección, con el fin de contribuir a un desarrollo ordenado de las ciudades de un cantón determinado; sin embargo, la misma Sala y la Ley de Planificación Urbana establecen limitaciones al ejercicio de esa competencia municipal, garantizando el respeto de las potestades que constitucional y legalmente han sido asignadas a otras entidades públicas y armonizando las regulaciones vigentes sobre la material, por lo que resulta improcedente que se excluyan áreas que legalmente no cuentan con una protección especial o que cantones prohíban el establecimiento de infraestructura de telecomunicaciones, cuya definición escapa de lo local, y es de índole nacional. Expresa que la infraestructura de telecomunicaciones (torres, postes, antenas, ductos, entre otros), son requeridas para la prestación del servicio de telecomunicaciones en todo el país, el cual ha sido declarado como derecho fundamental por esta Sala y siendo así, el excluir zonas que legalmente no cuentan una protección especial donde se instalará la infraestructura de telecomunicaciones, afectará o impedirá el acceso al servicio a los ciudadanos, lo que en última instancia eventualmente sería una trasgresión a los principios de acceso universal y servicio universal, solidaridad, igualdad y no discriminación de las telecomunicaciones, postulados en la Ley General de Telecomunicaciones, y de la misma manera se limitaría la posibilidad de escogencia de los ciudadanos, en tanto, sólo tendría la opción de optar por los servicios el operador que preste servicios en el lugar, por lo que, cualquier acto administrativo emitido por el gobierno local que limite o restrinja, sin contar con un fundamento jurídico y técnico alguno, el acceso a los ciudadanos de las telecomunicaciones y a su derecho de elección, sería a todas luces inconstitucional. Afirma que el hecho de que dentro del Plan Regulador de ese cantón no se indiquen zonas específicas donde deba establecerse el mobiliario urbano requerido para la prestación del servicio de las telecomunicaciones, no inhibe per se al gobierno local para que otorgue válida y legalmente el certificado de uso y el permiso de construcción, previa verificación de que el solicitante cumpla con los requisitos dispuestos por el ordenamiento jurídico costarricense y el reglamento creado al efecto por ese ayuntamiento, incluyendo, que la ubicación donde se pretenda instalar no se encuentre dentro de una zona legalmente restringida, como lo son las áreas de protección de ríos, monumentos públicos, áreas de protección, entre otros, ya que las telecomunicaciones no atienden a criterios de zonificación urbanística, por lo que si se cumple con la legislación vigente, la actuación estaría ajustada al principio de legalidad, con independencia de si se pretende la construcción de una infraestructura de telecomunicaciones, en un área residencia, industrial o comercial. Asevera que tampoco es procedente que en los planes reguladores se establezca la ubicación de la infraestructura de telecomunicaciones ya que razones técnicas y legales lo fundamentan. Diferencia que el establecimiento de una zonificación, es una clasificación del uso de suelo, para fines de un orden territorial y de desarrollo urbano y los servicios de telecomunicaciones deben ser accesibles a todos los ciudadanos, con independencia de que se trate de una zona comercial, residencial o industrial y que lo contrario sería sostener que únicamente en las personas que están dentro del área comercial o industrial tienen derecho a acceder a las telecomunicaciones, no así las residenciales o viceversa y que la normativa de telecomunicaciones, hablando del acceso y servicio universal, no hace diferencias de tal naturaleza, ya que como mobiliario urbano, al igual que la cañería, la postería eléctrica, acueductos, atiende a un Plan de Despliegue de la Red, el cual es nacional, por lo que no atiende solamente a una zonificación en particular, debiendo ser en todo el territorio bajo un programa determinado. Afirma que es criterio de ese ayuntamiento que la ubicación específica del mobiliario urbano, necesario para la prestación del servicio disponible al público de las telecomunicaciones, por su naturaleza, no puede estar sujeta a definiciones regulatorias de zonificación que legalmente no cuentan con una protección especial, puesto que ello implicaría una trasgresión al principio de universalidad, igualdad y no discriminación e igualmente, dado que la red de telecomunicaciones es nacional, el hecho que un cantón prohíba o restringa la instalación de infraestructura, no sólo afecta el servicio de los ciudadanos que habitan en el cantón sino también viola el derecho de la información y comunicación de los otros ciudadanos que transitarían eventualmente por la circunscripción territorial y que requieran hacer uso del servicio de telefonía. Afirma que no existe violación al principio de igualdad y que, por el contrario, el proyecto del Reglamento de Telecomunicaciones que hoy se encuentra vigente, más bien pretende que el servicio de telecomunicaciones sea apto para la totalidad de ciudadanos en forma igualitaria. Asevera que no es cierto que esa Municipalidad no haya convocado a audiencia pública como requisito para la aprobación del Reglamento de Telecomunicaciones en los términos del artículo 43 del Código Municipal, ya que esa Municipalidad en conjunto con otros ayuntamientos y la Federación Metropolitana de Municipalidades (FEMETROM), realizaron publicación en conjunto del proyecto del Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicación en el Diario Oficial La Gaceta número 96 del 19 de mayo de 2010, sometiéndose de esta forma, a consulta pública no vinculante, la cual pretendió informar a los interesados sobre el contenido del Reglamento, quienes en ese momento tuvieron la posibilidad de formular las observaciones que consideraran oportunas. Advierte que la obligación legal de dicho artículo respecto a la publicación de los proyectos de reglamentos municipales, se refiere únicamente a publicación en el Diario Oficial y no como erradamente lo interpreta la recurrente. Solicita que se desestime el recurso planteado.
3.- Informa bajo juramento Yanina Soto Vargas, en su calidad de Presidenta del Concejo Municipal de la Municipalidad de Moravia (documento de Informe de Autoridad recurrida incorporado al expediente electrónico), en idénticos términos en que lo hiciera el Alcalde Municipal. Solicita que se desestime el recurso planteado.
4.- Mediante escrito que corre agregado al Expediente Virtual se apersona Walther Herrera Cantillo, en su condición de miembro del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), a fin de que se le tenga como coadyuvante de la recurrida Municipalidad de Moravia.
5.- Mediante escrito que corre agregado al Expediente Virtual se apersona la recurrente, a fin de replicar el informe presentado en autos por el Alcalde Municipal de Moravia.
6.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta la Magistrada Salazar Cambronero; y, Considerando:
I.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) que el Proyecto de Reglamento de Telecomunicaciones fue una iniciativa del Despacho del Alcalde Municipal de Moravia, en coordinación con la Federación Metropolitana de Municipalidades (FEMETROM) y con la anuencia y asesoría del Vice Ministro de Telecomunicaciones (documento de Informe de Autoridad recurrida incorporado al expediente electrónico); b) que la prestación del servicio de telecomunicaciones en todo el país, ha sido declarado como un derecho fundamental (documento de Informe de Autoridad recurrida incorporado al expediente electrónico); c) que excluir zonas que legalmente no cuentan con una protección especial de donde se instalará la infraestructura de telecomunicaciones, afectaría o impediría el acceso al servicio por parte de los ciudadanos (documento de Informe de Autoridad recurrida incorporado al expediente electrónico); d) que el hecho de que dentro del Plan Regulador de ese cantón, no se indiquen zonas específicas donde deba establecerse el mobiliario urbano requerido para la prestación del servicio de las telecomunicaciones, no inhibe al gobierno local, para que otorgue válida y legalmente el certificado de uso y el permiso de construcción, previa verificación del cumplimiento de requisitos (documento de Informe de Autoridad recurrida incorporado al expediente electrónico); e) que el establecimiento de una zonificación, es una clasificación del uso de suelo, para fines de un orden territorial y de desarrollo urbano y los servicios de telecomunicaciones deben ser accesibles a todos los ciudadanos, con independencia de que se trate de una zona comercial, residencial o industrial y que lo contrario, sería sostener que únicamente en las personas que están dentro del área comercial o industrial tienen derecho a acceder a las telecomunicaciones, no así las residenciales o viceversa y que la normativa de telecomunicaciones, hablando del acceso y servicio universal, no hace diferencias de tal naturaleza, ya que como mobiliario urbano, al igual que la cañería, la postería eléctrica, acueductos, atiende a un Plan de Despliegue de la Red, el cual es nacional, por lo que no atiende solamente a una zonificación en particular, debiendo ser en todo el territorio bajo un programa determinado (documento de Informe de Autoridad recurrida incorporado al expediente electrónico); f) que la Municipalidad recurrida sí convocó a audiencia pública como requisito para la aprobación del Reglamento de Telecomunicaciones en los términos del artículo 43 del Código Municipal, ya que, en conjunto con otros ayuntamientos y la Federación Metropolitana de Municipalidades (FEMETROM), realizaron publicación en conjunto del proyecto del Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicación en el Diario Oficial La Gaceta número 96 del 19 de mayo de 2010, sometiéndose de esta forma, a consulta pública no vinculante (documento de Informe de Autoridad recurrida incorporado al expediente electrónico).
II.- Sobre la coadyuvancia presentada. El señor Walther Herrera Cantillo, en su condición de miembro del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), se apersonó en documento que corre agregado al expediente virtual en el Sistema de Gestión, para solicitar que se le tenga como coadyuvante pasivo en este amparo. En cuanto a la naturaleza jurídica de la coadyuvancia, la Sala en sentencia número 3235-92 de las 09:20 horas del 30 de octubre de 1992, dijo que:
³La coadyuvancia es una forma de intervención adhesiva que se da cuando una persona actúa en un proceso adhiriéndose a las pretensiones de alguna de las partes principales, como consecuencia está legitimado para actuar como coadyuvante quien ostente un interés directo en el resultado del recurso, pero al no ser actor principal, el coadyuvante no resultará directamente afectado por la sentencia, es decir, la eficacia de ésta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata, ni le afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento, aunque en materia de amparo pueda favorecerle la eficacia de lo resuelto, debido al carácter ³erga omnes´que tiene la Jurisprudencia y precedentes de la jurisdicción constitucional (artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional)´ A partir de lo anterior y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se acepta la gestión y se le admite como coadyuvante bajo la advertencia de que no resultará directamente afectado por la sentencia con lo cual, la eficacia de ésta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata.
III.- Sobre el fondo. La recurrente considera lesionados sus derechos fundamentales, en particular los contenidos en los artículos 33 y 39 constitucionales, lo anterior, en virtud de que es vecina del Residencial Los Colegios Oeste y la Municipalidad de Moravia, al realizar el mismo trámite de solicitud de certificado de uso de suelo, según su dicho, confiere privilegios a un grupo de personas físicas o jurídicas, sobre los demás habitantes del cantón. Acusa que para la promulgación del Reglamento para el Otorgamiento de Permisos y Licencias de Infraestructura y Servicios de Telecomunicaciones de esa Municipalidad, no se convocó a audiencia pública como requisito para su aprobación, como lo estipula el artículo 43 del Código Municipal, violentándose en consecuencia, el derecho de los ciudadanos a ser informados oportunamente así como el derecho fundamental a manifestarse y poder exponer las inquietudes acerca de todos los daños que puede causar la instalación de torres en zonas residenciales. Después de analizar los elementos probatorios aportados, este Tribunal descarta la lesión a los derechos fundamentales de la recurrente. En efecto, del estudio de los autos y de los informes aportados bajo la solemnidad del juramento por las autoridades recurridas, la Sala tiene por acreditado que no es que, en los trámites de solicitud de certificado de uso de suelo, la Municipalidad de Moravia confiera privilegios a un grupo de personas físicas o jurídicas, sobre los demás habitantes del cantón. Como bien aluden los recurridos, la prestación del servicio de telecomunicaciones en todo el país, ha sido declarada por esta misma Sala, como un derecho fundamental, bajo esta tesitura, corresponde a los Gobiernos Locales, el otorgamiento de los permisos para el establecimiento del mobiliario urbano, que se ha de requerir para la prestación del servicio ese servicio. Es por lo anterior que, los gobiernos locales, contrario de verse inhibidos de dar dichos permisos, se ven compelidos a otorgarlos, claro está, de manera válida y legal, mediante el otorgamiento de certificados de uso y de permisos de construcción, previa verificación del cumplimiento de requisitos. Y es por ello mismo, que no resulta lesivo de los derechos fundamentales de la tutelada, el hecho de que se otorgue un permiso de construcción para una torre de telecomunicaciones, independiente de la ubicación donde ésta se pretenda instalar, siempre y cuando, no se encuentre dentro de una zona legalmente restringida, como lo serían las áreas de protección, ya que, tal y como se informa bajo juramento, las telecomunicaciones no atienden a criterios de zonificación urbanística, si se cumple con la legislación vigente. Por otro lado, sobre la alegada falta de convocatoria a audiencia pública para la promulgación del Reglamento para el Otorgamiento de Permisos y Licencias de Infraestructura y Servicios de Telecomunicaciones de esa Municipalidad, como requisito para su aprobación, tampoco se observa lesión a derecho fundamental alguno en perjuicio de la tutelada, toda vez que de los autos se desprende que en el Diario Oficial La Gaceta número 96 del 19 de mayo de 2010, se realizó dicha consulta pública no vinculante. Asimismo, sobre este tema la Sala recientemente consideró que:
"Sobre la falta de divulgación y el Plan de Comunicación a las Comunidades. El tercer alegato planteado por el recurrente hace referencia a no se produjo la divulgación necesaria a los vecinos del lugar sobre la construcción de la torre de telecomunicaciones y los efectos que ésta puede producir sobre las personas. Al respecto, en sentencia número 2011-015288 de las 16:23 horas del 08 de noviembre del 2011, este Tribunal dispuso lo siguiente:
³ («) Como se desprende, se obligó a la empresa desarrolladora a cumplir con el plan de divulgación presentado ante esa instancia, de modo que, de previo al inicio de las obras, debe informar a esa Secretaría Técnica, sus resultados. Así las cosas, considerando que aún, no se ha otorgado el permiso de construcción por parte de la municipalidad recurrida, el amparo resulta prematuro. Al parecer, conforme los términos de la resolución que otorgó la viabilidad ambiental, la empresa desarrolladora aún cuenta con tiempo para poner en ejecución dicho plan de divulgación que reclama el recurrente. En todo caso, tal y como se ha sostenido con anterioridad, la verificación del cumplimiento de requisitos legales de la comunicación a la comunidad de un proyecto de esta índole, no corresponde ser dilucidada en esta jurisdicción (sentencias Nos. 5516-2011 de las 12:31 hrs. de 29 de abril de 2011 y 8316-2011 de las 11:44 hrs. de 24 de junio de 2011, redactada esta última por el Magistrado ponente).
Asimismo, en sentencia número 2011-008316 de las 11:44 horas del 24 de junio de 2011, este Tribunal indicó que:
³ («) de manera que, no estima este Tribunal que se haya lesionado derecho fundamental alguno de la recurrente, pues como se indicó la verificación del cumplimiento de requisitos legales de la comunicación a la comunidad de un proyecto de esta índole, no corresponde ser dilucidada en esta jurisdicción y en todo caso, según quedó acreditado, la autoridad recurrida ha dado seguimiento al derecho legal reclamado por la amparada, la cual de considerar en todo caso, que no se ajusta a los parámetros legales, deberá acudir, si a bien lo tiene, a la vía contenciosa correspondiente («)´.
Siendo lo transcrito, plenamente, aplicable al asunto en estudio y no existiendo razones para variar el criterio, lo procedente es descartar que se haya producido el agravio reclamado.
VI.- Sobre la falta de audiencia pública previo a la aprobación de los permisos municipales. Finalmente, el amparado acusa que no se sometió a discusión pública el reglamento municipal sobre la construcción, instalación y operación de las antenas de telecomunicaciones, según establece la Ley de Planificación Urbana. En ese sentido, debe reseñarse lo dispuesto por la Sala en el reciente voto número 015763-2011 de las 09:46 horas del 16 de noviembre de 2011:
³IV.- RELEVANCIA DE LA INFRAESTRUCTURA DE TELECOMUNICACIONES PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS EN EL DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO. COMPROMISOS PREVIOS ASUMIDOS POR EL ESTADO COSTARRICENSE. El Estado costarricense forma parte de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), organismo especializado de la Organización Mundial de las Naciones Unidas, desde el 13 de septiembre de 1936. Mediante la Ley No. 8100 de 4 de abril de 2002, se aprobaron la Constitución y Convenio de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (Ginebra 22 de diciembre de 1992) y el instrumento de enmienda a la Constitución y Convenio de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (Kyoto 1994). En la Constitución de la UIT figuran objetivos tales como los de mejoramiento y empleo racional de toda clase de telecomunicaciones, aumentar el rendimiento de los servicios de telecomunicación, acrecentar su empleo y generalizar al máximo su utilización por el público, promover la extensión de los beneficios de las nuevas tecnologías de telecomunicaciones a todos los habitantes del planeta, la creación, el desarrollo y el perfeccionamiento de las instalaciones y redes de telecomunicación en los países en desarrollo por todos los medios que se disponga, etc. (artículo 1). El artículo 6 de la Constitución de la UIT, en lo relativo a la ejecución de los instrumentos de la unión, obliga a los Estados miembros a observar y atenerse a las disposiciones de la Constitución, el Convenio y los Reglamentos administrativos. Entre las resoluciones adoptadas por la Conferencia de Plenipotenciarios ±órgano previsto en la Constitución de la UIT, conformado por delegados de cada uno de los Estado partes y que se reúne cada cuatro años-, hay varias que destacan la relevancia de la infraestructura en telecomunicaciones, así en la No. 22 se reconoce ³que el desarrollo de la infraestructura y los servicios de telecomunicaciones/TIC es una condición sine qua non del desarrollo social y económico´, en la No. 25 se considera que ³un mayor desarrollo de las infraestructuras nacionales de las telecomunicaciones/tecnologías de la información y la comunicación (TIC) permitirá reducir las brechas digitales a escala nacional y mundial´, en la No. 71 (Plan Estratégico de la Unión para 201-2015), se indica que la ³Meta Estratégica del Sector de Desarrollo de las Telecomunicaciones de la UIT´tiene como una de sus vertientes ³promover la disponibilidad de infraestructura y fomentar un entorno propicio para el desarrollo de infraestructuras TIC («)´y luego se indica que ³para aprovechar plenamente el potencial que ofrecen las telecomunicaciones/TIC es necesario que los gobiernos y otras partes («) creen una infraestructura subyacente que sea lo suficientemente robusta como para superar las dificultades y a la vez aprovechar las oportunidades ´, en la No. 139 se enfatiza ³la función indispensable de la infraestructura de las telecomunicaciones/TIC («) para alcanzar la meta de la integración digital y permitir un acceso sostenible, generalizado y asequible a la información mundial´. De otra parte, en el concierto internacional, existen varias declaraciones que destacan la importancia de la creación, mejora y desarrollo de la infraestructura en telecomunicaciones como factor clave para el desarrollo social y económico, tales como la ³Declaración de Florianópolis´de 21 de junio de 2000, la ³Declaración de Principios de Ginebra´(Primera Fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información) de 12 de diciembre de 2003 y su ³Plan de Acción´, el ³Compromiso de Túnez´(Segunda Fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información) de 18 de noviembre de 2005 y su ³Agenda´. Específicamente el ³Plan de Acción´de la ³Declaración de Principios de Ginebra´en el punto C.2 denominado ³Infraestructura de la información y la comunicación: fundamento básico para la Sociedad de la Información´, se indica lo siguiente: ³9. La infraestructura es fundamental para alcanzar el objetivo de la integración en el ámbito digital, propicia el acceso universal, sostenible, ubicuo y asequible a las TIC para todos, teniendo en cuenta las soluciones pertinentes ya aplicadas en los países en desarrollo y en los países con economías en transición para ofrecer conectividad y acceso a zonas distantes y marginadas en los ámbitos regional y nacional´. Cabe aclarar que Costa Rica participó en la Declaración de Principios de Ginebra y su Plan de Acción con una nutrida participación de siete delegados. En definitiva, la construcción, desarrollo, mejoramiento y ampliación de una infraestructura sólida y robusta de telecomunicaciones ha sido enunciada en diversos instrumentos del Derecho Internacional Público como un compromiso y una obligación indeclinable de los Estados nacionales, que no puede estar al arbitrio de los gobiernos locales territoriales internos, por cuanto, podría generar asimetrías, con la consiguiente falta de normalización y de un desarrollo nacional de las telecomunicaciones que provoca serios perjuicios para que los habitantes pueden gozar de los beneficios de la sociedad de la información y de las nuevas tecnologías de la información y del conocimiento.
V.- IMPORTANCIA, INTERÉS PÚBLICO Y VOCACIÓN NACIONAL DE LA INFRAESTRUCTURA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL E INFRACONSTITUCIONAL. A partir de un análisis sistemático del ordenamiento jurídico constitucional e infraconstitucional vigente, es factible concluir que la infraestructura, en materia de telecomunicaciones, tiene una relevancia que excede la esfera de lo local o cantonal, asumiendo un claro interés público y, desde luego, erigiéndose como una cuestión que atañe a la órbita de lo nacional con, incluso, proyecciones en el terreno del Derecho Internacional Público al suponer su desarrollo el cumplimiento de una serie de obligaciones internacionales asumidas previamente por el Estado costarricense. En primer término, como lo ha indicado este Tribunal Constitucional, el tema de las telecomunicaciones tiene gran relevancia constitucional, tanto que en el artículo 121, inciso 14), subinciso c), de la Constitución se indica que los ³servicios inalámbricos´ o el espectro electromagnético forma parte del dominio público constitucional y concretamente es un bien propio de la Nación, siendo que no puede ser desafectado o salir del dominio del Estado. La Ley General de Telecomunicaciones No. 8642 de 4 de junio de 2008 en adelante LGT-, al enunciar los principios rectores en este sector, indica en su artículo 3°, inciso i), que debe haber una ³optimización de los recursos escasos´, destacando que la utilización de las infraestructuras de telecomunicaciones debe ser ³ («) objetiva, oportuna, transparente, no discriminatoria y eficiente, con el doble objetivo de asegurar una competencia efectiva, así como la expansión y mejora de las redes y servicios´. Precisamente, la optimización, utilización ponderada, expansión y mejora de la infraestructura y redes en materia de telecomunicaciones, obedece a los fines manifiestos de ese cuerpo normativo, tales como los de asegurar la aplicación de los principios de acceso universal, eficiencia, igualdad, continuidad, calidad, mayor y mejor cobertura y solidaridad en las telecomunicaciones (artículo 2° LGT).
De otra parte, el artículo 32, inciso d), LGT establece con claridad meridiana que el objetivo del acceso y servicio universales y de la solidaridad, se logra, entre otros medios, a través del ³desarrollo de la infraestructura ´, dado que, sólo con una infraestructura robusta y plenamente desarrollada logra reducir la brecha digital, disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento, la conectividad y la disponibilidad de dispositivos de acceso y servicios de banda ancha. Por su parte la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1993, en su artículo 74, modificado por la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones No. 8660 de 8 de agosto de 2008, hizo una declaratoria de interés público de la infraestructura y las redes en telecomunicaciones al preceptuar lo siguiente: ³Considérase una actividad de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos´. Tal declaratoria tiene grandes repercusiones, por cuanto, se reconoce, por ley, que el tema de la infraestructura en la materia reviste un claro e inequívoco interés público o general que trasciende la esfera de lo local o regional a lo interno del país, para proyectarse en el ámbito nacional e internacional, al permitirle al Estado costarricense cumplir, de buena fe, una serie de obligaciones y compromisos asumidos en el contexto del Derecho Internacional Público. Cabe advertir que el interés público es definido por el artículo 113, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública de 1978 ³como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados´, por su parte, el párrafo 2 del numeral citado de la LGAP de 1978 dispone, claramente, que ³El interés público prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto ´. Una consecuencia de lo anterior es que los intereses de cualquier ente público descentralizado costarricense, como podrían ser las municipalidades, no puede anteponerse al claro interés público de la infraestructura en telecomunicaciones así declarado, expresamente, por el legislador nacional a través de una ley que manifiesta la voluntad general (artículos 105 y 121, inciso 1°, de la Constitución), el que debe prevalecer sobre los intereses de carácter local, dado que, la autonomía municipal no le permite a los ayuntamientos sustraerse de lo que ha sido declarado como un interés de carácter nacional, de lo contrario se pervierte la autonomía territorial transformando a los municipios en micro estados, abstraídos de la dirección intersubjetiva o tutela que pueda ejercer el Estado, a través de los órganos constitucionales, mediante la emisión de leyes válidas y eficaces, la celebración de convenios y tratados internacionales por el Poder Ejecutivo y aprobados por la Asamblea Legislativa (artículos 7°, 121, inciso 4°, y 140, inciso 10°, de la Constitución Política). La declaratoria de interés público efectuada por el artículo 74 de la Ley de la ARESEP, tiene, a su vez, asidero constitucional suficiente y legítimo en el numeral 45, párrafo 1°, de la Constitución Política, al establecer el principio de la intangibilidad relativa del patrimonio, al admitir la figura de la expropiación ³por interés público legalmente comprobado´. Una segunda consecuencia que se extrae de la declaratoria de interés público, es que el tema de construcción, ampliación o desarrollo y mejora de la infraestructura en materia de telecomunicaciones tiene una clara e inequívoca vocación nacional. De modo que es el Estado y sus órganos los que asumen la rectoría y dirección en la materia a la que deben someterse todos los entes públicos menores para lograr objetivos como el acceso y servicios universales, la reducción de la brecha digital por razones de solidaridad, la interconexión y conectividad necesarias que le permitan a todos los costarricenses, independientemente de la localidad, distrito, cantón o región donde habiten, gozar de los beneficios y ventajas de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El legislador nacional, lejos de ³localizar´ el tema de la infraestructura en telecomunicaciones lo nacionalizó expresa e inequívocamente. Reflejo de lo anterior, son la creación del ³Sector Telecomunicaciones´previsto por el artículo 38 de la citada Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, al disponer lo siguiente: ³Créase el Sector de Telecomunicaciones, dentro del marco de sectorización del Estado. Estará constituido por la Administración Pública, tanto la centralizada como la descentralizada, así como por las empresas públicas que desarrollen funciones o actividades relacionadas con las telecomunicaciones ´a tenor de esta norma el sector de las telecomunicaciones tiene un carácter transversal y, por ende, nacional, por cuanto, incluye a todo el universo de los entes públicos, incluidos, los descentralizados territorialmente como las municipalidades. Es así, como los ayuntamientos no pueden sustraerse de tal sector. El carácter nacional de las telecomunicaciones, en general, y, particularmente, de su infraestructura queda más patente al considerar el artículo 39 de la Ley citada, en cuanto establece que el ³rector´del sector lo será el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, al que le corresponde, en ejercicio de una función general de dirección intersubjetiva o tutela administrativa, entre otras, las siguientes: ³a) Formular las políticas para el uso y desarrollo de las telecomunicaciones´; ³b) Coordinar («) la elaboración del Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones («)´; ³c) Velar por que las políticas del Sector sean ejecutadas por las entidades públicas y privadas que participan en el Sector Telecomunicaciones´; ³e) Dictar el Plan nacional de telecomunicaciones, así como los reglamentos ejecutivos que correspondan´; ³h) Coordinar las políticas de desarrollo de las telecomunicaciones con otras políticas públicas destinadas a promover la sociedad de la información´e ³i) Velar por el cumplimiento de la normativa ambiental nacional aplicable y el desarrollo sostenible de las telecomunicaciones en armonía con la naturaleza´. Por último, el carácter evidentemente nacional de las telecomunicaciones y sus diversos componentes, queda de manifiesto, cuando el artículo 40 de la Ley precitada regula el ³Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones ´, el cual es definido en el párrafo 1° de ese numeral como ³(«) el instrumento de planificación y orientación general del Sector y define las metas, los objetivos y las prioridades de éste´. El legislador optó, entonces, por planificar a nivel nacional y no meramente local o regional el tema de las telecomunicaciones. De otra parte, la naturaleza nacional de las telecomunicaciones queda reforzada al crearse la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), a la que le corresponde una serie de competencias de inequívoca índole nacional, así, conforme a los artículos 59 y 60 de la Ley de Creación de la ARESEP, le corresponde ³ («) regular, aplicar, vigilar y controlar el ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones («)´ para todo lo cual ³actuará en concordancia con las políticas del Sector, lo establecido en el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, la Ley general de telecomunicaciones, las disposiciones establecidas en esta Ley y las demás disposiciones legales y reglamentarias que resulten aplicables ´. El ³Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones´ 2009-2014, por su parte, establece que ³Para avanzar en el aprovechamiento de los beneficios de la Sociedad de Información y Conocimiento, el país debe hacer un esfuerzo importante de inversión en el desarrollo de infraestructura de telecomunicaciones de manera que permita contar con más y mejores servicios de telecomunicaciones para todos los sectores de la población. En este sentido, el desarrollo de la infraestructura en ese sector constituye una condición necesaria e indispensable a la que deberá brindarse una prioridad especial en cualquier proyecto país en materia de TIC («)´ y luego especifica que para lograr el desarrollo de la infraestructura nacional de telecomunicación deberá atender los siguientes lineamientos: ³a.1 Tomar las medidas necesarias para garantizar que el país cuente con una infraestructura moderna de telecomunicaciones, y al mismo tiempo asegurar la prestación de servicios de calidad y la generación de aplicaciones de valor agregado, permitiendo la convergencia, la interoperabilidad entre los sistemas, la incorporación de tecnologías de avanzada y la seguridad en las comunicaciones´y ³a.6 Garantizar el desarrollo de una infraestructura que permita llevar los servicios de telecomunicaciones a todos los habitantes del país, cumpliendo con los objetivos y metas de acceso universal, servicio universal y solidaridad («)´. Se trata, entonces, de un plan que, por disposición expresa de ley, vincula u obliga, entre otros, a los entes municipales y que les conmina a contar con una infraestructura de telecomunicaciones, robusta, moderna, óptima, adecuada y desarrollada para disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El logro de esta meta u objetivo, se verá, necesariamente, frustrado si cada corporación territorial, en un tema de clara vocación nacional, pretende establecer su propia orientación y requerimientos, por sobre la legislación nacional y los instrumentos del Derecho Internacional Público que obligan a todos los entes que conforman el Estado en sentido amplio.
VI.- INFRAESTRUCTURA DE TELECOMUNICACIONES, MUNICIPIOS, PLANES REGULADORES, ZONIFICACION, CERTIFICADOS DE USO DE SUELO Y LICENCIAS DE CONSTRUCCIÓN. En un claro intento de brindar simetría y normalización en materia de infraestructura de telecomunicaciones por tratarse de un tema de clara vocación nacional, se han dictado una serie importante de instrumentos normativos de carácter general, tanto a nivel nacional como cantonal. Así, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto No. 36159 de 10 de mayo de 2010, denominado ³Normas Estándares y Competencias de las Entidades Públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la Instalación y Ampliación de Redes de Telecomunicaciones´, cuyo fin fue uniformar los trámites para obtener autorizaciones para construir e instalar infraestructura de telecomunicaciones ante la dispersión normativa imperante y colmar las lagunas existentes en la materia. En el artículo 10°, párrafo 1°, de este Decreto Ejecutivo se dispuso que es competencia municipal ³Otorgar los certificados de uso de suelo, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. En los casos donde el Plan Regulador y la reglamentación local no contempla esta materia, los certificados de uso de suelo se adecuarán a lo establecido en los artículos 4, 5, 6 y 11 del presente decreto´. Consecuentemente, el decreto admite dos hipótesis: a) Que la respectiva municipalidad cuente con Plan Regulador y, concretamente, Reglamento de Zonificación y dentro de los mismos se regule el tema de la instalación de infraestructura de telecomunicaciones y b) En ausencia de esa normativa, el ayuntamiento debe conocer y resolver la solicitud del certificado de uso del suelo, conforme los artículos 4° (integración de normas), 5° (interés público en el establecimiento, instalación, ampliación, renovación y operación de las redes públicas de telecomunicaciones), 6° (concepto de red pública de telecomunicaciones) y 11° (principios para el otorgamiento de usos de suelo y permisos de construcción) de ese Decreto Ejecutivo. El artículo 11° del Decreto Ejecutivo de comentario establece lo siguiente:
³1. En los casos donde la zonificación para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones no sea explícita o no se encuentre establecida en el Plan Regulador de cada Municipalidad, o bien que la reglamentación del ordenamiento territorial se contraponga a la misma o no se regule esta materia, aplicando el principio de legalidad establecido tanto en el artículo 11 de la Constitución Política así como el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, la Municipalidad favorecerá su establecimiento, ampliación, renovación y operación aplicando lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley No. 7593, que declara el carácter de interés público de las actividades de establecimiento, instalación, ampliación, renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. En todo caso, dicha decisión determinará, igualmente, que se cumpla con la aplicación de los principios rectores del Sector Telecomunicaciones señalados en el artículo 3 de la Ley General de Telecomunicaciones y en cumplimiento del principio de legalidad al cual toda la Administración Pública se encuentra sujeta por así disponerlo el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, así como el artículo 11 de la Constitución Política.
2. En razón de lo dispuesto en los incisos a) y h) del artículo 3 de la Ley General de Telecomunicaciones, Ley No. 8642, así como lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, Ley No. 7593, y en cumplimiento del principio de legalidad establecido en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, y en el artículo 11 de la Constitución Política, las municipalidades fundamentarán sus acciones para el otorgamiento de ³usos de suelo conforme´y ³permisos de construcción´en los siguientes principios:
Para el caso específico, el ³Reglamento General para Licencias Municipales en Telecomunicaciones de la Municipalidad de Goicoechea ´de 1° de junio de 2011, dispone en su artículo 11°, párrafo in fine, lo siguiente:
Las obras a las que se refiere este Reglamento se deberán ubicar de preferencia en las Zonas Industriales, definidas en la actualidad por el Plan Regulador, sin perjuicio de su ubicación en otros lugares del Cantón en los términos de este Reglamento´.
El numeral 11°, párrafo in fine, del citado reglamento de la Municipalidad de Goicoechea es suficientemente elocuente, al disponer que el certificado de uso del suelo para construir e instalar una torre o antena de telecomunicaciones puede ser concedido en cualquiera de las áreas o zonas establecidas previamente en el Plan Regulador y, en particular en el Reglamento de Zonificación, sin que sea necesario reformar, adicionar o modificar tales instrumentos, siempre y cuando se cumplan el resto de los requisitos y condiciones que establece el ordenamiento jurídico. En punto a la licencia de construcción para la instalación, ampliación o modificación de una torre o antena de telecomunicaciones, la Ley de Planificación Urbana (artículo 29) y los Reglamentos municipales ya citados condicionan su otorgamiento a contar con un certificado de uso de suelo y el cumplimiento de otros requisitos de carácter formal y técnico´.
Como no existen razones para variar lo dispuesto en esa ocasión respecto al tema de participación ciudadana acusado por el recurrente, lo pertinente es declarar sin lugar el recurso también en cuanto a este punto.
VII.- Conclusión. En mérito de lo explicado en los considerandos anteriores, se impone declarar sin lugar el recurso en todos sus extremos. Los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto únicamente en cuanto al tema de la participación ciudadana analizado en el considerando VI de esta sentencia, y declaran con lugar el recurso solo respecto a ese extremo." Así las cosas, se impone desestimar el presente amparo, como en efecto dispone.
IV.- Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal, con redacción del último. Respetuosamente, nos separamos del voto de mayoría en lo atinente al requerimiento de un certificado de uso de suelo y un permiso de construcción relativo a la edificación de torres para la telefonía celular. Conforme se indica en el voto salvado relativo a la sentencia número 015763-2011 de las 9:46 horas del 16 de noviembre de 2011-11-30, reconocemos y subrayamos la relevancia jurídica tanto del derecho fundamental a las telecomunicaciones, como del derecho constitucional al gobierno participativo. De un lado, se reconoce la importancia que tienen las telecomunicaciones para el desarrollo de la sociedad y el desenvolvimiento personal de los ciudadanos; del otro, la construcción de torres para la telefonía celular afecta también intereses comunales, jurídicamente relevantes. Se advierte que la naturaleza jurídica de la reglamentación que regula esta materia es de naturaleza urbanística y por cuestiones de especialidad, resulta inaplicable el artículo 43 del Código Municipal, referido a reglamentos municipales externos. En consecuencia, el mecanismo de la consulta estatuido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana debe respetarse pues constituye una manifestación del derecho constitucional al gobierno participativo; empero, tal mecanismo no puede derivar en un estancamiento del desarrollo de las telecomunicaciones y, con ello, en una lesión al derecho fundamental a ese servicio, como ocurriría si en el ámbito municipal se tomasen decisiones carentes de fundamento técnico. Por consiguiente, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente y un proceso de ponderación de los derechos constitucionales en juego (derecho a las telecomunicaciones y a la participación ciudadana), estimamos que la construcción de torres para la telefonía celular, en tanto edificación de un estructura, sí requiere la emisión de certificados de uso de suelo y permisos de construcción a través de una reglamentación urbanística en los términos del mencionado artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana. En ausencia de normas urbanísticas dictadas por las respectivas municipalidades, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo tiene una competencia residual, conforme estableció esta Sala en sentencias números 1996-4205 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996 y 2004-01923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004.
Por tanto:
Se declara SIN LUGAR el recurso. Los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto únicamente en cuanto al tema de la participación ciudadana analizado en el considerando VI de esta sentencia, y declaran con lugar el recurso.
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Roxana Salazar C.
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