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Res. 05224-2011 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 26/04/2011
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Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 183- Contraloría General de la República Subtemas:
NO APLICA.
“…La Contraloría General de la República es un órgano constitucional auxiliar de la Asamblea Legislativa, con competencia expresas para la fiscalización y vigilancia de la hacienda pública -artículo 183 de la Constitución Política-, a la que le corresponde la verificación de la correcta utilización de los fondos públicos, lo que se concreta en un control de la legalidad en la administración financiera del Estado y sus instituciones -incluyendo a las municipalidades-, labor que desempeña con absoluta independencia y objetividad, en tanto no cabe, en principio, el control de discrecionalidad, sino únicamente el de legalidad, al examinarse la conformidad de lo actuado con el ordenamiento jurídico, no el dictado ni intención de la Administración…” Sentencia 05224-11 ... Ver más *100149840007CO* Res. Nº 2011-005224 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas con dieciocho minutos del veintiséis de abril del dos mil once.
Recurso de amparo presentado por Catherine Chacón Loaiza, portadora de la cédula de identidad número 1-1064-820; Elizabeth Fernández Ramírez, portadora de la cédula de identidad número 2-396-262; Aylín Espinoza López, portadora de la cédula de identidad número 5-291-852; Mauricio Rojas Esquivel, portador de la cédula de identidad número 6-340-311; Julio López Díaz; Miguel Ángel Guillén Elizondo, portador de la cédula de identidad número 2-295-070; y María Teresa Salas Murillo, contra la Contraloría General de la República y la Municipalidad de Nicoya.
Resultando
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las ocho horas cuarenta y ocho minutos del 29 de octubre de 2010, los recurrentes interponen recurso de amparo aduciendo violación a sus derechos fundamentales. Señalan que la Municipalidad de Nicoya ha reducido de manera significativa el presupuesto del Departamento de Gestión Ambiental, y en el Plan Anual Operativo eliminó los proyectos formulados por esa oficina. Refieren las sumas asignadas a esa dependencia, y sugieren que existe falta de correspondencia entre lo planteado en el presupuesto y el Plan Anual, lo que estiman son actos irregulares, al punto que existe una partida que presuntamente es para permitir aplicaciones discrecionales del Concejo Municipal. Manifiestan que se pretende un cierre de dicho Departamento, violentado con eso la protección ambiental que debe otorgar la Municipalidad. Requieren se ordene a la Municipalidad y a la Contraloría improbar el presupuesto del año 2011, hasta que se reintegren las partidas para las tareas del Departamento de Gestión Ambiental. Solicitan declarar con lugar el recurso.
2.- Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas cuarenta y cinco minutos del 26 de noviembre de 2010 (folio 45), informa bajo fe de juramento Juan Luis Aguirre Vidaurre, Presidente del Concejo Municipal de Nicoya, que lo indicado por los recurrentes son apreciaciones subjetivas, y que el Concejo carece de competencia respecto del cierre o no del Departamento de Gestión Ambiental. Afirma que el Plan Anual Operativo es competencia de la Alcaldía Municipal según el programa de gobierno inscrito por el Alcalde. Asegura que no es cierto que el Departamento Ambiental haya sido dejado sin contenido presupuestario real, y aporta documentación del Coordinador de la Hacienda Municipal en ese sentido. Refiere que el Concejo ha trabajado junto con el Alcalde Municipal en iniciativas relacionadas con la producción y generación de desechos sólidos, la viabilidad de un cementerio verde, la recolección de desechos, la factibilidad de una planta de tratamiento de lodos sépticos, y la construcción de un parque ambiental peninsular, con el objetivo de lograr un balance y equilibrio entre ambiente y desarrollo. Enfatiza que el Departamento Ambiental dispone de un amplio presupuesto, tanto por las partidas establecidas en el presupuesto, como porque el Concejo ha implementado una política de desarrollo sostenible; y que el presupuesto asignado es acorde y conteste con el Plan Anual Operativo, para un total cercano a los veintinueve millones de colones para el año 2011. Solicita declarar sin lugar el recurso.
3.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas treinta y siete minutos del 7 de diciembre de 2010 (folio 269), informa bajo fe de juramento Rocío Aguilar Montoya, Contralora General de la República, que el presupuesto de la Municipalidad de Nicoya se encuentra en fase de estudio en la Contraloría General, por lo que el amparo resultaría prematuro porque no se ha emitido acto alguno. Indica que los recurrentes interpusieron también un escrito de oposición al presupuesto el 16 de noviembre de 2010, y el 23 de noviembre siguiente se les informó que tales observaciones serían valoradas. Estima que lo planteado es un tema de legalidad, y que la aprobación de los presupuestos municipales es competencia de la Contraloría. Solicita declarar sin lugar el recurso.
4.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Ulate Chacón; y,
Considerando
I.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
1. El 30 de setiembre de 2010, la Municipalidad de Nicoya presentó el presupuesto ordinario y el plan anual operativo 2011 al Área de Servicios Municipales de la Contraloría General de la República (folio 3 del expediente administrativo aportado por la Contraloría).
2. El 16 de noviembre de 2010, los recurrentes plantearon ante la Contraloría General de la República, su inconformidad respecto del presupuesto presentado por la Municipalidad de Nicoya para el año 2011 (folio 202 del expediente administrativo aportado por la Contraloría).
3. Por oficio del Área de Servicios Municipales de la Contraloría General de la República, número DFOE-SM-1435, de 17 de noviembre de 2010, se comunica a los recurrentes que sus observaciones al presupuesto de la Municipalidad de Nicoya, serán valoradas cuando la Contraloría realice el estudio pertinente (folio 224 del expediente administrativo aportado por la Contraloría).
4. Mediante oficio de la Coordinación de la Hacienda Municipal de Nicoya, número 057-SF-10, de 24 de noviembre de 2010, se acredita que el Servicio de Protección del Medio Ambiente, dispone de un presupuesto inicial para el año 2011 de ¢29.206.045.00, y una partida de cuentas especiales por ¢10.000.000.00 para separación de basura (folio 64).
5. La Municipalidad de Nicoya implementa el “Proyecto de Clausura Verde del Actual Botadero de Basura”, el “Plan de Manejo y Gestión Integral de Desechos Sólidos” (folios 76 y 129).
II.- Sobre la potestad de las Municipalidades para dictar su presupuesto, y su aprobación por parte de la Contraloría General de la República. La jurisprudencia de la Sala es contundente en reconocer que el principio de la autonomía municipal se traduce, en materia presupuestaria, a la potestad de las corporaciones de elaborar sus propios presupuestos ordinarios y extraordinarios, de acuerdo con los niveles de ingreso municipal y las necesidades que deba atenderse en el cantón, confiriéndole a la Contraloría General de la República la competencia de aprobar o improbar el presupuesto presentado, pero únicamente sobre bases técnicas relacionadas con esa correspondencia entre ingresos y gastos, no así respecto de las partidas o proyectos concretos que las Municipalidades hayan planteado en el proyecto de presupuesto. Así, desde la sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del 14 de julio de 1999, señaló la Sala que:
“XXI.- DEL CONTROL FISCAL, FINANCIERO Y CONTABLE A QUE ESTÁN SUJETAS LAS MUNICIPALIDADES POR PARTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. La Contraloría General de la República es un órgano constitucional auxiliar de la Asamblea Legislativa, con competencia expresas para la fiscalización y vigilancia de la hacienda pública -artículo 183 de la Constitución Política-, a la que le corresponde la verificación de la correcta utilización de los fondos públicos, lo que se concreta en un control de la legalidad en la administración financiera del Estado y sus instituciones -incluyendo a las municipalidades-, labor que desempeña con absoluta independencia y objetividad, en tanto no cabe, en principio, el control de discrecionalidad, sino únicamente el de legalidad, al examinarse la conformidad de lo actuado con el ordenamiento jurídico, no el dictado ni intención de la Administración. En síntesis, este control se reduce a la verificación del cumplimiento de los presupuestos de legalidad aplicables, con prescindencia de toda alusión a las cuestiones de política o de mera conveniencia u oportunidad en la administración controlada, así como de la eficiencia y rentabilidad de la administración financiera; desde luego, mientras la conveniencia o inoportunidad no rebasen los límites más allá de los cuales se convertiría en ilegalidad de conformidad con los criterios normalmente reconocidos respecto de los límites de la discrecionalidad. En términos generales, este mecanismo de control contiene siempre un ingrediente lógico, que es la verificación de la conformidad del acto o actividad con un patrón normativo de conducta, y una medida consecuente, que constituye un verdadero acto de voluntad, dirigido a permitir o impedir los efectos de la actividad controlada, según que sean correctos o contrarios a derecho. La jurisdicción de la Contraloría sobre las municipalidades es inescapable y obligatoria por dictado constitucional, en virtud de lo dispuesto en los artículos 183 y 184, competencia que ha sido reconocida con anterioridad por este Tribunal de manera tal que no implica una infracción a la autonomía de los gobiernos locales:
"La autonomía municipal no excluye el control de legalidad, del que la doctrina es unánime en admitir, en las manifestaciones de las autorizaciones y aprobaciones (control a priori y a posteriori, como requisitos de validez y eficacia de los actos, respectivamente), como compatibles con ella. La doctrina costarricense más calificada ha expresado sobre el punto: «No reputamos incompatibles con la autonomía municipal, sino más bien aconsejables, los controles de legalidad con potestades de suspensión, anulación y sustitución, por la Contraloría General de la República, de los actos administrativos municipales totalmente reglados, pues ello vendría abonado por la lógica de ese tipo de control y por la conveniencia de frenar los desmanes administrativos antes de la vía judicial, como tal lenta e incumplida.» Es decir, que el control que emana de la Contraloría General de la República que es también de origen constitucional según los textos de sus artículos 183 y 184, no contraría la autonomía municipal, porque su función principal es el control de legalidad de la administración financiera del sector público estatal y municipal, de donde se infiere que lo que toca a los gobiernos locales, su procedencia tiene sustento en un texto constitucional expreso (artículo 184 inciso 2)" (sentencia número 2934-93; de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres).
En los siguientes considerandos se analizarán los diversos controles posibles que ejerce la Contraloría sobre las municipalidades.
XXII.- DE LOS CONTROLES QUE SE EJERCEN EN LA APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL. Las municipalidades están facultadas para dictar su propio presupuesto, lo cual encuentra sustento en la autonomía que la Constitución Política les confiere en su artículo 170, según lo expresado con anterioridad por este Tribunal:
"La autonomía municipal, contenida en el artículo 170 de la Constitución Política, esencialmente se origina en el carácter representativo de ser un gobierno local (única descentralización territorial del país), encargado de administrar los intereses locales y por ello las municipalidades pueden definir sus políticas de desarrollo (planificar y acordar programas de acción), en forma independiente y con exclusión de cualquier otra institución del Estado, facultad que conlleva, también la de poder dictar su propio presupuesto. Esta autonomía política implica, desde luego, la de poder dictar los reglamentos internos de organización de la corporación, así como los de la prestación de los servicios municipales. Por ello se ha dicho en la doctrina local, que «se trata de una verdadera descentralización de la función política en materia local.»" (sentencia número 2934-93, de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres).
Sin embargo, también es de orden constitucional el control que ejerce la Contraloría General de la República sobre el presupuesto municipal, puesto que el artículo 184 de la Carta Fundamental dispone expresamente:
"Son deberes y atribuciones de la Contraloría:
[...]
"La Constitución, al fijar las competencias de la Contraloría (artículo 184), le atribuye con respecto a las municipalidades las de examinar, aprobar o improbar los presupuestos de ellas y fiscalizar su ejecución. Es decir, este control fiscal está constitucionalmente previsto y su cobertura o ámbito de ejercicio está delimitado en la propia Constitución, [...]" Asimismo, el artículo 18 de su Ley Orgánica, número 7428, determina la forma en que este control debe verificarse:
"La Contraloría General de la República examinará y aprobará, total o parcialmente, los presupuestos de la Administración, conforme lo determina el artículo 184 de la Constitución Política; los de los entes que por ley deban cumplir con tal requisito y los de las empresas públicas de cualquier tipo, salvo ley especial en contrario respecto de estas.
La Contraloría General de la República fiscalizará que esos presupuestos sean organizados y formulados para cada ejercicio, de conformidad con las prescripciones técnicas y con los planes de desarrollo o, en su defecto, con los lineamientos generales de política del desarrollo nacional, según la jerarquía de tales planes y lineamientos.
Los presupuestos deberán presentarse balanceados y con el financiamiento asegurado para el año fiscal correspondiente.
Cuando se trate de programas o proyectos, cuya ejecución se extienda más allá de dicho período, la entidad que formule el presupuesto deberá mostrar, a satisfacción de la Contraloría, que dispondrá de la financiación complementaria para determinación del programa o del proyecto respectivo"; con lo que queda claro que lo examinado es únicamente la conformidad de los gastos con las partidas asignadas para el año fiscal correspondiente, de manera que se satisfagan los créditos y obligaciones de los entes públicos, es decir, se trata de un simple control técnico, o si se quiere, de legalidad. Por ello, es que la autonomía presupuestaria de las municipalidades no se ve afectada por este control, en tanto son las propias autoridades locales las que dictan su presupuesto (ordinario y extraordinario) conforme a sus políticas y planes de acción, según lo ordenado en el artículo 111 del Código Municipal derogado:
"Las municipalidades acordarán el presupuesto ordinario que regirá del primero de enero al treinta y uno de diciembre de cada año, en el que se comprenderán todos los ingresos probables y todos los egresos. Estos no podrán en ningún caso exceder de aquéllos." ahora artículo 91:
"Las municipalidades acordarán el presupuesto ordinario que regirá del primero de enero al treinta y uno de diciembre de cada año. Para tal fin, utilizarán la técnica presupuestaria y contable recomendada por la Contraloría General de la República. EL presupuesto deberá incluir todos los ingresos y egresos probables y, en ningún caso, los egresos superarán los ingresos"; y la Contraloría únicamente puede aprobar o improbar los presupuestos municipales pero por cuestiones técnicas: la verificación del cumplimiento de los requisitos de legalidad aplicables, con prescindencia de toda alusión a las cuestiones de conveniencia, oportunidad, rentabilidad o eficiencia, según lo anotado en el artículo 18 transcrito. En este orden de ideas, el artículo 70 del Código Municipal no es inconstitucional, al facultar a la Contraloría para aprobar las partidas de los gastos que se refieren en los artículos 18 (celebración de congresos regionales o nacionales), 67 (celebraciones cívicas, atención de miembros de Supremos Poderes y delegaciones extranjeras, donaciones, préstamos, disposición de bienes muebles e inmuebles), 68 (ayudas temporales a vecinos, subvenciones a centros educativos, beneficiencias o servicio social, ayudas para obras o actividades que pertenezcan al cantón, reparto de juguetes para niños pobres), y 69 (becas en el país) "si guardan proporción con la situación económica de la Corporación", por tratarse de un control de legalidad, únicamente, y conformar partidas del presupuesto. Sin embargo, el artículo 107 del Código Municipal sí es violatorio de la autonomía municipal, al facultar a la Contraloría para que "de oficio" haga las inclusiones necesarias en el presupuesto a fin de dar cumplimiento a las obligaciones previamente contraídas, ya que como se dijo anteriormente, corresponde en exclusiva a las autoridades municipales elaborar su propio presupuesto conforme a sus propios lineamientos y modificar el presupuesto implica hacer valoraciones de oportunidad. No obstante lo anterior, debe aclararse que si la Contraloría verifica la situación prevista en la norma, sea, la falta de previsión para incluir partidas suficientes para cubrir con los compromisos adquiridos, no puede aprobar el presupuesto, lo cual debe comunicarse a la municipalidad respectiva, a fin de que ésta haga las enmiendas del caso, dejándose en suspenso la aprobación hasta que se incluyan dichas partidas. En este sentido, debe recordarse que la autorización de la Contraloría para endeudarse (créditos y otros) implica necesariamente, una obligación para la municipalidad de incluir en los presupuestos futuros las partidas de amortización necesarias para su cancelación; consecuentemente, si no se hacen esas previsiones, se incurre en una violación a dicha autorización. El Código vigente es más claro y preciso en esta materia, al disponer el artículo 90:
"Las municipalidades deberán diseñar planes de pago y atención adecuados a sus obligaciones. Para ello, deberán incluir, en sus presupuestos ordinarios, partidas suficientes para cumplir con los compromisos adquiridos. El incumplimiento acarreará la falta de aprobación del presupuesto municipal por la Contraloría General de la República." Conforme a lo dicho, es inconstitucional el artículo 107 del Código Municipal número 4574, de cuatro de mayo de mil novecientos setenta, declaratoria que es retroactiva a la fecha de entrada en vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno.” III.- El caso concreto. Sobre el presupuesto de la Municipalidad de Nicoya y la gestión ambiental de la Corporación. Del estudio de los autos y de los informes rendidos bajo fe de juramento, la Sala tiene por acreditado que el 30 de setiembre de 2010, la Municipalidad de Nicoya presentó a la Contraloría General de la República el proyecto de presupuesto para el año 2011, el cual aún se encontraba en estudio al momento en que la Contralora presentó el informe requerido en la resolución de curso de este amparo. Consta, asimismo, que el 16 de noviembre del mismo año, los recurrentes manifestaron su inconformidad con dicha propuesta de presupuesto, precisamente por lo que estimaron algunas irregularidades relacionadas con el Departamento de Gestión Ambiental de la Municipalidad; sobre estas observaciones, la propia Área de Gestión Municipal de la Contraloría les indicó que serían tenidas en consideración al momento de realizar el estudio pertinente. De conformidad con lo indicado en el II considerando de esta sentencia, la formulación presupuestaria es materia propia del principio de autonomía municipal, siendo así que corresponde a la Corporación definir el tipo y monto de gasto que requiere hacer en una determinada área de atención, y a la Contraloría verificar que esta planeación lo haya sido acorde con una debida relación de ingresos y gastos, estando inhibido el propio ente contralor para cuestionar o discutir las específicas áreas de trabajo que la Municipalidad haya decidido atender. De tal forma, toda inconformidad que un administrado manifieste contra la propuesta de presupuesto elaborada por una Municipalidad, o la aprobación o improbación de parte de la Contraloría, resulta ser un asunto de legalidad ordinaria que debe plantearse y resolverse por las instancias administrativas o judiciales que corresponda, pues ciertamente implican la realización de un procedimiento técnico ajeno al ámbito de competencias de la jurisdicción constitucional. La Sala no soslaya que en el caso bajo estudio se aduce la eventual vulneración del derecho a un ambiente sano, pero tampoco puede pasar por alto que las reclamaciones de los recurrentes son genéricas y no particularizadas a determinado comportamiento u omisión municipal; por el contrario, es evidente que la molestia guarda relación con la presunta desatención de la Municipalidad hacia la materia ambiental, situación que resulta inexacta afirmar cuando se acredita que el Departamento de Gestión Ambiental de la Municipalidad de Nicoya dispone de un presupuesto inicial cercano a los veintinueve millones de colones, posee diez millones adicionales de reserva destinados de antemano a la separación de basura, y la Municipalidad está implementando al menos dos proyectos concretos para favorecer la protección ambiental. En este sentido, debe descartarse la aducida violación constitucional, y, en consecuencia, lo que corresponde es declarar sin lugar el recurso, como en efecto se dispone.
Por tanto
Se declara sin lugar el recurso.
Gilbert Armijo S.
Presidente a. i.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Jorge Araya G.
Ricardo Guerrero P. Enrique Ulate Ch.
Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 183- Contraloría General de la República Subtemas:
NO APLICA.
“…La Contraloría General de la República es un órgano constitucional auxiliar de la Asamblea Legislativa, con competencia expresas para la fiscalización y vigilancia de la hacienda pública -artículo 183 de la Constitución Política-, a la que le corresponde la verificación de la correcta utilización de los fondos públicos, lo que se concreta en un control de la legalidad en la administración financiera del Estado y sus instituciones -incluyendo a las municipalidades-, labor que desempeña con absoluta independencia y objetividad, en tanto no cabe, en principio, el control de discrecionalidad, sino únicamente el de legalidad, al examinarse la conformidad de lo actuado con el ordenamiento jurídico, no el dictado ni intención de la Administración…” Sentencia 05224-11 ... Ver más *100149840007CO* Res. Nº 2011-005224 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas con dieciocho minutos del veintiséis de abril del dos mil once.
Recurso de amparo presentado por Catherine Chacón Loaiza, portadora de la cédula de identidad número 1-1064-820; Elizabeth Fernández Ramírez, portadora de la cédula de identidad número 2-396-262; Aylín Espinoza López, portadora de la cédula de identidad número 5-291-852; Mauricio Rojas Esquivel, portador de la cédula de identidad número 6-340-311; Julio López Díaz; Miguel Ángel Guillén Elizondo, portador de la cédula de identidad número 2-295-070; y María Teresa Salas Murillo, contra la Contraloría General de la República y la Municipalidad de Nicoya.
Resultando
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las ocho horas cuarenta y ocho minutos del 29 de octubre de 2010, los recurrentes interponen recurso de amparo aduciendo violación a sus derechos fundamentales. Señalan que la Municipalidad de Nicoya ha reducido de manera significativa el presupuesto del Departamento de Gestión Ambiental, y en el Plan Anual Operativo eliminó los proyectos formulados por esa oficina. Refieren las sumas asignadas a esa dependencia, y sugieren que existe falta de correspondencia entre lo planteado en el presupuesto y el Plan Anual, lo que estiman son actos irregulares, al punto que existe una partida que presuntamente es para permitir aplicaciones discrecionales del Concejo Municipal. Manifiestan que se pretende un cierre de dicho Departamento, violentado con eso la protección ambiental que debe otorgar la Municipalidad. Requieren se ordene a la Municipalidad y a la Contraloría improbar el presupuesto del año 2011, hasta que se reintegren las partidas para las tareas del Departamento de Gestión Ambiental. Solicitan declarar con lugar el recurso.
2.- Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas cuarenta y cinco minutos del 26 de noviembre de 2010 (folio 45), informa bajo fe de juramento Juan Luis Aguirre Vidaurre, Presidente del Concejo Municipal de Nicoya, que lo indicado por los recurrentes son apreciaciones subjetivas, y que el Concejo carece de competencia respecto del cierre o no del Departamento de Gestión Ambiental. Afirma que el Plan Anual Operativo es competencia de la Alcaldía Municipal según el programa de gobierno inscrito por el Alcalde. Asegura que no es cierto que el Departamento Ambiental haya sido dejado sin contenido presupuestario real, y aporta documentación del Coordinador de la Hacienda Municipal en ese sentido. Refiere que el Concejo ha trabajado junto con el Alcalde Municipal en iniciativas relacionadas con la producción y generación de desechos sólidos, la viabilidad de un cementerio verde, la recolección de desechos, la factibilidad de una planta de tratamiento de lodos sépticos, y la construcción de un parque ambiental peninsular, con el objetivo de lograr un balance y equilibrio entre ambiente y desarrollo. Enfatiza que el Departamento Ambiental dispone de un amplio presupuesto, tanto por las partidas establecidas en el presupuesto, como porque el Concejo ha implementado una política de desarrollo sostenible; y que el presupuesto asignado es acorde y conteste con el Plan Anual Operativo, para un total cercano a los veintinueve millones de colones para el año 2011. Solicita declarar sin lugar el recurso.
3.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas treinta y siete minutos del 7 de diciembre de 2010 (folio 269), informa bajo fe de juramento Rocío Aguilar Montoya, Contralora General de la República, que el presupuesto de la Municipalidad de Nicoya se encuentra en fase de estudio en la Contraloría General, por lo que el amparo resultaría prematuro porque no se ha emitido acto alguno. Indica que los recurrentes interpusieron también un escrito de oposición al presupuesto el 16 de noviembre de 2010, y el 23 de noviembre siguiente se les informó que tales observaciones serían valoradas. Estima que lo planteado es un tema de legalidad, y que la aprobación de los presupuestos municipales es competencia de la Contraloría. Solicita declarar sin lugar el recurso.
4.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Ulate Chacón; y,
Considerando
I.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
1. El 30 de setiembre de 2010, la Municipalidad de Nicoya presentó el presupuesto ordinario y el plan anual operativo 2011 al Área de Servicios Municipales de la Contraloría General de la República (folio 3 del expediente administrativo aportado por la Contraloría).
2. El 16 de noviembre de 2010, los recurrentes plantearon ante la Contraloría General de la República, su inconformidad respecto del presupuesto presentado por la Municipalidad de Nicoya para el año 2011 (folio 202 del expediente administrativo aportado por la Contraloría).
3. Por oficio del Área de Servicios Municipales de la Contraloría General de la República, número DFOE-SM-1435, de 17 de noviembre de 2010, se comunica a los recurrentes que sus observaciones al presupuesto de la Municipalidad de Nicoya, serán valoradas cuando la Contraloría realice el estudio pertinente (folio 224 del expediente administrativo aportado por la Contraloría).
4. Mediante oficio de la Coordinación de la Hacienda Municipal de Nicoya, número 057-SF-10, de 24 de noviembre de 2010, se acredita que el Servicio de Protección del Medio Ambiente, dispone de un presupuesto inicial para el año 2011 de ¢29.206.045.00, y una partida de cuentas especiales por ¢10.000.000.00 para separación de basura (folio 64).
5. La Municipalidad de Nicoya implementa el “Proyecto de Clausura Verde del Actual Botadero de Basura”, el “Plan de Manejo y Gestión Integral de Desechos Sólidos” (folios 76 y 129).
II.- Sobre la potestad de las Municipalidades para dictar su presupuesto, y su aprobación por parte de la Contraloría General de la República. La jurisprudencia de la Sala es contundente en reconocer que el principio de la autonomía municipal se traduce, en materia presupuestaria, a la potestad de las corporaciones de elaborar sus propios presupuestos ordinarios y extraordinarios, de acuerdo con los niveles de ingreso municipal y las necesidades que deba atenderse en el cantón, confiriéndole a la Contraloría General de la República la competencia de aprobar o improbar el presupuesto presentado, pero únicamente sobre bases técnicas relacionadas con esa correspondencia entre ingresos y gastos, no así respecto de las partidas o proyectos concretos que las Municipalidades hayan planteado en el proyecto de presupuesto. Así, desde la sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del 14 de julio de 1999, señaló la Sala que:
“XXI.- DEL CONTROL FISCAL, FINANCIERO Y CONTABLE A QUE ESTÁN SUJETAS LAS MUNICIPALIDADES POR PARTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. La Contraloría General de la República es un órgano constitucional auxiliar de la Asamblea Legislativa, con competencia expresas para la fiscalización y vigilancia de la hacienda pública -artículo 183 de la Constitución Política-, a la que le corresponde la verificación de la correcta utilización de los fondos públicos, lo que se concreta en un control de la legalidad en la administración financiera del Estado y sus instituciones -incluyendo a las municipalidades-, labor que desempeña con absoluta independencia y objetividad, en tanto no cabe, en principio, el control de discrecionalidad, sino únicamente el de legalidad, al examinarse la conformidad de lo actuado con el ordenamiento jurídico, no el dictado ni intención de la Administración. En síntesis, este control se reduce a la verificación del cumplimiento de los presupuestos de legalidad aplicables, con prescindencia de toda alusión a las cuestiones de política o de mera conveniencia u oportunidad en la administración controlada, así como de la eficiencia y rentabilidad de la administración financiera; desde luego, mientras la conveniencia o inoportunidad no rebasen los límites más allá de los cuales se convertiría en ilegalidad de conformidad con los criterios normalmente reconocidos respecto de los límites de la discrecionalidad. En términos generales, este mecanismo de control contiene siempre un ingrediente lógico, que es la verificación de la conformidad del acto o actividad con un patrón normativo de conducta, y una medida consecuente, que constituye un verdadero acto de voluntad, dirigido a permitir o impedir los efectos de la actividad controlada, según que sean correctos o contrarios a derecho. La jurisdicción de la Contraloría sobre las municipalidades es inescapable y obligatoria por dictado constitucional, en virtud de lo dispuesto en los artículos 183 y 184, competencia que ha sido reconocida con anterioridad por este Tribunal de manera tal que no implica una infracción a la autonomía de los gobiernos locales:
"La autonomía municipal no excluye el control de legalidad, del que la doctrina es unánime en admitir, en las manifestaciones de las autorizaciones y aprobaciones (control a priori y a posteriori, como requisitos de validez y eficacia de los actos, respectivamente), como compatibles con ella. La doctrina costarricense más calificada ha expresado sobre el punto: «No reputamos incompatibles con la autonomía municipal, sino más bien aconsejables, los controles de legalidad con potestades de suspensión, anulación y sustitución, por la Contraloría General de la República, de los actos administrativos municipales totalmente reglados, pues ello vendría abonado por la lógica de ese tipo de control y por la conveniencia de frenar los desmanes administrativos antes de la vía judicial, como tal lenta e incumplida.» Es decir, que el control que emana de la Contraloría General de la República que es también de origen constitucional según los textos de sus artículos 183 y 184, no contraría la autonomía municipal, porque su función principal es el control de legalidad de la administración financiera del sector público estatal y municipal, de donde se infiere que lo que toca a los gobiernos locales, su procedencia tiene sustento en un texto constitucional expreso (artículo 184 inciso 2)" (sentencia número 2934-93; de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres).
En los siguientes considerandos se analizarán los diversos controles posibles que ejerce la Contraloría sobre las municipalidades.
XXII.- DE LOS CONTROLES QUE SE EJERCEN EN LA APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL. Las municipalidades están facultadas para dictar su propio presupuesto, lo cual encuentra sustento en la autonomía que la Constitución Política les confiere en su artículo 170, según lo expresado con anterioridad por este Tribunal:
"La autonomía municipal, contenida en el artículo 170 de la Constitución Política, esencialmente se origina en el carácter representativo de ser un gobierno local (única descentralización territorial del país), encargado de administrar los intereses locales y por ello las municipalidades pueden definir sus políticas de desarrollo (planificar y acordar programas de acción), en forma independiente y con exclusión de cualquier otra institución del Estado, facultad que conlleva, también la de poder dictar su propio presupuesto. Esta autonomía política implica, desde luego, la de poder dictar los reglamentos internos de organización de la corporación, así como los de la prestación de los servicios municipales. Por ello se ha dicho en la doctrina local, que «se trata de una verdadera descentralización de la función política en materia local.»" (sentencia número 2934-93, de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres).
Sin embargo, también es de orden constitucional el control que ejerce la Contraloría General de la República sobre el presupuesto municipal, puesto que el artículo 184 de la Carta Fundamental dispone expresamente:
"Son deberes y atribuciones de la Contraloría:
[...]
"La Constitución, al fijar las competencias de la Contraloría (artículo 184), le atribuye con respecto a las municipalidades las de examinar, aprobar o improbar los presupuestos de ellas y fiscalizar su ejecución. Es decir, este control fiscal está constitucionalmente previsto y su cobertura o ámbito de ejercicio está delimitado en la propia Constitución, [...]" Asimismo, el artículo 18 de su Ley Orgánica, número 7428, determina la forma en que este control debe verificarse:
"La Contraloría General de la República examinará y aprobará, total o parcialmente, los presupuestos de la Administración, conforme lo determina el artículo 184 de la Constitución Política; los de los entes que por ley deban cumplir con tal requisito y los de las empresas públicas de cualquier tipo, salvo ley especial en contrario respecto de estas.
La Contraloría General de la República fiscalizará que esos presupuestos sean organizados y formulados para cada ejercicio, de conformidad con las prescripciones técnicas y con los planes de desarrollo o, en su defecto, con los lineamientos generales de política del desarrollo nacional, según la jerarquía de tales planes y lineamientos.
Los presupuestos deberán presentarse balanceados y con el financiamiento asegurado para el año fiscal correspondiente.
Cuando se trate de programas o proyectos, cuya ejecución se extienda más allá de dicho período, la entidad que formule el presupuesto deberá mostrar, a satisfacción de la Contraloría, que dispondrá de la financiación complementaria para determinación del programa o del proyecto respectivo"; con lo que queda claro que lo examinado es únicamente la conformidad de los gastos con las partidas asignadas para el año fiscal correspondiente, de manera que se satisfagan los créditos y obligaciones de los entes públicos, es decir, se trata de un simple control técnico, o si se quiere, de legalidad. Por ello, es que la autonomía presupuestaria de las municipalidades no se ve afectada por este control, en tanto son las propias autoridades locales las que dictan su presupuesto (ordinario y extraordinario) conforme a sus políticas y planes de acción, según lo ordenado en el artículo 111 del Código Municipal derogado:
"Las municipalidades acordarán el presupuesto ordinario que regirá del primero de enero al treinta y uno de diciembre de cada año, en el que se comprenderán todos los ingresos probables y todos los egresos. Estos no podrán en ningún caso exceder de aquéllos." ahora artículo 91:
"Las municipalidades acordarán el presupuesto ordinario que regirá del primero de enero al treinta y uno de diciembre de cada año. Para tal fin, utilizarán la técnica presupuestaria y contable recomendada por la Contraloría General de la República. EL presupuesto deberá incluir todos los ingresos y egresos probables y, en ningún caso, los egresos superarán los ingresos"; y la Contraloría únicamente puede aprobar o improbar los presupuestos municipales pero por cuestiones técnicas: la verificación del cumplimiento de los requisitos de legalidad aplicables, con prescindencia de toda alusión a las cuestiones de conveniencia, oportunidad, rentabilidad o eficiencia, según lo anotado en el artículo 18 transcrito. En este orden de ideas, el artículo 70 del Código Municipal no es inconstitucional, al facultar a la Contraloría para aprobar las partidas de los gastos que se refieren en los artículos 18 (celebración de congresos regionales o nacionales), 67 (celebraciones cívicas, atención de miembros de Supremos Poderes y delegaciones extranjeras, donaciones, préstamos, disposición de bienes muebles e inmuebles), 68 (ayudas temporales a vecinos, subvenciones a centros educativos, beneficiencias o servicio social, ayudas para obras o actividades que pertenezcan al cantón, reparto de juguetes para niños pobres), y 69 (becas en el país) "si guardan proporción con la situación económica de la Corporación", por tratarse de un control de legalidad, únicamente, y conformar partidas del presupuesto. Sin embargo, el artículo 107 del Código Municipal sí es violatorio de la autonomía municipal, al facultar a la Contraloría para que "de oficio" haga las inclusiones necesarias en el presupuesto a fin de dar cumplimiento a las obligaciones previamente contraídas, ya que como se dijo anteriormente, corresponde en exclusiva a las autoridades municipales elaborar su propio presupuesto conforme a sus propios lineamientos y modificar el presupuesto implica hacer valoraciones de oportunidad. No obstante lo anterior, debe aclararse que si la Contraloría verifica la situación prevista en la norma, sea, la falta de previsión para incluir partidas suficientes para cubrir con los compromisos adquiridos, no puede aprobar el presupuesto, lo cual debe comunicarse a la municipalidad respectiva, a fin de que ésta haga las enmiendas del caso, dejándose en suspenso la aprobación hasta que se incluyan dichas partidas. En este sentido, debe recordarse que la autorización de la Contraloría para endeudarse (créditos y otros) implica necesariamente, una obligación para la municipalidad de incluir en los presupuestos futuros las partidas de amortización necesarias para su cancelación; consecuentemente, si no se hacen esas previsiones, se incurre en una violación a dicha autorización. El Código vigente es más claro y preciso en esta materia, al disponer el artículo 90:
"Las municipalidades deberán diseñar planes de pago y atención adecuados a sus obligaciones. Para ello, deberán incluir, en sus presupuestos ordinarios, partidas suficientes para cumplir con los compromisos adquiridos. El incumplimiento acarreará la falta de aprobación del presupuesto municipal por la Contraloría General de la República." Conforme a lo dicho, es inconstitucional el artículo 107 del Código Municipal número 4574, de cuatro de mayo de mil novecientos setenta, declaratoria que es retroactiva a la fecha de entrada en vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno.” III.- El caso concreto. Sobre el presupuesto de la Municipalidad de Nicoya y la gestión ambiental de la Corporación. Del estudio de los autos y de los informes rendidos bajo fe de juramento, la Sala tiene por acreditado que el 30 de setiembre de 2010, la Municipalidad de Nicoya presentó a la Contraloría General de la República el proyecto de presupuesto para el año 2011, el cual aún se encontraba en estudio al momento en que la Contralora presentó el informe requerido en la resolución de curso de este amparo. Consta, asimismo, que el 16 de noviembre del mismo año, los recurrentes manifestaron su inconformidad con dicha propuesta de presupuesto, precisamente por lo que estimaron algunas irregularidades relacionadas con el Departamento de Gestión Ambiental de la Municipalidad; sobre estas observaciones, la propia Área de Gestión Municipal de la Contraloría les indicó que serían tenidas en consideración al momento de realizar el estudio pertinente. De conformidad con lo indicado en el II considerando de esta sentencia, la formulación presupuestaria es materia propia del principio de autonomía municipal, siendo así que corresponde a la Corporación definir el tipo y monto de gasto que requiere hacer en una determinada área de atención, y a la Contraloría verificar que esta planeación lo haya sido acorde con una debida relación de ingresos y gastos, estando inhibido el propio ente contralor para cuestionar o discutir las específicas áreas de trabajo que la Municipalidad haya decidido atender. De tal forma, toda inconformidad que un administrado manifieste contra la propuesta de presupuesto elaborada por una Municipalidad, o la aprobación o improbación de parte de la Contraloría, resulta ser un asunto de legalidad ordinaria que debe plantearse y resolverse por las instancias administrativas o judiciales que corresponda, pues ciertamente implican la realización de un procedimiento técnico ajeno al ámbito de competencias de la jurisdicción constitucional. La Sala no soslaya que en el caso bajo estudio se aduce la eventual vulneración del derecho a un ambiente sano, pero tampoco puede pasar por alto que las reclamaciones de los recurrentes son genéricas y no particularizadas a determinado comportamiento u omisión municipal; por el contrario, es evidente que la molestia guarda relación con la presunta desatención de la Municipalidad hacia la materia ambiental, situación que resulta inexacta afirmar cuando se acredita que el Departamento de Gestión Ambiental de la Municipalidad de Nicoya dispone de un presupuesto inicial cercano a los veintinueve millones de colones, posee diez millones adicionales de reserva destinados de antemano a la separación de basura, y la Municipalidad está implementando al menos dos proyectos concretos para favorecer la protección ambiental. En este sentido, debe descartarse la aducida violación constitucional, y, en consecuencia, lo que corresponde es declarar sin lugar el recurso, como en efecto se dispone.
Por tanto
Se declara sin lugar el recurso.
Gilbert Armijo S.
Presidente a. i.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Jorge Araya G.
Ricardo Guerrero P. Enrique Ulate Ch.
Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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