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Res. 10176-2011 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 05/08/2011
OutcomeResultado
The Chamber struck down the phrase “for the time necessary” because it allowed construction permits and water-availability approvals to be suspended indefinitely, requiring the Municipality of Belén to set a reasonable period for updating its regulatory plan and normalizing those approvals.La Sala anuló la frase «por el tiempo necesario» porque permitía suspender indefinidamente permisos de construcción y disponibilidades de agua, y ordenó a la Municipalidad de Belén fijar un plazo razonable para actualizar el plan regulador y normalizar esas autorizaciones.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber reviewed a transitional provision in Belén’s regulatory plan that suspended water-availability approvals and construction permits for residential, commercial, and industrial condominium or subdivision projects while a new regulatory plan was updated and implemented. Although the majority recognized the municipality’s authority to regulate land use and protect water resources, it held that the restriction could not remain in force indefinitely. The phrase “for the time necessary” allowed the moratorium to continue without a deadline or reasonable temporal standard, thereby impairing legal certainty and the property rights of applicants seeking approvals after the provision entered into force. The Chamber therefore struck down only that phrase, with declaratory and retroactive effect, while preserving rights acquired in good faith. The Municipality of Belén was required to establish a reasonable period for promulgating the new regulatory plan and normalizing the issuance of water-availability approvals and construction permits. Three justices dissented and would have denied the constitutional challenge.La Sala Constitucional examinó el transitorio del Plan Regulador de Belén que suspendía la disponibilidad de agua y los permisos de construcción para proyectos habitacionales, comerciales e industriales en condominios o urbanizaciones mientras se actualizaba y ejecutaba un nuevo plan regulador. Aunque reconoció la potestad municipal para ordenar el territorio y proteger el recurso hídrico, la mayoría consideró inconstitucional mantener esa restricción por un período indefinido. La expresión «por el tiempo necesario» permitía prolongar la moratoria sin una fecha límite o parámetro temporal razonable, afectando la seguridad jurídica y el derecho de propiedad de quienes solicitaran autorizaciones después de la entrada en vigor del transitorio. Por ello, la Sala anuló únicamente esa frase, con efectos declarativos y retroactivos, sin perjudicar derechos adquiridos de buena fe. La Municipalidad debía fijar un plazo razonable para promulgar el nuevo plan regulador y normalizar el otorgamiento de disponibilidad de agua y licencias de construcción. Tres magistrados salvaron el voto.
Key excerptExtracto clave
VIII.—Conclusion.—For all the foregoing reasons, the constitutional challenge must be partially granted because the new regulatory plan for the canton of Belén has not yet been updated or promulgated, while the issuance of the authorizations provisionally halted remains suspended. In conclusion, the provision must be declared unconstitutional as unreasonable and as violating the right to property and legal certainty, and the phrase “for the time necessary” must be annulled. This does not disregard the Council’s authority to regulate urban-development activities; however, the Municipality of Belén must establish a reasonable period for promulgating the new regulatory plan and normalizing the issuance of water-availability approvals and construction permits. The action is partially granted. Consequently, the phrase in Transitional Provision 1 of Article 5 of the Belén Municipal Council agreement adopted at Ordinary Session No. 16-2007 of March 13, 2007, is annulled as unconstitutional solely insofar as it states: “for the time necessary.” This judgment has declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled provision, without prejudice to rights acquired in good faith. A summary of this ruling shall be published in the official gazette La Gaceta, and its full text shall be published in the Judicial Bulletin. Notice shall be given.VIII.- Conclusión.- Por todo lo expuesto, la acción de inconstitucionalidad debe declararse parcialmente con lugar, por no haberse aún actualizado ni promulgado el nuevo plan regulador del cantón de Belén y mantenerse suspendido el otorgamiento de las autorizaciones que provisionalmente se paralizaron. En conclusión, la norma debe declararse inconstitucional por irrazonable, por quebrantar el derecho a la propiedad y a la seguridad jurídica, y debe anularse la frase “por el tiempo necesario”, lo que no implica un desconocimiento de la potestad del Concejo de regular las actividades urbanísticas, sin embargo, deberá la Municipalidad de Belén fijar un plazo razonable para promulgar el nuevo Plan Regular y regularizar el otorgamiento de disponibilidad de agua y licencias de construcción. Se declara parcialmente con lugar la acción. En consecuencia, se anula por inconstitucional la frase del Transitorio 1° del Acuerdo del Concejo de Belén, de la sesión ordinaria No. 16-2007 del 13 de marzo de 2007, artículo 5, únicamente en cuanto indica: “por el tiempo necesario”. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese este pronunciamiento en el diario oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.
Pull quotesCitas destacadas
"La ausencia de un plazo acarrea un problema de constitucionalidad que debe resolverse primando el principio de seguridad jurídica como principio general del derecho que asegura el respeto de los derechos fundamentales."
"The absence of a time limit creates a constitutional problem that must be resolved by giving precedence to legal certainty as a general principle of law that safeguards respect for fundamental rights."
Considerando VII
"La ausencia de un plazo acarrea un problema de constitucionalidad que debe resolverse primando el principio de seguridad jurídica como principio general del derecho que asegura el respeto de los derechos fundamentales."
Considerando VII
"La razonabilidad debe ser predicable de aquellas normas que imponen limitaciones al ejercicio de derechos fundamentales. Las limitaciones deben ser idóneas, necesarias y proporcionales."
"Reasonableness must characterize provisions that impose limitations on the exercise of fundamental rights. Such limitations must be suitable, necessary, and proportionate."
Resultando 5
"La razonabilidad debe ser predicable de aquellas normas que imponen limitaciones al ejercicio de derechos fundamentales. Las limitaciones deben ser idóneas, necesarias y proporcionales."
Resultando 5
"No debe confundirse la imprecisión temporal que genera la condición suspensiva que se incluye con la infracción del principio de seguridad jurídica."
"The temporal imprecision produced by the suspensive condition included in the provision should not be confused with a violation of the principle of legal certainty."
Voto salvado, apartado I
"No debe confundirse la imprecisión temporal que genera la condición suspensiva que se incluye con la infracción del principio de seguridad jurídica."
Voto salvado, apartado I
"Se trata, más bien, de no generar nuevos derechos en el marco de una etapa de transición en el plan regulador cantonal."
"Rather, the measure seeks to avoid creating new rights during a transitional stage of the cantonal regulatory plan."
Voto salvado, apartado III
"Se trata, más bien, de no generar nuevos derechos en el marco de una etapa de transición en el plan regulador cantonal."
Voto salvado, apartado III
Full documentDocumento completo
*090115420007CO* Decision No. 10176-2011 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at eight forty a.m. on August fifth, two thousand eleven.
Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by Laura Bonilla Herrero, identification card 1-640-304; and Jeffry García Soto, identification card 1-1073-662, on behalf of the company Aros de Bicicleta de Costa Rica S.A., corporate identification number 3-101-63239; against the Transitory Provision of the Regulatory Plan (Plan Regulador) of the Canton of Belén, adopted by resolution of the Belén Municipal Council, Article 5 of ordinary session 16-2007 of March 13, 2007. Also participating in the proceedings were Hermes Zumbado Alfaro, President of the Council of the Municipality of Belén; Horacio Alvarado Bogantes, Mayor of that Municipality; and Farid Beirute Brenes, on behalf of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República).
Background (Resultando):
Justice Castillo Víquez drafts the opinion; and,
Considering:
I.Admissibility. The action was filed on the basis of the plenary proceeding (proceso de conocimiento) pending before the Tribunal Contencioso Administrativo under expediente 08-001549-1027-CA, which remains unresolved and seeks annulment of the transitional provision whose constitutional aspects are discussed here. The action is likewise admissible because the challenged provision falls within the circumstances contemplated in articles 10 of the Constitución and 73 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional (subsection a).
II.Subject matter of the challenge. The Transitional Provision of the Regulatory Plan of the Canton of Belén, enacted by resolution of the Belén Council, article 5 of ordinary session 16-2007 of 13 de marzo de 2007 and published in the official gazette La Gaceta 59 of 23 de marzo de 2007, is challenged. Its text reads verbatim:
“Resolutions: First. To include a transitional article in the current Belén Regulatory Plan that immediately and generally suspends the granting of water-availability approvals and building permits for residential, commercial, and industrial development projects in condominiums or residential developments for the time necessary to update and implement the new regulatory plan for the canton of Belén in light of the new information that has become known.”
III.On the merits. The company bringing the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) advances essentially three lines of argument. The first is that an unconstitutional omission (omisión inconstitucional) occurred. The Chamber has defined this concept in the following terms, and it essentially applies to an omission by the legislature:
“The Legislative Assembly violates the constitutional standard through omission when, faced with an express or implied mandate from the original constituent authority or the amending authority to enact a law developing constitutional content or a constitutional clause, it fails to do so—absolute omission (omisión absoluta)—or when, despite having enacted a law, that law is discriminatory by omission because it fails to regulate the situation of a particular sector or group of the population or of the potential beneficiaries whom it should have included or covered—relative omission (omisión relativa). In both cases, this Constitutional Court has sufficient jurisdiction and express statutory authorization to exercise constitutional review and declare that the omission may be unconstitutional. Indeed, Articles 10 and 48 of the Political Constitution and Article 1° of the Ley de la Jurisdicción Constitucional entrust this specialized Chamber with safeguarding the supremacy of Constitutional Law (Derecho de la Constitución); therefore, if this Court considers that an omission by the Legislative Assembly violates it, the Court is exercising that paramount and essential function and must so declare in order to restore the authority of the constitutional order.” (judgment #2005-5649 at 14:39 on 11 de mayo del 2005) It may therefore be seen that the concept of unconstitutional omission directly refers to a failure to comply with an obligation arising from the rules, principles, or values of the Constitution.
The mere absence of a specified time limit does not, in itself, constitute unconstitutionality by omission. This type of unconstitutionality is not present here because the issue is not the failure to perform a duty arising from the Constitution, but rather the imposition of a statutory duty (deber infraconstitucional) without a specific time limit. Two potential omissions may be inferred from the wording and context of the challenged transitional provision (transitorio): the failure to update and implement the new regulatory plan (plan regulador) for the canton of Belén, and the failure to establish a specific period during which the granting of water-availability certifications (disponibilidad de agua) and building permits (permisos de construcción) would remain suspended for residential, commercial, and industrial development projects in condominiums or residential subdivisions (urbanizaciones).
As noted, neither of these omissions is subject to protection through a constitutional challenge, and the argument must therefore be rejected. Nevertheless, there is a matter of constitutional significance that must be decided by this Chamber from a different perspective, rejecting the view that the provision is unconstitutional by omission and instead considering the effects of the challenged provision over time. In this regard, the Council establishes a rule that prima facie arises from its statutory and constitutional powers and allows it to suspend the granting of water-availability certifications and building permits for residential, commercial, and industrial development projects in condominiums or residential subdivisions for as long as necessary and until the subsequent Regulatory Plan for the Canton of Belén enters into force, in light of the newly known facts. The question this Chamber must resolve concerns the constitutional legitimacy of a provision of this nature insofar as it permits those municipal functions to remain suspended indefinitely; given the absence of a time limit, its effects could render one aspect of the provision unconstitutional.
IV.The transitional regulation is also alleged to be unreasonable. Reasonableness, as a constitutional standard, has been defined by the Chamber, among other decisions, in ruling #3021-2000 at 8:57 on 14 de abril de 2000:
“IX.- Constitutional principle of reasonableness (principio constitucional de razonabilidad).- As provided by Articles 10 and 48 of the Political Constitution, the Constitutional Chamber is a procedural instrument for the effective protection of individual rights and freedoms, whose purpose is to move Constitutional Law from the semantic plane to the practical plane. The review of the constitutionality of provisions and acts challenged before the institutional and civil-liberties branches of constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional orgánica y de libertad) requires the application of logical legal principles that ensure the objectivity and technical and scientific precision necessary to determine whether a provision is inconsistent with Constitutional Law. Substantive due process (debido proceso sustantivo) is the appropriate instrument for that purpose, insofar as it requires a substantive review of the challenged provisions, acts, and omissions—that is, an analysis of the technical and legal reasonableness of legal texts.
The elements comprising reasonableness in the technical sense are essentially suitability, necessity, and proportionality in the strict sense. Suitability means that the means must be appropriate to the end; that is, the provision must be capable of effectively achieving the intended objective. Necessity refers to the nature or extent of the restriction that a right or freedom must bear through those means, such that, among a range of possible means, the one chosen must be the least restrictive. Proportionality means that, even if the chosen means is the least restrictive, the restriction must be proportionate; that is, it may not be so extensive as to deprive the right or freedom at issue of its minimum essential content. Finally, legal reasonableness requires comparing the act, whose technical reasonableness has been examined, against Constitutional Law. In judgment number 1739-92 at eleven forty-five on primero de julio de mil novecientos noventa y dos, the Constitutional Chamber also addressed the principle of reasonableness, or ‘substantive due process,’ and stated, insofar as relevant:
‘But the Anglo-American jurisprudential tradition went one step further by extending the concept of due process to what that tradition calls substantive due process of law, which, although it does not actually concern any procedural matter, constituted an ingenious mechanism devised by the Supreme Court of the United States to assert its jurisdiction over the federated states under the Fourteenth Amendment to the Federal Constitution. In our system, however, particularly in the absence of that need, it would simply be equivalent to the principle of the reasonableness of laws and other public, or even private, provisions or acts as a requirement for their constitutional validity, in the sense that they must conform not only to the specific rules or provisions of the Constitution, but also to the conception of justice embodied therein. This, in turn, entails compliance with fundamental requirements of fairness, proportionality, and reasonableness, understood as suitability for achieving the proposed ends, the underlying principles, and the values presupposed by Constitutional Law.
Accordingly, to be valid, laws and, in general, rules and acts of public authorities must not only have been enacted by competent bodies through proper procedures, but must also withstand substantive review for consistency with the supreme rules, principles, and values of the Constitution, both formal and substantive, such as order, peace, security, justice, freedom, and others, which serve as standards of reasonableness. In other words, a public or private provision or act is valid only when, in addition to formally conforming to the Constitution, it is reasonably grounded and justified in accordance with the constitutional philosophy. This seeks not only to ensure that the law is not irrational, arbitrary, or capricious, but also that the means selected bear a real and substantial relationship to their purpose. A distinction is therefore drawn among technical reasonableness, which, as stated, is the proportionality between means and ends; legal reasonableness, or conformity with the Constitution generally and, in particular, with the rights and freedoms it recognizes or presupposes; and, finally, the reasonableness of the effects on individual rights, in the sense that those rights must not be subjected to limitations or burdens other than those reasonably arising from their nature and governing framework, or greater than those indispensable for their reasonable functioning in society.’ And ruling #7180-2005 at 15:04 on 8 de junio de 2005 stated:
‘As this Court has held on previous occasions, this principle of reasonableness extends the protection afforded by the principle of legality, because any state intervention that impairs citizens’ rights not only requires a legal basis, but must also be carried out in a manner that affects those rights as little as possible. The elements of the principle of reasonableness are legitimacy, suitability, necessity, and proportionality in the strict sense. Legitimacy means that the objective sought by the challenged act or provision must, at a minimum, not be legally prohibited. Suitability, in turn, means that the type of restriction to be adopted is capable of achieving the intended objective; that is, there must be no other mechanisms that would better address the existing need, some of which might accomplish the proposed purpose without restricting the enjoyment of the right at issue. The necessity of a measure directly refers to the existence of a factual basis making it necessary to protect some asset or group of assets belonging to the community—or to a particular group—by adopting a differentiating measure (medida de diferenciación).
If the restriction is unnecessary, it cannot be considered reasonable and therefore cannot be constitutionally valid. Proportionality, in turn, calls for a necessary comparison between the purpose pursued by the act and the type of restriction imposed or intended to be imposed, so that the restriction of the right is not markedly greater than the benefit sought. In other words, the restriction imposed must not be disproportionate to the intended objective. (In this regard, see judgments 03933-98 at nine fifty-nine on doce de junio and 08858-98 at sixteen thirty-three on quince de diciembre, both of mil novecientos noventa y ocho.).’” A first conclusion from the analysis of the provision in light of the principle of reasonableness (principio de razonabilidad) is that it is unconstitutional merely because no specific period was established. Although this Court may acknowledge the arduous nature of the task undertaken by the Municipalidad de Belén and INVU to define the amendments to that canton’s regulatory plan (plan regulador), the decision not to establish a specific time limit does entail a restriction on the fundamental rights identified, with particular regard to the right to property.
In the opinion of the majority of this Chamber, the flexibility afforded by the absence of a fixed period (even one subject to extension) creates an imbalance in the relationship between the Municipality and its residents when there are no concrete actions that would permit scrutiny of the indeterminate legal concepts (conceptos jurídicos indeterminados) included in the transitory provision, such as “the time necessary” to update and implement the new regulatory plan for the canton of Belén, “in light of the new information known.” In this regard, the Mayor, as the Municipality’s legal representative, and the President of the Council, in his capacity as representative of the body that adopted the challenged provision, fail to provide the Chamber with an account of concrete and recent actions demonstrating that this necessary time corresponds to a process that is actually underway and not merely to an empty interval.
Certainly, an indefinite period imposes an exceedingly onerous burden on the owner of real property, given that the Municipality is not required to comply with a self-imposed deadline that would enable it to finalize the respective Regulatory Plan. In this regard, we must recall that imposing such a deadline brings the Administration closer to the interests of its residents than does establishing an indefinite period, which undermines the efficiency and effectiveness of all institutions involved in approving the canton’s urban-planning criteria, to the detriment of private interests.
VI.At this point in the discussion, it is important to reiterate the Chamber’s case law, which, since judgment number 1993-6706, issued at fifteen hours twenty-one minutes on the twenty-first of December of nineteen ninety-three, and other judgments, such as number 1996-4205, issued at fourteen hours thirty-three minutes on the twentieth of August of nineteen ninety-six, has recognized the authority granted to Municipalities to plan urban development within their respective territorial jurisdictions, as derived from Article 169 of the Political Constitution when it establishes their jurisdiction over “local interests and services.” In this regard, the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) (Ley No. 4240 del 15 de noviembre de 1968 y sus reformas) recognizes this specific authority of local governments. Thus, the latter judgment No. 1996-4205 established that:
“V. THE SOCIAL FUNCTION OF PROPERTY AND ITS RELATIONSHIP TO LIMITATIONS ON THE RIGHT TO PROPERTY—SECOND PARAGRAPH OF ARTICLE 45 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. A conception of the right to private property in absolute and virtually unlimited terms became the fundamental basis upon which the Western system was established, with the complete inviolability of the right to property enshrined as a central principle of the legal system, insofar as it entailed complete dominion over the property in an absolute, general, independent, full, universal, unlimited, and exclusive manner. However, that concept has evolved to the point of advocating the protection of property founded on social harmony and a social conception of land ownership. The legal basis upon which the protection of property rests is thus modified: instead of being an exclusive right of the individual, it comes to entail an obligation in favor of society’s harmonious coexistence.
The idea of the ‘social function’ (función social) of property arose, under which every individual has the obligation to fulfill certain communal duties directly arising from the position that the individual occupies and the interests of the social group that the individual represents. The substance of this ‘property-as-function’ (propiedad-función) consists in the owner having the power to use the property subject to ownership to satisfy the owner’s own needs, while also bearing the duty to place it at the service of social needs when such conduct is indispensable. This new concept broadens the legislature’s powers to determine the substance of the right to property, which is accomplished through the limits and obligations grounded in the social interest that it may establish, thereby bringing its exclusive, sacred, and inviolable character to an end. This position has previously been recognized by this Court; thus, in amparo judgment number 5097-93, it stated:
“I.) The inviolability of private property is a constitutional guarantee established in canon 45 of the Political Charter. Contrary to how it was conceived in earlier times, this right is not static in nature; rather, in keeping with the demands of our time, it must be regarded as flexible and dynamic—that is, as conferring upon its holders, both internally and externally, powers, duties, and limitations. The owner’s power over the property is determined by the function that the property performs. The object of the right to property has undergone significant transformations. At present, not only is the owners’ right entitled to protection, but so too are various general or social interests that coexist with it. Objective law defines the scope of subjective rights. Each object of a right entails a particular form of appropriation. Thus, for example, the powers of ownership relating to agricultural land differ greatly from those pertaining to property located in a densely used urban area.’” Accordingly, it is important to recall here that, by virtue of its content, the transitory provision (transitorio) imposes a ban preventing private parties from obtaining municipal authorization to carry out lawful activities, within the meaning embodied in Articles 28 and 45 of the Political Constitution.
In other words, these are activities pursued by persons governed by private law that are not prohibited by the legal system, nor are they contrary to public order, morality, or the rights of third parties, and that additionally entail the exercise of the attributes inherent in the right to private property. The Chamber does not question that, in the case of construction, private activity is subject to an extensive public-law regime. Still less does it question that the preservation of water resources is of paramount importance, to the point that they enjoy constitutional protection. Nevertheless, neither the public regime of urban-planning law nor the regime governing the protection of water resources permits the imposition of a prohibition in the terms in which it may currently be read, in August 2011, when the granting of water-availability certifications and construction permits for residential, commercial, and industrial development projects in condominiums or residential developments would have been suspended for more than four years, without any information being offered that would make it possible to determine approximately when that temporary regime will end—bearing in mind that this is a transitory provision, which by definition is intended to be provisional.
If, as noted above, necessity concerns the nature or magnitude of the limitation that a right or freedom must bear, such that among a variety of possible means the one selected must be the one that imposes the lesser limitation, and proportionality means that, even if the selected means is the one imposing the lesser limitation, that limitation must be proportionate—that is, it cannot be so extensive as to deprive the right or freedom in question of its minimum essential content—it must be concluded that, in light of its current effect, the challenged Transitory Provision violates those standards. Although the provision generally should not be deemed unconstitutional in its entirety, a violation of the right to property must nevertheless be found because, following this same line of reasoning by the Chamber, it does result in the automatic denial of water availability and construction permits, thereby indefinitely preventing the exercise of one of the attributes of the right to property, which in many instances is exercised intensively.
Although the right to private property presupposes that the owner’s exercise of the powers arising from ownership and possession of the property is subject to limitations, the transitory provision infringes that right merely through the passage of time if the proposed development is consistent with the use permitted under the canton’s urban-planning legislation, to the extent allowed by regulations legitimately grounded in the legal system. What this Chamber considers unconstitutional is the indefinite freeze. These provisions, which clearly concern urban planning, must of course be grounded in the social realities of the cantons and approved through the corresponding mechanisms; however, as in the present case, they must operate within the logic of that legislation in relation to Constitutional Law. In this regard, the latter rules are directly applicable and effective within the legal system and require a lesser impairment of the right.
The Municipality selected a mechanism that has a serious impact on property without any basis in the record for a suspension sine die. By contrast, a self-imposed deadline for determining whether the same factual and legal conditions preventing the issuance of new construction permits continue to exist should be the rule in such cases. Consequently, the imposition of an indefinite moratorium infringes the right to property.
VII.Finally, a violation of the constitutional principle of legal certainty (seguridad jurídica) is alleged, its content being understood in the following terms:
“IV.- THE PRINCIPLE OF LEGAL CERTAINTY AS A FOUNDATIONAL PRINCIPLE OF THE LEGAL SYSTEM. Legal certainty constitutes a general principle of law that may also be conceptualized as the guarantee afforded to every individual that provides assurance that the individual’s legal situation will be modified only through previously established regular procedures; in other words, it represents the guarantee of the objective application of the law, insofar as individuals know at all times what their rights and obligations are. From a subjective standpoint, certainty is equivalent to the individual’s moral assurance that the individual’s property will be respected; this requires certain conditions, such as the judicial organization, the police force, and the laws. From an objective standpoint, therefore, legal certainty is equivalent to the existence of a just and effective social order whose observance is ensured through public coercion.
V.In this line of reasoning, if the possibility of bringing an action to assert a right were left open without requiring compliance with time limits and deadlines arising from the passage of time, relations between persons would become uncertain and indefinite, and anyone could claim their rights “sine die,” regardless of what had occurred in the past. This would cause a major disruption in the ability of obligated parties themselves to maintain control, because they could never consider themselves discharged from an obligation such as granting rights that were not requested or simply were not exercised by the beneficiary, which would have repercussions in other areas of people’s activities, such as the cost of transactions (commercial, industrial, etc.) and services in the market. Thus, the principle of legal certainty (seguridad jurídica) lies at the foundation of every legal system and translates into the need to ensure that settled legal situations do not remain precarious indefinitely, to the detriment of public order and social peace.
Consequently, the statute of limitations (prescripción), as a legal institution that terminates legal relationships by virtue of a specified time limit or term, contributes to this essential function, insofar as its primary objective is to bring order and certainty to relationships in society. Therefore, situations that create insecurity or uncertainty in those relationships should not be encouraged, and this is consequently a fundamental issue of social organization.” (Judgment #2000-878 at 16:12 on January 26, 2000).
By its effects, the challenged provision indefinitely halts the granting of water-availability approvals and building permits, because any application submitted by a private party will be denied for as long as the conditions stated in the transitional provision remain in effect—that is, until a new regulatory plan for the canton is updated and implemented. The provision thus becomes an unlimited moratorium, even though moratoria are inherently temporary; it obstructs the right to modify a legal situation related to the right to private property, maintaining that situation indefinitely and thereby creating uncertainty. On this point, the Chamber observes that the barrier imposed is vague and overly permissive, dating from its approval by the Concejo de Belén under article 5 of ordinary session No. 16-2007 of March 13, 2007, published in the official gazette La Gaceta No. 59 of March 23, 2007. All applications submitted after the indicated date would be denied on the basis of the provision. The absence of a time limit gives rise to a constitutional problem that must be resolved by giving precedence to the principle of legal certainty as a general principle of law that ensures respect for fundamental rights.
VIII.Conclusion.- For all the foregoing reasons, the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) must be partially granted, because the new regulatory plan for the canton of Belén has not yet been updated or promulgated and the granting of the authorizations that were provisionally halted remains suspended. In conclusion, the provision must be declared unconstitutional because it is unreasonable and violates the right to property and legal certainty, and the phrase “for the necessary period of time” must be annulled. This does not disregard the Concejo’s authority to regulate urban-development activities; however, the Municipalidad de Belén must establish a reasonable deadline for promulgating the new Regulatory Plan and regularizing the granting of water-availability approvals and building permits.
Por tanto:
The action is partially granted. Consequently, the phrase in Transitional Provision 1° of the Agreement of the Concejo de Belén, from ordinary session No. 16-2007 of March 13, 2007, article 5, is annulled as unconstitutional solely insofar as it states: “for the necessary period of time.” This judgment has declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled provision, without prejudice to rights acquired in good faith. A summary of this ruling shall be published in the official gazette La Gaceta, and the ruling shall be published in full in the Boletín Judicial. Notice shall be given.
Justices Mora Mora, Armijo Sancho, and Cruz Castro dissent and would deny the action.
Ana Virginia Calzada M.
Chief Justice Luis Paulino Mora Mora Gilbert Armijo S.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Paul Rueda Leal Rosa María Abdelnour G.
DISSENTING OPINION OF JUSTICES MORA MORA, ARMIJO SANCHO, AND CRUZ CASTRO. Drafted by the second: Our opinion differs from that of the majority of the Chamber, and we are inclined to find that the challenged transitional provision of the Regulatory Plan for the canton of Belén contains no constitutional defect, for the following reasons:
I.Despite the alleged temporal indeterminacy of the transitional provision, it does not necessarily cause uncertainty from a strictly normative standpoint. When the transitional provision under review was adopted, the seventh item of the Concejo’s agreement clarified that the suspension resulting from its approval did not affect permits submitted to the Municipalidad before the transitional provision was published in the Official Gazette. The provision itself is unequivocal in stipulating that no further water-availability approvals or building permits would be granted for any residential, commercial, or industrial development project in condominiums or subdivisions (urbanizaciones) until the new regulatory plan for the canton of Belén was updated and implemented. The provision leaves no doubt as to whom it applies and who falls outside the scope of the regulated circumstances. The temporal imprecision created by the condition precedent (condición suspensiva) it contains should not be confused with a violation of the principle of legal certainty.
We disagree with the proposition that the mere failure to provide a time limit contravenes Constitutional Law. Expressing the condition for ending the restriction’s effectiveness in quantitative terms is not the only constitutionally permissible way to formulate it. We likewise consider it valid to make the restriction subject to a future event whose complexity was deemed to prevent its association with an explicit date. We therefore reject the action on this ground.
II.As for the analysis of the provision in light of the principle of reasonableness, the mere fact that no specific period was established for issuing the new regulatory plan—and, accordingly, for maintaining the suspension of new water-availability approvals and building permits for the specific cases identified in the transitional provision—does not render it unconstitutional. Given the scope of the task undertaken by the Municipalidad de Belén and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo to define the amendments to that canton’s regulatory plan, it was constitutionally permissible for them not to agree upon a specific time limit.
III.Although the transitional provision prohibits private parties from obtaining municipal authorization to conduct lawful activities, as contemplated by articles 28 and 45 of the Constitución Política, these are private activities subject to a stringent public-law regime in two respects: urban planning and the preservation of water resources. In judgment #2005-8915 at 14:40 on July 6, 2005, the Chamber had already held that, in adopting the transitional provision, the municipality was legitimately exercising its urban-planning powers:
“…this Chamber has repeatedly recognized the authority of local governments to direct urban planning within the boundaries of their territory through the promulgation and compulsory enforcement of a regulatory plan and the corresponding urban-development regulations, pursuant to article 169 of the Constitución Política. Moreover, in any event, the challenged measure is not disproportionate to the relevant purposes; therefore, it would likewise be inappropriate for this Chamber to rule on the matter in this respect, because such a determination is not to be made in these proceedings. Instead, the matter must be raised before the respondent administrative body itself or before the appropriate ordinary court, so that the ruling required by law may be issued there.” Additionally, we consider it important to place particular emphasis on this last aspect, because the protection of that publicly owned asset is supported by Constitutional Law itself, as stated in several judgments of the Chamber, particularly judgment #2004-1923 at 14:55 on February 25, 2004.
Accordingly, it is reasonable and consistent with the right to protection of water resources that, once inadequate protection of drinking water in the canton was detected, the issuance of new building permits and licenses to use that resource was suspended as a precautionary measure pending the redefinition of the local regulatory plan. The Chamber notes that the local government took care to safeguard authorizations already granted, so recognized rights are not being invalidated. Rather, the purpose is to refrain from creating new rights during a transitional stage in the canton’s regulatory plan. It is also important to recall that, under article 1° of the Ley de Planificación Urbana, a regulatory plan “is the local planning instrument that defines, through a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic material, or supplement, development policy and plans for population distribution, land uses, traffic routes, public utilities, community facilities, and the construction, conservation, and rehabilitation of urban areas.”
IV.Upon examination of the arguments advanced by the petitioner company, it is clear that the issue is limited to the municipality’s failure to complete the stages identified in the transitional provision for updating and implementing the canton’s new regulatory plan. As already explained, this does not constitute unconstitutionality by omission (inconstitucionalidad por omisión). It is certainly an omission, but it is not directly associated with the Constitution; rather, whether it conforms to the legal system must be determined in contentious-administrative proceedings (vía contencioso administrativa). In the new contentious-administrative proceeding, particular emphasis was placed on expanding the jurisdiction of the courts in that field to enable more efficient and comprehensive review of the actions—lato sensu—of public administrations. One example is article 36 subsection e) of the Código Procesal Contencioso Administrativo, which identifies administrative omissions as a permissible subject matter of the proceeding, including those of municipalities in their capacity as territorially decentralized entities (article 1.3 subsection c) ibídem).
Added to this is the fact that the alleged omission arises from the canton’s regulatory plan, a body of rules clearly below constitutional rank. It is therefore evident that the claim of the petitioners here must be decided in the ordinary courts and not through a constitutional challenge. Accordingly, this final argument must also be rejected, and we therefore dissent and would deny the action.
Luis Paulino Mora Mora Gilbert Armijo Sancho Fernando Cruz Castro Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional
*090115420007CO* Res. Nº 10176-2011 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las ocho horas cuarenta minutos del cinco de agosto de dos mil once.
Acción de inconstitucionalidad promovida por Laura Bonilla Herrero, cédula 1-640-304; y Jeffry García Soto, cédula 1-1073-662, en representación de la empresa Aros de Bicicleta de Costa Rica S.A., cédula jurídica 3-101-63239; contra el Transitorio del Plan Regulador del Cantón de Belén, dictado en el acuerdo del Concejo de Belén, artículo 5 de la sesión ordinaria 16-2007 del 13 de marzo de 2007. Intervinieron también en el proceso Hermes Zumbado Alfaro, Presidente del Concejo de la Municipalidad de Belén, Horacio Alvarado Bogantes, Alcalde de esa Municipalidad, y Farid Beirute Brenes, en representación de la Procuraduría General de la República.
Resultando:
Redacta el magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.Sobre la admisibilidad. Se planteó la acción con base en el proceso de conocimiento que se tramita ante el Tribunal Contencioso Administrativo con el número de se pide la nulidad del transitorio, cuyos aspectos de constitucionalidad se discuten aquí. Asimismo, la acción es admisible pues la disposición cuestionada forma parte de los supuestos previstos en los artículos 10 de la Constitución y 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (inciso a).
II.Objeto de la impugnación. Se cuestiona el Transitorio del Plan Regulador del Cantón de Belén, dictado en el acuerdo del Concejo de Belén, artículo 5 de la sesión ordinaria 16-2007 del 13 de marzo de 2007, publicado en el diario oficial La Gaceta 59 del 23 de marzo de 2007, cuyo texto literalmente dice:
“Acuerdos: Primero. Incluir un artículo transitorio en el actual Plan Regulador de Belén, que suspenda inmediatamente, en general, el otorgamiento de disponibilidad de agua y permisos de construcción, a los proyectos de desarrollo habitacional, comercial e industrial, en condominios o urbanizaciones, por el tiempo necesario para actualizar y poner en ejecución el nuevo plan regulador para el cantón de Belén, a la luz de los nuevos elementos conocidos”.
III.Sobre el fondo. Son básicamente tres las líneas argumentativas de la sociedad promotora de la acción. La primera de ellas consiste en que se produjo una omisión inconstitucional. Esta figura la ha definido la Sala en los términos que siguen y funge, en esencia, respecto de una omisión del parlamento:
“La Asamblea Legislativa infringe por omisión el parámetro de constitucionalidad cuando, ante un mandato expreso o tácito del constituyente originario o del poder reformador para que se dicte una ley que desarrolle un contenido o cláusula constitucional, no lo hace –omisión absoluta- o bien cuando a pesar de haber dictado una ley esta resulta discriminatoria, por omisión, al no regular la situación de un determinado sector o grupo de la población o de los eventuales destinatarios que debió comprender o abarcar –omisión relativa-. En sendos supuestos, este Tribunal Constitucional tiene competencias suficientes y habilitación normativa expresa para ejercer el control de constitucionalidad y declarar una eventual inconstitucionalidad de la conducta omisa. En efecto, los artículos 10, 48 de la Constitución Política y 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, le encargan a esta Sala especializada velar por la supremacía del Derecho de la Constitución, de modo que si este Tribunal estima que una conducta por omisión de la Asamblea Legislativa lo quebranta, está ejerciendo esa función preeminente y esencial y así debe declararlo para restablecer el imperio del orden constitucional”.
(sentencia #2005-5649 de las 14:39 horas del 11 de mayo del 2005) Puede verse, entonces, como el concepto de la omisión inconstitucional alude directamente a la falta de cumplimiento de una obligación que nace de las normas, principios o valores de la Constitución. La mera ausencia de un plazo determinado, por sí mismo, no entraña una inconstitucionalidad por omisión. No se configura este tipo de inconstitucionalidad en el caso, debido a que no se trata de omitir el cumplimiento de un deber que dimana de la Constitución, sino de la imposición de un deber infraconstitucional sin un plazo concreto. Pueden derivarse de la redacción y contexto del transitorio cuestionado dos eventuales omisiones: la de actualizar y poner en ejecución el nuevo plan regulador para el cantón de Belén y la de fijar un plazo específico por el cual quedaban suspendidos el otorgamiento de disponibilidad de agua y permisos de construcción a los proyectos de desarrollo habitacional, comercial e industrial, en condominios o urbanizaciones.
Ninguna de estas omisiones, como se indicó, se tutelan por la vía de la acción de inconstitucionalidad, por lo que el alegato, consecuentemente, debe ser descartado. Sin embargo, existe una cuestión de relevancia constitucional que debe ser dirimida por esta Sala, desde un punto de vista diferente, descartando la apreciación de que la norma es inconstitucional por omisión, y que resulta de los efectos de la norma impugnada por el transcurso del tiempo. En este sentido, el Concejo establece una norma que prima facie nace de sus atribuciones legales y constitucionales, que le permite suspender el otorgamiento de disponibilidad de agua y permisos constructivos a los proyectos de desarrollo habitacional, comercial e industrial, en condominios o urbanizaciones, por el tiempo necesario y hasta poner en vigor el subsiguiente Plan regulador del Cantón de Belén, a la luz de los nuevos elementos conocidos.
La cuestión que debe dilucidar esta Sala radica en determinar la legitimidad constitucional de una norma de esta naturaleza, en cuanto permite mantener suspendidas aquellas atribuciones municipales de forma indefinida, lo que, ante esta ausencia de temporalidad, por sus efectos sí podría conllevar a la inconstitucionalidad de uno de los extremos de la norma.
IV.También, se acusa de irrazonable la regulación transitoria. La razonabilidad, como parámetro de constitucionalidad, ha sido precisada por la Sala, entre otras en la resolución #3021-2000 8:57 horas del 14 de abril de 2000:
“IX.- Principio constitucional de razonabilidad.- Según lo disponen los artículos 10 y 48 de la Constitución Política, la Sala Constitucional constituye un instrumento procesal de tutela efectiva de los derechos y libertades de las personas, cuya finalidad es trasladar del plano semántico al pragmático el Derecho de la Constitución. El examen sobre la inconstitucionalidad de las normas y actos impugnados ante la jurisdicción constitucional orgánica y de libertad requiere de la aplicación de principios lógicos jurídicos que garanticen la objetividad y precisión técnico científica necesaria para determinar la incongruencia de la norma respecto del Derecho de la Constitución. El debido proceso sustantivo constituye el instrumento idóneo a tal efecto, en tanto exige una valoración sustancial o de fondo de las normas, actos y omisiones impugnados, es decir, un análisis sobre la razonabilidad técnico y jurídica de los textos normativos.
Los elementos que integran la razonabilidad en sentido técnico son esencialmente idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. La idoneidad se traduce como la adecuación del medio al fin, es decir, que la norma debe ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido. La necesidad se refiere a la índole o magnitud de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho o libertad, de manera que entre una variedad de medios posibles el elegido debe ser aquel que represente una limitación menor. La proporcionalidad significa que, aunque el medio elegido sea el que represente una limitación menor, esta limitación debe ser proporcionada, es decir, no podrá ser de tal magnitud que implique vaciar de su contenido mínimo esencial el derecho o libertad en cuestión. Finalmente, la razonabilidad jurídica exige la confrontación del acto, cuya razonabilidad técnica ha sido examinada, con el Derecho de la Constitución.
En sentencia número 1739-92 de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos, la Sala Constitucional también se pronunció sobre el principio de razonabilidad o "debido proceso sustantivo", y en lo conducente indicó:
"Pero aún se dio un paso más en la tradición jurisprudencial anglo-norteamericana, al extenderse el concepto del debido proceso a lo que en esa tradición se conoce como debido sustantivo o sustancial -substantive due process of law-, que, en realidad, aunque no se refiere a ninguna materia procesal, constituyó un ingenioso mecanismo ideado por la Corte Suprema de los Estados Unidos para afirmar su jurisdicción sobre los Estados federados, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal, pero que entre nosotros, sobre todo a falta de esa necesidad, equivaldría sencillamente al principio de razonabilidad de las leyes y otras normas o actos públicos, o incluso privados, como requisito de su propia validez constitucional, en el sentido de que deben ajustarse, no sólo a las normas o preceptos concretos de la Constitución, sino también al sentido de justicia contenido en ella, el cual implica, a su vez, el cumplimiento de exigencias fundamentales de equidad, proporcionalidad y razonabilidad, entendidas éstas como idoneidad para realizar los fines propuestos, los principios supuestos y los valores presupuestos en el Derecho de la Constitución.
De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad”.
Y en el pronunciamiento #7180-2005 15:04 horas del 8 de junio de 2005 se indicó:
“Como ha dicho en anteriores ocasiones este Tribunal, este principio de razonabilidad extiende la protección del principio de legalidad, por cuanto toda intervención del Estado que lesione los derechos del ciudadano no sólo requiere de una base legal, sino que además necesita ser realizada de tal manera que estos derechos sean afectados lo menos posible. Los elementos del principio de razonabilidad son: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado, no debe estar al menos legalmente prohibido. La idoneidad, por su parte, indica que el tipo de restricción a ser adoptado es apta para alcanzar el objetivo pretendido; es decir que no haya otros mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión.
La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad - o de un determinado grupo - mediante la adopción de una medida de diferenciación. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable, y por ende constitucionalmente válida. La proporcionalidad por su parte remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación del derecho no sea marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener. Es decir, el límite impuesto no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido. (En tal sentido ver las sentencias 03933-98 de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio y 08858-98 de a las dieciséis horas con treinta y tres minutos del quince de diciembre, ambas de mil novecientos noventa y ocho.).” Una primera conclusión del análisis de la norma a la luz del principio de razonabilidad es que ella resulta inconstitucional por el solo hecho de no haberse previsto un lapso concreto.
Si bien puede reconocer este Tribunal la laboriosidad de la tarea que se impusieran la Municipalidad de Belén y el INVU para definir las modificaciones del plan regulador de ese cantón, el que se optara por no definir una frontera temporal específica, sí conlleva una restricción a los derechos fundamentales enunciados, pero, con especial consideración al derecho a la propiedad. A juicio de la mayoría de esta Sala, la flexibilidad de no contar con un plazo fijo (aunque prorrogable) descompensa una relación entre la Municipalidad y sus munícipes, cuando no hay acciones concretas que permitan fiscalizar conceptos jurídicos indeterminados incluidos en el transitorio, tales como “el tiempo necesario” para actualizar y poner en ejecución el nuevo plan regulador para el cantón de Belén, “a la luz de los nuevos elementos conocidos”. Y en este sentido el Alcalde, como representante legal de la Municipalidad, y el Presidente del Concejo, en su condición de representante del órgano que acordó la norma impugnada, omiten ofrecer a la Sala el recuento de acciones concretas y recientes que permitan entender que ese tiempo necesario se correlaciona con un proceso efectivamente en marcha y no simplemente con un espacio vacío.
Ciertamente, un lapso indefinido impone una carga de sumo excesiva respecto del propietario de un bien inmueble, dado que la Municipalidad no tiene que cumplir con un plazo auto-impuesto, que le permita concretar la finalización del respectivo Plan Regulador. En este sentido, debemos recordar que ello acerca más a la Administración a los intereses de los munícipes, que cuando establece un plazo indefinido, que desaconseja a la eficiencia y eficacia de todas las instituciones involucradas en la aprobación de los criterios urbanísticos del cantón, en perjuicio de los intereses particulares.
VI.Es importante reiterar a esta altura de la discusión, la jurisprudencia de la Sala, que desde su sentencia número 1993-6706 de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, y otras, como la número 1996-4205 de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis, reconocen la potestad atribuida a las Municipalidades para planificar el desarrollo urbano dentro de la respectiva circunscripción territorial, lo que se deriva del artículo 169 de la Constitución Política cuando establece su competencia en los “intereses y servicios locales”. En este sentido, la Ley de Planificación Urbana (Ley No. 4240 del 15 de noviembre de 1968 y sus reformas) reconoce esta competencia concreta de los gobiernos locales. Así en esta última sentencia No. 1996-4205 se estableció que:
“V. DE LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD Y SU RELACIÓN CON LAS LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD -PÁRRAFO SEGUNDO DEL ARTICULO 45 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. Una concepción del derecho de propiedad privada en términos absolutos y prácticamente ilimitados, pasó a constituir el punto de apoyo básico sobre el cual se estableció el sistema occidental, consagrándose como centro básico del ordenamiento jurídico la completa intangibilidad del derecho de propiedad, por cuanto la misma implicaba el completo señorío sobre el bien, de manera absoluta, general, independiente, plena, universal, ilimitada y exclusiva. Sin embargo, tal concepto ha evolucionado, hasta llegar a proponerse la defensa de una propiedad basada en la armonía social, y por un sentido social de la propiedad de la tierra. Se modifica así la base jurídica sobre la que descansa la protección de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo, pasa a corresponderle una obligación en favor de la armónica convivencia de la sociedad.
Surgió la idea de la "función social" de la propiedad, en la que todo individuo tiene la obligación de cumplir ciertas obligaciones comunales, en razón directa del lugar que ocupa y de los intereses del grupo social que lo representa. El contenido de esta "propiedad-función", consiste en que el propietario tiene el poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal comportamiento sea imprescindible. Con este nuevo concepto se ensanchan las atribuciones del legislador para determinar el contenido del derecho de propiedad, lo que se logra por medio de los límites y obligaciones de interés social que pueda crear, poniendo fin a su sentido exclusivo, sagrado e inviolable. Esta tesis ha sido reconocida por este Tribunal con anterioridad; así, en sentencia de amparo número 5097-93, indicó:
"I.) La inviolabilidad de la propiedad privada es una garantía de rango constitucional recogida por el canon 45 de la Carta Política. Este derecho contrariamente a como se le concebía en otros tiempos, no es de naturaleza estática, sino que conforme a las exigencias de nuestro tiempo se le ha de considerar elástico y dinámico, esto es, que atribuye a sus titulares, tanto interna como externamente las facultades, deberes y limitaciones. El poder del propietario sobre la propiedad está determinado por la función que ésta cumpla. El objeto del derecho de propiedad ha sufrido transformaciones importantes. Actualmente, no sólo es tutelable el derecho de los propietarios, sino también diversos intereses generales o sociales que coexisten con aquél. El derecho objetivo enmarca del contenido de los derechos subjetivos. Cada objeto de derecho implica una peculiar forma de apropiación. Así por ejemplo las facultades del dominio relativas a un fundo agrícola son muy distintas de las correspondientes a una finca ubicada en el sector urbano de intensa utilización".” De esta forma, importa recordar aquí que, por su contenido, el transitorio implica una veda para que particulares accedan al acto de autorización municipal para desarrollar actividades lícitas, en el sentido que plasman los artículos 28 y 45 de la Constitución Política.
Es decir, se trata de actividades avanzadas por sujetos de derecho privado que no están prohibidas por el ordenamiento jurídico, ni son contrarias al orden público, la moral o derechos de terceros y que, adicionalmente, implican el ejercicio de los atributos propios del derecho a la propiedad privada. Que la actividad privada está sometida en el caso de las construcciones a un fuerte régimen de derecho público, no lo pone en duda la Sala. Ni mucho menos que es de primer interés la preservación de los recursos hídricos, al punto que gozan de tutela constitucional. No obstante, ni el régimen público del derecho urbanístico ni el de protección del recurso hídrico, permiten imponer una prohibición en los términos en que puede leerse actualmente, en agosto de 2011, cuando estaría suspendido el otorgamiento de disponibilidad de agua y permisos de construcción a los proyectos de desarrollo habitacional, comercial e industrial, en condominios o urbanizaciones, por más de cuatro años, sin que se ofrezcan elementos que permitan determinar el momento aproximado en que ese régimen temporal cesará –recuérdese que se trata de una disposición transitoria, por definición de vocación provisional–.
Si, como se anotó arriba, la necesidad se refiere a la índole o magnitud de la limitación que debe soportar un derecho o libertad, de manera que entre una variedad de medios posibles el elegido debe ser aquel que represente una limitación menor y la proporcionalidad significa que, aunque el medio elegido sea el que represente una limitación menor, esta limitación debe ser proporcionada, es decir, no podrá ser de tal magnitud que implique vaciar de su contenido mínimo esencial el derecho o libertad en cuestión, debe concluirse que el Transitorio impugnado violenta esos parámetros por su resultado actual. Aunque en general la norma no debe reputarse en su totalidad inconstitucional, sí debe constatarse la infracción al derecho a la propiedad, dado que, en efecto, siguiendo esta misma línea argumentativa de la Sala, se produce una denegatoria automática de disponibilidad de agua y de permisos constructivos, lo que impide ejercer indefinidamente uno de los atributos del derecho a la propiedad, que, en muchas ocasiones, es de uso intenso.
Aunque el derecho a la propiedad privada presupone un ejercicio con limitaciones del propietario a las facultades que se derivan del dominio y de la posesión del bien, la disposición transitoria arremete contra ese derecho por el simple paso del tiempo, si lo que se pretende desarrollar está acorde con el uso conforme de la legislación urbanística del cantón, y hasta donde las regulaciones sustentadas legítimamente en el ordenamiento jurídico lo permitan. Lo que esta Sala considera inconstitucional es el congelamiento indefinido. Estas normas de contenido urbanístico claro está deberán encontrar su soporte en las realidades sociales de los cantones y aprobadas mediante los respectivos mecanismos, pero como sucede en el caso, debe operar dentro de la lógica de dicha legislación frente al Derecho de la Constitución. En este sentido, éstas últimas normas son directamente aplicables y efectivas en el ordenamiento legal, y demandan una menor afectación al derecho.
La Municipalidad escoge el mecanismo que repercute gravemente sobre la propiedad, sin que consten los fundamentos de una suspensión sine die. En contraposición de lo anterior, un plazo auto impuesto para determinar si persisten las mismas condiciones fácticas y jurídicas que impide el otorgamiento de nuevos permisos constructivos, debe ser la norma en estos casos. En consecuencia, la imposición de una moratoria indefinida produce una lesión al derecho de la propiedad.
VII.Finalmente, se acusa la infracción del principio constitucional de seguridad jurídica, entendiendo su contenido, en los siguientes términos:
“IV.- PRINCIPIO DE LA SEGURIDAD JURÍDICA COMO PRINCIPIO FUNDANTE DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO. La seguridad jurídica constituye un principio general del Derecho, que también puede conceptualizarse como la garantía de todo individuo, por la cual, tiene la certeza de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares, establecidos previamente, es decir, representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, en tanto los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y obligaciones. Desde el punto de vista subjetivo, la seguridad equivale a la certeza moral que tiene el individuo de sus bienes le serán respetados; lo cual requiere de ciertas condiciones, tales como la organización judicial, el cuerpo de policía, las leyes, por lo que, desde el punto de vista objetivo, la seguridad jurídica equivale a la existencia de un orden social justo y eficaz cuyo cumplimiento está asegurado por la coacción pública.
V.En este orden de ideas, si se dejase abierta la posibilidad de accionar en procura de derecho, sin respetar el cumplimiento de plazos y términos por el transcurso del tiempo, las relaciones entre las personas se tornarían inseguras, indefinidas, y cada cual podría reclamar "sine die" por sus derechos, no importando lo sucedido en el pasado. Se daría una alteración mayúscula en el control para los propios obligados, porque nunca podrían tener por descargada una obligación como la de otorgar derechos no pedidos o simplemente no utilizados por el beneficiario, que tendría repercusiones sobre otros ámbitos de la actividad de las personas, como el costo de las operaciones (comerciales, industriales, etc.) y de los servicios en el mercado. De esta manera, el principio de seguridad jurídica está en la base de todo ordenamiento, y que se traduce en la necesidad de que las situaciones jurídicas consumadas no se mantengan en estado precario todo el tiempo, con menoscabo del orden público y la paz sociales.
Consecuentemente, la prescripción, como institución jurídica que viene a dar término a las relaciones jurídicas en virtud de un plazo o término determinado, coadyuva en esta función primordial, en tanto su objetivo primordial es ordenar y dar seguridad ciertas a las relaciones en sociedad. Por eso, no conviene estimular situaciones en las que se genere inseguridad o incerteza en esas relaciones y, por eso, es un tema fundamental de la organización social”. (Sentencia #2000-878 de las 16:12 horas del 26 de enero de 2000).
Por sus efectos, la norma impugnada paraliza indefinidamente los otorgamientos de disponibilidad de agua y permisos de construcción, dado que cualquier solicitud de un particular será denegada mientras se mantengan las condiciones señaladas en la disposición transitoria, es decir, mientras se actualiza y se pone en ejecución un nuevo plan regulador del cantón. Así, la disposición se convierte en una moratoria sin límites cuando por el contrario tienen una naturaleza temporal, obstruye el derecho de modificar una situación jurídica relacionada con el derecho a la propiedad privada, para mantenerla indefinidamente creando una situación de inseguridad. En este extremo, observa la Sala que la barrera impuesta es imprecisa y muy permisiva, desde su aprobación por el Concejo de Belén, artículo 5, de la sesión ordinaria No. 16-2007 del 13 de marzo de 2007, publicada en el diario oficial La Gaceta No. 59 del 23 de marzo de 2007. Todas aquellas peticiones presentadas con posterioridad a la fecha indicada, serían denegadas con fundamento en la norma. La ausencia de un plazo acarrea un problema de constitucionalidad que debe resolverse primando el principio de seguridad jurídica como principio general del derecho que asegura el respeto de los derechos fundamentales.
VIII.Conclusión.- Por todo lo expuesto, la acción de inconstitucionalidad debe declararse parcialmente con lugar, por no haberse aún actualizado ni promulgado el nuevo plan regulador del cantón de Belén y mantenerse suspendido el otorgamiento de las autorizaciones que provisionalmente se paralizaron. En conclusión, la norma debe declararse inconstitucional por irrazonable, por quebrantar el derecho a la propiedad y a la seguridad jurídica, y debe anularse la frase “por el tiempo necesario”, lo que no implica un desconocimiento de la potestad del Concejo de regular las actividades urbanísticas, sin embargo, deberá la Municipalidad de Belén fijar un plazo razonable para promulgar el nuevo Plan Regular y regularizar el otorgamiento de disponibilidad de agua y licencias de construcción.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar la acción. En consecuencia, se anula por inconstitucional la frase del Transitorio 1° del Acuerdo del Concejo de Belén, de la sesión ordinaria No. 16-2007 del 13 de marzo de 2007, artículo 5, únicamente en cuanto indica: “por el tiempo necesario”. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese este pronunciamiento en el diario oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.
Los magistrados Mora Mora, Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto y declaran sin lugar la acción.
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta Luis Paulino Mora Mora Gilbert Armijo S.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Paul Rueda Leal Rosa María Abdelnour G.
VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS MORA MORA, ARMIJO SANCHO Y CRUZ CASTRO. Redacta el segundo: Nuestro voto difiere del de la mayoría de la Sala y se inclina por considerar que el transitorio impugnado del Plan regulador del cantón de Belén no contiene vicio de inconstitucionalidad alguno, con base en las siguientes razones:
I.Pese a la aducida indeterminación temporal del transitorio, ella no acarrea necesariamente incerteza desde el punto de vista estrictamente normativo. Al emitirse el transitorio bajo examen, como punto sétimo del acuerdo del Concejo se aclaró que la suspensión que operaba en virtud de su aprobación no repercutía sobre los permisos que ingresaron en la Municipalidad con anterioridad a la publicación del transitorio en el Diario Oficial. Y la norma misma es tajante al estipular que no se conferiría más disponibilidad de agua ni permiso de construcción a todo proyecto de desarrollo habitacional, comercial e industrial, en condominios o urbanizaciones, mientras no se actualice y ponga en ejecución el nuevo plan regulador del cantón de Belén. La disposición no genera dudas en cuanto a quiénes son sus destinatarios y a quiénes quedan fuera de los alcances del supuesto regulado. No debe confundirse la imprecisión temporal que genera la condición suspensiva que se incluye con la infracción del principio de seguridad jurídica.
No estamos de acuerdo con la tesis que la sola omisión de prever un plazo contravenga el Derecho de la Constitución. La expresión cuantitativa de la condición para la finalización de la eficacia de la restricción no es la única forma constitucionalmente posible de formularla. Consideramos igualmente válida la sujeción a un evento futuro, cuya complejidad se consideró impedía asociarlo a una fecha explícita. Desestimamos, en consecuencia, la acción por este motivo.
II.En lo que atañe al análisis de la norma a la luz del principio de razonabilidad, tampoco la torna inconstitucional el solo hecho de no haberse previsto un lapso concreto para la emisión del nuevo plan regulador y, por ende, por el cual se mantendría en suspenso el otorgamiento de nuevas autorizaciones de disponibilidad de agua, así como de permisos de construcción para los casos específicos indicados en el transitorio. Es constitucionalmente posible que en vista de las dimensiones de la tarea que se impusieran la Municipalidad de Belén y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para definir las modificaciones del plan regulador de ese cantón, se optara por no convenir una frontera temporal específica.
III.Pese a que el transitorio implica una veda para que particulares accedan al acto de autorización municipal para desarrollar actividades lícitas, en el sentido que plasman los artículos 28 y 45 de la Constitución Política, son actividades privadas sometidas a un fuerte régimen de derecho público, desde dos flancos: el urbanístico y el de la preservación de los recursos hídricos. Ya en la sentencia #2005-8915 de las 14:40 horas del 6 de julio de 2005 había establecido la Sala que al dictar el transitorio se estaba ejerciendo legítimamente las competencias municipales de planificación urbana:
“…esta Sala ha reconocido reiteradamente la competencia de los gobiernos locales para dirigir la planificación urbana dentro de los límites de su territorio, a través de la promulgación e imposición coactiva de un plan regulador y de los reglamentos de desarrollo urbano respectivos, de conformidad con el artículo 169 de la Constitución Política. Además de que en todo caso, la medida impugnada no resulta desproporcionada para los fines correspondientes, por lo que tampoco en este sentido resultaría procedente que esta Sala se pronunciara al respecto, pues no es en esta vía donde corresponde realizar semejante labor, sino será ante la propia instancia administrativa accionada o ante la sede jurisdiccional ordinaria correspondiente que se plantee el asunto, para que allí se declare lo que en derecho corresponda.” Adicionalmente, consideramos relevante poner especial énfasis en este último aspecto, debido a que la tutela de ese bien de dominio público está respaldada por el propio Derecho de la Constitución, como se ha declarado en varias sentencias de la Sala, pero en especial en la #2004-1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero del 2004.
Así las cosas, es razonable y congruente con el derecho a que se proteja el recurso hídrico que, detectada una deficiente tutela del agua potable en el cantón, se suspendiera, precautoriamente, la extensión de nuevas licencias de construcción y de uso de ese bien, a espera de redefinir el plan regulador del lugar. Nota la Sala que el gobierno local tuvo el cuidado de resguardar las autorizaciones ya conferidas, de modo que no se está dejando sin efecto derechos reconocidos. Se trata, más bien, de no generar nuevos derechos en el marco de una etapa de transición en el plan regulador cantonal. Importa también recordar que, de acuerdo con el artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana el plan regulador “es el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas.”
IV.Examinados los argumentos de la sociedad accionante es claro que el problema se reduce a la omisión municipal de concluir las etapas señaladas en el transitorio, de actualización y puesta en ejecución del nuevo plan regulador para el cantón, cuestión que, como ya se explicó, no corresponde a una inconstitucionalidad por omisión. Se trata, desde luego, de una omisión, pero ella no está directamente asociada con la Constitución, sino que deberá ser en la vía contencioso administrativa que se defina si se conforma al ordenamiento jurídico. En el nuevo proceso contencioso administrativo se puso especial énfasis en extender la esfera de competencia de los órganos jurisdiccionales de esa materia en aras de una fiscalización más eficiente y completa de las actuaciones –lato sensu– de las administraciones públicas. Ejemplo de ello es el artículo 36 inciso e) del Código Procesal Contencioso Administrativo que declara como posible objeto del proceso las conductas administrativas omisivas, dentro de lo que se incluye a las municipalidades, en su condición de entes descentralizados territoriales (artículo 1.3 inciso c) ibídem).
Si a esto se suma que la omisión reclamada deriva del plan regulador cantonal, normativa de evidente rango infraconstitucional, es claro que la pretensión de los aquí accionantes debe ser dirimida en la sede jurisdiccional ordinaria y no por medio de la acción de inconstitucionalidad. Procede, en consecuencia, descartar también este último alegato y, en suma, salvamos nuestro voto para declarar sin lugar la acción.
Luis Paulino Mora Mora Gilbert Armijo Sancho Fernando Cruz Castro 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional
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