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Res. 12986-2011 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 27/09/2011
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Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Res. Nº 2011012986 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y cuarenta minutos del veintisiete de setiembre del dos mil once.
Recurso de amparo interpuesto por M.E.C., portador de la cédula de identidad número […]; a favor de M.D.G; contra el Instituto Geográfico Nacional y el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 12:08 horas del 5 de julio de 2011, el recurrente manifiesta que por medio del convenio BID-CATASTRO se desarrolló el programa de Regularización de Catastro y Registro, el cual implica la realización de los Planes Reguladores Costeros, para lo cual se contrató a la Empresa […], para el levantamiento y confección de dichos planes. Manifiesta que no obstante lo anterior, el producto final no puede ser desarrollado, pese a haber sido entregado por la empresa contratada, por cuanto los recurridos no cumplieron los requisitos esenciales para la correcta aplicación tal y como lo señala la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, insumos que no fueron oficializados, pese a la obligación legal que tienen los recurridos de aportar tales requisitos como son la Certificación de Áreas de Patrimonio Natural del Estado vigente, por parte del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, así como la oficialización del amojonamiento digital por parte del Instituto Geográfico Nacional. Menciona que ante la falta de tales insumos, requisitos indispensables para la aplicación y materialización de los planes reguladores costeros, la Municipalidad de […] como administradora de las áreas de la zona marítimo terrestre, según el artículo 35 de la citada ley, no puede cumplir a cabalidad con lo señalado y exigido, en perjuicio tanto de la Administración como de los administrados, toda vez que pese a que la empresa contratada por el programa indicado concluyó la formulación de la propuesta del Plan Regulador Costero del cantón de […], el Concejo Municipal no puede aprobar, ni adoptar dicho plan regulador, por cuanto no se cuenta con la oficialización del amojonamiento digital, tarea que es exigida y de competencia única, de conformidad con el artículo 62 del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, que impone al Instituto recurrido la obligación intransferible de realizar los respectivos amojonamientos en la zona marítimo terrestre, que en el presente caso se trata de la oficialización del amojonamiento digital, así como la obligación que tiene el Ministerio recurrido de expedir las certificaciones de las áreas de patrimonio natural del Estado en cada cantón, para la correcta aplicación de los planes reguladores, sean urbanos o costeros, lo que ha provocado un grave perjuicio, y que por tal incumplimiento no se pueden otorgar concesiones tal y como lo exige el artículo 39 del mismo cuerpo normativo. Afirma que ante dicha situación no se pueden captar los recursos por concepto de canon y se mantiene en estado de incertidumbre a los ocupantes de tales terrenos, toda vez que no se les puede otorgar ningún tipo de permiso municipal, así como tampoco se les ha permitido realizar desarrollo en la zona, como son calles de acceso, áreas verdes, zonas comerciales y otros que se encuentran establecidos en el plan regulador costero. Alega que la omisión en la que han incurrido los recurridos, afecta gravemente el patrimonio natural, por cuanto al no poder aplicar el plan regulador, que es precisamente el ordenamiento territorial, se ha impedido un desarrollo acorde con el ambiente, así como evitar el impacto ambiental. Reitera que la Municipalidad amparada al no tener la certificación de las áreas protegidas, ni delimitación oficial de la zona marítimo terrestre, no ha podido implementar el plan de ordenamiento territorial costero, tendente a garantizar el orden territorial, con el afán de respetar y equilibrar el medio ambiente entre el desarrollo habitacional, comercial, áreas verdes, protegidas, residencial y turístico. Considera violentados los derechos fundamentales contemplados en los artículos 27, 50 y 169 de la Constitución Política. Solicita que se declare con lugar el recurso con las consecuencias de ley, y que se ordene a los recurridos entregar a la Municipalidad de […] las certificaciones de Patrimonio Natural del Estado vigente por parte del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, y la oficialización del amojonamiento digital por parte del Instituto Geográfico Nacional, para la correcta aplicación, aprobación y adopción del plan regulador costero para el cantón de […].
2.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:32 horas del 18 de julio de 2011, informan bajo juramento Carlos Serrano Bulakar, Jefe de la Oficina Subregional Esparza Orotina del Área de Conservación Pacífico Central, Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía y Telecomunicaciones y otros, que se aportan copias certificadas del Oficio […], respuesta al recurrente donde solicita a la Oficina Subregional Esparza Orotina conocer de los Procesos de “Certificación del Patrimonio del Estado” según el Oficio AM […]. Aclaran que la Oficina Subregional de Esparza Orotina no es la encargada de emitir la Certificación Final de lo que es Patrimonio Natural del Estado en los terrenos de la Zona Marítimo Terrestre, en su defecto lo es el Área de Conservación Pacífico Central en la Persona del Director Regional. Resaltan que aunque […] haya concluido y entregado a las Áreas de Conservación el estudio realizado; este trabajo es un insumo para ir identificando el Patrimonio Natural del Estado consistente en identificar los diferentes ecosistemas (Humedales palustres, lacustres, manglares y otros); terrenos de aptitud forestal, bosques y Áreas Silvestres Protegidas (dentro de manglares). Indican que también es cierto que corresponde a las Áreas de Conservación realizar un trabajo de campo el cual consiste en inspecciones oculares para ir identificando y georeferenciado con el Sistema de Posicionamiento Global (GPS) y otros, e ir generando los polígonos de las diferentes áreas que conformarán el Patrimonio Natural del Estado, para luego realizar el trabajo de escritorio el cual es de mucho cuidado y precisión para ir generando los polígonos que serán los mapas e información requerida para la certificación final. Explican que para el caso del Área de Conservación Pacífico Central, la tarea es dificultosa y pesada debido a que involucra una zona que se extiende desde la desembocadura del río Barú limite con Área de Conservación Amistad Pacífico hasta la desembocadura del río Abangares limite con el Área de Conservación Arenal Tempisque. Añaden que el Área de Conservación Pacífico Central, lo que pretende es en realidad hacer un trabajo de identificación de esa zona porque una vez que se oficialice, se garantiza que no hayan conflictos por haber aprobado una certificación con errores, lo que evita que haya aperturas de procedimientos penales tanto contra el Estado como en la persona de los Directores quienes son los que firman la Certificación final. Mencionan que este proceso de identificación del Patrimonio Natural del Estado se involucran a las 5 municipalidades que tienen Zona Marítimo Terrestre (Aguirre, Parrita, Garabito, Esparza y Puntarenas) lo que conllevó a planificar el trabajo de acuerdo con los insumos que fueran presentando los gobiernos municipales y, es así como de acuerdo a este criterio, se inició el proceso de certificación de la municipalidad de Aguirre.
3.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:34 horas del 18 de julio de 2011, informa bajo juramento Ana Lorena Guevara Fernández, Viceministro de Ambiente, que con el fin de cumplir con los compromisos se emitió el Decreto Ejecutivo No[…]-MINAET “Manual para la Clasificación de Tierras Dedicadas a la Conservación de los Recursos Naturales Dentro de la Zona Marítimo Terrestre en Costa Rica”, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No, 78 del 23 de abril de 2010, donde se establecen los procedimientos para que el SINAC, a través de las Áreas de Conservación, procedan a delimitar las áreas correspondiente al Patrimonio Natural del Estado dentro de esta zona con el fin de emitir las certificaciones respectivas a las municipalidades para ser implementadas en los planes reguladores costeros. Destaca que según la sección VII incisos a) y b) de dicho Manual, el proceso inicia a solicitud de las municipalidades y del ICT, ya que según lo estipulado por la sección XI inciso d) del mismo cuerpo normativo, la certificación de la clasificación de la Zona Marítimo Terrestre será por Plan Regulador completo, no en partes ni por parcelas individuales. Resalta que aunque […] haya concluido los planes reguladores y entregado a las Municipalidades el estudio realizado, este requiere certificación de Patrimonio Natural del Estado que consiste en identificar los diferentes ecosistemas (Humedales palustres, lacustres, manglares y otros); terrenos de aptitud forestal, bosques y Áreas Silvestres Protegidas (dentro de manglares). Indican que también es cierto que corresponde a las Áreas de Conservación realizar un trabajo de campo el cual consiste en inspecciones oculares para ir identificando y georeferenciado con el Sistema de Posicionamiento Global (GPS) y otros, e ir generando los polígonos de las diferentes áreas que conformarán el Patrimonio Natural del Estado, para luego realizar el trabajo de escritorio el cual es de mucho cuidado y precisión para ir generando los polígonos que serán los mapas e información requerida para la certificación final. Explica que para el caso del Área de Conservación Pacífico Central, la tarea es dificultosa y pesada debido a que involucra una zona que se extiende desde la desembocadura del río Barú limite con Área de Conservación Amistad Pacífico hasta la desembocadura del río Abangares limite con el Área de Conservación Arenal Tempisque. Añade que el Área de Conservación Pacífico Central, lo que pretende es en realidad hacer un trabajo de identificación de esa zona porque una vez que se oficialice, se garantiza que no hayan conflictos por haber aprobado una certificación con errores, lo que evita que haya aperturas de procedimientos penales tanto contra el Estado como en la persona de los Directores quienes son los que firman la Certificación final. Mencionan que este proceso de identificación del Patrimonio Natural del Estado se involucran a las 5 municipalidades que tienen Zona Marítimo Terrestre (Aguirre, Parrita, Garabito, Esparza y Puntarenas) lo que conllevó a planificar el trabajo de acuerdo con los insumos que fueran presentando los gobiernos municipales y, es así como de acuerdo a este criterio, se inició el proceso de certificación de la municipalidad de Aguirre. Esto debido a que, en el caso del Área de Conservación Pacífico Central, el proceso para la certificación del Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre se inició de oficio, por lo que se solicitaron insumos a las municipalidades tales como información sobre si tenían planes reguladores vigentes o no, su estado y vías públicas, ya que debido a la limitación de recursos se establecieron prioridades, según se fueron aportando los insumos dichos. Esto definió el orden de trabajo, lo que significa que se ha estado trabajando según estas prioridades; no obstante, este es un proceso que requiere mucha precisión técnica, además, de trabajo de verificación de campo, lo que implica una gran inversión de tiempo y recursos. Destaca que actualmente se han notificado dos certificaciones (Playa Espadilla en Aguirre y Playa Tivives en Esparza) y se tiene terminada Barú-Portalón, lo correspondiente a Aguirre por notificar y en trámite la correspondiente a Isla Damas de Parrita. Indica que específicamente para el cantón de Garabito, se ha estado en contacto con el Geógrafo Roy Ant. Castellón Sossa, funcionario de la Municipalidad, y a mediados de junio de 2011, se le contactó vía telefónica, indicándole que ya se estaba iniciando el proceso para certificar el PNE en la ZMT de ese cantón y que se consideraba conveniente realizar varias certificaciones y no una sola certificación para todo el cantón y que se requería que indicara los sectores que la municipalidad consideraba prioritarios con sus coordenadas extremas para que el Área de Conservación en base a esa delimitación, iniciar el vaciado de la información generada de los diferentes polígonos de PNE y confeccionar los mapas correspondientes para poder emitir así la certificación .
4.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 09:37 horas del 21 de julio de 2011, informa bajo juramento Max A. Lobo Hernández, Director General del Instituto Geográfico Nacional, que de conformidad con lo que establece el Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, la demarcación de la Zona Pública de la Zona Marítimo Terrestre es función exclusiva del Instituto Geográfico Nacional, sin que exista la posibilidad de que otra entidad asuma dichas funciones. En ese sentido, el artículo 62 del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Decreto No.7841-P del 16 de diciembre de 1977, reformado mediante Decreto No.[…] del 10 de junio de 1985 establece que el Instituto Geográfico Nacional demarcará la zona pública de acuerdo con lo establecido en el artículo 2 de ese mismo reglamento. Indica que; no obstante, la posibilidad administrativa del Instituto Geográfico Nacional de delimitar la Zona Pública de la Zona Marítimo Terrestre, ni la Ley 6043 ni su Reglamento, establecen especificaciones técnicas para proceder con la respectiva demarcatoria o materialización de la línea de la Zona Pública, situación que genera confusiones a quienes ejecutan los trabajos de delimitación. En virtud de lo anterior, se promulgó el Decreto No.[…]-MOPT denominado “Reglamento de Especificaciones para la Delimitación de la Zona Marítimo Terrestre”, el cual establece la metodología a utilizar en la demarcación de la Zona Pública, disponiendo la necesidad de delimitar a través de la colocación de mojones. Señala que con ocasión a la suscripción del Convenio de Préstamo No. […] “Programa de Regularización de Catastro y Registro” entre el Gobierno de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo, se emitió el Decreto No. […] MOPT de junio de 2007, el cual determina la Red Geodésica Nacional de Referencia Horizontal CR05, como el sistema oficial al cual deben estar referidas las coordenadas de todos los trabajos geodésicos, cartográficos y catastrales. Explica que con base en lo preceptuado por el Decreto No. […] y considerando que en la actualidad se cuenta con la tecnología y los conocimientos para delimitar y georeferenciar las líneas de pleamar ordinaria y de la Zona Pública al sistema nacional oficial de coordenadas, el Instituto Geográfico Nacional con apoyo de la Unidad Ejecutora del Programa de Regularización del Castastro y Registro (UE del PRCR), desarrolló una metodología que combina las técnicas modernas de posicionamiento horizontal y vertical sin dejar de lado el componente convencional de las mediciones, basándose en el establecimiento de poligonales altimétricas y poligonales planimétricas medidas con estaciones totales y en combinación con técnicas de medición apoyados en la tecnología de sistemas satelitales de navegación global. Acota que establecida la metodología técnica para la georeferenciación al sistema nacional de coordenadas como mecanismo para delimitar la Zona Pública de la Zona Marítimo Terrestre, se determinó necesario la derogación del Reglamento denominado “Especificaciones para la Delimitación de la Zona Marítimo Terrestre” promulgado mediante Decreto Ejecutivo No. […] MOPT del 06 de marzo de 2003 que establece como única vía de delimitación de la Zona Pública de la Zona Marítimo Terrestre la colocación física de mojones. En sustitución del Decreto Ejecutivo número […], era necesario promulgar un decreto ejecutivo mediante el cual se pudiese oficializar la delimitación digital georeferenciada Zona Pública de la Zona Marítimo Terrestre a partir de la georeferenciación de la pleamar ordinaria con enlace al sistema de referencia oficial del país, a la vez que establecer que posiblemente en los casos en los cuales efectuada la delimitación digital georeferenciada se considere necesario u oportuno la instalación de mojones de referencia sobre la línea que delimita la Zona Pública se pudiese instalar dichos mojones. Añade que el IGN con apoyo de la UE del PRCR inició el proceso de levantamiento topográfico de la delimitación digital georeferenciada en la costa Pacífica de nuestro país en noviembre de 2009, concluyéndose en el 2010 lo correspondiente al sector del Pacífico Central, mientras que en enero de 2009 el IGN en conjunto con apoyo de la UE del PRCR y el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), iniciaron el proceso de elaboración y consenso interinstitucional entre el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) y el MINAET sobre los términos de redacción del nuevo decreto ejecutivo necesario para oficializar la delimitación digital georeferenciada. Destaca que a la fecha el proceso propiamente técnico topográfico de delimitación digital georeferenciada Zona Pública Marítimo Terrestre en el sector de interés (Pacífico Central) esta concluido; sin embargo, esta pendiente la oficialización de esa delimitación digital georeferenciada, en espera de la promulgación del nuevo decreto ejecutivo de la daría oficialidad a dicha delimitación, mismo que se ha publicado bajo el numeral […] MOPT-MINAET en el Diario Oficial La Gaceta No.136 del 14 de julio de 2011.
5.- Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 12:49 horas del 17 de agosto de 2011, se apersona Karla María Gutiérrez Mora, en su condición de Vicealcaldesa Primera del Cantón de […]y manifiesta que es interés de esa Municipalidad que la Sala se concentre únicamente en la obligación del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones de la confección del certificado de Patrimonio Nacional del Estado, obviando el tema de amojonamiento digital, por cuanto este tema ha sido totalmente atendido por el Instituto Geográfico Nacional, producto de la Publicación del Decreto Ejecutivo No. […]-MOPT-MINAET, en el Diario Oficial La Gaceta No.136 del 14 de julio de 2011.
6.- Mediante resolución de las 15:17 horas del 19 de agosto de 2011, suscrita por el Magistrado Instructor, se le solicitó prueba para mejor resolver a la Vicealcaldesa de Garabito.
7.- Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 17:17 horas del 30 de agosto de 2011, informa bajo juramento Karla Gutiérrez Mora, Vicealcaldesa de la Municipalidad de Garabito, que mediante el Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros, publicado en La Gaceta número 28 del 10 de febrero de 2009, formulado por el Instituto Costarricense de Turismo, establece en su punto 3 Ámbitos y Condiciones, inciso 3.3, establece las áreas que se excluyen de la potestad de otorgar concesiones sobre dichas áras, indicando que quedan excluidas de dicha potestad los terrenos expresamente señalados en el artículo 73 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre que indica que dicha ley no se aplica a las zonas marítimos terrestres incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva y artículos 134 y siguientes de la Ley Forestal que son propiamente los que indican los terrenos que conforman el Patrimonio Natural del Estado, de ahí la necesidad de contar con la certificación cantonal de las áreas que conforman dicho patrimonio, por cuanto la misma es necesaria en el procedimiento inicial cuando se presenta la solicitud de concesión para determinar si la parcela que se pretende concesionar está dentro de áreas protegidas o por el contrario fuera de ellas, también es necesario a la hora de realizar prórrogas en las concesiones, por cuanto pueda darse el caso de que se haya otorgado en concesión parcelas que conforman parte de la zona maritimo terrestre y que posteriormente fueron incluidos al régimen natural del Estado.
8.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
I.- Objeto del recurso. El recurrente alega que el Concejo de […] no puede aprobar el Plan Regulador porque el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y el Instituto Geográfico Nacional no han cumplido con los requisitos de su competencia.
II.- Hechos Probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
III.- El papel de las municipalidades en materia ambiental. Las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la tarea de protección al ambiente. Es indubitable la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos -que en su mayoría carecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente equilibrado- no produce la desaplicación de la legislación tutelar ambiental. Por el contrario, estima la Sala que debe ser requisito fundamental, que no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador deba considerar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo cincuenta constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, valorando que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las municipalidades, quienes no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo. Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional que corresponda según la naturaleza de la infracción. Es por lo anterior que las normas tutelares del ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo cincuenta de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del ambiente –ver, en este sentido, sentencia número 2006-7994, de las ocho horas cincuenta y siete minutos del dos de junio de dos mil seis- IV.- Sobre los planes reguladores. El artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana define Plan Regulador como: “El instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas”. Por su parte, el numeral 15 de la citada Ley, establece que conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir. De esta manera, una de las principales competencias que poseen las municipalidades está referida a la planificación y control del desarrollo urbano de los límites jurisdiccionales de su territorio. El Plan Regulador ha sido el principal instrumento técnico y jurídico de que disponen las municipalidades para ejercer aquella competencia. Idealmente, toda municipalidad debería poseer su propio Plan Regulador. La importancia de los Planes Reguladores, radica en los beneficios que otorgan, los que según la Dirección de Gestión Municipal del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, son: permite un mejor control por parte de las autoridades locales del territorio del cantón, crea zonificación que disminuye los impactos negativos de muchas actividades, permite un mejor equilibrio entre los intereses privados y los de comunidad, provee seguridad jurídica y confianza al inversionista, relación armónica entre los diversos usos de la tierra, conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas, división adecuada de los terrenos, reservas de espacios para uso público, rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro y seguridad, ornato y salubridad en las construcciones.
V.- Sobre el fondo. En este asunto, se tiene que por medio del Convenio BID-CATASTRO se desarrolló el programa de Regularización de Catastro y Registro, el que implica la realización de los Planes Reguladores Costeros. El recurrente, a nombre de la Municipalidad de […], y basando su legitimación en tutela del derecho al ambiente, situación que ha sido aceptada por esta Sala, cuestiona que el producto final entregado por la Empresa […] no puede ser desarrollado, por cuanto el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones no ha entregado la Certificación de Áreas de Patrimonio Natural del Estado vigente. Si bien, originalmente, en el escrito de interposición del recurso, la autoridad recurrida también denunció que el Instituto Geográfico Nacional no ha remitido la Oficialización de amojonamiento digital, posteriormente, por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 12:49 horas del 17 de agosto de 2011, la Vicealcaldesa Primera del Cantón de Garabito y manifiesta que es interés de esa Municipalidad que la Sala se concentre únicamente en la obligación del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones de la confección del certificado de Patrimonio Nacional del Estado, obviando el tema de amojonamiento digital, por cuanto este tema ha sido totalmente atendido por el Instituto Geográfico Nacional, producto de la Publicación del Decreto Ejecutivo No. […]-MOPT-MINAET, en el Diario Oficial La Gaceta No.136 del 14 de julio de 2011. Alega que esta omisión implica que el Concejo no pueda aprobar el plan regulador costero, por ende no se pueden otorgar concesiones. Además, aduce que esta situación afecta gravemente el patrimonio natural, ya que al no poder aplicar el Plan Regulador, se ha impedido un desarrollo acorde con el ambiente.
VI.- Sobre el papel de la Municipalidad de Garabito en materia ambiental. La jurisprudencia de la Sala ha reconocido que las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta dosis de responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la tarea de protección al ambiente. Si bien, es indubitable la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos -que en su mayoría carecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente equilibrado- no produce la desaplicación de la legislación tutelar ambiental. En ese sentido, de lo expuesto en el considerando IV, se desprende la importancia de los planes reguladores para el buen funcionamiento de los gobiernos locales, dado que este no solo es un instrumento de gran importancia para el correcto desarrollo urbanístico, sino, además, uno de los deberes de las Municipalidades. En este caso concreto, lo que se busca aprobar es el Plan Regulador Costero de Garabito, para lo cual según lo indicado en el Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros, se establece las áreas que se excluyen de la potestad municipal de otorgar concesiones, concretamente las establecidas en el artículo 73 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, como las zonas marítimo terrestres incluidas en parques nacionales y reservas equivalentes, que son propiamente los que indican los terrenos que conforman el Patrimonio Nacional del Estado, por lo que resulta necesario contar con la certificación cantonal de las áreas que conforman dicho patrimonio, toda vez que al inicio de solicitud de una concesión lo primero que se debe realizar es determinar si la parcela que se pretende concesionar está dentro de las áreas protegidas. En virtud de ello, resulta evidente que la omisión del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones de entregar la Certificación de Áreas de Patrimonio Natural, actualmente impide que la Municipalidad apruebe el Plan Regulador, con las consecuencias que de ello implica, por ejemplo que ante una solicitud de prórroga de concesión, no se pueda determinar si se otorgaron en concesiones parcelas que conforman parte de la zona marítimo terrestre. Si bien, la Municipalidad ya ha rendido dos notificaciones: la de Playa espadilla en Aguirre y Playa Tivives en Esparza, se tiene terminada Barú-Portalón, lo correspondiente a Aguirre por notificar, en trámite lo relativo a Isla Damas de Parrita y, expone que posteriormente se continuará con el cantón de Garabito, lo cierto es que actualmente no se ha realizado el estudio objeto del presente recurso.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Carlos Serrano Bulakar y Ana Lorena Guevara Fernández, por su orden Ministro y Viceministro de Ambiente Energía y Telecomunicaciones, o a quienes en sus lugares ejerzan los cargos, remitir a la Municipalidad […] la Certificación de Áreas de Patrimonio Natural, en el improrrogable plazo de UN MES, contado a partir de la notificación de esta sentencia, bajo el apercibimiento de que con base en lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese a Carlos Serrano Bulakar y Ana Lorena Guevara Fernández, por su orden Ministro y Viceministro de Ambiente Energía y Telecomunicaciones, o a quienes en sus lugares ejerzan los cargos, en forma personal. Comuníquese.
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta Gilbert Armijo S.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Aracelly Pacheco S.
Roxana Salazar C.
Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Res. Nº 2011012986 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y cuarenta minutos del veintisiete de setiembre del dos mil once.
Recurso de amparo interpuesto por M.E.C., portador de la cédula de identidad número […]; a favor de M.D.G; contra el Instituto Geográfico Nacional y el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 12:08 horas del 5 de julio de 2011, el recurrente manifiesta que por medio del convenio BID-CATASTRO se desarrolló el programa de Regularización de Catastro y Registro, el cual implica la realización de los Planes Reguladores Costeros, para lo cual se contrató a la Empresa […], para el levantamiento y confección de dichos planes. Manifiesta que no obstante lo anterior, el producto final no puede ser desarrollado, pese a haber sido entregado por la empresa contratada, por cuanto los recurridos no cumplieron los requisitos esenciales para la correcta aplicación tal y como lo señala la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, insumos que no fueron oficializados, pese a la obligación legal que tienen los recurridos de aportar tales requisitos como son la Certificación de Áreas de Patrimonio Natural del Estado vigente, por parte del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, así como la oficialización del amojonamiento digital por parte del Instituto Geográfico Nacional. Menciona que ante la falta de tales insumos, requisitos indispensables para la aplicación y materialización de los planes reguladores costeros, la Municipalidad de […] como administradora de las áreas de la zona marítimo terrestre, según el artículo 35 de la citada ley, no puede cumplir a cabalidad con lo señalado y exigido, en perjuicio tanto de la Administración como de los administrados, toda vez que pese a que la empresa contratada por el programa indicado concluyó la formulación de la propuesta del Plan Regulador Costero del cantón de […], el Concejo Municipal no puede aprobar, ni adoptar dicho plan regulador, por cuanto no se cuenta con la oficialización del amojonamiento digital, tarea que es exigida y de competencia única, de conformidad con el artículo 62 del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, que impone al Instituto recurrido la obligación intransferible de realizar los respectivos amojonamientos en la zona marítimo terrestre, que en el presente caso se trata de la oficialización del amojonamiento digital, así como la obligación que tiene el Ministerio recurrido de expedir las certificaciones de las áreas de patrimonio natural del Estado en cada cantón, para la correcta aplicación de los planes reguladores, sean urbanos o costeros, lo que ha provocado un grave perjuicio, y que por tal incumplimiento no se pueden otorgar concesiones tal y como lo exige el artículo 39 del mismo cuerpo normativo. Afirma que ante dicha situación no se pueden captar los recursos por concepto de canon y se mantiene en estado de incertidumbre a los ocupantes de tales terrenos, toda vez que no se les puede otorgar ningún tipo de permiso municipal, así como tampoco se les ha permitido realizar desarrollo en la zona, como son calles de acceso, áreas verdes, zonas comerciales y otros que se encuentran establecidos en el plan regulador costero. Alega que la omisión en la que han incurrido los recurridos, afecta gravemente el patrimonio natural, por cuanto al no poder aplicar el plan regulador, que es precisamente el ordenamiento territorial, se ha impedido un desarrollo acorde con el ambiente, así como evitar el impacto ambiental. Reitera que la Municipalidad amparada al no tener la certificación de las áreas protegidas, ni delimitación oficial de la zona marítimo terrestre, no ha podido implementar el plan de ordenamiento territorial costero, tendente a garantizar el orden territorial, con el afán de respetar y equilibrar el medio ambiente entre el desarrollo habitacional, comercial, áreas verdes, protegidas, residencial y turístico. Considera violentados los derechos fundamentales contemplados en los artículos 27, 50 y 169 de la Constitución Política. Solicita que se declare con lugar el recurso con las consecuencias de ley, y que se ordene a los recurridos entregar a la Municipalidad de […] las certificaciones de Patrimonio Natural del Estado vigente por parte del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, y la oficialización del amojonamiento digital por parte del Instituto Geográfico Nacional, para la correcta aplicación, aprobación y adopción del plan regulador costero para el cantón de […].
2.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:32 horas del 18 de julio de 2011, informan bajo juramento Carlos Serrano Bulakar, Jefe de la Oficina Subregional Esparza Orotina del Área de Conservación Pacífico Central, Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía y Telecomunicaciones y otros, que se aportan copias certificadas del Oficio […], respuesta al recurrente donde solicita a la Oficina Subregional Esparza Orotina conocer de los Procesos de “Certificación del Patrimonio del Estado” según el Oficio AM […]. Aclaran que la Oficina Subregional de Esparza Orotina no es la encargada de emitir la Certificación Final de lo que es Patrimonio Natural del Estado en los terrenos de la Zona Marítimo Terrestre, en su defecto lo es el Área de Conservación Pacífico Central en la Persona del Director Regional. Resaltan que aunque […] haya concluido y entregado a las Áreas de Conservación el estudio realizado; este trabajo es un insumo para ir identificando el Patrimonio Natural del Estado consistente en identificar los diferentes ecosistemas (Humedales palustres, lacustres, manglares y otros); terrenos de aptitud forestal, bosques y Áreas Silvestres Protegidas (dentro de manglares). Indican que también es cierto que corresponde a las Áreas de Conservación realizar un trabajo de campo el cual consiste en inspecciones oculares para ir identificando y georeferenciado con el Sistema de Posicionamiento Global (GPS) y otros, e ir generando los polígonos de las diferentes áreas que conformarán el Patrimonio Natural del Estado, para luego realizar el trabajo de escritorio el cual es de mucho cuidado y precisión para ir generando los polígonos que serán los mapas e información requerida para la certificación final. Explican que para el caso del Área de Conservación Pacífico Central, la tarea es dificultosa y pesada debido a que involucra una zona que se extiende desde la desembocadura del río Barú limite con Área de Conservación Amistad Pacífico hasta la desembocadura del río Abangares limite con el Área de Conservación Arenal Tempisque. Añaden que el Área de Conservación Pacífico Central, lo que pretende es en realidad hacer un trabajo de identificación de esa zona porque una vez que se oficialice, se garantiza que no hayan conflictos por haber aprobado una certificación con errores, lo que evita que haya aperturas de procedimientos penales tanto contra el Estado como en la persona de los Directores quienes son los que firman la Certificación final. Mencionan que este proceso de identificación del Patrimonio Natural del Estado se involucran a las 5 municipalidades que tienen Zona Marítimo Terrestre (Aguirre, Parrita, Garabito, Esparza y Puntarenas) lo que conllevó a planificar el trabajo de acuerdo con los insumos que fueran presentando los gobiernos municipales y, es así como de acuerdo a este criterio, se inició el proceso de certificación de la municipalidad de Aguirre.
3.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:34 horas del 18 de julio de 2011, informa bajo juramento Ana Lorena Guevara Fernández, Viceministro de Ambiente, que con el fin de cumplir con los compromisos se emitió el Decreto Ejecutivo No[…]-MINAET “Manual para la Clasificación de Tierras Dedicadas a la Conservación de los Recursos Naturales Dentro de la Zona Marítimo Terrestre en Costa Rica”, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No, 78 del 23 de abril de 2010, donde se establecen los procedimientos para que el SINAC, a través de las Áreas de Conservación, procedan a delimitar las áreas correspondiente al Patrimonio Natural del Estado dentro de esta zona con el fin de emitir las certificaciones respectivas a las municipalidades para ser implementadas en los planes reguladores costeros. Destaca que según la sección VII incisos a) y b) de dicho Manual, el proceso inicia a solicitud de las municipalidades y del ICT, ya que según lo estipulado por la sección XI inciso d) del mismo cuerpo normativo, la certificación de la clasificación de la Zona Marítimo Terrestre será por Plan Regulador completo, no en partes ni por parcelas individuales. Resalta que aunque […] haya concluido los planes reguladores y entregado a las Municipalidades el estudio realizado, este requiere certificación de Patrimonio Natural del Estado que consiste en identificar los diferentes ecosistemas (Humedales palustres, lacustres, manglares y otros); terrenos de aptitud forestal, bosques y Áreas Silvestres Protegidas (dentro de manglares). Indican que también es cierto que corresponde a las Áreas de Conservación realizar un trabajo de campo el cual consiste en inspecciones oculares para ir identificando y georeferenciado con el Sistema de Posicionamiento Global (GPS) y otros, e ir generando los polígonos de las diferentes áreas que conformarán el Patrimonio Natural del Estado, para luego realizar el trabajo de escritorio el cual es de mucho cuidado y precisión para ir generando los polígonos que serán los mapas e información requerida para la certificación final. Explica que para el caso del Área de Conservación Pacífico Central, la tarea es dificultosa y pesada debido a que involucra una zona que se extiende desde la desembocadura del río Barú limite con Área de Conservación Amistad Pacífico hasta la desembocadura del río Abangares limite con el Área de Conservación Arenal Tempisque. Añade que el Área de Conservación Pacífico Central, lo que pretende es en realidad hacer un trabajo de identificación de esa zona porque una vez que se oficialice, se garantiza que no hayan conflictos por haber aprobado una certificación con errores, lo que evita que haya aperturas de procedimientos penales tanto contra el Estado como en la persona de los Directores quienes son los que firman la Certificación final. Mencionan que este proceso de identificación del Patrimonio Natural del Estado se involucran a las 5 municipalidades que tienen Zona Marítimo Terrestre (Aguirre, Parrita, Garabito, Esparza y Puntarenas) lo que conllevó a planificar el trabajo de acuerdo con los insumos que fueran presentando los gobiernos municipales y, es así como de acuerdo a este criterio, se inició el proceso de certificación de la municipalidad de Aguirre. Esto debido a que, en el caso del Área de Conservación Pacífico Central, el proceso para la certificación del Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre se inició de oficio, por lo que se solicitaron insumos a las municipalidades tales como información sobre si tenían planes reguladores vigentes o no, su estado y vías públicas, ya que debido a la limitación de recursos se establecieron prioridades, según se fueron aportando los insumos dichos. Esto definió el orden de trabajo, lo que significa que se ha estado trabajando según estas prioridades; no obstante, este es un proceso que requiere mucha precisión técnica, además, de trabajo de verificación de campo, lo que implica una gran inversión de tiempo y recursos. Destaca que actualmente se han notificado dos certificaciones (Playa Espadilla en Aguirre y Playa Tivives en Esparza) y se tiene terminada Barú-Portalón, lo correspondiente a Aguirre por notificar y en trámite la correspondiente a Isla Damas de Parrita. Indica que específicamente para el cantón de Garabito, se ha estado en contacto con el Geógrafo Roy Ant. Castellón Sossa, funcionario de la Municipalidad, y a mediados de junio de 2011, se le contactó vía telefónica, indicándole que ya se estaba iniciando el proceso para certificar el PNE en la ZMT de ese cantón y que se consideraba conveniente realizar varias certificaciones y no una sola certificación para todo el cantón y que se requería que indicara los sectores que la municipalidad consideraba prioritarios con sus coordenadas extremas para que el Área de Conservación en base a esa delimitación, iniciar el vaciado de la información generada de los diferentes polígonos de PNE y confeccionar los mapas correspondientes para poder emitir así la certificación .
4.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 09:37 horas del 21 de julio de 2011, informa bajo juramento Max A. Lobo Hernández, Director General del Instituto Geográfico Nacional, que de conformidad con lo que establece el Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, la demarcación de la Zona Pública de la Zona Marítimo Terrestre es función exclusiva del Instituto Geográfico Nacional, sin que exista la posibilidad de que otra entidad asuma dichas funciones. En ese sentido, el artículo 62 del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Decreto No.7841-P del 16 de diciembre de 1977, reformado mediante Decreto No.[…] del 10 de junio de 1985 establece que el Instituto Geográfico Nacional demarcará la zona pública de acuerdo con lo establecido en el artículo 2 de ese mismo reglamento. Indica que; no obstante, la posibilidad administrativa del Instituto Geográfico Nacional de delimitar la Zona Pública de la Zona Marítimo Terrestre, ni la Ley 6043 ni su Reglamento, establecen especificaciones técnicas para proceder con la respectiva demarcatoria o materialización de la línea de la Zona Pública, situación que genera confusiones a quienes ejecutan los trabajos de delimitación. En virtud de lo anterior, se promulgó el Decreto No.[…]-MOPT denominado “Reglamento de Especificaciones para la Delimitación de la Zona Marítimo Terrestre”, el cual establece la metodología a utilizar en la demarcación de la Zona Pública, disponiendo la necesidad de delimitar a través de la colocación de mojones. Señala que con ocasión a la suscripción del Convenio de Préstamo No. […] “Programa de Regularización de Catastro y Registro” entre el Gobierno de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo, se emitió el Decreto No. […] MOPT de junio de 2007, el cual determina la Red Geodésica Nacional de Referencia Horizontal CR05, como el sistema oficial al cual deben estar referidas las coordenadas de todos los trabajos geodésicos, cartográficos y catastrales. Explica que con base en lo preceptuado por el Decreto No. […] y considerando que en la actualidad se cuenta con la tecnología y los conocimientos para delimitar y georeferenciar las líneas de pleamar ordinaria y de la Zona Pública al sistema nacional oficial de coordenadas, el Instituto Geográfico Nacional con apoyo de la Unidad Ejecutora del Programa de Regularización del Castastro y Registro (UE del PRCR), desarrolló una metodología que combina las técnicas modernas de posicionamiento horizontal y vertical sin dejar de lado el componente convencional de las mediciones, basándose en el establecimiento de poligonales altimétricas y poligonales planimétricas medidas con estaciones totales y en combinación con técnicas de medición apoyados en la tecnología de sistemas satelitales de navegación global. Acota que establecida la metodología técnica para la georeferenciación al sistema nacional de coordenadas como mecanismo para delimitar la Zona Pública de la Zona Marítimo Terrestre, se determinó necesario la derogación del Reglamento denominado “Especificaciones para la Delimitación de la Zona Marítimo Terrestre” promulgado mediante Decreto Ejecutivo No. […] MOPT del 06 de marzo de 2003 que establece como única vía de delimitación de la Zona Pública de la Zona Marítimo Terrestre la colocación física de mojones. En sustitución del Decreto Ejecutivo número […], era necesario promulgar un decreto ejecutivo mediante el cual se pudiese oficializar la delimitación digital georeferenciada Zona Pública de la Zona Marítimo Terrestre a partir de la georeferenciación de la pleamar ordinaria con enlace al sistema de referencia oficial del país, a la vez que establecer que posiblemente en los casos en los cuales efectuada la delimitación digital georeferenciada se considere necesario u oportuno la instalación de mojones de referencia sobre la línea que delimita la Zona Pública se pudiese instalar dichos mojones. Añade que el IGN con apoyo de la UE del PRCR inició el proceso de levantamiento topográfico de la delimitación digital georeferenciada en la costa Pacífica de nuestro país en noviembre de 2009, concluyéndose en el 2010 lo correspondiente al sector del Pacífico Central, mientras que en enero de 2009 el IGN en conjunto con apoyo de la UE del PRCR y el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), iniciaron el proceso de elaboración y consenso interinstitucional entre el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) y el MINAET sobre los términos de redacción del nuevo decreto ejecutivo necesario para oficializar la delimitación digital georeferenciada. Destaca que a la fecha el proceso propiamente técnico topográfico de delimitación digital georeferenciada Zona Pública Marítimo Terrestre en el sector de interés (Pacífico Central) esta concluido; sin embargo, esta pendiente la oficialización de esa delimitación digital georeferenciada, en espera de la promulgación del nuevo decreto ejecutivo de la daría oficialidad a dicha delimitación, mismo que se ha publicado bajo el numeral […] MOPT-MINAET en el Diario Oficial La Gaceta No.136 del 14 de julio de 2011.
5.- Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 12:49 horas del 17 de agosto de 2011, se apersona Karla María Gutiérrez Mora, en su condición de Vicealcaldesa Primera del Cantón de […]y manifiesta que es interés de esa Municipalidad que la Sala se concentre únicamente en la obligación del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones de la confección del certificado de Patrimonio Nacional del Estado, obviando el tema de amojonamiento digital, por cuanto este tema ha sido totalmente atendido por el Instituto Geográfico Nacional, producto de la Publicación del Decreto Ejecutivo No. […]-MOPT-MINAET, en el Diario Oficial La Gaceta No.136 del 14 de julio de 2011.
6.- Mediante resolución de las 15:17 horas del 19 de agosto de 2011, suscrita por el Magistrado Instructor, se le solicitó prueba para mejor resolver a la Vicealcaldesa de Garabito.
7.- Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 17:17 horas del 30 de agosto de 2011, informa bajo juramento Karla Gutiérrez Mora, Vicealcaldesa de la Municipalidad de Garabito, que mediante el Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros, publicado en La Gaceta número 28 del 10 de febrero de 2009, formulado por el Instituto Costarricense de Turismo, establece en su punto 3 Ámbitos y Condiciones, inciso 3.3, establece las áreas que se excluyen de la potestad de otorgar concesiones sobre dichas áras, indicando que quedan excluidas de dicha potestad los terrenos expresamente señalados en el artículo 73 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre que indica que dicha ley no se aplica a las zonas marítimos terrestres incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva y artículos 134 y siguientes de la Ley Forestal que son propiamente los que indican los terrenos que conforman el Patrimonio Natural del Estado, de ahí la necesidad de contar con la certificación cantonal de las áreas que conforman dicho patrimonio, por cuanto la misma es necesaria en el procedimiento inicial cuando se presenta la solicitud de concesión para determinar si la parcela que se pretende concesionar está dentro de áreas protegidas o por el contrario fuera de ellas, también es necesario a la hora de realizar prórrogas en las concesiones, por cuanto pueda darse el caso de que se haya otorgado en concesión parcelas que conforman parte de la zona maritimo terrestre y que posteriormente fueron incluidos al régimen natural del Estado.
8.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
I.- Objeto del recurso. El recurrente alega que el Concejo de […] no puede aprobar el Plan Regulador porque el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y el Instituto Geográfico Nacional no han cumplido con los requisitos de su competencia.
II.- Hechos Probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
III.- El papel de las municipalidades en materia ambiental. Las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la tarea de protección al ambiente. Es indubitable la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos -que en su mayoría carecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente equilibrado- no produce la desaplicación de la legislación tutelar ambiental. Por el contrario, estima la Sala que debe ser requisito fundamental, que no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador deba considerar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo cincuenta constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, valorando que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las municipalidades, quienes no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo. Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional que corresponda según la naturaleza de la infracción. Es por lo anterior que las normas tutelares del ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo cincuenta de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del ambiente –ver, en este sentido, sentencia número 2006-7994, de las ocho horas cincuenta y siete minutos del dos de junio de dos mil seis- IV.- Sobre los planes reguladores. El artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana define Plan Regulador como: “El instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas”. Por su parte, el numeral 15 de la citada Ley, establece que conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir. De esta manera, una de las principales competencias que poseen las municipalidades está referida a la planificación y control del desarrollo urbano de los límites jurisdiccionales de su territorio. El Plan Regulador ha sido el principal instrumento técnico y jurídico de que disponen las municipalidades para ejercer aquella competencia. Idealmente, toda municipalidad debería poseer su propio Plan Regulador. La importancia de los Planes Reguladores, radica en los beneficios que otorgan, los que según la Dirección de Gestión Municipal del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, son: permite un mejor control por parte de las autoridades locales del territorio del cantón, crea zonificación que disminuye los impactos negativos de muchas actividades, permite un mejor equilibrio entre los intereses privados y los de comunidad, provee seguridad jurídica y confianza al inversionista, relación armónica entre los diversos usos de la tierra, conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas, división adecuada de los terrenos, reservas de espacios para uso público, rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro y seguridad, ornato y salubridad en las construcciones.
V.- Sobre el fondo. En este asunto, se tiene que por medio del Convenio BID-CATASTRO se desarrolló el programa de Regularización de Catastro y Registro, el que implica la realización de los Planes Reguladores Costeros. El recurrente, a nombre de la Municipalidad de […], y basando su legitimación en tutela del derecho al ambiente, situación que ha sido aceptada por esta Sala, cuestiona que el producto final entregado por la Empresa […] no puede ser desarrollado, por cuanto el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones no ha entregado la Certificación de Áreas de Patrimonio Natural del Estado vigente. Si bien, originalmente, en el escrito de interposición del recurso, la autoridad recurrida también denunció que el Instituto Geográfico Nacional no ha remitido la Oficialización de amojonamiento digital, posteriormente, por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 12:49 horas del 17 de agosto de 2011, la Vicealcaldesa Primera del Cantón de Garabito y manifiesta que es interés de esa Municipalidad que la Sala se concentre únicamente en la obligación del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones de la confección del certificado de Patrimonio Nacional del Estado, obviando el tema de amojonamiento digital, por cuanto este tema ha sido totalmente atendido por el Instituto Geográfico Nacional, producto de la Publicación del Decreto Ejecutivo No. […]-MOPT-MINAET, en el Diario Oficial La Gaceta No.136 del 14 de julio de 2011. Alega que esta omisión implica que el Concejo no pueda aprobar el plan regulador costero, por ende no se pueden otorgar concesiones. Además, aduce que esta situación afecta gravemente el patrimonio natural, ya que al no poder aplicar el Plan Regulador, se ha impedido un desarrollo acorde con el ambiente.
VI.- Sobre el papel de la Municipalidad de Garabito en materia ambiental. La jurisprudencia de la Sala ha reconocido que las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta dosis de responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la tarea de protección al ambiente. Si bien, es indubitable la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos -que en su mayoría carecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente equilibrado- no produce la desaplicación de la legislación tutelar ambiental. En ese sentido, de lo expuesto en el considerando IV, se desprende la importancia de los planes reguladores para el buen funcionamiento de los gobiernos locales, dado que este no solo es un instrumento de gran importancia para el correcto desarrollo urbanístico, sino, además, uno de los deberes de las Municipalidades. En este caso concreto, lo que se busca aprobar es el Plan Regulador Costero de Garabito, para lo cual según lo indicado en el Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros, se establece las áreas que se excluyen de la potestad municipal de otorgar concesiones, concretamente las establecidas en el artículo 73 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, como las zonas marítimo terrestres incluidas en parques nacionales y reservas equivalentes, que son propiamente los que indican los terrenos que conforman el Patrimonio Nacional del Estado, por lo que resulta necesario contar con la certificación cantonal de las áreas que conforman dicho patrimonio, toda vez que al inicio de solicitud de una concesión lo primero que se debe realizar es determinar si la parcela que se pretende concesionar está dentro de las áreas protegidas. En virtud de ello, resulta evidente que la omisión del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones de entregar la Certificación de Áreas de Patrimonio Natural, actualmente impide que la Municipalidad apruebe el Plan Regulador, con las consecuencias que de ello implica, por ejemplo que ante una solicitud de prórroga de concesión, no se pueda determinar si se otorgaron en concesiones parcelas que conforman parte de la zona marítimo terrestre. Si bien, la Municipalidad ya ha rendido dos notificaciones: la de Playa espadilla en Aguirre y Playa Tivives en Esparza, se tiene terminada Barú-Portalón, lo correspondiente a Aguirre por notificar, en trámite lo relativo a Isla Damas de Parrita y, expone que posteriormente se continuará con el cantón de Garabito, lo cierto es que actualmente no se ha realizado el estudio objeto del presente recurso.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Carlos Serrano Bulakar y Ana Lorena Guevara Fernández, por su orden Ministro y Viceministro de Ambiente Energía y Telecomunicaciones, o a quienes en sus lugares ejerzan los cargos, remitir a la Municipalidad […] la Certificación de Áreas de Patrimonio Natural, en el improrrogable plazo de UN MES, contado a partir de la notificación de esta sentencia, bajo el apercibimiento de que con base en lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese a Carlos Serrano Bulakar y Ana Lorena Guevara Fernández, por su orden Ministro y Viceministro de Ambiente Energía y Telecomunicaciones, o a quienes en sus lugares ejerzan los cargos, en forma personal. Comuníquese.
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta Gilbert Armijo S.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Aracelly Pacheco S.
Roxana Salazar C.
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