Municipal Budget and Environmental ManagementPresupuesto municipal y gestión ambiental

*100149840007CO* *100149840007CO* Decision No. 2011-005224 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at sixteen hours and eighteen minutes on April twenty-six, two thousand eleven.

Amparo proceeding (recurso de amparo) filed by Catherine Chacón Loaiza, holder of identity card number 1-1064-820; Elizabeth Fernández Ramírez, holder of identity card number 2-396-262; Aylín Espinoza López, holder of identity card number 5-291-852; Mauricio Rojas Esquivel, holder of identity card number 6-340-311; Julio López Díaz; Miguel Ángel Guillén Elizondo, holder of identity card number 2-295-070; and María Teresa Salas Murillo, against the Contraloría General de la República and the Municipalidad de Nicoya.

Procedural Background

1. 1In a written submission received by the Office of the Clerk of the Chamber at eight hours and forty-eight minutes on October 29, 2010, the petitioners filed an amparo proceeding, alleging a violation of their fundamental rights. They state that the Municipalidad de Nicoya has significantly reduced the budget of the Departamento de Gestión Ambiental and eliminated the projects formulated by that office from the Annual Operating Plan. They identify the amounts allocated to that department and suggest that the provisions of the budget do not correspond to those of the Annual Plan, which they consider to be irregular acts, to the extent that there is an appropriation purportedly intended to permit discretionary uses by the Concejo Municipal. They contend that an attempt is being made to close that Department, thereby violating the environmental protection that the Municipalidad is required to provide. They request that the Municipalidad and the Contraloría be ordered to reject the budget for the year 2011 until the appropriations for the work of the Departamento de Gestión Ambiental are restored. They request that the proceeding be granted.
2. 2In a written submission received by the Office of the Clerk of the Chamber at fifteen hours and forty-five minutes on November 26, 2010 (folio 45), Juan Luis Aguirre Vidaurre, President of the Concejo Municipal de Nicoya, reports under oath that the petitioners’ assertions are subjective assessments and that the Concejo lacks jurisdiction to determine whether the Departamento de Gestión Ambiental should be closed. He states that the Annual Operating Plan falls within the authority of the Alcaldía Municipal, in accordance with the government program registered by the Alcalde. He maintains that it is untrue that the Departamento Ambiental was left without any actual budgetary funding and submits documentation from the Coordinador de la Hacienda Municipal to that effect. He states that the Concejo has worked together with the Alcalde Municipal on initiatives related to the production and generation of solid waste, the viability of a green cemetery, waste collection, the feasibility of a septic-sludge treatment plant, and the construction of a peninsular environmental park, with the objective of achieving balance and equilibrium between the environment and development.He emphasizes that the Departamento Ambiental has a substantial budget, both through the appropriations established in the budget and because the Concejo has implemented a sustainable-development policy; and that the allocated budget is consistent and in agreement with the Annual Operating Plan, for a total of nearly twenty-nine million colones for the year 2011. He requests that the proceeding be denied.
3. 3In a written submission received by the Office of the Clerk of the Chamber at fourteen hours and thirty-seven minutes on December 7, 2010 (folio 269), Rocío Aguilar Montoya, Contralora General de la República, reports under oath that the budget of the Municipalidad de Nicoya is under review by the Contraloría General, and therefore the amparo proceeding would be premature because no act has yet been issued. She states that the petitioners also filed a written objection to the budget on November 16, 2010, and that on the following November 23 they were informed that their observations would be evaluated. She considers that the matter raised is one of legality and that approval of municipal budgets falls within the authority of the Contraloría. She requests that the proceeding be denied.
4. 4The legal requirements have been observed in the proceedings conducted.

Opinion drafted by Magistrado Ulate Chacón; and,

Considerations

I. Proven facts. The following facts are deemed duly established and relevant to the decision in this matter

1. On September 30, 2010, the Municipalidad de Nicoya submitted the 2011 ordinary budget (presupuesto ordinario) and Annual Operating Plan to the Área de Servicios Municipales of the Contraloría General de la República (folio 3 of the administrative record submitted by the Contraloría).

2. On November 16, 2010, the petitioners submitted to the Contraloría General de la República their objection to the budget presented by the Municipalidad de Nicoya for the year 2011 (folio 202 of the administrative record submitted by the Contraloría).

3. By official communication number DFOE-SM-1435, dated November 17, 2010, from the Área de Servicios Municipales of the Contraloría General de la República, the petitioners were informed that their observations concerning the budget of the Municipalidad de Nicoya would be evaluated when the Contraloría conducted the relevant review (folio 224 of the administrative record submitted by the Contraloría).

4. By official communication number 057-SF-10, dated November 24, 2010, from the Coordinación de la Hacienda Municipal de Nicoya, it was certified that the Servicio de Protección del Medio Ambiente had an initial budget for the year 2011 of ¢29.206.045.00 and a special-accounts appropriation of ¢10.000.000.00 for waste separation (folio 64).

5. The Municipalidad de Nicoya implements the “Proyecto de Clausura Verde del Actual Botadero de Basura” and the “Plan de Manejo y Gestión Integral de Desechos Sólidos” (folios 76 and 129).

II.On the authority of Municipalities to adopt their budgets and their approval by the Contraloría General de la República. The Chamber’s case law is unequivocal in recognizing that, in budgetary matters, the principle of municipal autonomy (autonomía municipal) translates into the authority of municipal corporations to prepare their own ordinary and extraordinary budgets in accordance with municipal revenue levels and the needs to be addressed in the canton, while granting the Contraloría General de la República authority to approve or reject the submitted budget, but solely on technical grounds relating to the correspondence between revenue and expenditure, and not with respect to the specific appropriations or projects that the Municipalities may have included in the proposed budget. Accordingly, beginning with judgment number 5445-99, issued at fourteen hours and thirty minutes on July 14, 1999, the Chamber stated:

“XXI.- FISCAL, FINANCIAL, AND ACCOUNTING OVERSIGHT OF MUNICIPALITIES BY THE CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. The Contraloría General de la República is a constitutional auxiliary body of the Asamblea Legislativa, with express authority to audit and oversee the public treasury (hacienda pública)—Article 183 of the Constitución Política—and is responsible for verifying the proper use of public funds. This takes the form of legality review (control de legalidad) over the financial administration of the State and its institutions—including municipalities—a function it performs with complete independence and objectivity, since, as a rule, discretionary review (control de discrecionalidad) is not permitted, but only legality review, through which the conformity of the action taken with the legal system is examined, rather than the Administration’s judgment or intent. In summary, this oversight is limited to verifying compliance with the applicable legal requirements, without consideration of policy issues or matters of mere convenience or expediency within the administration under review, or of the efficiency and profitability of financial administration; provided, of course, that considerations of convenience or inexpediency do not exceed the limits beyond which they would become unlawful under the generally recognized criteria governing the limits of discretion.

In general terms, this oversight mechanism always contains a logical component, namely verification that the act or activity conforms to a normative standard of conduct, and a resulting measure that constitutes a genuine volitional act intended to permit or prevent the effects of the activity under review, depending on whether they are lawful or contrary to law. The Contraloría’s jurisdiction over municipalities is inescapable and mandatory by constitutional command pursuant to Articles 183 and 184, authority previously recognized by this Court as not infringing the autonomy of local governments:

“Municipal autonomy does not exclude legality review, which legal scholarship unanimously recognizes, in the form of authorizations and approvals (a priori and a posteriori review, as requirements for the validity and effectiveness of acts, respectively), as compatible with that autonomy. The most authoritative Costa Rican legal scholarship has stated on this point: ‘We do not consider legality reviews conducted by the Contraloría General de la República, with powers to suspend, annul, and replace fully regulated municipal administrative acts, incompatible with municipal autonomy, but instead advisable, since they are supported by the logic of that type of review and by the desirability of curbing administrative abuses before resorting to judicial proceedings, which are inherently slow and ineffectual.’ In other words, the oversight exercised by the Contraloría General de la República, which also has a constitutional basis under the texts of Articles 183 and 184, does not conflict with municipal autonomy, because its principal function is legality review of the financial administration of the state and municipal public sector.

It follows that, insofar as local governments are concerned, its authority is supported by an express constitutional provision (Article 184, subsection 2)” (judgment number 2934-93, issued at fifteen hours and twenty-seven minutes on June twenty-two, nineteen ninety-three).

The following considerations will analyze the various forms of oversight that the Contraloría exercises over municipalities.

XXII. OVERSIGHT EXERCISED IN THE APPROVAL OF MUNICIPAL BUDGETS

Municipalities are empowered to adopt their own budgets, a power grounded in the autonomy conferred on them by Article 170 of the Constitución Política, as this Court previously stated:

“Municipal autonomy (autonomía municipal), enshrined in Article 170 of the Political Constitution, essentially originates from the representative nature of local government (the country’s only form of territorial decentralization), which is responsible for administering local interests; municipalities may therefore independently define their development policies (plan and approve action programs), to the exclusion of any other State institution, a power that also entails the authority to adopt their own budget. This political autonomy naturally includes the authority to issue internal regulations governing the organization of the municipal corporation, as well as regulations governing the provision of municipal services. Local legal scholarship has therefore stated that ‘this constitutes a true decentralization of political functions in local matters.’” (judgment number 2934-93, of fifteen hours and twenty-seven minutes on twenty-two June nineteen ninety-three).

However, the oversight exercised by the Contraloría General de la República over municipal budgets is also constitutionally mandated, since Article 184 of the Fundamental Charter expressly provides:

“The duties and powers of the Contraloría are:

[...]

• b)To examine and approve or reject the budgets of municipalities and autonomous institutions, and to oversee their implementation and settlement;” This power must be read together with Article 175, also of the Political Constitution, which makes the entry into force of a municipal budget (both ordinary and extraordinary) contingent upon approval by this constitutional body, which shall also oversee its implementation. This authority has been recognized in constitutional case law, as stated in judgment number 3789-92:

“In establishing the powers of the Contraloría (Article 184), the Constitution grants it, with respect to municipalities, the authority to examine and approve or reject their budgets and to oversee their implementation. In other words, this fiscal oversight (control fiscal) is constitutionally established, and its scope or sphere of exercise is delimited by the Constitution itself, [...]” Likewise, Article 18 of its Organic Law, number 7428, determines the manner in which this oversight must be conducted:

“The Contraloría General de la República shall examine and approve, in whole or in part, the budgets of the Administration, as provided in Article 184 of the Political Constitution; those of entities legally required to comply with that requirement; and those of public enterprises of any kind, unless a special law provides otherwise with respect to such enterprises.

The Contraloría General de la República shall oversee whether those budgets are organized and formulated for each fiscal year in accordance with technical requirements and development plans or, in their absence, with the general national development policy guidelines, according to the hierarchy of such plans and guidelines.

Budgets shall be submitted in balance and with financing secured for the corresponding fiscal year.

In the case of programs or projects whose implementation extends beyond that period, the entity formulating the budget must demonstrate, to the satisfaction of the Contraloría, that it will have the supplementary financing required for completion of the respective program or project”; This makes clear that the only matter examined is whether expenditures conform to the appropriations allocated for the corresponding fiscal year, so that the debts and obligations of public entities are satisfied; that is, this is merely technical oversight or, in other words, legality review (control de legalidad). Municipalities’ budgetary autonomy is therefore unaffected by this oversight, insofar as the local authorities themselves adopt their budget (ordinary and extraordinary) in accordance with their policies and action plans, as ordered by Article 111 of the repealed Municipal Code:

“Municipalities shall approve the ordinary budget that will be in force from the first of January through the thirty-first of December of each year, which shall include all probable revenues and all expenditures. Under no circumstances may the latter exceed the former.” now Article 91:

“Municipalities shall approve the ordinary budget that will be in force from the first of January through the thirty-first of December of each year. For that purpose, they shall use the budgeting and accounting methodology recommended by the Contraloría General de la República. The budget shall include all probable revenues and expenditures, and under no circumstances shall expenditures exceed revenues”; The Contraloría may only approve or reject municipal budgets on technical grounds: verification of compliance with applicable legal requirements, without any consideration of issues of advisability, timing, profitability, or efficiency, as stated in the transcribed Article 18. Accordingly, Article 70 of the Municipal Code is not unconstitutional insofar as it empowers the Contraloría to approve the expenditure appropriations referred to in Articles 18 (holding regional or national congresses), 67 (civic celebrations, hosting members of the Supreme Branches of Government and foreign delegations, donations, loans, and disposition of movable and immovable property), 68 (temporary assistance to residents, subsidies to educational institutions, charities or social-service organizations, assistance for works or activities belonging to the canton, and distribution of toys to poor children), and 69 (scholarships within the country), “if they are proportionate to the Corporation’s financial situation,” because this constitutes legality review only and concerns budget appropriations.

Article 107 of the Municipal Code, however, does violate municipal autonomy insofar as it empowers the Contraloría, “on its own motion,” to make the necessary inclusions in the budget in order to fulfill obligations previously incurred, since, as stated above, the authority to prepare their own budget in accordance with their own guidelines belongs exclusively to municipal authorities, and amending the budget entails assessments of expediency. Notwithstanding the foregoing, it should be clarified that if the Contraloría verifies the situation contemplated in the provision—namely, the failure to provide sufficient appropriations to cover obligations incurred—it may not approve the budget. This must be communicated to the respective municipality so that it can make the necessary amendments, with approval remaining suspended until those appropriations are included. In this regard, it should be recalled that authorization from the Contraloría to incur debt (loans and otherwise) necessarily entails an obligation for the municipality to include in future budgets the amortization appropriations necessary for repayment; consequently, failure to make such provisions constitutes a violation of that authorization. The current Code is clearer and more precise on this matter, providing in Article 90:

“Municipalities shall devise appropriate payment and servicing plans for their obligations. For that purpose, they shall include sufficient appropriations in their ordinary budgets to meet the obligations incurred. Noncompliance shall result in the Contraloría General de la República withholding approval of the municipal budget.” Accordingly, Article 107 of Municipal Code number 4574, of four May nineteen seventy, is unconstitutional, and that declaration is retroactive to its effective date, namely, the first of January nineteen seventy-one.”

III.The specific case. Regarding the budget of the Municipalidad de Nicoya and the Corporation’s environmental management. From its review of the case record and the reports submitted under oath, the Chamber finds it established that on 30 September 2010, the Municipalidad de Nicoya submitted to the Contraloría General de la República the proposed budget for 2011, which was still under review when the Comptroller General submitted the report required by the order admitting this amparo proceeding (recurso de amparo). It is also established that on 16 November of the same year, the petitioners expressed their disagreement with that proposed budget, specifically because of what they regarded as certain irregularities involving the Departamento de Gestión Ambiental de la Municipalidad; with regard to those observations, the Contraloría’s own Área de Gestión Municipal informed them that the observations would be considered when the relevant review was conducted.

In accordance with the provisions of Considerando II of this judgment, budget formulation falls within the principle of municipal autonomy, and the Corporation is therefore responsible for determining the type and amount of expenditure it needs to make in a particular area, while the Contraloría is responsible for verifying that this planning duly correlates revenues and expenditures; the oversight body itself is precluded from questioning or disputing the specific areas of work that the Municipalidad has decided to address. Accordingly, any disagreement expressed by a private party with a budget proposal prepared by a Municipalidad, or with its approval or rejection by the Contraloría, is a matter of ordinary legality that must be raised and resolved before the appropriate administrative or judicial authorities, since it necessarily entails a technical procedure outside the jurisdiction of the constitutional courts.

The Chamber does not overlook the allegation in the case under review that the right to a healthy environment may have been violated, but neither can it disregard the fact that the petitioners’ claims are general and are not tied to any particular municipal act or omission. On the contrary, it is evident that their dissatisfaction concerns the Municipalidad’s alleged neglect of environmental matters, an assertion that is inaccurate given the established facts that the Departamento de Gestión Ambiental de la Municipalidad de Nicoya has an initial budget of nearly twenty-nine million colones, has an additional ten million in reserve earmarked in advance for waste separation, and that the Municipalidad is implementing at least two specific projects to promote environmental protection. The alleged constitutional violation must therefore be rejected and, consequently, the appeal must be denied, as is hereby ordered.

Por tanto

The appeal is denied.

Gilbert Armijo S.

Acting President Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Jorge Araya G.

Ricardo Guerrero P. Enrique Ulate Ch.

Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional

*100149840007CO* *100149840007CO* Res. Nº 2011-005224 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas con dieciocho minutos del veintiséis de abril del dos mil once.

Recurso de amparo presentado por Catherine Chacón Loaiza, portadora de la cédula de identidad número 1-1064-820; Elizabeth Fernández Ramírez, portadora de la cédula de identidad número 2-396-262; Aylín Espinoza López, portadora de la cédula de identidad número 5-291-852; Mauricio Rojas Esquivel, portador de la cédula de identidad número 6-340-311; Julio López Díaz; Miguel Ángel Guillén Elizondo, portador de la cédula de identidad número 2-295-070; y María Teresa Salas Murillo, contra la Contraloría General de la República y la Municipalidad de Nicoya.

Resultando

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las ocho horas cuarenta y ocho minutos del 29 de octubre de 2010, los recurrentes interponen recurso de amparo aduciendo violación a sus derechos fundamentales. Señalan que la Municipalidad de Nicoya ha reducido de manera significativa el presupuesto del Departamento de Gestión Ambiental, y en el Plan Anual Operativo eliminó los proyectos formulados por esa oficina. Refieren las sumas asignadas a esa dependencia, y sugieren que existe falta de correspondencia entre lo planteado en el presupuesto y el Plan Anual, lo que estiman son actos irregulares, al punto que existe una partida que presuntamente es para permitir aplicaciones discrecionales del Concejo Municipal. Manifiestan que se pretende un cierre de dicho Departamento, violentado con eso la protección ambiental que debe otorgar la Municipalidad. Requieren se ordene a la Municipalidad y a la Contraloría improbar el presupuesto del año 2011, hasta que se reintegren las partidas para las tareas del Departamento de Gestión Ambiental. Solicitan declarar con lugar el recurso.
2. 2Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas cuarenta y cinco minutos del 26 de noviembre de 2010 (folio 45), informa bajo fe de juramento Juan Luis Aguirre Vidaurre, Presidente del Concejo Municipal de Nicoya, que lo indicado por los recurrentes son apreciaciones subjetivas, y que el Concejo carece de competencia respecto del cierre o no del Departamento de Gestión Ambiental. Afirma que el Plan Anual Operativo es competencia de la Alcaldía Municipal según el programa de gobierno inscrito por el Alcalde. Asegura que no es cierto que el Departamento Ambiental haya sido dejado sin contenido presupuestario real, y aporta documentación del Coordinador de la Hacienda Municipal en ese sentido. Refiere que el Concejo ha trabajado junto con el Alcalde Municipal en iniciativas relacionadas con la producción y generación de desechos sólidos, la viabilidad de un cementerio verde, la recolección de desechos, la factibilidad de una planta de tratamiento de lodos sépticos, y la construcción de un parque ambiental peninsular, con el objetivo de lograr un balance y equilibrio entre ambiente y desarrollo.Enfatiza que el Departamento Ambiental dispone de un amplio presupuesto, tanto por las partidas establecidas en el presupuesto, como porque el Concejo ha implementado una política de desarrollo sostenible; y que el presupuesto asignado es acorde y conteste con el Plan Anual Operativo, para un total cercano a los veintinueve millones de colones para el año 2011. Solicita declarar sin lugar el recurso.
3. 3Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas treinta y siete minutos del 7 de diciembre de 2010 (folio 269), informa bajo fe de juramento Rocío Aguilar Montoya, Contralora General de la República, que el presupuesto de la Municipalidad de Nicoya se encuentra en fase de estudio en la Contraloría General, por lo que el amparo resultaría prematuro porque no se ha emitido acto alguno. Indica que los recurrentes interpusieron también un escrito de oposición al presupuesto el 16 de noviembre de 2010, y el 23 de noviembre siguiente se les informó que tales observaciones serían valoradas. Estima que lo planteado es un tema de legalidad, y que la aprobación de los presupuestos municipales es competencia de la Contraloría. Solicita declarar sin lugar el recurso.
4. 4En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Ulate Chacón; y,

Considerando

I.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:

1. El 30 de setiembre de 2010, la Municipalidad de Nicoya presentó el presupuesto ordinario y el plan anual operativo 2011 al Área de Servicios Municipales de la Contraloría General de la República (folio 3 del expediente administrativo aportado por la Contraloría).

2. El 16 de noviembre de 2010, los recurrentes plantearon ante la Contraloría General de la República, su inconformidad respecto del presupuesto presentado por la Municipalidad de Nicoya para el año 2011 (folio 202 del expediente administrativo aportado por la Contraloría).

3. Por oficio del Área de Servicios Municipales de la Contraloría General de la República, número DFOE-SM-1435, de 17 de noviembre de 2010, se comunica a los recurrentes que sus observaciones al presupuesto de la Municipalidad de Nicoya, serán valoradas cuando la Contraloría realice el estudio pertinente (folio 224 del expediente administrativo aportado por la Contraloría).

4. Mediante oficio de la Coordinación de la Hacienda Municipal de Nicoya, número 057-SF-10, de 24 de noviembre de 2010, se acredita que el Servicio de Protección del Medio Ambiente, dispone de un presupuesto inicial para el año 2011 de ¢29.206.045.00, y una partida de cuentas especiales por ¢10.000.000.00 para separación de basura (folio 64).

5. La Municipalidad de Nicoya implementa el “Proyecto de Clausura Verde del Actual Botadero de Basura”, el “Plan de Manejo y Gestión Integral de Desechos Sólidos” (folios 76 y 129).

II.Sobre la potestad de las Municipalidades para dictar su presupuesto, y su aprobación por parte de la Contraloría General de la República. La jurisprudencia de la Sala es contundente en reconocer que el principio de la autonomía municipal se traduce, en materia presupuestaria, a la potestad de las corporaciones de elaborar sus propios presupuestos ordinarios y extraordinarios, de acuerdo con los niveles de ingreso municipal y las necesidades que deba atenderse en el cantón, confiriéndole a la Contraloría General de la República la competencia de aprobar o improbar el presupuesto presentado, pero únicamente sobre bases técnicas relacionadas con esa correspondencia entre ingresos y gastos, no así respecto de las partidas o proyectos concretos que las Municipalidades hayan planteado en el proyecto de presupuesto. Así, desde la sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del 14 de julio de 1999, señaló la Sala que:

“XXI.- DEL CONTROL FISCAL, FINANCIERO Y CONTABLE A QUE ESTÁN SUJETAS LAS MUNICIPALIDADES POR PARTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. La Contraloría General de la República es un órgano constitucional auxiliar de la Asamblea Legislativa, con competencia 183 de la Constitución Política-, a la que le corresponde la verificación de la correcta utilización de los fondos públicos, lo que se concreta en un control de la legalidad en la administración financiera del Estado y sus instituciones -incluyendo a las municipalidades-, labor que desempeña con absoluta independencia y objetividad, en tanto no cabe, en principio, el control de discrecionalidad, sino únicamente el de legalidad, al examinarse la conformidad de lo actuado con el ordenamiento jurídico, no el dictado ni intención de la Administración. En síntesis, este control se reduce a la verificación del cumplimiento de los presupuestos de legalidad aplicables, con prescindencia de toda alusión a las cuestiones de política o de mera conveniencia u oportunidad en la administración controlada, así como de la eficiencia y rentabilidad de la administración financiera; desde luego, mientras la conveniencia o inoportunidad no rebasen los límites más allá de los cuales se convertiría en ilegalidad de conformidad con los criterios normalmente reconocidos respecto de los límites de la discrecionalidad.

En términos generales, este mecanismo de control contiene siempre un ingrediente lógico, que es la verificación de la conformidad del acto o actividad con un patrón normativo de conducta, y una medida consecuente, que constituye un verdadero acto de voluntad, dirigido a permitir o impedir los efectos de la actividad controlada, según que sean correctos o contrarios a derecho. La jurisdicción de la Contraloría sobre las municipalidades es inescapable y obligatoria por dictado constitucional, en virtud de lo dispuesto en los artículos 183 y 184, competencia que ha sido reconocida con anterioridad por este Tribunal de manera tal que no implica una infracción a la autonomía de los gobiernos locales:

"La autonomía municipal no excluye el control de legalidad, del que la doctrina es unánime en admitir, en las manifestaciones de las autorizaciones y aprobaciones (control a priori y a posteriori, como requisitos de validez y eficacia de los actos, respectivamente), como compatibles con ella. La doctrina costarricense más calificada ha expresado sobre el punto: «No reputamos incompatibles con la autonomía municipal, sino más bien aconsejables, los controles de legalidad con potestades de suspensión, anulación y sustitución, por la Contraloría General de la República, de los actos administrativos municipales totalmente reglados, pues ello vendría abonado por la lógica de ese tipo de control y por la conveniencia de frenar los desmanes administrativos antes de la vía judicial, como tal lenta e incumplida.» Es decir, que el control que emana de la Contraloría General de la República que es también de origen constitucional según los textos de sus artículos 183 y 184, no contraría la autonomía municipal, porque su función principal es el control de legalidad de la administración financiera del sector público estatal y municipal, de donde se infiere que lo que toca a los gobiernos locales, su procedencia tiene sustento en un texto constitucional expreso (artículo 184 inciso 2)" (sentencia número 2934-93; de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres).

En los siguientes considerandos se analizarán los diversos controles posibles que ejerce la Contraloría sobre las municipalidades.

XXII. DE LOS CONTROLES QUE SE EJERCEN EN LA APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL

Las municipalidades están facultadas para dictar su propio presupuesto, lo cual encuentra sustento en la autonomía que la Constitución Política les confiere en su artículo 170, según lo expresado con anterioridad por este Tribunal:

"La autonomía municipal, contenida en el artículo 170 de la Constitución Política, esencialmente se origina en el carácter representativo de ser un gobierno local (única descentralización territorial del país), encargado de administrar los intereses locales y por ello las municipalidades pueden definir sus políticas de desarrollo (planificar y acordar programas de acción), en forma independiente y con exclusión de cualquier otra institución del Estado, facultad que conlleva, también la de poder dictar su propio presupuesto. Esta autonomía política implica, desde luego, la de poder dictar los reglamentos internos de organización de la corporación, así como los de la prestación de los servicios municipales. Por ello se ha dicho en la doctrina local, que «se trata de una verdadera descentralización de la función política en materia local.»" (sentencia número 2934-93, de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres).

Sin embargo, también es de orden constitucional el control que ejerce la Contraloría General de la República sobre el presupuesto municipal, puesto que el artículo 184 de la Carta Fundamental dispone expresamente:

"Son deberes y atribuciones de la Contraloría:

[...]

• b)Examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las municipalidades e instituciones autónomas y fiscalizar su ejecución y liquidación; " competencia que debe completarse con lo dispuesto en el artículo 175, también de la Constitución Política, que supedita la entrada en vigencia del presupuesto municipal (tanto ordinario como extraordinario) a la aprobación de este órgano constitucional, el cual, asimismo, fiscalizará su ejecución, atribución que ha sido reconocida en la jurisprudencia constitucional, según se dijo en sentencia número 3789-92:

"La Constitución, al fijar las competencias de la Contraloría (artículo 184), le atribuye con respecto a las municipalidades las de examinar, aprobar o improbar los presupuestos de ellas y fiscalizar su ejecución. Es decir, este control fiscal está constitucionalmente previsto y su cobertura o ámbito de ejercicio está delimitado en la propia Constitución, [...]" Asimismo, el artículo 18 de su Ley Orgánica, número 7428, determina la forma en que este control debe verificarse:

"La Contraloría General de la República examinará y aprobará, total o parcialmente, los presupuestos de la Administración, conforme lo determina el artículo 184 de la Constitución Política; los de los entes que por ley deban cumplir con tal requisito y los de las empresas públicas de cualquier tipo, salvo ley especial en contrario respecto de estas.

La Contraloría General de la República fiscalizará que esos presupuestos sean organizados y formulados para cada ejercicio, de conformidad con las prescripciones técnicas y con los planes de desarrollo o, en su defecto, con los lineamientos generales de política del desarrollo nacional, según la jerarquía de tales planes y lineamientos.

Los presupuestos deberán presentarse balanceados y con el financiamiento asegurado para el año fiscal correspondiente.

Cuando se trate de programas o proyectos, cuya ejecución se extienda más allá de dicho período, la entidad que formule el presupuesto deberá mostrar, a satisfacción de la Contraloría, que dispondrá de la financiación complementaria para determinación del programa o del proyecto respectivo"; con lo que queda claro que lo examinado es únicamente la conformidad de los gastos con las partidas asignadas para el año fiscal correspondiente, de manera que se satisfagan los créditos y obligaciones de los entes públicos, es decir, se trata de un simple control técnico, o si se quiere, de legalidad. Por ello, es que la autonomía presupuestaria de las municipalidades no se ve afectada por este control, en tanto son las propias autoridades locales las que dictan su presupuesto (ordinario y extraordinario) conforme a sus políticas y planes de acción, según lo ordenado en el artículo 111 del Código Municipal derogado:

"Las municipalidades acordarán el presupuesto ordinario que regirá del primero de enero al treinta y uno de diciembre de cada año, en el que se comprenderán todos los ingresos probables y todos los egresos. Estos no podrán en ningún caso exceder de aquéllos." ahora artículo 91:

"Las municipalidades acordarán el presupuesto ordinario que regirá del primero de enero al treinta y uno de diciembre de cada año. Para tal fin, utilizarán la técnica presupuestaria y contable recomendada por la Contraloría General de la República. EL presupuesto deberá incluir todos los ingresos y egresos probables y, en ningún caso, los egresos superarán los ingresos"; y la Contraloría únicamente puede aprobar o improbar los presupuestos municipales pero por cuestiones técnicas: la verificación del cumplimiento de los requisitos de legalidad aplicables, con prescindencia de toda alusión a las cuestiones de conveniencia, oportunidad, rentabilidad o eficiencia, según lo anotado en el artículo 18 transcrito. En este orden de ideas, el artículo 70 del Código Municipal no es inconstitucional, al facultar a la Contraloría para aprobar las partidas de los gastos que se refieren en los artículos 18 (celebración de congresos regionales o nacionales), 67 (celebraciones cívicas, atención de miembros de Supremos Poderes y delegaciones extranjeras, donaciones, préstamos, disposición de bienes muebles e inmuebles), 68 (ayudas temporales a vecinos, subvenciones a centros educativos, beneficiencias o servicio social, ayudas para obras o actividades que pertenezcan al cantón, reparto de juguetes para niños pobres), y 69 (becas en el país) "si guardan proporción con la situación económica de la Corporación", por tratarse de un control de legalidad, únicamente, y conformar partidas del presupuesto.

Sin embargo, el artículo 107 del Código Municipal sí es violatorio de la autonomía municipal, al facultar a la Contraloría para que "de oficio" haga las inclusiones necesarias en el presupuesto a fin de dar cumplimiento a las obligaciones previamente contraídas, ya que como se dijo anteriormente, corresponde en exclusiva a las autoridades municipales elaborar su propio presupuesto conforme a sus propios lineamientos y modificar el presupuesto implica hacer valoraciones de oportunidad. No obstante lo anterior, debe aclararse que si la Contraloría verifica la situación prevista en la norma, sea, la falta de previsión para incluir partidas suficientes para cubrir con los compromisos adquiridos, no puede aprobar el presupuesto, lo cual debe comunicarse a la municipalidad respectiva, a fin de que ésta haga las enmiendas del caso, dejándose en suspenso la aprobación hasta que se incluyan dichas partidas.

En este sentido, debe recordarse que la autorización de la Contraloría para endeudarse (créditos y otros) implica necesariamente, una obligación para la municipalidad de incluir en los presupuestos futuros las partidas de amortización necesarias para su cancelación; consecuentemente, si no se hacen esas previsiones, se incurre en una violación a dicha autorización. El Código vigente es más claro y preciso en esta materia, al disponer el artículo 90:

"Las municipalidades deberán diseñar planes de pago y atención adecuados a sus obligaciones. Para ello, deberán incluir, en sus presupuestos ordinarios, partidas suficientes para cumplir con los compromisos adquiridos. El incumplimiento acarreará la falta de aprobación del presupuesto municipal por la Contraloría General de la República." Conforme a lo dicho, es inconstitucional el artículo 107 del Código Municipal número 4574, de cuatro de mayo de mil novecientos setenta, declaratoria que es retroactiva a la fecha de entrada en vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno.”

III.El caso concreto. Sobre el presupuesto de la Municipalidad de Nicoya y la gestión ambiental de la Corporación. Del estudio de los autos y de los informes rendidos bajo fe de juramento, la Sala tiene por acreditado que el 30 de setiembre de 2010, la Municipalidad de Nicoya presentó a la Contraloría General de la República el proyecto de presupuesto para el año 2011, el cual aún se encontraba en estudio al momento en que la Contralora presentó el informe requerido en la resolución de curso de este amparo. Consta, asimismo, que el 16 de noviembre del mismo año, los recurrentes manifestaron su inconformidad con dicha propuesta de presupuesto, precisamente por lo que estimaron algunas irregularidades relacionadas con el Departamento de Gestión Ambiental de la Municipalidad; sobre estas observaciones, la propia Área de Gestión Municipal de la Contraloría les indicó que serían tenidas en consideración al momento de realizar el estudio pertinente.

De conformidad con lo indicado en el II considerando de esta sentencia, la formulación presupuestaria es materia propia del principio de autonomía municipal, siendo así que corresponde a la Corporación definir el tipo y monto de gasto que requiere hacer en una determinada área de atención, y a la Contraloría verificar que esta planeación lo haya sido acorde con una debida relación de ingresos y gastos, estando inhibido el propio ente contralor para cuestionar o discutir las específicas áreas de trabajo que la Municipalidad haya decidido atender. De tal forma, toda inconformidad que un administrado manifieste contra la propuesta de presupuesto elaborada por una Municipalidad, o la aprobación o improbación de parte de la Contraloría, resulta ser un asunto de legalidad ordinaria que debe plantearse y resolverse por las instancias administrativas o judiciales que corresponda, pues ciertamente implican la realización de un procedimiento técnico ajeno al ámbito de competencias de la jurisdicción constitucional.

La Sala no soslaya que en el caso bajo estudio se aduce la eventual vulneración del derecho a un ambiente sano, pero tampoco puede pasar por alto que las reclamaciones de los recurrentes son genéricas y no particularizadas a determinado comportamiento u omisión municipal; por el contrario, es evidente que la molestia guarda relación con la presunta desatención de la Municipalidad hacia la materia ambiental, situación que resulta inexacta afirmar cuando se acredita que el Departamento de Gestión Ambiental de la Municipalidad de Nicoya dispone de un presupuesto inicial cercano a los veintinueve millones de colones, posee diez millones adicionales de reserva destinados de antemano a la separación de basura, y la Municipalidad está implementando al menos dos proyectos concretos para favorecer la protección ambiental. En este sentido, debe descartarse la aducida violación constitucional, y, en consecuencia, lo que corresponde es declarar sin lugar el recurso, como en efecto se dispone.

Por tanto

Se declara sin lugar el recurso.

Gilbert Armijo S.

Presidente a. i.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Jorge Araya G.

Ricardo Guerrero P. Enrique Ulate Ch.

2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional