Res. 05912-2011 Sala ConstitucionalRes. 05912-2011 Sala Constitucional

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencias Relacionadas *100139240007CO* Res. Nº 2011005912 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diecisiete horas y cincuenta y nueve minutos del diez de mayo del dos mil once.

Recurso de amparo presentado por Lauro Jiménez Castro, portador de la cédula de identidad número 1-857-274; Carlos Eduardo Cascante Pérez, portador de la cédula de identidad número 1-855-560; y Freddy de Jesús Fonseca Quirós, portador de la cédula de identidad número 1-862-374, a favor de la Asociación de Desarrollo Integral de Cristo Rey de Platanares de Pérez Zeledón, contra la Municipalidad de Pérez Zeledón y el Ministerio de Salud.

Resultando

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas dos minutos del 8 de octubre de 2010, los recurrentes interponen recurso de amparo aduciendo violación a sus derechos fundamentales. Señalan que el matadero municipal de Pérez Zeledón carece de un sistema de tratamiento de aguas residuales, lo que está contaminando el río General y las aguas del subsuelo. Aduce que el Ministerio de Salud ha visitado la zona pero no han solucionado el problema. Solicitan declarar con lugar el recurso.

2.- Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas cuatro minutos del 10 de noviembre de 2010 (folio 16), informa bajo fe de juramento Gustavo Rodríguez Herrera, Director del Área Rectora de Salud de Pérez Zeledón, del Ministerio de Salud, que el matadero municipal sí cuenta con un sistema de tratamiento de aguas residuales, conformado por tres lagunas conectadas en serie, con separadores de sólidos y no diseñadas para verter ni al río General ni a otro cuerpo de agua. Afirma que el 6 de octubre de 2010, los recurrentes acudieron a denunciar presuntos problemas sanitarios y ambientales, pero para entonces ya la Dirección Regional se había avocado a su atención y se emitieron los informes de rigor, coordinándose con el Servicio Nacional de Salud Animal, efectuando incluso inspecciones conjuntas entre el Ministerio de Salud y el Ministerio de Agricultura y Ganadería, generándose un informe y una orden sanitaria. Explica que por una falla que no es visible, una laguna estaba provocando un desfogue que se dirige hacia el río General, por lo que se ordenó la corrección del problema, y el amparo fue presentado previo a que venciera el plazo otorgado para la corrección del problema.

3.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las dieciséis horas dieciséis minutos del 11 de noviembre de 2010 (folio 23), informan bajo fe de juramento Rosibel Ramos Madrigal e Iván Duarte Morales, Alcaldesa Municipal y Coordinador del Subproceso de Matadero Municipal, ambos de la Municipalidad de Pérez Zeledón, que no existen denuncias planteadas por los recurrentes en dicha sede. Explican los diferentes tipos de tratamientos que reciben los desechos líquidos del matadero. Indican que la existencia de contaminación sólo puede acreditarse a través de reportes operacionales que así lo determinen, y ese proceso de generar los reportes inició antes que se interpusiera el amparo, las muestras fueron tomadas el 29 de octubre, y los resultados fueron refrendados el 11 de noviembre, y con base en ello se realizará el reporte operacional. Solicitan declarar sin lugar el recurso.

4.- Mediante resolución de esta Sala, de las trece horas diecinueve minutos del 21 de marzo de 2011 (folio 77), se solicita prueba para mejor resolver al Director del Área Rectora de Salud de Pérez Zeledón, y al Director del Servicio Nacional de Salud Animal.

5.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas treinta y cuatro minutos del 28 de marzo de 2011 (folio 79), informa Gustavo Rodríguez Herrera, Director del Área Rectora de Salud de Pérez Zeledón, que la Municipalidad recurrida cumplió parcialmente la orden sanitaria ARSPZ-ERS-MAB-185-2010, porque no lo hizo dentro del plazo indicado porque el informe del reporte operacional del vertido de aguas residuales lo presentó el 19 de noviembre y no el 11 de noviembre. Agrega que al día siguiente de vencido el plazo, se efectuó una visita de inspección y seguimiento, y resultado de la misma se solicitó al Director Regional de SENASA que procediera al retiro del Certificado Veterinario de Operación y clausurara la actividad. Sin embargo, esta entidad solicitó a la Municipalidad la presentación de un plan de acciones de mejoramiento del sistema de tratamiento de aguas residuales, el cual fue presentado por las autoridades municipales el 2 de diciembre de 2010. Afirma que el 7 de enero de este año se realizó una nueva inspección, determinándose que las pocas obras realizadas son insuficientes para variar el criterio de retirar el Certificado Veterinario, hasta que se presente un proyecto de mejoras adecuado y se construya un sistema de tratamiento de aguas residuales. No obstante, debido a la disminución en el volumen de matanza y del caudal generado, y a que no hay descargas de aguas residuales hacia ningún cuerpo receptor, se le otorgó a la Municipalidad plazo hasta el 15 de marzo para implementar un sistema de tratamiento de aguas residuales, o suspenda toda actividad de matanza en el establecimiento.

6.- Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diez horas del 6 de mayo de 2011 (folio 96), informa Ligia Quirós Gutiérrez, Directora General del Servicio Nacional de Salud Animal, que el Certificado Veterinario de Operación del matadero municipal de Pérez Zeledón se emitió el 27 de julio de 2007. A partir de entonces se ha practicado la caracterización del matadero, el 18 de noviembre de 2008; una auditoría externa en enero de 2009 y agosto de 2010; inspecciones en marzo, mayo, julio setiembre y octubre de 2009, y abril, octubre y diciembre de 2010, todas con el objeto de tutelar los procesos de matanza e inocuidad de la carne que allí se procesa. Indica que producto de esas acciones se generan acciones de la Municipalidad en respuesta a las inconformidades planteadas, como lo es el Cronograma de Mejoras, Manual de Limpieza y Desinfección, el cual se lleva con algunas demoras por la falta de agilidad en el utilización de fondos municipales, pero sin comprometer la inocuidad de la carne. Afirma que el sistema de trazabilidad utilizado en el matadero es el oficial impulsado por SENASA, y que las aguas utilizadas en el proceso y para la desinfección de instrumentos van a dar al sistema de tratamiento de aguas que está bajo la supervisión del Área Rectora del Ministerio de Salud; en la actualidad se está a la espera de la determinación del Ministerio sobre el descargo presentado por la Municipalidad sobre el sistema de tratamiento, ya que eso es competencia del Ministerio de Salud. Refiere que mediante Decreto número 36475, de 13 de enero de 2011, publicado en La Gaceta número 67, del 5 de abril de este año, se promulgó el Reglamento de Funcionamiento del Tribunal de Procedimiento Administrativo Sancionador del SENASA, y se está en el trámite de integración del Tribunal. Es por ello que actualmente el Tribunal no se encuentra funcionando aún, ni ha conocido ni resuelto situaciones relacionadas con este matadero.

7.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Ulate Chacón; y,

Considerando

I.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:

1. El matadero municipal de Pérez Zeledón cuenta con el Certificado Veterinario de Operación emitido por el Servicio Nacional de Salud Animal, número SENASA-RB-016-2007 (folios 116 y 117).

2. El 6 de agosto de 2010, el Servicio Nacional de Salud Animal realizó una auditoría al matadero municipal de Pérez Zeledón (folios 145 y 146) 3. El informe del Área Rectora de Salud de Pérez Zeledón, número ASPZ-ERS-MAB-2153-2009, concluye que las aguas residuales del matadero municipal de Pérez Zeledón, no son vertidas a cuerpo receptor alguno, por lo que no deben presentar reportes operacionales (folio 59).

4. El informe del Área Rectora de Salud de Pérez Zeledón, número ARSPZ-ARS-MAB-2272-2010, de 13 de setiembre de 2010, acredita que las lagunas de tratamiento vierten sus aguas en el río General, por lo que se girará la respectiva orden sanitaria (folios 31 y 47).

5. El 6 de octubre de 2010, los recurrentes presentan denuncia ante el Área de Salud de Pérez Zeledón respecto del vertido de aguas residuales en el río General.

6. Mediante orden sanitaria número ARSPZ-ERS-MAB-185-2010, de 14 de octubre de 2010, se otorga a la Municipalidad de Pérez Zeledón 20 días hábiles para presentar reportes operacionales de vertidos de aguas residuales recientes (folio 44).

7. Mediante oficio de la Municipalidad de Pérez Zeledón, número OFI-0100-10-SMA, de 19 de octubre de 2010, se informa que se realizan las coordinaciones para efectuar el reporte operacional y las acciones correctivas a implementar (folio 40).

8. Por oficio de la Municipalidad de Pérez Zeledón, número OFU-2704-10-DAM, de 29 de octubre de 2010, se comunica al Área Rectora de Salud de Pérez Zeledón las acciones emprendidas para el cumplimiento de la orden sanitaria ARSPZ-ERS-MAB-185-2010 (folio 39).

9. El Reporte Operacional de Aguas Residuales del matadero municipal de Pérez Zeledón, efectuado el 13 de noviembre de 2010, concluye que el establecimiento cuenta con una planta de tratamiento con rendimientos de remoción del 75% respecto de los parámetros normados, que la planta de tratamiento es buena, y los estudios realizados sirven de base para hacer los ajustes para lograr el 100% de remoción (folios 212 y 216).

10. Mediante oficio del Área Rectora de Salud de Pérez Zeledón, número BRU-ARS-PZ-921-2010, de 16 de noviembre de 2010, se solicita al Director Regional del Servicio Nacional de Salud Animal, suspender o revocar el Certificado Veterinario de Operación del matadero municipal de Pérez Zeledón, y se clausure la actividad hasta que se presente al Ministerio un proyecto de sistema de tratamiento de aguas residuales (folio 93).

11. Por oficio de la Dirección Regional Brunca del Servicio Nacional de Salud Animal, número SENASA-DRB-162-10, de 19 de noviembre de 2010, se otorga audiencia a la Municipalidad de Pérez Zeledón respecto de la solicitud del Área Rectora de Salud de Pérez Zeledón sobre la suspensión del Certificado Veterinario de Operación, y para que aporte el proyecto de mejoras y su cronograma (folio 206).

12. Mediante oficio número OFI-2987-10-DAM, de 30 de noviembre de 2010, la Municipalidad de Pérez Zeledón contesta la audiencia conferida por el Servicio Nacional de Salud Animal (folio 210).

13. Por oficio de la Dirección Regional Brunca del Servicio Nacional de Salud Animal, número SENASA-DRB-036-11, de 3 de mayo de 2011, se acredita que el cronograma de mejoras del matadero municipal muestra retrasos, sin comprometer la inocuidad de la carne que allí se procesa, y que las aguas utilizadas en el proceso y las de limpieza discurren hacia el sistema de tratamiento de aguas (folio 203).

II.- El derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El artículo 50 de la Constitución Política establece como fundamental el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. De previo a la modificación de este artículo cincuenta para considerar de manera expresa lo relativo al ambiente, ya la Sala, a través de su labor jurisprudencial, había derivado este derecho a partir de las disposiciones constitucionales de los artículos veintiuno –derecho a la vida y a la salud-, sesenta y nueve –explotación racional de la tierra- y ochenta y nueve –protección de las bellezas naturales-. La Sala ha optado por una consideración abierta o macro del concepto ambiente y de la protección que se brinda al mismo, trascendiendo de la protección básica o primaria del suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, minerales, bosques, diversidad de flora y fauna, y paisaje, para considerar también elementos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros. Así, mediante sentencia número 5893-095, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del 27 de octubre de 1993, la Sala estableció que:

“[E]l Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental" III.- El deber del Estado en la tutela del ambiente. A partir de la reforma del artículo 50 constitucional, en la cual se consagró expresamente el derecho ambiental como un derecho fundamental, se estableció también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es a tenor de esta disposición, en relación con los artículos 20, 69 y 89 de la Constitución Política, que se derivó la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la legislación ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho. En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio del Ambiente y Energía como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de este ministerio, número 7152, de 4 de junio de 1990. Esta función de rectoría en la materia ambiental, a criterio de la Sala, comprende no sólo el establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según lo dispone también el artículo 56 de la Ley Orgánica del Ambiente, sino que le confiere la importante función de ejercer la rectoría en la materia ambiental, consistente en mantener un papel preponderante en esta materia. En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado según lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución, en tanto dispone en lo que interesa en el párrafo tercero: "El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho"; lo cual resulta concordante con el principio constitucional establecido en el párrafo segundo del artículo 9 de la Constitución Política, que expresamente prohíbe a los Poderes del Estado la delegación del ejercicio de funciones que le son propias, máxime cuando se constituyen en esenciales. De esta manera, tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.

IV.- La prevención del riesgo ambiental. Estableciéndose a nivel constitucional esta obligación del Estado, resulta importante apreciar cómo a nivel de los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos también se establecen obligaciones concretas que deben ser respetadas. En materia ambiental se ha definido el deber de prevención que debe existir en este ámbito; la Declaración de Río, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, dispone que:

"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".

La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables; la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Tal como lo señala el instrumento internacional de cita como el mismo artículo 50 constitucional, es el Estado el llamado a efectuar esta labor de prevención, y así lo ha reconocido esta Sala al afirmar, mediante sentencia número 2001-6503, de 6 de julio de 2001, que:

“El párrafo tercero del numeral 50 Constitucional señala con toda claridad que el Estado debe garantizar, defender y preservar el derecho de todas persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; lo que implica afirmar que los entes públicos no sólo están en la obligación de hacer cumplir –a los particulares y otros entes públicos- la legislación ambiental, sino también, ante todo, que deben ajustar su accionar a los dictados de esos cuerpos normativos tutelares. Las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir con la legislación tutelar ambiental, sin que exista justificación alguna para eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales como, a manera de ejemplo, el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente para las actividades que emprendan los entes públicos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el ambiente." (énfasis añadido) V.- La coordinación de las instituciones públicas en la protección integral al ambiente. Existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el ambiente, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan en peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública se entiende tanto a la Administración Central –Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)-, así como también las instituciones descentralizadas como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Del mismo modo, en esta tarea tienen gran responsabilidad las municipalidades en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Debido a la diversidad de actores que pueden intervenir, podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa. Por ello, a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala se ha referido ya al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes, al señalar mediante sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del 14 de julio de 1999, que:

"[L]a coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto como consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas residuales -Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud-, o no verificar los controles sónicos en bares, restaurantes o centros de fiestas -municipalidades y Ministerio de Salud-.

VI.- El papel de las municipalidades en materia ambiental. De conformidad con lo dicho, las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta dosis de responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la tarea de protección al ambiente. Es indubitable la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos -que en su mayoría carecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente equilibrado- no produce la desaplicación de la legislación tutelar ambiental. Por el contrario, estima la Sala que debe ser requisito fundamental, que no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador deba considerar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo cincuenta constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, valorando que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las municipalidades, quienes no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo. Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional que corresponda según la naturaleza de la infracción. Es por lo anterior que las normas tutelares del ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo cincuenta de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del ambiente –ver, en este sentido, sentencia número 2006-7994, de las ocho horas cincuenta y siete minutos del 2 de junio de 2006-.

VII.- Sobre el fondo. La seguridad alimentaria, la trazabilidad o rastreabilidad, y la aplicación del principio precautorio.- El derecho a la alimentación ha sido incorporado en la mayor parte de los ordenamientos jurídicos como derecho humano, hoy reconocido en los Tratados Internacionales e incluso elevado en muchos países a rango constitucional. El derecho agroalimentario debe entenderse como el conjunto de normas especiales, ordenadas sistemáticamente, que regulan el producto agroalimentario y su cadena productiva en todas sus fases, desde la producción hasta el consumo, controlando las etapas de la empresa agroalimentaria y su actividad productiva con el propósito de garantizar el consumo alimenticio de productos sanos e inocuos, en aras de proteger la salud de las personas, de los animales y de las plantas, o bien, procurar el abastecimiento alimentario de la población. De la anterior definición se deriva la necesidad del intérprete de contribuir a la formulación y sistematización de esas normas especiales, a fin de establecer, dentro del marco de una teoría general del derecho agroalimentario, cuál es el objeto, los sujetos, las posibles fuentes normativas, las actividades y principios generales que deben orientar la disciplina. Las exigencias de calidad y sanidad imponen a su vez exigencias de trazabilidad o rastreabilidad del producto durante toda la cadena agroalimentaria. En los diferentes ámbitos de la actividad se recoge el enfoque global «de la granja a la mesa», que caracteriza a esta política y consolida el carácter indivisible de la cadena alimentaria, y se centra en el decisivo papel que desempeña el Servicio Nacional de Salud Animal. Las condiciones de todo sistema de trazabilidad son: 1. En todas las etapas de la cadena debe asegurarse la sanidad de los alimentos; 2. Las empresas agroalimentarias deben poder identificar a cualquier sujeto de la cadena; 3. Las empresas deben establecer procedimientos y métodos necesarios para ello; 4. Deben ponerse en práctica sistemas y procedimientos para poder identificar los productos entregados; 5. Los alimentos comercializados deben ser identificados para efectos de determinar su procedencia. Es evidente la necesidad de encontrar un equilibrio entre los mecanismos de protección de la seguridad alimentaria con fines preventivos -principio de precaución-, y la garantía de la libre circulación de productos agroalimentarios que cumplan con estándares científicos internacionales. Lo anterior produce como exigencia el “seguimiento” de los productos agrícolas y alimentarios, es decir la trazabilidad en toda la cadena, a fin de determinar la eventual responsabilidad que pueda corresponder al productor agrario o a la empresa transformadora de los productos en alimentos, incluso en cada fase de la cadena.

VIII.- En el presente caso, del informe rendido por la Directora del Servicio Nacional de Salud Animal -oficio número ENASA-DRB-036-11-, se extraer que “[e]l sistema de trazabilidad bovina que está implementado en el matadero es el oficial impulsado por SENASA, siendo este de origen y grupal. Existe otro sistema de identificación de canal y vísceras a través de números que identifican a los usuarios. Se están implementando los manuales de Buenas Prácticas de Manufactura. Las aguas utilizadas en el proceso son originarias de un pozo, las empleadas para el proceso y desinfección de instrumentos son calentadas a través de un calentador de gas. Éstas aguas y las de limpieza van a dar al sistema de tratamiento de aguas el cual está bajo la supervisión del Área Rectora del Ministerio de Salud”. El informe incluye la respuesta de descargo de la Municipalidad de Pérez Zeledón, en el cual se establece que “según los resultados de los análisis evidente que el sistema de tratamiento de aguas residuales, está en funcionamiento, el agua vertida no está ocasionando graves daños ambientales como se está asegurando, siendo que únicamente dos parámetros pasan los máximos permitidos por el reglamento de vertido de las aguas, en pocas cantidades para lo que se está tomando las medidas correctivas, con la finalidad de disminuir los parámetros DQO y DBO". De lo anterior se concluye que los resultados no son del todo satisfactorios con base al principio preventivo.

IX.- El caso concreto. La aducida contaminación de los cuerpos de agua. Del estudio de los autos y de los informes rendidos bajo fe de juramento, la Sala tiene por acreditado que en el cantón de Pérez Zeledón funciona un matadero municipal, el cual cuenta con el Certificado Veterinario de Operación expedido por el Sistema Nacional de Salud Animal –SENASA-, y dispone de un sistema de tratamiento de aguas residuales para evitar el vertido de materiales inapropiados en los cuerpos de agua cercanos, al punto que el Ministerio de Salud acreditó en el año 2009 que no existía ningún tipo de vertido. Sin embargo, ante la inquietud planteada por la Defensoría de los Habitantes en agosto de 2010, el Área Rectora de Salud de Pérez Zeledón realizó una nueva visita al matadero, lo cual dio como resultado el informe ARSPZ-ARS-MAB-2272-2010, de 13 de setiembre de 2010 –previo a la denuncia de los recurrentes y a la interposición de este amparo-, concluyendo que en ese momento unas fisuras no visibles estaban produciendo el vertido en el río General. Ante esta situación, y para adquirir certeza sobre si se estaba produciendo la contaminación, el Ministerio emitió la orden sanitaria ARSPZ-ERS-MAB-185-2010, de 14 de octubre de 2010, otorgando a la Municipalidad de Pérez Zeledón 20 días hábiles para la presentación de los reportes operacionales de vertidos de aguas residuales recientes. La emisión de la orden sanitaria motivó a que los encargados del matadero municipal coordinaran con el propio Ministerio de Salud el aporte de un profesional que realizara el reporte operacional, se solicitara maquinaria municipal para realizar trabajos en el sistema de disposición de aguas residuales para evitar los vertidos, y se presentara al Departamento de Obras Municipales una propuesta de mejora del sistema para aumentar la capacidad de retención hidráulica; estas gestiones fueron puestas en conocimiento del Área Rectora de Salud mediante oficio del 29 de octubre siguiente, de previo al vencimiento del plazo otorgado en la orden sanitaria. Consta, asimismo, que el Reporte Operacional de Aguas Residuales se elaboró con mediciones practicadas el 13 de noviembre de 2010, concluyendo que el establecimiento cuenta con una planta de tratamiento con rendimientos de remoción del 75% respecto de los parámetros normados, que la planta de tratamiento es buena, y los estudios realizados sirven de base para hacer los ajustes para lograr el 100% de remoción. No obstante, el Área Rectora de Salud indica que la orden sanitaria fue cumplida parcialmente porque la Municipalidad presentó de manera tardía este reporte operacional, por lo que al día siguiente del vencimiento, se practicó una nueva inspección, producto de la cual el Ministerio solicitó al SENASA la suspensión o revocación del Certificado Veterinario de Operación, hasta que la Municipalidad presentara un proyecto del sistema de tratamiento de aguas residuales. Al recibir esta solicitud, en aplicación del debido proceso que debe otorgar, el SENASA confirió audiencia a la Corporación, y el 3 de mayo de este año determinó que si bien el cronograma de mejoras del matadero municipal muestra retrasos, no se compromete de manera alguna la inocuidad de la carne que allí se procesa, y que las aguas utilizadas en el proceso y las de limpieza discurren hacia el sistema de tratamiento de aguas. En este sentido, resulta inexacto afirmar la omisión de actuación de las autoridades recurridas, pues se demuestra que de previo a la interposición de este amparo, tanto el Área Rectora de Salud como la Municipalidad de Pérez Zeledón emprendieron las acciones que se encuentran dentro de sus respectivos ámbitos de competencia para solventar la situación de desfogue o vertidos de aguas residuales del matadero municipal. Asimismo, con motivo de la prueba para mejor resolver, se demuestra también que el Servicio Nacional de Salud Animal acredita la inocuidad de la carne procesada, que el sistema de trazabilidad es el permitido, y que la planta de tratamiento es efectiva en un 75%, teniéndose la base para que funcione al 100%, lo cual deberá ser determinado en su momento por el Área Rectora de Salud en seguimiento del proceso iniciado. Todas estas actuaciones hacen concluir que las diferentes instancias involucradas han actuado dentro del marco de sus competencias técnicas, por lo que resulta impropio aducir su responsabilidad en una eventual violación de carácter ambiental. No obstante, es claro que en aplicación del principio precautorio en materia ambiental, deben las instituciones involucradas extremar los cuidados y vigilancia para solucionar de manera definitiva el problema identificado, logrando mayor efectividad de funcionamiento de la planta de tratamiento, y evitar que riesgos similares puedan producirse en el futuro, razón por la cual se impone declarar con lugar este recurso, ordenando a la Municipalidad corregir de manera definitiva el problema que origina el vertido de aguas residuales del matadero municipal, y al Área Rectora de Salud de Pérez Zeledón, a ejercer de manera rigurosa el control y vigilancia de esta situación, de manera que adopte las medidas necesarias para su pleno cumplimiento y mantenimiento.

X.- Sobre el Tribunal del Procedimiento Administrativo Sancionador del Servicio Nacional de Salud Animal. Por otra parte, el SENASA informa que mediante modificación a la Ley número 8495 del 6 de abril del 2006, mediante Ley número 8799 del 17 de abril de 2010 -Ley de Control de Ganado Bovino, Prevención y Sanción de su Robo, Hurto y Receptación- se estableció el Tribunal del Procedimiento Administrativo Sancionador del SENASA, con la competencia de tutelar aquellas acciones que signifiquen incumplimiento de las leyes antes mencionadas, así como imponer las sanciones por incumplimiento de las regulaciones normativas. Agrega que mediante Decreto número 36475, de 13 de enero de 2011 -publicado en La Gaceta número 67 de 5 de abril de 2011-, se promulgó y publicó el Reglamento de Funcionamiento de dicho Tribunal; sin embargo, se está en proceso de completar el trámite de integración y el nombramiento de las tres personas designadas, lo cual corresponde a la Ministra de Agricultura y Ganadería, siendo este el motivo por el cual el Tribunal aún no se encuentra funcionando, y, en consecuencia, aún no conoce ni resuelve situaciones relacionadas con el Matadero Municipal de Pérez Zeledón. De esta manera, para dar cumplimiento efectivo al principio precautorio, evitar riesgos a la seguridad alimentaria y garantizar la trazabilidad, así como el cumplimiento de las sanciones previstas en la Ley, lo procedente es ordenar a la Ministra de Agricultura y Ganadería, como autoridad máxima del referido Tribunal Administrativo del SENASA, tomar las medidas necesarias para que, a la brevedad posible, se constituya el referido Tribunal.

Por tanto

Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Rosibel Ramos Madrigal, en su condición de Alcaldesa Municipal de Pérez Zeledón, o a quien ocupe el cargo, que de inmediato interponga las acciones que se encuentren dentro de su ámbito de competencias, para que se repare el sistema de tratamiento de aguas residuales del matadero municipal de Pérez Zeledón, de modo que se evite el vertido sobre todo cuerpo de agua. Asimismo, se ordena a Gustavo Rodríguez Herrera, Director del Área Rectora de Salud de Pérez Zeledón, del Ministerio de Salud, o a quien ocupe el cargo, ejercer de manera rigurosa las labores de fiscalización y la adopción de las medidas consecuentes, para la plena realización de esta reparación, y evitar en el futuro el acontecimiento de la misma situación. Asimismo se ordena a la Ministra de Agricultura y Ganadería, como jerarca del Ministerio del cual depende orgánicamente el Tribunal del Procedimiento Administrativo Sancionador del Servicio Nacional de Salud Animal, que en un plazo de tres meses adopte las acciones que se encuentren dentro de su ámbito de competencias, para la efectiva conformación y puesta en funcionamiento del referido Tribunal. Se les advierte que de no acatar la orden dicha, incurrirán en el delito de desobediencia y, que de conformidad con el artículo 71 de la Ley de esta jurisdicción, se le impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado y a la Municipalidad de Pérez Zeledón, al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia en la vía contencioso administrativo. Notifíquese esta sentencia a Rosibel Ramos Madrigal, en su condición de Alcaldesa Municipal de Pérez Zeledón; a Gustavo Rodríguez Herrera, Director del Área Rectora de Salud de Pérez Zeledón, del Ministerio de Salud; a Ligia Quirós Gutiérrez, Directora General del Servicio Nacional de Salud Animal; y a Gloria Abraham Peralta, Ministra de Agricultura y Ganadería, o a quienes ocupen sus cargos, en forma personal. Comuníquese.- Ana Virginia Calzada M.

Presidenta.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Enrique Ulate Ch.

Jorge Araya G. Ricardo Guerrero P.

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencias Relacionadas *100139240007CO* Res. Nº 2011005912 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diecisiete horas y cincuenta y nueve minutos del diez de mayo del dos mil once.

Recurso de amparo presentado por Lauro Jiménez Castro, portador de la cédula de identidad número 1-857-274; Carlos Eduardo Cascante Pérez, portador de la cédula de identidad número 1-855-560; y Freddy de Jesús Fonseca Quirós, portador de la cédula de identidad número 1-862-374, a favor de la Asociación de Desarrollo Integral de Cristo Rey de Platanares de Pérez Zeledón, contra la Municipalidad de Pérez Zeledón y el Ministerio de Salud.

Resultando

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas dos minutos del 8 de octubre de 2010, los recurrentes interponen recurso de amparo aduciendo violación a sus derechos fundamentales. Señalan que el matadero municipal de Pérez Zeledón carece de un sistema de tratamiento de aguas residuales, lo que está contaminando el río General y las aguas del subsuelo. Aduce que el Ministerio de Salud ha visitado la zona pero no han solucionado el problema. Solicitan declarar con lugar el recurso.

2.- Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas cuatro minutos del 10 de noviembre de 2010 (folio 16), informa bajo fe de juramento Gustavo Rodríguez Herrera, Director del Área Rectora de Salud de Pérez Zeledón, del Ministerio de Salud, que el matadero municipal sí cuenta con un sistema de tratamiento de aguas residuales, conformado por tres lagunas conectadas en serie, con separadores de sólidos y no diseñadas para verter ni al río General ni a otro cuerpo de agua. Afirma que el 6 de octubre de 2010, los recurrentes acudieron a denunciar presuntos problemas sanitarios y ambientales, pero para entonces ya la Dirección Regional se había avocado a su atención y se emitieron los informes de rigor, coordinándose con el Servicio Nacional de Salud Animal, efectuando incluso inspecciones conjuntas entre el Ministerio de Salud y el Ministerio de Agricultura y Ganadería, generándose un informe y una orden sanitaria. Explica que por una falla que no es visible, una laguna estaba provocando un desfogue que se dirige hacia el río General, por lo que se ordenó la corrección del problema, y el amparo fue presentado previo a que venciera el plazo otorgado para la corrección del problema.

3.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las dieciséis horas dieciséis minutos del 11 de noviembre de 2010 (folio 23), informan bajo fe de juramento Rosibel Ramos Madrigal e Iván Duarte Morales, Alcaldesa Municipal y Coordinador del Subproceso de Matadero Municipal, ambos de la Municipalidad de Pérez Zeledón, que no existen denuncias planteadas por los recurrentes en dicha sede. Explican los diferentes tipos de tratamientos que reciben los desechos líquidos del matadero. Indican que la existencia de contaminación sólo puede acreditarse a través de reportes operacionales que así lo determinen, y ese proceso de generar los reportes inició antes que se interpusiera el amparo, las muestras fueron tomadas el 29 de octubre, y los resultados fueron refrendados el 11 de noviembre, y con base en ello se realizará el reporte operacional. Solicitan declarar sin lugar el recurso.

4.- Mediante resolución de esta Sala, de las trece horas diecinueve minutos del 21 de marzo de 2011 (folio 77), se solicita prueba para mejor resolver al Director del Área Rectora de Salud de Pérez Zeledón, y al Director del Servicio Nacional de Salud Animal.

5.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas treinta y cuatro minutos del 28 de marzo de 2011 (folio 79), informa Gustavo Rodríguez Herrera, Director del Área Rectora de Salud de Pérez Zeledón, que la Municipalidad recurrida cumplió parcialmente la orden sanitaria ARSPZ-ERS-MAB-185-2010, porque no lo hizo dentro del plazo indicado porque el informe del reporte operacional del vertido de aguas residuales lo presentó el 19 de noviembre y no el 11 de noviembre. Agrega que al día siguiente de vencido el plazo, se efectuó una visita de inspección y seguimiento, y resultado de la misma se solicitó al Director Regional de SENASA que procediera al retiro del Certificado Veterinario de Operación y clausurara la actividad. Sin embargo, esta entidad solicitó a la Municipalidad la presentación de un plan de acciones de mejoramiento del sistema de tratamiento de aguas residuales, el cual fue presentado por las autoridades municipales el 2 de diciembre de 2010. Afirma que el 7 de enero de este año se realizó una nueva inspección, determinándose que las pocas obras realizadas son insuficientes para variar el criterio de retirar el Certificado Veterinario, hasta que se presente un proyecto de mejoras adecuado y se construya un sistema de tratamiento de aguas residuales. No obstante, debido a la disminución en el volumen de matanza y del caudal generado, y a que no hay descargas de aguas residuales hacia ningún cuerpo receptor, se le otorgó a la Municipalidad plazo hasta el 15 de marzo para implementar un sistema de tratamiento de aguas residuales, o suspenda toda actividad de matanza en el establecimiento.

6.- Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diez horas del 6 de mayo de 2011 (folio 96), informa Ligia Quirós Gutiérrez, Directora General del Servicio Nacional de Salud Animal, que el Certificado Veterinario de Operación del matadero municipal de Pérez Zeledón se emitió el 27 de julio de 2007. A partir de entonces se ha practicado la caracterización del matadero, el 18 de noviembre de 2008; una auditoría externa en enero de 2009 y agosto de 2010; inspecciones en marzo, mayo, julio setiembre y octubre de 2009, y abril, octubre y diciembre de 2010, todas con el objeto de tutelar los procesos de matanza e inocuidad de la carne que allí se procesa. Indica que producto de esas acciones se generan acciones de la Municipalidad en respuesta a las inconformidades planteadas, como lo es el Cronograma de Mejoras, Manual de Limpieza y Desinfección, el cual se lleva con algunas demoras por la falta de agilidad en el utilización de fondos municipales, pero sin comprometer la inocuidad de la carne. Afirma que el sistema de trazabilidad utilizado en el matadero es el oficial impulsado por SENASA, y que las aguas utilizadas en el proceso y para la desinfección de instrumentos van a dar al sistema de tratamiento de aguas que está bajo la supervisión del Área Rectora del Ministerio de Salud; en la actualidad se está a la espera de la determinación del Ministerio sobre el descargo presentado por la Municipalidad sobre el sistema de tratamiento, ya que eso es competencia del Ministerio de Salud. Refiere que mediante Decreto número 36475, de 13 de enero de 2011, publicado en La Gaceta número 67, del 5 de abril de este año, se promulgó el Reglamento de Funcionamiento del Tribunal de Procedimiento Administrativo Sancionador del SENASA, y se está en el trámite de integración del Tribunal. Es por ello que actualmente el Tribunal no se encuentra funcionando aún, ni ha conocido ni resuelto situaciones relacionadas con este matadero.

7.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Ulate Chacón; y,

Considerando

I.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:

1. El matadero municipal de Pérez Zeledón cuenta con el Certificado Veterinario de Operación emitido por el Servicio Nacional de Salud Animal, número SENASA-RB-016-2007 (folios 116 y 117).

2. El 6 de agosto de 2010, el Servicio Nacional de Salud Animal realizó una auditoría al matadero municipal de Pérez Zeledón (folios 145 y 146) 3. El informe del Área Rectora de Salud de Pérez Zeledón, número ASPZ-ERS-MAB-2153-2009, concluye que las aguas residuales del matadero municipal de Pérez Zeledón, no son vertidas a cuerpo receptor alguno, por lo que no deben presentar reportes operacionales (folio 59).

4. El informe del Área Rectora de Salud de Pérez Zeledón, número ARSPZ-ARS-MAB-2272-2010, de 13 de setiembre de 2010, acredita que las lagunas de tratamiento vierten sus aguas en el río General, por lo que se girará la respectiva orden sanitaria (folios 31 y 47).

5. El 6 de octubre de 2010, los recurrentes presentan denuncia ante el Área de Salud de Pérez Zeledón respecto del vertido de aguas residuales en el río General.

6. Mediante orden sanitaria número ARSPZ-ERS-MAB-185-2010, de 14 de octubre de 2010, se otorga a la Municipalidad de Pérez Zeledón 20 días hábiles para presentar reportes operacionales de vertidos de aguas residuales recientes (folio 44).

7. Mediante oficio de la Municipalidad de Pérez Zeledón, número OFI-0100-10-SMA, de 19 de octubre de 2010, se informa que se realizan las coordinaciones para efectuar el reporte operacional y las acciones correctivas a implementar (folio 40).

8. Por oficio de la Municipalidad de Pérez Zeledón, número OFU-2704-10-DAM, de 29 de octubre de 2010, se comunica al Área Rectora de Salud de Pérez Zeledón las acciones emprendidas para el cumplimiento de la orden sanitaria ARSPZ-ERS-MAB-185-2010 (folio 39).

9. El Reporte Operacional de Aguas Residuales del matadero municipal de Pérez Zeledón, efectuado el 13 de noviembre de 2010, concluye que el establecimiento cuenta con una planta de tratamiento con rendimientos de remoción del 75% respecto de los parámetros normados, que la planta de tratamiento es buena, y los estudios realizados sirven de base para hacer los ajustes para lograr el 100% de remoción (folios 212 y 216).

10. Mediante oficio del Área Rectora de Salud de Pérez Zeledón, número BRU-ARS-PZ-921-2010, de 16 de noviembre de 2010, se solicita al Director Regional del Servicio Nacional de Salud Animal, suspender o revocar el Certificado Veterinario de Operación del matadero municipal de Pérez Zeledón, y se clausure la actividad hasta que se presente al Ministerio un proyecto de sistema de tratamiento de aguas residuales (folio 93).

11. Por oficio de la Dirección Regional Brunca del Servicio Nacional de Salud Animal, número SENASA-DRB-162-10, de 19 de noviembre de 2010, se otorga audiencia a la Municipalidad de Pérez Zeledón respecto de la solicitud del Área Rectora de Salud de Pérez Zeledón sobre la suspensión del Certificado Veterinario de Operación, y para que aporte el proyecto de mejoras y su cronograma (folio 206).

12. Mediante oficio número OFI-2987-10-DAM, de 30 de noviembre de 2010, la Municipalidad de Pérez Zeledón contesta la audiencia conferida por el Servicio Nacional de Salud Animal (folio 210).

13. Por oficio de la Dirección Regional Brunca del Servicio Nacional de Salud Animal, número SENASA-DRB-036-11, de 3 de mayo de 2011, se acredita que el cronograma de mejoras del matadero municipal muestra retrasos, sin comprometer la inocuidad de la carne que allí se procesa, y que las aguas utilizadas en el proceso y las de limpieza discurren hacia el sistema de tratamiento de aguas (folio 203).

II.- El derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El artículo 50 de la Constitución Política establece como fundamental el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. De previo a la modificación de este artículo cincuenta para considerar de manera expresa lo relativo al ambiente, ya la Sala, a través de su labor jurisprudencial, había derivado este derecho a partir de las disposiciones constitucionales de los artículos veintiuno –derecho a la vida y a la salud-, sesenta y nueve –explotación racional de la tierra- y ochenta y nueve –protección de las bellezas naturales-. La Sala ha optado por una consideración abierta o macro del concepto ambiente y de la protección que se brinda al mismo, trascendiendo de la protección básica o primaria del suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, minerales, bosques, diversidad de flora y fauna, y paisaje, para considerar también elementos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros. Así, mediante sentencia número 5893-095, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del 27 de octubre de 1993, la Sala estableció que:

“[E]l Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental" III.- El deber del Estado en la tutela del ambiente. A partir de la reforma del artículo 50 constitucional, en la cual se consagró expresamente el derecho ambiental como un derecho fundamental, se estableció también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es a tenor de esta disposición, en relación con los artículos 20, 69 y 89 de la Constitución Política, que se derivó la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la legislación ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho. En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio del Ambiente y Energía como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de este ministerio, número 7152, de 4 de junio de 1990. Esta función de rectoría en la materia ambiental, a criterio de la Sala, comprende no sólo el establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según lo dispone también el artículo 56 de la Ley Orgánica del Ambiente, sino que le confiere la importante función de ejercer la rectoría en la materia ambiental, consistente en mantener un papel preponderante en esta materia. En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado según lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución, en tanto dispone en lo que interesa en el párrafo tercero: "El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho"; lo cual resulta concordante con el principio constitucional establecido en el párrafo segundo del artículo 9 de la Constitución Política, que expresamente prohíbe a los Poderes del Estado la delegación del ejercicio de funciones que le son propias, máxime cuando se constituyen en esenciales. De esta manera, tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.

IV.- La prevención del riesgo ambiental. Estableciéndose a nivel constitucional esta obligación del Estado, resulta importante apreciar cómo a nivel de los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos también se establecen obligaciones concretas que deben ser respetadas. En materia ambiental se ha definido el deber de prevención que debe existir en este ámbito; la Declaración de Río, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, dispone que:

"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".

La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables; la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Tal como lo señala el instrumento internacional de cita como el mismo artículo 50 constitucional, es el Estado el llamado a efectuar esta labor de prevención, y así lo ha reconocido esta Sala al afirmar, mediante sentencia número 2001-6503, de 6 de julio de 2001, que:

“El párrafo tercero del numeral 50 Constitucional señala con toda claridad que el Estado debe garantizar, defender y preservar el derecho de todas persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; lo que implica afirmar que los entes públicos no sólo están en la obligación de hacer cumplir –a los particulares y otros entes públicos- la legislación ambiental, sino también, ante todo, que deben ajustar su accionar a los dictados de esos cuerpos normativos tutelares. Las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir con la legislación tutelar ambiental, sin que exista justificación alguna para eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales como, a manera de ejemplo, el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente para las actividades que emprendan los entes públicos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el ambiente." (énfasis añadido) V.- La coordinación de las instituciones públicas en la protección integral al ambiente. Existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el ambiente, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan en peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública se entiende tanto a la Administración Central –Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)-, así como también las instituciones descentralizadas como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Del mismo modo, en esta tarea tienen gran responsabilidad las municipalidades en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Debido a la diversidad de actores que pueden intervenir, podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa. Por ello, a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala se ha referido ya al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes, al señalar mediante sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del 14 de julio de 1999, que:

"[L]a coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto como consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas residuales -Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud-, o no verificar los controles sónicos en bares, restaurantes o centros de fiestas -municipalidades y Ministerio de Salud-.

VI.- El papel de las municipalidades en materia ambiental. De conformidad con lo dicho, las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta dosis de responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la tarea de protección al ambiente. Es indubitable la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos -que en su mayoría carecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente equilibrado- no produce la desaplicación de la legislación tutelar ambiental. Por el contrario, estima la Sala que debe ser requisito fundamental, que no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador deba considerar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo cincuenta constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, valorando que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las municipalidades, quienes no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo. Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional que corresponda según la naturaleza de la infracción. Es por lo anterior que las normas tutelares del ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo cincuenta de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del ambiente –ver, en este sentido, sentencia número 2006-7994, de las ocho horas cincuenta y siete minutos del 2 de junio de 2006-.

VII.- Sobre el fondo. La seguridad alimentaria, la trazabilidad o rastreabilidad, y la aplicación del principio precautorio.- El derecho a la alimentación ha sido incorporado en la mayor parte de los ordenamientos jurídicos como derecho humano, hoy reconocido en los Tratados Internacionales e incluso elevado en muchos países a rango constitucional. El derecho agroalimentario debe entenderse como el conjunto de normas especiales, ordenadas sistemáticamente, que regulan el producto agroalimentario y su cadena productiva en todas sus fases, desde la producción hasta el consumo, controlando las etapas de la empresa agroalimentaria y su actividad productiva con el propósito de garantizar el consumo alimenticio de productos sanos e inocuos, en aras de proteger la salud de las personas, de los animales y de las plantas, o bien, procurar el abastecimiento alimentario de la población. De la anterior definición se deriva la necesidad del intérprete de contribuir a la formulación y sistematización de esas normas especiales, a fin de establecer, dentro del marco de una teoría general del derecho agroalimentario, cuál es el objeto, los sujetos, las posibles fuentes normativas, las actividades y principios generales que deben orientar la disciplina. Las exigencias de calidad y sanidad imponen a su vez exigencias de trazabilidad o rastreabilidad del producto durante toda la cadena agroalimentaria. En los diferentes ámbitos de la actividad se recoge el enfoque global «de la granja a la mesa», que caracteriza a esta política y consolida el carácter indivisible de la cadena alimentaria, y se centra en el decisivo papel que desempeña el Servicio Nacional de Salud Animal. Las condiciones de todo sistema de trazabilidad son: 1. En todas las etapas de la cadena debe asegurarse la sanidad de los alimentos; 2. Las empresas agroalimentarias deben poder identificar a cualquier sujeto de la cadena; 3. Las empresas deben establecer procedimientos y métodos necesarios para ello; 4. Deben ponerse en práctica sistemas y procedimientos para poder identificar los productos entregados; 5. Los alimentos comercializados deben ser identificados para efectos de determinar su procedencia. Es evidente la necesidad de encontrar un equilibrio entre los mecanismos de protección de la seguridad alimentaria con fines preventivos -principio de precaución-, y la garantía de la libre circulación de productos agroalimentarios que cumplan con estándares científicos internacionales. Lo anterior produce como exigencia el “seguimiento” de los productos agrícolas y alimentarios, es decir la trazabilidad en toda la cadena, a fin de determinar la eventual responsabilidad que pueda corresponder al productor agrario o a la empresa transformadora de los productos en alimentos, incluso en cada fase de la cadena.

VIII.- En el presente caso, del informe rendido por la Directora del Servicio Nacional de Salud Animal -oficio número ENASA-DRB-036-11-, se extraer que “[e]l sistema de trazabilidad bovina que está implementado en el matadero es el oficial impulsado por SENASA, siendo este de origen y grupal. Existe otro sistema de identificación de canal y vísceras a través de números que identifican a los usuarios. Se están implementando los manuales de Buenas Prácticas de Manufactura. Las aguas utilizadas en el proceso son originarias de un pozo, las empleadas para el proceso y desinfección de instrumentos son calentadas a través de un calentador de gas. Éstas aguas y las de limpieza van a dar al sistema de tratamiento de aguas el cual está bajo la supervisión del Área Rectora del Ministerio de Salud”. El informe incluye la respuesta de descargo de la Municipalidad de Pérez Zeledón, en el cual se establece que “según los resultados de los análisis evidente que el sistema de tratamiento de aguas residuales, está en funcionamiento, el agua vertida no está ocasionando graves daños ambientales como se está asegurando, siendo que únicamente dos parámetros pasan los máximos permitidos por el reglamento de vertido de las aguas, en pocas cantidades para lo que se está tomando las medidas correctivas, con la finalidad de disminuir los parámetros DQO y DBO". De lo anterior se concluye que los resultados no son del todo satisfactorios con base al principio preventivo.

IX.- El caso concreto. La aducida contaminación de los cuerpos de agua. Del estudio de los autos y de los informes rendidos bajo fe de juramento, la Sala tiene por acreditado que en el cantón de Pérez Zeledón funciona un matadero municipal, el cual cuenta con el Certificado Veterinario de Operación expedido por el Sistema Nacional de Salud Animal –SENASA-, y dispone de un sistema de tratamiento de aguas residuales para evitar el vertido de materiales inapropiados en los cuerpos de agua cercanos, al punto que el Ministerio de Salud acreditó en el año 2009 que no existía ningún tipo de vertido. Sin embargo, ante la inquietud planteada por la Defensoría de los Habitantes en agosto de 2010, el Área Rectora de Salud de Pérez Zeledón realizó una nueva visita al matadero, lo cual dio como resultado el informe ARSPZ-ARS-MAB-2272-2010, de 13 de setiembre de 2010 –previo a la denuncia de los recurrentes y a la interposición de este amparo-, concluyendo que en ese momento unas fisuras no visibles estaban produciendo el vertido en el río General. Ante esta situación, y para adquirir certeza sobre si se estaba produciendo la contaminación, el Ministerio emitió la orden sanitaria ARSPZ-ERS-MAB-185-2010, de 14 de octubre de 2010, otorgando a la Municipalidad de Pérez Zeledón 20 días hábiles para la presentación de los reportes operacionales de vertidos de aguas residuales recientes. La emisión de la orden sanitaria motivó a que los encargados del matadero municipal coordinaran con el propio Ministerio de Salud el aporte de un profesional que realizara el reporte operacional, se solicitara maquinaria municipal para realizar trabajos en el sistema de disposición de aguas residuales para evitar los vertidos, y se presentara al Departamento de Obras Municipales una propuesta de mejora del sistema para aumentar la capacidad de retención hidráulica; estas gestiones fueron puestas en conocimiento del Área Rectora de Salud mediante oficio del 29 de octubre siguiente, de previo al vencimiento del plazo otorgado en la orden sanitaria. Consta, asimismo, que el Reporte Operacional de Aguas Residuales se elaboró con mediciones practicadas el 13 de noviembre de 2010, concluyendo que el establecimiento cuenta con una planta de tratamiento con rendimientos de remoción del 75% respecto de los parámetros normados, que la planta de tratamiento es buena, y los estudios realizados sirven de base para hacer los ajustes para lograr el 100% de remoción. No obstante, el Área Rectora de Salud indica que la orden sanitaria fue cumplida parcialmente porque la Municipalidad presentó de manera tardía este reporte operacional, por lo que al día siguiente del vencimiento, se practicó una nueva inspección, producto de la cual el Ministerio solicitó al SENASA la suspensión o revocación del Certificado Veterinario de Operación, hasta que la Municipalidad presentara un proyecto del sistema de tratamiento de aguas residuales. Al recibir esta solicitud, en aplicación del debido proceso que debe otorgar, el SENASA confirió audiencia a la Corporación, y el 3 de mayo de este año determinó que si bien el cronograma de mejoras del matadero municipal muestra retrasos, no se compromete de manera alguna la inocuidad de la carne que allí se procesa, y que las aguas utilizadas en el proceso y las de limpieza discurren hacia el sistema de tratamiento de aguas. En este sentido, resulta inexacto afirmar la omisión de actuación de las autoridades recurridas, pues se demuestra que de previo a la interposición de este amparo, tanto el Área Rectora de Salud como la Municipalidad de Pérez Zeledón emprendieron las acciones que se encuentran dentro de sus respectivos ámbitos de competencia para solventar la situación de desfogue o vertidos de aguas residuales del matadero municipal. Asimismo, con motivo de la prueba para mejor resolver, se demuestra también que el Servicio Nacional de Salud Animal acredita la inocuidad de la carne procesada, que el sistema de trazabilidad es el permitido, y que la planta de tratamiento es efectiva en un 75%, teniéndose la base para que funcione al 100%, lo cual deberá ser determinado en su momento por el Área Rectora de Salud en seguimiento del proceso iniciado. Todas estas actuaciones hacen concluir que las diferentes instancias involucradas han actuado dentro del marco de sus competencias técnicas, por lo que resulta impropio aducir su responsabilidad en una eventual violación de carácter ambiental. No obstante, es claro que en aplicación del principio precautorio en materia ambiental, deben las instituciones involucradas extremar los cuidados y vigilancia para solucionar de manera definitiva el problema identificado, logrando mayor efectividad de funcionamiento de la planta de tratamiento, y evitar que riesgos similares puedan producirse en el futuro, razón por la cual se impone declarar con lugar este recurso, ordenando a la Municipalidad corregir de manera definitiva el problema que origina el vertido de aguas residuales del matadero municipal, y al Área Rectora de Salud de Pérez Zeledón, a ejercer de manera rigurosa el control y vigilancia de esta situación, de manera que adopte las medidas necesarias para su pleno cumplimiento y mantenimiento.

X.- Sobre el Tribunal del Procedimiento Administrativo Sancionador del Servicio Nacional de Salud Animal. Por otra parte, el SENASA informa que mediante modificación a la Ley número 8495 del 6 de abril del 2006, mediante Ley número 8799 del 17 de abril de 2010 -Ley de Control de Ganado Bovino, Prevención y Sanción de su Robo, Hurto y Receptación- se estableció el Tribunal del Procedimiento Administrativo Sancionador del SENASA, con la competencia de tutelar aquellas acciones que signifiquen incumplimiento de las leyes antes mencionadas, así como imponer las sanciones por incumplimiento de las regulaciones normativas. Agrega que mediante Decreto número 36475, de 13 de enero de 2011 -publicado en La Gaceta número 67 de 5 de abril de 2011-, se promulgó y publicó el Reglamento de Funcionamiento de dicho Tribunal; sin embargo, se está en proceso de completar el trámite de integración y el nombramiento de las tres personas designadas, lo cual corresponde a la Ministra de Agricultura y Ganadería, siendo este el motivo por el cual el Tribunal aún no se encuentra funcionando, y, en consecuencia, aún no conoce ni resuelve situaciones relacionadas con el Matadero Municipal de Pérez Zeledón. De esta manera, para dar cumplimiento efectivo al principio precautorio, evitar riesgos a la seguridad alimentaria y garantizar la trazabilidad, así como el cumplimiento de las sanciones previstas en la Ley, lo procedente es ordenar a la Ministra de Agricultura y Ganadería, como autoridad máxima del referido Tribunal Administrativo del SENASA, tomar las medidas necesarias para que, a la brevedad posible, se constituya el referido Tribunal.

Por tanto

Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Rosibel Ramos Madrigal, en su condición de Alcaldesa Municipal de Pérez Zeledón, o a quien ocupe el cargo, que de inmediato interponga las acciones que se encuentren dentro de su ámbito de competencias, para que se repare el sistema de tratamiento de aguas residuales del matadero municipal de Pérez Zeledón, de modo que se evite el vertido sobre todo cuerpo de agua. Asimismo, se ordena a Gustavo Rodríguez Herrera, Director del Área Rectora de Salud de Pérez Zeledón, del Ministerio de Salud, o a quien ocupe el cargo, ejercer de manera rigurosa las labores de fiscalización y la adopción de las medidas consecuentes, para la plena realización de esta reparación, y evitar en el futuro el acontecimiento de la misma situación. Asimismo se ordena a la Ministra de Agricultura y Ganadería, como jerarca del Ministerio del cual depende orgánicamente el Tribunal del Procedimiento Administrativo Sancionador del Servicio Nacional de Salud Animal, que en un plazo de tres meses adopte las acciones que se encuentren dentro de su ámbito de competencias, para la efectiva conformación y puesta en funcionamiento del referido Tribunal. Se les advierte que de no acatar la orden dicha, incurrirán en el delito de desobediencia y, que de conformidad con el artículo 71 de la Ley de esta jurisdicción, se le impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado y a la Municipalidad de Pérez Zeledón, al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia en la vía contencioso administrativo. Notifíquese esta sentencia a Rosibel Ramos Madrigal, en su condición de Alcaldesa Municipal de Pérez Zeledón; a Gustavo Rodríguez Herrera, Director del Área Rectora de Salud de Pérez Zeledón, del Ministerio de Salud; a Ligia Quirós Gutiérrez, Directora General del Servicio Nacional de Salud Animal; y a Gloria Abraham Peralta, Ministra de Agricultura y Ganadería, o a quienes ocupen sus cargos, en forma personal. Comuníquese.- Ana Virginia Calzada M.

Presidenta.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Enrique Ulate Ch.

Jorge Araya G. Ricardo Guerrero P.