Unconstitutionality of Directives Excluding Alternative ResolutionsInconstitucionalidad de directrices que excluyen salidas alternativas

*100120260007CO* Decision No. 2011006350 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fourteen hours and thirty-four minutes on dieciocho de mayo del dos mil once.

Consolidated constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad) filed by Walter Xavier Niehaus Bonilla, of legal age, married once, an attorney, resident of San José, and Álvaro Justo Quirós Sánchez, of legal age, in his capacity as defense counsel for [Nombre 001], [Nombre 002], [Nombre 003], [Nombre 004], and [Nombre 005], against the verbal instructions or circulars of the Procuraduría General de la República rejecting the application of alternative measures (medidas alternativas) in criminal proceedings for reckless driving, offenses against public authority, and violations of the Ley de Armas. Also participating in the proceedings were the Procuraduría General de la República, represented by the Procuradora General de la República, Ana Lorena Brenes Esquivel; the Fiscal General de la República, Jorge Chavarría Guzmán; and the Head of the Defensa Pública, Marta Iris Muñoz Cascante.

Findings of Fact (Resultando):

1. 1By a written submission received by the Office of the Clerk of the Chamber at nine hours and fifty minutes on tres de setiembre del dos mil diez, petitioner Álvaro Justo Quirós Sánchez requests that the “directive” of the Procuraduría General de la República rejecting the application of alternative measures in proceedings for reckless driving, violations of the Ley de Armas, and offenses committed against public authority be declared unconstitutional. As the underlying cases, he identifies the criminal proceedings before the Juzgado Penal de Aguirre y Parrita bearing case numbers [Valor 001], [Valor 002], [Valor 003], for the offenses of reckless driving, unlawful carrying of a permitted weapon, aggravated assault against authority, aggravated resistance, and aggravated threats, in which he raised the corresponding constitutional challenge. He considers that the directive violates Articles 39, 41, 153, and 154 of the Constitución Política, as well as the principles of due process (debido proceso), statement of reasons (fundamentación), defense, effective judicial protection (tutela judicial efectiva), and prompt justice.He states that, in those proceedings and in the interest of those represented, the defense submitted a reasoned proposal for an alternative resolution (solución alterna) in lieu of an oral and public trial, seeking the application of suspension of proceedings with probation (suspensión del proceso a prueba), as established in Articles 25 through 28 of the Código Procesal Penal. Nevertheless, at the respective oral hearing, after hearing the request of the prosecutor, the victim with a known address, and the accused, the Juzgado Penal de Aguirre y Parrita broadly interpreted the rejection of any alternative resolution submitted in writing by the Procuraduría General de la República as automatically or presumptively meaning that the victim with a known address, the “Procuraduría General de la República,” was not satisfied, regardless of any other position the Ministerio Público might hold in that regard.The law establishes that the reparation plan (plan de reparación) proposed as part of the suspension of proceedings with probation must be satisfactory to the victim with a known address. In criminal proceedings, legal provisions that restrict personal liberty or limit the exercise of a power or right granted to parties to the proceedings must be interpreted narrowly. Determining the State’s criminal policy (política criminal) falls to the Poder Legislativo through legislation; therefore, if the principles and procedural safeguards include resolution of the dispute and restoration of the victim’s rights, the rejection of any resolution of the dispute is considered a restrictive interpretation of the State’s criminal policy, a resolution that clearly does not favor the accused’s liberty. In criminal proceedings, due to various circumstances, the rejection by the victim with a known address, the “Procuraduría General de la República,” sometimes does not reach the case file in a timely manner, facilitating application of the measures.The challenged directive is not applied uniformly, but only in certain jurisdictions of the country and during certain periods; thus, beginning in the second half of dos mil diez, that situation arose in the jurisdiction of Aguirre y Parrita. The petitioner states that, although application of the measures is not a right of the accused, compliance with the requirements must be established in each case, and the merits, reasonableness, and proportionality of the measure, as well as the proposed restoration of the victim’s rights, must be supported by reasons. He considers that the Procuraduría’s directive lacks a statement of reasons, thereby violating the principles of due process, statement of reasons, defense, effective judicial protection, and prompt justice. He asserts that suspension of proceedings with probation is a resolution of the dispute aimed at restoration and meaningful or symbolic reparation of the harm; it is an alternative that avoids criminal prosecution and imprisonment and reflects the international trend toward reparation in favor of the victim, because it seeks a balance among the harm, the ability to comply, and the offense, and may not be more burdensome than the minimum sentence that could be imposed.Nevertheless, its establishment by law as State criminal policy entails its general, reasonable, and proportionate application, consistent with the aforementioned balancing criteria, without disregarding the superior authority of the law or its reasonable and proportionate application according to the circumstances of each case. The Procuraduría acknowledges that alternative resolution is a matter of State criminal policy, which implies that it involves unassailable criteria of the Asamblea Legislativa reflecting the sovereign exercise of power by the people through their representatives, in accordance with proportionality and reasonableness criteria. Within the legal system, various special laws regulate collective or diffuse interests (intereses colectivos o difusos); however, under criminal law, a victim is defined as the person directly harmed by the offense. Associations, foundations, and other registered entities are likewise deemed victims in cases involving offenses that affect collective or diffuse interests, provided that the organization’s purpose is directly related to those interests.Examples of standing (legitimación) concerning collective or diffuse interests exist in matters involving the environment, culture, territory, public expenditure, ethnic groups, and consumption of certain products. The authority to bring a public criminal action (acción penal pública) belongs to the Ministerio Público, without prejudice to a public criminal action brought by the victim or citizens (Article 16 of the Código Procesal Penal). In offenses against security, public peace, the maritime-terrestrial zone, and customs, the Procuraduría may also bring that action directly, without being subordinate to the actions and decisions of the Ministerio Público, and may pursue the same remedies (Article 16, paragraph 2) of the CPP. Reckless driving is an offense against public safety, specifically against means of transportation, Title IX, Section II of the Código Penal. The foregoing analysis reasonably supports the determination that, in reckless-driving offenses, the Procuraduría General de la República lacks express procedural standing (legitimación procesal), absent binding case law to the contrary from the Sala Constitucional.The Procuraduría is the superior advisory and technical-legal body of the Administración Pública and the State’s legal representative in judicial proceedings, and it may not assume functions that do not belong to it. The application of measures or resolutions of the dispute, as well as the granting of benefits that also form part of the State’s criminal policy—suspended sentence (condena de ejecución condicional), conditional execution (ejecución condicional), and commutation of sentence (conmutación de pena)—is a judicial power; consequently, the directive cannot indirectly bind the judge. The purpose of the Código Penal and the Código Procesal Penal is to protect legally protected interests (bienes jurídicos tutelados), including life, property, and safety. The principle of criminal legality (principio de legalidad criminal), among other functions, serves as a safeguard limiting the State’s ius puniendi to the defined criminal offenses (Articles 28 and 39 of the Constitución Política); thus, only through defined criminal offenses and a prior amendment to the State’s criminal policy—and not through a directive rejecting alternative dispute-resolution measures and the possible granting of judicial benefits—may the required oral and public trial be brought about, with a potential conviction and entry in the Registro Judicial.That Directive violates the principles of harmfulness (lesividad), significance or subsidiarity, and social harm, because the State’s punitive authority is based on criminal liability for acts or conduct, not on offender-based criminal law, maximal criminal law, unjustified expansion, or enemy criminal law, since suspension of proceedings with probation is provided for minor offenses carrying sentences of up to three years. The directive disregards the fact that the State lacks both the capacity and authority to investigate, prosecute, try, and punish every offense at the oral and public trial stage. Moreover, the State does not own the inhabitants’ protected legal interests; it merely guarantees them. The Directive violates due process and the right of defense because, at the oral hearing, the accused and defense counsel cannot, in practical or actual terms, hear the Procurador, who ordinarily neither appears nor files a civil claim for damages (acción civil resarcitoria), compelling the defense to place on the record an objection based on defective procedural activity (actividad procesal defectuosa) so as not to validate procedural preclusion (preclusión procesal) and to preserve the possibility of applying that mechanism during the trial phase before the court, thereby clearly distorting the intermediate stage, at which application of that mechanism should be decided.By judgment number 48-T-JPAP-2010 at 14:25 hrs., the Tribunal de Juicio de Puntarenas, sede Aguirre y Parrita, granted the defense’s appeal in case 09-201538-457-PR, concerning reckless driving by [Nombre 001] to the detriment of public safety, essentially holding that the parties must provide reasons supporting the relief they seek; nevertheless, that ruling is not binding in matters involving the Ley de Armas.
2. 2In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at fifteen hours and eight minutes on veintiuno de setiembre del dos mil diez, the petitioner, Walter Xavier Niehaus, states that criminal proceedings for reckless driving (conducción temeraria) are pending against him before the Puntarenas Criminal Court under case number [Valor 004], where a private oral preliminary hearing (audiencia preliminar oral y privada) was held pursuant to article 318 of the Code of Criminal Procedure (Código Procesal Penal), at which he proposed a suspension of proceedings subject to probation (suspensión del procedimiento a prueba), consisting of a reparation plan (plan reparador). When the judge asked whether the parties agreed to an alternative measure (medida alterna), the Prosecution Service and the defendant replied that they did and expressly requested application of the mechanism of suspension of proceedings subject to probation.In view of the foregoing, the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) was granted a hearing so that it could state whether it agreed with the proposed reparation plan. Consequently, the attorney serving as director of the criminal-law division rejected his request, stating: “Finally, it is appropriate to remind Your Honor that the refusal adopted by this State representation arises from a clear policy established at the highest level of our hierarchy, namely, the Attorney General of the Republic (Procuradora General de la República), who, in full exercise of her powers, issued a directive (directriz) instructing that no negotiations be conducted in matters involving reckless driving; that position remains unchanged to date and is not subject to modification by me.” He states that, following this occurrence, he requested a copy of the directive but was informed that it had been issued orally.This violates one of the basic elements of administrative acts (actos administrativos), as does the absence of grounds and reasoning that would allow the defendant to know what to expect, the absence of an issuance date for determining when it became valid, and the failure to publish it in the Judicial Bulletin (Boletín Judicial) or through another medium, given that it affects the penalties to which the defendant may be subjected. The directive in question cannot be oral and must be duly supported and reasoned in formal written form, bear an issuance date, and have been published, because it affects the category of potential penalties to which the defendant may be subjected. Because that oral directive constitutes a rule of general application (normativa de carácter general), it is unconstitutional insofar as the Office of the Attorney General summarily eliminates the right to conciliate (derecho de conciliar) granted to victims by article 25 of the Code of Criminal Procedure, so that they may decide, specifically and individually—that is, on a case-by-case basis—in accordance with the principle of freedom of contract (principio de la autonomía de la voluntad), whether or not to conciliate with the defendant.This applies in cases in which the Office of the Attorney General itself is responsible for assuming the role of the victim in so-called victimless offenses (delitos sin víctima) or offenses harmful to diffuse interests (lesivos de intereses difusos), as in his case, where he is charged with the offense of reckless driving, in which there was no damage of any kind, personal injury, or death. The Office of the Attorney General’s directive amounts to an oral instruction from the Attorney General, placing persons prosecuted for the offense of reckless driving in a state of defenselessness (indefensión). Absurdly, there is not even a written document, much less the proper statement of grounds required in such cases. In these circumstances, contrary to the constitutional rights of defense and due process (debido proceso), among others, it is impossible to review the directive’s legality simply because it does not physically exist.Where the legal system requires administrative acts to be duly supported, the directive that purportedly prohibits the Office of the Attorney General from negotiating in reckless-driving cases must, in addition to physically existing, describe the facts on which it is based and the legal authority that supports and justifies it. Only then is it possible to review the measure adopted in judicial proceedings (sede jurisdiccional), which is difficult here because this directive exists only by reference. The principle of equality (principio de igualdad), established in article 33 of the Political Constitution (Constitución Política), is violated; this is demonstrated by the fact that settlements have been reached in more than 1500 cases before the flagrante delicto courts (tribunales de flagrancia) without the participation of the Office of the Attorney General of the Republic. Settlements have even been reached in cases arising afterward, such as that of José Rafael Brenes Vega, manager of the Bolsa Nacional de Valores.The directive is applied in some courts but not in others, thereby violating the principle of equality. It is also unconstitutional because it violates the principles of reasonableness and proportionality (principios de razonabilidad y proporcionalidad). This is an administrative act of general application (acto administrativo de contenido general): “the Attorney General of the Republic… issued a directive instructing that no negotiations be conducted in matters involving reckless driving,” which draws no distinction based on the seriousness of the reported acts—for example, whether the reckless driving caused death, bodily injury, or damage to public or private property—or on other circumstances relating to time and place. Contrary to the principles of equality, proportionality, and reasonableness, the Office of the Attorney General considers that all cases warrant identical treatment, regardless of their degree of seriousness or mitigation.Under the most elementary rules of sound rational judgment (sana crítica racional), there is a very obvious objective criterion for not treating alike all persons being prosecuted for the alleged offense of reckless driving, particularly considering that settlements have been reached in more than 1500 cases before the flagrante delicto courts in which the Office of the Attorney General of the Republic was not a party. Although driving under the influence of alcohol is reprehensible conduct in every case, certain circumstances aggravate or mitigate the degree of social blameworthiness. Reasonableness is linked to the concept of justice, and justice requires the State’s response to be proportionate. He considers the explanation given by the Office of the Attorney General for rejecting the possible application of an alternative measure to be unreasonable and absurd because it equates the seriousness that reckless driving may entail with the criminal offenses governed by the Ley de protección a víctimas, testigos y demás intervinientes en el proceso penal.Comparing organized crime with reckless driving is offensive and even constitutes cruel and degrading treatment within the meaning of article 40 of the Political Constitution. Moreover, the Ley de Crimen Organizado defines serious offenses as those punishable by more than four years’ imprisonment, whereas the offense at issue carries a lesser prescribed sentence and therefore would not qualify as “serious” under the statutory parameters. The broad interpretation (interpretación extensiva) given to articles 36, 38 and 70 of the Code of Criminal Procedure conflicts with the most favorable interpretation, contrary to the constitutional pro homine and pro libertatis principles (principios constitucionales pro hómine y pro libertatis). This interpretation of the seriousness of the offense is more detrimental to the defendant, is disproportionate and, therefore, is unconstitutional. It should be emphasized that, before this oral directive existed, the Office of the Attorney General’s criminal policy was oriented toward conciliation in cases where there had been no damage to public or private property, no personal injury or fatalities, and the defendant was a first-time offender.In connection with the principle of reasonableness, the challenged State directive also violates two other principles of great importance in a democratic and social state governed by the rule of law (Estado democrático y social de derecho): the harm principle (principio de lesividad) and the principle of rational restraint or last resort (principio de reducción racional o de última ratio). The State may intervene only in direct proportion to the harm that citizens cause to others or to society as a whole. The harm principle is essential to democratic criminal law. The directive is unconstitutional because it does not distinguish between driving a vehicle while intoxicated and driving while intoxicated when an accident, property damage, injury, or death has occurred. Harm to third parties is the essence of the concept of a legally protected interest (bien jurídico) in a democratic society, in which individuals cannot be compelled to endure unjust situations, as the directive purports to require, merely because of the need to establish public policy.It also violates the principle of rational restraint or last resort. The directive legitimizes coercive authority by foreclosing every possibility of negotiation when other, less burdensome alternatives exist that are equally or more effective for resolving a problem, maintaining peace and social order, or protecting a right. There is a constitutional principle of necessity or subsidiarity (principio constitucional de necesidad o de subsidiariedad), under which criminal provisions, insofar as they authorize punitive power (poder punitivo), must be interpreted restrictively, giving priority to the use of other alternative legal tools for addressing human conflicts. Punitive action must be residual, reserved for situations in which there is no alternative but to resort to it. The principle against retroactivity of laws (principio de irretroactividad de las leyes) is also violated. As an administrative act, the directive constitutes a general regulatory provision (disposición normativa de carácter general) applicable to all criminal proceedings involving reckless driving.In other words, since the promulgation of the aforementioned oral directive, the legal position of persons subject to adjudication (justiciables) for the alleged commission of the offense of reckless driving has been adversely affected. Before the directive, whose exact date is unknown, negotiation was possible, but it is no longer possible. At a minimum, for reasons of legal certainty (seguridad jurídica) and respect for the principle against retroactivity, the oral directive, which has no exact issuance date, should apply prospectively only. However, because it has no exact issuance date, the defendant is left without protection and the principle against retroactivity of the law is violated. Nevertheless, the possibility of negotiation has been eliminated to the detriment of that category of defendants, compounded by the Office of the Attorney General’s determination that it will no longer negotiate; that regulatory act (acto normativo) encompasses both cases arising before the promulgation of the unconstitutional directive and those arising in the future, even though that date is not clearly established because the directive was not issued in writing, as it should have been.This violates the principle against retroactivity of the law. The directive violates the constitutional and statutory principle of legality (principio de legalidad), prescribed in article 11 of both the Political Constitution and the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). No provision in the legal system authorizes the Office of the Attorney General to amend a law by means of a directive, much less an oral directive—that is, by means of an oral administrative act of general application. In this case, the oral directive renders article 25 of the Code of Criminal Procedure ineffective by establishing that the Office of the Attorney General will never negotiate in matters involving reckless driving. Given the evident hierarchy of laws (jerarquía de normas), the Office of the Attorney General, even when regarded as a victim, may not introduce through an oral directive—which, as stated, is a provision of general application—a prohibition contrary to the legislature’s intent.

If the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has established that only implementing regulations (reglamentos ejecutivos) may develop the provisions of laws, it being understood that they may neither increase the restrictions established therein nor create restrictions not established therein and that they must rigorously respect their essential content, that restriction applies with all the more reason to the Procuraduría, which, through a verbal directive (directriz verbal), has eliminated the right to negotiate granted by the Code of Criminal Procedure (Código Procesal Penal). Had the legislature so intended, it would have established a rule prohibiting negotiation in cases of reckless driving (conducción temeraria); nevertheless, it did not do so. To negotiate means to compromise, to hear the positions of both parties, and to try to reach an understanding; it does not mean rejecting one party’s proposal out of hand.

The position of an unequivocal “no” to negotiation is wholly disproportionate and unreasonable, insofar as it elevates the sanction from a reparative plan (plan reparador) to a prison sentence of 1 to 3 years, to the detriment of the accused (imputado). If, in the past, the Procuraduría had been negotiating and accepting reparative plans, it should not be permitted to change the category of the sanction through a verbal directive, as it has in fact done. This infringes the principle of the most favorable interpretation (principio de la interpretación más favorable). Although the Procuraduría represents the victim in cases involving victimless offenses or harm to diffuse interests (intereses difusos), it lacks authority, on its own initiative (motu proprio), to prevent the exercise of an individual right (derecho subjetivo) recognized under criminal law. In other words, the Procuraduría lacks the legal and constitutional authority to prohibit, through a general regulation, the possibility of conciliation (conciliación) in criminal matters when the offense is reckless driving.

The Procuraduría could issue a well-founded, reasoned, and substantiated directive bearing a date certain (fecha cierta), proportionate and grounded in the principle of reasonableness (principio de razonabilidad), establishing assessment criteria based on certain parameters for applying reparative plans under specified circumstances, or sanctions when there is damage, injury, or loss of life. In this manner, a public authority would be giving effect to the institution of negotiation referenced by law. The Procuraduría operated under that policy and framework in the past. It is not true that the Procuraduría has absolute discretion to decide whether or not to enter into conciliation. Unlike a victim understood as a private-law person (sujeto de derecho privado), its conduct must be based on the exercise of authority previously conferred by the legal system (ordenamiento jurídico) and must also be duly substantiated.

Ultimately, the directive violates the provisions of Articles 11, with respect to the principle of legality (principio de legalidad); 39, with respect to the principles of due substantiation or justification (principios de debida fundamentación o justificación); 33 and 41, with respect to the principles of justice, legal certainty, equality, and reasonableness (principios de justicia, seguridad jurídica, igualdad y razonabilidad); the principles of harmfulness and rational limitation as a last resort (principios de lesividad y reducción racional de última ratio), with respect to Article 28 of the Political Constitution (Constitución Política); and the principle of non-retroactivity (principio de irretroactividad), under Article 34 of the Political Constitution.

1. 3By an order issued at eleven fifteen hours on veintidós de octubre del dos mil diez, actions 10-012907-0007-CO and 10-012026-0007-CO were consolidated so that they could be processed under the latter case number (folio 205).
2. 4By an order issued at fourteen fifteen hours on cuatro de noviembre del dos mil diez, the consolidated actions were admitted for processing, and the Office of the Attorney General of the Republic, the Chief Public Prosecutor of the Republic, and the Office of the Head of the Public Defense Service were granted a hearing (folios 213 and 214).
3. 5In a brief added at folios 225 to 229 of the case file, the Director of the Public Defense Service submitted the corresponding report. She states that the petitioners are correct in finding the directives issued by the Coordination Office for the Criminal Law Division of the Office of the Attorney General of the Republic unconstitutional. Directives are administrative acts that do not confer rulemaking authority and therefore cannot have effects that entail a limitation of the law; in this case, they violate legal certainty (seguridad jurídica) because they entered into force without publication and constitute a change in legal status. Most seriously, this practice has been legitimized in many jurisdictions, and the scope of the directive has been imposed on persons who did not even have prior access to it because, as a verbal directive, it is not published in the Official Gazette. In addition, under the principle prohibiting arbitrariness (principio de interdicción de la arbitrariedad), the State is required to provide adequate grounds for its decisions so that the person subject to the administration may know the reasons for them and challenge them if they are considered erroneous.In this specific case, the refusal to apply an alternative measure (medida alterna) contravenes Article 7 of the Code of Criminal Procedure, which provides: “The courts shall resolve the conflict arising as a consequence of the act, in accordance with the principles contained in the laws, seeking to contribute to restoring social harmony among those involved.” It likewise contravenes the international instruments that provide for and support the peaceful resolution of conflict, because it is assumed that the coercive response of the State, far from correcting the problem, aggravates it, since it entails greater violence, as has been demonstrated over time. The Vienna Declaration on Crime and Justice: Meeting the Challenges of the Twenty-first Century (United Nations General Assembly, resolution 55/59, dated 4/12/2000) provided: “We encourage the development of restorative justice policies, procedures and programs that respect the rights, needs and interests of victims, offenders, communities and all other interested parties.” When the Plans of Action for the implementation of the Vienna Declaration were adopted, it was provided: “Individually and collectively, as appropriate, States will endeavor to support the following measures: a) Taking into account resolution 2000/14 of the Economic and Social Council, dated 27 de julio de 2000, entitled ‘Basic principles on the use of restorative justice programs in criminal matters,’ when considering the desirability and means of establishing common principles; b) Addressing offenses, especially minor offenses, in accordance with customary practice concerning restorative justice, where such practice exists and is appropriate, provided that human rights are respected and the interested parties consent; c) Using the conciliatory means provided for in domestic law to resolve offenses, especially minor offenses, between the parties, through, for example, mediation, civil reparation, or agreements for compensation of the victim by the offender; d) Promoting a culture supportive of mediation and restorative justice among the competent law-enforcement, judicial, and social authorities, as well as among local communities; e) Providing appropriate training to those responsible for developing and implementing restorative justice policies and programs” (resolution # 56/26 dated 15/04/2002).For its part, the Declaration of Basic Principles on the Use of Restorative Justice in Criminal Matters (United Nations Economic and Social Council, Meeting of Experts on Restorative Justice, held in Ottawa, Canadá, from 29 de octubre to 10 de noviembre del 2001) extensively specifies and codifies those principles. In the same vein, the Council of the European Union agreed: “Member States shall seek to promote mediation in criminal cases for offenses which they consider appropriate for this type of measure. 2. Member States shall ensure that any agreement between the victim and the accused reached through mediation in criminal cases may be taken into consideration.” (Council of the European Union Framework Decision on the Standing of Victims in Criminal Proceedings, 15/03/01). The foregoing is based on the understanding that proceedings should be directed toward maintaining social peace before punishing the unlawful act.It should be noted that cases such as reckless driving involve situations in which, because the offense is one of abstract danger (delito de peligro abstracto), no legally protected interest (bien jurídico) was directly infringed, and a large majority of the accused are first-time offenders with no previous contact with the justice system. Nevertheless, without assessing the specific case, the State’s position preemptively forecloses the possibility of the person obtaining an alternative measure to an oral and public trial. A similar situation arises in cases involving the carrying of weapons. A significant percentage of persons are detained for unlawfully carrying weapons at their workplace after being hired as security personnel without the company verifying compliance with the permit to carry a weapon. In both situations, the State’s response is extremely harsh, preventing them from avoiding an oral and public trial and subjecting them to an imminent conviction, with the serious consequences this entails.It is evident that the State’s decision, because it lacks supporting grounds, is not only arbitrary but also disproportionate. For this reason, the challenged directives are likewise contrary to the constitutional principles prohibiting arbitrariness and requiring legality, because they order, without any basis whatsoever, the non-application of procedural law, which must render them null and void, since ultimately a person who was denied access to an alternative measure because of arbitrary action is prejudiced if convicted. The directives of the Office of the Attorney General of the Republic constitute excessive interference with the peaceful resolution of conflict, contrary to the international instruments promoting the use of such measures in criminal proceedings. Furthermore, the situation reported by the petitioners, arising from the decision of the Office of the Attorney General of the Republic, infringes the constitutional principle of legal certainty.Legal certainty constitutes a guarantee for every individual whereby the individual is assured that their legal status will not be modified except through regular, previously established procedures; that is, it represents the guarantee of the objective application of the law, insofar as individuals know at all times what their rights and obligations are. From a subjective standpoint, certainty is equivalent to the individual’s moral assurance that their property will be respected; this requires certain conditions, such as the organization of the judiciary, the police force, and the laws. Accordingly, from an objective standpoint, legal certainty is equivalent to the existence of a just and effective social order whose observance is ensured through public coercion (see resolution: 6055-2002 Sala Constitucional). As the petitioners explain, in criminal proceedings in which the Office of the Attorney General of the Republic is granted a hearing, alternative measures cannot be applied; however, this depends on chance, because that Office does not appear in every proceeding.This situation demonstrates a clear violation of the constitutional principle of equality insofar as offenses of the same category are not treated equally. It shows that not all offenses involving reckless driving, offenses against public administration, or offenses against public safety receive the same treatment, and the alleged constitutional violation is therefore evident. They attach official letter PGR-153-2010, signed by the Attorney General of the Republic in response to an inquiry submitted by the Public Defense Directorate, stating that: “As part of that work, verbal instructions have been issued to the criminal-law attorneys directing them to reject proposals made for that purpose, specifically in criminal proceedings for offenses involving reckless driving and the unlawful carrying of weapons.” Consequently, the Public Defense Service considers the Office of the Attorney General’s directive unreasonable and contrary to the principles of equality, legal certainty, and the promotion of social peace.
4. 6The Procuraduría General de la República submitted its report, appearing at folios 232 to 255 of the case file (expediente). It states that the Procuraduría is the legal representative of the State, as provided in Article One of its Ley Orgánica, and is responsible for acting on its behalf in proceedings of any nature that are being or must be heard before the courts of justice. In the specific case of criminal proceedings (procesos penales), in addition to other forms of participation assigned by law, the Procuraduría represents the State when it is the victim of the offense being tried. With regard to the offenses defined in the Ley de Armas and the offense of reckless driving (conducción temeraria), the courts of justice and prosecutors of the Republic have, in a highly consistent manner, considered the State to be the victim of the criminal offense. The Procuraduría General, for its part, has understood that the commission of the indicated criminal offenses directly harms the State, because the conduct constituting the offense (conducta típica) entails disobedience of regulations whose enforcement is entrusted to the Ministerio de Seguridad and the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, respectively.It states that, for the reasons indicated and pursuant to subsection a) of Article 70 of the Código Procesal Penal, the Procuraduría has been participating in cases involving the cited offenses as litigation counsel (mandatario judicial) for the State as victim. The Procuraduría General de la República internally directs the handling of judicial proceedings in which it participates as the State’s representative by issuing instructions to its officials. In this manner, it is able to implement institutional policies and achieve the uniformity required in the conduct of the attorneys assigned to each matter, thereby ensuring the best possible representation of the State. Article 20 of the Ley Orgánica requires attorneys to obtain the prior written authorization of the procurador general, procurador general adjunto, or official to whom that function has been delegated before admitting a claim, entering into a settlement, agreeing to conciliation, or withdrawing claims or complaints.For that reason, the Institution has been compelled to establish certain internal guidelines regarding the application of alternative means of resolving criminal proceedings (medidas de solución alterna al proceso penal). Some of the instructions issued are general in nature, while others are more specific, such as those formulated for handling alternative-resolution proposals presented in proceedings involving offenses contained in the Ley de Armas or the offense of reckless driving, when the State is represented as the victim of the offense. In this specific situation, as the petitioners allege, the attorneys have been instructed to reject offers presented by the accused (imputado) or defense counsel, in exercise of the authority granted to the victim to decide unilaterally on the application of suspension of proceedings on probation (suspensión del proceso a prueba) and conciliation (conciliación)—Articles 25 and 36 of the Código Procesal Penal.The internal guidelines in question were communicated orally during periodic meetings held by the institutional leadership with the attorneys in the criminal-law division, at which their scope was discussed extensively. Petitioner Álvaro Justo Quirós challenges the fact that, when considering proposals by the defense for suspension of proceedings on probation, the Juzgado Penal de Aguirre y Parrita broadly interprets the Procuraduría’s interest in rejecting any alternative measure as automatically and presumptively meaning that the victim—the State—has not been satisfied, regardless of the position that the Ministerio Público may express and without taking into account that, in criminal proceedings, provisions restricting personal liberty or the exercise of a power or right by the parties to the proceedings (sujetos procesales) must be interpreted narrowly. In the opinion of this Office, it is evident that the claim presented is not directed against the institutional policy of the Procuraduría General, or even against the conduct of the State’s representatives as expressed in criminal proceedings.Rather, the petitioner objects to the interpretation given by the Juzgado Penal de Aguirre y Parrita to the Procuraduría’s refusal to accept suspension of proceedings on probation for certain offenses, because he considers it contrary to the rules set forth in Article Two of the Código Procesal Penal. Nor does the petitioner’s argument raise a constitutional challenge that can be examined by this Sala Constitucional. Petitioner Quirós Sánchez, for his part, maintains that the rejection of every alternative-resolution measure constitutes a restrictive interpretation of the State’s criminal policy (política criminal), imposed by the Poder Ejecutivo, which advocates resolution of the dispute and restoration of the victim’s rights. Once again, the claim as formulated lacks a constitutional challenge, because the petitioner does not indicate what the alleged restrictive interpretation of the State’s criminal policy would consist of and/or how it would infringe the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad).It is not true that the Procuraduría’s position of rejecting proposals to apply alternative measures to offenses contained in the Ley de Armas and to reckless driving has the consequences attributed to it by the petitioner. The legislature expressly made application of the alternative-resolution measures of suspension of proceedings on probation and conciliation conditional upon the victim’s consent; in this way, the victim’s position is taken into account for purposes of resolving the dispute arising from the act, restoring social harmony between the parties, and, in particular, restoring the rights of the victim of the criminal offense, as proclaimed by Article 7 of the Código Procesal Penal. Furthermore, the alternative measures contemplated by the Código Procesal Penal do not constitute a right of the accused, nor is their sole objective to prevent criminal prosecution, as the case law (jurisprudencia) has repeatedly held.The Procuraduría’s rejection cannot constitute a restrictive interpretation of the State’s criminal policy, but rather the legitimate exercise of an authority granted by the legislature to the victim of the criminal offense. The petitioners concur in alleging unequal treatment of accused persons prosecuted for offenses defined in the Ley de Armas and for reckless driving, who have been denied alternative measures because of the Procuraduría’s institutional policy, as compared with those who have been able to obtain that benefit. In support of their claim, they argue that the position of the State’s representative has varied over time and, moreover, is applied in some judicial offices but not in others. It cannot be denied that, before the challenged internal guidelines were established, the Procuraduría had a less restrictive policy regarding alternative means of resolving criminal proceedings for the indicated offenses, which permitted their application under certain circumstances.Nor can it be disregarded that, particularly in reckless-driving cases, the State’s representative has sometimes not been joined in the proceedings, thereby allowing the possibility of applying such measures. Nevertheless, the Procuraduría states that the petitioners’ argument concerning the existence of an infringement of the constitutional principle of equality (principio de igualdad constitucional) is unacceptable. First, this is because the victim of an offense cannot be required to act in accordance with the standards of that constitutional principle, since such conduct would instead be expected of legal decision-makers (operadores jurídicos). The victim of the offense is a party to the proceedings who, insofar as relevant, acts in exercise of an authority granted by the Código Procesal Penal, which allows the victim to decide unilaterally whether to accept or reject suspension of proceedings on probation or conciliation, without being required to conform to the terms established in prior or similar cases.Through the implementation of institutional policies such as the one challenged, the Procuraduría General de la República seeks precisely to achieve a certain degree of uniformity in the handling of matters by the State’s representatives. Likewise, and in connection with the foregoing, it should be noted that neither the institutional policy giving rise to the constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad) nor the procedural conduct of the Procuraduría can be blamed for the different treatment afforded in proceedings conducted without the participation of the Procuraduría General. The petitioners likewise agree in alleging that the Procuraduría’s institutional policy ordering the rejection of alternative-resolution measures for offenses contained in the Ley de Armas and for reckless driving lacks a statement of reasons (fundamentación). In particular, Mr. Walter Niehaus argues that the oral “directive” makes it impossible to review its legality, places accused persons in a state of defenselessness (indefensión), and thereby infringes the rights of defense and due process (debido proceso).The Procuraduría considers that the petitioners’ argument is unfounded, as are the consequences they attribute to the alleged lack of reasons. In demanding a statement of reasons, they overlook the fact that what is being challenged is an internal institutional policy, an extraprocedural instrument (instrumento extra procesal) intended to guide criminal-law attorneys in handling alternative-resolution proposals presented in proceedings involving offenses contained in the Ley de Armas or the offense of reckless driving. They also disregard the fact that the definition of the relevant internal policy is based on the already-mentioned authority granted to the victim of a criminal offense to decide unilaterally on the application of suspension of proceedings on probation and conciliation. It may also be observed that the petitioners demand that the Procuraduría, in its conduct as representative of the victim of a criminal offense, satisfy conditions not contemplated by the Código Procesal Penal.Articles 25 and 36 of the procedural code (código de rito) do not require the victim to state reasons for the decision regarding a proposal to apply an alternative-resolution measure. Although it is true that the State is not a “flesh-and-blood” victim—an expression used by Mr. Walter Niehaus—the cited provisions make no distinction between the two categories as regards their obligations. Moreover, the claim of defenselessness is based on the mistaken premise that the position adopted by the victim concerning a proposed alternative-resolution measure is subject to review for legality (control de legalidad). Precisely because of the nature and purpose of such measures, procedural law provides no possibility of appealing the victim’s decision. The complaint alleging a violation of due process is contrary to the case law of the Sala Constitucional, which for more than ten years has held that the application of alternative mechanisms for resolving criminal disputes is not a matter forming part of due process. It is evident that the alleged lack of reasons could not impair the right of defense, much less the principle of due process.

In the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by defense attorney Álvaro Justo Quirós, it is alleged that the suspension of proceedings on probation (suspensión del proceso a prueba), established by law as a State criminal-justice policy, entails its general, reasonable, and proportionate application; and that the Procuraduría cannot disregard the higher authority of the law or its reasonable and proportionate application according to the circumstances of each case. In establishing its internal policy for applying alternative dispute-resolution measures (medidas de solución alterna al proceso), which is now being challenged, the Procuraduría General de la República, far from disregarding the text of the law, acts in accordance with it. The criminal procedure law grants the victim the authority to decide unilaterally on the application of suspension of proceedings on probation and conciliation (conciliación), and the State representative acts in the exercise of that authority.

The refusal to accept an alternative resolution in proceedings involving offenses contained in the Ley de Armas and reckless driving is consistent with the options provided by the Código Procesal Penal and, accordingly, cannot be considered unreasonable or disproportionate. The claimant’s argument appears to overlook the fact that alternative dispute-resolution measures in criminal proceedings do not constitute a right of the accused (imputado), as well as the State’s status as a victim and the scope of this party’s participation in the proceedings. Claimant Quirós Sánchez challenges the Procuraduría’s standing (legitimación) to represent the victim in reckless-driving offenses, arguing that such offenses are offenses against means of transportation. Although this appears to be a claim concerning legality rather than constitutionality, it should be noted that the Procuraduría’s participation in those criminal proceedings is based on the belief that the commission of such offenses directly harms the State, because the statutory conduct entails disobedience of the rules governing the operation of motor vehicles, enforcement of which is entrusted to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Likewise, the courts and the prosecutors of the Republic have, to a very significant extent, regarded the State as the victim in reckless-driving offenses and summon the Procuraduría, in its capacity as legal representative (mandatario judicial), to represent it in all applicable procedural acts. Álvaro Justo Quirós also alleges a violation of the principle of judicial impartiality (principio de imparcialidad del juez), arguing that the application of alternative dispute-resolution measures is within the judge’s authority and that, in exercising that authority, the judge cannot be indirectly bound by a directive of the Procuraduría General de la República. The principle of impartiality requires the adjudicator to maintain both personal and institutional impartiality regarding the matter submitted for consideration, demanding that judges adopt a neutral position concerning the historical facts in dispute; it is unclear how the Procuraduría’s internal policy could affect that condition required of the judge.

It is clear that the Procuraduría General de la República is the Administration’s highest advisory body and that its opinions are binding upon the Administración Pública, as the claimant states; however, it is evident that internal institutional policies do not form part of the exercise of that function and do not have the binding effects indicated. Both claimants allege a breach of the constitutional principle of legality (principio de legalidad constitucional). Quirós Sánchez argues that the necessary oral and public trial, with a possible conviction and entry in the Registro Judicial, may be brought about only through definitions of criminal offenses (tipos penales), and not through a directive requiring the rejection of alternative dispute-resolution measures. Claimant Walter Niehaus, for his part, alleges that the Procuraduría’s directive renders Article 25 of the Código Procesal Penal ineffective and that the State representative, even in its capacity as a victim, cannot introduce a prohibition contrary to the legislature’s intent by eliminating the right to negotiate granted by the Código Procesal Penal.

He further contends that the Procuraduría General must accept its legal nature and status as a public entity and cannot, in some cases, invoke the principles of freedom of will governing private parties because, as the Sala Constitucional has held, public bodies and entities are not holders of fundamental rights. The alleged violation of the constitutional principle of legality does not materialize for the reasons set out below. First, the institutional position denying suspension of proceedings on probation or conciliation in proceedings involving the referenced offenses has no effect whatsoever on the legal classification (tipificación) of the conduct attributed to the accused or on the ordinary procedure established for adjudicating conduct constituting an offense. The accused’s right to be tried in accordance with due process (debido proceso) remains intact. Second, Articles 25 and 36 of the Código Procesal Penal empower the Procuraduría General de la República, when participating on behalf of the State as victim, to accept or reject suspension of proceedings on probation or conciliation.

Third, the introduction of the challenged policies does not render Article 25 of the Código Procesal Penal ineffective, introduce a prohibition contrary to the legislature’s intent, or eliminate the right to negotiate. The legislature’s intent was precisely to condition the application of alternative dispute-resolution measures on the victim’s expression of acceptance, thereby seeking to restore the victim’s rights and return to the victim a leading role in resolving the conflict. Furthermore, the criminal procedure legislation does not at any time grant the accused a right to negotiate or to benefit from the application of alternative dispute-resolution measures, a position repeatedly upheld by the case law of both this Tribunal Constitucional and the Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia. Finally, in acting as the victim’s representative, the Procuraduría General does not exercise a fundamental right but rather a procedural authority (potestad procesal), and it is subject to the terms required by the criminal procedure law.

Both claimants allege that the Procuraduría’s institutional policy violates the harm principle (principio de lesividad). In issuing guidelines governing the application of alternative measures in offenses contained in the Ley de Armas and reckless-driving offenses, the Procuraduría is not exercising the State’s punitive power but is acting as the State’s legal representative in criminal proceedings. The harm principle is a limitation on the State’s power to punish (ius puniendi), manifested as a prohibition against the legislature criminalizing conduct that does not protect legally protected interests (bienes jurídicos), understood as society’s fundamental values or interests. The Procuraduría’s institutional policies are intended solely to regulate the appropriate course of action in reckless-driving offenses. Those guidelines do not express any position whatsoever regarding the institutional stance adopted in relation to other offenses that might be committed as a result of driving under the influence of drugs or alcohol.

Defense attorney Álvaro Justo Quirós asserts that the Procuraduría General’s institutional policies disregard the fact that the State lacks the capacity and authority to investigate, prosecute, adjudicate, and punish all offenses and, moreover, overlook the fact that the State is the guarantor, but not the owner, of the inhabitants’ protected legal interests. The argument accompanying the claimant’s allegation does not explain the alleged infringement of the principle of effective judicial protection and prompt justice (principio de tutela judicial efectiva y justicia pronta). The requirements arising from the principles of equality, proportionality, and reasonableness cannot be invoked against the actions of a party to the proceedings, such as the Procuraduría, in cases in which it represents the State as victim in offenses contained in the Ley de Armas and reckless-driving offenses. The victim of an offense is a party to the proceedings who, as relevant here, exercises an authority recognized by the Código Procesal Penal that allows the victim to decide unilaterally whether to accept or reject the application of suspension of proceedings on probation or conciliation, without being required to adhere to the terms applied in previous or similar cases.

Claimant Niehaus Bonilla attributes to the institutional policy an alleged violation of the principle against retroactive application of laws (principio de irretroactividad de las leyes), based on his assertion that the challenged guidelines apply to all courts from the time they are issued and do not distinguish cases arising before their promulgation. In the argument under review, the claimant proceeds from an incorrect premise by attributing the nature and effects of a law to the internal policies established by the Procuraduría. What is challenged is an internal institutional policy, an extraprocedural instrument (instrumento extra procesal) whose purpose is to guide criminal-law attorneys from the Procuraduría in addressing proposals for alternative resolution submitted in proceedings involving offenses contained in the Ley de Armas or the offense of reckless driving. It is evident that the prohibition against retroactive application of criminal laws does not apply to an instrument such as that issued by the Procuraduría.

In conclusion, the Procuraduría considers that there is no basis for finding that the institutional policies issued to guide criminal-law attorneys from the Procuraduría in addressing proposals for suspension of proceedings on probation or conciliation submitted in proceedings involving offenses contained in the Ley de Armas or reckless-driving offenses violate the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad).

1. 7The Attorney General of the Republic states in the report appearing at folios 257 to 267 of the case file that, for a better understanding of the Procuraduría General de la República’s legal standing (legitimación) in criminal matters, it is essential to provide a historical overview of the functions of that body and of the Public Prosecution Service (Ministerio Público). The first organic statute governing the Ministerio Público was law number 34 of veintisiete de diciembre de 1887 (amended by Law number 16 of 16 de abril de 1895, law number 21 of 14 de junio de 1895, and law number 9 of 1 de junio de 1916). Under article 7 of that statutory instrument, the prosecuting attorney (promotor fiscal), who served as head of the Ministerio Público, was responsible for: “1.- Representing the Public Treasury in judicial proceedings; 2.- Representing the public interest in all administrative-litigation matters; 3.- Representing the public prosecution (vindicta pública) before the Supreme Court of Justice; 4.- Representing municipal, public-education, and charitable corporations before the Supreme Court of Justice when they have no representation of their own there and such representation is requested.” Along the same lines, pursuant to provision 10 of the aforementioned statutory compilation, prosecuting agents (agentes fiscales) were responsible for: “1.- Instituting the prosecution of public offenses committed in their province or district and representing the public prosecution in proceedings conducted before the courts where they are stationed; 2.- Representing in judicial proceedings the Municipal, Public-Education, and Charitable Corporations of their province or district when requested to do so; 3.- Representing the Public Treasury in matters assigned to them by the Promotor Fiscal; 4.- Performing all other functions assigned to the Ministerio Público by civil and procedural laws.” This provision was repealed by Ley Orgánica del Ministerio Público number 35 of trece de julio de mil novecientos dieciséis, which in turn was amended in its entirety by Law number 33 of primero de diciembre de mil novecientos veintiocho.Under that legislation, the Ministerio Público was placed under the Executive Branch through the Secretaría de Estado en el despacho de Justicia. That statutory instrument did not generally establish the functions to be performed by the Ministerio Público; it did, however, refer to the powers and duties of each of its members. Thus, with respect to the functions of the Head of the Ministerio Público, the provision prescribed: “1.- Ensuring strict compliance with the laws, regulations, agreements, and decisions concerning the Ministerio Público; 2.- Exercising disciplinary authority over all other officers and all subordinate personnel of the Ministerio Público; 3.- Giving subordinates such instructions and advice as deemed necessary for the proper performance of their duties; 4.- Providing the Executive Branch with any reports and legal opinions it requests concerning matters within the purview of the Ministerio Público; 5.- Exercising all powers that naturally derive from those specified or from other legal provisions; 6.- Serving as legal counsel to the Executive Branch and providing legal opinions on claims and matters of a legal or contentious nature submitted to it.” Additionally, the statutory amendment established the following functions of the First Promotor Fiscal: “1.- Representing the State as a legal person in all matters heard or to be heard before the Courts of Justice in which it has an interest in that capacity; 2.- Representing the Administration as a Public Authority in administrative-litigation proceedings properly so called that are brought or instituted against it; 3.- Participating, when duly commissioned for that purpose, in instruments of security furnished by judicial and treasury officials and by notaries or public authenticating officers; 4.- Providing the reports and legal opinions requested by the immediate superior concerning matters within the officer’s purview.” With respect to the duties and functions of the Second Promotor Fiscal—at that historical time—it was ordered that the officer was responsible for: “1.- Representing the State by safeguarding the integrity of the property comprising the National Treasury, especially land belonging to the Nation on any grounds whatsoever.Consequently, using all legal means and remedies, the officer must oppose any attempt to usurp or impair such property or to establish easements (servidumbres) or encumbrances over it; must bring civil or criminal claims against acts carried out to the detriment or prejudice of such property; and must seek the appropriate compensation through the courts. In order to prevent the aforementioned harm, the officer must request the immediate assistance of all authorities of the Republic; 2.- Participating on behalf of the interests of the State in case files and proceedings concerning claims to public wastelands and mines, those concerning the acquisition or transfer of rights over national property, and, in general, all matters relating thereto that are heard or are to be heard before the judicial authorities; 3.- Likewise participating in proceedings brought or to be brought before the courts of justice of the capital of the Republic for offenses detrimental to the National Treasury, assessing bail guarantees and seeking payment of the fines imposed therein; as requested by the immediate superior within the officer’s purview; 4.- Providing reports and legal opinions concerning such matters.” Likewise, Law number 35 established the following powers and duties of the Court Prosecutor (Fiscal de Corte): “1.- Participating in all criminal proceedings before the Chambers of the Supreme Court of Justice; 2.- Representing before those Chambers municipal, educational, or public charitable corporations in judicial matters in which they have formally requested such participation.” Finally, regarding the powers of prosecuting agents, it stated that they were to: “1.- Institute the prosecution of public offenses committed in the province or judicial circuit in which those officers are to perform their duties, and participate as representatives of the Ministerio Público in criminal proceedings conducted before judges.When they show disrespect verbally, in writing, or by deed toward their superiors in the chain of command or toward the judicial authorities. 2. When they exceed the natural limits of their authority over their subordinates; 3.- When they seriously fail to show due consideration toward their peers and toward those who approach them regarding official matters; 4.- When, without leave, they fail to attend their offices during the hours or on the days when they are required to do so; 5.- When the officers violate the prohibitions contained in article 7 of this law.” Subsequently, by law number 40 of dos de junio de mil novecientos cuarenta y ocho, the Procuraduría General de la República was created as an institution attached to the Ministerio de Justicia. In view of the reorganization of functions undertaken during this period, coinciding with the Junta Fundadora de la Segunda República, it was established that, provisionally and pending enactment of a general law governing the Procuraduría General de la República, all functions previously performed by the Ministerio Público would be assigned to it.In keeping with this rationale, in addition to article 1 of the Law, the Procuraduría General de la República was charged with serving as the “highest advisory and governing center for all civil, criminal, administrative, or labor matters in which the Public Administration has an interest.” Additionally, the same article stated: “As a governing center, it shall inspect and direct all services entrusted to the body of State attorneys, issue the orders and instructions necessary to ensure uniformity of criteria, and propose the appropriate decision—or adopt it on its own authority, as applicable—in all matters whose examination is reserved to it or may be entrusted to it in the future. As an advisory center, it shall provide legal advice to the central Administration generally, to public institutions and State enterprises, and to such other bodies as may be designated by special laws.” Likewise, through the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, article 15 established that: “The representation and defense of the State Administration before the Administrative-Litigation Jurisdiction (Jurisdicción Contencioso Administrativa) shall be the responsibility of the Procuraduría General de la República.” Subsequently, through Ley 3848 of diez de enero de mil novecientos sesenta y siete, a new Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República was enacted.Accordingly, under the Código de Procedimientos Penales de 1973, which entered into force in 1975, the Ministerio Público became an agency of the Judicial Branch, charged with instituting criminal proceedings (acción penal) in the manner prescribed by law, conducting the preliminary investigation before summons (sumaria previa a la citación), and bringing civil actions (acción civil), thereby becoming independent from the Procuraduría General de la República. Provision 5 of that statutory instrument defined the monopoly over the institution of criminal proceedings by providing in its first paragraph: “[…] Public criminal proceedings shall be instituted exclusively by the Ministerio Público, which must initiate them on its own motion.” However, the second paragraph of the same provision states: “Notwithstanding the foregoing, in offenses against national security, public peace, public authorities, the constitutional order, the environment, the maritime-terrestrial zone, and the public treasury, the Procuraduría General de la República may also institute such proceedings directly, without being subordinate to the actions or decisions of the Ministerio Público.In matters initiated through proceedings brought by the Procuraduría, it shall be deemed a party and may pursue the same remedies granted by this Code to the Ministerio Público.” In light of the redistribution of functions established in the Código de Procedimientos Penales, on 27 de octubre de 1982, law number 6815, entitled Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, was enacted, defining the present jurisdiction of that body and granting it functional and decisional independence in the exercise of its functions. In accordance with the nature established by the law cited supra, the Procuraduría is constituted as the “highest advisory and technical-legal body of the Public Administration and the legal representative of the State in matters within its jurisdiction.” Under the Ley Orgánica currently in force, the Procuraduría General has the following responsibilities in relation to criminal proceedings: d) To participate in criminal cases in accordance with the provisions of this law and the Código de Procedimientos Penales. e) To file motions for review (recurso de revisión) against judgments of the country’s courts and to respond to hearings granted to it in constitutional challenges (recursos de inconstitucionalidad). f) To perform the actions, exercise the powers, and discharge the duties attributed to the Ministerio Público by the Código de Procedimientos Civiles and other laws.Criminal matters are excepted. g) To defend State officials when criminal proceedings are brought against them for acts or events in which they participated in the performance of their duties. Under no circumstances may it defend officials who have committed an offense against the interests of the Public Administration or violated human rights, or when the alleged offenses fall within the jurisdiction of the Jurisdicción Penal de Hacienda y de la Función Pública.

• h)To carry out the administrative actions necessary to prevent, detect, and eradicate corruption and to enhance ethics and transparency in public service, as well as to report and prosecute before the courts of justice public officials and private persons whose conduct involves unlawful acts connected with the performance of their duties or arising therefrom, in matters falling within the jurisdiction of the Jurisdicción Penal de Hacienda y de la Función Pública. In the case of private persons, the authority of the Procuraduría shall be exercised only when such persons administer public property or funds by any means, receive benefits derived from subsidies or incentives funded with public monies, or participate in any manner in the criminal offense committed by public officials. The foregoing is without prejudice to its duty to bring such acts and conduct to the attention of the respective administrative oversight and auditing bodies for any action falling within their sphere of authority.
• I)To act in defense of the national patrimony, the resources existing in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), the territorial sea, the exclusive economic zone, and the continental shelf. To take appropriate legal action to protect the environment in order to guarantee every person’s constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment. To ensure the proper application of conventions, international treaties, laws, regulations, and other provisions governing such matters. To investigate, on its own initiative or at the request of a party, any act or omission that violates the aforementioned legislation. To be recognized as a party, from the commencement of the proceedings, in criminal cases involving an alleged offense or violation of environmental legislation and the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. For this purpose, it may institute criminal proceedings (acción penal) on its own initiative, without being subordinate to the actions and decisions of the Ministerio Público; file the same appeals that the Código Procedimientos Penales grants to the latter; and bring a civil action for damages (acción civil resarcitoria). j) To take legal action to safeguard consumer interests (tacitly repealed by Article 32 of Ley número 7319 del 17 de noviembre de mil novecientos noventa y nueve). k) To intervene, on behalf of the interests of the State, in all other matters prescribed by the laws of the country. l) To propose and enter into settlements or agreements during the processing of any proceeding when it deems them appropriate and timely. n) Any other functions conferred upon it by law.” With respect to the Ministerio Público, it was not until veinticinco de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, through Ley número 7442, that the functionally independent body was once again governed by an exclusive organic law (ley orgánica).

Under this new body of law: “[…] The Ministerio Público has the function of requesting that the criminal courts apply the law, through the institution of criminal proceedings and the conduct of the preliminary investigation (investigación preparatoria) in publicly prosecutable offenses (delitos de acción pública).” The same provision adds that it “Shall participate in sentence-enforcement proceedings (procedimiento de ejecución penal), provide civil representation for the victim when appropriate, and assume any other functions assigned to it by law.” Although the principle of mandatory prosecution (principio de legalidad procesal) is established, the second paragraph of the provision in this body of law introduces the opportunity principle (principio de oportunidad) by providing: “Nevertheless, when authorized by law and with the prior authorization of a superior, the representative of the Ministerio Público may request that criminal prosecution be waived in whole or in part, or limited to one or more offenses or to one or more of the persons who participated in the act.” From a procedural perspective, in cases involving the commission of the offense of reckless driving and a violation of the Ley de Armas y Explosivos, recourse must be had to suspension of proceedings subject to probation (suspensión del proceso a prueba) in order to apply an alternative resolution (salida alterna).

The Código de Procedimientos Penales de 1973 was repealed by Ley número 7594, enacted on cuatro de junio de mil novecientos noventa y seis. With the entry into force of that body of law in mil novecientos noventa y seis, the roles of the Ministerio Público and the Procuraduría General de la República in criminal proceedings were specified, since their organic laws predated it (1994 y 1982 respectivamente). Accordingly, a systematic analysis is conducted of the procedural legislation currently in force, the Ley Orgánica del Ministerio Público, the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, and the remainder of the legal system in order to determine the authority of the Ministerio Público concerning the admissibility of suspension of proceedings subject to probation. Suspension of proceedings subject to probation may be conceptualized as “…a mechanism applicable to a person who commits a minor offense for the first time and is eligible for a suspended sentence (condena de ejecución condicional), intended to avoid the negative effects of short custodial sentences and the stigmatization that could result from holding an oral and public trial and subsequently rendering a judgment of conviction.

It entails the temporary stay of the exercise of the State’s punitive claim (pretensión punitiva), tailored to the person subject to the proceedings, whereby certain rules and conditions are imposed upon that person for a period of time (probation), such that, if the accused complies with them, the criminal action is extinguished; in the event of noncompliance, the proceedings resume. Indeed, the accused—and, in some countries, the prosecutor as well—requests suspension of the proceedings in exchange for performing certain community-service tasks and making reparation for the harm caused by the offense to the extent possible, without this implying a confession to the act or acceptance of criminal responsibility. Accordingly, and with the consent of the parties, the proceedings are suspended for a reasonable period during which the imposed obligations must be fulfilled. Once that period has elapsed, if the suspension has not been revoked, the criminal action is extinguished.” The procedure for applying suspension of proceedings subject to probation is governed by Article 25 of the Código Procesal Penal.

According to the first paragraph of that provision: “When a conditional suspension of sentence (suspensión condicional de la pena) is available, or in matters involving offenses punishable exclusively by noncustodial penalties (penas no privativas de libertad), the accused may request suspension of proceedings subject to probation, provided that, during the preceding cinco años, the accused has not benefited from this measure or from the extinguishment of the criminal action through reparation of harm or conciliation.” The second and third paragraphs of the aforementioned provision add a series of requirements for granting suspension of the proceedings. The second paragraph states: “The measure shall not be available for intentional offenses (delitos dolosos) when the act was committed by means of force against property or violence against persons. The request must contain a plan to repair the harm caused by the offense, satisfactory to the victim whose address is known, and details of the conditions that the accused is willing to fulfill pursuant to the following article.

The plan may consist of conciliation with the victim, restitution in kind for the harm caused (reparación natural del daño), or symbolic reparation (reparación simbólica), either immediate or payable in installments. If, when the request is made, no indictment yet exists, the Ministerio Público shall describe the act attributed to the accused”; while the third paragraph states: “To grant the benefit, it is indispensable that the accused admit the act attributed to them and that the victim express agreement with the suspension of proceedings subject to probation.” From an analysis of the excerpts from Article 25 of the Código Procesal Penal, it may be concluded that there are a series of affirmative and negative prerequisites (presupuestos positivos y negativos) for granting suspension of proceedings subject to probation: Affirmative prerequisites: A) When a conditional suspension of sentence is available or for offenses punishable exclusively by noncustodial penalties: Conditional suspension is available when the sentence to be imposed is equal to or less than 3 años de prisión o extrañamiento.

Additionally, pursuant to Article 50 of the Código Penal, the principal penalties other than imprisonment are banishment (extrañamiento), a fine, and disqualification. B) Proposing a plan to repair the harm (conciliation, restitution in kind for the harm caused, or symbolic reparation). C) The victim’s expression of agreement with the suspension of proceedings subject to probation. Article 60 establishes who may be considered victims of an offense. According to that provision, victims are: the person directly harmed by the offense; the spouse, the cohabiting partner with more than dos años de vida en común, the son or daughter, the adoptive mother and father, relatives within the third degree of consanguinity or second degree of affinity, and the judicially declared heir, in offenses resulting in the death of the injured party; partners, associates, or members, with respect to offenses affecting a legal entity and committed by those who direct, manage, or control it; and associations, foundations, and other registered entities, in offenses affecting collective or diffuse interests (intereses colectivos o difusos), provided that the purpose of the organization is directly connected with those interests.

The last of the situations established by the higher court concerns the impairment of collective and diffuse interests. According to Ramírez Altamirano, “Some legal scholarship distinguishes between collective and diffuse interests, primarily on the basis of representativeness. Thus, the interests of the community are identified with those of the nation, with those of all individuals comprising the national community. They have the broadest possible scope and, consequently, it is very difficult to find or identify an individual injury. They generally concern the defense of society’s patrimony, property for public use, activities of public interest, the environment, and cultural or artistic heritage. Diffuse interests are the interests of distinct sectors within the community that lack a clear group consciousness and are not organized. Because collective and diffuse interests are held in common by many but exclusively by no one, their defense by an individual must necessarily be undertaken on behalf of the interests of all those affected by the challenged act or omission.” According to Rivero Sánchez, “…Others state that it is not possible to distinguish between the two concepts, because the plurality and generality of the persons potentially connected with them place collective and diffuse interests in such close connection that it is not easy to delineate the conceptual boundaries of each.” The concept of diffuse interests was defined by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia in voto 503-94 de las quince horas quince minutos del veintiséis de enero de mil novecientos noventa y cuatro, which provided: “Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot under our Law—as this Sala has already stated—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership becomes indistinguishable from that of the national community as a whole, or so concrete that specific persons or identifiable groups are identified or readily identifiable in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests or interests concerning a community as a whole.

These are, therefore, individual interests, but at the same time they are dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently receive a benefit or suffer harm, actual or potential, that is more or less equal for all. Thus, it is rightly said that these are identical interests belonging both to groups of persons who find themselves in particular situations and, at the same time, to each individual within those groups. In other words, diffuse interests (intereses difusos) have a dual nature, since they are both collective—because they are common to the public at large—and individual, and may therefore be asserted as such.” Subsequently, through decision 2005-1538 at 14:56 hours on quince de febrero del dos mil cinco, the Sala Constitucional clarified the concept of diffuse interests. With regard to collective interest (interés colectivo), based on its analysis of the relevant article of the Ley de Jurisdicción Constitucional, the Sala defined it by stating: “the Sala has indicated that this concept refers to the standing (legitimación) held by a corporate group when, acting as such through its representatives, it defends the rights and interests of the persons comprising its membership, in relation to rules or provisions affecting the core rights or interests that constitute the group’s purpose and unifying factor.” According to the Sala Tercera de la Corte, “A collective interest is one belonging to a group that comes together, whether in fact or in law, to pursue a specific purpose.

A diffuse interest, by contrast, belongs to an individual simply by virtue of being a member of society and allows that individual to seek redress for something that does not affect any particular person, such that no holder of the right to compensation can be identified; rather, it is suffered with equal intensity by the public at large.” D) Conditions that the accused (imputado) is willing to fulfill. These conditions may be proposed by the accused or may consist of any of those prescribed in Article 26 of the Código Procesal Penal: residing in a specified place; regularly visiting specified places or persons; refraining from using drugs or narcotics or from abusing alcoholic beverages; participating in special treatment programs in order to refrain from using drugs or alcoholic beverages or committing criminal acts; beginning or completing primary education if not already completed; learning a profession or trade, or attending training courses at the place or institution determined by the court; performing services or work for the State or public-benefit institutions; undergoing medical or psychological treatment, if necessary; remaining in a job or employment, or adopting, within the period determined by the court, a trade, craft, industry, or other activity determined by the court; not possessing or carrying weapons; or not driving vehicles.

• E)Admission of the facts by the accused. Disqualifying conditions: Probationary suspension of proceedings (suspensión del procedimiento a prueba) shall not apply when: A) The offenses are intentional offenses (delitos dolosos). By adopting the “numerus clausus” system, the legislature established that offenses provided for in criminal statutes are intentional unless the statute expressly indicates that an offense is negligent (delito culposo). B) The act was committed by using force against property or violence against persons. Force is the activity undertaken by the perpetrator to overcome any resistance presented by the object or thing against which the conduct is directed. Additionally, from the standpoint of criminal law, force also requires that it have destructive effects on the thing against which it is directed. Violence, on the other hand, is understood as the use of physical energy by the perpetrator to overcome resistance—not, in this instance, the resistance of an object, but that of the person against whom the conduct is directed.

Because probationary suspension of proceedings cannot be applied where an offense is committed by using force against property or violence against persons, its application is prohibited prima facie in robbery offenses and their aggravated forms, without being limited to those offenses, because those elements form part of the statutory definition of the offense (tipo penal) and must therefore be present for the offense to be established. C) The accused must not have benefited during the preceding five years from probationary suspension of proceedings or from dismissal of the criminal action (extinción de la acción penal) through the application of full reparation (reparación integral) or conciliation (conciliación). Under Article 3 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, that institution has standing to “[…] Act in defense of the national patrimony, the resources located in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), the territorial sea, the exclusive economic zone, and the continental shelf.

Take appropriate legal action to safeguard the environment, in order to guarantee every person’s constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment.” As established in Article 16, second paragraph, of the Código Procesal Penal: “[…] In offenses against the security of the Nation, public tranquility, public authorities, the constitutional order, the environment, the maritime-terrestrial zone, the public treasury, the duties of public office, tax offenses, and those contained in the Ley de Aduanas, número 7557 del veinte de octubre de mil novecientos noventa y cinco; the Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, número 7558 del tres de noviembre de mil novecientos noventa y cinco; and the Ley contra el enriquecimiento ilícito de los servidores públicos, número 6872 del diecisiete de junio de mil novecientos ochenta y tres, the Procuraduría General de la República may also prosecute that action directly, without being subordinate to the actions and decisions of the Ministerio Público.

In matters initiated through an action by the Procuraduría, it shall be deemed a party and may pursue the same remedies granted to the Ministerio Público by this Code.” From the relationship between the two quoted articles, it follows that the Procuraduría General de la República may participate in criminal proceedings on behalf of the State’s interests when the offenses concern the security of the Nation, public tranquility, public authorities, the constitutional order, the environment, the maritime-terrestrial zone, the public treasury, the duties of public office, tax offenses, offenses contained in the Ley de Aduanas, the Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, or the Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública; or when the conduct affects the national patrimony, resources located in the maritime-terrestrial zone, the territorial sea, the exclusive economic zone, or the continental shelf, without prejudice to the matters specified in other special laws.

However, given the manner in which the legislature provided for the participation of the Procuraduría General de la República in the Código Procesal Penal, it may be concluded that, far from being mandatory, the institution’s participation is discretionary, since the legislative drafting employs the verb “may.” Accordingly, under the procedure established in the third paragraph of Article 25 of the Código Procesal Penal, application of the mechanism of probationary suspension of proceedings requires the victim to express agreement with that procedure. From the same perspective, the aforementioned fourth paragraph states that a victim whose address is known must be heard. In light of these provisions, even if it is accepted that, in criminal proceedings, the Procuraduría General de la República represents the State as victim in cases involving harm to diffuse interests; harm to the national patrimony, resources located in the maritime-terrestrial zone, the territorial sea, the exclusive economic zone, or the continental shelf; or offenses against the security of the Nation, public tranquility, public authorities, the constitutional order, the environment, the maritime-terrestrial zone, the public treasury, the duties of public office, tax offenses, offenses contained in the Ley de Aduanas, the Ley Orgánica del Banco Central, or the Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública, probationary suspension of proceedings may be applied without its participation if the Procuraduría General de la República has not entered an appearance (apersonada) in the proceedings.

Consistent with these principles, Houed Vega states: “…Before the reform introduced by ley 8146 del treinta de noviembre del dos mil uno, the Code required the victim’s consent as an essential prerequisite for probationary suspension of proceedings. The issue was the subject of vigorous debate during the legislative process that led to the reform, and the prevailing position was that the victim must accept both the reparation plan and the application of the mechanism itself. It should be noted that this refers to a victim whose ‘address is known,’ and it is that victim who must be summoned to a hearing so that the victim’s views may be heard; therefore, if no identifiable victim exists, this requirement cannot be imposed as a prerequisite for the admissibility of the suspension.” A similar approach appears in oficio 10-6-1998 of the Oficina Auxiliar de la Comisión de Asuntos Penales: “[…] The foregoing therefore means that the Procuraduría may, but is not required to, participate in prosecuting the criminal action in cases involving the offenses specified in Article 16.

It is therefore possible that, in such criminal matters, a private individual or another entity of the Poder Ejecutivo may instead file the complaint, and the Ministerio Público may prosecute the criminal action. We understand that this is what occurs in practice, which is why it is unnecessary for the Procuraduría to be called upon to participate as representative of the affected diffuse interests, since that initiative must originate with the Procuradores themselves. It is sufficient, instead, for the representatives of the reporting entity—a public office, private association, or ordinary citizen—to consent to conciliation, the application of an opportunity criterion (criterio de oportunidad), full reparation for the harm, and so forth, for these mechanisms to be applied with all their consequences; to full reparation for the harm, and so forth, for these mechanisms to be applied with all their consequences, provided that all statutory requirements are satisfied in the particular case.

On this point, it must not be forgotten that one of the most notable overarching principles of the new procedural framework is the effective resolution of the dispute (Article 7), and all provisions intended to achieve that purpose must therefore be interpreted broadly.

1. 7For the reasons stated, your question as to whether the probation mechanism (proceso a prueba) is applicable should be answered in the affirmative, since the arguments given also apply to this situation.” On the occasion of a discretionary consultation (consulta facultativa) submitted by the Juzgado Penal de Sarapiquí, where a case involving an Infracción a la Ley de Armas y Explosivos was being heard and in which the Procuraduría General de la República declined to intervene on the grounds that the State is not a victim in such cases and that the matter did not involve the protection of diffuse interests (intereses difusos), the Sala Constitucional stated: “…Moreover, there can be no doubt that, if the Procuraduría is not responsible for acting as the State’s representative in a particular criminal proceeding (proceso penal), the Ministerio Público may do so, in accordance with the applicable laws, as the body charged with representing the interests of the community in criminal proceedings when there is no identified victim.” The Fiscal General de la República requests that the action be granted, because, under Costa Rica’s criminal procedure system (régimen procesal penal), the Fiscalía is the body legally designated to bring public criminal prosecutions (acción penal pública) with functional independence.Likewise, where offenses have been committed that do not affect identified or identifiable victims, as occurs with the unlawful acts (ilícitos) of reckless driving and violations of the Ley de Armas y Explosivos, which threaten public safety, the Ministerio Público is responsible for representing the interests of the community and, on that basis, with respect to those offenses, precisely because of its monopoly over criminal prosecution, it has standing (legitimación) to request the application of alternative resolutions (salidas alternativas), particularly suspension of proceedings with probation (suspensión del proceso a prueba), without requiring authorization from the Procuraduría General de la República, since criminal prosecution policy is a power vested in the Ministerio Público. It should be noted that, pursuant to its enabling statute and section 16 of the Código Procesal Penal, the Procuraduría General de la República has standing to participate as a victim in proceedings only where diffuse interests are harmed, in actions initiated by it, or where harm involves national assets, resources located in the maritime-terrestrial zone, the territorial sea, the exclusive economic zone, and the continental shelf, or in cases involving offenses against national security, public peace, public authorities, the constitutional order, the environment, the maritime-terrestrial zone, the public treasury, the duties of public office, tax offenses, or offenses established in the Ley de Aduanas, the Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, or the Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública.Por tanto, if the matter does not involve any of the offenses listed above, the Procuraduría may not actively participate as a victim in the proceedings, much less restrict the parties and the Ministerio Público itself from applying alternative resolutions.
2. 8The notices (edictos) referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 233, 234 and 235 of December 1, 2 and 3, two thousand ten. (folio 256).
3. 9Because it is deemed unnecessary, the oral and public hearing (audiencia oral y pública) provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with.
4. 10The statutory requirements have been observed in the proceedings.

Justice Calzada Miranda authors the opinion; and,

Whereas:

I.Subject matter of the action. The general instructions or circulars issued verbally by the Procuradora General de la República are challenged. Under those instructions, criminal prosecutors are ordered to reject proposals to negotiate alternative measures to criminal proceedings (medidas alternativas al proceso penal) in cases involving offenses under the Ley de Armas, reckless driving, and offenses against the Autoridad Pública. The petitioners believe that these verbal instructions or circulars violate the principles of legality, due process, defense, effective judicial protection, prompt and effective justice, legal certainty, equality, reasonableness, harmfulness, non-retroactivity, and last resort (última ratio), provided for in Articles 28, 33, 34, 39, 41, 153 and 154 of the Constitución Política. They state that establishing the State’s criminal policy falls to the Poder Legislativo through legislation, and therefore, if the procedure provides for resolving the dispute and restoring the victim’s rights, the indiscriminate rejection of any resolution of the dispute constitutes a restrictive interpretation that does not favor the accused’s freedom.

They contend that the Procuradora’s instructions are unsupported and that, although the application of such measures is not a right of the accused, compliance with the requirements must be established in each case, and the merits, reasonableness, and proportionality of the measure, as well as the restoration of the victim’s rights, must be substantiated. They state that no law authorizes the Procuraduría to eliminate the possibility of negotiation generally, thereby modifying the content of the law. They add that the victim is the person directly harmed by the offense and that diffuse interests (intereses difusos) may be identified in matters concerning the environment, culture, territory, public expenditure, ethnic groups, and the consumption of certain products; nevertheless, in the case of the offense of reckless driving, the Procuraduría lacks standing (legitimación) to act as the victim, and it is for the Ministerio Público to state its position regarding whether the alternative measures should be applied, given that the State is not the holder of the inhabitants’ protected legal interests (bienes jurídicos protegidos), but merely their guarantor.

It is further stated that the challenged “directives” of the Procuraduría have not been published, are unsupported, and bear no date of issuance. They contend that the principle of equality is infringed because the Procuraduría’s directive is applied in some cases but not in others, and that the principles of reasonableness and proportionality are also violated because all cases receive the same treatment without regard to their particular circumstances. They argue that the Procuraduría could issue a well-founded, reasoned, and substantiated directive bearing a definite date and consistent with the principle of proportionality, establishing assessment criteria based on certain parameters for applying reparation plans (planes reparadores) under particular circumstances, but it cannot modify the provisions of the law, since, had the legislature intended to eliminate the possibility of negotiation for those offenses, it would have done so. They likewise state that, unlike a victim who is a private party, the Procuraduría’s actions must rest on an adequate legal basis in the exercise of authority previously granted by law.

II. Admissibility

The action filed is admissible pursuant to Articles 73 and 75 et seq. of the Ley de Jurisdicción Constitucional. It is directed against provisions of a general nature, namely, the verbal instructions or circulars issued by the Procuradora General de la República, which require the rejection of alternative measures in criminal cases prosecuted for the offenses of reckless driving, violation of the Ley de Armas, and offenses against the autoridad pública, as established at folios 83, 128, 158, 177, 230 and 231 of the case file. Article 102 of the Ley General de la Administración Pública provides that the powers of a hierarchical superior include, among others: “a) To issue specific orders, instructions, or circulars concerning how subordinates are to perform their duties, both as regards expediency and appropriateness and as regards legality, subject only to such restrictions as may be expressly established.” It was established in this case that the Procuradora General de la República issued verbal instructions or circulars which, in the petitioners’ view, violate constitutional provisions and principles.

Furthermore, the corresponding claim of unconstitutionality was raised in the criminal proceedings conducted under expediente numbers [Valor 001], [Valor 002], [Valor 003], before the Juzgado Penal de Aguirre y Parrita, for the offenses of reckless driving, unlawful carrying of a permitted weapon, aggravated attack on authority, aggravated resisting arrest, and aggravated threats. The claim was likewise raised in the criminal case conducted under expediente number [Valor 004] before the Juzgado Penal de Puntarenas, for the offense of reckless driving.

III. The legislature’s authority to establish alternative measures for resolving disputes in criminal proceedings

This Chamber has addressed the legislature’s authority to design the various types of proceedings and, in particular, to establish such alternative measures as it considers appropriate, in accordance with the criminal-policy criteria it seeks to adopt. Of course, that legislative authority is limited by the principles, rights, and guarantees established under the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución). It has likewise held that there is no fundamental right to alternative measures and that the legislature may consequently establish conditions and limits governing their application. Thus, judgment number 2000-04983, issued at fourteen hours and fifty-one minutes on June twenty-eighth, two thousand, stated:

“With the enactment of the new criminal procedural legislation, Ley número 7594, of April tenth, nineteen ninety-six, alternative means of concluding proceedings were incorporated into the criminal justice system; that is, mechanisms were provided whose effect is to deem the criminal action (acción penal) extinguished or to avoid holding the plenary hearing or oral and public trial. These are: the application of prosecutorial-discretion criteria (criterios de oportunidad) (Articles 22 to 24), suspension of proceedings with probation (suspensión del procedimiento a prueba) (Articles 25 to 29), full reparation for harm (reparación integral del daño) (Article 30, subsection j), conciliation (conciliación) (Article 36), and the abbreviated procedure (procedimiento abreviado) (Articles 373 to 375). It has already been explained how Article 373 of the Código Procesal Penal contains a time limitation for requesting application of the abbreviated procedure.

However, for that limitation to be considered constitutionally illegitimate, at least two conditions would have to be met: a) the allegedly defective rule must affect the core of the basic rights established by our Constitución Política as the minimum requirements necessary to confer constitutional validity upon a given punitive proceeding; that is, it would have to affect a right regarded as fundamental and forming part of due process; b) second, it would have to be shown that such an infringement arises from a rule that is unreasonable or disproportionate to the objective pursued. This is because the Chamber has repeatedly held that citizens’ fundamental rights are not absolute and unrestricted in their exercise, but may be regulated in their exercise by the competent authorities when necessary to guarantee their own existence and that of the rights belonging to third parties. If either or both of these two conditions are not met, the conclusion would be that the rule does not infringe the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad) and must therefore be upheld as a valid exercise of governmental authority.

VII.With regard to the first of the two conditions (the infringement of the fundamental rights of the accused (imputado)), we find that Article 373 regulates an abbreviated procedure (proceso abreviado), consisting of the omission of the oral and public trial (debate oral y público), based on an agreement between the prosecution and the accused, who waives that stage of the proceedings in exchange for some benefit. This is an option that—although valuable within the design that gave rise to the new procedure—forms part of it only contingently, since it may or may not occur depending on various conditions. This Chamber has repeatedly held—for example, in decision number 07177-99, issued at las catorce horas treinta y nueve minutos del dieciséis de setiembre de mil novecientos noventa y nueve—that this procedural alternative does not form part of the due process (debido proceso) to which the accused is entitled: “III.- On the merits.

The purpose of criminal proceedings is not exclusively—or even primarily—to achieve the outcome most favorable to the accused, but rather to respect the accused’s fundamental rights and ascertain the truth of the facts. Accordingly, it cannot be said that the accused has a right to benefit from an abbreviated procedure. Either the Public Prosecutor’s Office or the defense may request it, and it is a consensual act among them, the accused, and the Judge; however, it is neither a procedural obligation nor, much less, a fundamental right that may be asserted. What the Chamber has held is that, if such an agreement is reached, it must be honored, under penalty of infringing the accused’s constitutional rights.” It is apparent from the quoted judgment that the abbreviated procedure is regarded as an option during the course of criminal proceedings; it may be absent without affecting the basic rights that the State is obligated to respect when subjecting an individual to criminal proceedings.

Thus, although the Chamber’s observations concerning the need for the interpretation of the fundamental rights of governed persons (administrados) to be guided by the “pro homine” and “pro libertate” principles are valid, none of that is at issue here, or at least not with respect to the analysis that the Chamber must conduct regarding the validity of a maximum period for requesting application of the abbreviated procedure because—as stated—such a procedure constitutes a benefit granted not in observance and implementation of a specific constitutional rule or principle, but in response to interests of legislative rank, which are therefore broadly adjustable at that same level, provided, of course, that the rules governing legislative activity contained expressly or implicitly in the Political Constitution are respected. Finally, on this point, the Chamber considers that it should refrain from intervening in the discussion concerning the correct interpretation of Articles 322 and 341 of the Code of Criminal Procedure, in relation to Article 7 of that same body of law, with which they allegedly conflict, since this task falls precisely to the criminal courts, which must give precedence to the interpretation most consistent with the rules and principles that—at their various levels—govern criminal proceedings.

VIII.As for the second condition necessary for a declaration that the time limit imposed by Article 373 of the Code of Criminal Procedure is unconstitutional (the unreasonableness and disproportionality of the disputed rule), it should be noted that, in this Chamber’s judgment, this condition is likewise not present in this specific case. Alternative measures for resolving criminal cases are intended to ensure that criminal prosecution is not pursued mandatorily and indiscriminately, but rather with due regard for criteria of prosecutorial discretion (criterios de oportunidad) and utility, applied in accordance with procedural law, the State’s criminal policy, and the parties’ interest in resolving the dispute. In the case under review, this last element is emphasized as one of the innovations of the recent criminal procedural legislation, insofar as it recognizes greater participation by the parties involved in the various stages of criminal proceedings.

Nevertheless, while it is true that the State has an evident interest in restoring social harmony and that, to some extent, the abbreviated procedure—like other alternatives to full criminal proceedings (proceso penal plenario)—seeks to achieve that end by resolving the interpersonal disputes underlying criminal proceedings, it is also true that, like every procedural mechanism (instituto procesal), alternative measures cannot be left unregulated for the parties to use at their discretion; the latter idea is alien to the very notion of an orderly procedural system and may originate in assigning greater importance than is warranted within the system to the resolution of the dispute between the parties as a purpose of the proceedings. Quite the contrary, it must be borne in mind that the design of the current criminal procedural system still retains, as its primary purpose, the regulation and operation of the State’s punitive authority, even when it provides various forms of dispute resolution intended to mitigate the harshness that the previous system displayed in that regard, especially in certain special cases in which a private party’s interest in punishment and compensation exceeded that of the State.

From that perspective, it is not unreasonable to establish final deadlines for completing the various acts and stages, provided that they do not prejudice the principal interest of the proceedings or their essential procedural formalities.”

The conditions and time limits for agreeing to apply alternative measures in criminal proceedings must be regulated by the legislature pursuant to the principles of procedural legality (legalidad procesal) and statutory reservation (reserva de ley). The principle of statutory reservation reflects the fact that offenses and penalties, as well as the applicable criminal procedure, may be created only by means of formal, written law. This principle responds to values prevailing in Constitutional Law (Derecho de la Constitución), such as the right-of-defense principle (principio de defensa), legal certainty (seguridad jurídica), and respect for the separation of functions among the various Branches of Government. Alternative measures within criminal proceedings respond to the need to give victims greater participation and to facilitate offenders’ social reintegration, subject to certain conditions, while avoiding their incarceration and the harmful consequences it produces not only for the person upon whom the penalty is imposed, but also for that person’s family and society in general.

Furthermore, in the area of restorative justice (justicia restaurativa), reparation for harm to the legally protected interest (bien jurídico) is promoted in accordance with Article 41 of the Political Constitution, which states: “By resorting to the laws, all persons shall obtain redress for injuries or damages sustained to their person, property, or moral interests. They shall receive prompt and full justice, without denial and in strict accordance with the laws.”

IV. International instruments concerning restorative justice in criminal matters

The Economic and Social Council of the United Nations, in its resolution 1999/26 of 28 de julio de mil novecientos noventa y nueve, entitled “Development and implementation of mediation and restorative justice measures in criminal justice,” requested that the Commission on Crime Prevention and Criminal Justice consider the desirability of formulating United Nations standards on mediation and restorative justice. Resolution 2000/14 of 27 de julio del dos mil of the United Nations General Assembly established the elements of a preliminary draft declaration of basic principles on the use of restorative justice programs in criminal matters, so that Member States and relevant intergovernmental and nongovernmental organizations, as well as the institutes comprising the United Nations Programme Network, could submit pertinent observations. For its part, the Vienna Declaration on Crime and Justice: Meeting the Challenges of the Twenty-first Century (United Nations General Assembly resolution 55/59, of cuatro de diciembre del dos mil) stated: “We encourage the development of restorative justice policies, procedures, and programs that respect the rights, needs, and interests of victims, offenders, communities, and all other interested parties.” A meeting of the Group of Experts on Restorative Justice was also held in Ottawa from 29 de octubre al 10 de noviembre de 2001, hosted by the Government of Canada.

This Group of Experts extensively clarified and codified those principles, emphasizing the need for an instrument on restorative justice to provide guidance for establishing national programs. Subsequently, the Plans of Action for the Implementation of the Vienna Declaration were adopted in United Nations resolution 56/261 of quince de abril del dos mil dos, which provided:

“Individually and collectively, as appropriate, States shall endeavor to support the following measures: a) Take into account Economic and Social Council resolution 2000/14 of 27 de julio de 2000, entitled ‘Basic principles on the use of restorative justice programs in criminal matters,’ when considering the desirability and means of establishing common principles; b) Address offenses, especially minor offenses, in accordance with customary restorative justice practices where such practices exist and are appropriate, provided that human rights are respected and the consent of the interested parties is obtained; c) Use the conciliatory means provided for in domestic legislation to resolve offenses, especially minor offenses, between the parties, employing, for example, mediation, civil reparation, or agreements for compensation of the victim by the offender; (Emphasis not in the original) d) Promote a culture supportive of mediation and restorative justice among the competent law-enforcement, judicial, and social authorities, as well as among local communities; e) Provide appropriate training to those responsible for developing and implementing restorative justice policies and programs.” Finally, in resolution 2002/12 of the United Nations General Assembly, dated veinticuatro de julio del dos mil dos, the “Basic Principles on the Use of Restorative Justice Programmes in Criminal Matters” were approved.

The Preamble to that Declaration states that restorative justice “is an evolving response to crime that respects the dignity and equality of all persons, fosters understanding, and promotes social harmony through the recovery of victims, offenders, and communities.” In the same vein, the Council of the European Union agreed: “Member States shall seek to promote mediation in criminal cases for offenses which they consider appropriate for this type of measure. 2. Member States shall ensure that any agreement between the victim and the accused reached through mediation in criminal cases may be taken into consideration.” (Council of the European Union Framework Decision on the Standing of Victims in Criminal Proceedings 15/03/01).

V.Standing (legitimación) of the Procuraduría General de la República and the Ministerio Público in the exercise of public criminal prosecution (acción penal pública).

Article 3 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, number 6815 of veintisiete de setiembre de mil novecientos ochenta y dos, provides:

ARTICLE 3.—POWERS:

The powers of the Procuraduría General de la República are:

• a)To represent the State in matters of any nature that are or must be heard by the courts of justice.

[…]

• d)To intervene in criminal cases in accordance with the provisions established for that purpose in this law and the Código de Procedimiento Penales. […]
• h)To undertake the administrative actions necessary to prevent, detect, and eradicate corruption and to promote ethics and transparency in public service, without prejudice to the powers granted by law to the Contraloría General de la República, and to report and prosecute before the courts of justice public officials and private persons whose conduct involves unlawful acts connected with the performance of their office or arising therefrom, in matters falling within the jurisdiction of the Jurisdicción Penal de Hacienda y de la Función Pública.

In the case of private persons, the authority of the Procuraduría shall be exercised only when those persons administer public assets or funds by any means, receive benefits derived from subsidies or incentives funded with public monies, or participate in any manner in the criminal offense committed by public officials.

The foregoing is without prejudice to its duty to bring such facts and conduct to the attention of the corresponding administrative oversight and supervisory bodies for such action as may fall within their jurisdiction.

(As added by Article 1 of Ley N° 8242 de 9 de abril del 2002, Ley de Creación de la Procuraduría de la Ética Pública)

• i)To act in defense of the national patrimony (patrimonio nacional), the resources existing in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre), the territorial sea, the exclusive economic zone, and the continental shelf.

To take the appropriate legal actions to safeguard the environment, in order to guarantee every person’s constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment.

To ensure the proper application of conventions, international treaties, laws, regulations, and other provisions concerning those matters.

To investigate, on its own initiative or at the request of a party, any act or omission that violates the indicated legal framework.

To be recognized as a party, from the beginning of the proceedings, in criminal cases alleging the commission of an offense or a violation of environmental legislation or the Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre. For this purpose, it may initiate criminal prosecution on its own initiative, without being subordinate to the actions and decisions of the Ministerio Público; file the same appeals that the Código de Procedimientos Penales grants to that body; and bring a civil action for damages (acción civil resarcitoria). (* See Note at the end of the subsection) With authorization from the Procurador General de la República or the Procurador General Adjunto, it may coordinate actions with public and private institutions, particularly municipalities, community development associations, and nongovernmental environmental organizations, in order to implement projects and programs providing legal information on the protection of the environment, the maritime-terrestrial zone, the exclusive economic zone, and the continental shelf, thereby safeguarding natural resources through preventive activities involving the country’s communities.

(As amended by Article 1 of ley N° 7455 de 29 de noviembre de 1994)

(*) (NOTE: the final paragraph of Article 58 of Ley Forestal N° 7575 de 13 de febrero de 1996 grants representative standing to the Procuraduría General de la República so that it may bring a civil action for damages arising from ecological damage caused to the State’s natural patrimony. For these purposes, officials of the Administración Forestal del Estado may act as expert appraisers) […]

• l)To propose and enter into settlements or agreements during the processing of any proceeding when it determines that doing so is appropriate and advisable. In such cases, written authorization shall be required from the procurador general, the procurador general adjunto, or the official to whom they delegate such authority.” (The preceding subsection was added by Article 217, subsection 1), of Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso-Administrativo).

Article 16 of the Código Procesal Penal states that the exercise of public criminal prosecution falls to the Ministerio Público, without prejudice to the participation afforded to the victim or to citizens. Nevertheless, it provides that, for offenses against national security (Articles 277 to 293 of the Código Penal), public tranquility (Articles 273 to 276 of the Código Penal), public authorities and the constitutional order (Articles 294 to 303 of the Código Penal), the environment (for example, violations of the Ley Forestal, Ley de Conservación de Vida Silvestre, etc.), the maritime-terrestrial zone (violations of the Ley sobre la zona marítimo terrestre), the public treasury, the duties of public office, tax offenses, offenses contained in Ley de aduanas, Nº 7557, de 20 de octubre de 1995; Ley orgánica del Banco Central de Costa Rica, Nº 7558, de 3 de noviembre de 1995; and Ley contra el enriquecimiento ilícito de los servidores públicos, Nº 6872, de 17 de junio de 1983, the Procuraduría General de la República also “may exercise” that prosecution directly, without being subordinate to the actions and decisions of the Ministerio Público.

In matters initiated by the Procuraduría, it shall be recognized as a party and may pursue the same appeals that the Code grants to the Ministerio Público. As can be seen, the Procuraduría is not obligated to prosecute in those circumstances; rather, it has the discretion to do so or not to do so based on considerations of expediency and advisability. In the circumstances examined in this action, specifically offenses of reckless driving (Article 254 bis of the Código Penal), violations of the Ley de Armas, and offenses against the Autoridad Pública (Articles 304 et seq.), the law does not provide that the Procuraduría must exercise criminal prosecution; instead, it grants exclusive authority to the Ministerio Público. This follows from Article 2 of the Ley Orgánica del Ministerio Público, which states:

“The function of the Ministerio Público is to petition the criminal courts for enforcement of the law through the exercise of criminal prosecution and the conduct of the preparatory investigation (investigación preparatoria) in publicly prosecuted offenses (delitos de acción pública).” Consequently, it is clear that, for offenses in which there is no individually identifiable victim and no statutory authority has been granted to another State body, the Ministerio Público alone is responsible for deciding whether to accept an alternative measure (medida alternativa), such as conciliation, suspension of proceedings subject to probation (suspensión del proceso a prueba), full reparation of the harm (reparación integral del daño), etc. That authority is consistent with the role assigned to the prosecutorial body in designing criminal prosecution policies.

VI.Unconstitutionality of the general verbal instructions issued by the Procuraduría General de la República not to negotiate alternative measures in criminal proceedings.

Now, from the foregoing, it may be inferred that although the Procuraduría General de la República, in its capacity as the State’s legal representative, may also act as the representative of the “victim” in certain offenses and, therefore, decide in each specific case whether or not to negotiate an alternative measure (medida alternativa), it may not issue provisions of general application or give verbal instructions, without any basis whatsoever, that broadly restrict the application of such measures, because doing so renders them ineffective and substitutes its will for that of the legislature, which, in exercising its authority to formulate criminal policy (política criminal), deemed it necessary to include alternative forms of dispute resolution (formas de solución alternativas al conflicto) in the criminal procedural system, given that Article 7 of the Código Procesal Penal itself establishes the following as one of the principal purposes of the proceedings: “…to resolve the dispute arising as a consequence of the act, in accordance with the principles contained in the laws, seeking to contribute to restoring social harmony between the parties and, in particular, to restoring the rights of the victim.” The principle of legality (principio de legalidad) must be understood as applying throughout every stage of the creation and application of criminal offenses: there is no offense without a prior, written, and strict law; there is no punishment without law; and punishment may not be imposed without a fair trial and in accordance with the provisions of the law.

This principle therefore encompasses legality in criminalization, punishment, procedure, and enforcement. The State must act in complete submission to the rule of law and within its limits; moreover, by virtue of the principles of legal certainty (seguridad jurídica) and the right to a defense (defensa), citizens, or the persons to whom the rules are addressed, must be guaranteed access to information concerning which conduct is prohibited and its consequences, as well as the procedure that will apply if they are tried for committing an offense. In creating the various alternative measures within criminal proceedings, such as conciliation (conciliación), full reparation for harm (reparación integral del daño), and conditional suspension of proceedings (suspensión del proceso a prueba), the legislature adopted a criminal-policy approach grounded in international-law instruments and established various conditions and requirements for their application, including the victim’s free and voluntary consent, the nature of the offense, the severity of the punishment, the manner in which the offense was committed, the harm caused, and the appropriate procedural stage for approving them, among others.

Accordingly, if the Procuraduría General de la República chooses not to negotiate alternative measures in cases in which it appears as a party under the legal system, it must do so on reasoned grounds, providing clear and objective reasons based on criteria of suitability, necessity, and proportionality, so that the parties may understand the reasons for that course of action and know what to expect. It should be noted that, in cases in which the legislature deemed it necessary, it established stricter requirements or even an absolute restriction on the application of alternative measures. Thus, it provided that “In sexual offenses, domestic assaults, and offenses punishable under the Ley de penalización de la violencia contra la mujer, the court must not seek conciliation between the parties or convene a hearing for that purpose, except when expressly requested by the victim or the victim’s legal representatives” (Article 25, paragraph 8, of the Código Procesal Penal); furthermore, with respect to minors, it established: “The court shall not approve conciliation… in offenses committed against minors.” (Article 25, paragraph 7, of the Código Procesal Penal).

Had the legislature intended that alternative measures not be applied in any criminal proceedings for reckless driving (conducción temeraria) (Article 254 bis of the Código Penal), violations of the Ley de Armas (Ley 7530 and its amendments), or offenses against public authority (delitos contra la Autoridad Pública) (Articles 304 et seq. of the Código Penal), it would have so provided. Moreover, for these offenses, the law does not provide that the Procuraduría must prosecute the criminal action (acción penal), but rather the Ministerio Público. This Chamber therefore finds that the verbal instructions or circulars issued by the Procuraduría General de la República rejecting the application of alternative measures in criminal cases involving reckless driving, offenses against public authority, and violations of the Ley de Armas are contrary to the principles of legality, statutory reservation (reserva de ley), and legal certainty.

For the foregoing reasons, the action is granted and, consequently, the instructions issued by the Procuraduría that absolutely restrict the possibility of negotiating alternative dispositions (salidas alternativas) in criminal proceedings for reckless driving, offenses against the Autoridad Pública, and violations of the Ley de Armas are annulled. Magistrate Mora grants the action solely insofar as it concerns the lack of standing (falta de legitimación) of the Procuraduría General de la República to act as a party in reckless-driving offenses. Magistrates Armijo Sancho, Cruz Castro, and Castillo Víquez dissent and deny the action. Magistrate Castillo Víquez files a separate note.

Por tanto:

The consolidated actions are GRANTED. Consequently, the instructions issued by the Procuraduría General de la República that absolutely restrict the possibility of negotiating alternative dispositions in criminal proceedings for reckless driving, offenses against the Autoridad Pública, and violations of the Ley de Armas are annulled. To prevent serious disruptions to legal certainty, justice, and social peace, this declaration of unconstitutionality (declaratoria de inconstitucionalidad) shall have prospective effect as of the full publication of the judgment in the Boletín Judicial, such that it shall apply only to pending or stayed proceedings that have not been resolved; consequently, it shall not apply to criminal cases concluded by a final judgment or currently at the appellate stage, except for the underlying cases in this action, all without prejudice to rights acquired in good faith.

Notice shall be given to the Procuradora General de la República, the petitioner, the parties to the underlying matter, the Ministerio Público, and the Defensa Pública. The notices and the full decision shall be published in the Boletín Judicial, and a summary shall be published in the official gazette La Gaceta. Let notice be given. Magistrate Mora grants the action solely insofar as it concerns the lack of standing of the Procuraduría General de la República to act as a party in reckless-driving offenses. Magistrates Armijo Sancho, Cruz Castro, and Castillo Víquez dissent and deny the action. Magistrate Castillo Víquez files a separate note.

Ana Virginia Calzada M.

Chief Justice Luis Paulino Mora M.

Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Jorge Araya G.

Dissenting opinion (voto particular) of Magistrates Armijo Sancho, Cruz Castro, and Castillo Víquez, authored by the second.

1- The subject matter of the challenge falls within the jurisdiction of the criminal courts.

As the Procuraduría General de la República correctly notes, the petitioner’s objection concerns the judicial authority’s interpretation of the Procuraduría’s refusal to accept conditional suspension of proceedings for certain offenses; the criminal procedural-policy guidelines (pautas político procesales) established by the Procuraduría must be reviewed by the judicial authority. The claim asserted is not directed against the institutional policy of the Procuraduría General, or even against the conduct of State representatives in criminal proceedings. Rather, the petitioner challenges the interpretation given by the Juzgado Penal de Aguirre y Parrita to the Procuraduría’s refusal to accept the application of conditional suspension of proceedings for certain offenses, because he considers it contrary to the rules set forth in Article 2 of the Código Procesal Penal. This is instead an issue that must be resolved within the specific criminal proceeding, because the rejection of alternative avenues (vías alternativas) does not entail a violation of fundamental rights.

Any criminal charge brought against a citizen must be resolved in accordance with the rights and guarantees established in the Constitution and conventional law (derecho convencional). The exclusion of alternative resolutions by the victim or the State’s representatives cannot constitute a violation of the accused’s fundamental guarantees. Nor does the petitioner articulate a constitutional challenge that may be examined by this court.

2- The petitioners’ objections lack adequate supporting grounds. Petitioner Quirós Sánchez further contends that the rejection of any alternative dispute-resolution measure (medida de solución alterna) constitutes a restrictive interpretation of the State’s criminal policy imposed by the Poder Ejecutivo, which advocates resolution of the dispute and restoration of the victim’s rights. Once again, that argument lacks a constitutional claim, because the petitioner does not indicate the nature of the alleged violation of the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad) caused by the purported restrictive interpretation of the State’s criminal policy. The inability to apply alternative resolutions (soluciones alternativas) in reckless-driving cases and offenses established in the Ley de Armas does not cause any violation of fundamental rights, since the legal system itself provides constitutionally acceptable resolutions for cases in which the victim or the State representative does not accept the alternative resolution, by requiring a trial that does not infringe any fundamental guarantee.

Resolution of the dispute is a procedural objective that is not necessarily limited to alternative resolutions; rather, it establishes that the dispute between the parties requires special attention. Indeed, for victimless offenses, resolution of the dispute may require an avenue other than settlement between the parties (composición entre las partes).

3- Alternative procedural resolutions are neither a guarantee nor a right of the accused. The alternative measures contemplated by the Código Procesal Penal do not constitute a right or guarantee of the accused, nor is their sole objective to avoid criminal prosecution, as the case law has repeatedly held. The Procuraduría’s rejection of alternative resolutions is not a restrictive interpretation of the State’s criminal policy, but rather the legitimate exercise of a power granted to the victim of an offense in the broad sense. The provision itself permits, in each case, a restriction on alternative resolutions.

4- Ordinary criminal proceedings (proceso penal ordinario) embody constitutional and treaty-based requirements. The appellants’ argument proceeds from a logically inconsistent premise by asserting that there is an essential difference, detrimental to constitutional rights, between the use of ordinary criminal proceedings, with all their safeguards, and alternative resolutions (soluciones alternativas) aimed at settlement between the parties. However, this argument is based on an erroneous premise, because there is no essential, constitutionally relevant difference between the use of ordinary criminal procedure and the possibility of applying alternative procedural resolutions, such as suspension of proceedings on probation (suspensión del proceso a prueba). The objectives of the sanction that may be imposed and the very nature of the offense, both in its abstract definition and in light of the particular nature of the specific acts, create a range of possibilities that may make alternative resolutions inadvisable. As a matter of procedural policy, the possibility of rejecting alternatives to judicial proceedings cannot be characterized as a violation of fundamental rights.

The possibility that proceedings may be resolved through alternative resolutions in some cases but not permitted in others does not violate the principle of equality (principio de igualdad), because the victim’s wishes and the advisability of such alternatives cannot support constitutionally objectionable discrimination. The victim’s wishes and the very nature of the offense are two parameters from which no discriminatory criteria can be derived to show that different resolutions are applied to identical cases. Furthermore, as explained above, the various alternatives to judicial proceedings and the use of ordinary procedure provide no basis for discrimination, since fundamental safeguards are not infringed in either case.

5- The grounds for a directive are presented before the judge hearing the case. As for the claim that the oral directive lacked supporting grounds, that objection is irrelevant because the directive takes the form of a reasoned application submitted to the judicial authority responsible for assessing its appropriateness. It is not the form of the directive that determines its constitutionality; rather, in each specific case, the judicial authority will determine whether the application is appropriate and legally admissible. The acceptance or rejection of a procedural settlement arrangement is not a decision that infringes the right of defense (derecho de defensa) or due process (debido proceso), because the procedural setting in which those safeguards are enforceable is ordinary criminal proceedings, with all their safeguards. It would be logically inconsistent to assert that when the victim of an offense does not accept an alternative resolution or conciliation (conciliación), the perpetrator’s right of defense is infringed, because the wishes of one party do not affect the opposing party’s safeguards.

The bilateral nature of the proceedings, as an essential characteristic, has nothing to do with the acceptance of an alternative resolution. Rejection of an alternative to trial leaves due-process safeguards intact, because those safeguards are enforceable under the Constitution and international human rights law.

The interests of the individual victim or of the victim in the abstract, represented by the Procuraduría, require no more than an expression before the judicial authority of the willingness to accept an alternative avenue. A victim cannot be required to provide a justification when rejecting that possibility because, when the injured party rejects it, the criminal proceedings continue in full observance of all constitutional and treaty-based safeguards.

The possibility of accepting or rejecting an alternative resolution is based on considerations of advisability for the victim or the victim’s representative and therefore does not require supporting grounds, contrary to the majority opinion. In any event, such a requirement would arise in each individual case, since the judge could well require a justification, even though no legal requirement exists to justify the rejection or acceptance of the alternative resolution. Review of whether the alternative arrangement is appropriate or inappropriate occurs in each specific case, and it is for the judicial authority to determine whether the rejection is well-founded or unfounded. Given its nature as an internal directive, this Court is not responsible for reviewing its content, because its actual application is subject to specific judicial review.

The lack of a statement of reasons also does not entail disregarding the legislature’s intent, since, by its very nature, no form of settlement between the parties requires the victim to satisfy requirements of justification or supporting grounds when accepting or rejecting an alternative resolution. The law itself imposes no specific requirement on the victim, nor does it authorize the judge to impose such a resolution despite the victim’s rejection of the possibility of an agreement.

6- The victim’s wishes do not infringe any rights of the accused. The development of a policy providing for alternatives to ordinary criminal proceedings is an option that in no way binds the wishes of the victim, understood broadly. The reasons for rejecting a settlement between the parties do not infringe the accused’s fundamental rights. For this reason, alternative resolutions are not encompassed within due process, because the State does not exercise its punitive authority (potestad represiva) through settlement arrangements.

7- It is not constitutionally relevant that the Procuraduría represent the victim’s interests in victimless offenses. Determining whether the Procuraduría may represent the victim’s interests in offenses that have no particular victim is not a constitutional issue; it is a matter to be resolved by the ordinary criminal courts, which to date have regarded the Procuraduría’s participation as legitimate. The participation or exclusion of the State’s representative neither infringes fundamental constitutional safeguards nor contravenes the basic rules of a fair trial. The issue raised must be decided within the ordinary criminal jurisdiction.

8- Alternative resolutions cannot be applied in offenses without an individual victim. The arguments supporting the appellants’ claims contain an essential logical flaw: if these are offenses in which, as they acknowledge, there is no victim, then no agreement could be applied and the victim’s position could not be considered. Accordingly, neither suspension of proceedings on probation nor conciliation would be admissible, because if there is no victim, alternative procedural resolutions could not be applied. The entire dispute raised becomes meaningless when it concerns offenses in which, as the appellants themselves assert, there is no victim. Such cases involve punishable offenses for which no alternative resolution is available because there is no victim, and the traditional criminal process must therefore be applied in every case.

9- Resolution of the dispute is not excluded from ordinary criminal proceedings. Although Article seven of the Code of Criminal Procedure (código procesal penal) establishes resolution of the dispute as one of the purposes of criminal proceedings, that procedural-policy objective does not mean that the victim—or the victim’s representative, the Procuraduría, in the case of offenses without an individual victim—may not reject alternative means of resolving the proceedings on the ground that the matter should be decided through full ordinary procedure, with recognition of all safeguards afforded to the accused. In some cases, resolution of the dispute requires recourse to the traditional avenue of intervention. The circumstances of certain criminal offenses require that the dispute be resolved wholly or partially through a punitive procedural response, having regard to the nature and effects of the offense.

These exceptions, such as those challenged in this action, are cases in which the importance of the legally protected interests (bienes jurídicos) at stake does not permit settlement between the parties. Alternative procedural resolutions in no way preclude bodies representing the collective interest, such as the Ministerio Público and, in some cases, the Procuraduría General de la República, from determining that settlement between the parties is an inadvisable resolution of the proceedings, particularly when there is no victim. The alternative resolution promoted by the legislature does not at any time require its application in cases where the alleged criminal offense does not permit such a resolution.

10- The victim’s wishes may also restrict alternative resolutions. Express statutory language excluding offenses for which alternative arrangements are unavailable is not the only means of restricting this procedural option, as the majority opinion assumes. Such exclusion is also permissible when the victim rejects the alternative resolution. These are offenses in which the legislature could not disregard the victim’s wishes and interests. Although the law may exclude certain offenses from alternative-resolution arrangements, the victim is also entitled to do so in a specific case when the victim does not consider them advisable. The existence of instruments of international law recognizing alternative resolutions in criminal proceedings does not mean that such resolutions become binding upon the State, the victim, or the victim’s representatives. Their application remains subject to the wishes of the parties and to their advisability in each case, with ordinary criminal proceedings and all their safeguards always retaining primacy. Rejection of alternative procedural resolutions cannot be deemed an infringement of the accused’s safeguards, because the predominant rule is the model of trial with all applicable safeguards.

11- The principle of legality (principio de legalidad) does not preclude the exclusion of alternative resolutions. The Procuraduría’s directive does not infringe the principle of legality because, as stated supra, the provision expressly recognizes the victim’s unqualified consent as a requirement for the admissibility of alternative resolutions. Nor does it violate the principle of legal certainty (principio de seguridad jurídica), because the rule applicable to a criminal offense is ordinary procedure, with all its safeguards.

It is important to note that the annulment ordered in the majority opinion has no practical significance, because it is sufficient for the internal directive to state its grounds and then be applied in every case. Furthermore, even assuming that the directive did not exist, in each specific case involving reckless driving, an offense under the Ley de Armas, or an offense against public authority, the Procuraduría could reject the alternative procedural avenue on stated grounds without that decision constituting noncompliance with the ruling in this judgment.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Gilbert Armijo S.

SEPARATE NOTE OF JUSTICE CASTILLO VÍQUEZ In addition to the reasons set forth in the minority opinion (voto de minoría), I consider that the verbal directive (directriz) not to enter into conciliation (conciliación), or permit the application of other alternative measures (medidas alternativas), in the offenses of reckless driving (conducción temeraria), offenses against public authority (delitos contra la autoridad pública), and violations of the Ley de Armas challenged in this action, does not infringe the fundamental right (derecho fundamental) to conciliation held by the inhabitants of the Republic; nor does it affect conciliation as a restorative justice mechanism (mecanismo de justicia restaurativa) or as an alternative mechanism for resolving certain legal disputes in criminal matters. In this regard, the institution of conciliation (instituto de la conciliación) as such is not being questioned.

As the Corte Constitucional colombiana aptly stated in judgment C-160/99, conciliation “(…) is an institution through which a public interest is pursued by means of the negotiated resolution of a legal dispute between parties, with the intervention of a government official belonging to the judicial branch or the administration, and, exceptionally, of private individuals.” The decision of the senior officials of the Procuraduría General de la República not to enter into conciliation in these types of offenses, or permit the application of other alternative measures, is more than justified. There are objective and reasonable grounds for it. In the case of the offense of reckless driving, one must not lose sight of a publicly and widely known fact: the recent entry into force of the amendments to the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres—scarcely less than three years ago, through Ley n.° 8696 de 17 de diciembre del 2008—which specifically classified this type of conduct as a criminal offense because of the number of traffic accidents caused largely by persons driving vehicles under the influence of alcohol, with the tragic toll of deaths and lifelong disabling injuries suffered by many people.

Faced with that reality, the legislature adopted the decision to criminalize this type of conduct so that the penalty would deter people from driving under the influence of alcohol or at unreasonable speeds, an aspect that we do not assess in this case. In light of this fundamental policy decision by the Poder Legislativo and the Poder Ejecutivo—bearing in mind that, under our political system, the latter is a co-legislator—and less than three years after the law entered into force, it would be neither logical nor justified for the Procuraduría General de la República, acting on behalf of the State, to enter into conciliation or agree to the application of other alternative measures in this type of matter, since doing so would amount to nothing less than undermining the decision of two Branches of the State. The directive challenged in this action reflects an essential element of the Costa Rican political system: respect for the decisions of the Branches of the State, which possess profound democratic legitimacy.

Accordingly, the issue before us must not be analyzed solely from a procedural or adjectival-law perspective (perspectiva procesal, adjetiva)—that is, whether the application of the alternative measures contained in the Código Procesal Penal is being obstructed—but the perspective must necessarily be broadened to include substantive law (derecho sustantivo o de fondo), in this case the amendments to the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres. In this comprehensive analysis of the legal system (ordenamiento jurídico), any person must necessarily conclude that the decision of the Branches of the State cannot and should not, at least in the short or medium term, be undermined by the representative of the State—the victim in these cases—because allowing this would weaken, and even render ineffective, the instrument—the penalty—that those constitutional bodies chose to eradicate socially harmful conduct from our society.

In short, it would run contrary to common sense to allow the Procuraduría General de la República to undermine, weaken, or render ineffective the criminal policy (política criminal) democratically adopted by the Poder Legislativo and the Poder Ejecutivo. In the eyes of public opinion, we would then have, on the one hand, constitutional bodies defining a criminal policy in one direction, while the representative of the State acted in the opposite direction; this would not only have harmful effects but would also entail an absolute lack of coordination among State bodies. In this case, it would appear inconsistent to public opinion and to voters—to whom political actors have a constitutional and ethical duty to render account—for the political discourse, on the one hand, to seek to apply a strict criminal policy to reckless-driving offenses while, on the other, the Procuraduría General de República entered into conciliation or permitted the application of alternative measures in such offenses.

There would clearly be a profound contradiction in this case, which would also entail uncoordinated action by State bodies; moreover, the deterrent effect of the penalty could be reduced to practically nothing—according to data from the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, there has been a slight increase thus far in 2011 in the number of people driving under the influence of alcohol: whereas 114 violations were recorded in February 2010, 196 were recorded in 2011; the figure for March rose from 141 to 161, and that for April from 144 to 151—.

Something similar occurs with offenses against public order (delitos contra el orden público) and violations of the Ley de Armas. As is well known, one of the problems associated with crime and the increase in violence that our society unfortunately suffers is the unlawful possession of firearms (tenencia ilegal de armas de fuego). Specifically, the Poder Ejecutivo submitted a bill to the Asamblea Legislativa on cuatro de abril del dos mil once, which is being processed under expediente legislativo número 18050, “Reforma General de la Ley de Armas y Explosivos N.° 7530 y Adición a Leyes Conexas,” stating that “(…) armed violence requires special attention from the State, not so much because of what it represents statistically, but because of the repercussions that these acts of aggression have on society as a whole, since they dramatically and irreversibly disrupt the environment of those who suffer from them.

It is important to have a clear understanding of certain figures in order to better comprehend the current situation: during 2010, 6.405 weapons were registered in our country and 21.471 carrying permits were issued. In turn, 4.250 firearms were seized, of which approximately 7% were returned to their lawful owners.

A final aspect of particular relevance in the contents of the bill presented here is the creation of different criminal offenses (tipos penales) consistent with our criminal legislation and adapted to the new trends developed in the bill.” In this case, penalties are being increased and new offenses created; indeed, the proposal of the Poder Ejecutivo is that offenders not be granted alternative measures or the benefit of a suspended sentence (beneficio de ejecución condicional) for this type of offense—the penalty is increased from four to eight years for the offenses of unlawful carrying, failure to conduct inspections, unauthorized carrying, stolen weapons, transfer of weapons, sale of permitted weapons and ammunition, introduction of permitted weapons and explosives into public places, and disclosure of information; and from four to ten years for the offenses of unlawful cross-border movements, unlawful modifications and alterations, supplying minors or persons lacking legal capacity, sale of prohibited weapons and ammunition, unlawful sale of explosives, introduction of prohibited weapons and explosives into unauthorized places, weapons, ammunition and explosives, and carrying prohibited weapons—.

In light of this fact, there can be no doubt that the Procuraduría General de la República must act consistently with the aims of the Poder Ejecutivo, because otherwise, once again, a technical body would thwart the formulation, design, and adoption of a criminal policy that the Poder Ejecutivo intends to pursue with the participation of the Poder Legislativo.

In summary, there are reasons of State—objective, reasonable, and grounded in common sense—for the Procuraduría General de la República to have adopted the directive challenged in this action. As extensively explained in the minority opinion, that directive does not violate any fundamental right; for these additional reasons, I am therefore inclined to dismiss the action (declarar sin lugar la acción).

Fernando Castillo V Justice (Magistrado) Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional

*100120260007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y treinta y cuatro minutos del dieciocho de mayo del dos mil once.

Acciones de inconstitucionalidad acumuladas promovidas por Walter Xavier Niehaus Bonilla, mayor, casado una vez, abogado, vecino de San José y Álvaro Justo Quirós Sánchez, mayor, en su condición de abogado defensor de [Nombre 001], [Nombre 002], [Nombre 003], [Nombre 004] y [Nombre 005] contra las instrucciones o circulares verbales de la Procuraduría General de la República que rechazan la aplicación de medidas alternativas en las causas penales por conducción temeraria, delitos contra la autoridad pública e infracción a la Ley de Armas. Intervinieron también en el proceso la Procuraduría General de la República, representada por la Procuradora General de la República, Ana Lorena Brenes Esquivel, el Fiscal General de la República, Jorge Chavarría Guzmán y la Jefe de la Defensa Pública, Marta Iris Muñoz Cascante.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las nueve horas cincuenta minutos del tres de setiembre del dos mil diez, el accionante Álvaro Justo Quirós Sánchez solicita que se declare la inconstitucionalidad de la “directriz” de la Procuraduría General de la República que rechaza la aplicación de medidas alternativas en las causas por conducción temeraria, infracción a la Ley de Armas y delitos cometidos contra la autoridad pública. Como asuntos base señala las causas penales seguidas en el Juzgado Penal de Aguirre y Parrita, con los números de expediente [Valor 001], [Valor 002], [Valor 003] , por los delitos de conducción temeraria, portación ilegal de arma permitida, atentado agravado, resistencia agravada y amenazas agravadas, donde invocó la inconstitucionalidad respectiva. Estima que dicha directriz infringe lo dispuesto en los artículos 39, 41, 153 y 154 de la Constitución Política, así como los principios del debido proceso, fundamentación, defensa, tutela judicial efectiva y justicia pronta.Refiere que la defensa en dichos procesos, en aras del interés representado, fundadamente ha propuesto la solución alterna al juicio oral y público, a efectos de que se aplique la suspensión del proceso a prueba, establecido en los artículos 25 a 28 del Código Procesal Penal. No obstante, en la respectiva audiencia oral, el Juzgado Penal de Aguirre y Parrita, al escuchar la solicitud del fiscal, de la víctima de domicilio conocido e imputado, extensivamente interpreta que el rechazo de cualquier solución alterna que plantea por escrito la Procuraduría General de la República, automática o presuntivamente comporta la no satisfacción de la víctima de domicilio conocido “Procuraduría General de la República”, pese a cualquier otra posición que al respecto pueda tener el Ministerio Público. La ley establece que el plan de reparación propuesto en la suspensión del proceso a prueba debe ser a satisfacción de la víctima de domicilio conocido.En el proceso penal, deben interpretarse restrictivamente las disposiciones legales que coarten la libertad personal, limiten el ejercicio de un poder o derecho conferido a los sujetos del proceso. La determinación de la política criminal del Estado compete al Poder Legislativo a través de la ley, de forma que si dentro de los principios y garantías procesales se encuentra la solución del conflicto y el restablecimiento de los derechos de la víctima, se considera que el rechazo de cualquier solución al conflicto constituye una interpretación restrictiva de la política criminal del Estado, solución que evidentemente no favorece la libertad del imputado. En los procesos penales, por diversas circunstancias, el rechazo de la víctima de domicilio conocido “Procuraduría General de la República” algunas veces no llega oportunamente al expediente, facilitándose la aplicación de las medidas. La directriz impugnada no se aplica en forma homogénea, sino sólo en determinadas jurisdicciones del país y en determinados lapsos de tiempo, así que, a partir del segundo semestre del dos mil diez, se presenta dicha situación en la jurisdicción de Aguirre y Parrita.Señala el accionante que si bien es cierto, la aplicación de las medidas no es un derecho del imputado, en cada caso se debe acreditar el cumplimiento de requisitos y fundamentar el mérito, razonabilidad y proporcionalidad de la medida, así como el restablecimiento de los derechos de la víctima que se propone. Considera que se da una falta de fundamentación de la directriz de la Procuraduría que lesiona los principios del debido proceso, fundamentación, defensa, tutela judicial efectiva y justicia pronta. Manifiesta que la suspensión del proceso a prueba es una solución del conflicto orientada a la restauración y reparación significativa o simbólica del daño, es una alternativa que evita la persecución penal y la pena privativa de libertad y responde a la tendencia internacional de reparación a favor de la víctima, ya que busca un equilibrio entre el daño, la capacidad de cumplir y el delito, sin que pueda resultar más gravosa que la pena mínima por imponer.No obstante, su establecimiento como política criminal del Estado a través de la ley comporta su aplicación general, razonable y proporcional, acorde con los referidos criterios de equilibrio, sin que pueda desconocerse la autoridad superior de la ley, como tampoco su aplicación razonable y proporcional de acuerdo con las circunstancias de cada caso. La Procuraduría admite que la solución alterna es cuestión de política criminal del Estado, lo cual implica que se trata de criterios de la Asamblea Legislativa inatacables que suponen el ejercicio soberano del pueblo a través de sus representantes, siguiendo criterios de proporcionalidad y razonabilidad. En el ordenamiento jurídico, diversas leyes especiales regulan el tema del interés colectivo o difuso, sin embargo, en el ordenamiento penal se establece que víctima es la persona directamente ofendida por el delito. Asimismo, las asociaciones, fundaciones y otros entes inscritos, en delitos que afecten intereses colectivos o difusos, siempre que el objetivo de la agrupación se vincule directamente con éstos.Ejemplos de legitimación en materia de intereses colectivos o difusos se encuentran en materia de ambiente, cultura, territorio, gasto público, etnias y consumo de ciertos productos. El ejercicio de la acción penal pública corresponde al Ministerio Público, sin perjuicio de la acción penal pública de la víctima o ciudadanos (artículo 16 del Código Procesal Penal). En delitos contra la seguridad, la tranquilidad pública, la zona marítimo terrestre y aduanas, también la Procuraduría podrá ejercer directamente esa acción, sin subordinarse a las actuaciones y decisiones del Ministerio Público y podrá ejercer los mismos recursos (artículo 16 párrafo 2) del CPP). La conducción temeraria es un delito contra la seguridad común, propiamente contra los medios de transporte, título IX, sección II del Código Penal. El análisis anterior razonablemente permite determinar que en delitos de conducción temeraria la Procuraduría General de la República carece de legitimación procesal expresa, salvo jurisprudencia vinculante en contrario de la Sala Constitucional.La Procuraduría es un órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública y representante legal del Estado en sede jurisdiccional y no puede atribuirse funciones que no le corresponden. La aplicación de medidas o soluciones al conflicto, así como la concesión de beneficios, que también forman parte de la política criminal del Estado (condena de ejecución condicional, ejecución condicional y conmutación de pena) es una potestad del juez, de forma que mediante esa directriz, indirectamente no se puede vincular al juez. La finalidad del Código Penal y del Código Procesal Penal es la protección de bienes jurídicos tutelados (la vida, propiedad y seguridad, entre otros). El principio de legalidad criminal, entre otros, tiene la función de garantía, a efectos de limitar el ius puniendi estatal a los tipos penales establecidos (artículos 28 y 39 de la Constitución Política) de forma que sólo a través de tipos penales y previa reforma a la política criminal del Estado y no por medio de directriz de rechazo de medidas de solución alterna y eventual concesión de beneficios judiciales, se puede provocar el necesario juicio oral y público con la eventual condenatoria y anotación en el Registro Judicial.Dicha Directriz atenta contra el principio de lesividad, significancia o subsidiariedad y dañosidad social, pues la potestad punitiva del Estado se basa en un derecho penal de acto o hecho y no en un derecho penal de autor, máximo, de expansión injustificada, ni del enemigo, pues la suspensión del proceso a prueba está prevista para delitos menores (con penas de hasta tres años). La directriz desconoce que el Estado no está capacitado ni facultado para investigar, acusar, juzgar y penalizar todos los delitos en la etapa de juicio oral y público. Además, el Estado no es poseedor de los bienes jurídicos protegidos de los habitantes, sino sólo garante de éstos. La Directriz viola el debido proceso y derecho de defensa porque en la audiencia oral el imputado y su defensor real o materialmente no pueden oír al Procurador que normalmente no se presenta ni formula acción civil resarcitoria, conminando a la defensa a hacer constar la protesta de actividad procesal defectuosa a efectos de no convalidar la preclusión procesal y poder aplicar dicho instituto en la fase de juicio ante el tribunal, con lo que ciertamente se desnaturaliza la etapa intermedia donde corresponde resolver la aplicación de dicho instituto.El Tribunal de Juicio de Puntarenas, sede Aguirre y Parrita, mediante sentencia número 48-T-JPAP-2010 de las 14:25 hrs. admitió recurso de apelación de la defensa en la causa 09-201538-457-PR por conducción temeraria contra [Nombre 001] en perjuicio de la seguridad común, en el que esencialmente dispuso que las partes deben fundamentar las pretensiones de su interés, no obstante, no es vinculante en asuntos de la Ley de Armas.
2. 2Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas ocho minutos del veintiuno de setiembre del dos mil diez, el accionante Walter Xavier Niehaus señala que se le sigue una causa por conducción temeraria en el Juzgado Penal de Puntarenas bajo el número de expediente [Valor 004] donde se llevó a cabo una audiencia preliminar oral y privada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 318 del Código Procesal Penal, en la que propuso la suspensión del procedimiento a prueba, consistente en un plan reparador. Ante la pregunta de la juez de si las partes estaban de acuerdo en una medida alterna, la Fiscalía y el imputado respondieron que sí y solicitaron de manera expresa la aplicación del instituto de la suspensión del procedimiento a prueba. En virtud de lo anterior se le concedió audiencia a la Procuraduría General de la República para que manifestara su conformidad con el plan de reparación propuesto.En virtud de lo anterior, el procurador director del área penal rechazó su solicitud declarando que “Finalmente, es pertinente recordar a su Autoridad que la negativa tomada por esta representación estatal deviene de un claro lineamiento generado en el seno de nuestra más alta jerarquía, sea la Procuradora General de la República, quien en pleno uso de sus potestades, instruyó directriz dirigida a no realizar negociaciones en materia de conducción temeraria; criterio éste que a la fecha se mantiene incólume y no susceptible de modificación de mi parte.” Afirma que ante lo ocurrido solicitó una copia de la directriz, pero se le indicó que la misma había sido instruida de manera verbal. Con ello, se lesiona uno de los elementos básicos de los actos administrativos, así como con el hecho de no contar con una fundamentación y motivación que le permita al imputado saber a qué atenerse, no contar con fecha de emisión para determinar el momento de su validez, no haber sido publicada en el Boletín Judicial u otro medio, dado que afecta las sanciones a las que el imputado podrá ser sometido.La referida directriz no puede ser verbal y debe estar debidamente fundamentada y motivada de manera formal y escrita, tener fecha de emisión y haber sido publicada, por afectar la categoría de las posibles sanciones a las que el imputado puede ser sometido. Dicha directriz verbal, en tanto constituye una normativa de carácter general, es inconstitucional por cuanto la Procuraduría elimina de un tajo el derecho de conciliar que el artículo 25 del Código Procesal Penal otorga a las víctimas, para que estas de forma particular e individualizada, es decir, caso por caso, de conformidad con el principio de la autonomía de la voluntad, decidan o no conciliar con el imputado, esto en los casos, en que es la propia Procuraduría a quien le corresponde asumir el papel de la víctima en los denominados delitos sin víctima o lesivos de intereses difusos, como sucede en su caso, donde se le atribuye la comisión del delito de conducción temeraria, en el que no existen daños de ninguna especie, lesiones individuales o muertes.La directriz de la Procuraduría se reduce a una instrucción verbal de la Procuradora, lo cual coloca en una situación de indefensión a quienes se encuentran en el caso de ser procesados por el delito de conducción temeraria. Aunque resulte absurdo, ni siquiera existe el documento por escrito, con mucha menos razón la debida fundamentación que se exige para estos casos. Ante lo anterior, resulta imposible, en contra de los derechos constitucionales relativos a la defensa y al debido proceso, entre otros, controlar la legalidad de la directriz, simplemente porque no existe físicamente. Cuando en el ordenamiento jurídico se exige fundamentar de manera debida los actos administrativos, la directriz que prohibiría a la Procuraduría negociar en los casos de conducción temeraria, además de existir físicamente, debe describir los hechos en los que se funda así como el respaldo normativo que la sustenta y justifica, sólo así surge la posibilidad de controlar la medida adoptada en sede jurisdiccional, cosa difícil en el caso, porque esa directriz solo existe por referencia.Se quebranta el principio de igualdad, previsto en el artículo 33 de la Constitución Política; así lo constata el hecho de que en los tribunales de flagrancia se hayan hecho arreglos en más de 1500 casos sin la intervención de la Procuraduría General de la República. Incluso, se han hecho arreglos de casos ocurridos con posterioridad, como el del gerente de la Bolsa Nacional de Valores, señor José Rafael Brenes Vega. La directriz se aplica en algunos tribunales y en otros no, violentando el principio de igualdad. También es inconstitucional por violación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Se está ante un acto administrativo de contenido general: “la Procuradora General de la República… instruyó directriz dirigida a no realizar negociaciones en materia de conducción temeraria” que no hace diferencia en relación con la gravedad de los hechos denunciados, en función por ejemplo, a si la conducción temeraria provocó muertes, lesiones físicas o daños a la propiedad pública o privada y otras circunstancias relacionadas con el tiempo y el espacio.Para la Procuraduría, en contra de los principios de igualdad, proporcionalidad y razonabilidad, todos los casos merecen un mismo tratamiento, con independencia de su nivel de gravedad o atenuación. De conformidad con las reglas más elementales de la sana crítica racional, existe un criterio objetivo muy obvio para que no se trate por igual a todas las personas que están siendo procesadas por el presunto delito de conducción temeraria, máxime si se toma en cuenta que han existido más de 1500 casos en que se ha llegado a arreglos en los tribunales de flagrancia y donde no ha sido parte la Procuraduría General de la República. Aunque en todos los casos, conducir bajo los efectos del licor constituye una conducta reprochable, hay circunstancias que agravan o atenúan el reproche social. La razonabilidad se vincula con el sentido de justicia y la justicia ordena que la reacción estatal sea proporcional.Estima que la explicación que ha dado la Procuraduría para rechazar la posibilidad de la aplicación de una medida alternativa, es irrazonable y absurda, pues equipara la gravedad que puede implicar la conducción temeraria, con los tipos penales que regula la Ley de protección a víctimas, testigos y demás intervinientes en el proceso penal. Es ofensivo y hasta implica un trato cruel y degradante en los términos del artículo 40 de la Constitución Política, comparar el crimen organizado con la conducción temeraria. Además, la Ley de Crimen Organizado define como delitos graves, aquellos sancionados con una pena mayor a los cuatro años de prisión, siendo que el delito en cuestión tiene una pena prevista menor, por lo cual no calificaría dentro de los parámetros legislativos como “grave”. La interpretación extensiva que se hace de los artículos 36, 38 y 70 del Código Procesal Penal va en contra de la interpretación más favorable, contrario a lo que prescriben los principios constitucionales pro hómine y pro libertatis.Esta interpretación de la gravedad del delito resulta ser más lesiva para el imputado, no es proporcional y por lo tanto, deriva en inconstitucional. Cabe destacar que antes de la existencia de esa directriz verbal, la política penal de la Procuraduría estaba orientada a conciliar en aquellos casos donde no hubo daño a la propiedad pública o privada, no hubo lesiones a personas o víctimas fatales y el imputado era primerizo. Vinculada con el principio de razonabilidad, la directriz estatal cuestionada quebranta además, otros dos principios de gran trascendencia en el Estado democrático y social de derecho: el principio de lesividad y el principio de reducción racional o de última ratio. El Estado sólo puede intervenir en proporción directa con la lesión que los ciudadanos causen a los demás o a la sociedad como un todo. El principio de lesividad es clave para el derecho penal democrático.La directriz resulta inconstitucional porque no diferencia entre la conducción de un vehículo en estado de ebriedad y la conducción en estado de ebriedad cuando ha ocurrido un accidente, daños a la propiedad, lesiones o muertes. La idea de la afectación a terceros constituye la esencia del concepto bien jurídico en una sociedad democrática, en la que las personas no pueden ser compelidas a situaciones injustas como pretende la directriz, por la mera necesidad de establecer una política pública. A su vez, quebranta el principio de reducción racional o de última ratio. La directriz legitima una potestad coercitiva al cerrar todas las puertas a una negociación cuando existen otras alternativas menos gravosas, tanto o más eficaces para solucionar un problema o mantener la paz y el orden social o proteger un derecho. Existe un principio constitucional de necesidad o de subsidiariedad, en virtud del cual las normas penales, en cuanto habilitantes de poder punitivo, deben ser interpretadas de modo restrictivo, dando prioridad a la utilización de otras herramientas jurídicas alternativas para el abordaje de los conflictos humanos.La reacción punitiva debe ser residual, para aquellas situaciones en las que no queda más remedio que resignarse a ella. También se quebranta el principio de irretroactividad de las leyes. La directriz, en tanto acto administrativo, constituye una disposición normativa de carácter general aplicable a todos los procesos penales relacionados con la conducción temeraria. En otros términos, desde la promulgación de la mencionada directriz verbal, la situación jurídica de los justiciables por la presunta comisión del delito de conducción temeraria, se ha visto afectada de manera negativa. Antes de la directriz, sin fecha exacta, era posible negociar, pero ahora no. Al menos, por razones de seguridad jurídica y respeto al principio de irretroactividad, la directriz verbal, sin fecha exacta de emisión, debería aplicarse solo con efectos a futuro. Sin embargo, al no tener una fecha exacta de emisión se deja en desprotección al imputado y se lesiona el principio de irretroactividad de la ley.No obstante, la posibilidad de negociar ha sido eliminada, con perjuicio para esa categoría de imputados, con la agravante de que la Procuraduría ha establecido que ya no se negociará más, comprendiendo con dicho acto normativo tanto los casos ocurridos antes de la promulgación de la inconstitucional directriz como los que se produzcan hacia el futuro, pero sin estar claramente determinada esa fecha, por no ser una directriz por escrito, como debería, lo cual, quebranta el principio de irretroactividad de la ley. La directriz quebranta el principio de legalidad constitucional y legal prescrito en el artículo 11 tanto de la Constitución Política como de la Ley General de la Administración Pública. No existe en el ordenamiento jurídico ninguna norma que habilite a la Procuraduría para que mediante una directriz, menos aún una directriz verbal, es decir, mediante un acto administrativo de carácter general verbal, pueda modificar una ley.En este caso, la directriz verbal deja sin efecto el artículo 25 del Código Procesal Penal, al establecerse que la Procuraduría nunca negociará en materia de conducción temeraria. La Procuraduría no puede, por evidente jerarquía de normas, aún considerada en su condición de víctima, introducir mediante una directriz verbal, que como se ha dicho es una disposición de carácter general, una prohibición contraria a la voluntad del legislador. Si la Sala Constitucional ha establecido que solo los reglamentos ejecutivos pueden desarrollar los preceptos de las leyes, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas y que deben respetar rigurosamente su contenido esencial, con mucha mayor razón esa restricción es aplicable a la Procuraduría, que mediante una directriz verbal ha eliminado el derecho de negociar que otorga el Código Procesal Penal.Si el legislador así lo hubiera querido, habría establecido una norma de prohibición de negociar en casos de conducción temeraria, no obstante, no lo hizo. Negociar, significa transigir, escuchar las posiciones de ambas partes y tratar de llegar a un entendimiento, negociar, no significa, rechazar ad portas la propuesta de una de las partes. La posición de un tajante “no” a la negociación se sale de toda proporcionalidad y razonabilidad, en el tanto que eleva la sanción de un plan reparador a una pena de cárcel de 1 a 3 años, en perjuicio del imputado. Si en el pasado, la Procuraduría venía negociando y aceptando planes reparadores, no debería poder, vía directriz verbal, cambiar la categoría de la sanción, como en efecto lo ha hecho. Esto lesiona el principio de la interpretación más favorable. La Procuraduría, por representante que sea de la víctima en los casos de delitos sin víctima o lesivos de intereses difusos, carece de competencia para impedir mutuo propio, el ejercicio de un derecho subjetivo reconocido en la legislación penal.Dicho de otro modo, la Procuraduría carece de competencia legal y constitucional para mediante una regulación general prohibir la posibilidad de conciliar en materia de derecho penal, cuando se trate del delito de conducción temeraria. La Procuraduría podría emitir una directriz bien fundamentada, razonada y motivada, con fecha cierta, que fuera proporcional y amparada al principio de razonabilidad, que establezca un criterio de valoración, bajo algunos parámetros para la aplicación de planes reparadores ante determinadas circunstancias o bien sanciones cuando haya daños, lesiones o fatalidades. Con ello, se estaría cubriendo por una autoridad pública la institución de la negociación, a la que la ley hace referencia. Bajo esa política y esquema operaba la Procuraduría en el pasado. No es cierto que la Procuraduría tenga absoluta libertad para decidir si concilia o no. Su actuación, a diferencia de la víctima entendida como un sujeto de derecho privado, debe provenir de una actuación fundada en el ejercicio de una competencia previamente otorgada por el ordenamiento jurídico, y además, debidamente motivada.En definitiva, la directriz quebranta lo dispuesto en los artículos 11, en cuanto al principio de legalidad, 39 en cuanto a los principios de debida fundamentación o justificación, 33 y 41, en cuanto a los principios de justicia, seguridad jurídica, igualdad y razonabilidad, los principios de lesividad y reducción racional de última ratio, en cuanto al artículo 28 de la Constitución Política y el principio de irretroactividad, 34 de la Constitución Política.
3. 3Por resolución de las once horas quince minutos del veintidós de octubre del dos mil diez, se acumularon las acciones 10-012907-0007-CO y 10-012026-0007-CO, a fin de ser tramitadas bajo el último número de expediente (folio 205).
4. 4Por resolución de las catorce horas quince minutos del cuatro de noviembre del dos mil diez, se dio curso a las acciones acumuladas confiriéndosele audiencia a la Procuraduría General de la República, al Fiscal General de la República y a la Jefatura de la Defensa Pública (folios 213 y 214)
5. 5Por escrito agregado a folios 225 a 229 del expediente, la directora de la Defensa Pública, presentó el informe respectivo. Señala que llevan razón los accionantes al estimar que las directrices de la Coordinación del Área Penal de la Procuraduría General de la República son inconstitucionales. Las directrices son actos administrativos que no confieren potestad normativa y por lo tanto, no pueden contener alcances que impliquen una limitación de la ley, y en este caso, lesionan la seguridad jurídica al haberse puesto en vigencia sin publicación y significar un cambio de situación jurídica. Lo más grave es que esta práctica ha sido legitimada en muchas jurisdicciones y los alcances de la directriz se han impuesto a personas que ni siquiera tuvieron acceso previo a la misma, ya que por su condición de directriz verbal, no es publicada en el Diario Oficial. Aunado a ello, por el principio de interdicción de la arbitrariedad, el Estado está en la obligación de sustentar adecuadamente sus decisiones, de manera que el administrado pueda conocer las motivaciones y recurrirlas en caso de considerarlas erradas.En el caso concreto, la negativa a la aplicación de una medida alterna, contraviene el artículo 7 del Código Procesal Penal que señala: “Los tribunales deberán resolver el conflicto surgido a consecuencia del hecho, de conformidad con los principios contenidos en las leyes, en procura de contribuir a restaurar la armonía social entre sus protagonistas”. Asimismo, contraviene los instrumentos internacionales que prevén y apoyan la solución pacífica del conflicto, porque se asume que la respuesta coercitiva del Estado, lejos de corregir el problema, lo aumenta, pues comporta una mayor violencia, como se ha demostrado a lo largo del tiempo. La Declaración de Viena sobre la Delincuencia y la Justicia frente a los retos del siglo XXI (Asamblea General de Naciones Unidas, resolución 55/59, de 4/12/2000) dispuso: “Alentamos la elaboración de políticas, procedimientos y programas de justicia restaurativa que respeten los derechos, necesidades e intereses de las víctimas, los delincuentes, las comunidades y demás partes interesadas.” Al dictarse los Planes de Acción para la aplicación de la Declaración de Viena, se dispuso: “Individual y colectivamente, según proceda, los Estados se esforzarán por apoyar las medidas siguientes: a) Tener en cuenta la resolución 2000/14 del Consejo Económico y Social, de 27 de julio de 2000, titulada “Principios básicos sobre la utilización de programas de justicia restaurativa en materia penal” al examinar la conveniencia y los medios de establecer principios comunes; b) Tratar los delitos, especialmente los de menor cuantía, conforme a la práctica consuetudinaria en lo tocante a la justicia restaurativa, cuando exista tal práctica y ésta sea apropiada, a condición de que con ello se respeten los derechos humanos y se cuente con el consentimiento de los interesados; c) Utilizar los medios conciliatorios previstos en la legislación interna para resolver los delitos, especialmente los de menor cuantía, entre las partes, recurriendo, por ejemplo, a la mediación, la reparación civil o los acuerdos de indemnización de la víctima por parte del delincuente; d) Promover una cultura favorable a la mediación y la justicia restitutiva entre las autoridades encargadas de la aplicación de la ley, judiciales y sociales competentes, así como entre las comunidades locales; e) Impartir formación apropiada a los encargados de la elaboración y la ejecución de las políticas y programas de justicia restitutiva” ( resolución # 56/26 del 15/04/2002).Por su parte, la Declaración de Principios sobre una Justicia Restaurativa en el Derecho Penal (Consejo Económico y Social de Naciones Unidas, Reunión de expertos en justicia restaurativa, celebrada en Ottawa, Canadá, del 29 de octubre al 10 de noviembre del 2001) precisa y codifica ampliamente esos principios. En igual sentido, el Consejo de la Unión Europea acordó: “Los Estados miembros procurarán impulsar la mediación en las causas penales para las infracciones que a su juicio se presten a este tipo de medida. 2. Los Estados miembros velarán porque pueda tomarse en consideración todo acuerdo entre víctima e inculpado que se haya alcanzado con ocasión de la mediación en las causas penales.”(Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea relativa al Estatuto de la Víctima en el Proceso Penal 15/03/01). Lo anterior, bajo el entendido de que el proceso se debe dirigir antes que a la represión del ilícito, al mantenimiento de la paz social.Véase que en casos como los de conducción temeraria, se está ante situaciones en las que, por tratarse de un delito de peligro abstracto, no se vulneró directamente un bien jurídico, una gran mayoría de las personas acusadas son primarias y sin ningún roce anterior con la justicia. No obstante, sin valorar el caso concreto, la posición del Estado, de previo cercena la posibilidad de que la persona acceda a una medida alterna al juicio oral y público. Una situación similar sucede en el caso de las portaciones de arma. Un porcentaje importante de personas son detenidas por portación ilegal de armas en su lugar de trabajo, al ser contratadas como personal de seguridad, sin que la empresa verifique el cumplimiento del permiso de portación. En ambas situaciones, la respuesta estatal es sumamente drástica, al impedirles evitar el juicio oral y público y someterlos a una inminente condenatoria, con las graves consecuencias que esto acarrea.Es evidente, que la decisión del Estado, al carecer de fundamentación no solo resulta arbitraria, sino también desproporcional. Por esta razón, las directrices impugnadas resultan contrarias igualmente a los principios constitucionales de interdicción de la arbitrariedad y de legalidad, al disponer sin sustento alguno la inaplicación de la ley procesal, lo que debe implicar la nulidad de las mismas, ya que finalmente, la persona que no tuvo acceso a una medida alterna por una actuación arbitraria, se ve perjudicada en caso de resultar condenada. Las directrices de la Procuraduría General de la República, importan una intromisión excesiva sobre la solución pacífica del conflicto, contrariando los instrumentos internacionales que promueven la utilización de estas medidas en el proceso penal. Por otra parte, la situación denunciada por los recurrentes, generada a partir de la decisión de la Procuraduría General de la República atenta contra el principio constitucional de la seguridad jurídica.La seguridad jurídica constituye una garantía de todo individuo, por la cual, tiene la certeza de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares, establecidos previamente, es decir, representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, en tanto los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y obligaciones. Desde el punto de vista subjetivo, la seguridad equivale a la certeza moral que tiene el individuo de que sus bienes le serán respetados; lo cual requiere de ciertas condiciones, tales como la organización judicial, el cuerpo de policía, las leyes, por lo que, desde el punto de vista objetivo, la seguridad jurídica equivale a la existencia de un orden social justo y eficaz cuyo cumplimiento está asegurado por la coacción pública (así resolución: 6055-2002 Sala Constitucional). Tal y como exponen los recurrentes, en los procedimientos penales en los que se de audiencia a la Procuraduría General de la República, no es posible la aplicación de las medidas alternas, sin embargo, esto se debe al azar, ya que no es en todos los procesos en los que la misma se apersona.Esta situación evidencia una clara violación al principio de igualdad constitucional, mientras no se le de el mismo trato a delitos de la misma categoría. Se refleja que no se da el mismo trato a todos los delitos de conducción temeraria, contra la función pública o contra la seguridad ciudadana, por lo que resulta evidente la violación constitucional alegada. Adjuntan el oficio PGR-153-2010 suscrito por la Procuradora General de la República, ante una consulta realizada por la Dirección de la Defensa Pública, en la que se indica que “Como parte de dicha labor, se han girado instrucciones verbales a los procuradores penales que les mandan a rechazar las propuestas formuladas con esa finalidad, en el caso concreto de los procesos penales seguidos por delitos de conducción temeraria y portación ilegal de armas.” En consecuencia, estima la Defensa Pública que la directriz de la Procuraduría es irrazonable, contraria al principio de igualdad, seguridad jurídica y promoción de la paz social.
6. 6La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 232 a 255 del expediente. Señala que la Procuraduría es la representante legal del Estado, conforme lo dispone el artículo primero de su Ley Orgánica, y está encargada de actuar a su nombre en los negocios de cualquier naturaleza que se tramiten o deban tramitarse en los tribunales de justicia. En el caso específico de los procesos penales, además de otras formas de participación atribuidas por ley, la Procuraduría representa al Estado cuando es víctima del delito enjuiciado. En los delitos tipificados por la Ley de Armas y el delito de conducción temeraria, los tribunales de justicia y los fiscales de la República, en forma muy representativa, han considerado al Estado la víctima penal. La Procuraduría General por su parte, ha entendido que la comisión de las infracciones penales indicadas ofende directamente al Estado, esto debido a que la conducta típica implica una desobediencia a regulaciones cuya vigilancia está encargada al Ministerio de Seguridad y al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, respectivamente.Refiere que en razón de lo indicado, y con sustento en el inciso a) del artículo 70 del Código Procesal Penal, la Procuraduría ha venido interviniendo en las causas seguidas por los delitos citados, como mandatario judicial del Estado-víctima. La Procuraduría General de la República orienta a lo interno la atención de los procesos judiciales en los que participa como representante del Estado, a través del giro de instrucciones dirigidas a sus funcionarios. De esta manera, logra canalizar las políticas institucionales, y alcanzar la uniformidad requerida en la actuación de los procuradores asignados en cada asunto, para el mejor ejercicio de la representación estatal. El artículo 20 de la Ley Orgánica, exige a los procuradores contar con autorización previa y escrita del procurador general, procurador general adjunto o servidor en quien esté delegada la función, para allanarse, transar, conciliar o desistir de las demandas o reclamaciones.En razón de lo anterior, la Institución se ha visto obligada a establecer ciertos lineamientos internos en materia de aplicación de medidas de solución alterna al proceso penal. Algunas de las instrucciones emitidas tienen un carácter general, pero otras son más particulares, tal es el caso de las formuladas para atender las propuestas de solución alterna planteadas en procesos seguidos por delitos contenidos en la Ley de Armas o el delito de conducción temeraria, cuando se representa al Estado como víctima del delito. En este supuesto en específico, tal y como lo acusan los accionantes, se ha instruido a los procuradores para que rechacen los ofrecimientos presentados por el imputado o su defensa, en ejercicio de la potestad reconocida a la víctima de decidir unilateralmente sobre la aplicación de las figuras de la suspensión del proceso a prueba y la conciliación -artículos 25 y 36 del Código Procesal Penal-.La comunicación de los lineamientos internos en cuestión, ha sido efectuada en forma verbal, durante las reuniones periódicas llevadas a cabo por la jerarquía institucional con los procuradores del área penal, en las cuales se han discutido ampliamente sus alcances. Cuestiona el accionante Álvaro Justo Quirós, que el Juzgado Penal de Aguirre y Parrita cuando conoce las propuestas de suspensión del proceso a prueba formuladas por la defensa, interpreta de forma extensiva que el interés de rechazar cualquier medida alterna de la Procuraduría, automática y presuntivamente comporta la no satisfacción de la víctima –Estado-, a pesar de la posición que pueda externar el Ministerio Público, y sin tomar en cuenta, que en el proceso penal deben interpretarse restrictivamente las disposiciones que coarten la libertad personal, el ejercicio de un poder o derecho de los sujetos procesales. A juicio de este Despacho, resulta evidente que el reclamo planteado no está dirigido en contra de la política institucional de la Procuraduría General, ni siquiera de la actuación de los representantes estatales externada en los procesos penales.El accionante, más bien, reprocha la interpretación dada por el Juzgado Penal de Aguirre y Parrita, a la negativa de la Procuraduría de aceptar la aplicación de la suspensión del proceso a prueba en ciertos delitos, porque considera que es contraria a las reglas previstas por el Código Procesal Penal en su artículo segundo. Tampoco expresa el accionante, a través de su argumentación, un cuestionamiento de constitucionalidad que pueda ser analizado por esta Sala Constitucional. El accionante Quirós Sánchez, por otra parte, sostiene que el rechazo a cualquier medida de solución alterna constituye una interpretación restrictiva de la política criminal del Estado impuesta por el Poder Ejecutivo, que aboga por la solución del conflicto y el restablecimiento de los derechos de la víctima. Nuevamente se observa en el planteamiento esbozado, la carencia de un reclamo de constitucionalidad, al no indicar el accionante en qué consistiría y/o cuál sería la infracción al bloque de constitucionalidad producida por la supuesta interpretación restrictiva de la política criminal del Estado que se acusa.No es cierto que la posición de la Procuraduría de rechazar las propuestas para la aplicación de medidas alternas en delitos contenidos en la Ley de Armas y conducción temeraria, tenga las consecuencias que le atribuye el accionante. El legislador dejó plasmada su voluntad de condicionar la aplicación de las medidas de solución alterna, suspensión del proceso a prueba y conciliación, a la manifestación de conformidad de la víctima del delito; y de esta forma, atender el criterio de la víctima a efectos de dar solución al conflicto surgido a consecuencia del hecho, restaurar la armonía social entre las partes, y en especial, restaurar los derechos de la víctima penal, tal y como lo proclama el artículo 7 del Código Procesal Penal. Además, las medidas alternativas contempladas por el Código Procesal Penal no constituyen un derecho del imputado, ni persiguen como único objetivo la evitación de la persecución penal, tal y como lo ha señalado, en forma reiterada, la jurisprudencia.No puede constituir el rechazo de la Procuraduría, una interpretación restrictiva de la política criminal del Estado, sino el ejercicio legítimo de una potestad reconocida por el legislador a la víctima penal. Los accionantes coinciden en reclamar una desigualdad de trato entre los imputados encausados por los delitos tipificados en la Ley de Armas y conducción temeraria, a quienes se les ha negado la aplicación de las medidas alternas en razón de la política institucional de la Procuraduría, y los que han podido optar por ese beneficio. En respaldo de su reclamo, argumentan que la posición del representante estatal ha variado en el tiempo, y además se aplica, en unos despachos judiciales y en otros no. No puede negarse que con anterioridad al establecimiento de los lineamientos internos cuestionados, la Procuraduría tenía una política menos restrictiva en materia de medidas de solución alterna al proceso penal respecto a los delitos indicados, que permitía bajo ciertos supuestos su aplicación.Tampoco, puede desconocerse que, principalmente en delitos de conducción temeraria, algunas veces el representante estatal no ha sido llamado al proceso y se ha abierto la posibilidad de aplicar este tipo de medidas. No obstante, señala la Procuraduría que es inaceptable la tesis de los accionantes sobre la existencia de una infracción al principio de igualdad constitucional. Primeramente, porque no procede exigirle a la víctima del delito una actuación conforme a las máximas de dicho principio constitucional, actuación que sería más bien propia de los operadores jurídicos. La víctima del delito es un sujeto procesal, que actúa en lo que interesa, en ejercicio de una potestad reconocida por el Código Procesal Penal, que le permite decidir unilateralmente si acepta o rechaza la aplicación de la suspensión del proceso a prueba o la conciliación, sin que para ello, deba ajustarse a los términos desarrollados en casos anteriores o similares.La Procuraduría General de la República a través de la implementación de políticas institucionales como la cuestionada, precisamente lo que pretende es lograr cierta uniformidad en la atención de los asuntos por parte de los representantes estatales. Asimismo, y relacionado con lo anterior, es oportuno hacer notar que no puede reprocharse a la política institucional que motiva las acciones de inconstitucionalidad, ni tampoco a la actuación procesal de la Procuraduría, el tratamiento distinto que se ha dado en los procesos seguidos sin intervención de la Procuraduría General. De igual manera, los accionantes concuerdan al reclamar la falta de fundamentación de la política institucional de la Procuraduría que ordena rechazar las medidas de solución alterna en delitos contenidos en la Ley de Armas y conducción temeraria. En lo particular, el señor Walter Niehaus argumenta que la “directriz” verbal, hace imposible controlar su legalidad, coloca a los imputados en una situación de indefensión, lesionando así los derechos de defensa y debido proceso.Estima la Procuraduría que los accionantes no llevan razón en su argumentación, como tampoco en las consecuencias que le atribuyen a la supuesta falta de fundamentación . En la exigencia de fundamentación, olvidan que lo cuestionado es una política institucional de carácter interno , un instrumento extra procesal cuyo objetivo radica en orientar a los procuradores penales en la atención de las propuestas de solución alterna planteadas en procesos seguidos por delitos contenidos en la Ley de Armas o el delito de conducción temeraria. Además dejan de lado, que la definición de la política interna que interesa, se basa en la potestad -ya referida- reconocida a la víctima penal, de decidir unilateralmente sobre la aplicación de la suspensión del proceso a prueba y la conciliación. Se observa también, que los accionantes reclaman a la Procuraduría condiciones en su actuación como representante de la víctima penal, que el Código Procesal Penal no contempla.Los artículos 25 y 36 del código de rito, no le exigen a la víctima fundamentar su decisión respecto a la propuesta de aplicación de una medida de solución alterna. Si bien es cierto, el Estado no es una víctima de “carne y hueso” –expresión utilizada por el señor Walter Niehaus- los numerales citados no hacen diferencia alguna, entre una y otra categoría, en cuanto a sus obligaciones. Por otra parte, el reclamo de indefensión, parte de una premisa equivocada, sea que la posición asumida por la víctima respecto de una propuesta de medida de solución alterna, tiene control de legalidad. Precisamente, debido a la naturaleza y finalidad de este tipo de medidas, no considera la ley procesal posibilidad alguna de recurrir la decisión de la víctima. La queja de violación al debido proceso es contraria a la jurisprudencia de la Sala Constitucional que, desde hace más de diez años, ha sostenido que la aplicación de los mecanismos alternativos de solución del conflicto penal es una cuestión que no forma parte del debido proceso.Se hace evidente que la supuesta falta de fundamentación no podría provocar una afectación al derecho de defensa, y mucho menos al principio del debido proceso. En la acción de inconstitucionalidad interpuesta por el abogado defensor Álvaro Justo Quirós se alega, que la suspensión del proceso a prueba establecida por ley como política criminal del Estado, comporta su aplicación general, razonable y proporcional; y que la Procuraduría, no puede desconocer la autoridad superior de la ley, ni tampoco su aplicación razonable y proporcional, de acuerdo con las circunstancias de cada caso. La Procuraduría General de la República al establecer su política interna para la aplicación de medidas de solución alterna al proceso, que es hoy cuestionada, lejos de desconocer el texto de la ley, actúa de conformidad. La ley procesal penal le reconoce la potestad a la víctima de decidir, unilateralmente, sobre la aplicación de la suspensión del proceso a prueba y la conciliación, y el representante del Estado actúa en ejercicio de dicha facultad.La negativa de aceptar la solución alterna en los procesos de delitos contenidos en la Ley de Armas y conducción temeraria, se ajusta a las posibilidades dadas por el Código Procesal Penal, y siendo así, no podría considerarse una posición irrazonable ni desproporcionada. La argumentación del accionante parece pasar por alto que las medidas de solución alterna al proceso penal no constituyen un derecho del imputado, así como la condición de víctima del Estado y los alcances de la participación de este sujeto procesal. El accionante Quirós Sánchez, cuestiona la legitimación de la Procuraduría para representar a la víctima en los delitos de conducción temeraria, argumentando que se trata de un delito contra los medios de transporte. Aún y cuando parece ser un reclamo característico de legalidad y no de constitucionalidad, interesa señalar que la intervención de la Procuraduría en esos procesos penales, se fundamenta en la creencia de que su comisión ofende directamente al Estado, debido a que la conducta típica implica una desobediencia a la normativa que regula la conducción vehicular, cuya vigilancia está encargada al Ministerio de Obras Públicas y Transportes.Asimismo, que los tribunales de justicia y los fiscales de la República, en forma muy representativa, han considerado al Estado como la víctima penal en los delitos de conducción temeraria, y convocan a la Procuraduría en su condición de mandatario judicial para que lo represente en todos los actos procedimentales que corresponda. El licenciado Álvaro Justo Quirós, también reclama una violación al principio de imparcialidad del juez, cuando alega que la aplicación de las medidas de solución alterna constituye una potestad del juez, y que éste no puede, en el ejercicio de dicha competencia, ser indirectamente vinculado por una directriz de la Procuraduría General de la República. El principio de imparcialidad reclama del juzgador una imparcialidad tanto personal como institucional respecto al asunto sometido a su conocimiento, al demandar una posición neutral de los jueces respecto a los hechos históricos que se discuten; y no se entiende de qué manera podría la política interna de la Procuraduría, afectar esa condición que se le exige al juez .Es claro que la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo de la Administración, y que sus dictámenes son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, tal y como lo señala el accionante, pero es evidente, que las políticas institucionales internas no son parte del ejercicio de dicha función, ni tienen los efectos vinculantes indicados. El quebranto al principio de legalidad constitucional es reclamado por ambos accionantes. Quirós Sánchez, argumenta que sólo a través de tipos penales, y no por medio de una directriz de rechazo de medidas de solución alterna, puede provocarse el necesario juicio oral y público con la eventual condenatoria y anotación en el Registro Judicial. Por su parte, el accionante Walter Niehaus acusa que la directriz de la Procuraduría deja sin efecto el artículo 25 del Código Procesal Penal, y que el representante del Estado, aún en su condición de víctima, no puede introducir una prohibición contraria a la voluntad del legislador, eliminando el derecho de negociar que otorga el Código Procesal Penal.Asimismo, sostiene que la Procuraduría General tiene que aceptar su naturaleza jurídica, su condición de ente público, y no puede en algunos casos, acogerse a los principios de voluntad que rigen a los privados, porque según lo ha dicho la Sala Constitucional, los órganos y entes públicos no son titulares de derechos fundamentales. La infracción al principio de legalidad constitucional alegada por los accionantes no se concreta por las razones mencionadas a continuación. En primer lugar, porque la posición institucional que niega la suspensión del proceso a prueba o conciliación en los procesos por los delitos referidos, no repercute de ninguna manera en la tipificación de las conductas atribuidas al imputado, como tampoco en el procedimiento ordinario previsto para el enjuiciamiento de las conductas constitutivas de delito. El derecho del imputado a ser juzgado conforme al debido proceso, se mantiene incólume.En segundo lugar, porque la Procuraduría General de la República queda facultada por los artículos 25 y 36 del Código Procesal Penal, cuando participa en representación del Estado-víctima, para aceptar o negar la suspensión del proceso a prueba o la conciliación. En tercer lugar, porque con la introducción de las políticas cuestionadas no se deja sin efecto el artículo 25 del Código Procesal Penal, se introduce una prohibición contraria a la voluntad del legislador, ni elimina el derecho de negociar. La voluntad del legislador precisamente fue la de condicionar la aplicación de las medidas de solución alterna a la manifestación de aceptación de la víctima del delito, pretendiendo con ello, restaurar los derechos de la víctima y devolverle el protagonismo en la solución del conflicto. Además, la legislación procesal penal en ningún momento reconoce al imputado un derecho de negociar o a que se le beneficie con la aplicación de las medidas de solución alterna, criterio sostenido reiteradamente por la jurisprudencia tanto de este Tribunal Constitucional como de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia.Finalmente, porque la Procuraduría General en su actuación como representante de la víctima, no actúa en ejercicio de un derecho fundamental, sino de una potestad procesal, y se sujeta a los términos exigidos por la ley procesal penal. Ambos accionantes, denuncian que la política institucional de la Procuraduría afecta el principio de lesividad. La Procuraduría, al emitir los lineamientos que orientan la aplicación de medidas alternas en delitos contenidos en la Ley de Armas y conducción temeraria, no está actuando en ejercicio del poder punitivo del Estado, sino como mandatario judicial del Estado dentro de un proceso penal. El principio de lesividad es un límite al ius puniendi, que se manifiesta como una prohibición para el legislador de declarar penalmente prohibidas conductas que no tutelan bienes jurídicos, entendidos éstos como valores o intereses fundamentales de la sociedad. Las políticas institucionales de la Procuraduría, únicamente están destinadas a regular lo que corresponde en delitos de conducción temeraria.Dichos lineamientos no entran a emitir pronunciamiento alguno, sobre la posición institucional asumida respecto a otros delitos que pudieran ser cometidos como resultado de una conducción bajo los efectos de las drogas o el alcohol. El defensor Álvaro Justo Quirós, asegura que las políticas institucionales de la Procuraduría General desconocen que el Estado no está capacitado ni facultado para investigar, acusar, juzgar y penalidad todos los delitos, y además, pasan por alto que el Estado es garante pero no poseedor de los bienes jurídicos protegidos de los habitantes. La argumentación que acompaña el reclamo del accionante, no explica la infracción alegada al principio de tutela judicial efectiva y justicia pronta. Las exigencias derivadas de los principios de igualdad, proporcionalidad, y razonabilidad, no son oponibles a la actuación de una parte procesal, como lo sería la Procuraduría, en los casos en que representa al Estado-víctima en delitos contenidos en la Ley de Armas y conducción temeraria.La víctima del delito es un sujeto procesal, que actúa en lo que interesa, en ejercicio de una potestad reconocida por el Código Procesal Penal, que le permite decidir unilateralmente si acepta o rechaza la aplicación de la suspensión del proceso a prueba o la conciliación, sin que para ello, deba ajustarse a los términos desarrollados en casos anteriores o similares. El accionante Niehaus Bonilla le atribuye a la política institucional una supuesta afectación al principio de irretroactividad de las leyes, que fundamenta manifestando que, los lineamientos cuestionados son de aplicación para todos los juzgados a partir de su emisión, y no diferencian entre aquellos acaecidos con anterioridad a su promulgación. En el planteamiento analizado, el accionante parte de una premisa incorrecta cuando le reconoce el carácter y los efectos de una ley, a las políticas internas establecidas por la Procuraduría.Lo cuestionado es una política institucional de carácter interno , un instrumento extra procesal cuyo objetivo radica en orientar a los procuradores penales en la atención de las propuestas de solución alterna planteadas en procesos seguidos por delitos contenidos en la Ley de Armas o el delito de conducción temeraria. Es evidente que la prohibición de irretroactividad de las leyes penales no aplica respecto a un instrumento como el emitido por la Procuraduría. A modo de conclusión, considera la Procuraduría, que no encuentra motivo alguno para considerar que, las políticas institucionales emitidas para guiar la actuación de los procuradores penales en la atención de las propuestas de suspensión del proceso a prueba o conciliación formuladas en procesos seguidos por delitos contenidos en la Ley de Armas o conducción temeraria, vulneran el bloque de constitucionalidad.
7. 7El Fiscal General de la República señala en el informe visible a folios 257 a 267 del expediente, que resulta medular para el mejor entendimiento de la capacidad de legitimación de la Procuraduría General de la República en asuntos de naturaleza penal, hacer una reseña histórica sobre las funciones de ese ente y del Ministerio Público. La primer norma orgánica del Ministerio Público fue la ley número 34 del veintisiete de diciembre de 1887 (reformada por Ley número 16 del 16 de abril de 1895, ley número 21 del 14 de junio de 1895 y ley número 9 del 1 de junio de 1916). Según el artículo 7 de ese cuerpo normativo correspondía al promotor fiscal, quien se desempeñaba como jefe del Ministerio Público. “1.- Representar judicialmente la Hacienda Pública; 2.- Representar los intereses públicos en todo negocio contencioso administrativo; 3.- Representar la vindicta pública ante el Supremo Tribunal de Justicia; 4.- Representar ante el Supremo Tribunal de Justicia las corporaciones municipales, de instrucción pública y de beneficencia, cuando no tengan allí representación propia y sea para ello requerido.” En ese mismo orden de ideas, de acuerdo al ordinal 10 del citado compendio legal, correspondía a los agentes fiscales: “1.- Promover el juzgamiento de los delitos públicos que se cometan en su provincia o comarca, y representar a la vindicta pública en las causas que se sigan ante los tribunales de su residencia; 2.- Representar judicialmente las Corporaciones Municipales, de Instrucción Pública y de Beneficencia de su provincia o comarca, cuando para ello sean requeridos; 3.- Representar la Hacienda Pública en los negocios que le encomiende el Promotor Fiscal; 4.- Desempeñar las demás funciones que las leyes civiles y de procedimientos encargan al Ministerio Público.” Esta norma fue derogada por la Ley Orgánica del Ministerio Público número 35 del trece de julio de mil novecientos dieciséis, que a su vez fue reformada en su totalidad por la Ley número 33 del primero de diciembre de mil novecientos veintiocho.En esa legislación se adscribió el Ministerio Público al Poder Ejecutivo a través de la Secretaría de Estado en el despacho de Justicia. Este cuerpo normativo no establecía de modo general las funciones que debía cumplir el Ministerio Público, sin embargo, sí hacía referencia a las atribuciones y deberes de cada uno de sus miembros. Es así como la norma dispuso –en lo atinente a las funciones del Jefe del Ministerio Público- “1.- Velar por el exacto cumplimiento de las leyes, reglamentos, acuerdos y resoluciones concernientes al Ministerio Público; 2.- Ejercer la jurisdicción disciplinaria sobre todos los demás funcionarios y todos los subalternos del Ministerio Público; 3.- Dar a sus subordinados las instrucciones y consejos que estime necesarios para el exacto cumplimiento de sus obligaciones; 4.- Dar al Poder Ejecutivo los informes y dictámenes que le pida con relación a los asuntos que incumben al Ministerio Público; 5.- Todas las que naturalmente se deriven de las especificadas o de otras disposiciones legales; 6.- Ser abogado consultor del Poder Ejecutivo y dar opinión legal de los reclamos y cuestiones que se le presenten de carácter jurídico o contencioso.” Adicionalmente, la reforma legal estableció como funciones del Primer Promotor Fiscal “1.- Representar al Estado como persona moral en todos los negocios que se ventilen o deban ventilarse ante los Tribunales de Justicia, y que interesen al mismo en tal concepto; 2.- Representar a la Administración como Poder Público en los juicios contencioso administrativos propiamente dichos que se sigan o establezcan contra ella; 3.- Intervenir cuando al efecto sea debidamente comisionado, en las escrituras de garantía que rindan los funcionarios de Justicia, los de Hacienda y los notarios o cartularios públicos; 4.- Dar los informes y dictámenes que acerca de los asuntos de su incumbencia, le pida su inmediato superior.” Respecto de las tareas funciones del Segundo Promotor Fiscal –en su momento histórico- se ordenó que le incumbía “1.- Representar al Estado velando por la integridad de los bienes que constituyan la Hacienda Nacional, especialmente por la de los terrenos que por cualquiera causa pertenezcan a la Nación.En consecuencia usando de todos los medios y recursos legales, debe oponerse a cuanto tienda a usurpar esos bienes, a menoscabarlos o a establecer en ellos servidumbres o gravámenes; debe reclamar en la vía civil o en la penal contra los actos ejecutados con daño o perjuicio de los mismos bienes, y exigir judicialmente la indemnización que corresponda. Y, con el fin de prevenir los males indicados, debe requerir el auxilio inmediato de todas las autoridades de la República; 2.- Intervenir en representación de los intereses del Estado en los expedientes y juicios relativos a denuncias de tierras baldías y de minas, en los referentes a la adquisición de derechos sobre bienes nacionales o transmisión de ellos, y, en general, en todos los negocios que tocante a ellos se ventilen o deban ventilarse ante las autoridades de justicia; 3.- Intervenir asimismo en los procesos que se sigan o deban seguirse ante los tribunales de justicia de la capital de la República por delitos en daño de la Hacienda Nacional, calificar las garantías para la excarcelación y reclamar el pago de las multas que en ellas sean impuestas; de su incumbencia, le pida su inmediato superior; 4.- Dar los informes y dictámenes que acerca de los negocios.” Asimismo, la Ley número 35 dispuso como atribuciones y deberes del Fiscal de Corte “1.- Intervenir en todos los procesos criminales ante las Salas de la Corte Suprema de Justicia; 2.- Representar ante las mismas Salas a las corporaciones municipales, de educación o de beneficencia pública, en los negocios judiciales en que estas hayan formalmente requerido su intervención” Por último, sobre las facultades de los agentes fiscales indicaba que era “1.- Promover el juzgamiento de los delitos públicos que se cometan en la provincia o circuito judicial en que los mismos funcionarios debe ejercer sus funciones, e intervenir como representantes del Ministerio Público en los procesos criminales que se sigan ante los jueces.Cuando faltaren de palabra o por escrito o por obra a sus superiores en el orden jerárquico o a las autoridades judiciales. 2. Cuando traspasaren los límites naturales de su autoridad respecto a sus subalternos; 3.- Cuando faltaren gravemente a las consideraciones debidas a sus iguales y a los que acudan a ellos para asuntos del servicio; 4.- Cuando sin licencia no asistieren a sus despachos en las horas o en los días en que tiene obligación de asistir; 5.- Cuando a los funcionarios infringieron las prohibiciones contenidas en el artículo 7 de esta ley.” Posteriormente vía ley número 40 del dos de junio de mil novecientos cuarenta y ocho, se creó la Procuraduría General de la República como una institución adscrita al Ministerio de Justicia. Ante la reorganización de las funciones que se realiza para este período coincidente con la Junta Fundadora de la Segunda República, se estableció que de manera provisional, mientras se promulgaba una ley general que regulara a la Procuraduría General de la República, adscribir a ella todas las funciones que anteriormente desempeñaba el Ministerio Público.En este orden lógico, amén del artículo 1 de la Ley, se estatuyó como función de la Procuraduría General de la República fungir como “centro superior consultivo y directivo de todos los asuntos de naturaleza civil, criminal, administrativa o de trabajo en que tenga interés la Administración Pública” Adicionalmente, el mismo artículo indicó “Como centro directivo ejercerá la inspección y dirección de todos los servicios encomendados al cuerpo de abogados del Estado, dictará las órdenes e instrucciones precisas para fijar unidad de criterio y propondrá la resolución correspondiente, o la adoptará por su propia cuenta, según proceda, en todos los asuntos cuyo conocimiento le está reservado o se le confiera en lo sucesivo. Como centro consultivo, asesorará en derecho a la Administración central en general y a los establecimientos públicos y empresas del Estado y a aquellos otros organismos que leyes especiales indiquen.” Igualmente, a través de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se estableció en el artículo 15 que “La representación y defensa de la Administración del Estado, ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, corresponderá a la Procuraduría General de la República” Luego por medio de la Ley 3848 del diez de enero de mil novecientos sesenta y siete, se decretó una nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.Así las cosas, en el Código de Procedimientos Penales de 1973, que entró en vigencia en 1975, el Ministerio Público pasa a ser una dependencia del Poder Judicial, con la tarea de ejercer la acción penal en la forma prevista en la ley, ejercer la sumaria previa a la citación y la acción civil, independizándose de este modo de la Procuraduría General de la República. El numeral 5 de este cuerpo normativo definió el monopolio del ejercicio de la acción penal al disponer en su párrafo primero que: “[…] La acción penal pública será ejercida exclusivamente por el Ministerio Público, el que deberá iniciarla de oficio”. Sin embargo, el artículo segundo del mismo numeral refiere “No obstante lo anterior, en los delitos contra la seguridad de la nación, la tranquilidad pública, los poderes públicos, el orden constitucional, el ambiente, la zona marítimo terrestre y la hacienda pública, la Procuraduría General de la República también podrá ejercer directamente esa acción, sin estar subordinada a las actuaciones y a las decisiones del Ministerio Público.En los asuntos que se inicien por acción de la Procuraduría, ésta se tendrá como parte y podrá ejercitar los mismos recursos que este Código le concede al Ministerio Público.” Con vista en la redistribución de funciones establecida en el Código de Procedimientos Penales, el 27 de octubre de 1982, se emitió la ley número 6815 denominada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en la cual se delimitó la competencia actual de dicho ente con independencia funcional y de criterio del ejercicio de sus funciones. De acuerdo a la naturaleza fijada mediante la ley citada supra, la Procuraduría se erige como un “órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia.” Según la Ley Orgánica vigente, corresponde a la Procuraduría General, en relación con el proceso penal: d) Intervenir en las causas penales, de acuerdo con lo que al efecto disponen esta ley y el Código de Procedimientos Penales. e) Interponer el recurso de revisión contra las sentencias de los tribunales del país, y contestar las audiencias que se le otorguen en los recursos de inconstitucionalidad. f) Cumplir con las actuaciones, facultades y deberes que el Código de Procedimientos Civiles y otras leyes atribuyen al Ministerio Público.Se exceptúan las materias de índole penal. g) Defender a los servidores del Estado cuando se siga causa penal contra ellos por actos o hechos en que participen en el cumplimiento de sus funciones. En ningún caso podrá defenderse a servidores que hayan cometido delito contra los intereses de la Administración Pública o hayan violado los derechos humanos, o cuando se trate de ilícitos cuyo conocimiento corresponda a la Jurisdicción Penal de Hacienda y de la Función Pública. h) Realizar las acciones administrativas necesarias para prevenir, detectar y erradicar la corrupción e incrementar la ética y la transparencia en la función pública, así como denunciar y acusar ante los tribunales de justicia a los funcionarios públicos y las personas privadas cuyo proceder exprese actos ilícitos vinculados con el ejercicio de su cargo o con ocasión de éste, en las materias competencia de la Jurisdicción Penal de Hacienda y de la Función Pública.En el caso de personas privadas, la competencia de la Procuraduría se ejercerá únicamente cuando estos sujetos administren por cualquier medio bienes o fondos públicos, reciban beneficios provenientes de subsidios o incentivos con fondos públicos o participen, de cualquier manera, en el ilícito penal cometido por los funcionarios públicos. Lo anterior sin perjuicio de su deber de poner tales hechos y conductas en conocimiento de las respectivas instancias administrativas de control y fiscalización, para lo que corresponda en su ámbito de competencia. I) Actuar en defensa del patrimonio nacional, de los recursos existentes en la zona marítimo terrestre, el mar territorial, la zona económico exclusiva y la plataforma continental. Tomar las acciones legales procedentes en salvaguarda del medio, con el fin de garantizar el derecho constitucional de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente.Velar por la aplicación correcta de convenios, tratados internacionales, leyes, reglamentos y otras disposiciones sobre esas materias. Investigar, de oficio o a petición de parte, toda acción u omisión que infrinja la normativa indicada. Ser tenida como parte, desde el inicio del procedimiento, en los procesos penales en que se impute la comisión de una infracción o la violación de la legislación ambiental y de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. Para ello, podrá ejercitar la acción penal, de oficio, sin estar subordinada a las actuaciones y las decisiones del Ministerio Público; interponer los mismos recursos que el Código Procedimientos Penales concede a aquel y ejercer la acción civil resarcitoria. j) Tomar las acciones legales en resguardo de los intereses de los consumidores (derogado tácitamente por el artículo 32 de la Ley número 7319 del 17 de noviembre de mil novecientos noventa y nueve). k) Intervenir, en representación de los intereses del Estado, en todos los demás asuntos que señalen las leyes del país. l) Proponer y acordar arreglos o convenios durante la tramitación de cualquier proceso, cuando valore su procedencia y oportunidad. n) Cualesquiera otras que las leyes le confieran.” Respecto del Ministerio Público, no es sino hasta el veinticinco de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, mediante la Ley número 7442 que el órgano con independencia funcional vuelve a ser regulado por una ley orgánica exclusiva.Según este nuevo cuerpo legal: “[…] El Ministerio Público tiene la función de requerir ante los tribunales penales la aplicación de la ley, mediante el ejercicio de la acción penal y la realización de la investigación preparatoria en los delitos de acción pública”. Agrega el mismo numeral que “Deberá intervenir en el procedimiento de ejecución penal, en la defensa civil de la víctima cuando corresponda y asumir las demás funciones que la ley le asigne.” A pesar de establecerse el principio de legalidad procesal (obligatoriedad del ejercicio de la acción penal) el párrafo segundo del numeral de este cuerpo normativo introduce el principio de oportunidad al disponer “No obstante, cuando la ley lo faculte, previa autorización del superior, el representante del Ministerio Público podrá solicitar que se prescinda, total o parcialmente, de la persecución penal, que se limite a alguna o varias infracciones o a alguna de las personas que participaron en el hecho.” Desde la óptica procedimental, tratándose del acaecimiento del delito de conducción temeraria e infracción a la Ley de Armas y Explosivos, para la aplicación de una salida alterna debe acudirse a la suspensión del proceso a prueba.El Código de Procedimientos Penales de 1973 fue derogado por la Ley número 7594 emitida el cuatro de junio de mil novecientos noventa y seis. Con la entrada en vigencia de ese cuerpo normativo en mil novecientos noventa y seis, el papel del Ministerio Público y la Procuraduría General de la República en el proceso penal, se especifica, ya que sus leyes orgánicas son anteriores (1994 y 1982 respectivamente). En este sentido, se realiza el análisis sistemático de la normativa procesal vigente, la Ley Orgánica del Ministerio Público, la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y el resto del ordenamiento jurídico para determinar la competencia del Ministerio Público para la procedibilidad de la suspensión del proceso a prueba. La suspensión del proceso a prueba se puede conceptualizar como “…un instituto aplicable a quien comete por primera vez un delito leve, que permite una condena de ejecución condicional, para evitar los efectos negativos de las penas cortas privativas de libertad y la estigmatización que podría ocasionarle la celebración del debate oral y público, y el consecuente dictado de una sentencia condenatoria.Se trata de un supuesto de paralización temporal del ejercicio de la pretensión punitiva del Estado que puede disponerse a medida de la persona sometida al proceso, por el cual se le imponen ciertas reglas y condiciones durante un período de tiempo (prueba) de modo tal que si el imputado cumple con éstas, la acción se extingue, y en caso de incumplimiento el proceso se reanuda. En efecto, el imputado y en algunos países también el fiscal solicita la suspensión del proceso a cambio de realizar determinadas tareas comunitarias y repara el daño ocasionado por el delito en la medida de sus posibilidades, sin que esto implique una confesión sobre el hecho o la aceptación de su responsabilidad penal. En orden a ello, y con la conformidad de las partes, se suspende el proceso por un tiempo razonable en el que deberá cumplir con las obligaciones impuestas. Transcurrido ese plazo, si la suspensión no es revocada se produce la extinción de la acción penal.” El procedimiento para la aplicación de la suspensión del proceso a prueba se regula en el artículo 25 del Código Procesal Penal.De acuerdo al párrafo primero de ese numeral: “Cuando proceda la suspensión condicional de la pena o en los asuntos por delitos sancionados exclusivamente con penas no privativas de libertad, el imputado podrá solicitar la suspensión del procedimiento a prueba siempre que, durante los cinco años anteriores, no se haya beneficiado con esta medida ni con la extinción de la acción penal por la reparación del daño o la conciliación.” Los párrafos segundo y tercero del mencionado numeral adicionan una serie de requisitos para la procedencia de la suspensión del proceso. El párrafo segundo indica “No procederá la medida en los delitos dolosos, cuando el hecho se haya cometido por medio de fuerza en las cosas o violencia sobre las personas. La solicitud deberá contener un plan de reparación del daño causado por el delito, a satisfacción de la víctima de domicilio conocido, y un detalle de las condiciones que el imputado está dispuesto a cumplir, conforme al artículo siguiente.El plan podrá consistir en la conciliación con la víctima, la reparación natural del daño causado o una reparación simbólica, inmediata o por cumplir a plazos. Si, efectuada la petición, aún no existe acusación, el Ministerio Público describirá el hecho que le imputa”; mientras el párrafo tercero señala “Para otorgar el beneficio, son condiciones indispensables que el imputado admita el hecho que se le atribuye y que la víctima manifieste su conformidad con la suspensión del proceso a prueba.” Del análisis de los extractos del numeral 25 del Código Procesal Penal se puede concluir que existen una serie de presupuestos positivos y negativos para la procedencia de la suspensión del proceso a prueba: Presupuestos positivos: A) Cuando proceda la suspensión condicional de la pena o en delitos sancionados exclusivamente con penas no privativas de libertad: La suspensión condicional procede cuando la pena a imponer sea igual o menor a 3 años de prisión o extrañamiento.Adicionalmente, de acuerdo al artículo 50 del Código Penal, las penas principales distintas a la prisión son el extrañamiento, multa e inhabilitación. B) Proponer un plan de reparación del daño (conciliación, reparación natural del daño o reparación simbólica) C) Manifestación de la conformidad de la víctima con la suspensión del proceso a prueba. El artículo 60 establece quiénes pueden ser considerados como víctimas de un delito. Según dicho numeral son víctimas: la persona directamente ofendida por el delito; el cónyuge, la persona conviviente con más dos años de vida en común, el hijo o la hija, la madre y el padre adoptivos, los parientes dentro del tercer grado de consanguinidad o el segundo de afinidad y el heredero declarado judicialmente, en los delitos cuyo resultado sea la muerte del ofendido; las personas socias, asociados o miembros, respecto de los delitos que afecten a una persona jurídica, cometidos por quienes la dirigen, administran o controlan; y las asociaciones, fundaciones y otros entes que tengan carácter registral, en los delitos que afecten intereses colectivos o difusos, siempre que el objeto de la agrupación se vincule directamente con esos intereses.El último de los supuestos establecidos por el superior en el tanto se refiere a la afectación de intereses colectivos y difusos. Para Ramírez Altamirano “Alguna doctrina distingue entre intereses colectivos y difusos, básicamente por la representatividad. Así los intereses de la colectividad se identifican con los de la nación, con los de todos los individuos que componen la colectividad nacional. Son de la más amplia concurrencia y por ende es muy difícil que pueda encontrarse o identificarse una lesión individual. Se refieren, por lo general, a la defensa patrimonial social, bienes de utilidad pública, actividades de interés público, medio ambiente, patrimonio cultural o artístico. Intereses difusos son intereses de sectores diferenciados dentro de la colectividad, pero que no tienen una conciencia clara de grupo, no están organizados. Siendo los intereses colectivos y los difusos de pertenencia común a muchos, pero no de nadie en exclusividad, su defensa por parte de un individuo ha de ser necesariamente en representación del interés de todos los afectados con el acto o la omisión impugnados.” Para Rivero Sánchez “…Otros indican que no es posible distinguir entre ambos conceptos, pues el carácter plural y la generalidad de los sujetos eventualmente conectados a los mismos, coloca los intereses colectivos y difusos en íntima conexión sin que sea fácil delimitar los contornos conceptuales de unos y otros.” El concepto de intereses difusos ha sido definido por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia mediante el voto 503-94 de las quince horas quince minutos del veintiséis de enero de mil novecientos noventa y cuatro al disponer que “Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra Ley –como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tampoco tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificadas o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos o que atañen a una comunidad en su conjunto.Se trata, entonces, de intereses individuales, pero, a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un beneficio o un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos de personas que se encuentran en determinadas situaciones y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos –por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter.” Posteriormente la Sala Constitucional mediante resolución 2005-1538 de las 14:56 horas del quince de febrero del dos mil cinco, precisó el concepto de intereses difusos. En relación con el interés colectivo, en virtud del análisis del artículo de la Ley de Jurisdicción Constitucional, la Sala lo ha conceptualizado al indicar “la Sala ha señalado que tal concepto se refiere a la legitimación que ostenta un grupo corporativo, cuando actúa como tal por intermedio de sus representantes, en defensa de los derechos e intereses de las personas que conforman su base asociativa, y en relación con normas o disposiciones que inciden en aquél núcleo de derechos o intereses que constituye la razón de ser y el factor aglutinante de la agrupación.” Para la Sala Tercera de la Corte, “El colectivo se refiere al que es propio de un grupo que se une, de hecho o de derecho, en procura de perseguir un fin específico.En cambio, el difuso atañe al individuo por el simple hecho de ser integrante de la sociedad y le permite reclamar por algo que no afecta a un sujeto determinado, de modo que no puede establecerse un titular del derecho al resarcimiento, sino que es sufrido por la generalidad de individuos con la misma intensidad.” D) Condiciones que está dispuesto a cumplir el imputado. Estas condiciones pueden ser propuestas por el imputado o referirse a alguna de las dispuestas en el artículo 26 del Código Procesal Penal: residir en un lugar determinado; frecuentar determinados lugares o personas; abstenerse de consumir drogas o estupefacientes o de abusar de las bebidas alcohólicas; participar en programas especiales de tratamiento con el fin de abstenerse de consumir drogas, bebidas alcohólicas o cometer hechos delictivos, comenzar o finalizar la escolaridad primaria si no lo ha cumplido, aprender una profesión u oficio o seguir cursos de capacitación en el lugar o la institución que determine el tribunal; prestar servicios o labores a favor del Estado o instituciones de bien público; someterse a un tratamiento médico o psicológico, si es necesario; permanecer en un trabajo o empleo, o adoptar, en el plazo que el tribunal determine, un oficio, arte, industria o determine el tribunal; no poseer o portar armas o no conducir vehículos.E) Admisión de los hechos por parte del imputado. Presupuestos negativos: No procede la aplicación de la suspensión del procedimiento a prueba cuando: A) Se trate de delitos dolosos. Al adoptar el legislador el sistema “numerus clausus” los delitos previstos en las normas penales son de tipo dolosos y salvo que la norma indique de forma violencia sobre las personas. La fuerza es la actividad desplegada por el sujeto para vencer la resistencia que pueda tener el objeto o cosa sobre la que recae la acción. Adicionalmente, la fuerza considerada desde el punto de vista jurídico penal, requiere adiconalmente, que tenga efectos destructivos sobre la cosa en la cual recae. La violencia, por otra parte, es considerada como el uso de energía por parte de sujeto para vencer la resistencia, en este caso no la del objeto, sino la del sujeto sobre el cual reace la acción. Al quedar imposibilitado para aplicar la suspensión del proceso a prueba en los casos donde el delito se cometa con fuerza sobre las cosas o violencia sobre las personas, se prohíbe prima facie su aplicación en los delitos robo y sus agravantes (sin que se limite a estos) por cuanto estos elementos son integrantes del tipo penal y por tanto de necesaria presencia para la configuración del delito.C) No haberse beneficiado en los cinco años anteriores con una suspensión del proceso a prueba o con la extinción de la acción penal por la aplicación de reparación integral o conciliación. De acuerdo al artículo 3 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, esta tiene legitimación para “[…] Actuar en defensa del patrimonio nacional, de los recursos existentes en la zona marítimo terrestre, el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental. Tomar las acciones legales procedentes en salvaguarda del medio, con el fin de garantizar el derecho constitucional de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” Según lo establece el Código Procesal Penal en su artículo 16, párrafo segundo: “[…] En los delitos contra la seguridad de la Nación, la tranquilidad pública, los poderes públicos, el orden constitucional, el ambiente, la zona marítimo terrestre, la hacienda pública, los deberes de la función pública, los ilícitos tributarios y los contenidos en la Ley de Aduanas, número 7557 del veinte de octubre de mil novecientos noventa y cinco; la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, número 7558 del tres de noviembre de mil novecientos noventa y cinco y la Ley contra el enriquecimiento ilícito de los servidores públicos, número 6872 del diecisiete de junio de mil novecientos ochenta y tres, la Procuraduría General de la República también podrá ejercer directamente esa acción, sin subordinarse a las actuaciones y decisiones del Ministerio Público.En los asuntos iniciados por acción de la Procuraduría, ésta se tendrá como parte y podrá ejercer los mismos recursos que el presente Código le concede al Ministerio Público.” De la correlación de los dos artículos transcritos, se puede extraer que la Procuraduría General de la República puede intervenir en un proceso penal en representación de los intereses del Estado, cuando se trate de delitos contra la seguridad de la Nación, la tranquilidad pública, los poderes públicos, el orden constitucional, el ambiente, la zona marítimo terrestre, la hacienda pública, los deberes de la función pública, los ilícitos tributarios, los contenidos en la Ley de Aduanas; la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública o cuando recaiga sobre el patrimonio nacional, los recursos existentes en la zona marítimo terrestre, el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental, sin perjuicio de las señaladas en otras leyes especiales.Sin embargo, la manera en que fue dispuesta la intervención de la Procuraduría General de la República por el legislador en el Código Procesal Penal, se puede concluir que lejos de constituir un imperativo, la participación de este ente es facultativa, ya que en la técnica legislativa se optó por el verbo “podrá”. En este orden de ideas, con base en el procedimiento establecido en el párrafo tercero del artículo 25 del Código Procesal Penal, para la aplicación del instituto de la suspensión del proceso a prueba es requisito que la víctima manifieste su conformidad con tal procedimiento. Bajo esa misma óptica, el párrafo cuarto aludido indica que se debe oír a la víctima de domicilio conocido. A raíz de las disposiciones descritas, si en el proceso penal, aún admitiendo que la Procuraduría General de la República ejerce la representación del Estado como víctima ante la lesión de intereses difusos, la lesión sobre el patrimonio nacional, los recursos existentes en la zona marítimo terrestre, el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental o delitos contra la seguridad de la Nación, la tranquilidad pública, los poderes públicos, el orden constitucional, el ambiente, la zona marítimo terrestre, la hacienda pública, los deberes de la función pública, los ilícitos tributarios, los contenidos en la Ley de Aduanas, la Ley Orgánica del Banco Central, la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública, si la Procuraduría General de la República no se encuentra apersonada al proceso, es posible aplicar la suspensión del proceso a prueba sin su presencia.En consonancia con estos supuestos afirma Houed Vega: “…Antes de la reforma introducida por la ley 8146 del treinta de noviembre del dos mil uno, el código exigía el consentimiento de la víctima como requisito esencial de la suspensión del proceso a prueba. El punto fue objeto de una ardua discusión durante el trámite legislativo que dio origen a la reforma, prevaleciendo la tesis de que la víctima ha de aceptar tanto el plan de reparación como la aplicación del instituto mismo. Ha de hacerse notar que se trata de la víctima de “domicilio conocido” y es a ésta a quien debe convocarse a audiencia para escuchar su criterio, por tanto, si no hay víctima detectable no se puede exigir este requisito como requisito de admisibilidad de la suspensión.” También en similar enfoque, según el oficio 10-6-1998 de la Oficina Auxiliar de la Comisión de Asuntos Penales “[…] Lo anterior significa entonces que la Procuraduría puede, mas no debe, intervenir en la promoción de la acción penal en los casos de los delitos estipulados en el artículo 16, por lo que puede darse el caso de que en esas delictivas, siendo por el contrario un particular y otra entidad del Poder Ejecutivo quien denuncie, y el Ministerio Público quien ejerza, dicha acción penal.Entendemos que este es el caso que se está dando en la práctica, razón por la cual no es necesario que la Procuraduría sea llamada a intervenir como representante de los intereses difusos afectados, pues es una iniciativa que debe de nacer de los Procuradores mismos. Basta al contrario, con que los personeros de la entidad denunciante (oficina pública, asociación privada o ciudadano común) accedan a la conciliación, a la aplicación de un criterio de oportunidad, a la reparación integral del daño, etc. para que estos institutos sean aplicados en todas sus consecuencias, a la reparación integral del daño, etc. para que estos institutos sean aplicados en todas sus consecuencias, siempre y cuando en el caso concreto se cumple con todos los requisitos de ley. En este punto no puede olvidarse que uno de los principios-meta más notables del nuevo ordenamiento procesal es la solución efectiva del conflicto (artículo 7) razón por la cual debe interpretarse ampliativamente todas las normas que pretenden alcanzar esa finalidad. 7.- Por las razones expuestas, habría que contestar afirmativamente la duda suya respecto a si aplicable el instituto del proceso a prueba, pues para este supuesto también valen las argumentaciones dadas.” La Sala Constitucional, con ocasión de una consulta facultativa del Juzgado Penal de Sarapiquí en donde se tramitaba una causa por Infracción a la Ley de Armas y Explosivos en que la Procuraduría General de la República se abstuvo de intervenir por considerar que el Estado no es víctima en esos casos, ni se trataba de la tutela de intereses difusos, señaló: “…Por otra parte, no cabe duda de que si no corresponde a la Procuraduría actuar como representante del Estado dentro de determinado proceso penal, de conformidad con lo que disponen las leyes correspondientes podrá hacerlo el Ministerio Público, como órgano encargado de representar los intereses de la colectividad dentro del proceso penal, a falta de una víctima determinada.” Solicita el Fiscal General de la República que se declare con lugar la acción, por cuanto, en el régimen procesal penal costarricense, la Fiscalía es el órgano designado legalmente para llevar a cabo la acción penal pública con independencia funcional.Asimismo, en los supuestos en que se hayan cometido delitos que no afecten víctimas determinadas o individualizables, como ocurre con los ilícitos de conducción temeraria e infracciones a la Ley de Armas y Explosivos, que atentan contra la seguridad común, el Ministerio Público es el encargado de representar los intereses de la colectividad, y sobre la base de ello, en los delitos referidos, precisamente por el monopolio que detenta en cuanto a la acción penal se refiere, está legitimado para solicitar la aplicación de salidas alternativas, como lo es en particular, la suspensión del proceso a prueba, sin que se necesite como requisito la autorización de la Procuraduría General de la República, pues la política de persecución penal es una facultad del Ministerio Público. Nótese que la Procuraduría General de la República, con vista en su ley orgánica y el ordinal 16 del Código Procesal Penal, únicamente tiene legitimación para participar como víctima en el proceso cuando se trate de la lesión de intereses difusos, acciones iniciadas por ella, la lesión sobre el patrimonio nacional, los recursos existentes en la zona marítimo terrestre, el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental o delitos contra la seguridad de la Nación, la tranquilidad pública, los poderes públicos, el orden constitucional, el ambiente, la zona marítimo terrestre, la hacienda pública, los deberes de la función pública, los ilícitos tributarios, los contenidos en la Ley de Aduanas, la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública.Por tanto, si no está en presencia del catálogo de delitos antes citado, la Procuraduría no puede participar activamente como víctima en el proceso y menos aún, restringir a las partes y al propio Ministerio Público, la aplicación de salidas alternas.
8. 8Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 233, 234 y 235 de los días 1, 2 y 3 de diciembre del dos mil diez. (folio 256).
9. 9Por considerarse innecesario, se prescinde de la celebración de la audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
10. 10En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,

Considerando:

I.Objeto de la acción. Se impugnan las instrucciones de carácter general o circulares giradas en forma verbal por la Procuradora General de la República, según las cuales, se ordena a los procuradores penales rechazar las propuestas de negociación de medidas alternativas al proceso penal en las causas por delitos de infracción a la Ley de Armas, conducción temeraria y contra la Autoridad Pública. Estiman los accionantes que esas instrucciones o circulares verbales vulneran los principios de legalidad, debido proceso, defensa, tutela judicial efectiva, justicia pronta y cumplida, seguridad jurídica, igualdad, razonabilidad, lesividad, irretroactividad y el de última ratio, previstos en los artículos 28, 33, 34, 39, 41, 153 y 154 de la Constitución Política. Señalan que la determinación de la política criminal del Estado compete al Poder Legislativo a través de la ley, de forma que si dentro del procedimiento se encuentra la solución del conflicto y el restablecimiento de los derechos de la víctima; el rechazo indiscriminado de cualquier solución al conflicto constituye una interpretación restrictiva que no favorece la libertad del imputado.

Aducen que las instrucciones de la Procuradora no se encuentran fundamentadas y que si bien, la aplicación de las medidas no es un derecho del imputado, en cada caso se debe acreditar el cumplimiento de los requisitos y fundamentar el mérito, razonabilidad y proporcionalidad de la medida, así como el restablecimiento de los derechos de la víctima. Refieren que no existe una ley que faculte a la Procuraduría para eliminar la posibilidad de negociar en forma general, modificando de esta forma el contenido de la ley. Añaden que la víctima es la persona directamente ofendida por el delito y que se puede señalar la presencia de intereses difusos en materia de ambiente, cultura, territorio, gasto público, etnias y consumo de ciertos productos; no obstante, en el caso del delito de conducción temeraria, la Procuraduría carece de legitimación para actuar como víctima, correspondiendo al Ministerio Público otorgar su criterio en relación con la aplicación o no de las medidas alternativas, dado que el Estado no es poseedor de los bienes jurídicos protegidos de los habitantes, sino sólo garante de éstos.

Se indica además que las “directrices” de la Procuraduría que se impugnan no han sido publicadas, no se encuentran fundamentadas, ni tienen fecha de emisión. Aducen que se lesiona el principio de igualdad, dado que lo dispuesto por la Procuraduría se aplica en unas causas y en otras no se aplica, así como vulneración a los principios de razonabilidad y proporcionalidad porque se da un mismo tratamiento a todos los casos, sin tomar en cuenta sus particularidades. Argumentan que la Procuraduría podría emitir una directriz bien fundamentada, razonada y motivada, con fecha cierta y amparada al principio de proporcionalidad, que establezca un criterio de valoración, bajo algunos parámetros para la aplicación de planes reparadores ante determinadas circunstancias, pero no modificar lo establecido en la ley, dado que si el legislador hubiera querido eliminar la posibilidad de negociar en esos delitos, así lo habría hecho.

Asimismo, señalan que la actuación de la Procuraduría, a diferencia de la víctima sujeto privado, debe provenir de un adecuado fundamento en el ejercicio de una competencia previamente otorgada por ley.

II. Sobre la admisibilidad

La acción planteada resulta admisible al tenor de lo dispuesto en los artículos 73 y 75 y siguientes de la Ley de Jurisdicción Constitucional. Se dirige contra disposiciones de carácter general, a saber, las instrucciones o circulares verbales giradas por la Procuradora General de la República, que disponen el rechazo de la aplicación de medidas alternativas en las causas penales seguidas por los delitos de conducción temeraria, infracción a la Ley de Armas y delitos contra la autoridad pública, según se acredita a folios 83, 128, 158, 177, 230 y 231 del expediente. El artículo 102 de la Ley General de la Administración Pública dispone como potestades del superior jerárquico, entre otras: “a) Dar órdenes particulares, instrucciones o circulares sobre el modo de ejercicio de las funciones por parte del inferior, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia como de legalidad, sin otras restricciones que las que se establezcan circulares verbales que a juicio de los accionantes infringen normas y principios constitucionales.

Además, se invocó la inconstitucionalidad respectiva en los procesos penales tramitados con los números de expediente [Valor 001], [Valor 002], [Valor 003], en el Juzgado Penal de Aguirre y Parrita, por los delitos de conducción temeraria, portación ilegal de arma permitida, atentado agravado, resistencia agravada y amenazas agravadas. De igual modo, en la causa penal tramitada con el número de expediente [Valor 004] en el Juzgado Penal de Puntarenas, por el delito de conducción temeraria.

III. Competencia del legislador para establecer medidas alternativas de resolución del conflicto en el proceso penal

Esta Sala se ha referido a la competencia que tiene el legislador para diseñar los distintos procesos y particularmente, disponer las medidas alternativas que considere convenientes, de conformidad con los criterios de política criminal que pretenda establecer. Claro está, esa competencia del legislador encuentra sus límites en los principios, derechos y garantías previstos en el Derecho de la Constitución. Asimismo, ha señalado que no existe un derecho fundamental a las medidas alternas y en consecuencia, el legislador puede establecer condiciones y límites para su aplicación. Así, en la sentencia número 2000-04983 de las catorce horas con cincuenta y un minutos del veintiocho de junio del dos mil se indicó:

“Con la promulgación de la nueva legislación procesal penal, Ley número 7594, de diez de abril de mil novecientos noventa y seis, se integran al sistema jurídico penal formas alternativas de finalización del proceso, sea, que dota de mecanismos cuya consecuencia es que se tenga por extinguida la acción penal, o se evite la realización del debate o juicio oral y público; estos son: la aplicación del criterios de oportunidad (artículos 22 a 24), la suspensión del procedimientos a prueba (artículos 25 a 29), reparación integral del daño (artículos 30 inciso j), la conciliación (artículo 36), y el procedimiento abreviado (artículos 373 a 375). Ya se explicó como el artículo 373 del Código Procesal Penal contiene una limitación temporal para solicitar la aplicación del procedimiento abreviado; ahora bien, para que dicha limitación pueda considerarse constitucionalmente ilegítima, deberían concurrir al menos dos condiciones: a) la norma supuestamente defectuosa debe incidir, en el núcleo de derechos básicos que nuestra Constitución Política establece como los mínimos necesarios para otorgarle validez constitucional a un proceso sancionatorio dado; es decir, debería producir efectos sobre algún derecho de los considerados fundamentales e integrantes del debido proceso; b) en segundo lugar, debería demostrarse que dicha afectación se origina en una regla irrazonable o desproprocionada frente al fin que se busca; ello porque ha sido doctrina reiterada de la Sala el que los derechos fundamentales de los cuidadanos no son de ejercicio absoluto e incontrolado sino que pueden ser sometidos a regulación en su ejercicio por parte de las autoridades competentes cuando ello resulte necesario para garantizar su propia existencia y la aquellos pertenecientes a terceros.

Si alguna o ambas de esas dos condiciones se incumplen, la conclusión sería que la norma no alcanza a lesionar el bloque de constitucionalidad y por ende debe sostenerse como un ejercicio válido del poder por parte de las autoridades.

VII.En relación con la primera de las dos condiciones (la afectación de derechos fundamentales del imputado) encontramos que el artículo 373 regula una forma abreviada de proceso penal, consistente en la omisión del debate oral y público, con fundamento en un acuerdo entre la acusación y el imputado, quien renuncia a esa fase del proceso a cambio de alguna ventaja. Se trata de una opción que –aunque valiosa en el diseño que dio origen al nuevo proceso- no forma parte de este sino de manera eventual, puesto que puede darse o no dependiendo de diferentes condiciones. Esta Sala ha señalado reiteradamente –por ejemplo en la resolución número 07177-99 de las catorce horas treinta y nueve minutos del dieciséis de setiembre de mil novecientos noventa y nueve- que dicha alternativa procesal no forma parte del debido proceso a que tiene derecho el imputado: "III.- Sobre el fondo . El proceso penal no busca en forma exclusiva -ni siquiera principal- la solución más favorable al imputado, sino el respeto de sus derechos fundamentales y la averiguación de la verdad de los hechos.

En ese sentido, no puede decirse que exista un derecho del imputado a que se le beneficie con un proceso abreviado. Este lo puede solicitar el Ministerio Público o la defensa, y se trata de un acto consensuado entre éstos, el imputado y el Juez, pero no se trata de una obligación procesal, ni mucho menos un derecho fundamental que pueda ser exigido. Lo que sí ha señalado la Sala es que si se llega a formular el convenio, éste tiene que respetarse, so pena de lesionar los derechos constitucionales del imputado." Se aprecia de la sentencia transcrita, que el proceso abreviado es considerado como una opción dentro del devenir del proceso penal; puede faltar sin que ello afecte los derechos básicos que el Estado está obligado a respetar al individuo cuando lo somete a un proceso penal. De esa forma, aunque son válidas las observaciones de la Sala respecto a la necesidad de que la interpretación de los derechos fundamentales de los administrados se rijan por los principios "pro hómine" y "pro libertate" nada de ello está en juego aquí, o al menos no lo está en lo que se refiere al análisis que debe hacer la Sala en cuanto de la validez de un plazo máximo para la solicitud de aplicación del proceso abreviado porque -como se dijo- se trata en tal caso de una ventaja otorgada, no en acatamiento y materialización de una específica regla o principio constitucional, sino como respuesta a intereses de rango legislativo y por lo tanto ampliamente modulables en ese mismo nivel, siempre y cuando obviamente se respeten las reglas sobre la actividad legislativa que contiene explícita o implícitamente la propia Constitución Política.

Finalmente, en cuanto a este punto, considera la Sala que debe eximirse de intervenir en la discusión sobre la exégesis correcta de los artículos 322 y 341 ambos del Código Procesal Penal, frente al artículo 7 de ese mismo cuerpo legal, con el cual supuestamente entran en contradicción, dado que se trata precisamente de la labor de los tribunales penales, quienes han de hacer prevalecer la intepretación que esté más acorde con las reglas y principios que –a los distintos niveles- informan el proceso penal.

VIII.En cuanto a la segunda condición necesaria para una declaración de inconstitucionalidad del plazo impuesto en el artículo 373 del Código procesal penal, (la irrazonablidad y desporporción de la regla discutida) cabe señalar que a juicio de esta Sala tampoco ello ocurre en el caso concreto. Con las medidas alternativas de solución de las causas penales, se pretende que la persecución penal no sea ejercida en forma obligatoria e indiscriminadamente, sino tomando en cuenta criterios de oportunidad y utilidad aplicables de conformidad con la ley procesal, la política criminal del Estado y el interés de las partes en la solución del conflicto. En el caso aquí analizado, se resalta este último elemento, como una de las innovaciones de la reciente legislación procesal penal en el sentido de reconocer una mayor participación de las partes que intervienen en el proceso penal en las diversas fases.

No obstante, si bien es verdad que existe un evidente interés del Estado en restaurar la armonía social y que en cierta medida el proceso abreviado -como otras medidas alternas al proceso penal plenario- busca llenar ese fin mediante la resolución de los conflictos que a nivel intersubjetivo subyacen al proceso penal, también es cierto que, como todo instituto procesal, el de las medidas alternas no puede quedar librado de regulaciones para ser utlizado por las partes a discreción; esta última idea resulta extraña a la propia noción de un sistema procesal ordenado y posiblemente tiene su origen cuando se otorga a la búsqueda de la resolución del conflicto entre las partes, en cuanto fin del proceso, una relevancia mayor a la que le corresponde dentro del sistema. Justamente al contrario, contrario, debe tomarse en cuenta que el diseño del sistema procesal penal actual, conserva aún como fin primordial la regulación e iteración del ejercicio del poder punitivo del Estado, inclusive cuando se proveen diversas formas de solución de conflictos, con las que se pretende atenuar la rigurosidad que en tal sentido exhibía el sistema anterior, en especial frente a ciertos casos especiales donde el interés de un particular por la sanción y el resarcimiento sobrepasaba al estatal.

Desde tal perspectiva no resulta irrazonable establecer plazos finales para el cumplimiento de las diferentes actuaciones y etapas con tal de que ellas no perjudiquen lo constituye el interés principal del proceso ni sus ritualidades esenciales.”

Las condiciones y plazos para acordar la aplicación de las medidas alternativas en el proceso penal deben ser regulados por el legislador en virtud de los principios de legalidad procesal y reserva de ley. El principio de reserva de ley atiende al hecho de que solo por medio de la ley formal y escrita, pueden crearse los delitos y las penas, así como el procedimiento penal aplicable. Responde este principio a valores imperantes en el Derecho de la Constitución, tales como el principio de defensa, la seguridad jurídica y el respeto a la división de funciones entre los distintos Poderes del Estado. Las medidas alternativas dentro del proceso penal responden a la necesidad de dar una mayor participación a la víctima, posibilitar la reinserción social de los infractores, bajo ciertas condiciones, evitando su prisionalización y las consecuencias nocivas que ésta produce, no sólo para el sujeto sobre quien recae la sanción, sino además, sobre su familia y la sociedad en general.

Se promueve además, en el tema de la justicia restaurativa, la reparación de la afectación al bien jurídico, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Constitución Política, que indica: “Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales. Debe hacérseles justicia pronta, cumplida, sin denegación y en estricta conformidad con las leyes.”

IV. Instrumentos internacionales sobre justicia restaurativa en materia penal

El Consejo Económico y Social de la Organización de las Naciones Unidas, en su resolución 1999/26 del 28 de julio de mil novecientos noventa y nueve, titulada “Elaboración y aplicación de medidas de mediación y justicia restitutiva en materia de justicia penal” solicitó a la Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal que estudiara la conveniencia de formular normas de las Naciones Unidas en materia de mediación y justicia restitutiva. En la resolución 2000/14 del 27 de julio del dos mil, de la Asamblea General de las Naciones Unidas se establecen los elementos para un anteproyecto de declaración de principios básicos sobre la utilización de programas de justicia restaurativa en materia penal, para que los Estados miembros y las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales pertinentes, así como los institutos que integran la red del Programa de las Naciones Unidas, hicieran las observaciones pertinentes.

Por su parte, la Declaración de Viena sobre la Delincuencia y la Justicia frente a los retos del siglo XXI (Asamblea General de Naciones Unidas, resolución 55/59, del cuatro de diciembre del dos mil) estableció: “Alentamos la elaboración de políticas, procedimientos y programas de justicia restaurativa que respeten los derechos, necesidades e intereses de las víctimas, los delincuentes, las comunidades y demás partes interesadas.” Se celebró además una reunión del Grupo de Expertos sobre Justicia Restaurativa en Ottawa, el 29 de octubre al 10 de noviembre de 2001, acogida por el Gobierno del Canadá. Este Grupo de Expertos precisa y codifica ampliamente esos principios, haciendo énfasis en la necesidad de contar con un instrumento sobre justicia restaurativa para proporcionar orientación en el establecimiento de programas nacionales. Posteriormente se dictan los Planes de Acción para la aplicación de la Declaración de Viena, en la resolución 56/261 del quince de abril del dos mil dos de las Naciones Unidas, donde se dispuso:

“Individual y colectivamente, según proceda, los Estados se esforzarán por apoyar las medidas siguientes: a) Tener en cuenta la resolución 2000/14 del Consejo Económico y Social, de 27 de julio de 2000, titulada “Principios básicos sobre la utilización de programas de justicia restaurativa en materia penal” al examinar la conveniencia y los medios de establecer principios comunes; b) Tratar los delitos, especialmente los de menor cuantía, conforme a la práctica consuetudinaria en lo tocante a la justicia restaurativa, cuando exista tal práctica y ésta sea apropiada, a condición de que con ello se respeten los derechos humanos y se cuente con el consentimiento de los interesados; c) Utilizar los medios conciliatorios previstos en la legislación interna para resolver los delitos, especialmente los de menor cuantía, entre las partes, recurriendo, por ejemplo, a la mediación, la reparación civil o los acuerdos de indemnización de la víctima por parte del delincuente; (El resaltado no es del original) d) Promover una cultura favorable a la mediación y la justicia restitutiva entre las autoridades encargadas de la aplicación de la ley, judiciales y sociales competentes, así como entre las comunidades locales; e) Impartir formación apropiada a los encargados de la elaboración y la ejecución de las políticas y programas de justicia restitutiva”.

Finalmente, en la resolución 2002/12 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, en fecha veinticuatro de julio del dos mil dos, se aprueban los “Principios básicos para la aplicación de programas de justicia restitutiva en materia penal” En el Preámbulo de dicha Declaración, se señala que la justicia restitutiva “es una respuesta evolutiva al delito que respeta la dignidad y la igualdad de todas las personas, favorece la comprensión y promueve la armonía social mediante la recuperación de las víctimas, los delincuentes y las comunidades.” En igual sentido, el Consejo de la Unión Europea acordó: “Los Estados miembros procurarán impulsar la mediación en las causas penales para las infracciones que a su juicio se presten a este tipo de medida. 2. Los Estados miembros velarán porque pueda tomarse en consideración todo acuerdo entre víctima e inculpado que se haya alcanzado con ocasión de la mediación en las causas penales.”(Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea relativa al Estatuto de la Víctima en el Proceso Penal 15/03/01).

V.Legitimación de la Procuraduría General de la República y del Ministerio Público en el ejercicio de la acción penal pública.

El artículo 3 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, número 6815 del veintisiete de setiembre de mil novecientos ochenta y dos, dispone:

ARTÍCULO 3 º.—ATRIBUCIONES:

Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

• a)Ejercer la representación del Estado en los negocios de cualquier naturaleza, que se tramiten o deban tramitarse en los tribunales de justicia.

[…]

• d)Intervenir en las causas penales, de acuerdo con lo que al efecto disponen esta ley y el Código de Procedimiento Penales. […]
• h)Realizar las acciones administrativas necesarias para prevenir, detectar y erradicar la corrupción e incrementar la ética y la transparencia en la función pública, sin perjuicio de las competencias que la ley le otorga a la Contraloría General de la República, así como denunciar y acusar ante los tribunales de justicia a los funcionarios públicos y las personas privadas cuyo proceder exprese actos ilícitos vinculados con el ejercicio de su cargo o con ocasión de este, en las materias competencia de la Jurisdicción Penal de Hacienda y de la Función Pública.

En el caso de personas privadas, la competencia de la Procuraduría se ejercerá únicamente cuando estos sujetos administren por cualquier medio bienes o fondos públicos, reciban beneficios provenientes de subsidios o incentivos con fondos públicos o participen, de cualquier manera, en el ilícito penal cometido por los funcionarios públicos.

Lo anterior sin perjuicio de su deber de poner tales hechos y conductas en conocimiento de las respectivas instancias administrativas de control y fiscalización, para lo que corresponda en su ámbito de competencia.

(Así adicionado por el artículo 1 ° de la Ley N° 8242 de 9 de abril del 2002, Ley de Creación de la Procuraduría de la Ética Pública)

• i)Actuar en defensa del patrimonio nacional, de los recursos existentes en la zona marítimo-terrestre, el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental.

Tomar las acciones legales procedentes en salvaguarda del medio, con el fin de garantizar el derecho constitucional de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Velar por la aplicación correcta de convenios, tratados internacionales, leyes, reglamentos y otras disposiciones sobre esas materias.

Investigar, de oficio o a petición de parte, toda acción u omisión que infrinja la normativa indicada.

Ser tenida como parte, desde el inicio del procedimiento, en los procesos penales en que se impute la comisión de una infracción o la violación de la legislación ambiental y de la Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre. Para ello, podrá ejercitar la acción penal, de oficio, sin estar subordinada a las actuaciones y las decisiones del Ministerio Público; interponer los mismos recursos que el Código de Procedimientos Penales concede a aquel y ejercer la acción civil resarcitoria. (* Ver Nota al final del inciso) Con autorización del Procurador General de la República o del Procurador General Adjunto, podrá coordinar acciones con instituciones públicas y privadas, especialmente con municipalidades, asociaciones de desarrollo comunal y organismos ambientales de carácter no gubernamental, a fin de poner en marcha proyectos y programas de información jurídica sobre la protección del ambiente, la zona marítimo-terrestre, la zona económica exclusiva y la plataforma continental para tutelar los recursos naturales, mediante actividades preventivas que involucren a las comunidades del país.

(Así reformado por el artículo 1 ° de la ley N° 7455 de 29 de noviembre de 1994)

(*) (NOTA: el párrafo final del artículo 58 de la Ley Forestal N ° 7575 de 13 de febrero de 1996 otorga la acción de representación a la Procuraduría General de la República, para que establezca la acción civil resarcitoria sobre el daño ecológico ocasionado al patrimonio natural del Estado. Para estos efectos, los funcionarios de la Administración Forestal del Estado podrán actuar como peritos evaluadores) […]

• l)Proponer y acordar arreglos o convenios durante la tramitación de cualquier proceso, cuando valore su procedencia y oportunidad. En estos casos, se requerirá autorización escrita del procurador general, del procurador general adjunto o del funcionario en quien estos deleguen.” (Así adicionado el inciso anterior por el artículo 217, inciso 1) de la Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso-Administrativo).

El artículo 16 del Código Procesal Penal señala que el ejercicio de la acción penal pública corresponde al Ministerio Público, sin perjuicio de la participación que se concede a la víctima o a los ciudadanos. No obstante, dispone que en los delitos contra la seguridad de la Nación (artículos 277 a 293 del Código Penal) la tranquilidad pública (artículos 273 a 276 del Código Penal) los poderes públicos, el orden constitucional (artículos 294 a 303 del Código Penal) el ambiente (por ejemplo, infracciones a la Ley Forestal, Ley de Conservación de Vida Silvestre, etc.) la zona marítimo-terrestre (infracciones a la Ley sobre la zona marítimo terrestre) la hacienda pública, los deberes de la función pública, los ilícitos tributarios, los contenidos en la Ley de aduanas, Nº 7557, de 20 de octubre de 1995; la Ley orgánica del Banco Central de Costa Rica, Nº 7558, de 3 de noviembre de 1995 y la Ley contra el enriquecimiento ilícito de los servidores públicos, Nº 6872, de 17 de junio de 1983; la Procuraduría General de la República también “ podrá ejercer” directamente esa acción, sin subordinarse a las actuaciones y decisiones del Ministerio Público.

En los asuntos iniciados por acción de la Procuraduría, ésta se tendrá como parte y podrá ejercer los mismos recursos que el Código le concede al Ministerio Público. Como puede apreciarse, la Procuraduría no tiene una obligación de ejercer la acción en esos supuestos, sino que se trata de una facultad, que podrá ejercerla o no conforme a criterios de oportunidad y conveniencia. En los supuestos que se analizan en esta acción, propiamente, el caso de los delitos de conducción temeraria (artículo 254 bis del Código Penal), de Infracción a la Ley de Armas y de los delitos contra la Autoridad Pública (artículos 304 y siguientes) la ley no prevé que sea la Procuraduría quien deba ejercer la acción penal, sino que atribuye una competencia exclusiva al Ministerio Público. Ello se infiere de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, que expresa:

“El Ministerio Público tiene la función de requerir ante los tribunales penales la aplicación de la ley, mediante el ejercicio de la acción penal y la realización de la investigación preparatoria en los delitos de acción pública.” En consecuencia, resulta claro que en los delitos donde no exista una víctima individualizada y no se encuentre establecida una competencia legal a favor de otro órgano del Estado, es exclusivamente al Ministerio Público a quien corresponde decidir sobre la aceptación o no de una medida alternativa (conciliación, suspensión del proceso a prueba, reparación integral del daño, etc.). Tal competencia resulta coherente con la atribución del Órgano Fiscal en el diseño de las políticas de persecución penal.

VI.Inconstitucionalidad de las instrucciones verbales de carácter general giradas por la Procuraduría General de la República para no negociar medidas alternativas en el proceso penal.

Ahora bien, de lo anteriormente expuesto, se infiere que si bien la Procuraduría General de la República, en su condición de representante legal del Estado, puede figurar a su vez como representante de la “víctima” en determinados delitos y por ende, decidir en cada caso concreto, si negocia o no una medida alternativa, lo cierto es que no puede dictar disposiciones de carácter general o girar instrucciones verbales, sin fundamento alguno, donde se limite de una forma generalizada la aplicación de dichas medidas, pues ello implica hacerlas nugatorias y sustituir la voluntad del legislador, quien en su competencia para diseñar la política criminal, consideró que debían incluirse en el ordenamiento procesal penal, formas de solución alternativas al conflicto, atendiendo a que en el mismo artículo 7 del Código Procesal Penal se fija como uno de los fines principales del proceso: “…resolver el conflicto surgido a consecuencia del hecho, de conformidad con los principios contenidos en las leyes, en procura de contribuir a restaurar la armonía social entre las partes y, en especial, el restablecimiento de los derechos de la víctima.” El principio de legalidad debe entenderse inmerso en todas las fases de creación y aplicación de los tipos penales: no hay delito sin ley previa, escrita y estricta; no hay pena sin ley; la pena no puede ser impuesta sin un juicio justo y de acuerdo con lo previsto por la ley.

De ahí que incluya este principio, las vertientes de legalidad criminal, penal, procesal y de ejecución. El Estado debe actuar con total sometimiento al imperio de la ley y dentro de sus límites, y por otra parte, en virtud de los principios de seguridad jurídica y defensa, se debe garantizar a los ciudadanos o destinatarios de las normas, el acceso a conocer cuáles son las conductas prohibidas y sus consecuencias, así como el procedimiento que se aplicará en caso de ser juzgado por la comisión de un delito. El legislador, al crear las distintas medidas alternativas dentro del proceso penal, tales como la conciliación, la reparación integral del daño y la suspensión del proceso a prueba, apostó por una opción político criminal que tiene fundamento en instrumentos de derecho internacional y estableció distintas condiciones y requisitos para su aplicación, tales como el acuerdo libre y voluntario de la víctima, la naturaleza del delito, la gravedad de la pena, la forma de comisión, el daño causado y el momento procesal oportuno para acordarlas, entre otros.

De ahí que si la Procuraduría General de la República, opta por no negociar medidas alternativas en los casos donde según el ordenamiento jurídico figura como parte, debe hacerlo de una forma fundamentada, con razones claras y objetivas, atendiendo a criterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad, a fin de que las partes puedan conocer los motivos de tal proceder y sepan a qué atenerse. Véase que en los casos en que el legislador lo consideró necesario, estableció mayores exigencias o incluso restricción absoluta a la aplicación de medidas alternativas. Así, dispuso que “En los delitos de carácter sexual, en las agresiones domésticas y en los delitos sancionados con la Ley de penalización de la violencia contra la mujer, el tribunal no debe procurar la conciliación entre las partes ni debe convocar a una audiencia con ese propósito, salvo cuando lo soliciten, en forma expresa, la víctima o sus representantes legales” (artículo 25 párrafo 8) del Código Procesal Penal); además, tratándose de menores de edad estableció: “El tribunal no aprobará la conciliación… en los delitos cometidos en perjuicio de las personas menores de edad.” (artículo 25, párrafo 7) del Código Procesal Penal).

Si la voluntad del legislador hubiera sido que no se aplicaran medidas alternativas en ningún proceso penal por conducción temeraria (artículo 254 bis del Código Penal) infracción a la Ley de Armas (Ley 7530 y sus reformas ) o por delitos contra la Autoridad Pública (artículos 304 y siguientes del Código Penal) pues así lo habría establecido. Aunado a ello, en el caso de estos delitos, la ley no prevé que sea la Procuraduría quien deba ejercer la acción penal, sino el Ministerio Público. De ahí que estime esta Sala que las instrucciones o circulares verbales de la Procuraduría General de la República que rechazan la aplicación de medidas alternativas en las causas penales por conducción temeraria, delitos contra la autoridad pública e infracción a la Ley de Armas, resultan contrarias a los principios de legalidad, reserva de ley y seguridad jurídica. Por lo anteriormente expuesto, se declara con lugar la acción y en consecuencia, se anulan las instrucciones giradas por la Procuraduría que limitan en forma absoluta la posibilidad de negociar salidas alternativas en los procesos penales seguidos por los delitos de conducción temeraria, contra la Autoridad Pública e infracción a la Ley de Armas.

El Magistrado Mora declara con lugar la acción únicamente en cuanto se refiere a la falta de legitimación de la Procuraduría General de la República para actuar como parte en los delitos de conducción temeraria. Los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Castillo Víquez salvan el voto y declaran sin lugar la acción. El Magistrado Castillo Víquez consigna nota.

Por tanto:

Se declaran CON LUGAR las acciones acumuladas. En consecuencia se anulan las instrucciones giradas por la Procuraduría General de la República, que limitan en forma absoluta la posibilidad de negociar salidas alternativas en los procesos penales seguidos por los delitos de conducción temeraria, contra la Autoridad Pública e infracción a la Ley de Armas. Para evitar graves dislocaciones de la seguridad jurídica, la justicia y la paz social, esta declaratoria de inconstitucionalidad tiene efectos prospectivos a partir de la publicación íntegra de la sentencia en el Boletín Judicial, de manera que se aplicará, únicamente, para los procesos en trámite o suspendidos que no hayan sido resueltos, consecuentemente no será aplicable a las causas penales fenecidas por sentencia firme o que se encuentren en la fase de impugnación, salvo en los asuntos base de esta acción, todo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.

Comuníquese a la Procuradora General de la República, el accionante, las partes del asunto base, al Ministerio Público y a la Defensa Pública. Publíquense los avisos e íntegramente el voto en el Boletín Judicial y reséñese en el diario oficial La Gaceta. Notifíquese. El Magistrado Mora declara con lugar la acción únicamente en cuanto se refiere a la falta de legitimación de la Procuraduría General de la República para actuar como parte en los delitos de conducción temeraria. Los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Castillo Víquez salvan el voto y declaran sin lugar la acción. El Magistrado Castillo Víquez consigna nota.

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Luis Paulino Mora M.

Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Jorge Araya G.

Voto particular de los magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Castillo Víquez, con redacción del segundo.

1- El objeto de la consulta corresponde a los tribunales penales.

Como bien lo señala la Procuraduría General de la República, el reproche del accionante se refiere a la interpretación de la autoridad judicial respecto a la negativa de la Procuraduría de admitir la suspensión del proceso a prueba en ciertos delitos; las pautas político procesales que defina la Procuraduría, debe controlarlas la autoridad judicial. El reclamo planteado no está dirigido en contra de la política institucional de la Procuraduría General, ni siquiera de la actuación de los representantes estatales en los procesos penales. El accionante más bien reprocha la interpretación dada por el Juzgado Penal de Aguirre y Parrita a la negativa de la Procuraduría de aceptar la aplicación de la suspensión del proceso a prueba en ciertos delitos, porque considera que es contraria a las reglas previstas por el Código Procesal Penal en su artículo segundo. Se trata más bien de un tema que debe dilucidarse dentro del proceso penal en particular, porque el rechazo de vías alternativas no implica una lesión a derechos fundamentales.

La imputación penal atribuida a cualquier ciudadano debe resolverse conforme a los derechos y garantías previstos en la Constitución y el derecho convencional. La exclusión de soluciones alternativas por parte de la víctima o de los representantes del Estado, no puede constituir una lesión a las garantías fundamentales del acusado. Tampoco expresa el accionante un cuestionamiento de constitucionalidad que pueda ser analizado por esta instancia.

2- Las objeciones de los recurrentes no tienen una fundamentación satisfactoria. El accionante Quirós Sánchez, por otra parte, sostiene que el rechazo a cualquier medida de solución alterna constituye una interpretación restrictiva de la política criminal del Estado impuesta por el Poder Ejecutivo, que aboga por la solución del conflicto y el restablecimiento de los derechos de la víctima. Nuevamente se observa en el planteamiento mencionado, la carencia de un reclamo de constitucionalidad, al no indicar el accionante en qué consistiría o cuál sería la infracción al bloque de constitucionalidad producida por la supuesta interpretación restrictiva de la política criminal del Estado que se acusa. La imposibilidad de aplicar soluciones alternativas en conducción temeraria y en los delitos previstos en la Ley de Armas no provoca ninguna lesión a derechos fundamentales, puesto que el propio ordenamiento prevé soluciones constitucionalmente aceptables para los casos en que la víctima o el representante estatal no admite la solución alternativa, sometiéndose a un enjuiciamiento que no conculca ninguna garantía fundamental.

La solución del conflicto es un objetivo procesal que no se circunscribe, forzosamente, a las soluciones alternativas, sino que establece que el conflicto entre las partes requiere una atención especial; casualmente en los delitos sin víctima individual, la solución del conflicto puede requerir una vía que no es la composición entre las partes.

3- Las soluciones alternativas del proceso no son una garantía o un derecho del imputado. Las medidas alternativas contempladas por el Código Procesal Penal no constituyen un derecho o una garantía para el imputado, ni persiguen como único objetivo la evitación de la persecución penal, tal y como lo ha señalado, en forma reiterada, la jurisprudencia. El hecho que la Procuraduría rechace las soluciones alternativas, no es una interpretación restrictiva de la política criminal del Estado, sino que es el ejercicio legítimo de una potestad que se reconoce a la víctima penal en sentido amplio. La propia norma propicia, en cada caso, una restricción a las soluciones alternas.

4- El proceso penal ordinario concentra las exigencias constitucionales y convencionales. La argumentación de los recurrentes parte de un supuesto lógicamente inconsistente, al considerar que existe una diferencia esencial, lesiva de derechos constitucionales, entre la aplicación de un proceso penal ordinario, con todas las garantías y las soluciones alternativas, orientadas hacia la composición entre las partes. Pero este argumento parte de un supuesto erróneo, ya que no existe diferencia esencial, constitucionalmente relevante, entre la aplicación del procedimiento penal ordinario y la posibilidad aplicar soluciones alternativas del proceso como la suspensión del proceso a prueba. Los objetivos de la sanción que pueda ser aplicable y la propia naturaleza de la infracción, tanto en su contenido abstracto, como por la propia naturaleza de los hechos concretos, abre una serie de posibilidades que determinan la inconveniencia de las soluciones alternas. En materia de política procesal, la posibilidad de rechazar las soluciones alternativas al proceso, no puede catalogarse como violatorio de los derechos fundamentales.

La posibilidad que en algunos casos se resuelva el proceso mediante soluciones alternas y en otros no se admita, no es violatorio del principio de igualdad, porque la voluntad de la víctima y la conveniencia de tales alternativas, no puede sustentar una discriminación constitucionalmente reprochable, porque la voluntad de la víctima y la naturaleza misma de la infracción, constituyen dos parámetros con los que no es posible encontrar criterios de discriminación que demuestre que frente a un mismo caso, se aplican soluciones diferentes; por otra parte, como se expuso, las diversas soluciones alternas del proceso y la aplicación del procedimiento ordinario no le dan sustento a una discriminación, pues en los dos casos, no se lesionan garantías fundamentales.

5- La fundamentación de una directriz se desarrolla ante el juez de la causa. Respecto al reclamo sobre la falta de fundamentación de la directriz verbal, es una objeción irrelevante, porque la directriz se traduce en una solicitud fundada ante la autoridad judicial, que es la encargada de evaluar su pertinencia. No es la forma de la directriz la que determina su constitucionalidad, sino que será la autoridad judicial, en cada caso concreto, la que determinará si tal petición es pertinente y jurídicamente admisible. La admisión o el rechazo de una fórmula de composición del proceso, no es una decisión que lesione el derecho de defensa ni el debido proceso, pues el escenario procesal en que esas garantías son exigibles, es en el proceso penal ordinario, con todas las garantías. Sería lógicamente inconsistente afirmar que cuando la víctima de un delito no admite una solución alternativa o la conciliación, se lesiona el derecho de defensa del victimario, porque la voluntad de una de las partes no incide en las garantías de la contraparte, ya que la bilateralidad del proceso, como característica esencial, no tiene nada que ver con la admisión de una solución alternativa.

El rechazo de una solución alternativa al enjuiciamiento, deja incólume las garantías del debido proceso, porque estas garantías son exigibles conforme a la constitución y el derecho internacional de los derechos humanos.

Los intereses de la víctima particular o la víctima en abstracto, que es la que representa la Procuraduría, no requieren más que la expresión de su voluntad de admitir una vía alterna ante la autoridad judicial. A la víctima no se le puede exigir una justificación cuando rechaza tal posibilidad, pues ante el rechazo del ofendido, el proceso penal continúa con el respeto pleno de todas las garantías constitucionales y convencionales.

La posibilidad de admitir o rechazar una solución alterna se funda en criterios de conveniencia de la víctima o de quien la representa, por esta razón no requiere fundamentación, como lo asume el voto de mayoría; en todo caso, esta exigencia se daría en cada caso, pues el juez bien podría requerir una justificación, a pesar que no existe ninguna exigencia legal que justifique el rechazo o admisión de la solución alterna. El control sobre la pertinencia o impertinencia de la fórmula alterna, se produce en cada caso concreto y es a la autoridad jurisdiccional a la que le corresponde determinar si el rechazo es fundado o infundado; como directriz interna y dadas sus características, no le corresponde a este tribunal controlar su contenido, pues para su efectiva aplicación, existe una evaluación jurisdiccional específica.

La falta de motivación tampoco supone la exclusión de la voluntad del legislador, puesto que toda fórmula de composición entre las partes no requiere, por su propia naturaleza, que la víctima deba someterse a exigencias de justificación o fundamentación cuando admite o rechaza una solución alterna. La propia ley no le exige a la víctima ningún requisito específico, ni tampoco autoriza al juez para que a pesar del rechazo de la víctima de la posibilidad de un acuerdo, se le imponga tal solución.

6- La voluntad de la víctima no provoca ninguna lesión a los derechos del enjuiciado. El desarrollo de una política que contemple las soluciones alternas al proceso penal ordinario, es una posibilidad que no vincula, de ninguna forma, la voluntad de la víctima, en sentido amplio. Las razones para rechazar la composición entre las partes, no provoca una lesión de los derechos fundamentales del enjuiciado, por esta razón las soluciones alternas no se incluyen dentro del debido proceso, ya que en las fórmulas de composición el Estado no ejerce la potestad represiva.

7- No es constitucionalmente relevante que la Procuraduría represente a los delitos sin víctima. Determinar si la Procuraduría puede asumir la representación de la víctima en los delitos sin una víctima en particular, no es un tema de constitucionalidad; es una materia que debe dilucidar la jurisdicción penal ordinaria, que hasta el momento ha considerado legítima la intervención de la Procuraduría. La intervención del representante del Estado o su exclusión no conculca garantías constitucionales fundamentales, ni contraviene las reglas básicas de un proceso justo. El tema planteado corresponde definirlo en el seno de la jurisdicción penal ordinaria.

8- En los delitos sin víctima individual, no pueden aplicarse las soluciones alternas al proceso. Los argumentos que sustentan las pretensiones del recurrentes contienen un vicio lógico esencial: si se trata de delitos en los que como ellos admiten, no hay víctima, entonces no podría aplicarse ningún convenio, ni podría admitirse el criterio de la víctima, de tal forma que no son admisibles ni la suspensión del proceso a prueba, ni la conciliación, puesto que si no hay víctima, no sería posible aplicar las soluciones alternas del proceso. Toda la discusión planteada, pierde sentido, cuando se trata de delitos en los que no hay víctima, según lo aseveran los mismos recurrentes. En estos casos se trata de infracciones punitivas que no admiten ninguna solución alterna, porque no hay víctima, debiendo aplicarse, en todos los casos, el proceso penal tradicional.

9- La solución del conflicto no se excluye en el proceso penal ordinario. Si bien el artículo siete del código procesal penal establece la solución del conflicto como uno de los fines del proceso penal, esa meta político procesal no implica que la víctima o su representante, la Procuraduría en caso de los delitos sin víctima individual, no puedan rechazar las formas alternativas de solución del proceso, considerando que debe resolverse mediante el procedimiento ordinario pleno, con el reconocimiento de todas las garantías del encausado. En algunos casos la solución del conflicto requiere la vía de intervención tradicional. Las condiciones de algunas infracciones penales, requieren que la solución total o parcial del conflicto, se aborde mediante una respuesta procesal represiva, atendiendo a la naturaleza y efectos de la infracción. Estas excepciones, como las que se objetan en la presente acción, son los casos en los que la trascendencia de los bienes jurídicos en juego, no admiten la composición entre las partes.

Las soluciones alternativas del proceso no excluyen, de ningún modo, la posibilidad que los órganos que representan el interés de la colectividad, como el Ministerio Público y en algunos casos, la Procuraduría General de la República, puedan considerar inconveniente la composición entre las partes como solución del proceso y con mayor razón si no hay una víctima. En ningún momento la solución alternativa que propicia el legislador, impone su aplicación en los casos en que la infracción delictiva acusada no admite esa solución.

10- La voluntad de la víctima también puede restringir las soluciones alternas. La exclusión de las infracciones en las que no son admisibles las fórmulas alternas, mediante un texto expreso de la ley, no es la única forma de restringir esta posibilidad procesal, como se asume en el voto de mayoría, también es admisible tal exclusión cuando la víctima rechaza la solución alterna. Se trata de infracciones en las que el legislador no podría ignorar la voluntad y la conveniencia de la víctima. Si bien la ley puede excluir algunas infracciones de las fórmulas de solución alternas, también se le reconoce a la víctima la posibilidad de hacerlo, en el caso concreto, cuando no lo estime conveniente. El hecho que existan instrumentos de derecho internacional que reconozcan las soluciones alternas en el proceso penal, no implica que se conviertan en una solución vinculante para el Estado, para la víctima o sus representantes. Su aplicación queda sujeto a la voluntad de las partes y a la conveniencia en cada caso, manteniéndose siempre la preeminencia del proceso penal ordinario con todas las garantías. No puede considerarse que el rechazo de las soluciones alternas del proceso constituya una lesión a garantías del acusado, puesto que la regla predominante es el modelo de enjuiciamiento con todas las garantías.

11- El principio de legalidad no impide la exclusión de las soluciones alternas. La directriz de la Procuraduría no lesiona el principio de legalidad, puesto que como se expresó supra, la norma expresamente reconoce la voluntad de la víctima, sin ninguna matización, como exigencia para la admisibilidad de las soluciones alternas. Tampoco se violenta el principio de seguridad jurídica, porque frente a una infracción penal, lo que procede, como regla, es la aplicación del procedimiento ordinario, con todas sus garantías.

Es importante señalar que la anulación que se decreta en el voto de mayoría, no tiene trascendencia práctica, porque basta que la directriz interna, se fundamente, aplicándose en todos los casos; por otra parte, admitiendo la posibilidad que no exista la directriz, en cada caso específico de conducción temeraria, infracción a la Ley de Armas y en delitos contra la autoridad, la Procuraduría podría rechazar, fundadamente, la vía alterna del proceso, sin que tal decisión suponga un incumplimiento de la resuelto en esta sentencia.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Gilbert Armijo S.

NOTA SEPARADA DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ Además de las razones que se esgrimen en el voto de minoría, considero que la directriz verbal de no conciliar, ni permitir la aplicación de otras medidas alternativas, en los delitos de conducción temeraria, delitos contra la autoridad pública e infracción a la Ley de Armas que se impugna en esta acción, no lesionan el derecho fundamental a la conciliación que tienen los habitantes de la República; tampoco afecta la conciliación como mecanismo de justicia restaurativa o como un mecanismo alternativo para la solución de algunos conflictos jurídicos en lo penal. En este sentido, no se está cuestionando el instituto de la conciliación como tal, la que, como acertadamente lo ha señalado la Corte Constitucional colombiana, en la sentencia C-160/99, “(…) es una institución en virtud de la cual se persigue un interés público, mediante la solución negociada de un conflicto jurídico entre partes, con la intervención de un funcionario estatal, perteneciente a la rama judicial o a la administración y excepcionalmente de particulares”.

La decisión de los jerarcas de la Procuraduría General de la República de no conciliar en este tipo de ilícitos, ni permitir la aplicación de otros medidas alternativas, está más que justificada. Hay motivos objetivos y razonables para ello. En el caso del delito de conducción temeraria, no hay que perder de vista un hecho público y notorio, como es la reciente entrada en vigencia de las modificaciones a la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres –hace escasamente menos de tres años, mediante Ley n.° 8696 de 17 de diciembre del 2008-, donde, precisamente, se tipificó como delito este tipo de conductas debido a la cantidad de accidentes de tránsitos provocados, en gran parte, por personas que conducen los vehículos bajo los efectos del alcohol, con el trágico saldo de muertes y lesiones incapacitantes de por vida de muchas personas. Ante esa realidad, el legislador adoptada la decisión de penalizar este tipo de conductas, con el propósito de que la pena disuada a las personas de conducir bajo los efectos del licor o a velocidades irrazonables, aspecto que no entramos a valor en este caso.

Frente a esta decisión política fundamental de los Poderes Legislativo y Ejecutivo –recuérdese que en nuestro régimen político el segundo es colegislador- y a menos de tres años de entrada en vigencia de la ley, no resulta lógico ni justificado que la Procuraduría General de la República, actuando en represtación del Estado, concilie o acepte la aplicación de otras medidas alternativas en este tipo de asunto, pues ello significaría, ni más ni menos, socavar la decisión de dos Poderes del Estado. La directriz que se cuestiona en esta acción responde a un elemento esencial del sistema político costarricense: el respeto a las decisiones de los Poderes del Estado que poseen una profunda legitimidad democrática. De ahí que el tema que nos ocupa no sólo debe ser analizado desde la perspectiva procesal, adjetiva, en el sentido de si se esta o no atentando contra la aplicación de las medidas alternativas que contiene el Código Procesal Penal, sino que debe ampliarse necesariamente la perspectiva, visualizando el derecho sustantivo o de fondo, en este caso las reformas a la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres.

En este análisis integral del ordenamiento jurídico, cualquier persona, necesariamente, tiene que llegar a concluir de que la decisión de los Poderes del Estado no puede ni debe, por lo menos en el corto o mediano plazo, ser socavada por el representante del Estado –víctima en estos casos-, pues de admitirse tal hecho se estaría debilitado e, incluso, dejando sin efecto el instrumento –la pena- que esos órganos constitucionales eligieron para erradicar una conducta socialmente dañina de nuestro medio. En pocas palabras: sería ir en contra del sentido común permitir que la Procuraduría General de la República atente, debilite o deje sin efecto la definición de política criminal democráticamente adoptada por los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Ante la opinión pública tendríamos, entonces, que, por un lado, los órganos constitucionales definen una política criminal en un sentido, mientras que el representante del Estado estaría actuando en la dirección opuesta, lo que no sólo tendría efectos perniciosos, sino que supondría una descoordinación absoluta entre los órganos del Estado.

En este caso, resultaría incongruente ante la opinión pública, ante los electores –a quienes los actores políticos están en el deber constitucional y ético de rendir cuentas- el discurso político que, por un lado, pretende aplicar una política criminal fuerte ante los ilícitos de conducción temeraria, mientras que la Procuraduría General de República estaría conciliando o permitiendo la aplicación de medidas alternativas en este tipo de delitos, por el otro.

Evidentemente habría una profunda contradicción en este caso, lo que también supondría un actuar desarticulado de los órganos del Estado; amén de que el efecto disuasivo de la pena podría quedar prácticamente en nada –según datos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en lo que va del año 2011, se ha presentado un leve aumento de personas que conducen bajo los efectos del licor, en efecto: mientras en febrero del 2010 se efectuaron 114 infracciones en el 2011 se registraron 196, en marzo se pasó de 141 a 161 y en abril de 144 a 151-.

Algo similar ocurre con los delitos contra el orden público y la infracción a la Ley de Armas. Como es bien sabido uno de los problemas que están asociados a la criminalidad y al aumento de la violencia que, desgraciadamente, sufre nuestra sociedad, es la tenencia ilegal de armas de fuego. Precisamente el Poder Ejecutivo presentó a la Asamblea Legislativa un proyecto de ley el cuatro de abril del dos mil once, el que se tramita bajo el la violencia armada requiere una atención especial por parte del Estado, no tanto por lo que ella represente desde el punto de vista estadístico, sino más bien las repercusiones que estos actos de agresión tienen en el conglomerado social, ya que trastorna en forma dramática e irreversible el entorno de quienes la padecen.

Es importante tener claros algunos números para una mayor comprensión la situación actual: durante el año 2010 en nuestro país se inscribieron 6.405 armas y se otorgaron 21.471 permisos de portación. A su vez, se decomisaron 4.250 armas de fuego, de las cuales cerca del 7% fue devuelta a sus legítimos propietarios.

Como último aspecto de especial relevancia en el contenido del proyecto de ley que se penal, y adaptados a las nuevas tendencias desarrolladas en el proyecto”. En este caso, se están aumentando las penas y creando nuevos delitos e, inclusive, la idea que propone el Poder Ejecutivo es que al infractor no se le apliquen las medidas alternativas, ni el beneficio de ejecución condicional, en este tipo de ilícitos – se aumenta de cuatro a ocho años la pena en los delitos de portación ilegal, omisión de controles, portación no autorizada, armas sustraídas, traspaso de armas, comercialización de armas y municiones permitidas, introducción de armas y explosivos permitidos a sitios públicos, divulgación de información; de cuatro a diez años en los delitos de movimientos transfronterizos ilegales, modificaciones y alteraciones ilegales, suministro a menores o incapaces, comercialización de armas y municiones prohibidas, comercialización ilegal de explosivos, introducción de armas y explosivos prohibidos a sitios no autorizados, armas, municiones y explosivos y portación de armas prohibidas-.

Ante ese hecho, no cabe duda que la Procuraduría General de la República debe de ser congruente con lo que pretende el Poder Ejecutivo, pues si no fue así, nuevamente un órgano técnico estaría dando al traste con la elaboración, diseño y adopción de una política criminal que el Poder Ejecutivo pretende llevar adelante con el concurso del Poder Legislativo.

En síntesis, hay motivos de Estado, objetivos, razonables y de sentido común, para que la Procuraduría General de la República haya adoptado la directriz que en esta acción se cuestiona, la que, como se explicó ampliamente en el voto de minoría, no vulnera ningún derecho fundamental, por lo que me inclino por declarar sin lugar la acción por estas razones adicionales.

Fernando Castillo V www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional