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Res. 12986-2011 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 27/09/2011
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Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y cuarenta minutos del veintisiete de setiembre del dos mil once.
Recurso de amparo interpuesto por M.E.C., portador de la cédula de identidad número […]; a favor de M.D.G; contra el Instituto Geográfico Nacional y el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.
Resultando:
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
I.Objeto del recurso. El recurrente alega que el Concejo de […] no puede aprobar el Plan Regulador porque el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y el Instituto Geográfico Nacional no han cumplido con los requisitos de su competencia.
II.Hechos Probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
III.El papel de las municipalidades en materia ambiental. Las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la tarea de protección al ambiente. Es indubitable la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos -que en su mayoría carecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente equilibrado- no produce la desaplicación de la legislación tutelar ambiental.
Por el contrario, estima la Sala que debe ser requisito fundamental, que no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador deba considerar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo cincuenta constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, valorando que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las municipalidades, quienes no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo. Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional que corresponda según la naturaleza de la infracción.
Es por lo anterior que las normas tutelares del ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo cincuenta de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del ambiente –ver, en este sentido, sentencia número 2006-7994, de las ocho horas cincuenta y siete minutos del dos de junio de dos mil seis-
IV.Sobre los planes reguladores. El artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana define Plan Regulador como: “El instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas”. Por su parte, el numeral 15 de la citada Ley, establece que conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir.
De esta manera, una de las principales competencias que poseen las municipalidades está referida a la planificación y control del desarrollo urbano de los límites jurisdiccionales de su territorio. El Plan Regulador ha sido el principal instrumento técnico y jurídico de que disponen las municipalidades para ejercer aquella competencia. Idealmente, toda municipalidad debería poseer su propio Plan Regulador. La importancia de los Planes Reguladores, radica en los beneficios que otorgan, los que según la Dirección de Gestión Municipal del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, son: permite un mejor control por parte de las autoridades locales del territorio del cantón, crea zonificación que disminuye los impactos negativos de muchas actividades, permite un mejor equilibrio entre los intereses privados y los de comunidad, provee seguridad jurídica y confianza al inversionista, relación armónica entre los diversos usos de la tierra, conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas, división adecuada de los terrenos, reservas de espacios para uso público, rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro y seguridad, ornato y salubridad en las construcciones.
V.Sobre el fondo. En este asunto, se tiene que por medio del Convenio BID-CATASTRO se desarrolló el programa de Regularización de Catastro y Registro, el que implica la realización de los Planes Reguladores Costeros. El recurrente, a nombre de la Municipalidad de […], y basando su legitimación en tutela del derecho al ambiente, situación que ha sido aceptada por esta Sala, cuestiona que el producto final entregado por la Empresa […] no puede ser desarrollado, por cuanto el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones no ha entregado la Certificación de Áreas de Patrimonio Natural del Estado vigente. Si bien, originalmente, en el escrito de interposición del recurso, la autoridad recurrida también denunció que el Instituto Geográfico Nacional no ha remitido la Oficialización de amojonamiento digital, posteriormente, por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 12:49 horas del 17 de agosto de 2011, la Vicealcaldesa Primera del Cantón de Garabito y manifiesta que es interés de esa Municipalidad que la Sala se concentre únicamente en la obligación del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones de la confección del certificado de Patrimonio Nacional del Estado, obviando el tema de amojonamiento digital, por cuanto este tema ha sido totalmente atendido por el Instituto Geográfico Nacional, producto de la Publicación del Decreto Ejecutivo No. […]-MOPT-MINAET, en el Diario Oficial La Gaceta No.136 del 14 de julio de 2011.
Alega que esta omisión implica que el Concejo no pueda aprobar el plan regulador costero, por ende no se pueden otorgar concesiones. Además, aduce que esta situación afecta gravemente el patrimonio natural, ya que al no poder aplicar el Plan Regulador, se ha impedido un desarrollo acorde con el ambiente.
VI.Sobre el papel de la Municipalidad de Garabito en materia ambiental. La jurisprudencia de la Sala ha reconocido que las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta dosis de responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la tarea de protección al ambiente.
Si bien, es indubitable la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos -que en su mayoría carecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente equilibrado- no produce la desaplicación de la legislación tutelar ambiental. En ese sentido, de lo expuesto en el considerando IV, se desprende la importancia de los planes reguladores para el buen funcionamiento de los gobiernos locales, dado que este no solo es un instrumento de gran importancia para el correcto desarrollo urbanístico, sino, además, uno de los deberes de las Municipalidades. En este caso concreto, lo que se busca aprobar es el Plan Regulador Costero de Garabito, para lo cual según lo indicado en el Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros, se establece las áreas que se excluyen de la potestad municipal de otorgar concesiones, concretamente las establecidas en el artículo 73 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, como las zonas marítimo terrestres incluidas en parques nacionales y reservas equivalentes, que son propiamente los que indican los terrenos que conforman el Patrimonio Nacional del Estado, por lo que resulta necesario contar con la certificación cantonal de las áreas que conforman dicho patrimonio, toda vez que al inicio de solicitud de una concesión lo primero que se debe realizar es determinar si la parcela que se pretende concesionar está dentro de las áreas protegidas.
En virtud de ello, resulta evidente que la omisión del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones de entregar la Certificación de Áreas de Patrimonio Natural, actualmente impide que la Municipalidad apruebe el Plan Regulador, con las consecuencias que de ello implica, por ejemplo que ante una solicitud de prórroga de concesión, no se pueda determinar si se otorgaron en concesiones parcelas que conforman parte de la zona marítimo terrestre. Si bien, la Municipalidad ya ha rendido dos notificaciones: la de Playa espadilla en Aguirre y Playa Tivives en Esparza, se tiene terminada Barú-Portalón, lo correspondiente a Aguirre por notificar, en trámite lo relativo a Isla Damas de Parrita y, expone que posteriormente se continuará con el cantón de Garabito, lo cierto es que actualmente no se ha realizado el estudio objeto del presente recurso.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Carlos Serrano Bulakar y Ana Lorena Guevara Fernández, por su orden Ministro y Viceministro de Ambiente Energía y Telecomunicaciones, o a quienes en sus lugares ejerzan los cargos, remitir a la Municipalidad […] la Certificación de Áreas de Patrimonio Natural, en el improrrogable plazo de UN MES, contado a partir de la notificación de esta sentencia, bajo el apercibimiento de que con base en lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese a Carlos Serrano Bulakar y Ana Lorena Guevara Fernández, por su orden Ministro y Viceministro de Ambiente Energía y Telecomunicaciones, o a quienes en sus lugares ejerzan los cargos, en forma personal. Comuníquese.
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta Gilbert Armijo S.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Aracelly Pacheco S.
Roxana Salazar C.
Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y cuarenta minutos del veintisiete de setiembre del dos mil once.
Recurso de amparo interpuesto por M.E.C., portador de la cédula de identidad número […]; a favor de M.D.G; contra el Instituto Geográfico Nacional y el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.
Resultando:
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
I.Objeto del recurso. El recurrente alega que el Concejo de […] no puede aprobar el Plan Regulador porque el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y el Instituto Geográfico Nacional no han cumplido con los requisitos de su competencia.
II.Hechos Probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
III.El papel de las municipalidades en materia ambiental. Las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la tarea de protección al ambiente. Es indubitable la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos -que en su mayoría carecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente equilibrado- no produce la desaplicación de la legislación tutelar ambiental.
Por el contrario, estima la Sala que debe ser requisito fundamental, que no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador deba considerar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo cincuenta constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, valorando que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las municipalidades, quienes no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo. Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional que corresponda según la naturaleza de la infracción.
Es por lo anterior que las normas tutelares del ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo cincuenta de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del ambiente –ver, en este sentido, sentencia número 2006-7994, de las ocho horas cincuenta y siete minutos del dos de junio de dos mil seis-
IV.Sobre los planes reguladores. El artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana define Plan Regulador como: “El instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas”. Por su parte, el numeral 15 de la citada Ley, establece que conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir.
De esta manera, una de las principales competencias que poseen las municipalidades está referida a la planificación y control del desarrollo urbano de los límites jurisdiccionales de su territorio. El Plan Regulador ha sido el principal instrumento técnico y jurídico de que disponen las municipalidades para ejercer aquella competencia. Idealmente, toda municipalidad debería poseer su propio Plan Regulador. La importancia de los Planes Reguladores, radica en los beneficios que otorgan, los que según la Dirección de Gestión Municipal del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, son: permite un mejor control por parte de las autoridades locales del territorio del cantón, crea zonificación que disminuye los impactos negativos de muchas actividades, permite un mejor equilibrio entre los intereses privados y los de comunidad, provee seguridad jurídica y confianza al inversionista, relación armónica entre los diversos usos de la tierra, conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas, división adecuada de los terrenos, reservas de espacios para uso público, rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro y seguridad, ornato y salubridad en las construcciones.
V.Sobre el fondo. En este asunto, se tiene que por medio del Convenio BID-CATASTRO se desarrolló el programa de Regularización de Catastro y Registro, el que implica la realización de los Planes Reguladores Costeros. El recurrente, a nombre de la Municipalidad de […], y basando su legitimación en tutela del derecho al ambiente, situación que ha sido aceptada por esta Sala, cuestiona que el producto final entregado por la Empresa […] no puede ser desarrollado, por cuanto el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones no ha entregado la Certificación de Áreas de Patrimonio Natural del Estado vigente. Si bien, originalmente, en el escrito de interposición del recurso, la autoridad recurrida también denunció que el Instituto Geográfico Nacional no ha remitido la Oficialización de amojonamiento digital, posteriormente, por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 12:49 horas del 17 de agosto de 2011, la Vicealcaldesa Primera del Cantón de Garabito y manifiesta que es interés de esa Municipalidad que la Sala se concentre únicamente en la obligación del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones de la confección del certificado de Patrimonio Nacional del Estado, obviando el tema de amojonamiento digital, por cuanto este tema ha sido totalmente atendido por el Instituto Geográfico Nacional, producto de la Publicación del Decreto Ejecutivo No. […]-MOPT-MINAET, en el Diario Oficial La Gaceta No.136 del 14 de julio de 2011.
Alega que esta omisión implica que el Concejo no pueda aprobar el plan regulador costero, por ende no se pueden otorgar concesiones. Además, aduce que esta situación afecta gravemente el patrimonio natural, ya que al no poder aplicar el Plan Regulador, se ha impedido un desarrollo acorde con el ambiente.
VI.Sobre el papel de la Municipalidad de Garabito en materia ambiental. La jurisprudencia de la Sala ha reconocido que las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta dosis de responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la tarea de protección al ambiente.
Si bien, es indubitable la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos -que en su mayoría carecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente equilibrado- no produce la desaplicación de la legislación tutelar ambiental. En ese sentido, de lo expuesto en el considerando IV, se desprende la importancia de los planes reguladores para el buen funcionamiento de los gobiernos locales, dado que este no solo es un instrumento de gran importancia para el correcto desarrollo urbanístico, sino, además, uno de los deberes de las Municipalidades. En este caso concreto, lo que se busca aprobar es el Plan Regulador Costero de Garabito, para lo cual según lo indicado en el Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros, se establece las áreas que se excluyen de la potestad municipal de otorgar concesiones, concretamente las establecidas en el artículo 73 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, como las zonas marítimo terrestres incluidas en parques nacionales y reservas equivalentes, que son propiamente los que indican los terrenos que conforman el Patrimonio Nacional del Estado, por lo que resulta necesario contar con la certificación cantonal de las áreas que conforman dicho patrimonio, toda vez que al inicio de solicitud de una concesión lo primero que se debe realizar es determinar si la parcela que se pretende concesionar está dentro de las áreas protegidas.
En virtud de ello, resulta evidente que la omisión del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones de entregar la Certificación de Áreas de Patrimonio Natural, actualmente impide que la Municipalidad apruebe el Plan Regulador, con las consecuencias que de ello implica, por ejemplo que ante una solicitud de prórroga de concesión, no se pueda determinar si se otorgaron en concesiones parcelas que conforman parte de la zona marítimo terrestre. Si bien, la Municipalidad ya ha rendido dos notificaciones: la de Playa espadilla en Aguirre y Playa Tivives en Esparza, se tiene terminada Barú-Portalón, lo correspondiente a Aguirre por notificar, en trámite lo relativo a Isla Damas de Parrita y, expone que posteriormente se continuará con el cantón de Garabito, lo cierto es que actualmente no se ha realizado el estudio objeto del presente recurso.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Carlos Serrano Bulakar y Ana Lorena Guevara Fernández, por su orden Ministro y Viceministro de Ambiente Energía y Telecomunicaciones, o a quienes en sus lugares ejerzan los cargos, remitir a la Municipalidad […] la Certificación de Áreas de Patrimonio Natural, en el improrrogable plazo de UN MES, contado a partir de la notificación de esta sentencia, bajo el apercibimiento de que con base en lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese a Carlos Serrano Bulakar y Ana Lorena Guevara Fernández, por su orden Ministro y Viceministro de Ambiente Energía y Telecomunicaciones, o a quienes en sus lugares ejerzan los cargos, en forma personal. Comuníquese.
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta Gilbert Armijo S.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Aracelly Pacheco S.
Roxana Salazar C.
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