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Res. 13436-2011 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 05/10/2011
OutcomeResultado
The Chamber annulled article 3.7 of Executive Decree 35748-MP-MINAET-MIVAH because the expansion of urban use lacked a prior, specific environmental assessment by SETENA.La Sala anuló el artículo 3.7 del Decreto Ejecutivo 35748-MP-MINAET-MIVAH porque la ampliación del uso urbano careció de una evaluación ambiental previa y específica de SETENA.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber held article 3.7 of Executive Decree 35748-MP-MINAET-MIVAH unconstitutional. That provision allowed urban use to extend into certain properties crossed by, or located near, the Greater Metropolitan Area’s Urban Containment Area boundary. Although environmental studies had been prepared for PRUGAM, those studies concerned a broader territorial-planning proposal and had not been evaluated by SETENA as the specific technical foundation for the challenged amendment. The environmental viability granted to PRUGAM likewise did not constitute approval of this regulatory change. Under constitutional article 50, a change of this kind must first incorporate the environmental variable and rest on technical and scientific criteria examined by the competent environmental authority. Demographic pressure, housing demand, and municipal interest in expanding developable land did not excuse the Executive Branch from obtaining a specific prior environmental assessment. The annulment had declaratory and retroactive effect from the provision’s effective date, without prejudice to rights acquired in good faith.La Sala Constitucional declaró inconstitucional el artículo 3.7 del Decreto Ejecutivo 35748-MP-MINAET-MIVAH, que permitía extender el uso urbano en determinadas fincas atravesadas por el límite del Área de Contención Urbana de la Gran Área Metropolitana o situadas cerca de él. Aunque existían estudios ambientales elaborados para el PRUGAM, estos correspondían a una planificación territorial más amplia y no habían sido evaluados por SETENA para sustentar específicamente la reforma impugnada. La viabilidad ambiental otorgada al PRUGAM tampoco equivalía a la aprobación de esa modificación reglamentaria. Conforme al artículo 50 constitucional, todo cambio de esta naturaleza debe integrar previamente la variable ambiental y apoyarse en criterios técnicos y científicos examinados por el órgano competente. La presión demográfica, la demanda de vivienda y el interés municipal en ampliar el suelo urbanizable no dispensaban al Poder Ejecutivo de obtener una evaluación ambiental específica. La anulación produjo efectos declarativos y retroactivos desde la vigencia de la norma, preservando los derechos adquiridos de buena fe.
Key excerptExtracto clave
V.- Conclusion.- For the Chamber, the discussion in this matter must conclude in two respects, the first being confined to an issue in the decree’s formation, namely, the absence of the corresponding environmental assessment procedure. As to the second, the Minister of Housing and Urban Settlements reaffirms and relies on the needs of the various municipalities through which the urban containment line and the special protection line pass, because they experience substantial demographic and housing pressure and therefore require more developable land, and at their request the amendment to the GAM Regulation was promulgated on the basis of PRUGAM’s detailed studies. This is valid reasoning for some cantons, but not for others that already have a Regulatory Plan. Accordingly, the problem clearly lies in the formation of the Executive Decree, which is why the Chamber declares the challenged provision unconstitutional, since the Executive Branch should have obtained an environmental impact assessment from SETENA before promulgating the respective decree, whether or not based on the studies prepared for PRUGAM; it nevertheless had to obtain the technical and scientific assessment that would allow it to advance the policy it intended to introduce into urban planning. Put differently, Executive Decree No. 35748-MP-MINAET-MIVAH would have been constitutional provided that SETENA had evaluated whether the PRUGAM studies were pertinent, appropriate, and applicable technical studies capable of serving as its foundation. Only through a prior technical study could the GAM urban containment boundary be modified, with a determination by the authority responsible for evaluating the information forming part of the governmental initiative; it is before that authority that the scientific and technical value of those studies (PRUGAM), and of what is intended through the aforementioned Executive Decree, must be resolved. Therefore: The action is GRANTED. Consequently, article 3.7 of Executive Decree 35748-MP-MINAET-MIVAH is declared unconstitutional. This judgment has declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled provision, without prejudice to rights acquired in good faith. A summary of this ruling shall be published in the Official Gazette La Gaceta, and the ruling shall be published in full in the Judicial Bulletin. Notice shall be given.V.- Conclusión.- Para la Sala, la discusión en este asunto debe concluir en dos sentidos, la primera reducirla a un tema en la formación del decreto, como es la falta del procedimiento respectivo de evaluación ambiental. En cuanto a lo segundo, la Ministra de Vivienda y Asentamientos Urbanos reafirma y se basa en la necesidad de los diversos municipios, por donde pasa la línea de contención urbana con la de protección especial, porque sufren de mucha presión demográfica y de vivienda, por lo que requieren de más área urbanizable, y que a su instancia promulgan la reforma al Reglamento del GAM basado en los estudios detallados del PRUGAM. Lo anterior es un razonamiento válido para algunos cantones, pero no para otros, que ya tienen Plan Regulador. Por lo dicho la problemática radica claramente en la formación del Decreto Ejecutivo, razón por la cual la Sala declara la inconstitucionalidad de la norma impugnada, dado que el Poder Ejecutivo debió obtener una evaluación de impacto ambiental ante SETENA, previamente a promular el respectivo decreto, sea con fundamento en los estudios realizados para el PRUGAM o no, pero debía obtener la evaluación técnica y científica que le permitiera avanzar la política que pretendía introducir en el ordenamiento urbano. Dicho de otra forma, hubiese sido constitucional el Decreto Ejecutivo No. 35748-MP-MINAET-MIVAH, siempre y cuando la SETENA hubiera evaluado si los estudios del PRUGAM son los estudios técnicos pertinentes, apropiados y aplicables, para que le sirvieran de fundamento. Solo mediante un estudio técnico previo podría modificarse el límite de contención urbana del GAM, con el pronunciamiento del órgano encargado de evaluar la información que forma parte de la iniciativa gubernamental, y será en esa sede donde se dilucidará el valor científico y técnico de aquellos estudios (PRUGAM), y lo que se pretenda hacer con el mencionado Decreto Ejecutivo. Por tanto: Se declara CON LUGAR la acción. En consecuencia, se declara inconstitucional el artículo 3.7 del Decreto Ejecutivo 35748-MP-MINAET-MIVAH. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.
Pull quotesCitas destacadas
"Pero la consecuencia es que los estudios del PRUGAM se presentan en sustitución de las evaluaciones de impacto ambiental que requiere la norma."
"But the consequence is that the PRUGAM studies are presented as a substitute for the environmental impact assessments required by the provision."
Considerando IV
"Pero la consecuencia es que los estudios del PRUGAM se presentan en sustitución de las evaluaciones de impacto ambiental que requiere la norma."
Considerando IV
"En el caso que nos ocupa, es claro que existen estudios, sin embargo, éstos no pueden ser utilizados sino se ha cumplido con un análisis serio, por quien corresponde hacer su evaluación."
"In the case before us, it is clear that studies exist; however, they cannot be used unless a serious analysis has been completed by the authority responsible for evaluating them."
Considerando IV
"En el caso que nos ocupa, es claro que existen estudios, sin embargo, éstos no pueden ser utilizados sino se ha cumplido con un análisis serio, por quien corresponde hacer su evaluación."
Considerando IV
"A juicio de la Sala el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental es un mecanismo de defensa y de desarrollo equilibrado del ser humano con la naturaleza, de principios que permiten materializar la protección que emana del artículo 50 de la Constitución Política."
"In the Chamber’s view, the Environmental Impact Assessment procedure is a mechanism for protection and for the balanced development of human beings with nature, embodying principles that give effect to the protection arising from article 50 of the Political Constitution."
Considerando IV
"A juicio de la Sala el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental es un mecanismo de defensa y de desarrollo equilibrado del ser humano con la naturaleza, de principios que permiten materializar la protección que emana del artículo 50 de la Constitución Política."
Considerando IV
"La modificación propuesta por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo no sería per se inconstitucional, siempre y cuando se respeten los procedimientos de evaluación técnicos y científicos que se deben tramitar ante SETENA conocido como la evaluación de impacto ambiental de la propuesta."
"The amendment proposed by the Ministry of Housing and Urban Development would not be unconstitutional per se, provided that the technical and scientific assessment procedures required before SETENA, known as the proposal’s environmental impact assessment, are followed."
Considerando IV
"La modificación propuesta por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo no sería per se inconstitucional, siempre y cuando se respeten los procedimientos de evaluación técnicos y científicos que se deben tramitar ante SETENA conocido como la evaluación de impacto ambiental de la propuesta."
Considerando IV
Full documentDocumento completo
Res: Nº 2011-013436 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José a las quince horas y trece minutos del cinco de octubre del dos mil once.
Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by A.S.R., of legal age, attorney, holder of identity card number 000000000, and J.A.B.A., of legal age, physicist, identity card number 0000000000; against Executive Decree number 35748-MP-MINAET-MIVAH. Participating in the proceedings are Ana Lorena Brenes Esquivel, representing the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República); Jorge Rodíguez Quirós, representing the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones); and Clara Zomer Rezler, representing the Ministry of Housing and Human Settlements (Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos).
Background (Resultando):
Justice Castillo Víquez drafts the opinion; and,
I.Admissibility of the action: The petitioners’ standing (legitimación) derives from the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, since the constitutional challenge seeks to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment. As established by the case law of this Chamber in this Court’s judgment number 03750-93, issued at fifteen hours on July thirty, nineteen ninety-three,
“… Although diffuse interests (intereses difusos) are difficult to define and even more difficult to identify, under our law they cannot—as this Chamber has already held—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership merges with that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or identifiable groups are identified or readily identifiable in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from the corporate interests concerning a community as a whole. They are therefore individual interests, but at the same time are dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and thus sustain actual or potential harm that is more or less equal for all. It is therefore correctly said that these are the shared interests of groups situated in particular circumstances and, at the same time, the interests of each of their members.
In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are both collective—because they are common to the public at large—and individual, and may therefore be asserted as such.” In summary, diffuse interests (intereses difusos) are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. In such cases, the interest is dispersed, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. In these cases, of course, any challenge brought by a member of one of these sectors under paragraph 2 of Article 75 must necessarily relate to provisions that affect that person as such. This Sala Constitucional has identified various rights as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, the protection of the country’s territorial integrity, and the sound management of public spending, among others.
Two clarifications must be made in this regard: first, the aforementioned interests extend beyond the sphere traditionally recognized as encompassing diffuse interests, because they concern, in principle, matters affecting the national community rather than particular groups within it; environmental harm does not affect only the residents of a region or the consumers of a product, but rather damages or seriously endangers the natural heritage of the entire country and even of humanity; similarly, ensuring the sound management of public funds authorized in the Republic’s Budget is an interest shared by all inhabitants of Costa Rica, not merely by any particular group among them. Second, the enumeration made by the Sala Constitucional is nothing more than a description arising from its obligation—as a judicial body—to limit itself to hearing the cases brought before it; it can in no way be understood to mean that only those rights expressly recognized as diffuse by the Chamber may be regarded as such.
Such an interpretation would entail an undesirable reversal of the scope of the rule of law (Estado de Derecho) and its correlative “State of rights” (Estado de derechos), which—as in the Costa Rican model—is based on the premise that restrictions on freedoms must be express, since those freedoms are inherent in the human condition itself and therefore require no official recognition. Finally, when paragraph 2 of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional refers to interests “concerning the community as a whole,” it refers to the legal interests (bienes jurídicos) explained above, namely, those held by the very holders of sovereignty, each and every inhabitant of the Republic. This does not mean, therefore, that any person may appear before the Sala Constitucional to protect any interest whatsoever through a citizen action (acción popular); rather, every individual may act in defense of interests affecting the entire national community, and no attempt to establish an exhaustive list is valid in this area either (see, to the same effect, judgment of this Chamber number 2001-07391, de las dieciséis horas siete minutos del catorce de agosto de dos mil uno).
II.Regarding the request to intervene as supporting parties (solicitud de coadyuvancia).- In a written submission filed on 16 de agosto de 2010, Jorge Arturo Lobo Segura, Javier Baltodano Aragón, and Allan Astorga Gättgens request that the Chamber recognize them as supporting intervenors (coadyuvantes) in the action. Article 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides that, during the fifteen days following the first publication of the notice in the Boletín Judicial, both the parties to pending matters and persons with a legitimate interest may enter an appearance in the action to support the arguments regarding whether the action should or should not be granted, or to expand the grounds of unconstitutionality. In the case before us, the first publication in the Boletín Judicial was on 12 de abril de 2010, meaning that by the date on which the applicants filed their submission, 16 de agosto de 2010, the period referred to in Article 83 of the Law governing this jurisdiction had long since elapsed. Accordingly, the request that the applicants be admitted as supporting intervenors in the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) must be denied.
III.Regarding the subject matter of the challenge. The addition of subsection 3.7 to Article 3 of the Plan Regional de Desarrollo Urbano “Gran Área Metropolitana,” challenged in the constitutional action, states as follows:
“3.7 Once environmental viability (viabilidad ambiental) has been approved, in cantons that do not have a current Regulatory Plan (Plan Regulador) and in whose territory areas of moderate or high environmental fragility (fragilidad ambiental) are designated, with full compliance with the Protocolo Ambiental authorized by SETENA, properties through whose land the urban containment boundary (límite de contención urbana) was established, or that are located no more than one hundred meters (100 metros) from it, may extend urban use into the protected area (área de protección) by no more than 50% of the property’s total area, or up to two hundred meters (200 metros) beyond the boundary, whichever is less; each Local Government shall be required to apply this regulation when issuing land-use certificates (certificados de usos de suelo).” For the land identified in subsection 7) of the challenged Article 3 to be used, it must be located in cantons without a current Regulatory Plan; this could even potentially include cantons that, for some reason, cease to have one.
The properties described by the Decreto Ejecutivo must also contain areas of moderate or high environmental fragility, and the local government must apply a Protocolo Ambiental previously authorized by SETENA when issuing land-use certificates. Finally, environmental viability approval must be obtained, thereby allowing the urban containment boundary to be modified.
A.- Statement of the issue.
First, it should be noted that the Executive Branch, through the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and the Ministerio de la Vivienda y Asentamientos Urbanos, among other institutions, has previously attempted to decree a modification of the boundary of the Área de Contención Urbana. For one reason or another, these attempts have been unsuccessful, which suggests that they are fragile measures not founded on more enduring policy criteria.
Second, as the petitioners argue and the Procuraduría General de la República indicates, this Chamber held Decreto Ejecutivo No. 33757-MP-MIVAH-MINAE de 11 de abril de 2007 unconstitutional in judgment No. 2009-03684. That decree sought to add a provision retaining much of the same original “spirit,” as it was very similar to the provision proposed for addition to the Plan Regional de Desarrollo Urbano “Gran Área Metropolitana.” Third, this Chamber must reexamine the matter, the sole difference being that documents from SETENA have now been submitted in support of the project’s purported constitutional legitimacy; these documents are alleged to have been processed and issued in connection with the consideration of the Plan Regional Urbano del Gran Área Metropolitana (PRUGAM).
The constitutionally relevant issue that this Chamber must decide is whether, given the need to modify the boundary of the Área de Contención Urbana affecting certain cantons, the decision granting environmental viability to PRUGAM may be applied by analogy to the smaller areas contemplated in the provision, represented by an additional line extending along the boundary of the Área de Contención Urbana. The position of the Procuraduría General de la República is clearly negative and is consistent with the petitioners’ challenge. For its part, the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones clarifies the scope of resolution No. 1308-2009-SETENA, cited as the basis for the challenged Decreto Ejecutivo 35748. In the Chamber’s view, the action must be granted because the public-law regime (régimen público) governing urban-planning law (derecho urbanístico) must be supported by the proceedings before SETENA, meaning that in both cases there must be a high degree of institutional coordination, since the objective is to enforce a permanent State policy that must be reconciled with other fundamental rights.
B- The right to adequate housing (derecho a una vivienda digna).- The Reglamento del Gran Área Metropolitana applies to cantons without regulatory plans. It is clear, however, that for several reasons it must be updated, since unauthorized and disorderly urban development does in fact occur, as with the natural growth of communities along public roads or along roads that later acquire that status with municipal acquiescence. This type of development may have a negative impact on other fundamental rights precisely because it lacks the necessary transparency in its overall planning and infrastructure.- The State must act consistently if it has identified a need to organize urban development, in this case pursuant to requests from certain cantons listed in the report of the Ministra de Vivienda y Asentamientos Urbanos: the Municipalidad de Cartago, Paraíso, Cervantes, Santo Domingo and Santa Bárbara.
Although the Municipalities, through the processing and approval of Regulatory Plans, bear primary responsibility for addressing these needs, issuing such regulations is extremely costly and labor-intensive. Nevertheless, the challenged Decreto Ejecutivo is residual in nature because it does not apply to cantons that already have regulatory plans, in accordance with the Chamber’s case law establishing that such plans are the general rule and GAM regulations the exception. In this respect, the provisions governing the Gran Área Metropolitana are subsidiary in nature. Even if a more accommodating interpretation is adopted for these cantons, which have been constrained by the urban growth boundary, the other cantons have modified that boundary through their regulatory plans and therefore do not require measures allowing them to modify the boundaries of the Área de Contención Urbana. Thus, the constitutional issue is limited to those cantons that need to modify the boundaries of the area in order to establish a buffer zone (zona de amortiguamiento).
This Chamber is called upon to interpret the constitutional rights in conflict, starting from the premise that the State, as such, must provide the legal mechanisms necessary to give the population access to adequate housing. The objectives of the Ministerio de Vivienda y Asentamientos Urbanos, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and the Municipalities can be made compatible, insofar as all of them arise from the Constitución Política, with respect to the promotion of affordable housing (vivienda popular) and workers’ family homesteads (patrimonio familiar del trabajador), as well as from the international agreements governing economic, social and cultural rights, which are closely related to adequate housing. Article 65 of the Constitución Política provides:
“The State shall promote the construction of affordable housing and shall establish workers’ family homesteads.” Article 25 of the Declaración Universal de Derechos Humanos provides that:
“1.- Everyone has the right to a standard of living adequate to ensure their own and their family’s health and well-being, including in particular food, clothing, housing, medical care, and necessary social services; everyone also has the right to insurance in the event of unemployment, sickness, disability, widowhood, old age, or other loss of their means of subsistence due to circumstances beyond their control.
Article 11 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, insofar as it provides that:
“1. The States Parties to the present Covenant recognize the right of everyone to an adequate standard of living for themselves and their family, including adequate food, clothing, and housing, and to the continuous improvement of living conditions. The States Parties shall take appropriate steps to ensure the realization of this right, recognizing for this purpose the essential importance of international cooperation based on free consent.
The State must coordinate efforts so that people can exercise the right to adequate housing under conditions of legality, security, peace, and equality. This right is, of course, a relative right that will depend on social and individual circumstances; the constitutional provision is primarily programmatic in nature, although it must conform to the progressive realization (progresividad) of social rights. In general, the State must act as a responsible facilitator of social change in this area, which must be understood not only in terms of a minimum essential level, but also as requiring it to provide the legal mechanisms through which everyone may obtain decent housing, whether rented or purchased, by means of assistance programs and loans at preferential rates for qualifying persons, or under free-market conditions allowing them to possess or acquire housing suited to their personal circumstances.
The obligation of a fully responsible State does not end with assistance programs addressing the first level of need among the most vulnerable; rather, it must develop a broader, nondiscriminatory policy that responds to housing demand or to projected housing needs generally. As such, property has constitutional significance not only as an individual right, but also because it fulfills a social function; accordingly, constitutional protection extends not only to its current possession, but also to its transformation for future distribution under a public or private regime intended to meet the population’s housing needs. Given its regulatory scope, it therefore warrants constitutional protection. Furthermore, the right to decent housing entails that such housing must be adequate, and this depends on the realization of other rights, such as equality, education, health and access to hospitals, location free from hazards, pollutants, and risks to human health, dignity, privacy, freedom of movement, and community access to emergency services, among others, in relation to which the State plays a leading role by establishing the conditions for optimal development.
C.- The issue of environmental law (derecho ambiental) as an enabling, and not merely limiting, factor.- The dispute may be summarized as the opposition of the claimants, seeking to protect the environment, to the State’s interest in providing legal mechanisms that permit housing construction, which in turn would give the population access to more urban development projects (proyectos de urbanización). The fundamental objection is that the provision is based on the studies underlying PRUGAM, addressing geographic areas rather than a continuous boundary line. The petitioners seek to demonstrate that the Executive Decree threatens the non-developable zones (zonas no urbanizables) lying beyond the Urban Containment Area (Área de Contención Urbana), in order to establish the unconstitutionality of the provision. They allege that construction is permitted in hazard and natural-risk zones, but no evidence supporting that assertion has been provided.
To resolve the constitutional issue, it must be addressed through a balancing framework (sistema de ponderación) that enables national entities to determine whether more in-depth studies of these conditions are required through an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), that is, whether the measure can be balanced against the right to a healthy and ecologically balanced environment and the need for human development. In this process, the competing interests must be reconciled; in many instances, these are of the utmost importance both for ensuring the living conditions and livelihoods of present and future generations and for reducing threats to human life.
It is clear that, throughout its case law, the Sala Constitucional has rigorously applied the criteria and principles of environmental law, so that where such technical and scientific balancing does not exist, its application has been decisive. The challenged decree allows properties crossed by the boundary of the Urban Containment Area, or located within one hundred meters of it, to extend urban use into the protection area (área de protección) by no more than 50% of the property’s total area, or up to two hundred meters from the boundary, whichever is less. The difference between this case and the earlier precedent (judgment of this Sala No. 2009-03684) is that the intention here is to rely on the studies underlying the environmental feasibility determination (viabilidad ambiental) processed for PRUGAM, whose study area is indeed broader than the proposed breach of the Urban Containment Area boundary; on that basis, the Poder Ejecutivo considered it possible to apply those studies directly for that purpose. Although this action appears to retain a veneer of legitimacy, presenting it as permissible, that appearance or guise must be examined more closely.
The issue in question is directly related to the manner in which the provision came into legal existence: According to the background information submitted by the Ministerio de la Vivienda y Asentamientos Humanos, the regulations originated at the initiative of the Gobiernos locales. Nevertheless, the requirement that applications be submitted by the municipalities involved and the documentation accompanying the response to the action once again demonstrate the need to enact the provision; yet it is also true that this contributes to a problem the country has faced for decades, due to the failure of some Municipalidades to safeguard “local interests” and regulate land use (uso del suelo) within the territorial boundaries of their cantons through their own urban-planning instruments (instrumentos de planificación urbana). To resolve this problem, the Gobierno relies on the studies prepared for the approval of PRUGAM. This Sala understands that doing so addresses a range of problems, especially in view of the resources required to develop new studies, by seeking to use the existing studies, avoid duplicating work already completed, and thereby clearly ensure the rational use of the resources invested. The consequence, however, is that the PRUGAM studies are presented as a substitute for the environmental impact assessments required by the provision.
In the Sala’s view, the challenged provision must be supported by adequate technical and scientific criteria. The Procuraduría General de la República cites constitutional Article 50; Articles 17 and 28 of the Ley Orgánica del Ambiente (No. 7554 del 4 de octubre de 1995); and Article 67 of the Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC), to establish the legal rule that every land-use plan (plan de ordenamiento del territorio) must incorporate the environmental variable (variable ambiental). In the case before us, studies clearly exist; however, they cannot be used unless a serious analysis has been conducted by the authority responsible for evaluating them. The central issue in this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) concerns the use of an environmental impact assessment procedure for planning that would cover a broader territory and would be subject to the provisions of resolution No. 1308-2009-SETENA de las seis horas del nueve de junio del 2009, as well as subsequent resolutions clarifying it and adding other rules.
It is important to note that the Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones confirms the petitioners’ contention that the cited resolution is not the technical environmental feasibility study (estudio técnico de viabilidad ambiental), but rather the environmental feasibility resolution for PRUGAM. He also mentions resolutions numbers 1532-2009-SETENA and 2748-2009-SETENA, which supplement 1308-2009-SETENA, the latter being the resolution that approves the sustainable development regulations (reglamento de desarrollo sostenible) so that they form part of the environmental feasibility determination. The issue therefore comes down to determining which authority must decide whether those conditions apply to the new rule or provision added to Decreto Ejecutivo No. 25902-MIVAH-MP-MINAE by Article 3.7 of Decreto Ejecutivo 35748-MP-MINAET-MIVAH. What is clear to this Tribunal is that additional procedures must be completed before other administrative offices; however, based on what has been stated thus far, all of the foregoing relates to the development of PRUGAM, an assessment that is inconclusive and even less so with respect to the provision promulgated by the Poder Ejecutivo.
In the Chamber’s view, the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) procedure is a mechanism for defense and for the balanced development of human beings in harmony with nature, grounded in principles that make it possible to give effect to the protection arising from Article 50 of the Political Constitution. In this regard, the Administration (centralized and decentralized) is not called upon to make decisions overriding SETENA, the proper body charged with evaluating the technical and scientific criteria supporting a particular governmental action or policy, even when compelling public-interest concerns exist (which must not be confused with a declaration of a state of emergency, which is governed by its own rules, or with mere urgency caused by the Public Administration’s excessive delay in resolving a specific problem). The amendment proposed by the Ministry of Housing and Urban Development would not be unconstitutional per se, provided that the technical and scientific assessment procedures that must be conducted before SETENA—known as the environmental impact assessment of the proposal—are observed, because if municipalities may modify the boundary of the Urban Containment Area (Área de Contención Urbana) through Regulatory Plans (Planes Reguladores), it would make no sense to restrict the Central Government’s authority to do so when it may regulate this matter on a subsidiary basis, in compliance with the applicable environmental provisions.
For the Chamber, it is clear that the General Special Protection Areas (áreas de protección especial general), the Agricultural Protection Area (área de protección agrícola), and the Urban Containment Area perform extremely important functions in the planning and expansion of cities within their natural surroundings, where every human being has the right to live in peace, safety, and dignity. Hence, the Executive Branch must undertake commitments extending beyond political considerations; that is, regardless of whether the most appropriate option is to construct housing in towers or horizontally—the latter being alleged to affect adjoining protected areas—the fact remains that it must first be determined whether the applicable environmental provisions relating to its decision are being observed, meaning whether the decision is technically and scientifically supported.
V.Conclusion.- For the Chamber, the discussion in this matter must conclude in two respects. First, it must be narrowed to an issue concerning the promulgation of the decree, namely, the failure to follow the corresponding environmental assessment procedure. As to the second, the Minister of Housing and Urban Settlements reaffirms and relies upon the needs of the various municipalities through which the boundary between the Urban Containment Area and the Special Protection Area passes, because they face considerable demographic and housing pressure and therefore require more developable land; at her request, the amendment to the GAM Regulations was promulgated on the basis of the detailed PRUGAM studies. The foregoing is valid reasoning for some cantons, but not for others that already have a Regulatory Plan. As stated, the issue clearly lies in the promulgation of the Decreto Ejecutivo, which is why the Chamber declares the challenged provision unconstitutional, since the Executive Branch should have obtained an environmental impact assessment from SETENA before promulgating the corresponding decree, whether or not it was based on the studies conducted for PRUGAM; in either case, it was required to obtain the technical and scientific assessment that would allow it to advance the policy it sought to introduce into the urban-planning framework (ordenamiento urbano).
In other words, Decreto Ejecutivo No. 35748-MP-MINAET-MIVAH would have been constitutional provided that SETENA had assessed whether the PRUGAM studies were the relevant, appropriate, and applicable technical studies capable of serving as its basis. The GAM Urban Containment Area boundary could be modified only through a prior technical study, together with a determination by the body responsible for evaluating the information forming part of the governmental initiative; it is in those proceedings that the scientific and technical value of those studies (PRUGAM), and of what is intended to be accomplished through the aforementioned Decreto Ejecutivo, must be determined.
Por tanto:
The action is GRANTED. Consequently, Article 3.7 of Decreto Ejecutivo 35748-MP-MINAET-MIVAH is declared unconstitutional. This judgment shall have declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled provision, without prejudice to rights acquired in good faith. A summary of this ruling shall be published in the Official Gazette La Gaceta, and the ruling shall be published in full in the Boletín Judicial. Notice shall be given.
Ana Virginia Calzada M.
President Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
FCV/orl/gar Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional
Res: Nº 2011-013436 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSITICIA. San José a las quince horas y trece minutos del cinco de octubre del dos mil once.
Acción de inconstitucionalidad promovida por A.S.R., mayor, abogado, portador de la cédula de identidad número 000000000 y J.A.B.A., mayor, físico, cédula 0000000000; contra el Decreto Ejecutivo número 35748-MP-MINAET-MIVAH. Intervienen en el proceso Ana Lorena Brenes Esquivel en representación de la Procuraduría General de la República, Jorge Rodíguez Quirós en representación del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, y Clara Zomer Rezler en representación del Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos.
Resultando:
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
I.Sobre la admisibilidad de la acción: La legitimación de los accionantes se deriva del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, toda vez que lo que se pretende proteger con la acción de inconstitucionalidad, es el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Como lo ha establecido la jurisprudencia de esta Sala, en la sentencia de este tribunal número 03750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres,
"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.
Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter" En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.
Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos los que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implica dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.
Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, a aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de los bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa (véase en este mismo sentido la sentencia de esta Sala número 2001-07391, de las dieciséis horas siete minutos del catorce de agosto de dos mil uno).
II.Sobre la solicitud de coadyuvancia.- Por escrito presentado el día 16 de agosto de 2010, los señores Jorge Arturo Lobo Segura, Javier Baltodano Aragón, y Allan Astorga Gättgens solicitan a la Sala se les tenga como coadyuvantes de la acción. El artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que en los quince días posteriores a la primera publicación del aviso en el Boletín Judicial, tanto las partes en los asuntos pendientes como aquellos con interés legitimo podrán apersonarse dentro de la acción, a fin de coadyuvar en las alegaciones sobre la procedencia o improcedencia, o para ampliar los motivos de inconstitucionalidad. En el caso que nos ocupa, la primera publicación en el Boletín Judicial es del 12 de abril de 2010, de manera que para el día de la presentación del escrito de los gestionantes, el 16 de agosto de 2010, había transcurrido sobradamente el plazo a que se refiere el artículo 83 de la Ley que rige esta jurisdicción. En razón de lo anterior, no procede la solicitud para que sean admitidos los gestionantes como coadyuvantes de la acción de inconstitucionalidad.
III.Sobre el objeto de la impugnación. La adición del inciso 3.7 al artículo 3 del Plan Regional de Desarrollo Urbano “Gran Área Metropolitana” que se impugna en la acción de inconstitucionalidad indica lo siguiente:
“3.7 Aprobada la viabilidad ambiental, en los cantones que no cuentan con Plan Regulador vigente y que en su territorio se definan zonas de moderada o alta fragilidad ambiental, respetando en un todo el Protocolo Ambiental autorizado por SETENA, permite a las fincas, por cuyos terrenos se definió el límite de contención urbana, o que estén próximos con éste a no más de cien metros (100 metros), exceder el uso urbano dentro del área de protección en un porcentaje no mayor del 50% del área total de la finca, o hasta doscientos metros (200 metros) del límite, cualquiera que fuese menor, obligándose cada Gobierno Local, a aplicar esta normativa en los certificados de usos de suelo que otorgue”.
Para que se puedan utilizar los terrenos que señala el inciso 7) del artículo 3 impugnado requiere que sean cantones sin Plan Regulador vigente; lo cual incluso eventualmente podría alcanzar aquellos que por alguna razón dejan de tenerlo. Se requiere además que existan zonas de moderada o alta fragilidad ambiental en las fincas descritas por el Decreto Ejecutivo, el gobierno local debe aplicar un Protocolo Ambiental previamente autorizado por la SETENA, para otorgar los certificados de uso de suelo. Y finalmente, obtener la aprobación de la viabilidad ambiental lo que permite modificar el límite de contención urbana.
A.- Planteamiento del problema.
Primero cabe indicar que el Poder Ejecutivo, a través del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y el Ministerio de la Vivienda y Asentamiento Urbanos, entre otras instituciones han intentado en otros momentos decretar la modificación del límite del Área de Contención Urbana. Estos ensayos por alguna u otra razón no han prosperado, lo cual permite entender que son actuaciones frágiles no fundadas en criterios políticos más permanentes.
Segundo, como lo alegan los accionantes e indica la Procuraduría General de la República, esta Sala estableció la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 33757-MP-MIVAH-MINAE de 11 de abril de 2007 mediante la sentencia No. 2009-03684, y cuya finalidad era intentar adicionar una norma que conserva mucho del mismo “espíritu” original, por ser muy similar al que se pretendía adicionar al Plan Regional de Desarrollo Urbano “Gran Área Metropolitana”.
Tercero, esta Sala debe reexaminar el tema con la única diferencia de que ahora se aportan documentos de la SETENA para apoyar la presunta legitimidad constitucional del proyecto, lo que se alegan fueron gestionados y emitidos con ocasión de la tramitación del Plan Regional Urbano del Gran Área Metropolitana (PRUGAM).
La cuestión de relevancia constitucional que esta Sala debe decidir radica en determinar si, en efecto, existiendo la necesidad de modificar el límite del Área de Contención Urbana que afecta a ciertos cantones, la resolución que otorga la viabilidad ambiental al PRUGAM puede aplicarse analógicamente a áreas menores contempladas en la disposición, Contención Urbana. El criterio de la Procuraduría General de la República es manifiestamente negativa; dicha posición es consecuente con la impugnación de los accionantes. Por su parte, el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones aclara los alcances de la resolución No. 1308-2009-SETENA citada como fundamento en el Decreto Ejecutivo 35748 impugnado. En el criterio de la Sala, la acción debe estimarse dado que el régimen publico que rige en el derecho urbanístico, debe apoyarse en el proceso ante la SETENA, de manera que en ambos casos debe existir un alto grado de coordinación institucional, toda vez que se pretende hacer valer una política permanente de Estado que requiere conciliarse con otros derechos fundamentales.
B- El derecho a una vivienda digna.- El Reglamento del Gran Área Metropolitana aplica para aquellos cantones sin planes reguladores, sin embargo, esta claro que, por varias razones, es necesario su actualización, dado que efectivamente se produce el desarrollo clandestino y desordenado del desarrollo urbano, como ocurre con el crecimiento vegetativo de las comunidades alrededor de las calles públicas o aquellas que adquieren esa condición con posterioridad y con la condescendencia municipal. Este tipo de desarrollo precisamente puede tener su impacto negativo en otros derechos fundamentales, dado que su desarrollo carece de la transparencia necesaria en cuanto a su planificación e infraestructura de conjunto.- El Estado debe ser congruente sí ha detectado la necesidad de ordenar el desarrollo urbano, en este caso, mediante la petición de algunos cantones, que el informe de la Ministra de Vivienda y Asentamientos Urbanos detalla: la Municipalidad de Cartago, Paraíso, Cervantes, Santo Domingo y Santa Bárbara.
Si bien los primeros llamados a solucionar dichas necesidades son las Municipalidades mediante la tramitación y aprobación de los Planes Reguladores, emitir estas reglamentaciones es sumamente costoso y laborioso. Sin embargo, el Decreto Ejecutivo impugnado tiene una característica residual dado que no se aplica a aquellos cantones que ya cuentan con planes reguladores, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala que ha establecido que son la regla general y la normativa del GAM la excepción. En este sentido, las disposiciones de la Gran Área Metropolitana adquieren un carácter subsidiario. Aún cuando se dé una interpretación más condescendiente para estos cantones, que se han visto contenidos por el límite de crecimiento urbano, los otros cantones lo han modificado con sus planes reguladores, de manera que no requieren de medidas que les permitan modificar los límites del Área de Contención Urbana. Entonces, la cuestión de constitucionalidad se reduce a aquellos cantones en necesidad de modificar los bordes del área para establecer una zona de amortiguamiento.
Ahora bien, esta Sala esta llamada a interpretar los derechos constitucionales en conflicto, partiendo de la premisa de que el Estado como tal debe proporcionar los mecanismos jurídicos para que haya acceso a vivienda digna por parte de la población. Los objetivos del Ministerio de Vivienda y Asentamiento Urbanos, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y las Municipalidades pueden compatibilizarse, en el tanto unos como otros nacen de la Constitución Política, para la promoción de vivienda popular y patrimonio familiar del trabajador, así como los convenios internacionales que regulan los derechos económicos, sociales y culturales, y que tienen una estrecha relación con la vivienda digna. El artículo 65 de la Constitución Política establece:
“El Estado promoverá la construcción de viviendas populares y creará el patrimonio familiar del trabajador” El artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos establece que:
“1.- Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.
El artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en cuanto establece que:
“1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.
El Estado debe conjuntar esfuerzos para que las personas puedan acceder al derecho a una vivienda adecuada, en condiciones de legalidad, seguridad, de paz y de igualdad. Este derecho, por supuesto, es un derecho relativo que dependerá de las condiciones sociales e individuales; la norma constitucional se refiere a un contenido más que todo programático, aunque debe estar conforme a la progresividad de los derechos sociales. En general, el Estado debe ser un facilitador responsable del cambio social en esta materia, lo cual no solo debe ser entendido en un nivel esencial mínimo, sino también debe proporcionar los mecanismos jurídicos para que todas las personas puedan acceder a una vivienda digna, sea ésta arrendada o adquirida, mediante los programas asistenciales y de créditos a personas que califiquen con tasas preferenciales, o en condiciones de un mercado libre para poseer o adquirir una vivienda acorde con sus condiciones personales.
La obligación de un Estado plenamente responsable no cesa con programas asistenciales para un primer nivel de necesidad dirigida a los más vulnerables, sino que debe desarrollar una política más general, no discriminatoria que responda a una demanda de vivienda o a una proyección de la necesidad de la vivienda en general. Como tal, la propiedad tiene relevancia constitucional no solo como un derecho individual, sino por el cumplimiento que ésta tiene de una función social, de forma que merece protección no solo su posesión actual, sino su transformación para su futura distribución mediante un régimen público o privado, que buscaría satisfacer las demandas de vivienda de la población, de ahí que por la cobertura normativa que tiene merece protección constitucional. Por otra parte, el derecho a la vivienda digna conlleva a que sea adecuada, y ello depende de la realización de otros derechos, como a la igualdad, a la educación, a la salud y acceso a hospitales, a su localización libre de peligros, contaminantes y riesgos para la salud humana, de dignidad, privacidad, libertad de movimiento, de acceso de las comunidades a los servicios de emergencia, entre otros, en los que el Estado juega un papel preponderante al poner las condiciones para un óptimo desarrollo.
C.- El problema del derecho ambiental como un factor permisivo no solo limitativo.- La discusión se resume en la oposición de los demandantes en protección del medio ambiente frente al interés del estado de proporcionar mecanismos jurídicos que permita la construcción de viviendas, lo que a su vez permitirá a la población acceder a más proyectos de urbanización. La objeción fundamental radica en que la norma se funda en los estudios que sirven de fundamento al PRUGAM, para zonas geográficas más que por una línea continúa. Los accionantes intentan demostrar que el Decreto Ejecutivo amenaza las zonas no urbanizables que siguen al Área de Contención Urbana para establecer la inconstitucionalidad de la norma. Alegan que se permite la construcción en las zonas de amenaza y de riesgos naturales, pero no se aportan elementos de juicio en tal sentido. Para resolver el problema de constitucionalidad, éste debe guardar relación con un sistema de ponderación que permita a las entidades nacionales dilucidar si se requiere o no de estudios que profundicen estas condiciones, mediante la evaluación de impacto ambiental, es decir, si la medida se puede equilibrar con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado frente al necesario desarrollo humano.
En este proceso, deben conciliarse los intereses en juego, que, en muchas ocasiones, son de suma trascendencia, tanto desde el punto de vista de asegurar las condiciones de vida y sustento de la presente y futuras generaciones, así como reducir las amenazas para la vida humana.
Es claro que la Sala Constitucional a lo largo de su jurisprudencia ha aplicado con rigor los criterios y principios de derecho ambiental, de manera que cuando aquella ponderación técnica y científica no existe, su aplicación ha sido determinante. El decreto impugnado permite desarrollar aquellas fincas por donde cruza el límite del área de contención urbana, o ubicadas hasta cien metros de él, exceder el uso urbano dentro del área de protección en un porcentaje no mayor de 50% del área total de la finca, o hasta doscientos metros del límite, la que fuese menor. La diferencia que existe entre este caso y el anterior precedente (sentencia de esta Sala No. 2009-03684), es que se pretende tomar los estudios que sirven de base a la viabilidad ambiental tramitada para el PRUGAM, donde ciertamente la cobertura de estudio es mayor al pretendido rompimiento del límite del área de contención urbana y, con lo cual el Poder Ejecutivo estimó posible aplicar directamente dichos estudios para ese fin. Aunque en apariencia, dicha actuación mantiene un velo de legitimidad, haciendo ver la actuación como permisible, esa apariencia o ropaje debe examinarse con mayor profundidad.
El problema en cuestión tiene relación directa con la forma en que la norma nace a la vida jurídica: Según los antecedentes presentados por el Ministerio de la Vivienda y Asentamientos Humanos, a gestión de los Gobiernos locales es que se ha gestado la normativa. Sin embargo, el requerimiento de solicitudes de las municipalidades involucradas, la documentación que acompaña al libelo de respuesta a la demanda, demuestra una vez más la necesidad de promulgar la disposición, pero es lo cierto que abona a un problema que viene arrastrando el país desde hace décadas, por la desidia de algunas Municipalidades de velar por los “intereses locales” y ordenar el uso del suelo dentro de la circunscripción territorial de sus cantones con instrumentos de planificación urbana propios. Con el fin de solventar esta problemática, el Gobierno echa mano a los estudios que se han preparado para la aprobación del PRUGAM, lo cual esta Sala entiende que resuelve una serie de problemas, especialmente por los recursos que implica desarrollar nuevos estudios, intentando utilizar los mismos y evitar repetir otros ya realizados, con un fin claramente de uso racional de los recursos invertidos. Pero la consecuencia es que los estudios del PRUGAM se presentan en sustitución de las evaluaciones de impacto ambiental que requiere la norma.
Para la Sala, debe haber una satisfacción de criterios técnicos y científicos que respaldan la norma impugnada. La Procuraduría General de la República trae a colación el numeral 50 constitucional, los artículos 17 y 28 de la Ley Orgánica del Ambiente (No. 7554 del 4 de octubre de 1995), 67 del Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC), para establecer la regla jurídica de que todo plan de ordenamiento del territorio debe integrar la variable ambiental. En el caso que nos ocupa, es claro que existen estudios, sin embargo, éstos no pueden ser utilizados sino se ha cumplido con un análisis serio, por quien corresponde hacer su evaluación. La base de la discusión de esta acción de inconstitucionalidad radica en el uso de un procedimiento de evaluación de impacto ambiental para una planificación que cubriría un territorio más amplio, que estaría sujeto a lo indicado por la resolución No. 1308-2009-SETENA de las seis horas del nueve de junio del 2009, y las posteriores que le aclaran y adicionan otras reglas.
Es importante mencionar que el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones reafirma la tesis de los accionantes en cuanto a que la resolución mencionada no es el estudio técnico de viabilidad ambiental, sino la resolución de viabilidad ambiental para el PRUGAM. También menciona otras resoluciones números 1532-2009-SETENA y 2748-2009-SETENA que complementan la 1308-2009-SETENA, siendo esta última la que aprueba el reglamento de desarrollo sostenible, para formar parte de la viabilidad ambiental. El problema se resume entonces a quién le toca resolver si aplica o no esas condiciones a la nueva regla o disposición que se adiciona al Decreto Ejecutivo No. 25902-MIVAH-MP-MINAE con el artículo 3.7 del Decreto Ejecutivo 35748-MP-MINAET-MIVAH. Lo que es claro para este Tribunal es que deben cumplirse otros trámites ante otras oficinas administrativas, pero, según lo dicho hasta ahora, todo lo anterior responde al desarrollo del PRUGAM, evaluación que no es concluyente y menos para la disposición que publica el Poder Ejecutivo.
A juicio de la Sala el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental es un mecanismo de defensa y de desarrollo equilibrado del ser humano con la naturaleza, de principios que permiten materializar la protección que emana del artículo 50 de la Constitución Política. En este sentido, la Administración (central y descentralizada) no esta llamada a tomar decisiones por encima de la SETENA, órgano natural llamado a evaluar los criterios técnicos y científicos que respalden una determinada acción o política gubernamental, aun cuando existan intereses apremiantes de bien común (que no deben confundirse con la declaratoria de estado de emergencia, lo cual se rige por sus propias reglas, ni cuando se trata de la mera urgencia provocada por la excesiva tardanza de la Administración Publica de resolver un problema concreto). La modificación propuesta por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo no sería per se inconstitucional, siempre y cuando se respeten los procedimientos de evaluación técnicos y científicos que se deben tramitar ante SETENA conocido como la evaluación de impacto ambiental de la propuesta, pues, si los municipios pueden modificar el límite del Área de Contención Urbana mediante los Planes Reguladores, no tendría sentido restringir esa potestad al Gobierno Central sí puede regular esta materia subsidiariamente, en cumplimiento de las disposiciones ambientales aplicables.
Para la Sala, es claro que las áreas de protección especial general, el área de protección agrícola, y el área de contención urbana cumplen funciones de suma importancia en la planificación y expansión de las urbes en su entorno natural, a lo cual todo ser humano tiene derecho de hacerlo en paz, seguridad y dignidad. De ahí que el Poder Ejecutivo debe asumir compromisos, más allá de los criterios políticos, sea: si lo más conveniente es la construcción de viviendas en torres, o en forma horizontal, que se acusa afecta áreas protegidas limítrofes, lo cierto es que debe determinarse primero si respeta las disposiciones ambientales relacionadas con su decisión, es decir, si están respaldadas técnica y científicamente.
V.Conclusión.- Para la Sala, la discusión en este asunto debe concluir en dos sentidos, la primera reducirla a un tema en la formación del decreto, como es la falta del procedimiento respectivo de evaluación ambiental. En cuanto a lo segundo, la Ministra de Vivienda y Asentamientos Urbanos reafirma y se basa en la necesidad de los diversos municipios, por donde pasa la línea de contención urbana con la de protección especial, porque sufren de mucha presión demográfica y de vivienda, por lo que requieren de más área urbanizable, y que a su instancia promulgan la reforma al Reglamento del GAM basado en los estudios detallados del PRUGAM. Lo anterior es un razonamiento válido para algunos cantones, pero no para otros, que ya tienen Plan Regulador. Por lo dicho la problemática radica claramente en la formación del Decreto Ejecutivo, razón por la cual la Sala declara la inconstitucionalidad de la norma impugnada, dado que el Poder Ejecutivo debió obtener una evaluación de impacto ambiental ante SETENA, previamente a promular el respectivo decreto, sea con fundamento en los estudios realizados para el PRUGAM o no, pero debía obtener la evaluación técnica y científica que le permitiera avanzar la política que pretendía introducir en el ordenamiento urbano.
Dicho de otra forma, hubiese sido constitucional el Decreto Ejecutivo No. 35748-MP-MINAET-MIVAH, siempre y cuando la SETENA hubiera evaluado si los estudios del PRUGAM son los estudios técnicos pertinentes, apropiados y aplicables, para que le sirvieran de fundamento. Solo mediante un estudio técnico previo podría modificarse el límite de contención urbana del GAM, con el pronunciamiento del órgano encargado de evaluar la información que forma parte de la iniciativa gubernamental, y será en esa sede donde se dilucidará el valor científico y técnico de aquellos estudios (PRUGAM), y lo que se pretenda hacer con el mencionado Decreto Ejecutivo.
Por tanto:
Se declara CON LUGAR la acción. En consecuencia, se declara inconstitucional el artículo 3.7 del Decreto Ejecutivo 35748-MP-MINAET-MIVAH. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
FCV/orl/gar 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional
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