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Res. 13436-2011 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 05/10/2011
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Control constitucional: Sentencia estimatoria Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 065- Vivienda popular Subtemas:
NO APLICA.
“…El derecho a una vivienda digna.- El Reglamento del Gran Área Metropolitana aplica para aquellos cantones sin planes reguladores, sin embargo, está claro que, por varias razones, es necesario su actualización, dado que efectivamente se produce el desarrollo clandestino y desordenado del desarrollo urbano, como ocurre con el crecimiento vegetativo de las comunidades alrededor de las calles públicas o aquellas que adquieren esa condición con posterioridad y con la condescendencia municipal. Este tipo de desarrollo precisamente puede tener su impacto negativo en otros derechos fundamentales, dado que su desarrollo carece de la transparencia necesaria en cuanto a su planificación e infraestructura de conjunto.- El Estado debe ser congruente sí ha detectado la necesidad de ordenar el desarrollo urbano, en este caso, mediante la petición de algunos cantones, que el informe de la Ministra de Vivienda y Asentamientos Urbanos detalla: la Municipalidad de Cartago, Paraíso, Cervantes, Santo Domingo y Santa Bárbara.
Si bien los primeros llamados a solucionar dichas necesidades son las Municipalidades mediante la tramitación y aprobación de los Planes Reguladores, emitir estas reglamentaciones es sumamente costoso y laborioso. Sin embargo, el Decreto Ejecutivo impugnado tiene una característica residual dado que no se aplica a aquellos cantones que ya cuentan con planes reguladores, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala que ha establecido que son la regla general y la normativa del GAM la excepción. En este sentido, las disposiciones de la Gran Área Metropolitana adquieren un carácter subsidiario. Aún cuando se dé una interpretación más condescendiente para estos cantones, que se han visto contenidos por el límite de crecimiento urbano, los otros cantones lo han modificado con sus planes reguladores, de manera que no requieren de medidas que les permitan modificar los límites del Área de Contención Urbana.
Entonces, la cuestión de constitucionalidad se reduce a aquellos cantones en necesidad de modificar los bordes del área para establecer una zona de amortiguamiento. Ahora bien, esta Sala está llamada a interpretar los derechos constitucionales en conflicto, partiendo de la premisa de que el Estado como tal debe proporcionar los mecanismos jurídicos para que haya acceso a vivienda digna por parte de la población. Los objetivos del Ministerio de Vivienda y Asentamiento Urbanos, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y las Municipalidades pueden compatibilizarse, en el tanto unos como otros nacen de la Constitución Política, para la promoción de vivienda popular y patrimonio familiar del trabajador, así como los convenios internacionales que regulan los derechos económicos, sociales y culturales, y que tienen una estrecha relación con la vivienda digna…” Sentencia 13436-11 ... Ver más Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA Tema: Progresividad Subtemas:
NO APLICA.
“El Estado debe conjuntar esfuerzos para que las personas puedan acceder al derecho a una vivienda adecuada, en condiciones de legalidad, seguridad, de paz y de igualdad. Este derecho, por supuesto, es un derecho relativo que dependerá de las condiciones sociales e individuales; la norma constitucional se refiere a un contenido más que todo programático, aunque debe estar conforme a la progresividad de los derechos sociales. En general, el Estado debe ser un facilitador responsable del cambio social en esta materia, lo cual no solo debe ser entendido en un nivel esencial mínimo, sino también debe proporcionar los mecanismos jurídicos para que todas las personas puedan acceder a una vivienda digna, sea ésta arrendada o adquirida, mediante los programas asistenciales y de créditos a personas que califiquen con tasas preferenciales, o en condiciones de un mercado libre para poseer o adquirir una vivienda acorde con sus condiciones personales. La obligación de un Estado plenamente responsable no cesa con programas asistenciales para un primer nivel de necesidad dirigida a los más vulnerables, sino que debe desarrollar una política más general, no discriminatoria que responda a una demanda de vivienda o a una proyección de la necesidad de la vivienda en general…” Sentencia 13436-11 ... Ver más Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:
NO APLICA.
13436-11. CONSTRUCCIÓN. PLAN DE DESARROLLO URBANO DEL GRAN AREA METROPOLITANA. Decreto Ejecutivo número 35748-MP-MINAET-MIVAH. Reforma "Plan Regional de Desarrollo Urbano "Gran Area Metropolitana": Delimitación del área y reglamento de la primera etapa del Plan, ciudades del Valle Central de Costa Rica (ANEXO 1 del Plan)" ... Ver más Res: Nº 2011-013436 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSITICIA. San José a las quince horas y trece minutos del cinco de octubre del dos mil once.
Acción de inconstitucionalidad promovida por A.S.R., mayor, abogado, portador de la cédula de identidad número 000000000 y J.A.B.A., mayor, físico, cédula 0000000000; contra el Decreto Ejecutivo número 35748-MP-MINAET-MIVAH. Intervienen en el proceso Ana Lorena Brenes Esquivel en representación de la Procuraduría General de la República, Jorge Rodíguez Quirós en representación del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, y Clara Zomer Rezler en representación del Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos.
Resultando:
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
I.Sobre la admisibilidad de la acción: La legitimación de los accionantes se deriva del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, toda vez que lo que se pretende proteger con la acción de inconstitucionalidad, es el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Como lo ha establecido la jurisprudencia de esta Sala, en la sentencia de este tribunal número 03750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres,
"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.
Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter" En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.
Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos los que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implica dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.
Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, a aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de los bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa (véase en este mismo sentido la sentencia de esta Sala número 2001-07391, de las dieciséis horas siete minutos del catorce de agosto de dos mil uno).
II.Sobre la solicitud de coadyuvancia.- Por escrito presentado el día 16 de agosto de 2010, los señores Jorge Arturo Lobo Segura, Javier Baltodano Aragón, y Allan Astorga Gättgens solicitan a la Sala se les tenga como coadyuvantes de la acción. El artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que en los quince días posteriores a la primera publicación del aviso en el Boletín Judicial, tanto las partes en los asuntos pendientes como aquellos con interés legitimo podrán apersonarse dentro de la acción, a fin de coadyuvar en las alegaciones sobre la procedencia o improcedencia, o para ampliar los motivos de inconstitucionalidad. En el caso que nos ocupa, la primera publicación en el Boletín Judicial es del 12 de abril de 2010, de manera que para el día de la presentación del escrito de los gestionantes, el 16 de agosto de 2010, había transcurrido sobradamente el plazo a que se refiere el artículo 83 de la Ley que rige esta jurisdicción. En razón de lo anterior, no procede la solicitud para que sean admitidos los gestionantes como coadyuvantes de la acción de inconstitucionalidad.
III.Sobre el objeto de la impugnación. La adición del inciso 3.7 al artículo 3 del Plan Regional de Desarrollo Urbano “Gran Área Metropolitana” que se impugna en la acción de inconstitucionalidad indica lo siguiente:
“3.7 Aprobada la viabilidad ambiental, en los cantones que no cuentan con Plan Regulador vigente y que en su territorio se definan zonas de moderada o alta fragilidad ambiental, respetando en un todo el Protocolo Ambiental autorizado por SETENA, permite a las fincas, por cuyos terrenos se definió el límite de contención urbana, o que estén próximos con éste a no más de cien metros (100 metros), exceder el uso urbano dentro del área de protección en un porcentaje no mayor del 50% del área total de la finca, o hasta doscientos metros (200 metros) del límite, cualquiera que fuese menor, obligándose cada Gobierno Local, a aplicar esta normativa en los certificados de usos de suelo que otorgue”.
Para que se puedan utilizar los terrenos que señala el inciso 7) del artículo 3 impugnado requiere que sean cantones sin Plan Regulador vigente; lo cual incluso eventualmente podría alcanzar aquellos que por alguna razón dejan de tenerlo. Se requiere además que existan zonas de moderada o alta fragilidad ambiental en las fincas descritas por el Decreto Ejecutivo, el gobierno local debe aplicar un Protocolo Ambiental previamente autorizado por la SETENA, para otorgar los certificados de uso de suelo. Y finalmente, obtener la aprobación de la viabilidad ambiental lo que permite modificar el límite de contención urbana.
A.- Planteamiento del problema.
Primero cabe indicar que el Poder Ejecutivo, a través del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y el Ministerio de la Vivienda y Asentamiento Urbanos, entre otras instituciones han intentado en otros momentos decretar la modificación del límite del Área de Contención Urbana. Estos ensayos por alguna u otra razón no han prosperado, lo cual permite entender que son actuaciones frágiles no fundadas en criterios políticos más permanentes.
Segundo, como lo alegan los accionantes e indica la Procuraduría General de la República, esta Sala estableció la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 33757-MP-MIVAH-MINAE de 11 de abril de 2007 mediante la sentencia No. 2009-03684, y cuya finalidad era intentar adicionar una norma que conserva mucho del mismo “espíritu” original, por ser muy similar al que se pretendía adicionar al Plan Regional de Desarrollo Urbano “Gran Área Metropolitana”.
Tercero, esta Sala debe reexaminar el tema con la única diferencia de que ahora se aportan documentos de la SETENA para apoyar la presunta legitimidad constitucional del proyecto, lo que se alegan fueron gestionados y emitidos con ocasión de la tramitación del Plan Regional Urbano del Gran Área Metropolitana (PRUGAM).
La cuestión de relevancia constitucional que esta Sala debe decidir radica en determinar si, en efecto, existiendo la necesidad de modificar el límite del Área de Contención Urbana que afecta a ciertos cantones, la resolución que otorga la viabilidad ambiental al PRUGAM puede aplicarse analógicamente a áreas menores contempladas en la disposición, expresadas en una línea adicional extendida a lo largo del límite del Área de Contención Urbana. El criterio de la Procuraduría General de la República es manifiestamente negativa; dicha posición es consecuente con la impugnación de los accionantes. Por su parte, el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones aclara los alcances de la resolución No. 1308-2009-SETENA citada como fundamento en el Decreto Ejecutivo 35748 impugnado. En el criterio de la Sala, la acción debe estimarse dado que el régimen publico que rige en el derecho urbanístico, debe apoyarse en el proceso ante la SETENA, de manera que en ambos casos debe existir un alto grado de coordinación institucional, toda vez que se pretende hacer valer una política permanente de Estado que requiere conciliarse con otros derechos fundamentales.
B- El derecho a una vivienda digna.- El Reglamento del Gran Área Metropolitana aplica para aquellos cantones sin planes reguladores, sin embargo, esta claro que, por varias razones, es necesario su actualización, dado que efectivamente se produce el desarrollo clandestino y desordenado del desarrollo urbano, como ocurre con el crecimiento vegetativo de las comunidades alrededor de las calles públicas o aquellas que adquieren esa condición con posterioridad y con la condescendencia municipal. Este tipo de desarrollo precisamente puede tener su impacto negativo en otros derechos fundamentales, dado que su desarrollo carece de la transparencia necesaria en cuanto a su planificación e infraestructura de conjunto.- El Estado debe ser congruente sí ha detectado la necesidad de ordenar el desarrollo urbano, en este caso, mediante la petición de algunos cantones, que el informe de la Ministra de Vivienda y Asentamientos Urbanos detalla: la Municipalidad de Cartago, Paraíso, Cervantes, Santo Domingo y Santa Bárbara.
Si bien los primeros llamados a solucionar dichas necesidades son las Municipalidades mediante la tramitación y aprobación de los Planes Reguladores, emitir estas reglamentaciones es sumamente costoso y laborioso. Sin embargo, el Decreto Ejecutivo impugnado tiene una característica residual dado que no se aplica a aquellos cantones que ya cuentan con planes reguladores, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala que ha establecido que son la regla general y la normativa del GAM la excepción. En este sentido, las disposiciones de la Gran Área Metropolitana adquieren un carácter subsidiario. Aún cuando se dé una interpretación más condescendiente para estos cantones, que se han visto contenidos por el límite de crecimiento urbano, los otros cantones lo han modificado con sus planes reguladores, de manera que no requieren de medidas que les permitan modificar los límites del Área de Contención Urbana. Entonces, la cuestión de constitucionalidad se reduce a aquellos cantones en necesidad de modificar los bordes del área para establecer una zona de amortiguamiento.
Ahora bien, esta Sala esta llamada a interpretar los derechos constitucionales en conflicto, partiendo de la premisa de que el Estado como tal debe proporcionar los mecanismos jurídicos para que haya acceso a vivienda digna por parte de la población. Los objetivos del Ministerio de Vivienda y Asentamiento Urbanos, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y las Municipalidades pueden compatibilizarse, en el tanto unos como otros nacen de la Constitución Política, para la promoción de vivienda popular y patrimonio familiar del trabajador, así como los convenios internacionales que regulan los derechos económicos, sociales y culturales, y que tienen una estrecha relación con la vivienda digna. El artículo 65 de la Constitución Política establece:
“El Estado promoverá la construcción de viviendas populares y creará el patrimonio familiar del trabajador” El artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos establece que:
“1.- Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.
El artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en cuanto establece que:
“1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.
El Estado debe conjuntar esfuerzos para que las personas puedan acceder al derecho a una vivienda adecuada, en condiciones de legalidad, seguridad, de paz y de igualdad. Este derecho, por supuesto, es un derecho relativo que dependerá de las condiciones sociales e individuales; la norma constitucional se refiere a un contenido más que todo programático, aunque debe estar conforme a la progresividad de los derechos sociales. En general, el Estado debe ser un facilitador responsable del cambio social en esta materia, lo cual no solo debe ser entendido en un nivel esencial mínimo, sino también debe proporcionar los mecanismos jurídicos para que todas las personas puedan acceder a una vivienda digna, sea ésta arrendada o adquirida, mediante los programas asistenciales y de créditos a personas que califiquen con tasas preferenciales, o en condiciones de un mercado libre para poseer o adquirir una vivienda acorde con sus condiciones personales.
La obligación de un Estado plenamente responsable no cesa con programas asistenciales para un primer nivel de necesidad dirigida a los más vulnerables, sino que debe desarrollar una política más general, no discriminatoria que responda a una demanda de vivienda o a una proyección de la necesidad de la vivienda en general. Como tal, la propiedad tiene relevancia constitucional no solo como un derecho individual, sino por el cumplimiento que ésta tiene de una función social, de forma que merece protección no solo su posesión actual, sino su transformación para su futura distribución mediante un régimen público o privado, que buscaría satisfacer las demandas de vivienda de la población, de ahí que por la cobertura normativa que tiene merece protección constitucional. Por otra parte, el derecho a la vivienda digna conlleva a que sea adecuada, y ello depende de la realización de otros derechos, como a la igualdad, a la educación, a la salud y acceso a hospitales, a su localización libre de peligros, contaminantes y riesgos para la salud humana, de dignidad, privacidad, libertad de movimiento, de acceso de las comunidades a los servicios de emergencia, entre otros, en los que el Estado juega un papel preponderante al poner las condiciones para un óptimo desarrollo.
C.- El problema del derecho ambiental como un factor permisivo no solo limitativo.- La discusión se resume en la oposición de los demandantes en protección del medio ambiente frente al interés del estado de proporcionar mecanismos jurídicos que permita la construcción de viviendas, lo que a su vez permitirá a la población acceder a más proyectos de urbanización. La objeción fundamental radica en que la norma se funda en los estudios que sirven de fundamento al PRUGAM, para zonas geográficas más que por una línea continúa. Los accionantes intentan demostrar que el Decreto Ejecutivo amenaza las zonas no urbanizables que siguen al Área de Contención Urbana para establecer la inconstitucionalidad de la norma. Alegan que se permite la construcción en las zonas de amenaza y de riesgos naturales, pero no se aportan elementos de juicio en tal sentido. Para resolver el problema de constitucionalidad, éste debe guardar relación con un sistema de ponderación que permita a las entidades nacionales dilucidar si se requiere o no de estudios que profundicen estas condiciones, mediante la evaluación de impacto ambiental, es decir, si la medida se puede equilibrar con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado frente al necesario desarrollo humano.
En este proceso, deben conciliarse los intereses en juego, que, en muchas ocasiones, son de suma trascendencia, tanto desde el punto de vista de asegurar las condiciones de vida y sustento de la presente y futuras generaciones, así como reducir las amenazas para la vida humana.
Es claro que la Sala Constitucional a lo largo de su jurisprudencia ha aplicado con rigor los criterios y principios de derecho ambiental, de manera que cuando aquella ponderación técnica y científica no existe, su aplicación ha sido determinante. El decreto impugnado permite desarrollar aquellas fincas por donde cruza el límite del área de contención urbana, o ubicadas hasta cien metros de él, exceder el uso urbano dentro del área de protección en un porcentaje no mayor de 50% del área total de la finca, o hasta doscientos metros del límite, la que fuese menor. La diferencia que existe entre este caso y el anterior precedente (sentencia de esta Sala No. 2009-03684), es que se pretende tomar los estudios que sirven de base a la viabilidad ambiental tramitada para el PRUGAM, donde ciertamente la cobertura de estudio es mayor al pretendido rompimiento del límite del área de contención urbana y, con lo cual el Poder Ejecutivo estimó posible aplicar directamente dichos estudios para ese fin. Aunque en apariencia, dicha actuación mantiene un velo de legitimidad, haciendo ver la actuación como permisible, esa apariencia o ropaje debe examinarse con mayor profundidad.
El problema en cuestión tiene relación directa con la forma en que la norma nace a la vida jurídica: Según los antecedentes presentados por el Ministerio de la Vivienda y Asentamientos Humanos, a gestión de los Gobiernos locales es que se ha gestado la normativa. Sin embargo, el requerimiento de solicitudes de las municipalidades involucradas, la documentación que acompaña al libelo de respuesta a la demanda, demuestra una vez más la necesidad de promulgar la disposición, pero es lo cierto que abona a un problema que viene arrastrando el país desde hace décadas, por la desidia de algunas Municipalidades de velar por los “intereses locales” y ordenar el uso del suelo dentro de la circunscripción territorial de sus cantones con instrumentos de planificación urbana propios. Con el fin de solventar esta problemática, el Gobierno echa mano a los estudios que se han preparado para la aprobación del PRUGAM, lo cual esta Sala entiende que resuelve una serie de problemas, especialmente por los recursos que implica desarrollar nuevos estudios, intentando utilizar los mismos y evitar repetir otros ya realizados, con un fin claramente de uso racional de los recursos invertidos. Pero la consecuencia es que los estudios del PRUGAM se presentan en sustitución de las evaluaciones de impacto ambiental que requiere la norma.
Para la Sala, debe haber una satisfacción de criterios técnicos y científicos que respaldan la norma impugnada. La Procuraduría General de la República trae a colación el numeral 50 constitucional, los artículos 17 y 28 de la Ley Orgánica del Ambiente (No. 7554 del 4 de octubre de 1995), 67 del Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC), para establecer la regla jurídica de que todo plan de ordenamiento del territorio debe integrar la variable ambiental. En el caso que nos ocupa, es claro que existen estudios, sin embargo, éstos no pueden ser utilizados sino se ha cumplido con un análisis serio, por quien corresponde hacer su evaluación. La base de la discusión de esta acción de inconstitucionalidad radica en el uso de un procedimiento de evaluación de impacto ambiental para una planificación que cubriría un territorio más amplio, que estaría sujeto a lo indicado por la resolución No. 1308-2009-SETENA de las seis horas del nueve de junio del 2009, y las posteriores que le aclaran y adicionan otras reglas.
Es importante mencionar que el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones reafirma la tesis de los accionantes en cuanto a que la resolución mencionada no es el estudio técnico de viabilidad ambiental, sino la resolución de viabilidad ambiental para el PRUGAM. También menciona otras resoluciones números 1532-2009-SETENA y 2748-2009-SETENA que complementan la 1308-2009-SETENA, siendo esta última la que aprueba el reglamento de desarrollo sostenible, para formar parte de la viabilidad ambiental. El problema se resume entonces a quién le toca resolver si aplica o no esas condiciones a la nueva regla o disposición que se adiciona al Decreto Ejecutivo No. 25902-MIVAH-MP-MINAE con el artículo 3.7 del Decreto Ejecutivo 35748-MP-MINAET-MIVAH. Lo que es claro para este Tribunal es que deben cumplirse otros trámites ante otras oficinas administrativas, pero, según lo dicho hasta ahora, todo lo anterior responde al desarrollo del PRUGAM, evaluación que no es concluyente y menos para la disposición que publica el Poder Ejecutivo.
A juicio de la Sala el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental es un mecanismo de defensa y de desarrollo equilibrado del ser humano con la naturaleza, de principios que permiten materializar la protección que emana del artículo 50 de la Constitución Política. En este sentido, la Administración (central y descentralizada) no esta llamada a tomar decisiones por encima de la SETENA, órgano natural llamado a evaluar los criterios técnicos y científicos que respalden una determinada acción o política gubernamental, aun cuando existan intereses apremiantes de bien común (que no deben confundirse con la declaratoria de estado de emergencia, lo cual se rige por sus propias reglas, ni cuando se trata de la mera urgencia provocada por la excesiva tardanza de la Administración Publica de resolver un problema concreto). La modificación propuesta por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo no sería per se inconstitucional, siempre y cuando se respeten los procedimientos de evaluación técnicos y científicos que se deben tramitar ante SETENA conocido como la evaluación de impacto ambiental de la propuesta, pues, si los municipios pueden modificar el límite del Área de Contención Urbana mediante los Planes Reguladores, no tendría sentido restringir esa potestad al Gobierno Central sí puede regular esta materia subsidiariamente, en cumplimiento de las disposiciones ambientales aplicables.
Para la Sala, es claro que las áreas de protección especial general, el área de protección agrícola, y el área de contención urbana cumplen funciones de suma importancia en la planificación y expansión de las urbes en su entorno natural, a lo cual todo ser humano tiene derecho de hacerlo en paz, seguridad y dignidad. De ahí que el Poder Ejecutivo debe asumir compromisos, más allá de los criterios políticos, sea: si lo más conveniente es la construcción de viviendas en torres, o en forma horizontal, que se acusa afecta áreas protegidas limítrofes, lo cierto es que debe determinarse primero si respeta las disposiciones ambientales relacionadas con su decisión, es decir, si están respaldadas técnica y científicamente.
V.Conclusión.- Para la Sala, la discusión en este asunto debe concluir en dos sentidos, la primera reducirla a un tema en la formación del decreto, como es la falta del procedimiento respectivo de evaluación ambiental. En cuanto a lo segundo, la Ministra de Vivienda y Asentamientos Urbanos reafirma y se basa en la necesidad de los diversos municipios, por donde pasa la línea de contención urbana con la de protección especial, porque sufren de mucha presión demográfica y de vivienda, por lo que requieren de más área urbanizable, y que a su instancia promulgan la reforma al Reglamento del GAM basado en los estudios detallados del PRUGAM. Lo anterior es un razonamiento válido para algunos cantones, pero no para otros, que ya tienen Plan Regulador. Por lo dicho la problemática radica claramente en la formación del Decreto Ejecutivo, razón por la cual la Sala declara la inconstitucionalidad de la norma impugnada, dado que el Poder Ejecutivo debió obtener una evaluación de impacto ambiental ante SETENA, previamente a promular el respectivo decreto, sea con fundamento en los estudios realizados para el PRUGAM o no, pero debía obtener la evaluación técnica y científica que le permitiera avanzar la política que pretendía introducir en el ordenamiento urbano.
Dicho de otra forma, hubiese sido constitucional el Decreto Ejecutivo No. 35748-MP-MINAET-MIVAH, siempre y cuando la SETENA hubiera evaluado si los estudios del PRUGAM son los estudios técnicos pertinentes, apropiados y aplicables, para que le sirvieran de fundamento. Solo mediante un estudio técnico previo podría modificarse el límite de contención urbana del GAM, con el pronunciamiento del órgano encargado de evaluar la información que forma parte de la iniciativa gubernamental, y será en esa sede donde se dilucidará el valor científico y técnico de aquellos estudios (PRUGAM), y lo que se pretenda hacer con el mencionado Decreto Ejecutivo.
Por tanto:
Se declara CON LUGAR la acción. En consecuencia, se declara inconstitucional el artículo 3.7 del Decreto Ejecutivo 35748-MP-MINAET-MIVAH. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
FCV/orl/gar Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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NO APLICA.
“…El derecho a una vivienda digna.- El Reglamento del Gran Área Metropolitana aplica para aquellos cantones sin planes reguladores, sin embargo, está claro que, por varias razones, es necesario su actualización, dado que efectivamente se produce el desarrollo clandestino y desordenado del desarrollo urbano, como ocurre con el crecimiento vegetativo de las comunidades alrededor de las calles públicas o aquellas que adquieren esa condición con posterioridad y con la condescendencia municipal. Este tipo de desarrollo precisamente puede tener su impacto negativo en otros derechos fundamentales, dado que su desarrollo carece de la transparencia necesaria en cuanto a su planificación e infraestructura de conjunto.- El Estado debe ser congruente sí ha detectado la necesidad de ordenar el desarrollo urbano, en este caso, mediante la petición de algunos cantones, que el informe de la Ministra de Vivienda y Asentamientos Urbanos detalla: la Municipalidad de Cartago, Paraíso, Cervantes, Santo Domingo y Santa Bárbara.
Si bien los primeros llamados a solucionar dichas necesidades son las Municipalidades mediante la tramitación y aprobación de los Planes Reguladores, emitir estas reglamentaciones es sumamente costoso y laborioso. Sin embargo, el Decreto Ejecutivo impugnado tiene una característica residual dado que no se aplica a aquellos cantones que ya cuentan con planes reguladores, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala que ha establecido que son la regla general y la normativa del GAM la excepción. En este sentido, las disposiciones de la Gran Área Metropolitana adquieren un carácter subsidiario. Aún cuando se dé una interpretación más condescendiente para estos cantones, que se han visto contenidos por el límite de crecimiento urbano, los otros cantones lo han modificado con sus planes reguladores, de manera que no requieren de medidas que les permitan modificar los límites del Área de Contención Urbana.
Entonces, la cuestión de constitucionalidad se reduce a aquellos cantones en necesidad de modificar los bordes del área para establecer una zona de amortiguamiento. Ahora bien, esta Sala está llamada a interpretar los derechos constitucionales en conflicto, partiendo de la premisa de que el Estado como tal debe proporcionar los mecanismos jurídicos para que haya acceso a vivienda digna por parte de la población. Los objetivos del Ministerio de Vivienda y Asentamiento Urbanos, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y las Municipalidades pueden compatibilizarse, en el tanto unos como otros nacen de la Constitución Política, para la promoción de vivienda popular y patrimonio familiar del trabajador, así como los convenios internacionales que regulan los derechos económicos, sociales y culturales, y que tienen una estrecha relación con la vivienda digna…” Sentencia 13436-11 ... Ver más Contenido de Interés:
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NO APLICA.
“El Estado debe conjuntar esfuerzos para que las personas puedan acceder al derecho a una vivienda adecuada, en condiciones de legalidad, seguridad, de paz y de igualdad. Este derecho, por supuesto, es un derecho relativo que dependerá de las condiciones sociales e individuales; la norma constitucional se refiere a un contenido más que todo programático, aunque debe estar conforme a la progresividad de los derechos sociales. En general, el Estado debe ser un facilitador responsable del cambio social en esta materia, lo cual no solo debe ser entendido en un nivel esencial mínimo, sino también debe proporcionar los mecanismos jurídicos para que todas las personas puedan acceder a una vivienda digna, sea ésta arrendada o adquirida, mediante los programas asistenciales y de créditos a personas que califiquen con tasas preferenciales, o en condiciones de un mercado libre para poseer o adquirir una vivienda acorde con sus condiciones personales. La obligación de un Estado plenamente responsable no cesa con programas asistenciales para un primer nivel de necesidad dirigida a los más vulnerables, sino que debe desarrollar una política más general, no discriminatoria que responda a una demanda de vivienda o a una proyección de la necesidad de la vivienda en general…” Sentencia 13436-11 ... Ver más Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:
NO APLICA.
13436-11. CONSTRUCCIÓN. PLAN DE DESARROLLO URBANO DEL GRAN AREA METROPOLITANA. Decreto Ejecutivo número 35748-MP-MINAET-MIVAH. Reforma "Plan Regional de Desarrollo Urbano "Gran Area Metropolitana": Delimitación del área y reglamento de la primera etapa del Plan, ciudades del Valle Central de Costa Rica (ANEXO 1 del Plan)" ... Ver más Res: Nº 2011-013436 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSITICIA. San José a las quince horas y trece minutos del cinco de octubre del dos mil once.
Acción de inconstitucionalidad promovida por A.S.R., mayor, abogado, portador de la cédula de identidad número 000000000 y J.A.B.A., mayor, físico, cédula 0000000000; contra el Decreto Ejecutivo número 35748-MP-MINAET-MIVAH. Intervienen en el proceso Ana Lorena Brenes Esquivel en representación de la Procuraduría General de la República, Jorge Rodíguez Quirós en representación del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, y Clara Zomer Rezler en representación del Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos.
Resultando:
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
I.Sobre la admisibilidad de la acción: La legitimación de los accionantes se deriva del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, toda vez que lo que se pretende proteger con la acción de inconstitucionalidad, es el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Como lo ha establecido la jurisprudencia de esta Sala, en la sentencia de este tribunal número 03750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres,
"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.
Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter" En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.
Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos los que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implica dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.
Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, a aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de los bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa (véase en este mismo sentido la sentencia de esta Sala número 2001-07391, de las dieciséis horas siete minutos del catorce de agosto de dos mil uno).
II.Sobre la solicitud de coadyuvancia.- Por escrito presentado el día 16 de agosto de 2010, los señores Jorge Arturo Lobo Segura, Javier Baltodano Aragón, y Allan Astorga Gättgens solicitan a la Sala se les tenga como coadyuvantes de la acción. El artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que en los quince días posteriores a la primera publicación del aviso en el Boletín Judicial, tanto las partes en los asuntos pendientes como aquellos con interés legitimo podrán apersonarse dentro de la acción, a fin de coadyuvar en las alegaciones sobre la procedencia o improcedencia, o para ampliar los motivos de inconstitucionalidad. En el caso que nos ocupa, la primera publicación en el Boletín Judicial es del 12 de abril de 2010, de manera que para el día de la presentación del escrito de los gestionantes, el 16 de agosto de 2010, había transcurrido sobradamente el plazo a que se refiere el artículo 83 de la Ley que rige esta jurisdicción. En razón de lo anterior, no procede la solicitud para que sean admitidos los gestionantes como coadyuvantes de la acción de inconstitucionalidad.
III.Sobre el objeto de la impugnación. La adición del inciso 3.7 al artículo 3 del Plan Regional de Desarrollo Urbano “Gran Área Metropolitana” que se impugna en la acción de inconstitucionalidad indica lo siguiente:
“3.7 Aprobada la viabilidad ambiental, en los cantones que no cuentan con Plan Regulador vigente y que en su territorio se definan zonas de moderada o alta fragilidad ambiental, respetando en un todo el Protocolo Ambiental autorizado por SETENA, permite a las fincas, por cuyos terrenos se definió el límite de contención urbana, o que estén próximos con éste a no más de cien metros (100 metros), exceder el uso urbano dentro del área de protección en un porcentaje no mayor del 50% del área total de la finca, o hasta doscientos metros (200 metros) del límite, cualquiera que fuese menor, obligándose cada Gobierno Local, a aplicar esta normativa en los certificados de usos de suelo que otorgue”.
Para que se puedan utilizar los terrenos que señala el inciso 7) del artículo 3 impugnado requiere que sean cantones sin Plan Regulador vigente; lo cual incluso eventualmente podría alcanzar aquellos que por alguna razón dejan de tenerlo. Se requiere además que existan zonas de moderada o alta fragilidad ambiental en las fincas descritas por el Decreto Ejecutivo, el gobierno local debe aplicar un Protocolo Ambiental previamente autorizado por la SETENA, para otorgar los certificados de uso de suelo. Y finalmente, obtener la aprobación de la viabilidad ambiental lo que permite modificar el límite de contención urbana.
A.- Planteamiento del problema.
Primero cabe indicar que el Poder Ejecutivo, a través del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y el Ministerio de la Vivienda y Asentamiento Urbanos, entre otras instituciones han intentado en otros momentos decretar la modificación del límite del Área de Contención Urbana. Estos ensayos por alguna u otra razón no han prosperado, lo cual permite entender que son actuaciones frágiles no fundadas en criterios políticos más permanentes.
Segundo, como lo alegan los accionantes e indica la Procuraduría General de la República, esta Sala estableció la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 33757-MP-MIVAH-MINAE de 11 de abril de 2007 mediante la sentencia No. 2009-03684, y cuya finalidad era intentar adicionar una norma que conserva mucho del mismo “espíritu” original, por ser muy similar al que se pretendía adicionar al Plan Regional de Desarrollo Urbano “Gran Área Metropolitana”.
Tercero, esta Sala debe reexaminar el tema con la única diferencia de que ahora se aportan documentos de la SETENA para apoyar la presunta legitimidad constitucional del proyecto, lo que se alegan fueron gestionados y emitidos con ocasión de la tramitación del Plan Regional Urbano del Gran Área Metropolitana (PRUGAM).
La cuestión de relevancia constitucional que esta Sala debe decidir radica en determinar si, en efecto, existiendo la necesidad de modificar el límite del Área de Contención Urbana que afecta a ciertos cantones, la resolución que otorga la viabilidad ambiental al PRUGAM puede aplicarse analógicamente a áreas menores contempladas en la disposición, expresadas en una línea adicional extendida a lo largo del límite del Área de Contención Urbana. El criterio de la Procuraduría General de la República es manifiestamente negativa; dicha posición es consecuente con la impugnación de los accionantes. Por su parte, el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones aclara los alcances de la resolución No. 1308-2009-SETENA citada como fundamento en el Decreto Ejecutivo 35748 impugnado. En el criterio de la Sala, la acción debe estimarse dado que el régimen publico que rige en el derecho urbanístico, debe apoyarse en el proceso ante la SETENA, de manera que en ambos casos debe existir un alto grado de coordinación institucional, toda vez que se pretende hacer valer una política permanente de Estado que requiere conciliarse con otros derechos fundamentales.
B- El derecho a una vivienda digna.- El Reglamento del Gran Área Metropolitana aplica para aquellos cantones sin planes reguladores, sin embargo, esta claro que, por varias razones, es necesario su actualización, dado que efectivamente se produce el desarrollo clandestino y desordenado del desarrollo urbano, como ocurre con el crecimiento vegetativo de las comunidades alrededor de las calles públicas o aquellas que adquieren esa condición con posterioridad y con la condescendencia municipal. Este tipo de desarrollo precisamente puede tener su impacto negativo en otros derechos fundamentales, dado que su desarrollo carece de la transparencia necesaria en cuanto a su planificación e infraestructura de conjunto.- El Estado debe ser congruente sí ha detectado la necesidad de ordenar el desarrollo urbano, en este caso, mediante la petición de algunos cantones, que el informe de la Ministra de Vivienda y Asentamientos Urbanos detalla: la Municipalidad de Cartago, Paraíso, Cervantes, Santo Domingo y Santa Bárbara.
Si bien los primeros llamados a solucionar dichas necesidades son las Municipalidades mediante la tramitación y aprobación de los Planes Reguladores, emitir estas reglamentaciones es sumamente costoso y laborioso. Sin embargo, el Decreto Ejecutivo impugnado tiene una característica residual dado que no se aplica a aquellos cantones que ya cuentan con planes reguladores, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala que ha establecido que son la regla general y la normativa del GAM la excepción. En este sentido, las disposiciones de la Gran Área Metropolitana adquieren un carácter subsidiario. Aún cuando se dé una interpretación más condescendiente para estos cantones, que se han visto contenidos por el límite de crecimiento urbano, los otros cantones lo han modificado con sus planes reguladores, de manera que no requieren de medidas que les permitan modificar los límites del Área de Contención Urbana. Entonces, la cuestión de constitucionalidad se reduce a aquellos cantones en necesidad de modificar los bordes del área para establecer una zona de amortiguamiento.
Ahora bien, esta Sala esta llamada a interpretar los derechos constitucionales en conflicto, partiendo de la premisa de que el Estado como tal debe proporcionar los mecanismos jurídicos para que haya acceso a vivienda digna por parte de la población. Los objetivos del Ministerio de Vivienda y Asentamiento Urbanos, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y las Municipalidades pueden compatibilizarse, en el tanto unos como otros nacen de la Constitución Política, para la promoción de vivienda popular y patrimonio familiar del trabajador, así como los convenios internacionales que regulan los derechos económicos, sociales y culturales, y que tienen una estrecha relación con la vivienda digna. El artículo 65 de la Constitución Política establece:
“El Estado promoverá la construcción de viviendas populares y creará el patrimonio familiar del trabajador” El artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos establece que:
“1.- Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.
El artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en cuanto establece que:
“1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.
El Estado debe conjuntar esfuerzos para que las personas puedan acceder al derecho a una vivienda adecuada, en condiciones de legalidad, seguridad, de paz y de igualdad. Este derecho, por supuesto, es un derecho relativo que dependerá de las condiciones sociales e individuales; la norma constitucional se refiere a un contenido más que todo programático, aunque debe estar conforme a la progresividad de los derechos sociales. En general, el Estado debe ser un facilitador responsable del cambio social en esta materia, lo cual no solo debe ser entendido en un nivel esencial mínimo, sino también debe proporcionar los mecanismos jurídicos para que todas las personas puedan acceder a una vivienda digna, sea ésta arrendada o adquirida, mediante los programas asistenciales y de créditos a personas que califiquen con tasas preferenciales, o en condiciones de un mercado libre para poseer o adquirir una vivienda acorde con sus condiciones personales.
La obligación de un Estado plenamente responsable no cesa con programas asistenciales para un primer nivel de necesidad dirigida a los más vulnerables, sino que debe desarrollar una política más general, no discriminatoria que responda a una demanda de vivienda o a una proyección de la necesidad de la vivienda en general. Como tal, la propiedad tiene relevancia constitucional no solo como un derecho individual, sino por el cumplimiento que ésta tiene de una función social, de forma que merece protección no solo su posesión actual, sino su transformación para su futura distribución mediante un régimen público o privado, que buscaría satisfacer las demandas de vivienda de la población, de ahí que por la cobertura normativa que tiene merece protección constitucional. Por otra parte, el derecho a la vivienda digna conlleva a que sea adecuada, y ello depende de la realización de otros derechos, como a la igualdad, a la educación, a la salud y acceso a hospitales, a su localización libre de peligros, contaminantes y riesgos para la salud humana, de dignidad, privacidad, libertad de movimiento, de acceso de las comunidades a los servicios de emergencia, entre otros, en los que el Estado juega un papel preponderante al poner las condiciones para un óptimo desarrollo.
C.- El problema del derecho ambiental como un factor permisivo no solo limitativo.- La discusión se resume en la oposición de los demandantes en protección del medio ambiente frente al interés del estado de proporcionar mecanismos jurídicos que permita la construcción de viviendas, lo que a su vez permitirá a la población acceder a más proyectos de urbanización. La objeción fundamental radica en que la norma se funda en los estudios que sirven de fundamento al PRUGAM, para zonas geográficas más que por una línea continúa. Los accionantes intentan demostrar que el Decreto Ejecutivo amenaza las zonas no urbanizables que siguen al Área de Contención Urbana para establecer la inconstitucionalidad de la norma. Alegan que se permite la construcción en las zonas de amenaza y de riesgos naturales, pero no se aportan elementos de juicio en tal sentido. Para resolver el problema de constitucionalidad, éste debe guardar relación con un sistema de ponderación que permita a las entidades nacionales dilucidar si se requiere o no de estudios que profundicen estas condiciones, mediante la evaluación de impacto ambiental, es decir, si la medida se puede equilibrar con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado frente al necesario desarrollo humano.
En este proceso, deben conciliarse los intereses en juego, que, en muchas ocasiones, son de suma trascendencia, tanto desde el punto de vista de asegurar las condiciones de vida y sustento de la presente y futuras generaciones, así como reducir las amenazas para la vida humana.
Es claro que la Sala Constitucional a lo largo de su jurisprudencia ha aplicado con rigor los criterios y principios de derecho ambiental, de manera que cuando aquella ponderación técnica y científica no existe, su aplicación ha sido determinante. El decreto impugnado permite desarrollar aquellas fincas por donde cruza el límite del área de contención urbana, o ubicadas hasta cien metros de él, exceder el uso urbano dentro del área de protección en un porcentaje no mayor de 50% del área total de la finca, o hasta doscientos metros del límite, la que fuese menor. La diferencia que existe entre este caso y el anterior precedente (sentencia de esta Sala No. 2009-03684), es que se pretende tomar los estudios que sirven de base a la viabilidad ambiental tramitada para el PRUGAM, donde ciertamente la cobertura de estudio es mayor al pretendido rompimiento del límite del área de contención urbana y, con lo cual el Poder Ejecutivo estimó posible aplicar directamente dichos estudios para ese fin. Aunque en apariencia, dicha actuación mantiene un velo de legitimidad, haciendo ver la actuación como permisible, esa apariencia o ropaje debe examinarse con mayor profundidad.
El problema en cuestión tiene relación directa con la forma en que la norma nace a la vida jurídica: Según los antecedentes presentados por el Ministerio de la Vivienda y Asentamientos Humanos, a gestión de los Gobiernos locales es que se ha gestado la normativa. Sin embargo, el requerimiento de solicitudes de las municipalidades involucradas, la documentación que acompaña al libelo de respuesta a la demanda, demuestra una vez más la necesidad de promulgar la disposición, pero es lo cierto que abona a un problema que viene arrastrando el país desde hace décadas, por la desidia de algunas Municipalidades de velar por los “intereses locales” y ordenar el uso del suelo dentro de la circunscripción territorial de sus cantones con instrumentos de planificación urbana propios. Con el fin de solventar esta problemática, el Gobierno echa mano a los estudios que se han preparado para la aprobación del PRUGAM, lo cual esta Sala entiende que resuelve una serie de problemas, especialmente por los recursos que implica desarrollar nuevos estudios, intentando utilizar los mismos y evitar repetir otros ya realizados, con un fin claramente de uso racional de los recursos invertidos. Pero la consecuencia es que los estudios del PRUGAM se presentan en sustitución de las evaluaciones de impacto ambiental que requiere la norma.
Para la Sala, debe haber una satisfacción de criterios técnicos y científicos que respaldan la norma impugnada. La Procuraduría General de la República trae a colación el numeral 50 constitucional, los artículos 17 y 28 de la Ley Orgánica del Ambiente (No. 7554 del 4 de octubre de 1995), 67 del Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC), para establecer la regla jurídica de que todo plan de ordenamiento del territorio debe integrar la variable ambiental. En el caso que nos ocupa, es claro que existen estudios, sin embargo, éstos no pueden ser utilizados sino se ha cumplido con un análisis serio, por quien corresponde hacer su evaluación. La base de la discusión de esta acción de inconstitucionalidad radica en el uso de un procedimiento de evaluación de impacto ambiental para una planificación que cubriría un territorio más amplio, que estaría sujeto a lo indicado por la resolución No. 1308-2009-SETENA de las seis horas del nueve de junio del 2009, y las posteriores que le aclaran y adicionan otras reglas.
Es importante mencionar que el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones reafirma la tesis de los accionantes en cuanto a que la resolución mencionada no es el estudio técnico de viabilidad ambiental, sino la resolución de viabilidad ambiental para el PRUGAM. También menciona otras resoluciones números 1532-2009-SETENA y 2748-2009-SETENA que complementan la 1308-2009-SETENA, siendo esta última la que aprueba el reglamento de desarrollo sostenible, para formar parte de la viabilidad ambiental. El problema se resume entonces a quién le toca resolver si aplica o no esas condiciones a la nueva regla o disposición que se adiciona al Decreto Ejecutivo No. 25902-MIVAH-MP-MINAE con el artículo 3.7 del Decreto Ejecutivo 35748-MP-MINAET-MIVAH. Lo que es claro para este Tribunal es que deben cumplirse otros trámites ante otras oficinas administrativas, pero, según lo dicho hasta ahora, todo lo anterior responde al desarrollo del PRUGAM, evaluación que no es concluyente y menos para la disposición que publica el Poder Ejecutivo.
A juicio de la Sala el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental es un mecanismo de defensa y de desarrollo equilibrado del ser humano con la naturaleza, de principios que permiten materializar la protección que emana del artículo 50 de la Constitución Política. En este sentido, la Administración (central y descentralizada) no esta llamada a tomar decisiones por encima de la SETENA, órgano natural llamado a evaluar los criterios técnicos y científicos que respalden una determinada acción o política gubernamental, aun cuando existan intereses apremiantes de bien común (que no deben confundirse con la declaratoria de estado de emergencia, lo cual se rige por sus propias reglas, ni cuando se trata de la mera urgencia provocada por la excesiva tardanza de la Administración Publica de resolver un problema concreto). La modificación propuesta por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo no sería per se inconstitucional, siempre y cuando se respeten los procedimientos de evaluación técnicos y científicos que se deben tramitar ante SETENA conocido como la evaluación de impacto ambiental de la propuesta, pues, si los municipios pueden modificar el límite del Área de Contención Urbana mediante los Planes Reguladores, no tendría sentido restringir esa potestad al Gobierno Central sí puede regular esta materia subsidiariamente, en cumplimiento de las disposiciones ambientales aplicables.
Para la Sala, es claro que las áreas de protección especial general, el área de protección agrícola, y el área de contención urbana cumplen funciones de suma importancia en la planificación y expansión de las urbes en su entorno natural, a lo cual todo ser humano tiene derecho de hacerlo en paz, seguridad y dignidad. De ahí que el Poder Ejecutivo debe asumir compromisos, más allá de los criterios políticos, sea: si lo más conveniente es la construcción de viviendas en torres, o en forma horizontal, que se acusa afecta áreas protegidas limítrofes, lo cierto es que debe determinarse primero si respeta las disposiciones ambientales relacionadas con su decisión, es decir, si están respaldadas técnica y científicamente.
V.Conclusión.- Para la Sala, la discusión en este asunto debe concluir en dos sentidos, la primera reducirla a un tema en la formación del decreto, como es la falta del procedimiento respectivo de evaluación ambiental. En cuanto a lo segundo, la Ministra de Vivienda y Asentamientos Urbanos reafirma y se basa en la necesidad de los diversos municipios, por donde pasa la línea de contención urbana con la de protección especial, porque sufren de mucha presión demográfica y de vivienda, por lo que requieren de más área urbanizable, y que a su instancia promulgan la reforma al Reglamento del GAM basado en los estudios detallados del PRUGAM. Lo anterior es un razonamiento válido para algunos cantones, pero no para otros, que ya tienen Plan Regulador. Por lo dicho la problemática radica claramente en la formación del Decreto Ejecutivo, razón por la cual la Sala declara la inconstitucionalidad de la norma impugnada, dado que el Poder Ejecutivo debió obtener una evaluación de impacto ambiental ante SETENA, previamente a promular el respectivo decreto, sea con fundamento en los estudios realizados para el PRUGAM o no, pero debía obtener la evaluación técnica y científica que le permitiera avanzar la política que pretendía introducir en el ordenamiento urbano.
Dicho de otra forma, hubiese sido constitucional el Decreto Ejecutivo No. 35748-MP-MINAET-MIVAH, siempre y cuando la SETENA hubiera evaluado si los estudios del PRUGAM son los estudios técnicos pertinentes, apropiados y aplicables, para que le sirvieran de fundamento. Solo mediante un estudio técnico previo podría modificarse el límite de contención urbana del GAM, con el pronunciamiento del órgano encargado de evaluar la información que forma parte de la iniciativa gubernamental, y será en esa sede donde se dilucidará el valor científico y técnico de aquellos estudios (PRUGAM), y lo que se pretenda hacer con el mencionado Decreto Ejecutivo.
Por tanto:
Se declara CON LUGAR la acción. En consecuencia, se declara inconstitucional el artículo 3.7 del Decreto Ejecutivo 35748-MP-MINAET-MIVAH. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
FCV/orl/gar Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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