Waiver of Opinions and Hydroelectric ConcessionsDispensa de dictámenes y concesiones hidroeléctricas

*080146930007CO* lbarahonah lbarahonah 3 0 2011-10-21T14:43:00Z 2011-10-21T14:51:00Z 1 13520 74362 . 619 175 87707 11.6505 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 Decision No. 2698-2011.

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fifteen hours and five minutes on two de marzo de dos mil once.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by RAFAEL GONZÁLEZ BALLAR, identity card No. 1-479-663, in his capacity as attorney-in-fact for Asociación Justicia para la Naturaleza, seeking a declaration that Articles 1 and 2 of Agreement No. 92 of the Consejo de Gobierno, adopted at the session of 18 de abril de 2008; Article 29 of the Ley General de la Administración Pública; and Article 6 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República are unconstitutional, as are Resolutions Nos. 0181-2008-AGUAS-MINAE and 0182-2008-AGUAS-MINAE of the Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones and administrative act No. 002-041-2008 of 04 de julio de 2008 issued by the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA also participates in the action.

BACKGROUND:

1. 1By submission filed with the Secretariat of the Chamber at 8:50 hrs. on 30 de octubre de 2008 (appearing at pages 1-48), the petitioner sought a declaration that Articles 1 and 2 of Agreement No. 92 of the Consejo de Gobierno, adopted at the session of 18 de abril de 2008; Article 29 of the Ley General de la Administración Pública; and Article 6 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República are unconstitutional, as are Resolutions Nos. 0181-2008-AGUAS-MINAE and 0182-2008-AGUAS-MINAE of the Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones and administrative act No. 002-041-2008 of 04 de julio de 2008 issued by the Autoridad Reguladora de los Servicios. He did so on the ground that they are contrary to Articles 11, 50, 121, subsection 14), and 147 of the Constitución Política. Regarding the unconstitutionality of Article 1 of Agreement No. 92 of the Consejo de Gobierno, the petitioner stated that Article 11 of the Constitución Política provides that public officials are mere custodians of the law and are prohibited from performing acts that are not duly and expressly contemplated and authorized by the legal system.Although the provision has a subjective connotation relating to public officials, its scope clearly includes the political bodies in which those officials perform their duties. Through Article 1 of Agreement No. 92 of 18 de abril and pursuant to Article 6 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, the Consejo de Gobierno exempted the Administración Pública from compliance with Opinions Nos. C-445-2007 and C-043-2008 issued by the Procuraduría General de la República, which had identified the material impossibility of granting water-resource concessions (concesiones de recurso hídrico) because of a legislative gap (laguna legislativa). None of the provisions cited in the challenged agreement of the Consejo de Gobierno confers authority upon it to determine and grant powers to other State bodies. The referenced framework law (ley marco) does not exist, nor is there any competent public body or entity authorized to grant such concessions.Furthermore, the Constituent Assembly did not empower the ordinary legislature to grant the Consejo de Gobierno powers other than or supplementary to those conferred upon it by Article 147 of the Constitution. He argues in this regard that no legal provision, whether constitutional or statutory, confers upon the Consejo de Gobierno the legal authority to grant administrative powers by means of a mere administrative agreement, since the only authority granted to it is the power to exempt Ministers from the mandatory effect of binding opinions (dictámenes vinculantes) issued by the Procuraduría General de la República, pursuant to Articles 29 of the Ley General de la Administración Pública and 6 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. The second argument concerning the unconstitutionality of Article 2 of Agreement No. 92 of 18 de abril de 2008 relates to the Consejo de Gobierno’s recognition of the authority of the Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones to grant concessions for the exploitation of water resources (concesiones de explotación del recurso hídrico) for hydroelectric generation, without considering that, for those specific purposes, not only is express statutory authorization required, but also, under Article 121, subsection 14), of the Constitución Política, that power was reserved exclusively to the legislature.The provision states that the use of energy obtainable from publicly owned waters may be granted to private parties only pursuant to a special law. The legislature has not enacted a framework law permitting the Administración Pública, in any of its forms, to grant concessions for the exploitation of water power. The third argument of unconstitutionality alleges an incorrect interpretation of the powers conferred upon the Consejo de Gobierno by Article 6 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República and Article 29 of the Ley General de la Administración Pública. The cited Article 6 merely empowers the Consejo de Gobierno to waive the binding effect of the opinion, but does not grant it authority, in addition to issuing the waiver, to decide unilaterally what it considers appropriate in place of the determination made by the technical-legal advisory body. Neither the Constitución Política nor the law has conferred advisory or legislative functions upon it that would allow it to grant powers that only the legislature may confer.Articles 29 of the Ley General de la Administración Pública and 6 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República are themselves unconstitutional insofar as they violate the constitutional prohibition imposed on the ordinary legislature against supplementing Article 147 of the Constitution. The unconstitutionality of Agreements Nos. R-181-2008-AGUAS-MINAE and R-182-2008-AGUAS-MINAE is based on the Consejo de Gobierno’s lack of authority to issue the agreement underlying the MINAET resolution and on the existing legal vacuum, because neither a framework law nor a special law identifies a public organization as the body competent to grant concessions. Lastly, regarding the so-called temporary permit (permiso precario), he states that this mechanism is wholly unconstitutional when it concerns a public-domain asset belonging to the “nation,” which may be granted only through a concession authorized by enabling legislation.The Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos lacks statutory authority to grant permits of this type because, for environmental reasons arising from the application of Article 50 of the Constitution, concessions or permits may be granted only after compliance with the applicable constitutional and statutory requirements. The petitioner’s standing to bring the action derives from the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, insofar as he asserts the defense of diffuse interests (intereses difusos), such as environmental interests, as well as those relating to limits on the exercise of governmental powers when those powers are taken to extremes contrary to the provisions of the Constitución Política and international treaties, including both general human-rights treaties and treaties specifically concerning the environment. He requests that the action filed be granted.
2. 2By a brief received by the Secretariat of the Chamber at 10:15 hrs. on 2 de diciembre de 2008, JUAN MARCOS FERNÁNDEZ SALAZAR appeared in his capacity as ATTORNEY-IN-FACT FOR HIDROELÉCTRICA AGUAS ZARCAS S.A. and requested recognition as a supporting respondent (coadyuvante pasivo) in the constitutional challenge brought by Justicia para la Naturaleza. He asserts that they have standing to participate in the constitutional challenge because MINAET granted them a concession for the use of water pursuant to the agreements of the Concejo de Gobierno adopted at ordinary session No. 92 of 18 de abril de 2008 and session No. 85 of 2 de abril de 2008; accordingly, he maintains that they have a legitimate interest in defending the concession at issue. He contends that the petitioner association lacks standing to bring a constitutional challenge. On the merits, he states that the petitioner association does not allege any harm to diffuse interests and that, instead, this is a disguised citizen action (acción popular). He further argues that there is no violation of Article 121, subsection 14), because the Agreement of the Consejo de Gobierno cites the legal basis for its action. He requests that they be admitted as a respondent party in the constitutional challenge (see pages 101-120).
3. 3By order of the Presidency of the Chamber issued at 10:50 hrs. on 25 de marzo de 2009 (appearing at page 123), the present constitutional challenge was admitted for consideration.
4. 4The notices required by law were published in Judicial Bulletins Nos. 073, 074 and 075 of 16, 17 and 20 de abril de 2009 (see page 150).
5. 5ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, in her capacity as ATTORNEY GENERAL OF THE REPUBLIC (PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA), by means of a pleading (libelo) filed with the Chamber’s Secretariat at 15:30 hrs. on 17 de abril de 2009 (appearing at folios 20-40), submitted the report required by law (informe de ley). She states, first, that Article 6 of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República) and Article 29, subsection f), of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), have been the subject of several constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad) arising from Acuerdo No. 92 of 18 de abril de 2008, published in La Gaceta of 5 de mayo de 2008, issued by the Consejo de Gobierno. In the case file for the constitutional challenge being processed under No. 08-008518-0007-CO, the Partido Accesibilidad Sin Exclusión (PASE) sought a declaration of unconstitutionality (declaratoria de inconstitucionalidad) of Acuerdo No. 92 and of the aforementioned articles, on the grounds that they are contrary to Articles 11, 121, subsection 14), and 147 of the Constitución Política.She emphasizes that the basis for alleging the unconstitutionality of the challenged provisions lies in the absence of a constitutional provision authorizing the Poder Legislativo to expand the functions of the Consejo de Gobierno through an ordinary statute; specifically, it is argued that, because the Constitución exhaustively established the specific powers of the Consejo de Gobierno, the challenged provisions cannot grant it the power to waive binding opinions (dictámenes vinculantes). In that case, the Procuraduría General sought dismissal of the challenge on the grounds that Article 6 of its Ley Orgánica is not affected by any constitutional defect (vicio de constitucionalidad). This is so because, pursuant to Article 121, subsection 1), of the Constitución Política and the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley), the Asamblea Legislativa may confer new powers (competencias) on the Consejo de Gobierno other than those assigned under Article 147 of the constitutional text.Those statutory powers include waiving the binding effect (efecto vinculante) of opinions issued by that Advisory Body (Órgano Consultivo) in exceptional matters where compelling reasons of public interest justify doing so. The position maintained there is that the legislature may confer new powers on the Consejo de Gobierno, and there is no constitutional impediment to those powers including the authority to waive the binding effect of opinions issued by the Procuraduría General de la República. In this regard, the Procuraduría stated: “That said, there are substantial grounds for holding that the challenge should be dismissed on the merits. First, although the powers conferred by Constitutional Law (Derecho de la Constitución) on the Consejo de Gobierno as a body of constitutional significance are exhaustive, exclusive, and preclusive as constitutional powers, that fact does not prevent the legislature, in exercise of its legislative authority (potestad de legislar), from assigning it powers of a statutory nature.The conferral of powers by statute is possible provided that a series of constitutional requirements is met. First, the statute must not remove a body’s constitutional power by assigning it to another body. Second, it must not contradict that power. Third, it must not deprive that power of substance, rendering it ineffective or merely symbolic. Fourth, the power must be consistent with the nature of the body and its constitutional position. From this perspective, there must be a logical, rational, and proportionate correspondence between the nature of the body and the power assigned. Lastly, the statute must not displace the body’s constitutional power by excessively assigning it other statutory powers, or powers so complex that they relegate the constitutional power to a secondary role or prevent its exercise within reasonable periods. Accordingly, while respecting the constitutional powers of constitutional bodies, bodies of constitutional significance, and entities founded upon the Constitution, the legislature may assign them powers by statute because, although those constitutional powers are exhaustive, exclusive, and preclusive, this does not prevent the legislature from conferring other powers upon them, provided that it complies with the requirements to which we have referred.Furthermore, in this analysis we cannot disregard the principle of presumed legislative competence (principio de presunción de competencia), a principle that gives the broadest possible effect to legislative authority and has deep democratic roots. As is well known, Article 121, subsection 1), provides that the Asamblea Legislativa has the exclusive power to enact, amend, repeal, and provide authoritative interpretations of statutes, except in electoral matters. This constitutional provision embodies the aforementioned principle; by virtue of this principle, Parliament, in exercising legislative authority, may regulate any subject except those that Constitutional Law has assigned exclusively to other entities or bodies or to other sources of law, or that constitute necessary content of the Constitución Política. This fundamental principle, an essential premise of the social and democratic State governed by the rule of law (Estado social y democrático de Derecho), enables Parliament to enact statutes that, while respecting the constitutional powers of constitutional bodies, bodies of constitutional significance, and entities created or recognized by the Carta Fundamental, assign them statutory powers.” She considers that, although the Constitución Política does not expressly provide that the Consejo de Gobierno shall exercise the powers conferred upon it by the legislature, that possibility derives from the broad legislative authority vested in the Poder Legislativo by the Constitución.Consequently, insofar as the constitutionally established powers are respected and the nature of the Consejo de Gobierno is not distorted, the Asamblea may confer other functions upon it, as it has done through the provisions challenged in this action. That conferral does not violate Article 147 of the Constitución because that article establishes exclusive powers but does not preclude the conferral and exercise of other powers. She explains that it must be taken into account that the Consejo de Gobierno is a constitutional, political, and deliberative body; its powers concern the Poder Ejecutivo in relation to the other branches and public entities. Citing don Eduardo Ortiz Ortiz, she states that its function is to preserve the unity and coordination of the State vis-à-vis all other kinds of powers. This is why the matters of greatest importance to the State and the Administration, and therefore public policies in the various fields, are discussed within it.The powers granted to it by Article 29 of the Ley General de la Administración Pública reflect the political and functional structure of the Consejo de Gobierno as it arises from Article 147 of the Constitución Política. In that Article 29 and in Article 6, both of which are challenged, the legislature granted the Consejo de Gobierno the authority to waive compliance with binding opinions. The waiver (dispensa) is entrusted to a body that, because of its composition, can assess and evaluate the situation presented by an opinion, not from the perspective of an administrative department having authority limited to a specific sector and charged with protecting specific public interests, but from the perspective of a political body responsible for ensuring the coherence of political and administrative action and, in particular, of government policies and programs as a whole. In other words, it is a body that must safeguard the broader general interests of the State and the Administration, and not merely the public interest in a specific sector, as is the case with ministries.She notes that waiving the binding force (vinculatoriedad) of an opinion requires the Consejo de Gobierno to assess the general interest, rather than exclusively assessing technical or administrative criteria. This is even more evident under Article 6 of the Ley Orgánica de la Procuraduría, insofar as the waiver is conditioned upon the existence of a public interest capable of justifying noncompliance with the opinion, which must actually exist and effectively constitute the basis for the decision adopted. The Procuraduría considers that the challenged provisions preserve the political nature of the Consejo de Gobierno and are consistent with the ruling of the Tribunal Constitucional in judgment No. 3789-92 at 12 hrs. on 27 de noviembre de 1992. The powers granted to the Consejo by the challenged provisions do not entail the exercise of administrative or technical authority characteristic of a Ministry or another administrative body and therefore do not violate Article 147 of the Carta Política.On the contrary, those provisions preserve the “political aptitude” and “constitutional design” of the Consejo de Gobierno without committing “the impropriety of assigning a body designed for political functions to the exercise of administrative authority foreign to its constitutional structure.” The petitioner (accionante) alleges that no legal provision grants the Consejo de Gobierno the legal authority to confer administrative powers by means of an administrative agreement. In her view, what exists is the authority to exempt Ministers from the mandatory effect of the binding opinions of the Procuraduría General de la República, pursuant to Article 6 of the Ley Orgánica de la Procuraduría and Article 29, subsection f), of the Ley General de la Administración Pública; however, the principle of legality (principio de legalidad) precludes an expansive interpretation of provisions conferring public powers because such an expansion entails a reduction of safeguards.In this regard, she states that when conferring powers upon the Consejo de Gobierno, the Asamblea Legislativa must observe certain principles, including statutory reservation in its various fields. For purposes relevant to this action, this means that the legislature must first comply with Article 121, subsection 14), of the Constitución, which is discussed at length below. Likewise, it must comply with the provisions governing sources of law (fuentes del ordenamiento). For statutes, this entails respect for the legislative authority itself and for the other rules that constitutionally establish the State’s rulemaking authority (poder normativo). Under those rules, the Consejo de Gobierno does not in any respect hold rulemaking authority that would permit it to intervene in the allocation of administrative powers. Consequently, the functions assigned by the Asamblea Legislativa to the Consejo de Gobierno cannot entail the exercise of independent rulemaking authority.Upon examining the text of the provisions at issue, she states that neither Article 29 of the Ley General de la Administración Pública nor Article 6 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República vests the Consejo de Gobierno with rulemaking authority or, specifically, with the authority to confer powers. Moreover, a statutory provision conferring powers must likewise comply with the principle of statutory reservation and may not facilitate delegalization (deslegalización) in any field. Compliance with the principle of statutory reservation encompasses both substantive and formal statutory reservation (reserva material y formal). This means that the legislature must comply with the principles governing powers and their allocation. Specifically, powers must, in principle, be conferred expressly and must be conferred by statute when they entail the exercise of public-authority powers (potestades de imperio).It follows that a constitutional body such as the Consejo de Gobierno cannot participate in allocating powers that involve public-authority powers, since such powers may be conferred only by statute. They note that the challenged provisions do not confer public-authority powers, and it may therefore be concluded that the principles governing the allocation of public powers have not been violated. The legislature has not entrusted the Consejo de Gobierno with the authority to allocate powers, whether public-authority powers or otherwise.

Consequently, the challenged provisions do not violate Articles 121, subsections 1), 20), and 14), 140, and 147 of the Political Constitution or the principle of statutory reservation (reserva de ley). In this regard, they reiterate what has been stated in other constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad) concerning the need to distinguish between the text and interpretation of a legal provision and its application or enforcement. The fact that an act implementing a provision presents a constitutional conflict does not mean that the provision on which it purports to be based is likewise unconstitutional. In another vein, they explain that the petitioner alleges that Article 1 of Session 92 of the Governing Council of 18 April 2008 violates Articles 11 and 121, subsection 14), of the Political Constitution. The unconstitutionality would lie in the Governing Council’s waiver of the binding effect of the opinions of the Procuraduría, which indicate that it is materially impossible to grant concessions for water resources because of the legislative gap.

The legislature may confer authority to perform a particular act—in this case, the waiver at issue. Once authority has been conferred, its exercise is governed by the legal system, according to the hierarchy of its sources. Consequently, in exercising the authority assigned by the legislature, the Governing Council must not only consider the public interest but must also observe and respect provisions, values, and principles ranking above statutes. Accordingly, constitutional provisions, principles, and values, as well as international rules ranking above statutes, become the standard for constitutional review (parámetro de constitucionalidad) of the Governing Council’s decision to waive the binding effect of those opinions. The waiver decision is limited by Constitutional Law and by every provision, principle, or value ranking above statutes. Nevertheless, as the Procuraduría has indicated, Agreement No. 92 of the Governing Council disregards Article 121, subsection 14), of the Political Constitution and the regime governing the exploitation of water power.

That regime is subject to statutory reservation; therefore, in the absence of a statute regulating such exploitation, the Public Administration is barred from granting concessions to private parties. This is the situation concerning the use of water power to produce electricity because, when the challenged Agreement was issued, there was no statutory provision defining the conditions and requirements under which the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications could grant a concession for that purpose. Under the constitutional framework, water power may not be used to generate electricity without a concession granted by the Legislative Assembly or granted “in accordance” with a statute establishing the conditions and specifications binding upon the Public Administration and private parties. Consequently, private parties may produce electricity from public waters only if they hold a special concession granted by the Legislative Assembly or if the Administration grants them a concession under a framework statute establishing its conditions and specifications and, therefore, how an interested party may become the concessionaire of the legally protected property.

They emphasize that only the Legislative Assembly—either directly, through a special concession, or indirectly, through framework regulations enacted by it—may determine the conditions and specifications of a concession for hydroelectric power exploitation. Statutory reservation requires the concessions referred to in Article 121, subsection 14), to be regulated by statute, so that the legislature itself must establish the governing rules, without any possibility of referring that task to other provisions, specifically regulations. Proper compliance with Article 121, subsection 14), requires a statute establishing the terms, conditions, stipulations, procedures, time limits, and methods to be observed when granting concessions for the use of public waters to produce electricity. The legislature must establish the conditions under which water will be exploited to generate power; the procedure for granting the concession; the concessionaire’s obligations and rights; the powers of the granting Administration, fundamentally including oversight and sanctioning powers; the rights of service users; and the schedule of rates and concession fees payable to the Administration and the State for use of the public domain and, where applicable, for oversight.

They therefore consider that the Governing Council has disregarded the constitutional requirements governing the exploitation of water power to generate electricity. Indeed, the Agreement seeks to regulate the granting of concessions in the complete absence of any statute and, for that purpose, refers to other statutory and regulatory provisions, ignoring that the Constitution established the rank of the rule that was to protect water power and determine the legal regime governing its protection, as well as the legal regime governing the fundamental right to the environment. Nevertheless, the Governing Council decided to permit MINAET, whose authority derives from Article 176 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services, to grant concessions in the absence of a statutory regulatory framework satisfying not only the requirements of hydroelectric production but, above all, the protection of the environment and the country’s sustainable development.

It was not the legislature that defined the regulatory framework binding upon MINAET and, where applicable, private parties, but rather the Governing Council. Although that definition is based on Article 6 of the Organic Law of the Procuraduría, it does not respect the limitations implicit in that provision. They further state that the constitutional challenge was also filed against Resolutions Nos. 0181-2008, issued by the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications at 11:20 hrs. on 30 June 2008, and 0182-2008, issued at 7:30 hrs. on 3 July 2008, as well as against the provisional permit (permiso precario) granted by ARESEP to Hidroeléctrica Aguas Zarcas S.A. They explain that, in implementation of Agreement No. 92 of the Governing Council, MINAET proceeded to grant a water concession to Hidroeléctrica Aguas Zarcas. Likewise, that Water Department issued Resolution No. 0182-2008 at 7:30 hrs. on 3 July 2008, ordering on its own initiative that the aforementioned Resolution No. 0181-2008 be amended by adding a paragraph concerning the maximum generating capacity based on the reservoir’s generating flow at powerhouse No. 2.

The text of the resolutions plainly demonstrates that they are acts implementing Agreement No. 92. Indeed, it was stated that the action was taken “in strict compliance with the agreement adopted by the Governing Council.” Consequently, it can only be concluded that the actions of the Water Department of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications are wholly unconstitutional because they are the direct and immediate consequence of an equally unconstitutional act, namely the Agreement No. 92 examined above. In the constitutional challenge being processed under Case No. 08-13516-0007-CO against that Agreement 92, the Procuraduría emphasized the absence of a regulatory framework adequately protecting the environment and, in particular, water. In that regard, it stated: “Because this is a natural resource essential to the preservation of the environment, it is indispensable that the use of hydraulic power take environmental-protection provisions into account.

In other words, water must be viewed not only as a factor of production but also as a natural, ecologically protected resource; accordingly, its hydroelectric exploitation must comply with environmental-protection mechanisms and regulations. Such protection is not established by Agreement N° 092 challenged herein. Indeed, that Agreement seeks to regulate the granting of concessions in the complete absence of any statute. For that purpose, it refers to other statutory and regulatory provisions, ignoring that the Constitution established the rank of the rule that was to protect water power and determine the legal regime governing its protection, as well as the legal regime governing the fundamental right to the environment. That Agreement does not subject the granting of concessions to any statutory environmental-protection rules.” In other words, the institutional position begins from the premise that no body of rules provides effective protection for the environment and water resources.

Notwithstanding this statement of principle, the Procuraduría considers that it is not for the Constitutional Jurisdiction to determine whether, as a substantive matter, the concession granted to Hidroeléctrica Aguas Zarcas contains the environmental-protection defects alleged by the petitioner. The Procuraduría considers that determining whether the Hidroeléctrica Aguas Zarcas concession respects an ecological flow (caudal ecológico) is an issue exceeding the scope of constitutional review. It involves the determination of technical elements that are subject to evidence and, consequently, do not fall within the purview of this Jurisdiction. In this regard, they take into account Article 73, subsection b), of the Law of Constitutional Jurisdiction. Under that provision, a constitutional challenge may be brought against individual acts (actos subjetivos) of public authorities only when those acts are not subject to habeas corpus or amparo remedies.

Furthermore, consideration must be given to proceeding No. 09-000191-1027-CA, pending before the Contentious-Administrative Jurisdiction, whose purpose is to annul the concession at issue here. In that proceeding, Resolution No. 517-2009 was issued at 9:00 hrs. on 20 March of the current year, denying the interim relief (medida cautelar) requested by Justicia para la Naturaleza, which consisted of an order suspending the concession agreement and the rights arising from the challenged Resolutions Nos. 0181-2008 and 0182-2008; suspending the effects of the provisional act or permit authorizing Empresa Hidroeléctrica Aguas Zarcas to generate power; notifying the Regulatory Authority for Public Services to halt the generation-concession application submitted by that company; and suspending the hydraulic-power concession, the generation permit, and the power-supply agreement entered into between Hidroeléctrica Aguas Zarcas and the Instituto Costarricense de Electricidad.

Nevertheless, that resolution ordered the following: “a) MINAET shall report on compliance with voto 2006-13461, for which it is granted a period of 15 business days; b) MINAET shall conduct weekly inspections and flow measurements at the 3 points referred to in official letter AT-307-2009; these shall be public and may be conducted in the presence of the parties to this proceeding or members of the community, who shall be notified at least on the morning of the day on which they are to be conducted, and the measurements shall be taken during the hours of greatest flow accumulation; c) ICE shall report on the quantity and capacity of electricity supplied by Hidroeléctrica Aguas Zarcas to the national electric power system during the months of January through May and from the year 2005 to the date of the report, with particular attention to supply conditions during peak hours of energy demand; that report shall be updated weekly.

A period of 15 days is granted for filing the complaint.” That is, it states that the Contentious-Administrative Jurisdiction (Jurisdicción Contencioso-Administrativa) requested the production of documents intended to verify whether the operations conducted by Hidroeléctrica Aguas Zarcas comply with the constitutional parameters for environmental protection. The Office of the Attorney General (Procuraduría) further considers that it is likewise not for the Constitutional Court (Contralor de Constitucionalidad) to determine in these proceedings whether an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) exists showing the effects of the reservoirs on the ecosystem, the effects of the civil works required to build the reservoirs, or whether the ecological flow (caudal ecológico) is being respected; nor whether fundamental ecological functions of the river have deteriorated or potential downstream uses have been restricted.

On the contrary, it considers that discussion of these matters exceeds the scope of the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). Regarding the revocable permit (permiso precario) granted by ARESEP to Hidroeléctrica Aguas Zarcas S.A., the petitioner alleges that the property at issue is public-domain property (bien de dominio público), which may be granted only through a concession (concesión) pursuant to a prior enabling statute (ley habilitante). The permit’s unconstitutionality would arise from the violation of the constitutional principle of legality (principio de legalidad constitucional) derived from Article 11 of the Constitution, under which ARESEP lacks statutory authority to grant the permit, and because Article 50 of the Constitution permits concessions or permits to be granted only after the constitutional and statutory requirements have been met. The text of the Decision (Acuerdo) clearly shows that the permit concerns the management of the public electricity-generation service (servicio público de generación de electricidad).

It is not a permit to use public-domain property and, specifically, water. In hydroelectric power generation, two concessions must be distinguished: a water concession (concesión de agua) and a public-service concession (concesión de servicio público). The former is governed by Article 121, subsection 14, of the Constitution. In the case of electricity generation, the provisions of two statutes must be considered: Law No. 7200 of 28 de setiembre de 1990, Authorizing Independent or Parallel Electricity Generation (Autoriza la Generación Eléctrica Autónoma o Paralela), and Law No. 7593 of 9 de agosto de 1996, concerning the Public Services Regulatory Authority (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos). Those provisions do not govern water concessions for hydroelectric generation, but they do govern the management of the public service in the electricity sector. Under Article 5 of Law 7200, the Public Services Regulatory Authority is the entity with authority to grant a concession for the electricity-generation service, including hydroelectric generation.

That authority is reaffirmed by Article 9 of the ARESEP Law (Ley de la ARESEP). Although Article 5 of Law 7200 grants the power to award concessions for operating power plants of limited capacity, under the ARESEP Law a public service may be managed not only through concessions but also through permits. It notes that the cited Law does not draw a marked distinction between the legal regimes (régimen jurídico) governing concessions and permits for the management of a public service. Thus, Article 9 of Law No. 7593 provides that all public-service providers (prestadores de servicios públicos), regardless of the enabling instrument (título habilitante) authorizing their operation, are subject to the law and its regulations. To provide the service, every provider must have a rate or price set by ARESEP. With respect to both a concession holder (concesionario) and a permit holder (permisionario), the body responsible for granting the concession or permit “shall establish the provider’s scope of authority,” including whether or not it is exclusive.

The fact that a permit rather than a concession is granted does not mean that the permit holder has no obligations to fulfill, as the challenge appears to suggest. Under Article 11 of the cited Law, both the concession and the permit must establish those duties. The obligations imposed on the permit holder include those set forth in Article 14 of the Law. Furthermore, both concessions and permits are revocable pursuant to Article 41 of the ARESEP Law, which includes among the grounds for revocation (causales), among others, serious misconduct or deficient service provision, unjustified noncompliance with the general conditions of the contract, concession, or permit, noncompliance with the mitigation measures (medidas de mitigación) contemplated in the aforementioned environmental impact study, and noncompliance with the regulations in force concerning environmental protection. Accordingly, it cannot be concluded, as the petitioner does, that the existence of a permit to provide the public service entails per se a violation of environmental protection.

It further states that Article 50 of the Political Constitution does not establish that the provision of public services necessarily requires the granting of a concession. We note that if such a requirement were established through case law, the constitutionality of a substantial part of the legal framework governing the provision of public services could be questioned, insofar as that framework authorizes service management through means other than concessions. The various means of indirect management (gestión indirecta) of public services may protect the environment. Such protection does not depend on a particular management model, but on how management is carried out and the controls applied to it. Thus, the existence of a revocable permit for managing a hydroelectric-generation service is not in itself unconstitutional. It concludes that the Political Constitution assigns the Council of Government (Consejo de Gobierno) specifically enumerated, exclusive, and preclusive powers, but does not prevent the legislature, in exercising its legislative power (potestad de legislar), from assigning it powers of a statutory nature.

For that purpose, the legislature must comply with limits such as respect for the powers constitutionally reserved to other bodies, the Council’s own constitutional authority, which cannot be restricted, and the political nature of the body. Based on the foregoing, it considers that Article 29, subsection f), of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) and Article 6 of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República), insofar as they authorize exemption from the binding effect of legal opinions (dispensa del efecto vinculante de los dictámenes), are consistent with the nature of the Council of Government and do not infringe upon the sphere of authority constitutionally assigned to other bodies or entities. Consequently, those provisions do not violate Articles 11 and 147 of the Political Charter (Carta Política).

Decision No. 92 of 18 de abril de 2008 of the Council of Government authorizes the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones) to grant concessions for the use of water for hydroelectric generation under statutory and regulatory provisions that do not establish the regulatory framework (marco regulatorio) required by Article 121, subsection 14), of the Political Constitution. Consequently, that Decision disregards the statutory reservation (reserva de ley) established in that provision and permits the use of water without proper protection, to the detriment of Article 50 of the Constitution. It considers that Decisions Nos. 0181-2008-Aguas-MINAE of 11:20 hrs. on 30 de junio de 2008 and 0182-2008 Aguas-MINAE of 7:30 hrs. on 3 de julio de 2008 constitute acts directly and immediately implementing the aforementioned Decision No. 92 and are therefore unconstitutional.

Indeed, they were issued in the absence of a framework law (ley marco) governing the conditions and requirements for granting rights to harness the power of water for hydroelectric-generation purposes. Because the unconstitutional situation results from the provisions of the cited Decision No. 92 of the Council of Government, it logically follows that such unconstitutionality cannot affect the concession originally granted to Hidroeléctrica Aguas Zarcas S. A. in 1992. Decision No. 002-041-2008 of 4 de julio de 2008 of the Board of Directors of the Public Services Regulatory Authority (Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos) grants Hidroeléctrica Aguas Zarcas a permit to provide the public electricity-generation service, which cannot be deemed a revocable permit to use public-domain property. Since no constitutional provision establishes a concession as the sole means of managing the public electricity-generation service, ARESEP’s action cannot be deemed per se to violate the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución).

1. 6By a ruling issued at 10:30 hrs. on 13 de mayo de 2009, the President of the Sala Constitucional admitted the intervention (coadyuvancia) filed by Juan Marcos Fernández Salazar in his capacity as attorney-in-fact for Hidroeléctrica Aguas Zarcas S.A., deemed the response of the Procuraduría General de la República to the hearing granted to have been submitted, and assigned the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) to Justice Ernesto Jinesta Lobo, to whom it fell by rotation (see ruling at folio 166).
2. 7In the processing of the proceedings, the statutory requirements have been observed.

Justice Jinesta Lobo writes; and,

WHEREAS:

I. STANDING TO BRING THE CONSTITUTIONAL CHALLENGE (LEGITIMACIÓN DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Pursuant to Article 75, paragraph 2, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, a prior case pending resolution shall not be necessary when, by the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or when the defense of diffuse interests (intereses difusos) concerning the community as a whole is involved. In this regard, this Constitutional Court, in Voto No. 8239-01 issued at 16:07 hrs. on 14 de agosto de 2001, referred to diffuse interests in the following terms:

“(…) Under the first of the circumstances provided for in paragraph 2 of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged provision must not be susceptible to specific application that would subsequently permit the challenge of the implementing act and its consequent use as the underlying matter. (...) Second, provision is made for the possibility of seeking relief in defense of diffuse interests (...) Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot under our law—as this Chamber has already stated—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or identifiable groups, or groups that are readily identifiable, stand identified in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests concerning a community as a whole.

They are therefore individual interests, but at the same time dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently sustain actual or potential harm that is more or less equal for all. It is therefore rightly said that these are equal interests of groups situated in particular circumstances and, at the same time, of each member thereof. In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are both collective—because they are common to the public at large—and individual, and may therefore be asserted in that capacity. (...) In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. (…)”.

In the present matter, the petitioner asserts standing through abstract constitutional review (control de constitucionalidad abstracto) and invokes the protection of diffuse interests, since he appears in defense of the environment, specifically to safeguard water resources (recurso hídrico) and the forces that may be derived therefrom as constitutionally protected public-domain property (bienes del dominio público constitucional), as well as to ensure oversight of the public function. These circumstances confer upon the petitioner direct standing to institute these proceedings. Accordingly, this constitutional challenge is admissible through abstract review.

II. ACCEPTANCE OF THE INTERVENTION FILED

Article 83 of the Ley de Jurisdicción Constitucional provides that, within fifteen days following the first publication of the notice referred to in the second paragraph of Article 81, the parties appearing in matters pending resolution as of the date the challenge was filed, or those with a legitimate interest, may enter an appearance therein as intervenors in support of the arguments that might establish its admissibility or inadmissibility, or, where applicable, to expand upon the grounds of unconstitutionality relating to the matter in which they have an interest. In the specific case, the petitioner, Juan Marcos Fernández Salazar, in his capacity as attorney-in-fact for Hidroeléctrica Aguas Zarcas, Sociedad Anónima, entered an appearance on 2 de diciembre de 2008 and requested recognition as an intervenor. Consequently, given that the notice was first published in Boletín Judicial No. 073 on 16 de abril de 2009, the proper course is to recognize him as an intervenor supporting the respondent (coadyuvante pasivo) in this matter.

III. SUBJECT MATTER OF THE CHALLENGE

First, the petitioner challenges Article 29 of the Ley General de la Administración Pública, specifically subsection f) thereof; Article 6 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; and Article 1° of Acuerdo No. 92 of the Consejo de Gobierno, adopted at the session held on 18 de abril de 2008, on the grounds that they are contrary to Articles 11 and 147 of the Constitución Política insofar as they violate the constitutional prohibition imposed upon the ordinary legislature against supplementing the powers of the Consejo de Gobierno, which are exhaustively enumerated (numerus clausus) in the Fundamental Charter. The petitioner also challenges Article 2° of Acuerdo No. 92 of the Consejo de Gobierno, adopted at the session held on 18 de abril de 2008, on the ground that it specifically contains the following defects: a) violation of Article 121, subsection 14), of the Constitución Política, because the Consejo de Gobierno empowered the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones to grant concessions for the exploitation of water resources for hydroelectric generation, even though, in the absence as of that date of a general law regulating the matter, such authority belonged exclusively to the Asamblea Legislativa; and b) violation of Article 50 of the Constitution, because granting such concessions places the rational, careful, and prudent use of water at risk.

Additionally, he challenges the constitutionality of Resolutions Nos. R-0181-2008-AGUAS-MINAE and R-0182-2008-AGUAS-MINAE of the Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, whereby a twenty-year water-use concession (concesión de aprovechamiento de aguas) for electricity generation was granted to Hidroeléctrica Aguas Zarcas S.A. For this purpose, the petitioner contends that the resolutions are unconstitutional insofar as they are based on the Consejo de Gobierno’s lack of authority to issue the agreement serving as the basis for the MINAET resolutions. He reiterates that, as of that date, no general or special law designated a public body as having authority to grant concessions and that, moreover, the concession was granted without compliance with the necessary environmental requirements, such as environmental impact studies (estudios de impacto ambiental).

Likewise, he challenges Acuerdo No. 002-041-2008, whereby the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos granted Hidroeléctrica Aguas Zarcas S.A. a permit to continue providing the public electricity-generation service. He maintains that it is a revocable permit (permiso en precario) involving constitutionally protected public-domain property belonging to the Nation, which may be authorized only through a prior enabling concession.

IV. CHALLENGED PROVISIONS

In this constitutional challenge, the provisions challenged first are Article 29 of the Ley General de la Administración Pública and Article 6 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, which provide as follows:

“Article 29 The Consejo de Gobierno shall be responsible for:

(…)

• f)Authorizing Ministers to depart from opinions (dictámenes) that would otherwise have been binding, stating the reasons for such authorization.” “ARTICLE 6º. EXEMPTION FROM COMPLIANCE WITH OPINIONS:

In exceptional matters involving the public interest, the Consejo de Gobierno may grant an exemption from the binding force of opinions issued by the Procuraduría, by means of a reasoned decision that must be published in the official gazette ‘La Gaceta.’ In situations concerning public security and foreign relations, prior publication shall not be a requirement for implementing the decision.

As a prerequisite, the consulting body shall request reconsideration from the Procuraduría within eight days following receipt of the opinion, and such request shall be decided by a majority of the Asamblea de Procuradores. If the Procuraduría denies reconsideration, the body may, within the following eight business days, apply to the Consejo de Gobierno for the exemption referred to in the preceding paragraph.” The petitioner also challenges Articles 1° and 2° of Acuerdo No. 92 of the Consejo de Gobierno, adopted at the session held on 18 de abril de 2008, which provide as follows:

“1º—Pursuant to Articles 29, subsection f), and 136 of the Ley General de la Administración Pública and Articles 2 and 6 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, the Public Administration, both centralized and decentralized, is exempted from compliance with the binding effects and administrative-precedent status (jurisprudencia administrativa) of Opinions Nos. C-445-2007 dated 14 de diciembre del 2007 and C-43-2008 dated 12 de febrero del 2008, issued by the Procuraduría General de la República.

2º—The Ministerio de Ambiente y Energía shall grant concessions for the exploitation of water resources for hydroelectric generation pursuant to the following provisions: Articles 17, 19, 25, and 26 of Ley Nº 276 of 27 de agosto de 1942, Ley de Aguas; Articles 3 and 5 of Ley Nº 7200 of 28 de setiembre de 1990, Ley que Autoriza la Generación Eléctrica Autónoma o Paralela; Article 14 of Decreto Ejecutivo Nº 20346 of 21 de marzo de 1991, Reglamento a Ley de la Generación Eléctrica Autónoma Paralela; and Articles 5 and 10 of Decreto Ejecutivo Nº 32868 of 24 de agosto del 2005, Canon por Concepto de Aprovechamiento de Aguas.” It further challenges the provisions of Resolution No. R-0181-2008-AGUAS-MINAE of the Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones dated 30 de junio de 2008, and its amendment by Resolution R-0182-2008-AGUAS-MINAE dated 3 de julio de 2008, which, insofar as relevant, provide as follows:

“(...) Article Five: In strict compliance with the agreement adopted by the Consejo de Gobierno, Article Two of the minutes of Ordinary Session No. 85 held on 2 de abril de 2008, to grant HIDROELÉCTRICA AGUAS ZARCAS S.A. a water-use concession for electricity generation for a term of TWENTY YEARS, which concession shall take effect on 7 de julio de 2008 and shall be subject to the recommendations of Technical Report AT-0349-2008. (...)”

“Sole Article: Resolution 0181-2008-AGUAS-MINAE (...) is hereby amended by adding the following at the end of Operative Provision Five: ‘The maximum generation capacity based on the generating flow (caudal de generación) from the reservoir at Powerhouse No. 2 is 14.283.36 KW’.” Finally, the sole article adopted at Extraordinary Session No. 041-2008 of 4 de julio de 2008 by the Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos is challenged. It provided as follows:

“Acuerdo 002-041-2008 To grant Hidroeléctrica Aguas Zarcas, S. a. a permit to continue (sic) providing the public electricity-generation service pursuant to Ley 7200, for the maximum period provided for by the legal system, in order to issue a final decision on the application for a public-service concession (concesión de servicio público) for electricity generation submitted by said company.”

V. PRELIMINARY WARNING REGARDING ONE OF THE CHALLENGED PROVISIONS

It should be noted that Ley No. 8723 de 22 de abril de 2009, entitled “Ley Marco de Concesión para el Aprovechamiento de las Fuerzas Hidráulicas para la Generación Hidroeléctrica” (published in la Gaceta No. 87 de 7 de mayo de 2009), specifically through the provisions of Article 16 thereof, implicitly repealed the provisions of Acuerdo No. 92 de 18 de abril de 2008 at issue here. Accordingly, this Tribunal Constitucional hears and rules solely on the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed, in light of the unconstitutional effects that the aforementioned Acuerdo No. 92 may have produced while it was in force.

VI.CONSTITUTIONALITY OF ARTICLES 29 OF THE LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, 6 OF THE LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, AND 1° OF ACUERDO No. 92 OF THE CONSEJO DE GOBIERNO, SESSION OF 18 DE ABRIL DE 2008. As indicated above, the petitioner considers Articles 29 of the Ley General de la Administración Pública and 6 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República unconstitutional insofar as they confer new powers (competencias) upon the Consejo de Gobierno. Specifically, they confer the power to exempt the Administración Pública or the Ministros de Gobierno from the binding effect of opinions (dictámenes) issued by the Procuraduría General de la República. In this regard, the petitioner states that the powers of the Consejo de Gobierno were established exhaustively and as a closed list in Article 147 of the Constitución Política, and that the Asamblea Legislativa therefore could not assign it new statutory powers because the fundamental law (Norma Fundamental) does not authorize such an assignment.

In the view of this Tribunal Constitucional, the stated grievance is without merit because, although Article 147 of the Constitución Política sets forth the functions of the Consejo de Gobierno, that list does not appear to be exhaustive or numerus clausus—that is, incapable of expansion. As is evident from the records of the Asamblea Nacional Constituyente, the Consejo de Gobierno is a collegial body (cuerpo colegiado) responsible for deciding “the country’s most important matters, for which its members shall be accountable” (see acta No. 138 de la Asamblea Nacional Constituyente), and this Tribunal Constitucional has recognized that it is a body with a significant political role (see sentencia No. 3789-1992 de las 12:00 hrs. de 27 de noviembre de 1992). Given the political nature of the Consejo de Gobierno, it is neither illegitimate nor contrary to our fundamental law for the Asamblea Legislativa, in exercising its legislative authority under Article 121, subsection 1°), of the Constitution, to confer upon that body statutory powers having certain characteristics.

This is further supported by Article 59 of the Ley General de la Administración Pública, which provides, in pertinent part, that “Powers shall be regulated by law whenever they include the conferral of sovereign authority (potestades de imperio),” thereby establishing the principle of statutory reservation (reserva de ley) in this area, which is observed because the challenged provisions have statutory rank. Accordingly, this Chamber finds that the Procuraduría General de la República is correct in considering that the assignment of statutory powers to constitutional bodies is not illegitimate, provided that certain safeguards are met. These may be summarized as requiring that the assigned statutory authority neither conflict with nor contradict the constitutional powers of the body in question, nor interfere with the powers of other bodies of equal rank. Indeed, the Procuraduría General de la República states that statutory powers may be conferred upon constitutional bodies such as the Consejo de Gobierno provided that the law does not remove a constitutional power from one body in order to assign it to another; does not contradict the body’s functions or nature; does not deprive the exercise of its powers of substance or render them ineffective or merely symbolic; and, fourth, assigns a power consistent with the body’s nature and constitutional position.

Thus, pursuant to the principle of statutory reservation, the Asamblea Legislativa may confer statutory powers upon the Consejo de Gobierno without violating the text of the Constitution. In this specific case, the power assigned to the Consejo de Gobierno to authorize an exemption (dispensa) from the binding nature of opinions issued by the Procuraduría General de la República is challenged. This Tribunal finds that, given the collegial, accountable (see Articles 9 and 148 of the Constitución Política), mixed, or pluralistic nature of the Consejo de Gobierno, it is an appropriate body to assess the political timeliness, advisability, and merits involved in exercising the aforementioned statutory power. In other words, this authority must be exercised precisely by a body capable of assessing the general interest and the merits of a decision of this kind in light of its responsibility for the political direction of the entire administrative apparatus.

It is therefore concluded that the power entrusted to the Consejo de Gobierno to authorize exemptions from the opinions of the Procuraduría General de la República is not unconstitutional. A different matter is whether, in a particular case, the Consejo de Gobierno’s decision to depart from the binding opinions of the Procuraduría General de la República is illegitimate because it departs from the rules established by our legal system (ordenamiento jurídico). In such a case, that decision is subject to review by the constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional), which is responsible for “declaring, by an absolute majority of its members, the unconstitutionality of provisions of any nature and of acts governed by public law (Derecho Público)” (Article 10 of the Constitución Política), or by the Jurisdicción Contenciosa Administrativa, which is responsible for “ensuring the legality of the administrative function of the State, its institutions, and every other public-law entity,” and which is also responsible for protecting every person’s substantive legal positions (situaciones jurídicas sustanciales) (Article 49 of the Constitution).

In sum, this Tribunal Constitucional considers Articles 29 of the Ley General de la Administración Pública, 6 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, and 1° of Acuerdo No. 92 del Consejo de Gobierno not to be unconstitutional, since that decision merely authorized an exemption from two binding opinions issued by the technical advisory body (órgano técnico-consultivo).

VII. CONSTITUTIONALITY OF ARTICLE 2° OF ACUERDO DEL CONSEJO DE GOBIERNO No

92 ADOPTED AT THE SESSION OF 18 DE ABRIL DE 2008. As previously indicated, the exercise of the statutory power to authorize an exemption from opinions of the Procuraduría General de la República is distinct from what the Consejo de Gobierno may decide in each particular case. Here, once the exemption from opinions Nos. C-4452007 and C-043-2008 had been authorized, the Consejo de Gobierno ruled in Article 2° of Acuerdo No. 92 de 18 de abril de 2008 that “The Ministerio de Ambiente y Energía shall grant concessions for the exploitation of water resources for hydroelectric generation.” This Tribunal Constitucional has already ruled on the constitutionality of that provision. In sentencia No. 2010-12299 de las 14:45 hrs. de 21 de julio de 2010, drafted by the reporting Justice (Magistrado ponente), the following was decided:

“VI.- REGIME FOR THE EXPLOITATION OF ‘FORCES DERIVED FROM PUBLIC-DOMAIN WATERS’ (‘LAS FUERZAS DE LAS AGUAS DE DOMINIO PÚBLICO’) (STATUTORY RESERVATION). Although the 1949 constituent assembly provided that the forces derived from public-domain waters could not be permanently removed from State ownership, it also established a regime for their exploitation, stating in the penultimate paragraph of Article 121, subsection 14), of the Constitución Política as follows:

‘(…) The property mentioned in subsections a), b), and c) above may be exploited only by the Administración Pública or by private parties, in accordance with the law or pursuant to a special concession (concesión especial) granted for a limited period and subject to the conditions and stipulations established by the Asamblea Legislativa (...)’ (Emphasis not in the original).

As may be observed, water forces may be exploited only pursuant to a concession granted by the Asamblea Legislativa or in accordance with a general law establishing the conditions and specifications governing the Administración Pública and private parties. On this matter, this Chamber held as follows in Voto No. 6240-93 de las 14:00 hrs. de 26 de noviembre de 1993:

‘(…) the Constitution provides for two regimes for exploiting these specially protected natural resources, neither of which permits their removal from State ownership: one consists of concessions or contracts granted directly by the Asamblea Legislativa in the exercise of original jurisdiction (competencia originaria); the other permits their exploitation either by the Administración Pública or by private parties entrusted with such exploitation pursuant to a legally granted or authorized concession. Both alternatives presuppose the power of the Asamblea Legislativa either to establish, in a particular case, or to regulate through a general law, mandatory “conditions and stipulations” governing performance of the contract—such as its temporary nature, method of performance, minimum obligations of the operator, and so forth—which place beyond the control of the concessionaires or the agreement of the parties themselves any possibility of departing from them (…)’.

Likewise, in Sentencia No. 2319-98 de las 16:51 hrs. de 31 de marzo de 1998, this constitutional jurisdiction stated as follows:

‘(…) In the view of this Chamber, nothing prevents the Asamblea from authorizing the Poder Ejecutivo, through a framework law, to grant concessions over public property without requiring specific approval in each individual case, since it is understood to have granted general approval for that purpose, in compliance with the Constitution itself (…)’.

It is therefore evident that these assets—the forces extractable from water—may not be removed from the public domain (demanio público), but their exploitation by private parties—in this case, through the production of hydroelectric power—is constitutionally permissible, provided that they have been granted a special concession by the Asamblea Legislativa or that such exploitation occurs pursuant to a general law so providing. That general law must, in turn and among other things, set forth the terms, conditions, stipulations, procedures, time limits, and methods to be observed in granting such concessions, as well as the concessionaire’s obligations and rights, the powers of the granting authority (Administración concedente), and the system of rates and fees (tarifas y cánones) payable to the Administración, among other matters. Water is thus enshrined as public-domain property subject to the principle of statutory reservation for its exploitation and may not be removed from the Nation’s ownership unless either of the foregoing requirements is satisfied.

VII. ENACTMENT OF ARTICLE 2 OF AGREEMENT NO

92 IN THE ABSENCE OF A GENERAL LAW GOVERNING THE GRANTING OF CONCESSIONS FOR HYDROELECTRIC POWER GENERATION. For several years, this Constitutional Court had recognized the absence—in our legal system—of a general law that, in accordance with the parameters set forth in the preceding recital (considerando), adequately governed the granting of concessions for hydroelectric power generation. Thus, in Judgment No. 10466-00 at 10:17 hrs. on 24 de noviembre de 2000, this Chamber held as follows:

“(…) VI.- Regulations governing water resources (recurso hídrico): The State exercises full and exclusive dominion over the waters within its territory (Article 6 and subsection

• 14)of Art. 121 Constitución Política). Exploitation of the waters involved in the hydrological cycle—hydrology is the science that studies terrestrial waters, how they occur, their circulation and distribution, their physicochemical properties, their interactions with the physical and biological environment, and their responses to human action—requires, as stated above, a framework law (ley marco) governing such exploitation or an express act of legislative authorization. Exploitation of the resource in an energy-production project (hydroelectric) requires, first, a concession for the use of the public domain (concesión de uso de dominio público), followed by a concession to operate a public service (concesión de explotación de servicio público). The first is required because of the special protection afforded to the asset, not only because it is essential to life, but also with respect to the exploitation of its power, which is impossible without adequate protection of the resource itself. Ley de Aguas No. 276 of 27 de agosto de 1942—enacted before the current Constitution but consistent with it—establishes the public-domain status (demanialidad) of waters; similarly, Ley No. 258 of 18 de agosto de 1941—Ley de creación del Servicio Nacional de Electricidad (SNE)—provides that the power obtainable from waters, electric power, and any other source of energy are public-domain assets (demaniales), thereby completing the protective framework referred to above. The second concession arises from the express provision of subsection
• 14)of Article 121 of the Constitución Política. This type of concession concerns the use of waters for energy production and includes the transmission, transformation, and distribution of the energy obtained from those waters. Ley 258 established that the competent authority for granting these concessions was the Servicio Nacional de Electricidad (Articles 6 and 34), and it regulated in detail the circumstances under which a concession could be granted and operated, the concessionaires’ rights and obligations, the subject matter of the contract, and the term of the concession. These provisions were also enriched through the incorporation of provisions from the Ley de Aguas, which supplemented them in many areas, such as orders of priority. All these statutory provisions are applicable by legal practitioners through a form of integration of law and ‘insofar as they do not conflict with the provisions of the aforementioned law number 258,’ since, in the event of a conflict of laws (antinomia), the law specifically governing the subject matter must prevail. It should be noted that Article 17 of the Ley de Aguas reaffirms that, for the use of public waters, ‘authorization shall be granted by the Servicio Nacional de Electricidad—in accordance with ley 258 of 18 de agosto de 1941.’ It must not be overlooked that both bodies of law—Ley del SNE No. 258 and Ley de Aguas No. 276 (the latter amended by leyes Nos. 2332 of 9 de abril de 1959, 5046 of 16 de agosto de 1972, and 5516 of 2 de mayo de 1974)—predate the current Constitución Política and Decreto Ley número 449 of 8 de abril de 1949, which entrusted ICE with ‘the rational development of the Nation’s physical energy-producing forces, particularly its hydraulic resources’ (Article 1). Clearly, that asset was granted under concession to ICE within a state-monopoly regime, so that its activities would ‘promote the greater well-being of the people of Costa Rica’ (Article 1 of the Decreto Ley), guaranteeing them the enjoyment of their own assets on the basis of providing the ‘public service at cost’ (Article 2 of Ley número 2199 and Article 2 of número 3226, of 25 de octubre de 1963). Ley 7200 of 13 de setiembre de 1990 authorized the autonomous or parallel generation of electricity by companies and rural electrification cooperatives capable of being integrated into the national electricity system. This law was amended by No. 7508 of 30 de abril de 1995. With the enactment of these two laws, the former authority of SNE in this area regained importance, to the extent that Article 5 provided that SNE would have the power to grant concessions for operating limited-capacity power plants, up to a maximum of twenty thousand kilowatts (20.000 Kw) and for a term not exceeding twenty years; it could extend, modify, or transfer those concessions without legislative authorization; however, such authorization would be indispensable when the operation exceeded twenty thousand kilowatts or when the acquirer held approved concessions that, when added to the new concession, exceeded that amount. Ley 7503 of 9 de agosto de 1996, ‘LEY DE LA AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS,’ transformed SNE into an autonomous institution known as Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Article 68 of this Law ordered the repeal ‘of Ley No. 258 of 18 de agosto de 1941 and its amendments,’ and Transitorio V, second paragraph, provided that whenever SNE was mentioned, including in relation to national waters, it should be read as Ministerio de Ambiente y Energía. Under its current governing law, ARESEP has jurisdiction over the supply of electricity at the generation, transmission, distribution, and marketing stages’ (Art. 5); that is, its governing law regulates everything related to the public electricity service, regardless of source. Following the amendment to Transitorio V of Ley 7593 of 9 de agosto de 1996, the Ley de Aguas (Article 176) did indeed assign MINAE the authority to grant concessions for the use of public waters in electricity production. However, the mere assignment of authority cannot be equated with a framework law governing the concession-granting process (requirements for concessionaires, obligations, encumbrances, etc.), much less when the assets involved cannot be removed from the public domain (desafectados) even by ordinary law. An unrestricted interpretation of the regime governing this subject could lead to a ‘de facto’ removal of the Nation’s assets from the public domain, which is plainly untenable. The Chamber finds that the repeal of Ley 258 left all matters concerning water concessions for energy exploitation without a framework law, precisely the circumstance addressed by subsection
• 14)of Article 121 of the Constitución Política. The framework law that this Chamber has identified as permissible in this area must contain clear and specific provisions concerning the concession to be granted, because it involves the exploitation of assets belonging to the Nation; it is no coincidence that the constituent authority itself established that the law must address ‘conditions and stipulations,’ which are nothing other than a detailed regulatory framework warranted by the asset involved. For purposes of this judgment, it is important to state that the concept of a framework law is consistent with Constitutional Law (Derecho de la Constitución) (…)”. (Emphasis not in the original).

In this regard, it should be noted that, on that occasion, this Constitutional Court identified the existence of a legislative regulatory gap (vacío normativo legislativo) concerning the exploitation of water resources for hydroelectric power generation. That gap, it should be clarified, was recently filled in our legal system through the enactment of Ley No. 8723 of 22 de abril de 2009, entitled “Ley Marco de Concesión para el Aprovechamiento de las Fuerzas Hidráulicas para la Generación Hidroeléctrica” (published in La Gaceta No. 87 of 7 de mayo de 2009). Nevertheless, it must be taken into consideration that Acuerdo No. 92 and, consequently, Article 2 at issue were adopted, as stated above, on 18 de abril de 2008—that is, after the repeal of Ley No. 258, as indicated in the partially transcribed Voto, and before the enactment of Ley No. 8723. Accordingly, in this Chamber’s view, the cited article was enacted in the absence of a general law governing the granting of concessions for hydroelectric power generation.

VIII. UNCONSTITUTIONALITY OF ARTICLE 2 OF AGREEMENT NO

92 OF 18 APRIL 2008. In accordance with the analysis in the preceding recitals (considerandos), the provision under review—which, as noted, provides that the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications is responsible for granting concessions (concesiones) for the exploitation of water resources (recurso hídrico) for hydroelectric power generation—is manifestly unconstitutional because, as stated supra, it was enacted in the absence of a general law broadly and thoroughly specifying the respective “conditions and stipulations” required under Article 121, subsection 14), of the Constitution. In the view of this Constitutional Court, this regulatory gap (vacío normativo) cannot in any way be filled—as the Executive Branch seeks to do—by the reference in the aforementioned Agreement No. 92 to Articles 17, 19, 25, and 26 of the Water Law (Ley de Aguas) (No. 276 of 27 August 1942); Articles 3 and 5 of the Law Authorizing Autonomous or Parallel Electricity Generation (Ley que Autoriza la Generación Eléctrica Autónoma o Paralela) (Law No. 7200 of 28 September 1990); Article 14 of Executive Decree No. 20346 of 21 March 1991, which regulates the latter law; and Articles 5 and 10 of Executive Decree No. 32868 of 24 August 2005, which governs matters concerning the Water-Use Fee (Canon por concepto de Aprovechamiento de Aguas).

First, this is because, as correctly noted, pursuant to Articles 46 and 176 of the Water Law—which refer to the repealed National Electricity Service Law (Ley del Servicio Nacional de Electricidad) No. 258 of 18 August 1941 with regard to the regulation of water concessions for hydroelectric power generation—the Water Law is applicable only on a supplementary basis. It should also be noted that Article 17 of Law No. 276 provides that “Authorization is required for the use of public waters, especially when allocated to enterprises of public or private interest. Such authorization shall be granted by the Ministry of Environment and Energy in the manner prescribed by this law; that institution shall have authority to determine and decide matters concerning ownership, use, utilization, governance, or oversight of waters in the public domain, pursuant to Law No. 258 of 18 August 1941 (…).” However, that provision not only merely identifies the entity responsible for granting such authorizations, but also refers once again to the provisions of the aforementioned Law No. 258.

The Agreement in question is likewise based on Articles 25 and 26 of the Water Law. The former provides that concessions terminate upon expiration of the term for which they were granted, cessation of the purpose for which the use was authorized, or administrative declaration of forfeiture (caducidad). Such forfeiture is, in turn, declared by the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications when any of the grounds set forth in Article 26 of the same body of law are present, namely: failure to use and benefit from the waters for three consecutive years or for three years within a five-year period; application of the waters to uses other than those specified in the concession; conviction of the concession holder (concesionario) for taking, to the detriment of a third party, a volume of water greater than that authorized by the title; administration or encumbrance, in whole or in part, of the concession, directly or indirectly, in favor of foreign governments or states, or allowing them any form of participation in the concession or in the enterprise operating it; and the transfer or encumbrance of all or part of the concession, or of the works to which it relates, without prior authorization from the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications.

Those grounds, however, are established for concessions granted for land irrigation. This argument is reinforced by the fact that Article 9 of the repeatedly cited Law No. 258 established specific provisions concerning forfeiture, expressly penalizing the use or provision of the service under conditions different from those established in the concession. Furthermore, the challenged provision is based on Article 3 of Law No. 7200, which merely declares to be in the public interest the purchase of electricity by the Instituto Costarricense de Electricidad from cooperatives and private companies that establish limited-capacity power plants to exploit hydraulic potential. It also refers to Article 5 of that law, which provides that concessions intended for the operation of limited-capacity power plants shall be granted for “a term not exceeding twenty years.” The preceding provision lends itself to confusion because Article 19 of the Water Law—also cited in Agreement No. 92—provides that concessions shall have a maximum term of thirty years.

Consequently, those provisions cannot be harmonized or integrated in any manner because they concern dissimilar factual circumstances. Finally, and once again in clear violation of the principle of statutory reservation (reserva de ley) derived from Article 121, subsection 14), of the Constitution, Agreement No. 92 refers to two regulatory provisions. In this respect, it is based on Article 14 of the Regulations to the Law on Autonomous Parallel Electricity Generation (Reglamento a la Ley de la Generación Eléctrica Autónoma Paralela), which governs the procedure for obtaining an electricity concession (concesión eléctrica). However, with regard to hydroelectric power plants, that provision specifies only the following requirements for the corresponding application: the name of the watercourse from which the water is to be taken, the quantity of water required, the proposed theoretical output, and the hydrological studies on which the project is based.

Finally, the provision under review is based on Articles 5 and 10 of Executive Decree No. 32868, which merely subject such concessions to payment of a fee, without also specifying their conditions or stipulations. Accordingly, it should be noted that these statutory and regulatory provisions cannot be regarded as the legal basis for granting the concessions under review because, as analyzed and stated supra, they do not in any way regulate all the “conditions and stipulations” necessary for that purpose, which are, in turn, expressly contemplated in Article 121, subsection 14), of the Constitution. It should be emphasized that the purpose of this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is not to question the statutory authority of the Council of Government (Consejo de Gobierno) to waive the binding nature of opinions issued by the Procuraduría General de la República in exceptional cases, or the alleged urgency arising from the country’s dependence on imported hydrocarbons to meet national energy demand and the need to address that demand through electricity generation from renewable sources so as to guarantee the electricity supply and energy independence.

The central issue is whether the challenged agreement is substantively consistent with Constitutional Law (Derecho de la Constitución), because although the Executive Branch must address national priorities, it must always do so in absolute and full compliance with the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad). If the Executive Branch had long been aware of the regulatory gap identified both by this Constitutional Court and by the Procuraduría General de la República—following the repeal of Law No. 258 of 18 August 1941 and its amendments by Law No. 7593 of 9 August 1996—it should have adopted the appropriate measures to prevent the adverse effects of that gap, such as exercising its power to initiate legislation—known as the “government legislative initiative” (iniciativa gubernativa)—and convening the Legislative Assembly during special sessions to consider a bill that would fill the identified regulatory gap and thereby overcome any national difficulty (Article 118 of the Political Constitution).

In light of the foregoing considerations, the provision under review, by establishing that the Ministry of Environment and Energy is empowered to grant concessions for the exploitation of water resources for hydroelectric generation in the absence—at the time of its enactment—of a specific legal framework respecting the statutory reservation established in Article 121, subsection 14), of the Political Constitution, is manifestly unconstitutional.

IX. OTHER MATTERS

In view of the manner in which this constitutional challenge is decided, this Court refrains from ruling on the other claim—the violation of the right to the environment—raised by the petitioner (accionante).

X. CONCLUSION

In view of the foregoing, the constitutional challenge must be granted and Article 2 of Agreement No. 92 dated 18 April 2008 annulled. This is because it violates Article 121, subsection 14), of the Political Constitution.” In view of the foregoing, and given that this Constitutional Court has already declared the challenged article unconstitutional, the proper course is for the petitioner to abide by the ruling in the judgment partially transcribed above.

VIII. CONSTITUTIONALITY OF RESOLUTIONS Nos

R-0181-2008-AGUAS-MINAE AND R-0182-2008-AGUAS-MINAE OF THE DEPARTAMENTO DE AGUAS OF MINAET AND AGREEMENT No. 002-041-2008 OF THE JUNTA DIRECTIVA OF THE AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. Finally, the petitioner seeks a declaration that the agreements transcribed above are unconstitutional. Through those agreements, the Departamento de Aguas of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones granted the company Hidroeléctrica Aguas Zarcas S.A. a water-use concession (concesión de aprovechamiento de aguas) for electricity generation for a term of twenty years; in addition, the Junta Directiva of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos issued an administrative agreement granting that same company a permit to continue providing the public service of electricity generation. Regarding this aspect of the action, it must be noted that, pursuant to Article 10 of the Constitución Política and Article 73 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) is designed to challenge rules—laws and other provisions of general scope and effect—and acts governed by Public Law (Derecho Público) that, by action or omission, violate any constitutional rule or principle.

In the case of administrative acts having specific legal effects (actos administrativos de efectos jurídicos concretos) issued by public authorities—such as a water concession and a permit to provide a public service—Article 73, subsection b), of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides that they may be challenged through an action of unconstitutionality only “if they are not subject to habeas corpus or amparo remedies (recursos de hábeas corpus o de amparo).” Under this interpretation, such administrative acts having a defined subjective scope must be challenged through amparo proceedings (vía del amparo) or contentious-administrative proceedings (proceso contencioso administrativo), in light of the precedents issued by this Tribunal in exercising constitutional review (control de constitucionalidad); accordingly, their challenge in this forum is plainly inadmissible. Furthermore, it is necessary to highlight the statement by the Procuraduría General de la República that expediente No. 09-000191-1027-CA remains pending before the Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

The purpose of that proceeding is precisely to annul the concession challenged in this forum, and that ordinary jurisdiction must issue the legally appropriate ruling, taking into account the binding precedents of this constitutional jurisdiction (Article 13 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional). In accordance with the foregoing, the action of unconstitutionality must be summarily dismissed (rechazar de plano) as to these matters because it does not meet the admissibility requirements established by the law governing this jurisdiction.

IX. CONCLUSION

As a corollary to the foregoing considerations, the action of unconstitutionality must be declared unfounded (declarar sin lugar) with respect to Articles 29 of the Ley General de la Administración Pública, 6 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, and 1° of Agreement No. 92 of the Consejo de Gobierno of 18 de abril de 2008. With regard to Article 2° of Agreement No. 92 of 18 de abril de 2008, the petitioner must be ordered to abide by the ruling previously issued by this Tribunal Constitucional in Judgment No. 2010-12299 at 14:45 hrs. on 21 de julio de 2010. In all other respects, the action of unconstitutionality is summarily dismissed for failure to satisfy the admissibility requirements established in Article 73 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.

THEREFORE (POR TANTO):

The action of unconstitutionality is declared unfounded with respect to Articles 29 of the Ley General de la Administración Pública, 6 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, and 1° of Agreement No. 92 of the Consejo de Gobierno of 18 de abril de 2008. Regarding Article 2° of Agreement No. 92 of the Consejo de Gobierno of 18 de abril de 2008, the petitioner shall abide by the ruling of this Tribunal Constitucional in Judgment No. 2010-12299 at 14:45 hrs. on 21 de julio de 2010. In all other respects, the action is summarily dismissed.

Ana Virginia Calzada M.

President.

Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Jorge Araya G.

*080146930007CO* lbarahonah lbarahonah 3 0 2011-10-21T14:43:00Z 2011-10-21T14:51:00Z 1 13520 74362 . 619 175 87707 11.6505 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 Res. Nº 2698-2011.

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas cinco minutos de dos de marzo de dos mil once.

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por RAFAEL GONZÁLEZ BALLAR, cédula de identidad No. 1-479-663, en su condición de apoderado de la Asociación Justicia para la Naturaleza para que se declaren inconstitucionales los artículos 1° y 2° del Acuerdo No. 92 del Consejo de Gobierno suscritos en la sesión de 18 de abril de 2008, 29 de la Ley General de la Administración Pública y 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, así como, las resoluciones Nos. 0181-2008-AGUAS-MINAE y 0182-2008-AGUAS-MINAE del Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y el acto administrativo No. 002-041-2008 de 04 de julio de 2008 dictado por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Interviene también en la acción, LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

RESULTANDO:

1. 1Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 8:50 hrs. de 30 de octubre de 2008 (visible a folios 1-48), el accionante solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 1° y 2° del Acuerdo No. 92 del Consejo de Gobierno suscritos en la sesión de 18 de abril de 2008, 29 de la Ley General de la Administración Pública y 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, así como, las resoluciones Nos. 0181-2008-AGUAS-MINAE y 0182-2008-AGUAS-MINAE del Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y el acto administrativo No. 002-041-2008 de 04 de julio de 2008 dictado por la Autoridad Reguladora de los Servicios. Lo anterior, por estimarlos contrarios a los artículos 11, 50, 121, inciso 14), y 147 de la Constitución Política. En relación con la inconstitucionalidad del artículo 1° del Acuerdo No. 92 del Consejo de Gobierno, señaló el accionante que el artículo 11 de la Constitución Política dispone que los funcionarios públicos son simples depositarios de la ley y están inhibidos de realizar actos que no se encuentren debida y expresamente contemplados y autorizados por el ordenamiento jurídico.Si bien la norma tiene una connotación subjetiva relacionada con los funcionarios públicos, es claro que su campo de aplicación incluye a los órganos políticos en los que esos funcionarios ejercen su función. A través del artículo 1° del Acuerdo No. 92 de 18 de abril y, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el Consejo de Gobierno dispensó a la Administración Pública de los dictámenes Nos. C-445-2007 y C-043-2008 emitidos por la Procuraduría General de la República, mediante los cuales, se señaló la imposibilidad material de otorgar concesiones de recurso hídrico en virtud de una laguna legislativa. Ninguna de las normas citadas en el acuerdo impugnado del Consejo de Gobierno le otorga competencias para determinar y conferir competencias a otros órganos del Estado. No existe la referida ley marco, ni hay órgano ni entidad pública competente para otorgar esas concesiones.Por otra parte, el Constituyente no habilitó al legislador ordinario para otorgarle al Consejo de Gobierno otras competencias distintas o complementarias a las que el artículo 147 constitucional le otorgó. Considera, a tal efecto, que no existe un norma jurídica, ni constitucional ni legal, que le confiera al Consejo de Gobierno el poder jurídico de otorgar competencias administrativas por medio de un simple acuerdo administrativo, en tanto, lo único que existe a su favor es la atribución de dispensar a los Ministros de la obligatoriedad de los dictámenes vinculantes de la Procuraduría General de la República, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 29 de la Ley General de la Administración Pública y 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. El segundo argumento relativo a la inconstitucionalidad del artículo 2 del Acuerdo No. 92 de 18 de abril de 2008, se refiere al reconocimiento, por parte del Consejo de Gobierno, de competencias al Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones para otorgar concesiones de explotación del recurso hídrico para la generación hidroeléctrica, sin considerar que, para esos efectos concretos, no sólo se requiere una expresa autorización legal que lo habilite, sino que, además, por el artículo 121, inciso 14), de la Constitución Política, dicha potestad quedó reservada, exclusivamente, para el legislador.La norma dispone que el aprovechamiento de las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas del dominio público, solamente, puede ser concedido a favor de particulares, previa ley especial. El legislador no ha dictado una ley marco que permita a la Administración Pública (cualquiera) otorgar concesiones de explotación de las fuerzas de las aguas (recurso hídrico). El tercer argumento de inconstitucionalidad alude a una incorrecta apreciación de las competencias atribuidas al Consejo de Gobierno por los artículos 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y 29 de la Ley General de la Administración Pública. El artículo 6 citado, solamente, atribuye al Consejo de Gobierno la posibilidad de dispensar de la obligatoriedad del dictamen, pero no le reconoce la competencia para que además de la dispensa, decida, unilateralmente, lo que a su parecer corresponde, en sustitución de lo señalado por el órgano consultivo técnico-jurídico.Ni la Constitución Política ni la ley, le han atribuido funciones consultivas ni legislativas, para otorgar competencias que solamente el legislador puede dar. Por su parte, los artículos 29 de la Ley General de la Administración Pública y 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República son inconstitucionales, en tanto, violan la prohibición constitucional que recayó sobre el legislador ordinario de complementar el artículo 147 constitucional. La inconstitucionalidad de los acuerdos Nos. R-181-2008-AGUAS-MINAE y R-182-2008-AGUAS-MINAE se fundamenta en la falta de competencias del Consejo de Gobierno para dictar el acuerdo que sirve de fundamento a la resolución del MINAET y en el vacío legal existente, en cuanto no existe la ley marco ni tampoco ley especial que identifique a una organización pública como la competente para dar concesiones. Por último y, en relación con el denominado permiso precario, señala que se trata de una figura absolutamente inconstitucional tratándose de un bien de dominio público perteneciente a la “nación”, que, solamente, lo puede ser por medio de una concesión previa ley habilitante.La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos carece de competencias legales para otorgar esa tipología de permisos, dado que por razones ambientales impuestas por la aplicación derivada del artículo 50 de la Constitución, solamente, se pueden otorgar concesiones o permisos, previo cumplimiento de los recaudos constitucionales y legales correspondientes. La legitimación del accionante para accionar proviene del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en tanto, alega la defensa de intereses difusos como lo son aquellos de naturaleza ambiental, así como, los referidos a los límites al poder público en el ejercicio de sus competencias, cuando éstos son llevados a extremos contrarios a lo que dispone la Constitución Política y los Tratados Internacionales, tanto los generales de Derechos Humanos, como los particulares en materia del ambiente. Solicita que se declare con lugar la acción planteada.
2. 2Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:15 hrs. de 2 de diciembre de 2008, se apersona JUAN MARCOS FERNÁNDEZ SALAZAR en su condición de APODERADO DE HIDROELÉCTRICA AGUAS ZARCAS S.A. y solicita que se le tenga como coadyuvante pasivo en la acción de inconstitucionalidad promovida por Justicia para la Naturaleza. Afirma que tienen legitimación para participar de la acción de inconstitucionalidad, por cuanto, el MINAET les otorgó una concesión para el aprovechamiento de agua, con apoyo en los acuerdos del Concejo de Gobierno tomados en la sesión ordinaria No. 92 de 18 de abril de 2008 y en la sesión No. 85 de 2 de abril de 2008 y, por ello, considera que surge su interés legítimo para defender la concesión de marras. Considera que la asociación actora no tiene legitimación activa para interponer una acción de inconstitucionalidad. En cuanto al fondo, manifiesta que la Asociación accionante no reclama daño alguno a los intereses difusos y, por el contrario, se trata de una acción popular disfrazada. De otra parte, considera que no hay violación al artículo 121, inciso 14), por cuanto, en el Acuerdo del Consejo de Gobierno se cita el sustento normativo de su actuación. Solicita que se les admita como parte pasiva en la acción de inconstitucionalidad (ver folios 101-120).
3. 3Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 10:50 hrs. de 25 de marzo de 2009 (visible a folio 123), se le dio curso a la presente acción de inconstitucionalidad.
4. 4Los avisos de ley fueron publicados en los Boletines Judiciales Nos. 073, 074 y 075 de los días 16, 17 y 20 de abril de 2009 (ver folio 150).
5. 5ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, en su condición de PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA, mediante libelo presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:30 hrs. de 17 de abril de 2009 (visible a folios 20-40), rindió el informe de ley. Manifiesta, en primer término, que los artículos 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y 29, inciso f), de la Ley General de la Administración Pública, han sido objeto de varias acciones de inconstitucionalidad con motivo del Acuerdo No. 92 de 18 de abril de 2008, publicado en La Gaceta de 5 de mayo de 2008, dictado por el Consejo de Gobierno. En el expediente de la acción de inconstitucionalidad que se tramita bajo el No. 08-008518-0007-CO, el Partido Accesibilidad Sin Exclusión (PASE) solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad del Acuerdo No. 92 y de los artículos antes mencionados por considerarlos contrarios a lo dispuesto en los artículos 11, 121, inciso 14), y 147 de la Constitución Política.Destaca que el motivo de inconstitucionalidad de las normas impugnadas reside en la inexistencia de una norma constitucional que habilite al Poder Legislativo para ampliar las funciones del Consejo de Gobierno por medio de una ley ordinaria; se argumenta, de forma específica, que habiendo establecido la Constitución de manera taxativa las atribuciones específicas del Consejo de Gobierno, las normas impugnadas no pueden otorgarle la facultad de dispensa de los dictámenes vinculantes. En dicho expediente la Procuraduría General solicitó el rechazo de la acción por considerar que el artículo 6 de su Ley Orgánica no presenta vicio alguno de constitucionalidad. Ello es así, por cuanto, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 121, inciso 1), de la Constitución Política y el principio de reserva de ley, la Asamblea Legislativa puede atribuir nuevas competencias al Consejo de Gobierno, distintas de las asignadas en el numeral 147 del texto constitucional.Entre esas competencias legales, la de dispensar del efecto vinculante a los dictámenes que emita ese Órgano Consultivo, en asuntos excepcionales en que graves razones de interés público lo justifiquen. El criterio allí sostenido es que el legislador puede atribuir nuevas competencias al Consejo de Gobierno, sin que exista obstáculo constitucional alguno para que entre esas competencias esté la dispensa del efecto vinculante de los dictámenes de la Procuraduría General de la República. Al respecto, la Procuraduría manifestó: “Dicho lo anterior, hay argumentos importantes para sostener que la acción debe ser rechazada por el fondo. En primer lugar, las atribuciones que el Derecho de la Constitución otorga al Consejo de Gobierno como órgano de relevancia constitucional, si bien son taxativas, exclusivas y excluyentes como atribuciones constitucionales, ese hecho no impide que el legislador, en uso de la potestad de legislar, pueda asignarle competencias de naturaleza legal.La atribución de competencias por medio de Ley es posible siempre y cuando se cumpla con una serie de exigencias constitucionales. La primera, que la Ley no sustraiga la competencia constitucional del órgano, asignándola a otro. La segunda, que no la contradiga. La tercera, que no la vacíe de contenido, haciéndola nugatoria o meramente simbólica. La cuarta, que la competencia sea acorde con la naturaleza del órgano y con su ubicación constitucional. Desde esta perspectiva, tiene que existir una correspondencia lógica, racional y proporcional entre la naturaleza del órgano y la competencia asignada. Por último, que no desplace la competencia constitucional mediante la asignación excesiva o complejas de otras atribuciones legales que las releguen a segundo plano o impidan su ejercicio en plazos razonables. Así las cosas, el legislador, respetando las atribuciones constitucionales de los órganos constitucionales, de relevancia constitucional y entes con basamento constitucional, puede asignarles competencias por medio de Ley, pues, si bien estas son taxativas, exclusivas y excluyentes, lo anterior no impide que el legislador les pueda atribuir otras, siempre y cuando cumpla con los requisitos a que hemos hecho referencia.Por otra parte, en este análisis no podemos dejar de lado el principio de presunción de competencia, principio que potencia al máximo la potestad de legislar y que tiene un profundo raigambre democrático. Como es bien sabido, el numeral 121, inciso 1) señala que Asamblea Legislativa tiene como atribución exclusiva, el dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica, salvo en materia electoral. En este precepto constitucional, se encuentra recogido el citado principio; gracias a este principio, el Parlamento, en el ejercicio de la potestad de legislar, puede regular cualquier materia, excepto aquellas que el Derecho de la Constitución ha atribuido, en forma exclusiva, a otros entes u órganos, a otras fuentes normativas, o constituyen contenidos necesarios de la Constitución Política. Este capital principio, presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho, le permite al Parlamento emitir leyes que, respetando las atribuciones constitucionales de los órganos constitucionales, de relevancia constitucional y entes creados o reconocidos por la Carta Fundamental, les asignen competencias legales”.Considera que si bien la Constitución Política no dispone, en forma expresa, que el Consejo de Gobierno ejercerá las facultades que le atribuya el legislador, lo cierto es que esa posibilidad se deriva de la amplia potestad de legislar que la Constitución consagra a favor del Poder Legislativo. Por consiguiente, en el tanto en que se respeten las competencias constitucionalmente establecidas y no se desnaturalice el Consejo de Gobierno, la Asamblea puede atribuirle otras funciones, tal como lo ha hecho en las normas impugnadas en esta acción, atribución que no violenta el artículo 147 de la Constitución, en tanto, dicho numeral consagra competencias exclusivas pero no excluye la atribución y ejercicio de otras competencias. Expone que debe tomarse en cuenta que el Consejo de Gobierno es un órgano constitucional, político y deliberante; sus competencias afectan el Poder Ejecutivo frente a los otros Poderes y entes públicos.Citando a don Eduardo Ortiz Ortiz, afirma que su función es mantener la unidad y coordinación del Estado frente a toda clase de poderes distintos. Es por ello que en su seno se discuten los asuntos más importantes para el Estado y la Administración y, por ende, las políticas públicas en los diversos ámbitos. Las atribuciones que el artículo 29 de la Ley General de la Administración Pública le otorga son reflejo de la estructura política y funcional del Consejo de Gobierno tal como resulta del artículo 147 de la Constitución Política. En dicho artículo 29 y en el numeral 6 ambos impugnados, el legislador le otorgó al Consejo de Gobierno la facultad de dispensar el acatamiento de los dictámenes vinculantes. La dispensa corresponde a un órgano que, por su integración, puede apreciar y valorar la situación que se presenta con el dictamen no desde la perspectiva de un reparto administrativo, con una competencia limitada a un sector específico y llamado a tutelar intereses públicos específicos, sino desde la perspectiva de un órgano político, encargado de velar por la coherencia del accionar político-administrativo y, en especial, del conjunto de las políticas y programas gubernamentales.Es decir, un órgano que debe tutelar los intereses generales más amplios del Estado y de la Administración y no solo el interés público en un sector específico, como sucede con los ministerios. Señala que la dispensa de la vinculatoriedad de un dictamen obliga al Consejo de Gobierno a una valoración del interés general y no, exclusivamente, a una valoración de criterios técnicos o administrativos. Lo cual es más evidente en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría, en el tanto, la dispensa se condiciona a la existencia de un interés público susceptible de justificar el no acatamiento del dictamen, el cual, debe existir y fundar, efectivamente, la decisión adoptada. Estima la Procuraduría que las normas impugnadas mantienen la naturaleza política del Consejo de Gobierno y son conformes con lo dispuesto por el Tribunal Constitucional, en la sentencia No. 3789-92 de las 12 hrs. de 27 de noviembre de 1992.Las atribuciones que las normas impugnadas otorgan al Consejo no implican el ejercicio de potestades administrativas ni de carácter técnico, propias de un Ministerio u otro órgano administrativo, por lo que no violentan el artículo 147 de la Carta Política. Antes bien, las citadas normas mantienen la “aptitud política”, el “diseño constitucional” del Consejo de Gobierno, sin incurrir en “la impropiedad de destinar un órgano diseñado para funciones de orden político al cumplimiento de potestades administrativas ajenas a su estructura constitucional”. Acusa la accionante que no existe norma jurídica que le confiera al Consejo de Gobierno el poder jurídico de otorgar competencias administrativas por medio de un acuerdo administrativo. En su criterio, lo que existe es la atribución de dispensar a los Ministros de la obligatoriedad de los dictámenes vinculantes de la Procuraduría General de la República, a tenor de los artículos 6 de la ley Orgánica de la Procuraduría y 29, inciso f), de la Ley General de la Administración Pública, pero el principio de legalidad impide interpretar in extenso las normas atributivas de competencias públicas porque esa ampliación implica una disminución de garantías.Sobre el particular, manifiesta que al atribuir competencias al Consejo de Gobierno, la Asamblea Legislativa debe respetar ciertos principios, entre ellos, el de reserva de ley en sus diversos ámbitos. Para los efectos que interesan a esta acción, lo anterior implica que el legislador debe, en primer término, respetar lo dispuesto en el artículo 121, inciso 14), de la Constitución, a lo cual se refieren con amplitud más adelante. En igual forma, debe respetar las disposiciones sobre fuentes del ordenamiento. Ello implica para la ley el respeto a la propia potestad legislativa y a las otras reglas que, constitucionalmente, consagran un poder normativo del Estado. De conformidad con esas reglas, el Consejo de Gobierno no es titular, en modo alguno, de un poder normativo que le permita intervenir en el ámbito de la asignación de la competencia administrativa. Por consiguiente, las funciones que la Asamblea Legislativa atribuya al Consejo de Gobierno no pueden implicar el ejercicio de un poder normativo propio.Vistos los textos de las normas en cuestión, afirma que ni el artículo 29 de la Ley General de la Administración Pública ni 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República consagran a favor del Consejo de Gobierno un poder normativo y, en concreto, un poder para atribuir competencias. De otra parte, la norma legal atributiva de competencias debe respetar, igualmente, el principio de reserva de ley, estándole prohibido propiciar una deslegalización en cualquier ámbito. El respeto al principio de reserva de ley abarca tanto la reserva material como la formal. Lo anterior implica que el legislador debe respetar los principios en orden a la competencia y su asignación. En concreto, la atribución de competencias es, en principio, expresa y debe ser por ley cuando implique ejercicio de potestades de imperio. De lo que se deriva que un órgano constitucional como el Consejo de Gobierno no puede participar en la asignación de competencias que envuelvan potestades de imperio, ya que, esas potestades sólo pueden ser atribuidas por ley.Advierten que las normas impugnadas no atribuyen potestades de imperio, por lo que puede afirmarse que no se han violentados los principios en orden a la asignación de competencias públicas. El legislador no ha confiado al Consejo de Gobierno la facultad de asignar competencias, sean éstas de imperio o no. En consecuencia, las normas impugnadas no violentan los artículos 121, incisos 1), 20) y 14), 140, 147 de la Carta Política y el principio de reserva de ley. En este orden de ideas, reitera lo indicado en otras acciones de inconstitucionalidad respecto de la necesidad de diferenciar entre texto e interpretación de norma jurídica y su aplicación o ejecución. La circunstancia de que un acto de ejecución de una norma presente un roce de constitucionalidad no significa que la norma en que pretende fundarse, sea, asimismo, inconstitucional. En otro orden de ideas, explican que la accionante acusa que el artículo 1° de la sesión 92 del Consejo de Gobierno de 18 de abril de 2008 violenta lo dispuesto en los artículos 11 y 121, inciso 14), de la Constitución Política.La inconstitucionalidad radicaría en que el Consejo de Gobierno dispensó de la obligatoriedad los dictámenes de la Procuraduría que señalan la imposibilidad material de otorgar concesiones del recurso hídrico en virtud de la laguna legislativa. El legislador puede otorgar competencia para realizar determinado acto, en este caso, la dispensa que nos ocupa. Una vez otorgada la competencia, su ejercicio es enmarcado por el ordenamiento jurídico, según la escala de sus fuentes. En consecuencia, en el ejercicio de la competencia asignada por el legislador, el Consejo de Gobierno no sólo debe apreciar el interés público, sino que debe observar y respetar las normas, valores y principios de rango superior a la ley. Es por ello que tanto las normas, principios y valores de rango constitucional como las normas internacionales de rango superior a la ley se convierten en el parámetro de constitucionalidad del acuerdo del Consejo de Gobierno de dispensar el efecto vinculante de los dictámenes.El acuerdo de dispensa tiene como límite el Derecho de la Constitución y toda norma, principio o valor, de rango superior a la ley. No obstante, lo cierto es que como ha indicado la Procuraduría, el Acuerdo No. 92 del Consejo de Gobierno desconoce lo dispuesto en el artículo 121, inciso 14), de la Constitución Política y el régimen de explotación de las fuerzas de las aguas. Un régimen que es reserva de ley, por lo que en ausencia de una ley que regule esa explotación, la Administración Pública está impedida para otorgar concesiones a los particulares. Esta es la situación que se presenta con la fuerza de las aguas para producción de energía eléctrica, porque al momento de emitirse el Acuerdo impugnado no existía norma alguna de rango legal que definiera las condiciones y requisitos que permitan al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones otorgar una concesión con ese contenido.Conforme el marco constitucional, las fuerzas de las aguas no pueden ser utilizadas en la generación eléctrica si no se cuenta con una concesión otorgada por la Asamblea Legislativa o “de acuerdo” con una ley que establezca las condiciones y especificaciones a que se sujetarán la Administración Pública y los particulares. En consecuencia, los particulares sólo pueden producir energía eléctrica a partir de las fuerzas de las aguas públicas si gozan de una concesión especial, otorgada por la Asamblea Legislativa, o bien, si la Administración les otorga concesión con base en una ley marco que determine sus condiciones y especificaciones y, por ende, cómo podrá el interesado devenir concesionario del bien jurídicamente protegido. Resalta que sólo la Asamblea Legislativa, sea, directamente, a través de la concesión especial, sea, indirectamente, a través de la regulación marco que establezca, puede determinar las condiciones y especificaciones de una concesión para explotación de energía hidroeléctrica.La reserva de ley implica que las concesiones a que se refiere el artículo 121, inciso 14), deben encontrar su normación en la ley, de modo que el legislador ha de establecer por sí mismo la regulación, sin posibilidad alguna de remitirse a otras normas, en concreto al reglamento, para hacerlo. Para dar debido cumplimiento al artículo 121, inciso 14), se requiere que una ley establezca los términos, condiciones, estipulaciones, procedimientos, plazos y modos que deben observarse para el otorgamiento de las concesiones para aprovechamiento de aguas públicas para la producción de energía eléctrica. El legislador debe establecer las condiciones bajo las cuales se explotará el agua para generar energía, el procedimiento para otorgar la concesión, las obligaciones y derechos del concesionario, las potestades de la Administración concedente, dentro de las cuales es fundamental la de fiscalización y la sancionatoria, los derechos de los usuarios del servicio, el régimen de tarifas y cánones que deben cubrirse a favor de la Administración y del Estado por el uso del demanio y, en su caso, por el control.Considera, en consecuencia, que el Consejo de Gobierno ha desconocido las exigencias constitucionales en orden a la explotación de la fuerza de las aguas para la generación de electricidad. En efecto, el Acuerdo pretende reglar el otorgamiento de concesiones en ausencia de toda Ley y, para tal efecto, remite a otras disposiciones legales y reglamentarias, ignorando que la Constitución estableció el rango de la norma que debía proteger la fuerza de las aguas y determinar el régimen jurídico de su protección, así como, el régimen jurídico del derecho fundamental al ambiente. No obstante lo cual, el Consejo de Gobierno decidió permitir al MINAET, cuya competencia deriva del artículo 176 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, otorgar concesiones en ausencia de un marco regulatorio de rango legal que satisfaga no solo las exigencias de la producción hidroeléctrica, sino, ante todo, la protección del ambiente y el desarrollo sostenible del país.No es el legislador el que ha definido el marco regulatorio al cual debe sujetarse el MINAET y, en su caso, los particulares, sino que es el Consejo de Gobierno. Definición que si bien se motiva en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría no respeta los límites implícitos en dicha disposición. Asimismo, refiere que la acción de inconstitucionalidad se interpone también contra las resoluciones del Ministerio de Ambiente y Energía y Telecomunicaciones, Nos. 0181-2008 de las 11:20 hrs. de 30 de junio de 2008 y 0182-2008 de 7:30 hrs. de 3 de julio de 2008, así como, contra el permiso precario otorgado por ARESEP a Hidroeléctrica Aguas Zarcas S.A. Se explica que en ejecución de lo dispuesto en el Acuerdo No. 92 del Consejo de Gobierno, el MINAET procedió a otorgar una concesión de agua a favor de la empresa Hidroeléctrica Aguas Zarcas. Asimismo, dicho Departamento de Aguas emitió la resolución No. 0182-2008 de 7:30 hrs. de 3 de julio de 2008, por la cual, de oficio se ordenó modificar la resolución No. 0181-2008 de cita, para adicionar un párrafo relativo a la potencia máxima de generación a partir del caudal de generación del embalse en casa de máquinas No. 2.Del texto de las resoluciones se deriva, en forma palmaria, que se trata de actos de ejecución del Acuerdo No. 92. En efecto, se ha indicado que el acto se toma “en estricto acatamiento del acuerdo tomado por el Consejo de Gobierno”. En consecuencia, no puede sino afirmarse que lo actuado por el Departamento de Aguas del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones es absolutamente inconstitucional, en tanto, derivación directa e inmediata de un acto también inconstitucional, como lo es el Acuerdo No. 92 analizado. En la acción de inconstitucionalidad que se tramita bajo el Expediente No. 08-13516-0007-CO, interpuesta en contra de ese Acuerdo 92 la Procuraduría hizo hincapié en la inexistencia de un marco regulatorio que proteja, adecuadamente, el ambiente y, en particular, el agua. Al efecto, se indicó lo siguiente: “Tratándose de un recurso natural y esencial para la preservación del ambiente, deviene indispensable que el aprovechamiento de la fuerza hidráulica tome en cuenta las disposiciones sobre protección del ambiente.Es decir, el agua no sólo debe verse como un factor de producción sino en tanto que recurso natural, ecológicamente protegido, de allí que su explotación hidroeléctrica deba respetar los mecanismos y regulaciones de protección ambientales. Esa protección no se determina con lo dispuesto en el Acuerdo N° 092 aquí impugnado. En efecto, dicho Acuerdo pretende reglar el otorgamiento de concesiones en ausencia de toda Ley. Para tal efecto, se remite a otras disposiciones legales y reglamentarias, ignorando que la Constitución estableció el rango de la norma que debía proteger la fuerza de las aguas y determinar el régimen jurídico de su protección, así como el régimen jurídico del derecho fundamental al ambiente. Dicho Acuerdo no sujeta el otorgamiento de concesiones a ninguna regulación de rango legal protectora del ambiente”. Es decir, la posición institucional parte de la inexistencia de un cuerpo normativo que provea una protección efectiva al ambiente y al recurso hídrico.No obstante esta afirmación de principio, considera la Procuraduría que no corresponde a la Jurisdicción Constitucional determinar si en el plano material la concesión otorgada a Hidroeléctrica Aguas Zarcas incurre o no en los vicios en orden a la protección del ambiente que aduce la accionante. Estima la Procuraduría que determinar si la concesión de Hidroeléctrica Aguas Zarcas respeta o no un caudal ecológico es un aspecto que excede el ámbito de control de constitucionalidad. Se trata de la determinación de elementos técnicos, que están sujetos a prueba y que, consecuentemente, no son del resorte de esta Jurisdicción. Toman en cuenta, al respecto, lo establecido en el artículo 73, inciso b), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Conforme dicho numeral, la acción de inconstitucional sólo procede contra los actos subjetivos de las autoridades públicas cuando no fueren susceptibles de los recursos de habeas corpus o de amparo.Pero, además, debe tomarse en cuenta que en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se tramita el proceso No. 09-000191-1027-CA que tiene como objeto anular la concesión que aquí nos ocupa. En dicho proceso se dictó la resolución No. 517-2009 de las 9:00 hrs. de 20 de marzo del presente año, rechazando la medida cautelar solicitada por Justicia para la Naturaleza y que consistía en la orden de suspensión del contrato de concesión y de los derechos derivados de las resoluciones Nos. 0181-2008 y 0182-2008 impugnadas; la suspensión de los efectos del acto o permiso precario que autoriza la generación de energía a la Empresa Hidroeléctrica Aguas Zarcas; que se comunique a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos paralizar la solicitud de concesión de generación formulada por esa empresa; que se suspenda tanto la concesión de fuerza hidráulica, el permiso de generación y el contrato de suministro de energía suscrito entre Hidroeléctrica Aguas Zarcas y el Instituto Costarricense de Electricidad.En dicha resolución se ordenó, sin embargo, lo siguiente: “a) Informar el MINAET sobre el cumplimiento del voto 2006-13461 para lo que se otorga un plazo de 15 días hábiles, b) Inspección y medición de causal, semanal a cargo del MINAET, en los 3 puntos referidos en el oficio AT-307-2009, la cual es pública y podrá realizarse en presencia de las partes de este proceso o miembros de la comunidad, comunicando al menos en la mañana del día a realizarse, medición que se hará durante las horas de mayor acumulación de caudal, c) Informe el ICE sobre la cantidad y potencia de energía eléctrica suplida por la Hidroeléctrica Aguas Zarcas al sistema eléctrico nacional, durante los meses de enero a mayo y desde el año 2005 a la fecha del informe, siendo de particular interés las condiciones del suministro durante las horas pico de demanda energética; ese informe deberá actualizarse semanalmente. Se confieren 15 días para la interposición de la demanda”.Es decir, expone que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa solicitó la producción de documentos tendientes a verificar si la explotación que realiza la empresa Hidroeléctrica Aguas Zarcas se ajusta o no a los parámetros constitucionales en protección del ambiente. Estima la Procuraduría, además, que tampoco corresponde al Contralor de Constitucionalidad entrar a determinar en esta vía si existe un estudio de impacto ambiental que evidencie los efectos de los embalses sobre el ecosistema, los efectos de las obras civiles requeridas para construir los embalses o si se respeta o no el caudal ecológico; así como, tampoco si hay deterioro de funciones ecológicas fundamentales del río o limitaciones de posibles usos río abajo. Por el contrario, considera que la discusión sobre estos aspectos excede el marco de la acción de inconstitucionalidad. En orden al permiso precario otorgado por ARESEP a Hidroeléctrica Aguas Zarcas S.A., acusa la accionante que se está en presencia de un bien de dominio público que solo puede ser dado por medio de un concesión previa ley habilitante.La inconstitucionalidad del permiso derivaría de la violación al principio de legalidad constitucional derivado del artículo 11 constitucional, de acuerdo con el cual carece ARESEP de competencia legal para otorgar el permiso y porque el artículo 50 constitucional sólo permite otorgar concesiones o permisos previo cumplimiento de los recaudos constitucionales y legales. Del texto del Acuerdo resulta, claramente, que el permiso concierne la gestión del servicio público de generación de electricidad. No se trata de un permiso para uso de dominio público y, en concreto, del agua. En la generación de energía hidroeléctrica hay que diferenciar dos concesiones: la concesión de agua y la concesión de servicio público. La primera es la regulada por el artículo 121, inciso 14, de la Constitución. En el caso de la generación de energía eléctrica, se debe tomar en consideración lo dispuesto por dos leyes: la Ley No. 7200 de 28 de setiembre de 1990, que Autoriza la Generación Eléctrica Autónoma o Paralela y la Ley No. 7593 de 9 de agosto de 1996, de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.Disposiciones que no regulan la concesión de agua para la generación hidroeléctrica pero sí la gestión del servicio público en materia de electricidad. De conformidad con la Ley 7200, artículo 5, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos es el ente competente para otorgar la concesión de servicio de generación de energía eléctrica, incluida la hidroeléctrica. Competencia que reafirma el artículo 9 de la Ley de la ARESEP. Si bien el artículo 5 de la Ley 7200 confiere facultad para otorgar concesiones destinadas a explotar centrales eléctricas de capacidad limitada, de acuerdo con la Ley de la ARESEP, el servicio público puede ser gestionado no sólo a través de concesiones sino también de permisos. Advierte que la citada Ley no hace una diferencia marcada en el régimen jurídico de la concesión y el permiso de gestión de servicio público. Así, el artículo 9 de la Ley No. 7593 dispone que todos los prestadores de servicios públicos, independientemente, del título habilitante de la gestión, están sometidos a la ley y a sus reglamentos.Para prestar el servicio, todo prestador debe contar con una tarifa o precio fijado por ARESEP. Tanto respecto del concesionario como del permisionario, el organismo encargado de otorgar la concesión o el permiso “establecerá el ámbito de competencia del prestador”, sea si es exclusiva o no. El hecho que se otorgue un permiso y no una concesión no implica que el permisionario no tenga obligaciones que cumplir, como parece derivarse de la acción. De conformidad con el artículo 11 de la citada Ley, tanto la concesión como el permiso deben establecer dichos deberes. Entre las obligaciones a que deberá sujetarse el permisionario se encuentran las dispuestas en el artículo 14 de la Ley. Además, tanto la concesión como el permiso son revocables conforme lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley de la ARESEP, que comprende entre otras causales la falta grave o la deficiente prestación del servicio, el incumplimiento injustificado de las condiciones generales del contrato, la concesión o permiso, el incumplimiento de las medidas de mitigación contempladas en el estudio de impacto ambiental mencionado, el incumplimiento de la normativa vigente sobre protección ambiental, entre otras.De modo que no puede concluirse, como lo hace el accionante, que la existencia de un permiso para prestar el servicio público implique per se una violación a la protección al ambiente. Asimismo, señala que del artículo 50 de la Constitución Política no se deriva que la prestación de los servicios públicos requiera, indispensablemente, el otorgamiento de una concesión. Notamos que si dicho requisito fuera establecido por vía jurisprudencial, podría cuestionarse la constitucionalidad de una parte sustancial del régimen de prestación de servicios públicos, en tanto, autoriza la gestión de servicio por medio de otros modos distintos de la concesión. Los distintos medios de gestión indirecta de los servicios públicos pueden proteger el ambiente. Esta protección no depende de un determinado modo de gestión sino de la forma en que se lleva a cabo la gestión y de los controles que sobre esa gestión se apliquen.De modo que la existencia de un permiso precario de gestión de servicio de generación hidroeléctrica no es, por sí mismo, inconstitucional. Concluye que la Constitución Política atribuye al Consejo de Gobierno competencias taxativas, exclusivas y excluyentes pero no excluye que el legislador, en ejercicio de la potestad de legislar, la atribuya competencias de naturaleza legal. Para tal efecto, el legislador debe sujetarse a límites, como son el respeto de las competencias constitucionalmente reservadas a otros órganos, la propia competencia constitucional que no puede ser restringida, la naturaleza política del órgano. A partir de lo anterior, considera que los artículos 29, inciso f), de la Ley General de la Administración Pública y 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en tanto autorizan la dispensa del efecto vinculante de los dictámenes, son conforme con la naturaleza del Consejo de Gobierno, sin que violente la esfera de competencia constitucionalmente asignada a otros órganos o entes.Por consiguiente, dichos numerales no violentan los artículos 11 y 147 de la Carta Política. El Acuerdo No. 92 de 18 de abril de 2008 del Consejo de Gobierno autoriza al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones para que otorgue concesiones de explotación del agua para la generación hidroeléctrica al amparo de disposiciones legales y reglamentarias que no establecen el marco regulatorio que exige el artículo 121, inciso 14), de la Constitución Política. En consecuencia, dicho Acuerdo desconoce la reserva de ley establecida en dicho numeral y permite un aprovechamiento del agua sin la debida protección, con desmedro de lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Considera que las resoluciones Nos. 0181-2008-Aguas-MINAE de las 11:20 hrs. del 30 de junio de 2008 y 0182-2008 Aguas-MINAE de 7:30 hrs. de 3 de julio de 2008, constituyen actos de ejecución directa e inmediata del referido Acuerdo No. 92, por lo que son inconstitucionales.En efecto, han sido dictadas sin que exista una ley marco que regule las condiciones y requisitos para el otorgamiento del aprovechamiento de la fuerza de las aguas para fines de generación hidroeléctrica. Dado que la situación de inconstitucionalidad es producto de lo dispuesto en el citado Acuerdo No. 92 del Consejo de Gobierno, se sigue como lógica consecuencia que dicha inconstitucionalidad no puede afectar la concesión originalmente otorgada a la empresa Hidroeléctrica Aguas Zarcas S. A. en 1992. El Acuerdo de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 002-041-2008 de 4 de julio de 2008 otorga a la empresa Hidroeléctrica Aguas Zarcas un permiso de prestación de servicio público de generación de energía eléctrica, sin que pueda considerarse un permiso precario de uso de dominio público. Al no existir disposición constitucional alguna que establezca la concesión como único modo de gestión del servicio público de generación de energía eléctrica, no puede considerarse que lo actuado por la ARESEP violente, per se, el Derecho de la Constitución.
6. 6Mediante resolución de las 10:30 hrs. de 13 de mayo de 2009, la Presidenta de la Sala Constitucional admitió la coadyuvancia presentada por Juan Marcos Fernández Salazar en su condición de apoderado de Hidroeléctrica Aguas Zarcas S.A., tuvo por contestada la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República y turnó la acción al magistrado Ernesto Jinesta Lobo, a quien por turno le correspondió (ver resolución a folio 166).
7. 7En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

CONSIDERANDO:

I. LEGITIMACIÓN DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

A tenor del artículo 75, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad en su conjunto. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 8239-01 de las 16:07 hrs. de 14 de agosto de 2001, se refirió a los intereses difusos bajo los siguientes términos:

“(…) De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. (...) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de intereses difusos (...) Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto.

Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. (...) En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. (…)".

En el presente asunto, el accionante aduce su legitimación por vía del control de constitucionalidad abstracto e invoca la tutela de intereses difusos, toda vez que, acude en defensa del ambiente, concretamente, en resguardo del recurso hídrico y de las fuerzas que pueden obtenerse de éste, como bienes del dominio público constitucional, así como también, el control de la función pública. Tales circunstancias configuran en favor del gestionante una legitimación directa para la interposición del presente proceso. Por lo anterior, resulta admisible el conocimiento de la presente acción de inconstitucionalidad por vía del control abstracto.

II. ACEPTACIÓN DE LA COADYUVANCIA PRESENTADA

El artículo 83 de la Ley de Jurisdicción Constitucional señala que en los quince días posteriores a la primera publicación del aviso a que alude el párrafo segundo del artículo 81, las partes que figuren en los asuntos pendientes de resolución a la fecha de la interposición de la acción, o aquellos con interés legítimo, podrán apersonarse dentro de ésta, a fin de coadyuvar en las alegaciones que pudieren justificar su procedencia o improcedencia, o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interesa. En el caso concreto, el gestionante, Juan Marcos Fernández Salazar, en su condición de apoderado de Hidroeléctrica Aguas Zarcas, Sociedad Anónima, se apersonó el 2 de diciembre de 2008 y solicitó ser tenido como coadyuvante. En consecuencia y siendo que la primera publicación del aviso se dio en el Boletín Judicial No. 073 de 16 de abril de 2009, lo procedente es tenerlo como coadyuvante pasivo dentro de este asunto.

III. OBJETO DE LA ACCIÓN

En primer término, el accionante cuestiona los artículos 29 de la Ley General de la Administración Pública, específicamente, el inciso f) de dicho numeral, el 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y el numeral 1° del Acuerdo No. 92 del Consejo de Gobierno suscrito en la sesión celebrada el 18 de abril de 2008, por considerarlos contrarios a los artículos 11 y 147 de la Constitución Política, en el tanto, quebrantan la prohibición constitucional que recayó sobre el legislador ordinario para complementar las competencias del Consejo de Gobierno, las cuales, están establecidas numerus clausus en la Carta Fundamental. De otra parte, se cuestiona el artículo 2° del Acuerdo No. 92 del Consejo de Gobierno, suscrito en la sesión celebrada el 18 de abril de 2008, por estimar que presenta, concretamente, los siguientes vicios: a) Violación al numeral 121, inciso 14), de la Constitución Política, dado que, el Consejo de Gobierno habilitó al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones a efecto de otorgar concesiones de explotación del recurso hídrico para la generación hidroeléctrica, aún cuando dicha competencia corresponde, exclusivamente, a la Asamblea Legislativa, en ausencia, hasta esa fecha, de una ley general que regulara dicha materia; y b) quebranto al artículo 50 constitucional, toda vez que, el otorgamiento de tales concesiones, pone en riesgo la racional, cuidadosa y prudente utilización del agua.

Adicionalmente, cuestiona la constitucionalidad de las resoluciones Nos. R-0181-2008-AGUAS-MINAE y R-0182-2008-AGUAS-MINAE del Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, por las cuales, se otorgó una concesión de aprovechamiento de aguas para generación eléctrica por un plazo de veinte años a nombre de Hidroeléctrica Aguas Zarcas S.A. A tal efecto, considera el accionante que las resoluciones son inconstitucionales, en el tanto, se basan en la falta de competencias del Consejo de Gobierno para dictar el acuerdo que sirve de fundamento a las resoluciones del MINAET, ya que, insiste que, hasta esa fecha, no existía una ley general o especial que identificara a una organización pública como la competente para otorgar concesiones y, porque, además, se otorgó sin el cumplimiento de los requisitos ambientales necesarios, tales como, los estudios de impacto ambiental.

Del mismo modo, cuestiona el acuerdo No. 002-041-2008, por el cual, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos otorgó un permiso a Hidroeléctrica Aguas Zarcas S.A. para que continúe prestando el servicio público de generación eléctrica. Considera que se trata de un permiso en precario, tratándose de un bien del dominio público constitucional perteneciente a la Nación que, solamente, puede ser autorizado por medio de una concesión previa habilitante.

IV. NORMAS IMPUGNADAS

En la presente acción de inconstitucionalidad, se cuestionan, en primer lugar, los artículos 29 de la Ley General de la Administración Pública y 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que establecen lo siguiente:

“Artículo 29 Incumbirá al Consejo de Gobierno:

(…)

• f)Autorizar a los Ministros para separarse de los dictámenes que se hubieren producido, cuando de otro modo habrían sido vinculantes, motivando la autorización”.

“ARTÍCULO 6º. DISPENSA EN EL ACATAMIENTO DE DICTÁMENES:

En asuntos excepcionales, en los que esté empeñado el interés público, el Consejo de Gobierno podrá dispensar de la obligatoriedad de los dictámenes emitidos por la Procuraduría, mediante resolución razonada que deberá publicarse en el diario oficial “La Gaceta”. Cuando se trate de situaciones referentes a la seguridad pública y a las relaciones exteriores, la publicación previa no será requisito para ejecutar la resolución.

Como requisito previo, el órgano consultante deberá solicitar reconsideración a la Procuraduría dentro de los ocho días siguientes al recibo del dictamen, la cual habrá de ser resuelta por la mayoría de la Asamblea de Procuradores. Si la Procuraduría denegare la reconsideración, el órgano, dentro de los ocho días hábiles siguientes, podrá acudir ante el Consejo de Gobierno para efectos de la dispensa a que se refiere el párrafo anterior”.

De otra parte, se impugnan los artículos 1° y 2° del Acuerdo No. 92 del Consejo de Gobierno suscritos en la sesión celebrada el 18 de abril de 2008, que disponen lo siguiente:

“1º—De conformidad con los artículos 29, inciso f) y 136 de la Ley General de la Administración Pública y artículos 2 y 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se dispensa a la Administración Pública, tanto central como descentralizada, el acatamiento de los efectos vinculantes y de jurisprudencia administrativa de los dictámenes números C-445-2007 de fecha 14 de diciembre del 2007 y C-43-2008 de fecha 12 de febrero del 2008, emitidos por la Procuraduría General de la República.

2º—El Ministerio de Ambiente y Energía otorgará las concesiones de explotación de recurso hídrico para la generación hidroeléctrica al amparo de las siguientes normas: artículos 17, 19, 25 y 26 de la Ley Nº 276 del 27 de agosto de 1942, Ley de Aguas; artículos 3 y 5 de la Ley Nº 7200 del 28 de setiembre de 1990, Ley que Autoriza la Generación Eléctrica Autónoma o Paralela; artículo 14 del Decreto Ejecutivo Nº 20346 del 21 de marzo de 1991, Reglamento a Ley de la Generación Eléctrica Autónoma Paralela; artículos 5 y 10 del Decreto Ejecutivo Nº 32868 del 24 de agosto del 2005, Canon por Concepto de Aprovechamiento de Aguas.” Asimismo, objeta lo dispuesto en la resolución No. R-0181-2008-AGUAS-MINAE del Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones de 30 de junio de 2008 y la modificación a ésta, mediante resolución R-0182-2008-AGUAS-MINAE de 3 de julio de 2008, que, en lo conducente, disponen lo siguiente:

“(...) Artículo quinto: En estricto acatamiento del acuerdo tomado por el Consejo de Gobierno, artículo segundo del acta de sesión ordinaria No. 85 celebrada el 2 de abril de 2008, otorgar concesión de aprovechamiento de aguas para generación eléctrica por un plazo de VEINTE AÑOS, concesión que empezará a regir a partir del 7 de julio de 2008 y bajo las recomendaciones del informe técnico AT-0349-2008, a nombre de HIDROELÉCTRICA AGUAS ZARCAS S.A. (...)”

“Único: Modifíquese la resolución 0181-2008-AGUAS-MINAE (...) para que en la parte Dispositiva Quinta al final se agregue “La potencia máxima de generación a partir del caudal de generación del embalse en casa de máquinas No. 2 es de 14.283.36 KW”.

Finalmente, se ataca el artículo único de la Sesión Extraordinaria No. 041-2008 de 4 de julio de 2008, de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, en el que se estableció lo siguiente:

“Acuerdo 002-041-2008 Otorgar permiso a Hidroeléctrica Aguas Zarcas, S. a. para que continué (sic) prestando el servicio público de generación de energía eléctrica, al amparo de la Ley 7200, por el tiempo máximo previsto en el ordenamiento jurídico, para resolver en definitiva, la solicitud de concesión de servicio público de generación de energía eléctrica, presentada por dicha empresa”.

V. ADVERTENCIA PREVIA SOBRE UNA DE LAS NORMAS IMPUGNADAS

Cabe advertir que mediante la Ley No. 8723 de 22 de abril de 2009, denominada “Ley Marco de Concesión para el Aprovechamiento de las Fuerzas Hidráulicas para la Generación Hidroeléctrica” (publicada en la Gaceta No. 87 de 7 de mayo de 2009), concretamente, a partir de lo dispuesto en su artículo 16, derogó, implícitamente, lo dispuesto en el Acuerdo No. 92 de 18 de abril de 2008 en cuestión. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional conoce y resuelve, únicamente, la acción de inconstitucionalidad interpuesta, en virtud de los efectos inconstitucionales que pudo haber generado el referido Acuerdo No. 92 durante su vigencia.

VI.CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTÍCULOS 29 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, 6 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y 1° DEL ACUERDO No. 92 DEL CONSEJO DE GOBIERNO, SESIÓN DE 18 DE ABRIL DE 2008. Tal y como se indicó supra, el accionante considera que los artículos 29 de la Ley General de la Administración Pública y 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República son inconstitucionales, en el tanto, confieren nuevas competencias al Consejo de Gobierno. Específicamente, la competencia de dispensar a la Administración Pública o a los Ministros de Gobierno, del efecto vinculante de los dictámenes emitidos por la Procuraduría General de la República. Refiere, sobre el particular, que las competencias del Consejo de Gobierno fueron establecidas de manera taxativa y cerrada en el artículo 147 de la Constitución Política, razón por la cual, la Asamblea Legislativa no podría asignarle nuevas competencias de rango legal, pues la Norma Fundamental no autoriza tal atribución.

En criterio de este Tribunal Constitucional el agravio señalado no es de recibo, por cuanto, si bien, el artículo 147 de la Constitución Política dispone cuáles son las funciones del Consejo de Gobierno, no se aprecia que dicho elenco sea taxativo o numerus clausus, es decir, que no admita ampliación. Según se desprende de las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, el Consejo de Gobierno es un cuerpo colegiado encargado de resolver “los asuntos más importantes del país, de los cuales se responsabilizarán sus integrantes” (ver acta No. 138 de la Asamblea Nacional Constituyente) y este Tribunal Constitucional ha reconocido que se trata de un órgano de significativa dimensión política (ver sentencia No. 3789-1992 de las 12:00 hrs. de 27 de noviembre de 1992). Partiendo, pues, de la naturaleza política del Consejo de Gobierno, no resulta ilegítimo ni contrario a nuestra Ley Fundamental, que la Asamblea Legislativa, en ejercicio de su potestad normativa prevista en el artículo 121, inciso 1°), de la Constitución, le confiera a dicho órgano competencias de rango legal que cumplan determinadas características, lo cual, se encuentra reforzado, además, por lo señalado en el artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública que dispone, en lo que interesa, que “La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio”, con lo que se establece el principio de reserva de ley en esta materia, el que se respeta por cuanto las normas impugnadas son de rango legal.

En esa tesitura, estima esta Sala que lleva razón la Procuraduría General de la República al considerar que no es ilegítima la asignación de competencias legales a órganos constitucionales siempre y cuando se cumplan algunos recaudos, que se resumen en que las potestades legales asignadas no vengan a contrariar o contradecir las competencias constitucionales del órgano en cuestión, o interfieran en las atribuciones de otros órganos del mismo rango. En efecto, señala la Procuraduría General de la República que la atribución de competencias de naturaleza legal a órganos constitucionales, como el Consejo de Gobierno, es posible siempre y cuando la ley no sustraiga la competencia constitucional del órgano para asignársela a otro; que no contradiga sus funciones o su naturaleza; que no vacíe de contenido el ejercicio de sus competencias, las haga nugatorias o meramente simbólicas; y en cuarto lugar, que la competencia sea acorde con la naturaleza del órgano y con su ubicación constitucional.

Así las cosas, en aplicación del principio de reserva de ley, la Asamblea Legislativa podría atribuir competencias de rango legal al Consejo de Gobierno sin que ello vulnere el texto de la Constitución. En el caso concreto, se cuestiona la competencia asignada al Consejo de Gobierno para autorizar la dispensa del carácter vinculante de los dictámenes emitidos por la Procuraduría General de la República, siendo que, estima este Tribunal, que dado el carácter colegiado, responsable (ver artículos 9 y 148 de la Constitución Política), mixto o pluralista del Consejo de Gobierno, es un órgano idóneo para analizar la oportunidad, conveniencia y mérito de carácter político, para ejercer la referida competencia de carácter legal. Es decir, dicha atribución debe ser ejercida, precisamente, por un órgano que pueda valorar el interés general y el mérito de una decisión de este tipo, atendiendo a sus funciones de dirección política de todo el aparato administrativo.

En consecuencia, se concluye que la competencia encomendada al Consejo de Gobierno de autorizar la dispensa de los dictámenes de la Procuraduría General de la República no es inconstitucional. Ahora bien, distinto es que, en cada caso concreto, la decisión del Consejo de Gobierno de apartarse de los dictámenes vinculantes de la Procuraduría General de la República sea ilegítima, por cuanto, se apartan de lo regulado por nuestro ordenamiento jurídico, en cuyo caso, dicha decisión es susceptible de ser controlada en la jurisdicción constitucional a la que le corresponde “declarar, por mayoría absoluta de sus miembros, la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público” (artículo 10 de la Constitución Política), o a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa encargada de “garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de derecho público” correspondiéndole, también, la tutela de las situaciones jurídicas sustanciales de toda persona (artículo 49 de la Constitución).

En suma, considera este Tribunal Constitucional que no resultan inconstitucionales los artículos 29 de la Ley General de la Administración Pública, 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y 1° del Acuerdo No. 92 del Consejo de Gobierno, decisión que, únicamente, se limitó a autorizar la dispensa de dos dictámenes vinculantes del órgano técnico-consultivo.

VII. CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 2° DEL ACUERDO DEL CONSEJO DE GOBIERNO No

92 TOMADO EN LA SESIÓN DE 18 DE ABRIL DE 2008. Como se indicó, anteriormente, distinto es el ejercicio de la competencia legal de autorizar la dispensa de los dictámenes de la Procuraduría General de la República a lo que, en cada caso concreto, resuelva el Consejo de Gobierno. En la especie, se tiene que una vez autorizada la dispensa de los dictámenes Nos. C-4452007 y C-043-2008, el Consejo de Gobierno en el artículo 2° del acuerdo No. 92 de 18 de abril de 2008, resolvió que “El Ministerio de Ambiente y Energía otorgará las concesiones de explotación de recurso hídrico para la generación hidroeléctrica”. Ahora bien, este Tribunal Constitucional ya se pronunció en relación a la constitucionalidad del referido numeral, siendo que, en la sentencia No. 2010-12299 de las 14:45 hrs. de 21 de julio de 2010, con redacción del Magistrado ponente, se resolvió lo siguiente:

“VI.- RÉGIMEN DE EXPLOTACIÓN DE “LAS FUERZAS DE LAS AGUAS DE DOMINIO PÚBLICO” (RESERVA DE LEY). El constituyente de 1949, a pesar de haber dispuesto que no pueden salir, definitivamente, del dominio del Estado las fuerzas que se obtengan de las aguas de dominio público, previó, a su vez, un régimen para la explotación de éstas últimas, al señalar en el penúltimo párrafo del artículo 121, inciso 14), de la Constitución Política, lo siguiente:

" (…) Los bienes mencionados en las apartes a), b) y c) anteriores sólo podrán ser explotados por la administración pública o por particulares, de acuerdo con la ley o mediante concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa (...)" (El destacado no forma parte del original).

Como se puede observar, las fuerzas de las aguas, únicamente, pueden ser explotadas de conformidad con una concesión otorgada por la Asamblea Legislativa, o bien, de acuerdo con una ley general que establezca las condiciones y especificaciones a las que se sujetarán la Administración Pública y los particulares. Así, sobre el particular, esta Sala, en el Voto No. 6240-93 de las 14:00 hrs. de 26 de noviembre de 1993, estimó lo siguiente:

“(…) la Constitución prevé dos regímenes para explotar esos recursos naturales especialmente protegidos, sin que ninguno de ellos puedan salir del dominio del Estado: Uno, el de las concesiones o contratos otorgados por la Asamblea Legislativa directamente, en uso de una competencia originaria; el otro, su posibilidad sea de explotarlos, por la Administración Pública, sea de encomendarlos a particulares, mediante concesión legalmente otorgada o autorizada. Ambas posibilidades presuponen la competencia de la Asamblea Legislativa para fijar en el caso concreto, o bien regular en una ley general, "condiciones y estipulaciones" imperativas en la ejecución del contrato -como su naturaleza temporal, forma de cumplimiento, obligaciones mínimas del ejecutor, etc.-, las cuales sitúan fuera del alcance de los concesionarios o del acuerdo mismo de las partes, la posibilidad de apartarse de ellas (…)”.

Asimismo, en la Sentencia No. 2319-98 de las 16:51 hrs. de 31 de marzo de 1998, esta jurisdicción constitucional indicó lo siguiente:

“(…) A criterio de esta Sala, nada impide que por medio de una ley marco, la Asamblea faculte al Poder Ejecutivo para que de en concesión bienes públicos, sin que sea necesario una aprobación concreta para cada caso en particular, pues se entiende que ha dado una aprobación general para tal efecto, en cumplimiento de la propia Constitución (…)”.

Se observa, entonces, que estamos ante unos bienes –fuerzas extraíbles de las aguas-, cuya salida del demanio público está vedada, pero cuya explotación por parte de particulares -en este caso, mediante la producción de energía hidroeléctrica-, es constitucionalmente viable, siempre y cuando les haya sido otorgada una concesión especial por parte de la Asamblea Legislativa o bien, de conformidad con una ley general que así lo determine. Ley última que, a su vez, entre otras cosas, debe de contemplar los términos, condiciones, estipulaciones, procedimientos, plazos y modos que deben observarse para el otorgamiento de tales concesiones, así como las obligaciones y derechos del concesionario, las potestades de la Administración concedente, el régimen de tarifas y cánones que deben cubrirse en favor de la Administración, etc.. De esta manera, quedan consagradas las aguas como bienes del dominio público, sometidas al principio de reserva de ley para su explotación, no pudiendo salir del dominio de la Nación, a menos que se cumpla con cualquiera de los anteriores requisitos.

VII. PROMULGACIÓN DEL ARTÍCULO 2° DEL ACUERDO NO

92 EN AUSENCIA DE UNA LEY GENERAL QUE REGULARA EL OTORGAMIENTO DE CONCESIONES PARA LA GENERACIÓN DE ENERGÍA HIDROELÉCTRICA. Desde hace ya varios años, este Tribunal Constitucional había reconocido la carencia -en nuestro ordenamiento jurídico-, de una ley general que, de conformidad con los parámetros señalados en el considerando anterior, regulara, adecuadamente, el tema del otorgamiento de concesiones para la producción de energía hidroeléctrica. Así, esta Sala, en la Sentencia No. 10466-00 de las 10:17 hrs. de 24 de noviembre de 2000, estimó lo siguiente:

“(…) VI.- De las regulaciones sobre el recurso hídrico: El Estado ejerce su dominio pleno y exclusivo sobre las aguas de su territorio (Artículo 6 e inc. 14) del Art. 121 Constitución Política). La explotación de las aguas que intervienen en el ciclo hidrológico -la Hidrología es la ciencia que trata las aguas terrestres, sus maneras de aparecer, su circulación y distribución, de sus propiedades físico-químicas, sus interacciones con el medio físico y biológico y sus reacciones a la acción del hombre-, requiere, como ha quedado dicho, de una ley marco que la regule o de un acto expreso de autorización legislativa. Para la explotación del recurso en un proyecto de producción de energía (hidroeléctrico) se requieren, primero, de una concesión de uso de dominio público, y luego, de una concesión de explotación de servicio público. La primera, por lo dicho sobre la especial protección del bien, no solo en razón de ser esencial para la vida, sino también en relación con la explotación de su fuerza, lo que resulta imposible sin la protección adecuada del recurso propiamente dicho.

La Ley de Aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942 -anterior a la actual Constitución, pero en concordancia con ella- establece la demanialidad de las aguas; en similar sentido la Ley No. 258 de 18 de agosto de 1941 -Ley de creación del Servicio Nacional de Electricidad (SNE)- señala que la fuerza que pueda obtenerse de las aguas, las fuerzas eléctricas y cualquier otra fuente de energía son demaniales, quedando de esta manera completo el marco de protección a que se ha aludido. La segunda concesión, surge por disposición expresa del inciso 14) del artículo 121 de la Constitución Política. Esta modalidad de concesión está referida al aprovechamiento de las aguas para la producción de energía, e incluye la transmisión, transformación y distribución de la energía obtenida de las aguas. La Ley 258 estableció que la autoridad competente para otorgar estas concesiones era el Servicio Nacional de Electricidad (artículo 6 y 34) y se ocupó de regular en detalle los supuestos sobre los que era posible otorgar y explotar la concesión, los derechos y obligaciones de los concesionarios, el objeto del contrato y plazo de la concesión.

Estas normas, además, resultaron enriquecidas por la integración de las disposiciones de la Ley de Aguas, que complementaron aquellos preceptos en muchos campos, como por ejemplo, en órdenes de preferencia. Todas estas disposiciones legales resultan aplicables para el operador jurídico, en una suerte de integración del derecho y "mientras no contradigan los preceptos de la referida ley número 258", pues en caso de antinomia debe prevalecer la que por especialidad regula la materia. Nótese que el Artículo 17 de la Ley de Aguas reafirma que para el aprovechamiento de aguas públicas "la autorización la concederá el Servicio Nacional de Electricidad -conforme con la ley 258 del 18 de agosto de 1941". No debe pasar inadvertido que ambos cuerpos normativos - Ley del SNE No. 258 y Ley de Aguas No. 276 (la última reformada por leyes Nos. 2332 del 9 de abril de 1959, 5046 del 16 de agosto de 1972 y 5516 del 2 de mayo de 1974) son anteriores a la Constitución Política vigente y al Decreto Ley número 449 de 8 de abril de 1949, que encomendó al ICE "el desarrollo racional de las fuerzas productoras de energía física que la Nación posee, en especial los recursos hidráulicos" (artículo 1).

Evidentemente, ese bien le fue dado en concesión al ICE en régimen de monopolio estatal, con la finalidad de que su actividad permitiera "promover el mayor bienestar del pueblo de Costa Rica" (artículo 1° del Decreto Ley), al que le garantiza el disfrute de los bienes que le son propios, sobre la base de la prestación del "servicio público al costo" (artículo 2 de la Ley número 2199 y artículo 2 de la número 3226, de 25 de octubre de 1963). Mediante ley 7200 del 13 de setiembre de 1990 se autorizó la generación autónoma o paralela de electricidad por empresas y cooperativas de electrificación rural, que puedan ser integradas al sistema eléctrico nacional. Esta ley fue reformada por la No. 7508 del 30 de abril de 1995. Con la promulgación de estas dos leyes, retoma importancia la antigua competencia del SNE en esta materia, al punto que el artículo 5 dispuso que el SNE tendrá facultad para otorgar concesiones destinadas a explotar centrales eléctricas de capacidad limitada, hasta un máximo de veinte mil kilovatios (20.000 Kw) y por un plazo no mayor de veinte años; podrá prorrogar esas concesiones, modificarlas o traspasarlas, sin que se requiera autorización legislativa; pero este requisito será indispensable cuando la explotación sobrepase los veinte mil kilovatios o el adquirente tenga concesiones aprobadas que, sumadas a la nueva, excedan de esa cantidad.

La ley 7503 del 9 de agosto de 1996 "LEY DE LA AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS", transformó al SNE en una institución autónoma denominada Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. El artículo 68 de esta Ley dispuso la derogatoria "de la Ley No. 258 de 18 de agosto de 1941 y sus reformas, y el Transitorio V, párrafo segundo, señaló que siempre que se mencione el SNE, incluyendo su relación con las aguas nacionales, deberá leerse Ministerio de Ambiente y Energía. La ARESEP de acuerdo a su ley actual, tiene competencia en relación con el suministro de energía eléctrica en las etapas de generación, transmisión, distribución y comercialización" (art. 5), es decir, su ley regula todo lo relacionado con el servicio público de energía eléctrica por cualquier fuente. La Ley de Aguas (artículo 176), a partir de la reforma al transitorio V de la Ley 7593 del 9 de agosto de 1996, ciertamente atribuyó competencia al MINAE para otorgar concesiones destinadas a aprovechar las aguas públicas en producción de energía eléctrica.

Sin embargo, la sola asignación de competencia no puede asimilarse a una ley marco regulatoria del proceso de otorgamiento de la concesión (requisitos para el concesionario, obligaciones, afectaciones, etc.) y menos aún, cuando están de por medio bienes que ni siquiera por ley ordinaria pueden ser desafectados. Una interpretación libre del régimen que regula esta materia, podría conducir a una desafectación "de hecho" de los bienes de la Nación, lo que a todas luces es insostenible. La Sala estima que al derogarse la Ley 258, se dejó sin ley marco todo lo referente a las concesiones de agua para la explotación de energía, precisamente el supuesto del que se ocupa el inciso 14) del artículo 121 de la Constitución Política. La ley marco que ha señalado esta Sala como posible en esta materia, debe tener regulaciones claras, concretas sobre la concesión a otorgar, pues se trata de la explotación de bienes de la Nación; no por casualidad el propio constituyente estableció que la ley debía ocuparse de "condiciones y estipulaciones", que no son otra cosa que un marco normativo detallado en razón del bien involucrado. Resulta importante, a los efectos de esta sentencia, indicar que el concepto de ley marco resulta acorde con el Derecho de la Constitución (…)”. (El destacado no forma parte del original).

En ese sentido, nótese cómo en esa oportunidad este Tribunal Constitucional señaló la existencia de un vacío normativo legislativo en lo tocante a la explotación del recurso hídrico para la producción de energía hidroeléctrica. Vacío que, recientemente -se aclara-, ha sido colmado en nuestro ordenamiento jurídico al dictarse la Ley No. 8723 de 22 de abril de 2009 denominada “Ley Marco de Concesión para el Aprovechamiento de las Fuerzas Hidráulicas para la Generación Hidroeléctrica” (publicada en la Gaceta No. 87 de 7 de mayo de 2009). No obstante, debe de tomarse en consideración que el Acuerdo No. 92 y, por consiguiente, el numeral 2° en cuestión, fue dictado, como se ha dicho, el 18 de abril de 2008, sea, de manera posterior a la derogación de la Ley No. 258 -según lo señalado en el Voto parcialmente transcrito- y, de previo, a la promulgación de la Ley No. 8723. De manera tal que, en criterio de esta Sala, el citado artículo se promulgó en ausencia de una ley general que regulara el otorgamiento de las concesiones para la generación de energía hidroeléctrica.

VIII. INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 2° DEL ACUERDO NO

92 DE 18 ABRIL DE 2008. De conformidad con lo analizado en los considerandos anteriores, el numeral bajo estudio -el cual, como se ha señalado, dispone que le corresponde al Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones otorgar las concesiones de explotación del recurso hídrico para la generación de energía hidroeléctrica-, resulta abiertamente inconstitucional, pues, como se dijo supra, fue promulgado en ausencia de una ley general que señalara, amplia y detalladamente, las respectivas “condiciones y estipulaciones” requeridas en los términos que establece el artículo 121, inciso 14), constitucional. Vacío normativo que, de ningún modo, en criterio de este Tribunal Constitucional, puede ser colmado -como lo pretende el Poder Ejecutivo-, mediante la referencia que hace el Acuerdo No. 92 mencionado a los artículos 17, 19, 25 y 26 de la Ley de Aguas (No. 276 de 27 de agosto de 1942), 3° y 5° de la Ley que Autoriza la Generación Eléctrica Autónoma o Paralela (Ley No. 7200 de 28 de septiembre de 1990), 14 del Decreto Ejecutivo No. 20346 de 21 de marzo de 1991 que reglamenta ésta última ley, 5° y 10 del Decreto Ejecutivo No. 32868 de 24 de agosto de 2005, que regula lo concerniente al Canon por concepto de Aprovechamiento de Aguas.

Lo anterior, en primer término, ya que, como bien se indicó, la Ley de Aguas, de conformidad con lo dispuesto en sus artículos 46 y 176 -que remiten a la derogada Ley del Servicio Nacional de Electricidad No. 258 de 18 de agosto de 1941 en lo tocante a la regulación de las concesiones de agua para la generación de energía hidroeléctrica-, únicamente, resulta de aplicación supletoria. Asimismo, debe de observarse que el artículo 17 de la Ley No. 276 dispone que “Es necesaria autorización para el aprovechamiento de las aguas públicas, especialmente dedicadas a empresas de interés público o privado. Esa autorización la concederá el Ministerio del Ambiente y Energía en la forma que se prescribe en la presente ley, institución a la cual corresponde disponer y resolver sobre el dominio, aprovechamiento, utilización, gobierno o vigilancia sobre las aguas de dominio público, conforme a la ley Nº 258 de 18 de agosto de 1941 (…)”.

Sin embargo, el citado numeral, no sólo establece, únicamente, el ente al cual le correspondería otorgar tales autorizaciones, sino, que, también, vuelve a remitir a lo dispuesto en la Ley No. 258 señalada. El Acuerdo en cuestión, igualmente, se fundamenta en lo dispuesto en los artículos 25 y 26 de Ley de Aguas. Así, el primero de éstos dispone que las concesiones se extinguen por expiración del plazo para el cual fueron otorgadas, por cesación del objeto de destino del aprovechamiento y por caducidad declarada administrativamente. Caducidad que es declarada, a su vez, por el Ministerio de Ambiente y Energía y Telecomunicaciones en presencia de alguna de las causales establecidas en el numeral 26 de ese mismo cuerpo normativo, sea, falta de uso y aprovechamiento de las aguas por un período de tres años consecutivos o de tres dentro de cinco; aplicación de las aguas a usos distintos de los señalados en la concesión; condena del concesionario por tomar, en perjuicio de tercero, un volumen mayor de agua que aquel al que está autorizado por el título; administración o gravamen total o parcial de la concesión, directa o indirectamente, en favor de Gobiernos o Estados extranjeros, o la admisión de éstos con cualquier clase de participación en la concesión o en la empresa que la explote; así como el traspaso o gravamen de la concesión, en todo o en parte, o de las obras a que se refiera, sin previa autorización del Ministerio del Ambiente y Energía y Telecomunicaciones.

Causales que, no obstante, se establecen para la concesión otorgada para riego de tierras. Argumento que se refuerza si se toma en consideración que el artículo 9° de la Ley No. 258 de repetida cita, establecía disposiciones específicas sobre la caducidad, sancionando, expresamente, el aprovechamiento o prestación del servicio en condiciones distintas a las establecidas en la concesión. De otra parte, la norma impugnada se fundamenta en el artículo 3° de la Ley No. 7200 el cual, únicamente, califica de interés público la compra de electricidad que realiza el Instituto Costarricense de Electricidad a las cooperativas y empresas privadas que establecen centrales eléctricas de capacidad limitada para explotar el potencial hidráulico. Asimismo, remite a lo señalado en el artículo 5° de esa ley que estatuye que las concesiones destinadas a explotar centrales eléctricas de capacidad limitada se otorgarán hasta por un “por un plazo no mayor de veinte años”.

Precepto anterior que se presta para confusión, ya que, el numeral 19 de la Ley de Aguas -también citado en el Acuerdo No. 92-, dispone que la duración de las concesiones será por un plazo máximo de treinta años. De manera tal que, tales numerales no se pueden concordar o integrar de modo alguno, puesto que, se refieren a hipótesis fácticas disímiles. Finalmente y, en clara contravención, nuevamente, a lo dispuesto por el principio de reserva de ley que se deriva del artículo 121, inciso 14), de la Constitución, el Acuerdo No. 92 remite a lo señalado por dos normas reglamentarias. En ese sentido, se fundamenta en lo establecido por el artículo 14 del Reglamento a la Ley de la Generación Eléctrica Autónoma Paralela, que regula lo concerniente al procedimiento para obtener una concesión eléctrica. Sin embargo, dicho numeral, en lo que respecta a las centrales hidroeléctricas, señala solamente los siguientes requisitos que debe de contener la respectiva solicitud: indicación del nombre de la corriente de donde se va a tomar el agua, la cantidad de agua que se requiere y la potencia teórica que se pretende, así como de los estudios hidrológicos que sirven de base para el proyecto.

Finalmente, la norma bajo estudio se fundamenta en lo dispuesto por los artículos 5° y 10 del Decreto Ejecutivo No. 32868, los cuales, únicamente, disponen la sujeción de tales concesiones al pago de un canon, sin indicar, concomitantemente, las condiciones o estipulaciones de éstas últimas. En consecuencia, nótese como tales normas legales y reglamentarias no pueden concebirse como el fundamento para el otorgamiento de las concesiones bajo estudio, ya que, tal y como se analizó e indicó supra, éstas últimas no regulan, de ningún modo, la totalidad de las “condiciones y estipulaciones” necesarias para tal efecto, de las cuales, a su vez, habla, expresamente, el numeral 121, inciso 14), constitucional. Cabe advertir que la presente acción de inconstitucionalidad no tiene por objeto cuestionar la competencia legal del Consejo de Gobierno para dispensar de la obligatoriedad de los dictámenes emitidos por la Procuraduría General de la República en casos excepcionales o la aducida situación urgente al depender el país de la importación de hidrocarburos para satisfacer la demanda energética nacional y la necesidad de atenderla a través de la generación eléctrica a partir de fuentes renovables de modo que se garantice el abastecimiento y la independencia eléctrica.

El punto medular en cuestión es la conformidad sustancial o no del acuerdo impugnado con el Derecho de la Constitución, por cuanto, si bien, el Poder Ejecutivo debe atender las prioridades nacionales, debe hacerlo, siempre, con absoluta y plena sujeción al bloque de constitucionalidad. Si el Poder Ejecutivo, desde hace tiempo atrás, era conocedor del vacío normativo, advertido tanto por este Tribunal Constitucional como la propia Procuraduría General de la República –al ser derogada la Ley No. 258 de 18 de agosto de 1941 y sus reformas por la Ley No. 7593 de 9 de agosto de 1996-, debió haber tomado las medidas pertinentes para evitar los efectos inconvenientes de la laguna normativa, tales como ejercer su iniciativa en la formación de la ley –denominada “iniciativa gubernativa”- y convocar, durante las sesiones extraordinarias, a la Asamblea Legislativa para conocer de algún proyecto de ley que colmara el vacío normativo apuntado para superar cualquier inconveniente nacional (artículo 118 de la Constitución Política).

Bajo tal orden de consideraciones, el numeral bajo estudio, al disponer que el Ministerio de Ambiente y Energía se encuentra facultado para otorgar concesiones de explotación de recurso hídrico para la generación hidroeléctrica en ausencia -al momento de su promulgación-, de un marco legal específico que respetara la reserva de ley establecida en el artículo 121, inciso 14), de la Constitución Política, resulta, a todas luces, inconstitucional.

IX. OTRAS CUESTIONES

Por la forma en que se resuelve la presente acción de inconstitucionalidad, este Tribunal omite pronunciarse sobre el otro agravio -violación al derecho al ambiente-, formulado por el accionante.

X. COROLARIO

En mérito de lo expuesto, se impone declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada y anular el artículo 2°, del Acuerdo No. 92 de fecha 18 de abril de 2008. Lo anterior, por infringir lo dispuesto en el artículo 121, inciso 14), de la Constitución Política.” En razón de lo anterior y, siendo que este Tribunal Constitucional ya declaró la inconstitucionalidad del artículo cuestionado, lo procedente es que el accionante se esté a lo resuelto en la sentencia parcialmente transcrita.

VIII. CONSTITUCIONALIDAD DE LAS RESOLUCIONES Nos

R-0181-2008-AGUAS-MINAE Y R-0182-2008-AGUAS-MINAE DEL DEPARTAMENTO DE AGUAS DEL MINAET Y EL ACUERDO No. 002-041-2008 DE LA JUNTA DIRECTIVA DE LA AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. Finalmente, el accionante pretende que se declare la inconstitucionalidad de los acuerdos transcritos supra, por los cuales, el Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones otorgó una concesión de aprovechamiento de aguas para generación eléctrica por un plazo de veinte años a la empresa denominada Hidroeléctrica Aguas Zarcas S.A. y, además, el acuerdo administrativo de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos de otorgar un permiso para que la misma empresa continúe prestando el servicio público de generación eléctrica. Sobre este extremo de la acción, es preciso indicar que, de conformidad con el artículo 10 de la Constitución Política, así como, el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la acción de inconstitucionalidad está diseñada para impugnar las normas –leyes y otras disposiciones de alcance y efecto general– y los actos sujetos al Derecho Público, que infrinjan por acción u omisión alguna norma o principio constitucional.

Tratándose de los actos administrativos de efectos jurídicos concretos emitidos por las autoridades públicas –como lo constituye una concesión de agua y el permiso de prestación de un servicio público– el artículo 73, inciso b), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone que serán impugnables a través de la acción de inconstitucionalidad, únicamente, “si no fueren susceptibles de los recursos de hábeas corpus o de amparo”. Bajo esta inteligencia, tales actos administrativos con un alcance subjetivo determinado, deben ser impugnados en la vía del amparo o del proceso contencioso administrativo, a la luz de los precedentes que ha vertido este Tribunal en el ejercicio del control de constitucionalidad, con lo que su impugnación en esta sede resulta, a todas luces, inadmisible. A mayor abundamiento, es necesario poner en evidencia lo señalado por la Procuraduría General de la República en el sentido que en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa pende de resolución el expediente No. 09-000191-1027-CA que es un proceso que tiene por objeto, precisamente, anular la concesión cuestionada en esta sede, siendo que, dicha jurisdicción ordinaria deberá resolver lo que en derecho corresponda tomando en consideración los antecedentes vinculantes de esta jurisdicción constitucional (artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).

De conformidad con lo expuesto, se impone rechazar de plano la acción de inconstitucionalidad en cuanto a estos extremos se refiere, por no cumplir los requisitos de admisibilidad establecidos en la ley que rige a esta jurisdicción.

IX. CONCLUSIÓN

Corolario de las consideraciones realizadas, se impone declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad en lo que se refiere a los artículos 29 de la Ley General de la Administración Pública, 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y 1° del acuerdo No. 92 del Consejo de Gobierno de 18 de abril de 2008. Se le debe ordenar al accionante que, en lo que atañe al artículo 2° del Acuerdo No. 92 de 18 de abril de 2008, se esté a lo ya resuelto por este Tribunal Constitucional en la sentencia No. 2010-12299 de las 14:45 hrs. de 21 de julio de 2010. En lo demás, se rechaza de plano la acción de inconstitucionalidad, por no satisfacer los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

POR TANTO:

Se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad respecto de los artículos 29 de la Ley General de la Administración Pública, 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y 1° del Acuerdo No. 92 del Consejo de Gobierno de 18 de abril de 2008. En cuanto al artículo 2° del Acuerdo del Consejo de Gobierno No. 92 de 18 de abril de 2008, estese el accionante a lo resuelto por este Tribunal Constitucional en la Sentencia No. 2010-12299 de las 14:45 hrs. de 21 de julio de 2010. En lo demás, se rechaza de plano la acción.

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta.

Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Jorge Araya G.