Res. 05271-2011 Sala Constitucional — Res. 05271-2011 Sala Constitucional

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Control constitucional: Sentencia desestimatoria Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: PROPIEDAD Subtemas:

NO APLICA.

5271-11. EXPROPIACIÓN. SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS FORZOSAS. Adquisiciones, Expropiaciones y Constitución de Servidumbres del Instituto Costarricense de Electricidad. No. 6313 del 04 de enero de 1979, el artículo 13 de la Ley de Expropiaciones, número 7495 del 08 de junio de 1995, del artículo 79 de la Ley de Modernización y Fortalecimiento del Instituto Costarricense de Electricidad, número 8660 del 8 de agosto del 2008, las referencias que se hacen a "la imposición de la servidumbre" en los párrafos del tercero en adelante y las disposiciones 5.2.8, 5.2.9, 5.2.10, 5.2.11, y 7.1.2 del "Manual para la Elaboración de Avalúos para Expropiación" del Instituto Costarricense de Electricidad, publicado en La Gaceta N.109 de 7 de junio del 2005.

... Ver más *100067880007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y dieciséis minutos del veintisiete de abril del dos mil once.

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por JAVIER COTO ECHEVERRÍA, portador de la cédula de identidad No. 1-651-213 y EDUARDO SANCHO GONZÁLEZ, portador de la cédula de identidad No. 1-380-073, apoderados especiales judiciales de la firma HACIENDA URASCA S.A., contra los artículos 22 y 23 de la Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Constitución de Servidumbres del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 6313 de 4 de enero de 1979-; el numeral 13 de la Ley de Expropiaciones -Ley No. 7495 de 8 de junio de 1995-; el ordinal 79 de la Ley de Modernización y Fortalecimiento del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 8660 de 8 de agosto de 2008-, en lo que respecta a las referencias que se hacen a “la imposición de la servidumbre” y los artículos 5.2.8, 5.2.9, 5.2.10, 5.2.11 y 7.1.2 del Manual para la Elaboración de Avalúos para Expropiación del Instituto Costarricense de Electricidad, publicado en La Gaceta No. 109 de 7 de junio de 2005. Intervienen, también, en la acción, LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA y EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD.

10/1957

RESULTANDO:

1Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:04 hrs. de 19 de mayo de 2010 (visible a folios 1-60), los accionantes solicitaron la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 22 y 23 de la Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Constitución de Servidumbres del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 6313 de 4 de enero de 1979-; del numeral 13 de la Ley de Expropiaciones -Ley No. 7495 de 8 de junio de 1995-; del ordinal 79 de la Ley de Modernización y Fortalecimiento del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 8660 de 8 de agosto de 2008-, en lo que respecta a las referencias que se hacen a “la imposición de la servidumbre” y de los artículos 5.2.8, 5.2.9, 5.2.10, 5.2.11 y 7.1.2 del Manual para la Elaboración de Avalúos para Expropiación del Instituto Costarricense de Electricidad, publicado en La Gaceta No. 109 de 7 de junio de 2005. Como antecedente, explicaron que su representada tiene establecido un proceso ordinario contra el Instituto Costarricense de Electricidad -en adelante ICE-, el cual se tramita ante el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda -expediente No. 07-001500-0163-CA-.Refirieron, que en dicho proceso se impugnan los actos administrativos dictados por el Consejo Directivo del ICE, en virtud de los cuales se ordenó modificar -ampliándola-, una servidumbre de paso de línea de transmisión eléctrica que había sido constituida, convencionalmente, sea, por acuerdo de las dos partes -propietarios de la finca e ICE-. Argumentaron, que el proyecto del ICE no implica una ampliación de la servidumbre, sino, más bien, la constitución de un nuevo gravamen que es distinto al formalizado por el acuerdo entre partes. Explicaron, que la pretensión de dicho proceso ordinario es que se declaren nulos los acuerdos del Consejo Directivo que aprueban los avalúos y ordenan la imposición del gravamen citado. Explicaron, que, con fundamento en las normas impugnadas, el ICE declara que es de su potestad imponer servidumbres forzosas en las propiedades privadas de los administrados.Asimismo, adujeron que dicho instituto declara que es su potestad modificar -quiera o no quiera el propietario-, un gravamen real de servidumbre contra la propiedad privada, aún cuando tal procedimiento no esté contemplado en la Constitución Política. Manifestaron, que el artículo 45 de la Constitución Política establece, con toda claridad, que el derecho de propiedad, únicamente, puede ser suprimido por causa de un interés público, legalmente, comprobado, aunado a un procedimiento de expropiación y el pago previo de la correspondiente indemnización. Indicaron, que el instituto de la expropiación garantiza que el derecho de propiedad resulte inviolable, en cuanto establece los parámetros que se deben de observar, obligatoriamente, para que la propiedad privada sea susceptible de transmisión coactiva para el cumplimiento de los fines del Estado. Señalaron, que, de otra parte, se encuentran las limitaciones al derecho de propiedad.Explicaron, que para garantizar el bienestar general de la sociedad, la Asamblea Legislativa, por votación calificada de dos tercios de sus miembros, puede imponer limitaciones de interés social a la propiedad. A manera de ejemplo, señalaron que la Ley de Construcciones, la Ley de Tierras y Colonización, la Ley Forestal y muchos otros cuerpos normativos imponen limitaciones al derecho de propiedad, al regular la forma en que ciertos bienes deben ser utilizados por sus propietarios. Empero, adujeron que “(…) todas esas son limitaciones generales al derecho de propiedad, establecidas para proteger intereses colectivos sin ser indemnizables, porque su propósito es delimitar el uso de ciertos bienes, regulándolo o prohibiéndolo, pero sin atacar el núcleo esencial del derecho de propiedad: la exclusividad que tiene el dueño para ejercer su señoría sobre los bienes que le pertenecen (…)”. Indicaron, que la propiedad es un derecho inviolable por disposición expresa de la Carta Magna.En consecuencia, sostuvieron que este derecho solo puede verse afectado de dos maneras, a saber: a) mediante la figura de la expropiación que, “(…) bajo ciertas condiciones, autoriza la transferencia coactiva de bienes a favor del Estado, pero sin que el expropiado sufra mengua en su patrimonio (…)” y b) a través de limitaciones o restricciones generales al uso y aprovechamiento de bienes específicos que no son indemnizables. Indicaron, que, a diferencia de lo que ocurre en otros países, en Costa Rica las servidumbres administrativas no están autorizadas por el ordenamiento constitucional ni existe ninguna ley que las establezca, es decir “(…) que las defina en sus contenidos puntuales (…) para poder examinar su compatibilidad con la propiedad, cuáles son sus diferencias con la expropiación y cómo se ensamblan con las limitaciones previstas por el artículo 45 de la Constitución Política (…)”.Apuntaron, que en varias normas -artículos 22 de la Ley No. 6313, 79 de la Ley No. 8660 y 13 de la Ley No. 7495-, se señala la forma en que puede constituirse una servidumbre administrativa, sea, la misma a seguir para una expropiación. Sin embargo, acusaron que, ni a nivel constitucional ni legal, existe -en quebranto al principio de reserva de ley-, una definición de lo que es una servidumbre administrativa y cuáles son las facultades de los entes públicos para imponerlas, coactivamente, en su beneficio. Señalaron, que la servidumbre forzosa -tal y como lo crea la Ley No. 6313 y, de hecho, lo aplica el ICE-, no es ni expropiación ni limitación, sino un híbrido jurídico, abiertamente, inconstitucional “(…) en cuanto toma figuras del derecho privado, las servidumbres de paso del derecho civil, y las transmuta en normas de derecho público que quiebran la garantía de inviolabilidad de la propiedad (…)”.En consecuencia, sostuvieron que el objeto de la acción de inconstitucionalidad es que se resuelva si, en el ordenamiento constitucional costarricense -que proclama la inviolabilidad del derecho de propiedad-, está permitido a una administración pública -como lo es el ICE-, renegar del instituto de la expropiación para imponer, en su lugar -a través de actos administrativos simples-, las llamadas servidumbres forzosas, sin indemnización integral y plena alguna. De ahí que, consideren que se está creando, por decisión administrativa, una categoría de limitación al derecho de propiedad que no permite el numeral 45 constitucional. Argumentaron, que las llamadas, por el ICE, servidumbres forzosas, es un invento que tiene como objeto reducir a niveles ridículos y, como tales, inconstitucionales, el derecho de la indemnización plena cuando se suprime el derecho de propiedad. Mencionaron, que las servidumbres forzosas, ni siquiera, se pueden calificar como expropiaciones solapadas, cuyo propósito es crear un sistema que le garantice a la administración invertir lo menos posible en los proyectos públicos que construye, puesto que, esta premisa no está contemplada por el Derecho de la Constitución.Apuntaron, que en el conflicto de intereses que se genera entre el ICE y el propietario, por la vía de la servidumbre, se le escamotea al dueño el derecho a una indemnización plenaria e integral que deje incólume su patrimonio y, en su lugar, se impone un inaudito régimen de copropiedad perpetua en perjuicio del propietario. Señalaron, que, por sus efectos, la servidumbre forzosa significa que por el pago de una indemnización disminuida, el ICE puede convertirse casi de gratis en copropietario ad perpertuam, en contra de todos los atributos de la propiedad privada. Refirieron, que sin tener una ley de base de ninguna índole y “(…) menos aprobada con una mayoría calificada, con un simple (sic) indemnización que se calcula determinando un porcentaje del valor de la propiedad fijado por el mismo ICE, esta institución se convierte de manera automática en copropietaria del inmueble ad perpetuam (…)”.Añadieron, que, según la Corte Suprema de Justicia -pronunciamiento de las 10:00 hrs. de 9 de diciembre de 1971-, el Código Civil es parámetro de constitucionalidad en materia del derecho a la propiedad. En ese sentido, indicaron que, según tal pronunciamiento, el derecho a la propiedad nace, se consolida y se comprueba de acuerdo con las normas jurídicas establecidas en el Código Civil y en algunas leyes especiales que se han emitido para regir determinados bienes. Sin embargo, explicaron que, en su momento, don Eduardo Ortiz Ortiz -si bien compartía el argumento que el Código Civil desarrolla y resguarda los institutos fundamentales del derecho de propiedad-, no aceptó la tesis acogida por la Corte Suprema de Justicia, en el sentido que, mediante leyes especiales, se pudiera modificar, en cualquier momento y, de cualquier manera, el concepto de propiedad privada, tal y como lo estatuye la Carta Magna.Agregaron, que “(…) Don Eduardo estimaba, en cambio, que tal interpretación resultaba sumamente arriesgada de cara al párrafo segundo del mismo canon 45 constitucional que, junto a la garantía de inviolabilidad, autoriza la imposición de limitaciones al derecho de propiedad mediante ley reforzada. A criterio suyo, de asumirse que la propiedad es un concepto indeterminado constitucionalmente, sería un contrasentido considerarlo inviolable, porque en la práctica podría ser vaciado de todo contenido mediante las limitaciones autorizadas por la propia Constitución a través de leyes especiales que invariablemente tendrían que tenerse por constitucionales (…)”. Asimismo, argumentaron que Ortiz Ortiz sostenía que el derecho constitucional de propiedad es uno que contiene la garantía de los derechos de usufructo y de disposición -física y jurídica- del bien y que, “(…) sobre todo, comprende la posibilidad de usar y disfrutar de un bien para producir otros, con o sin transformación del bien de base (…)”.Mencionaron, que la discrepancia de Ortiz Ortiz con la resolución de la Corte Suprema de Justicia, se daba respecto a la posibilidad que nuevas leyes especiales pudieran venir a modificar el derecho de propiedad, poniendo en entredicho sus atribuciones esenciales, sin que se les pudiera reputar de inconstitucionales si han sido aprobadas mediante votación calificada. En opinión suya, nuestra Constitución Política, entendida, integralmente, sí define un núcleo esencial del derecho de propiedad, constituido por los derechos de uso, transformación, disfrute y libre disposición de los bienes, por lo que toda ley especial que imponga limitaciones a la propiedad tiene que respetar esos contenidos básicos. De otra parte, señalaron que en nuestro ordenamiento jurídico no tiene cabida el concepto de servidumbre administrativa o de servidumbre forzosa, ya que, la Constitución Política impone que el derecho de propiedad sólo puede ser suprimido o limitado en virtud de norma legal, siendo que no existe en nuestro medio ley sustantiva que establezca esa figura jurídica.Afirmaron, que ni la Ley de Expropiaciones -general-, ni la Ley de Expropiaciones del ICE -especial-, ni otra ley del ordenamiento administrativo costarricense, definen qué es una servidumbre forzosa. Argumentaron, que dicha figura no existe en ninguna norma legal de nuestro Derecho Público. Por el contrario, mencionaron que en el Derecho Civil sí existe un amplio desarrollo normativo en relación con las servidumbres, incluidas aquellas que se constituyen por disposición de ley, tal y como ocurre con la servidumbre de paso a favor de los fundos enclavados o bien, de las servidumbres de acueductos que regula la Ley de Aguas. Indicaron, que, en la práctica, las servidumbres forzosas que suele imponer el ICE para el establecimiento de líneas de transmisión eléctrica o de telecomunicaciones, constituyen un aberrante híbrido jurídico, donde se apela al poder de imperio del Estado para imponer, coactivamente, un gravamen en perjuicio de fundos privados, aplicando, a su vez, reglas del Derecho Civil mediante actos administrativos.Añadieron, que las servidumbres a las que hace referencia el Código Civil, aparecen reguladas en los artículos 370 y siguientes, en tanto que las servidumbres legales se establecen en los numerales 383 y siguientes -medianería y obligación de paso, entre otras-. Aclararon, que cuando el Código Civil alude a “limitaciones de la propiedad impuestas por ley”, se refiere a servidumbres legales y no a las limitaciones que pueden ser establecidas por ley especial al amparo del párrafo segundo del artículo 45 constitucional, las cuales restringen y limitan el derecho de propiedad sin constituir nunca un gravamen para ningún fundo en particular y sin afectar la esencia misma del derecho fundamental. Sostuvieron, que las servidumbres del ICE no son ni limitaciones autorizadas por el texto constitucional ni aquellas de tipo legal contempladas en el Código Civil. Manifestaron, que, entre las servidumbres aludidas en el Código Civil y las del ICE, existen una serie de claras diferencias.En ese sentido, indicaron que las servidumbres del Código Civil -incluidas las legales-, son temporales, pues no puede existir una servidumbre por tiempo indefinido. Argumentaron, que el Código Civil, igualmente, establece en el numeral 272 que la copropiedad, solamente, puede existir de manera voluntaria. Explicaron, que la servidumbre legal por excelencia del Código Civil es la obligación de paso establecida en el artículo 395, en virtud de la cual “el propietario de un predio enclavado entre otros ajenos, sin salida o sin salida bastante a la vía pública, tiene derecho de exigir paso por los predios vecinos para la explotación del suyo, pagando el valor del terreno necesario y de todo otro perjuicio”. Añadieron, que esa obligación de dar paso al propietario vecino desaparece cuando “deja de ser indispensable para el predio enclavado porque el dueño adquiere acceso cómodo al camino” -artículo 399 del Código Civil-.Adujeron, que de tal definición se concluye que la obligación de “dar paso” está referida, indubitablemente, a personas, animales y vehículos, es decir, a seres y bienes móviles y no así a líneas de transmisión eléctrica o de telecomunicaciones, las cuales no “pasan” en sentido estricto sino que se constituyen o instalan sobre un inmueble como infraestructuras permanentes que son por un plazo indefinido. Indicaron, que, además, entre particulares quien decide la ubicación de la servidumbre de paso es el propietario del fundo sirviente y nunca el dueño del fundo dominante -artículo 397 del Código Civil-. Asimismo, argumentaron que, a tenor de lo señalado en el artículo 398 del Código Civil, el tamaño de la servidumbre lo decide el juez con base en las particularidades del caso y lo predeterminado por la ley, siendo que, en ningún caso, el solicitante del gravamen podrá imponer, unilateralmente, esa medida.Añadieron, que, según el artículo 395 del Código Civil, la servidumbre de paso sólo puede darse “pagando el valor del terreno necesario y de todo otro perjuicio”, lo cual implica que la servidumbre será estimada y pagada con base en el valor real del terreno requerido para la constitución de la misma y no de acuerdo con un “porcentaje de afectación” al mismo. En suma, señalaron que la obligación de dar paso -en los términos del Código Civil-, se traduce en una expropiación, no por un interés público, legalmente, comprobado, sino para la satisfacción de un interés privado. Sin embargo, adujeron que, dado ese carácter expropiatorio, se exige, de igual manera, una indemnización plenaria para garantizar la intangibilidad patrimonial del dueño del fundo sirviente o expropiado. Aseveraron, que las servidumbres forzosas que el ICE impone con base en el artículo 22 de la Ley No. 6313 para instalar y operar líneas de transmisión eléctrica y de telecomunicaciones, no respetan ni uno sólo de los elementos característicos de las servidumbres legales del Código Civil.Afirmaron, que las servidumbres del ICE, a contrapelo, son indefinidas, pues no existe en el ordenamiento jurídico costarricense una ley que establezca esa facultad o bien, por cuáles plazos pueden ser constituidas-. Asimismo, mencionaron que son continuas e inextinguibles, pues una vez construidas las líneas de transmisión éstas operarán, ininterrumpidamente, al ser éste la naturaleza del servicio que prestan. Indicaron, que las servidumbres del ICE, en realidad, lo que pretenden es adquirir un permiso para construir en un fundo ajeno y obtener parte de ese inmueble por accesión. Apuntaron, que la ubicación de tales servidumbres forzosas la fija, unilateralmente, la administración adquirente, de conformidad con el trazado general de su electroducto y sin considerar nunca los accesos a caminos públicos. Manifestaron, que ni el artículo 45 constitucional, el Código Civil, la Ley No. 6313 ni ninguna otra ley costarricense autorizan al ICE a atravesar fundos privados con sus líneas de transmisión por los lugares donde éste lo decida caprichosamente.Refirieron, que, pese a que el Código Civil en su artículo 398 estipula que la servidumbre de paso puede tener un ancho máximo de seis metros, en la práctica, las servidumbres del ICE para líneas de transmisión eléctrica -alta tensión- son impuestas, coactivamente, con una medida de treinta metros de ancho. Indicaron, que la diferencia más radical entre este tipo de servidumbres radica en el derecho a la indemnización. Adujeron, que en el caso de las servidumbres legales, quien exija el derecho de paso está obligado a pagar “el valor del terreno necesario y de todo otro perjuicio”. Sin embargo, acusaron que en las servidumbres forzosas del ICE se indemnizan con base en un coeficiente de afectación del inmueble, fijado, unilateralmente, y que determina en la práctica el porcentaje de copropiedad a establecer. Apuntaron, que esa metodología para indemnizar al expropiado sólo en forma parcial y según el capricho del expropiante ha sido creada por medio del llamado “Manual para la Elaboración de Avalúos para Expropiaciones”, reglamento interno del ICE publicado en La Gaceta No. 109 del 7 de junio de 2005.Explicaron, que, en virtud de la aplicación del citado Reglamento, las servidumbres forzosas del ICE se constituyen en una expropiación disfrazada que se indemniza, apenas en forma parcial, con base en un “porcentaje de afectación”, al área ocupada por la línea de transmisión. Añadieron, que “(…) El mismo texto reglamentario, en su artículo 7.1.2, explica que el porcentaje de afectación a indemnizar se determinará con base en la “matriz de factor de ubicación”, es decir ubicando exactamente el trazado de la servidumbre sobre la propiedad total y estimando, a partir de ello, el valor del daño a indemnizar por las limitaciones derivadas para el uso del terreno. Sin embargo la norma advierte a los peritos-valuadores del ICE que tal afectación no puede superar el 80% del valor del bien, porque en tal caso “se recomienda la compra del inmueble”, contando con el visto bueno del director del proyecto” (…)”.Sostuvieron, que esa es una prueba irrefutable que tales servidumbres forzosas son expropiaciones simuladas que, únicamente, pretenden disminuirle costos al ICE mediante mecanismos no autorizados por ley. Cuestionaron, el motivo por el cual el ICE pudiendo expropiar cuanto terreno necesite para sus obras -con pleno respeto al orden constitucional y legal del país-, recurre a las servidumbres forzosas. Sin embargo, argumentaron que al ICE le resulta más barato la expropiación porcentual de un inmueble, disfrazándolo de servidumbre, que su expropiación integral. Sostuvieron, que una administración pública no puede inventarse e imponerse, coactivamente, una servidumbre forzosa a través de un Manual propio, cuando lo que corresponde es dictar una expropiación, ya que, ésta última está reglada por la misma Constitución Política. Señalaron, que peor es el procedimiento a través del cual el ICE incluye dentro de sus servidumbres forzosas los denominados “sitios de torre”, que son estructuras que sostienen los cableados para cuya construcción ocupan áreas superiores a los cien metros cuadrados.Alegaron, que en los sitios de torre el propietario obligado a soportar la servidumbre no puede hacer absolutamente nada, es decir, pierde toda posibilidad de uso y aprovechamiento de su terreno, con lo cual por la vía de hecho deja de ser propietario. Mencionaron, que, con fundamento en tales criterios, las normas impugnadas resultan, abiertamente, inconstitucionales. En cuanto al artículo 22 de la Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Constitución de Servidumbres del ICE, argumentaron que resulta inconstitucional en cuanto crea servidumbres forzosas, hasta ahora, inexistentes en nuestro ordenamiento jurídico, omitiendo el respectivo proceso expropiatorio. Argumentaron, que, además, existe un vicio procedimental en la promulgación de la norma, en cuanto a la constitución de las “servidumbres administrativas forzosas”; pues bajo el supuesto de encontrarnos frente a una limitación de interés social -párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política-, se exige una mayoría calificada para la aprobación de la ley material, para que la limitación sea, jurídicamente, viable.Con respecto al artículo 23 de la Ley No. 6313, indicaron que la servidumbre forzosa no es sólo un gravamen a la propiedad, sino que trasciende tales efectos vaciando el derecho fundamental de propiedad de su contenido, por lo que su ejercicio queda supeditado a las autorizaciones concedidas por la misma institución que impone el gravamen, no dejando lugar a dudas que se está ante un acto, abiertamente, abusivo por parte de la administración. Señalaron, que el numeral 13 de la Ley de Expropiaciones, se decanta por establecer que el mismo procedimiento para tramitar expropiaciones puede ser, por extensión, aplicado para constituir servidumbres administrativas. Esto, mencionaron, acudiendo a preceptos oscuros que facultan a la administración a constituir una variedad de cargas y de gravámenes denominados servidumbres, pero que son diversas de las contempladas en el Código Civil. Arguyeron, que la afectación de las propiedades a través de servidumbres constituidas por la administración con fundamento en una norma cuya naturaleza es regular la expropiación -por mandato constitucional-, inexorablemente, tiene como producto una figura jurídica inconstitucional.Con respecto al párrafo segundo del citado artículo 13, cuestionaron los criterios mediante los cuales se determinará cuándo una afectación limita o no, sustancialmente, la disponibilidad del bien o el derecho. Por tal motivo, argumentaron que no puede equipararse una servidumbre de paso -tal y como la concibe el Código Civil-, con una servidumbre forzosa en donde la administración determina por sí y para sí las condiciones y características del gravamen. Adujeron, que en este último caso no se trata de una limitación a la propiedad en atención a una función social, sino de una intromisión en un fundo motivado por el interés público. En consecuencia, sostuvieron que esta es una razón de más para que la afectación deba ser siempre tramitada bajo la figura de la expropiación forzosa, sin lugar a excepciones. Mencionaron, que el artículo 13 referido resulta inconstitucional por facilitar a la administración actuaciones esquivas y ajenas al derecho de propiedad.En cuanto a la Ley 8660, Ley de Modernización y Fortalecimiento del ICE, se impugna del artículo 79, la frase “o de imposición de la servidumbre”. Adujeron, que la administración pública no está facultada para imponer limitaciones contra la protección del artículo 45 constitucional en violación directa del derecho de propiedad. Indicaron, que si la norma hace alusión al traspaso o afectación de la propiedad atendiendo la declaratoria de interés público, inevitablemente, deberá gestionarse la expropiación forzosa contemplada en el texto constitucional y no una medida tendente a satisfacer ese interés público, pero oculto bajo el velo del gravamen o limitación, que luego le evitará a la administración incurrir en procesos expropiatorios. Señalaron, que tanto para la expropiación forzosa, como para la imposición de la servidumbre, el artículo expone la necesidad que exista una declaratoria de interés público, síntoma inequívoco de la naturaleza de la figura que se debe aplicar a la luz del artículo 45 de la Constitución, sea, la privación -no afectación-, del derecho de propiedad previa indemnización.Indicaron, que, por eso, es manifiesta la inconstitucionalidad del artículo impugnado, por establecer que la imposición de servidumbres se hará al mediar un interés público declarado, siendo esto contrario a todos los preceptos y las garantías del bloque de constitucionalidad en torno al derecho de propiedad. Añadieron que el “Manual para la Elaboración de Avalúos para Expropiación" del ICE, es una norma reglamentaria interna que permite la afectación de las propiedades de los administrados y que tiene por objeto regular el procedimiento de confección de los avalúos para valorar el costo de los inmuebles que el instituto requiere para el cumplimiento de sus fines por los procedimientos de la expropiación forzosa. Alegaron, que resulta ajeno a esa materia crear un gravamen predial por medio de un acto administrativo, con las características de lo que se ha dado en llamar servidumbres administrativas.Recalcaron, que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 45 constitucional, sólo mediante ley material -y no a través de un reglamento-, se puede limitar el derecho a la propiedad. Específicamente, indicaron que el artículo 5.2.8 llamado “Descripción de servidumbre”, establece, a priori, la potestad del ICE para constituir, unilateralmente, un “derecho de servidumbre”, el cual -pese a tener las mismas características de la expropiación-, no se indemniza. Asimismo, argumentaron que es el ICE el que determina el derrotero de la servidumbre, omitiendo el criterio del propietario; imposición que sobrepasa las potestades que le confiere el ordenamiento jurídico al ente en materia expropiatoria. Señalaron, que las facultades que le concede al ICE el numeral 5.2.8 tiene naturaleza expropiatoria y, como tal, debería de compensarse por medio de la indemnización. Sobre el artículo 5.2.9., llamado “Derecho Real Adquirido”, indicaron que establece en favor del Instituto la facultad de consolidar derechos adquiridos a partir de la imposición de una servidumbre, lo que implica el vaciamiento del derecho de propiedad del administrado, a través de una figura ficta que pretende facilitar la transmisión del dominio sin necesidad de incurrir en indemnizaciones.Mencionaron, que la administración siempre debe restituir el daño causado, evitando con esto cualquier afectación al patrimonio del propietario del inmueble, por lo que si busca apropiarse de una franja y, posteriormente, pretende modificar su ancho, deberá recurrir a la expropiación forzosa. Esto, ya que, el establecimiento de una afectación que, en apariencia, simula ser un gravamen a la propiedad -servidumbre- cuando, en realidad, sus efectos corresponden a una copropiedad, implica que todo lo actuado es inconstitucional. Manifestaron, que el artículo 5.2.10 del citado Manual llamado “Limitaciones”, es inconstitucional porque no establece, en realidad, limitaciones sino, más bien, prohibiciones al ejercicio del derecho de propiedad, atentando contra su contenido esencial. Explicaron, que las limitaciones dejan de serlo cuando menoscaban la esencia del derecho de propiedad en atención a un interés público y lo restringen a tal extremo que el propietario pierde las atribuciones que aquél conlleva en forma implícita.Señalaron, que el artículo 5.2.11, denominado “Valor Unitario”, hace referencia al modo de calcular el valor pecuniario del perjuicio de la propiedad a raíz de la afectación realizada con la respectiva servidumbre. Sin embargo, acusaron que, con tal numeral, se incurre, una vez más, en el error de entender la imposición de esta servidumbre como si se tratara de una limitación al fundo, cuando, en realidad, se trata de una afectación de mayor alcance que colisiona con el derecho de propiedad. Refirieron, que por la ubicación de la servidumbre dentro de la propiedad, puede eliminar la actividad que en esta se desarrolla, imponiéndosele el deber de expropiarla en su totalidad. Sobre el artículo 7.1.2, llamado “cálculo del daño al remanente (DR)”, adujeron que, al igual que el artículo 5.2.11, pretende consolidar el pago de una indemnización porcentual, cuando el perjuicio se realiza a la totalidad de la propiedad y no, únicamente, a la franja afectada por la servidumbre.Señalaron, que se aplican indemnizaciones con base en un coeficiente de afectación del inmueble, que es fijado, unilateralmente, por la administración y que, en la praxis, determina el porcentaje de copropiedad, disfrazando una expropiación de hecho que le permitirá a la Institución incurrir en menores costos u obtener un beneficio económico inconstitucional. Esto, manifestaron, en claro perjuicio del administrado quien deberá soportar una expropiación de hecho, disfrazada de limitación al derecho de propiedad. Finalmente, indicaron que su legitimación proviene del proceso ordinario que se tramita en el expediente No. 07-001500-0163-CA ante el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, en el cual se invocó la inconstitucionalidad de las citadas normas. Solicitaron que se declare con lugar la acción planteada.
2Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 10:15 hrs. de 8 de julio de 2010 (visible a folios 99-101), se le dio curso a la presente acción de inconstitucionalidad.
3Los avisos de ley fueron publicados en los Boletines Judiciales Nos. 147, 148 y 149 de 29 y 30 de junio y de 3 de agosto de 2010 (visible a folio 106).
4Ricardo Vargas Vásquez, en su condición de Procurador General Adjunto, mediante libelo presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:10 hrs. de 10 de agosto de 2010 (visible a folios 107-127), rindió el informe de ley. Refirió, que el ordenamiento jurídico costarricense ha reconocido históricamente la posibilidad que se impongan cargas u obligaciones por causa de utilidad pública y que limiten la propiedad privada. En este sentido, indicó que los artículos 383 y 384 del Código Civil han regulado la posibilidad de imponer como cargas a la propiedad las denominadas obligaciones a causa de utilidad pública. Explicó, que la doctrina nacional más antigua denominó a estas obligaciones de utilidad pública como servidumbres, las cuales fueron tipificadas, en su momento, bajo la clasificación de servidumbres legales. Indicó, que Brenes Córdoba reconoció, al menos, tres tipos de servidumbres legales: la de acueducto, la del estribo de presa y la de abrevadero y saca de agua.Refirió, que, por su parte, la doctrina civilista extranjera las tipificó como servidumbres de utilidad pública. Mencionó, que la Ley de Aguas No. 276 de 27 de agosto de 1942, reguló, específicamente, diversas especies de servidumbres de utilidad pública. Así, adujo que el artículo 100 de dicha ley las tipifica clasificándolas, también, como servidumbre de acueducto, de estribo de presa y de abrevadero. Destacó, que la doctrina ha distinguido las servidumbres de utilidad pública de las servidumbres meramente civiles. Señaló, que sus rasgos característicos han sido lo siguientes: “(…) a- Que para su imposición no resulta necesaria la existencia de un fundo dominante, b – Su vocación de perpetuidad, c- Porque su objeto puede ser una obligación de hacer, y d- Que su causa se encuentra en el servicio o utilidad pública (ratio publica utilitatis) (…)”. Mencionó, que la doctrina administrativa más antigua reconoció en las denominadas servidumbres de utilidad pública, auténticas servidumbres públicas.Al respecto, indicó que Santamaría Paredes señala lo siguiente: “(…) Son las servidumbres públicas, limitaciones del dominio constituidas sobre un predio particular, en beneficio de otro de dominio público o de la utilidad pública. La Ley las impone como forzosas en razón de la necesidad que han de satisfacer y en tal concepto se llaman legales. Como servidumbres que son, participan de la naturaleza y condiciones jurídicas de toda servidumbre, diferenciándose de las privadas en que además de consistir en no hacer o permitir que otro haga, pueden consistir también en hacer (…)”. Refirió, que, de otro extremo, en el Derecho comparado contemporáneo se ha admitido la existencia y legitimidad de tales servidumbres administrativas. Apuntó, que, sobre el particular, Héctor Escola señala que “(…) las servidumbres administrativas son una forma legítima de limitar la propiedad privada. Además, la misma Doctrina subraya que las servidumbres administrativas son efectivamente un derecho real administrativo que se constituye a favor del Estado o alguno de sus entes, y que afectan o pesan sobre fundos de propiedad privada.Se enfatiza que la causa fundacional de este tipo de servidumbres reside en el interés público (…)”. Subrayó, que en nuestro Derecho Positivo es indiscutible que las Administraciones Públicas son titulares de la potestad de constituir servidumbres administrativas. Indicó, que esta posibilidad ha sido, expresamente, reconocida por el artículo 13 de la Ley de Expropiaciones. Incluso, advirtió que la ley costarricense ha admitido la posibilidad que se constituyan servidumbres “intuitu servicii” para el tendido de redes sobre predios privados. Mencionó, que por Ley No. 2292 de 20 de noviembre de 1958, se incorporó expresa y, positivamente, la posibilidad, por causa de legitima utilidad pública, de constituir servidumbres para el tendido de redes de transmisión eléctrica. Asimismo, argumentó que mediante la Ley No. 3226 de 28 de octubre de 1963 se estableció, manifiestamente, también, la posibilidad de constituir servidumbres por causa de utilidad pública para el tendido de redes de telecomunicaciones.Explicó, que, actualmente, esa potestad se encuentra contemplada, en primer lugar, en el artículo 22 de la Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres del ICE. Mencionó, que dicha norma, en forma indubitable, autoriza al Instituto Costarricense de Electricidad para constituir las necesarias servidumbres para el tendido de las redes eléctricas o de telecomunicaciones. Añadió, que, en segundo lugar, se encuentra la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones. Apuntó, que, efectivamente, el artículo 79 de dicha ley otorga al Ministerio Rector de Telecomunicaciones la potestad de constituir servidumbres por causa de utilidad pública para el tendido de nuevas redes de telecomunicaciones. Agregó, que las servidumbres administrativas para tendido de red no son desconocidas, en modo alguno, en el ámbito del Derecho comparado. Por el contrario, refirió que la utilización de la servidumbre administrativa para el tendido de redes es punto común en la doctrina administrativa, la cual ha señalado que estas servidumbres se encuentran justificadas por la necesidad de establecer conducciones o redes que posibilitan el suministro de determinados abastecimientos o servicios a la comunidad.Sostuvo, que el instituto de la servidumbre administrativa ha sido reconocido e incorporado en nuestro ordenamiento legal. En consecuencia, adujo que no puede existir duda alguna sobre la habilitación legal que tiene la administración para constituir servidumbres administrativas, ya sea por la vía del convenio o coactivamente. Argumentó, que la tesis de los accionantes no resulta conforme con el artículo 45 constitucional. Mencionó, que en nuestro ordenamiento fundamental, se protege, de forma reforzada, el derecho a la propiedad privada. Señaló, que el constituyente de 1949 optó por proteger el pleno disfrute de la propiedad privada. Sin embargo, aclaró que la protección reforzada que la Constitución Política ha otorgado al derecho de propiedad no puede pensarse como un obstáculo para que la ley pueda imponer limitaciones por causa de interés social. Afirmó, que nuestra Constitución admite que el derecho a la propiedad privada pueda sufrir, legítimamente, limitaciones, siempre que éstas se encuentren justificadas en el interés público.Mencionó, que el mismo texto del artículo 45 constitucional es claro en señalar que la ley puede, cuando lo exija el interés público, imponer limitaciones al derecho de propiedad. Argumentó, que la Sala Constitucional ha insistido en su jurisprudencia en la legitimidad de la posibilidad de imponer, legalmente, limitaciones a la propiedad privada -Voto No. 5728-2004-. De otra parte, indicó que el artículo 45 constitucional establece la posibilidad de la expropiación por interés público. Destacó, que, desde la perspectiva del constituyente, el instituto de la expropiación no fue conceptualizado como incompatible con el derecho de propiedad, sino, por el contrario, fue comprendido como una garantía más que reforzaba su protección. Añadió, que la Convención Americana de Derechos Humanos, igualmente, admite la posibilidad del instituto de la expropiación por causa de utilidad pública e interés social.Esto, señaló, previa y justa indemnización. Aseguró, que las normas impugnadas -las cuales regulan el régimen legal de las servidumbres administrativas para redes de telecomunicaciones-, no son contrarias a la protección constitucional que se le ha otorgado a la propiedad privada. Indicó, que el artículo 13 de la Ley de Expropiaciones habilita a la administración pública para constituir servidumbres administrativas sobre fundos privados. Refirió, que dicha norma contiene tres disposiciones de la mayor relevancia, a saber: “(…) La primera, el artículo 13 LE habilita a las Administraciones Públicas para constituir servidumbres. De seguido, el artículo 13 LE establece que, para dichos efectos, debe seguirse los trámites propios de la expropiación. Finalmente, la norma indica que cuando la afectación del inmueble limite sustancialmente el derecho del propietario, no procede nunca una expropiación parcial.Por el contrario, la norma obliga a que en dichos casos deba procederse a una expropiación integral del inmueble (…)”. Mencionó, que en nuestro Derecho, la ley, efectivamente, autoriza a las administraciones públicas para imponer servidumbres sobre fundos privados, cuando el interés público lo justifique. Sin embargo, adujo que el artículo 13 mencionado indica, implícitamente, que cuando la imposición de una servidumbre constituya una limitación seria y significativa del derecho de propiedad, la administración debe acudir al trámite expropiatorio para garantizar el derecho de los administrados a percibir su correspondiente indemnización. Esto, tanto en el supuesto de una expropiación parcial como en el caso de una integral. Agregó, que los artículos 22 y 23 de la Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres del ICE regulan un particular tipo de servidumbre administrativa, concretamente, aquella que es constituida con el objeto de establecer redes de transmisión eléctrica o telecomunicaciones.No obstante, explicó que, siguiendo la doctrina del artículo 13 de la Ley de Expropiaciones, la Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres del ICE establece que, para constituir este tipo de servidumbres administrativas, igual debe sustanciarse el correspondiente procedimiento de expropiación, reglamentado en esa misma ley. En otros términos, adujo que en el ordenamiento legal costarricense, efectivamente, se prevé la posibilidad de imponer servidumbres administrativas -incluso por causa de la construcción y funcionamiento de una red de transmisión eléctrica o de telecomunicaciones-, pero, en todos los casos, se ha normado que -en el supuesto que dicha servidumbre constituya una afectación seria y grave del derecho de propiedad-, es obligatorio seguir el procedimiento de la expropiación para garantizar al propietario su correspondiente derecho indemnizatorio. Esto, argumentó, tanto en el caso de una expropiación parcial como integral.Mencionó, que lo anterior es, también, cierto en el supuesto contemplado en el artículo 79 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones. Manifestó, que ésta última norma otorga al Ministerio Rector de Telecomunicaciones la potestad de constituir servidumbres por causa de utilidad pública, para el tendido de nuevas redes de telecomunicaciones, a solicitud de cualquier operador privado de telecomunicaciones. Empero, argumentó que, también, el citado numeral 79 dispone, expresamente, que el Ministerio rector debe acudir al procedimiento de expropiación forzosa cuando la imposición de la servidumbre requerida, implique una limitación significativa y seria del derecho de propiedad. Adujo, que de lo expuesto se infiere, entonces, que, en términos generales, en nuestro ordenamiento legal, cuando sea necesario imponer una servidumbre administrativa -y ésta limite grave y seriamente el derecho de propiedad del inmueble afectado-, la administración se encuentra en la obligación de acudir al procedimiento de expropiación por causa de utilidad pública.Lo anterior, agregó, con el objetivo de garantizar el derecho indemnizatorio del afectado. Por consiguiente, sostuvo que el régimen legal de las servidumbres administrativas para el tendido de redes eléctricas y de telecomunicaciones no violenta el derecho a la propiedad privada, pues garantiza, en forma suficiente, el derecho de la persona afectada a percibir una indemnización, en el supuesto de la constitución de una servidumbre administrativa que afecte seria y gravemente el disfrute de su propiedad privada. Refirió, que este punto ya ha sido examinado por el Tribunal Constitucional en la Sentencia No. 4878-2002. Señaló, que en dicha ocasión la Sala Constitucional estableció que este régimen legal, efectivamente, garantiza el derecho indemnizatorio del dueño, en el tanto se afecte el disfrute real de la propiedad privada gravada por una servidumbre administrativa. Por lo cual, sostuvo, esa regulación resulta conforme con la protección constitucional del derecho de propiedad.En el mismo orden de ideas, advirtió que la posibilidad que tiene la administración, en orden a imponer una servidumbre administrativa, de acudir a una expropiación parcial, no es per se inconstitucional ni violatoria del derecho de propiedad privada. Sobre este punto, argumentó que, por el contrario, la posibilidad de una expropiación parcial -permitida por el artículo 13 de la Ley de Expropiaciones-, resulta conforme con el derecho a la propiedad privada. Esto, adujo, en el tanto a las administraciones se les encuentra vedada la posibilidad de imponer limitaciones a la propiedad privada que no respondan, verdaderamente, a la satisfacción inmediata del interés público. Apuntó, que si los estudios técnicos elaborados por la administración demuestran que, para efectos de la servidumbre administrativa, basta técnica y, económicamente, una afectación parcial del inmueble, no resulta procedente acudir a una expropiación integral.Sostuvo, que, lo contrario, sería violentar el derecho de propiedad, pues supondría una expropiación incausada. En todo caso, afirmó que la Ley de Expropiaciones provee un remedio -aplicable para el caso de las servidumbres administrativas-, para aquellas situaciones en las que una expropiación parcial implique, en la práctica, inutilizar el resto sobrante. Así, mencionó que el artículo 17 de ese cuerpo normativo establece, con claridad, que en esos supuestos, el dueño afectado tiene el derecho de exigir la expropiación de la totalidad del inmueble. Indicó, que, de igual forma, debe tenerse presente que, de acuerdo con la doctrina constitucional del artículo 45 constitucional, no toda servidumbre administrativa debe generar, necesariamente, un derecho a la indemnización. En ese sentido, adujo que resulta importante tener presente la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la cual ha establecido la posibilidad de imponer limitaciones no indemnizables a la propiedad, siempre que estas limitaciones no afecten sustancialmente el disfrute de ese derecho -Voto No. 4857-1996-.Finalmente, destacó la importancia que revisten las servidumbres administrativas en orden al desarrollo de las redes de telecomunicaciones y transmisión de energía. Mencionó, que tales servicios han sido calificados por la jurisprudencia constitucional como auténticos derechos fundamentales -Sentencia de la Sala Constitucional No. 10627-2010-. Señaló, que las tesis expuestas son, igualmente, de aplicación en el análisis de la constitucionalidad de los artículos 5.2.8, 5.2.9 5.2.10, 5.2.11 y 7.12 del Manual para elaboración de Avalúos para Expropiación del Instituto Costarricense de Electricidad. Argumentó, que tales normas no suponen más que un desarrollo del deber que la ley impone al ICE de indemnizar a los propietarios cuyos fundos sean gravados por una servidumbre administrativa. En consecuencia, afirmó que no encuentra ningún motivo para declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas.
5Julieta Bejarano Hernández, en su condición de Directora Jurídica Institucional, con facultades de Apoderada Generalísima Sin Límite de Suma del Instituto Costarricense de Electricidad, mediante libelo presentado en la Secretaría de la Sala a las 14:03 hrs. de 13 de agosto de 2010 (visible a folios 128-146), rindió el informe de ley. Con respecto al artículo 22 de la Ley No. 6313, indicó que la competencia atribuida a su representada conlleva una potestad de imperio que le permite, como ente público, incidir en la esfera de los derechos fundamentales de las personas, ya sea imponiéndoles ciertas limitaciones y obligándoles a adoptar determinadas conductas por la fuerza, aún contra su voluntad. Mencionó, que para desarrollar sus competencias, el ICE requiere estar dotado de una capacidad jurídica especial que, únicamente, puede emanar de la ley como, actualmente, se dispone -leyes Nos. 6313, 7495 y 8660-.Explicó, que el ICE adquiere, ordinariamente, dos tipos de bienes para la realización de sus obras: inmuebles -ya sea fincas completas o segregaciones-, y servidumbres. Refirió, que éstas últimas son necesarias para el tendido de líneas eléctricas, infraestructura de telecomunicaciones o construcción de ductos. Señaló, que, en realidad, se requiere para cualquier obra permanente o provisional que sea necesaria para el cumplimiento de sus fines pero que, en virtud de las condiciones especiales del terreno, no sea necesario la adquisición del inmueble o parte de éste. Argumentó, que, en virtud de lo anterior, se constituye una servidumbre, para lo cual se tramita el mismo procedimiento de expropiación. Indicó, que en todos los casos el juez fija el correspondiente justiprecio que indemnice al propietario de las limitaciones que se deriven de la adquisición. Añadió, que la adquisición de servidumbres tiene como ventaja para el propietario el hecho que no se desprende del dominio del inmueble, manteniendo la expectativa que la servidumbre podría extinguirse, en cuyo caso puede recobrar la plenitud del dominio.Refirió, que esto es así en virtud de lo dispuesto por el artículo 381 del Código Civil. Por ende, sostuvo que, contrario a lo argumentado por los accionantes, las servidumbres del ICE no son indefinidas, pues la ley establece causales de extinción. Refirió, que las servidumbres son derechos reales y que su naturaleza, por disposición del legislador, es de bienes inmuebles. Argumentó, que al igual que ocurre con la expropiación de porciones enteras de terreno, en el caso de las servidumbres debe de existir una declaratoria de interés público, en atención a lo dispuesto en el artículo 45 constitucional. Mencionó, que, tanto esa declaratoria como el proceso de expropiación en sí, encuentran fundamento en los estudios técnicos y financiaros que respaldan cada uno de los proyectos planificados del ICE. Señaló, que la Ley No. 6313 fue aprobada en la Asamblea Legislativa por mayoría calificada, tal y como lo estipula el artículo 45 de la Constitución Política.En relación al artículo 23 de la Ley No. 6313, manifestó que el hecho que el artículo 45 constitucional establezca que la propiedad privada es inviolable, no significa que sea absoluta ni sustraída de la función social. Sostuvo, que las normas impugnadas no hacen nugatorio el derecho de propiedad en razón que se trata de disposiciones dictadas atendiendo el interés de una colectividad. Estimó, que las limitaciones impuestas por el ICE no sólo tienen el fin de posibilitar la construcción y protección de la infraestructura necesaria para la prestación de los servicios legalmente encargados sino, también, tienden a proteger las vidas humanas y los bienes de los particulares que, por ignorancia o imprudencia, construyen en la zona de restricción. Sobre el artículo 13 de la Ley No. 7495, manifestó que el Código Civil regula las servidumbres de forma general -artículos 370-382- por lo que, en consecuencia, no existen servidumbres típicas reguladas, expresamente, en su contenido.Adujo, que, más bien, a lo que se refiere el accionante cuando habla de servidumbre típica de paso, no es a una servidumbre, sino a una limitación a la propiedad impuesta por el legislador, como la obligación de dar paso. Mencionó, que, incluso, tal figura se regula en un título distinto al de las servidumbres, por lo que su sistematización en el código, también, distingue ambas figuras. Indicó, que las diferencias que señala el tutelado con respecto a las servidumbres legales y las forzosas no son procedentes para sustentar la inconstitucionalidad que alega. Refirió, que, siguiendo con la referencia al Código Civil, las servidumbres son derechos reales, en tanto están, directamente, establecidas sobre el inmueble. Mencionó, que el artículo 371 dispone que las servidumbres no pueden imponerse a favor ni a cargo de una persona, sino, solamente, a favor de un fundo o a cargo de él. Contrario a la tesis del accionante, indicó que la servidumbre no constituye per se, una limitación a la propiedad, ni, tampoco, un atributo del dominio, como para concluir que, por su existencia, se pueda producir la copropiedad.Añadió, que la servidumbre no es una limitación a la propiedad en el sentido del artículo 269 del Código Civil, como para que genere un derecho de copropiedad, sino que es un límite que el propio dueño puede imponer contra su fundo, a favor de otro. Indicó, que, así, el artículo 266 del mismo Código Civil dispone que la propiedad y cada uno de los derechos especiales que comprende, no tengan más limites que los admitidos por el propietario y los impuestos por disposiciones de la ley. Explicó, que, dentro de los límites libremente admitidos por el propietario, se encuentran las servidumbres que, voluntariamente, el dueño del fundo acepta imponer por un precio determinado y que se formaliza en escritura pública sin necesidad de ir a establecer, por parte del ente expropiante, las diligencias de avalúo por expropiación. Por el contrario, señaló que, cuando por cualquier razón el dueño del fundo no acepta la imposición de la servidumbre, voluntariamente, entonces, al igual que hace la administración expropiante cuando requiere adquirir un inmueble, debe establecer las diligencias de avalúo por expropiación para adquirir ese derecho real en beneficio de la obra pública que se pretende.Mencionó, que esto significa que las servidumbres, sean de paso, de acueducto, de líneas de transmisión, de vista o de cualquier tipo, pueden ser establecidas libremente o bien, por la vía de la expropiación. Aclaró, que lo que la hace forzosa es el medio por el cual se constituye y no el tipo de servidumbre en sí. Indicó, que en la Ley de Aguas No. 276, se regula las servidumbres naturales y las legales, siendo éstas últimas llamadas, también, forzosas. Manifestó, que si una venta parcial o total de la propiedad en sí puede hacerse, voluntariamente, o por la vía de expropiación, ésta última, también, sería de manera forzosa, pero ya no por llamarla así, expresamente, la ley que la regula, sino porque se adquiere mediante expropiación. Apuntó, que no puede generarse la confusión de pretender crear una categoría especial de servidumbre llamada forzosa, pues la servidumbre es una sola, o sea, un derecho real y más, concretamente, un bien inmueble por disposición de ley.Explicó, que, en realidad, lo que resulta forzoso o voluntario es la forma por la cual se adquiere, sea, en ejercicio de la libertad de disposición que, sobre el bien, tiene su propietario o bien, por medio de un acto público que ordena el traspaso a favor del ente público, aunque sea en contra de la voluntad del propietario. Indicó, que lo mismo cabe decir de la venta de un predio, de su segregación, etc.. Mencionó, que la doctrina española distingue claramente entre limitaciones de la propiedad y servidumbres. Apuntó, que las limitaciones implican restricciones de la propiedad impuestas por la ley al señalar los confines de ésta, al delimitarla y fijar su contenido propio. Por lo que, en consecuencia, no entrañan derecho de indemnización alguno. Refirió, que este no es el caso de nuestra legislación, habida cuenta que el Código Civil distingue, claramente, entre servidumbres y limitaciones a la propiedad, al punto que las regula en títulos separados.Señaló, que las servidumbres implican la sujeción parcial de un bien privado a un uso por parte de la colectividad. Sostuvo, que la servidumbre conlleva a soportar las limitaciones. Manifestó, que su representada diseña sus planes de expansión y programas de trabajo con fundamento en estudios técnicos derivados de la demanda de servicios. Adujo, que tales estudios consideran las posibles trayectorias que podrían llevar tanto la red eléctrica como la red de telecomunicaciones, eligiendo entre la de menor impacto para la propiedad, para el ambiente y para las finanzas públicas. Indicó, que, en atención a lo anterior, en ocasiones, no es necesaria la expropiación de la propiedad sino, únicamente, la constitución de servidumbre, la cual restringe el uso y goce, pero no la disponibilidad del fundo sirviente, tal y como sí ocurre cuando la expropiación versa sobre el derecho de propiedad mismo.Mencionó, que resulta ilógico pretender que el ICE pague la expropiación integral de un inmueble de una hectárea cuando, por ejemplo, únicamente, se necesita para la instalación de la infraestructura un 1.46% de la misma y que “(…) no despoja al propietario de su derecho de propiedad, y que además se ve justamente indemnizado por las limitaciones a la propiedad que tendrá que soportar (…)”. Argumentó, que si lo que se objeta es el cálculo del monto del avalúo administrativo, para eso el propietario tiene amplia oportunidad de demostrar, justamente, en las diligencias de avalúo por expropiación en la vía correspondiente, que su propiedad o derecho de servidumbre tiene un valor mayor al que pretende reconocer el avalúo administrativo. Sin embargo, indicó que esto es un tema de legalidad. En cuanto al numeral 79 de la Ley No. 8660, refirió que la expropiación, únicamente, es posible, en tanto tiene como fundamento la satisfacción del interés general.Indicó, que sólo en este supuesto es que la propiedad privada puede ser sometida al poder de imperio del Estado y se destina a servir a los intereses superiores. Esto, desde luego, mediante la cesión imperativa del propio derecho de propiedad, previo pago de la indemnización plena y justa. Aclaró, que el objeto y fin de ese procedimiento sumario de diligencia de avalúo por expropiación ante los tribunales de justicia, es el de revisar el avalúo administrativo, con el fin de establecer y fijar el monto final de la indemnización a cancelar a favor del expropiado. Señaló, que lo que se pretende es discutir el precio justo del bien objeto de la expropiación, no así revisar el procedimiento administrativo de expropiación. En consecuencia, afirmó que la administración pública sí tiene la facultad de imponer servidumbres a favor de la colectividad, una vez declarado el interés público y previo pago de la indemnización debida.Sobre el artículo 5.2.8. del Manual, indicó que el artículo 45 constitucional no establece cuál es el procedimiento que debe seguirse para una expropiación, sino que estos aspectos se dejan al arbitrio de la ley. Por tal motivo, manifestó que el legislador puede recurrir al procedimiento de expropiación y a los elementos necesarios para que este instituto opere, sin que sea una práctica contraria a la Carta Magna. Apuntó, que el fundamento legal del acto expropiado reside en las Leyes Nos. 6313 y 7495, donde la Asamblea Legislativa fijó un procedimiento genérico de expropiación, bajo los parámetros en los que las autoridades administrativas determinan la existencia de una necesidad pública y el objeto que satisface dicha necesidad. Adujo, que la finalidad del Manual impugnado es determinar los requerimientos mínimos que debe contener el informe técnico o avalúo, además de establecer los criterios de valoración para el caso específico de los avalúos para expropiación de bienes inmuebles o imposición de servidumbre, ya sea por vía administrativa o judicial.En cuanto al numeral 5.2.9 del Manual, argumentó que la potestad estatal de, válidamente, expropiar un bien, está condicionada a que el patrimonio de su propietario quede indemne, es decir, sin daño. De ahí la especial protección que el legislador dispuso al establecer el juicio sumario sobre el justo precio. Refirió, que con la indemnización justa derivada de la expropiación se perfecciona la misma, por cuanto, se transfiere el dominio a la administración mediante un acto judicial válido y eficaz que establece las características del bien. Indicó, que la determinación del justiprecio no la hace la administración, sino un juez de la República. Manifestó, que el derecho de propiedad comprende el uso, disfrute y disposición del bien. Argumentó, que, en el caso concreto, Hacienda Urasca mantiene la propiedad, ya que, tiene el derecho a servirse de la cosa para sus intereses, tiene el derecho de uso sobre la cosa, el derecho de disposición y el derecho de goce.Mencionó, que en el caso de la Hacienda Urasca la función social corresponde al 1.46% en una propiedad y al 2.30% en otra. Adujo, que sobre ese pequeño porcentaje el propietario está obligado a no hacer o dejar de hacer o bien, permitir que se haga algo en el inmueble en beneficio de la colectividad. Sostuvo, que las limitaciones que tendrá que soportar el propietario son, únicamente, dentro de la franja de servidumbre, donde se prohíben ciertas actividades por razones de seguridad y requerimientos de operación y mantenimiento. Afirmó, que no existe, de ningún modo, la copropiedad que se aduce, habida cuenta que el ICE no ejerce sobre las propiedades que representan los accionantes las tres facultades antes citadas. En lo tocante al ordinal No. 5.2.10 del Manual, indicó que la causa expropiante implica, por un lado, la garantía constitucional para resguardar la propiedad privada y, de otro, el interés social, que es la razón de ser en virtud de la cual cede la garantía de inviolabilidad de la propiedad.Sostuvo, que, cuando la realización del bien común lo exija, el ICE puede expropiar con la potestad de privar a los particulares de su propiedad, si fuera necesario. Sin embargo, aclaró que esa potestad del ICE no es absoluta o ilimitada, sino que, por el contrario, se le somete a condiciones como el pago de la justa indemnización y a la existencia de una utilidad pública comprobada. Sobre el artículo 5.2.11 del Manual impugnado, adujo que está fuera de duda que la administración puede imponer restricciones al uso de la propiedad privada en beneficio de la colectividad. Argumentó, que lo que procede es analizar si las limitaciones hacen desaparecer, completamente, el derecho de propiedad o bien, si constituye, solamente, un límite que no impide su goce. Afirmó, que la limitación impuesta a la propiedad de la amparada no afecta su derecho fundamental a la propiedad, dado que, las limitaciones que le fueron impuestas no impiden el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual.Indicó, que, en otros términos “(…) no hace desaparecer la naturaleza del bien que signifique la imposibilidad de usufructuar del mismo ya que en el caso de Hacienda Urasca, según el croquis elaborado por el departamento de topografía el ancho de la servidumbre es de 30 metros y su forma es irregular, en una de las fincas pasa por el propio límite Este de la finca el ancho que afecta es de 20 metros y 10 metros afectan al inmueble contiguo, y en la otra atraviesa la propiedad en la sección Este, sobre un área de transición bosque-potrero entra por la colindancia Sur y sale por la colindancia Norte, el porcentaje de afectación con respecto al total de la propiedad es en una finca 2,30% y 1.46% en la otra (…)”. En cuanto al artículo 7.1.12 del Manual, refirió que en el caso que por el porcentaje de afectación no se dañe la naturaleza del bien, no resulta lógico la indemnización integral de la totalidad de un terreno, ya que, no se da una ablación total de los atributos del derecho de propiedad, por lo que no debe de indemnizarse el valor total asignado para tal área, sino, únicamente, por el porcentaje de afectación.Añadió, que declarar inconstitucional las normas impugnadas podría provocar en el país un problema de disponibilidad de recursos eléctricos y un desmejoramiento del desarrollo del país. Señaló, que no se puede amparar el accionado en esta acción de inconstitucionalidad, sólo por el hecho de no obtener una resolución judicial acorde con sus intereses en el procedimiento expropiatorio No. 07-000241-0163-CA y en el proceso ordinario No. 07-1500-0163-CA. Solicitó que se desestime la acción de inconstitucionalidad.
6Luis Diego Romero Collado, en su condición de Apoderado Generalísimo Sin Límite de Suma de la Empresa Agropecuaria Milla Veinticinco S.A., mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:32 hrs. de 23 de agosto de 2010 (visible a folios 148-150), solicitó que se le tuviera como coadyuvante activo del presente proceso. Adujo, que las normas impugnadas quebrantan lo dispuesto por el artículo 45 constitucional.
7Por resolución de las 11:50 hrs. de 26 de agosto de 2010 (visible a folio 336), la Presidencia de la Sala rechazó la solicitud de coadyuvancia formulada por Luis Diego Romero Collado, en virtud de haberse presentado de manera extemporánea, según los términos del numeral 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
8En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

CONSIDERANDO:

I. LEGITIMACIÓN Y PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

El numeral 75, párrafo 1°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece como uno de los presupuestos para interponer la acción de inconstitucionalidad, en el caso del control concreto, la existencia de un asunto pendiente de resolver ante los tribunales en el que se invoque como un medio razonable para tutelar la situación jurídica sustancial que se estima lesionada. Al respecto, este Tribunal Constitucional, en la Sentencia No. 4190-95 de las 11:33 hrs. del 28 de julio de 1995, indicó lo siguiente:

“(...) En primer término, se trata de un proceso de naturaleza incidental, y no de una acción directa o popular, con lo que se quiere decir que se requiere de la existencia de un asunto pendiente de resolver -sea ante los tribunales de justicia o en el procedimiento para agotar la vía administrativa- para poder acceder a la vía constitucional, pero de tal manera que, la acción constituya un medio razonable para amparar el derecho considerado lesionado en el asunto principal, de manera que lo resuelto por el Tribunal Constitucional repercuta positiva o negativamente en dicho proceso pendiente de resolver, por cuanto se manifiesta sobre la constitucionalidad de las normas que deberán ser aplicadas en dicho asunto; y únicamente por excepción es que la legislación permite el acceso directo a esta vía -presupuestos de los párrafos segundo y tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (...).”

En el presente asunto, ha quedado, plenamente, acreditado que existe un asunto pendiente de resolver, que es el proceso ordinario contencioso-administrativo presentado ante el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda (Expediente No. 07-001500-163-CA), en el cual, a su vez, fue invocada la presunta inconstitucionalidad de los artículos 22 y 23 de la Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Constitución de Servidumbre del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 6313 de 4 de enero de 1979-; del numeral 13 de la Ley de Expropiaciones -Ley No. 7495 de 8 de junio de 1995-; del ordinal 79 de la Ley de Modernización y Fortalecimiento del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 8660 de 8 de agosto de 2008-, en lo que respecta a las referencias que se hacen a “la imposición de la servidumbre” y de los artículos 5.2.8, 5.2.9, 5.2.10, 5.2.11 y 7.1.2 del Manual para la Elaboración de Avalúos para Expropiación del Instituto Costarricense de Electricidad, publicado en La Gaceta No. 109 de 7 de junio de 2005 (visible a folios 61-79 de la presente acción y a folios 257-275 del expediente judicial No. 07-001500-163-CA).

Tal circunstancia, aunada al cumplimiento de los requisitos que establecen los artículos 75 y siguientes de la norma de rito supra señalada, hacen admisible el conocimiento y resolución de la presente acción de inconstitucionalidad por constituir un medio razonable para amparar los derechos o intereses que se consideran lesionados.

II. OBJETO DE LA ACCIÓN

Los accionantes cuestionan los artículos 22 y 23 de la Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Constitución de Servidumbre del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 6313 de 4 de enero de 1979-; el numeral 13 de la Ley de Expropiaciones –Ley No. 7495 de 8 de junio de 1995-; el ordinal 79 de la Ley de Modernización y Fortalecimiento del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 8660 de 8 de agosto de 2008-, en lo que respecta a las referencias que se hacen a “la imposición de la servidumbre” y los artículos 5.2.8, 5.2.9, 5.2.10, 5.2.11 y 7.1.2 del Manual para la Elaboración de Avalúos para Expropiación del Instituto Costarricense de Electricidad, publicado en La Gaceta No. 109 de 7 de junio de 2005, por estimar que presentan, concretamente, los siguientes vicios de inconstitucionalidad: a) Violación al principio de reserva de ley, dado que, hacen referencia a servidumbres administrativas o forzosas, pese a que no existe ninguna ley que las establezca, puntualmente y, a su vez, señale cuáles son las facultades de los entes públicos para imponerlas, coactivamente, en su beneficio y b) quebranto al artículo 45 constitucional, en el tanto permite a las administraciones públicas apartarse del instituto de la expropiación -el cual es el que resulta procedente-, para imponer, en su lugar -a través de actos administrativos simples y, sin que medie ninguna indemnización integral y plena-, las llamadas servidumbres forzosas, las cuales, a su vez, se constituyen en una nueva y no contemplada categoría de limitación a la propiedad privada y convierten a la administración, prácticamente, en copropietaria ad perpetuam.

III. NORMAS IMPUGNADAS

En la presente acción de inconstitucionalidad, se cuestionan los artículos 22 y 23 de la Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Constitución de Servidumbre del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 6313 de 4 de enero de 1979-; el numeral 13 de la Ley de Expropiaciones -Ley No. 7495 de 8 de junio de 1995-; el ordinal 79 de la Ley de Modernización y Fortalecimiento del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 8660 de 8 de agosto de 2008-, en lo que respecta a las referencias que se hacen a “la imposición de la servidumbre” y los artículos 5.2.8, 5.2.9, 5.2.10, 5.2.11 y 7.1.2 del Manual para la Elaboración de Avalúos para Expropiación del Instituto Costarricense de Electricidad, publicado en La Gaceta No. 109 de 7 de junio de 2005, que establecen, respectivamente, lo siguiente:

“Artículo 22.- Las disposiciones de esta ley son aplicables a la constitución de servidumbres forzosas para el tendido de las líneas eléctricas y de telecomunicaciones, así como para el cumplimiento directo o indirecto de cualquier otro fin encomendado al ICE.” “Artículo 23.- Constituida una servidumbre, el ICE lo comunicará al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a las instituciones que corresponda y a las municipalidades, quienes no podrán otorgar permisos de construcción o reconstrucción en las zonas afectadas con el gravámen si no cuentan de previo con la expresa autorización del ICE, en que consten las limitaciones propias de la servidumbre.

A igual limitación estarán sujetos el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y las municipalidades, en cuanto a la construcción de vías públicas y áreas de facilidades comunales.

En este último caso, tanto el Ministerio como la municipalidad respectiva deberán realizar las obras de traslado de la postería y demás instalaciones del tendido, que correspondan al derecho de línea; o bien, reconocer al ICE, mediante depósito previo, el costo de tales obras.” “Artículo 13.- Afectación de derechos y servidumbres.

Las disposiciones de esta Ley serán aplicables para constituir servidumbres y para todo tipo de afectación de bienes y derechos. Cuando, por el tipo de afectación, se le limite sustancialmente la disponibilidad del bien o el derecho, la tramitación como afectación será improcedente y deberá ejecutarla la (sic) expropiación integral.” “Artículo 79.- Expropiación forzosa o imposición de servidumbres.

Las autoridades titulares del dominio público permitirán la instalación de redes públicas de telecomunicaciones en los bienes de 3 08«:>,i (sic) uso público; todo conforme a la normativa vigente para las áreas públicas de protección ambiental, denominadas patrimonio natural del Estado; así como la evaluación del impacto ambiental de las obras, los proyectos o las actividades que lo requieran. Los operadores de estas redes deberán cubrir los costos, los eventuales daños y perjuicios que puedan ocasionar la construcción y operación de las redes y cancelar un arrendamiento, cuyo valor será fijado por la Dirección General de Tributación.

Los operadores de las redes públicas de telecomunicaciones podrán instalar dichas redes en propiedad privada, previo acuerdo con el propietario del inmueble respectivo.

Cuando el operador de redes públicas de telecomunicaciones y el propietario o poseedor del bien de dominio privado, no lleguen a un acuerdo respecto del traspaso o la afectación del inmueble, el operador de la red podrá recurrir al Ministerio rector para que promueva el proceso de expropiación forzosa o de imposición de la servidumbre.

Para este fin, se declaran de interés público los bienes inmuebles que, a juicio del Ministerio, por su ubicación sean necesarios para el establecimiento de redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. Estos bienes inmuebles podrán ser expropiados conforme a la Ley de expropiaciones, N.° 7495, y quedarán a nombre del Estado.

Para promover el proceso de expropiación forzosa o la imposición de servidumbres, el Ministerio deberá valorar que no existan otras alternativas técnica o económicamente viables para el operador de la red. Con este fin, solicitará el criterio de la Sutel.” (El destacado no forma parte del original).

“Artículo 5.2.8.- Descripción de la Servidumbre.

Este apartado solo aplica en casos de establecimiento de servidumbres, se debe considerar los siguientes puntos:

Debe anotarse que el Instituto Costarricense de Electricidad es la entidad que establecerá un derecho de servidumbre sobre la propiedad a valorar indicando el nombre del propietario.

Indicar la longitud, ancho y área de la servidumbre.

Indicar la forma de la servidumbre y destacar si corresponde a una forma geométrica regular en cuyo caso deben indicarse las dimensiones de esa figura geométrica.

Debe anotarse el porcentaje del área de la servidumbre con respecto al área total de la propiedad.

Indicar la orientación de la servidumbre por medio de un azimut considerando los cambios de dirección de la línea, así como los colindantes de la misma.

Describir detalladamente el tipo de actividad afectada bajo la servidumbre, por ejemplo si el suelo está cubierto por pastos o algún cultivo agrícola o forestal, indicar la pendiente aproximada del terreno, quebradas, ríos, lagos, construcciones, líneas de distribución o algún otro detalle que se considere importante.

Si dentro de la franja de servidumbre se ubican sitios de torre, estas se deben de referenciar con respecto a uno de los linderos por la línea centro de la franja y se deben indicar el o los nombres de los sitios de torre.

Finalmente se debe indicar que sector de la propiedad es afectado por la servidumbre.” “Artículo 5.2.9.- Derecho Real Adquirido:

Se pueden dar las siguientes variantes:

Ampliación de servidumbres: En este caso hay una variación del ancho de la franja, para lo cual debe demostrarse la existencia registral (mediante escritura) del gravamen. Preferiblemente debe adjuntarse el avalúo que antecede al que se está elaborando, indicando una addenda y adjuntar dicha carátula. Dentro de este apartado deben anotarse los siguientes puntos:

Año en que se gravó la propiedad.

Finca sobre la cual se estableció el gravamen (propietario y numero de inscripción de la finca madre), aclarando la relación con la actual finca especialmente en casos de servidumbres trasladadas.

El porcentaje de afectación pagado, el área de la servidumbre establecida, el área de servidumbre nueva (equivalente a la ampliación).

Cambios de dirección de la franja de servidumbre: Cuando se realiza un cambio en la dirección de una servidumbre establecida es posible con el consentimiento del propietario realizar una permuta por la porción de servidumbre nueva, debe de realizarse el siguiente procedimiento:

Debe determinarse el valor de los derechos cedidos de la servidumbre considerando el área total afectada (la porción nueva y parte de la servidumbre establecida), y determinarse el daño causado al remanente de la propiedad bajo esta nueva condición.

Es necesario determinar los derechos adquiridos de la servidumbre establecida y daño al remanente, para ello debe utilizarse el mismo porcentaje de afectación y el mismo factor de ubicación considerados en la primer indemnización, debe aplicarse el mismo valor unitario que se utilizó en la determinación anterior, esto para considerar el valor del dinero en el tiempo y traer a valor presente este monto.

Debe realizarse la diferencia de las valoraciones anteriores, en cuyo caso pueden presentarse tres situaciones:

Que el monto por las condiciones nuevas de la servidumbre sea mayor que el monto de las condiciones anteriores (traídas a valor presente), en este caso al propietario debe indemnizársele por esta diferencia.

Si el monto por las condiciones nuevas de la servidumbre es menor que el monto de las condiciones anteriores (traídas a valor presente), por conveniencia entre ambas partes (ICE-propietario) se realiza un avalúo para cambiar la escritura de constitución del gravamen sin necesidad de reconocer monto alguno por esta permuta, considerando el nuevo trazo y liberando la porción de servidumbre no requerida.

En el caso de que el propietario no acepte la permuta en cualquiera de las condiciones anteriores, se debe indemnizar por la nueva área reconociendo el valor de los derechos cedidos, y el valor del daño al remanente.” “Artículo 5.2.10.- Limitaciones:

Con base a la publicación en el Alcance Nº 10 a La Gaceta Nº 30 del 12 de febrero del 2001 (artículo 13) se establecieron las siguientes limitaciones en el corredor de la línea:

Por razones de seguridad de las obras de transmisión y en razón de las necesarias previsiones para expansión y labores de operación y mantenimiento, en los corredores de las líneas, los prestatarios del servicio de transmisión no deberán permitir el ejercicio de las siguientes actividades:

1. Construcción de casas de habitación, oficinas, comercios, instalaciones educativas, deportivas y agropecuarias.

2. Siembra extensiva de cultivos que periódicamente puedan ser quemadas (p.e. caña de azúcar).

3. Siembra de cultivos anegados (p.e. arroz).

4. Permanencia de vegetación (árboles o cultivos), que en su desarrollo final se aproxime a cinco metros de los cables conductores más bajos estando estos en condiciones de carga máxima o de contingencia.

5. Movimientos de tierra que por acumulación eleven o alteren el nivel natural del suelo.

6. Almacenamiento de materiales inflamables o explosivos 7. Acumulación de materiales u otros objetos que se aproximen a cinco metros de los cables conductores más bajos, cuando éstos se encuentren en condiciones de carga máxima o contingencia.

En caso de planear una excavación en las cercanías de las estructuras de soporte de las líneas de conducción, deberá antes consultar al Instituto Costarricense de Electricidad.

Se debe permitir el acceso a funcionarios del Instituto Costarricense de Electricidad, para el mantenimiento de la obra.” “Artículo 5.2.11.- Valor Unitario:

Debe indicarse el valor unitario del terreno expresado en colones por hectárea o colones por metro cuadrado asignado al inmueble que se está valorando, como resultado de la investigación de valores en la zona de influencia, tomando en consideración la oferta y la demanda. Adicionalmente debe indicarse los valores unitarios que aplican sobre las mejoras, cuando estás sean adquiridas o afectadas, también debe mencionarse la metodología aplicada para la determinación del valor y las principales características valorizantes o desvalorizantes de los bienes en cuestión.

En el caso de servidumbres debe determinarse el porcentaje de afectación de acuerdo con el uso de la franja de servidumbre al momento de la inspección y a las limitaciones impuestas por la constitución del derecho y a la manera en que se ve restringida la actividad económica en este sector y su potencial a corto o mediano plazo. También aplica en este caso la indemnización por el daño que se le causa al remanente de la propiedad y para el cálculo de este monto se utiliza la fórmula multifactorial, debe además reconocerse el establecimiento de sitios de torre de acuerdo a su ubicación.” “Artículo 7.1.2.- Cálculo del daño al remanente (DR) DR = AR x VU x FE x FU x FR Área remanente de la propiedad (AR): corresponde a la sección de la propiedad no afectada directamente por la franja de servidumbre.

AR = AT – AS AT: Área de la finca (m²) AS: Área de la servidumbre (m²) Valor unitario de la propiedad (VU): Corresponde al valor unitario promedio de la finca expresado en colones por metro cuadrado.

Factor de extensión (FE): En la valoración se tiene por norma que al aumentar el área de un terreno su valor unitario tiende disminuir. El “FE” es una correlación del área de la servidumbre con respecto al área de la finca. Cuanto mayor sea el área remanente menor será el factor de extensión, se determina a través de la siguiente ecuación:

FE = 31,68489282 x AR -0,366894 Factor de Ubicación (FU): Al constituirse una servidumbre dentro de un inmueble se produce un daño a la finca que se refleja en el uso y las condiciones en que queda el área remanente. La importancia del daño va a depender de la zona de la finca afectada por ejemplo si la servidumbre afecta la zona de mayor valor, el daño causado será mayor y viceversa.

El elemento para evaluar dicho daño es utilizar la matriz de factor de ubicación, la cual indica la distribución de las diferentes zonas de valor que componen el inmueble, de acuerdo a su importancia dentro del mismo expresado por medio de factores de la siguiente forma:

Cuando la propiedad posee plano catastrado, plano de agrimensura o un croquis a escala, se debe de dibujar en él la ubicación de la franja de servidumbre con respecto a dicho plano, posteriormente se debe de relacionar la forma del plano con la forma de la matriz, considerando como puntos homólogos la ubicación de la calle principal, una vez hecho esta relación para determinar el “FU” se ubica la franja de la servidumbre en la matriz, se suman los valores de las casillas afectadas y se divide entre el número de casillas.

El factor de ubicación tiene valores numéricos que van desde la unidad, en la zona más valiosa de la propiedad, hasta la décima, en la zona menos valiosa en el fondo de la propiedad.

En el caso de que la propiedad no cuente con plano catastrado, de agrimensura o croquis, se debe de tener una idea de la ubicación espacial de la servidumbre con respecto a la propiedad y relacionar esta ubicación con la matriz, considerando la ubicación de la calle principal. Posteriormente se determina el “FU” igual a lo explicado anteriormente, para este caso es importante aclarar en el informe del avalúo que la determinación del “FU” es aproximada debido a la inexistencia del plano.

La matriz del factor de ubicación puede modificarse de acuerdo a las condiciones de la propiedad, por ejemplo si se tienen varios frentes a calle pública o si se determina que su valor más alto esta en otra ubicación que no necesariamente es el frente a calle. El criterio a aplicar debe considerar la situación real del bien.

En el caso de afectación de lotes la utilización del factor de ubicación debe hacerse en forma cuidadosa debido a que el monto a indemnizar puede ser superior a la compra del terreno, lo cual lógicamente no aplica en el caso de establecimiento de servidumbres. Por ello, la determinación de FU en estos casos debe de realizarse de manera que el monto a indemnizar no supere el 80% del valor del bien. En casos de afectaciones superiores al 80% se recomienda la compra del inmueble, contando con el visto bueno del director del proyecto.

Cálculo de Factor de Relación de áreas (FR) Este factor relaciona el área de la servidumbre (AS) con respecto al área total del inmueble (AT) y se expresa como porcentaje: FR = AS/AT”.

IV. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY

A tenor del principio de reserva de ley en materia de derechos fundamentales -artículos 28 de la Constitución Política y 19 de la Ley General de la Administración Pública-, los límites y limitaciones de éstos sólo pueden estar establecidos por un acto normativo con la jerarquía, potencia y resistencia de una ley, en sentido formal y material, y nunca por simple reglamento y, menos aún, por medio de decreto o directriz administrativa. Es menester recordar que el principio de reserva de ley constituye una invaluable conquista y piedra angular del Estado de Derecho en la contención y limitación de la arbitrariedad de los poderes públicos de gobierno y administración, para evitar que se vean tentados de restringir derechos fundamentales o humanos por la vía fácil y rápida del reglamento o de los decretos. En consecuencia, es, únicamente, el legislador ordinario -en cuanto representa y es delegado de la soberanía popular-, el que tiene competencia y habilitación constitucional expresa para establecer tales limitaciones, las que, por cierto, tampoco, pueden ser enteramente discrecionales, por cuanto, deben ser conformes con el Derecho de la Constitución o parámetro de constitucionalidad.

Sobre el tema de la reserva de ley de los derechos fundamentales, este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 1829-99 de las 16:09 hrs. de 10 de marzo de 1999, indicó, en lo conducente, lo siguiente:

“(…) IV.- Sobre el principio de reserva legal. El principio de reserva legal, derivación lógica del principio de legalidad, tiene como doble fundamento el Estado de Derecho y el principio democrático. Del Estado de Derecho en cuanto el mismo impone al Estado el sometimiento a aquellas normas por él mismo creadas, configurándose en un límite a la actividad pública, en especial la del Poder Ejecutivo. Del principio democrático, en tanto la Ley formal es producto de la actuación de un órgano donde las diversas fuerzas políticas de una sociedad se encuentran representadas: el Parlamento. La reserva legal impone a la Administración un límite a su actividad: el de no poder restringir, por vía de reglamento, el disfrute de derechos fundamentales de las personas. Solamente la Ley formal, y aún en forma restricta, puede limitar el ejercicio de tales libertades. (…).” (El destacado no forma parte del original).

V. SOBRE LA PRESUNTA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN EL CASO CONCRETO

En primer término, los accionantes aducen que, en detrimento de este principio constitucional, no existe una ley en nuestro ordenamiento jurídico que establezca o defina, puntualmente, las servidumbres administrativas y, a su vez, señale cuáles son las facultades de los entes públicos para imponerlas. No obstante, este Tribunal Constitucional no estima que lleven razón los gestionantes en su alegato. Esto, ya que, los entes públicos, entre éstos, el Instituto Costarricense de Electricidad, tienen la potestad de establecer tales servidumbres administrativas y, por consiguiente, de imponer, legalmente, restricciones al derecho de la propiedad, de conformidad, a su vez, con lo dispuesto en una serie de normas legales dictadas al efecto, muchas de éstas, incluso, cabe resaltar, impugnadas, curiosamente, por los propios accionantes. Así, en un primer término, obsérvese que, desde el año 1979, se dictó la denominada Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 6313-, donde se regulan tales servidumbres, de conformidad con lo dispuesto en los siguientes ordinales:

“Artículo 2.- Decláranse (sic) de utilidad pública las obras por ejecutar por el ICE y sus empresas, en el cumplimiento de las atribuciones legales que el ordenamiento jurídico le ha encomendado. Para los efectos de expropiación e imposición forzosa de servidumbres, el ICE y sus empresas podrán aplicar las disposiciones de la Ley N.° 6313, de 4 de enero de 1979; además, supletoriamente, la Ley N.° 7495, de 3 de mayo de 1995, y sus reformas. (…)”. (El destacado no forma parte del original).

“Artículo 23.- Constituida una servidumbre, el ICE lo comunicará al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a las instituciones que corresponda y a las municipalidades, quienes no podrán otorgar permisos de construcción o reconstrucción en las zonas afectadas con el gravámen si no cuentan de previo con la expresa autorización del ICE, en que consten las limitaciones propias de la servidumbre.

A igual limitación estarán sujetos el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y las municipalidades, en cuanto a la construcción de vías públicas y áreas de facilidades comunales.

Posteriormente, se emitió la llamada Ley de Expropiaciones -Ley No. 7495 de 3 de mayo de 1995-, la cual, en su numerales 13 y 14 establece, respectivamente, lo siguiente:

“Artículo 13.- Afectación de derechos y servidumbres. Las disposiciones de esta Ley serán aplicables para constituir servidumbres y para todo tipo de afectación de bienes y derechos. Cuando, por el tipo de afectación, se le limite sustancialmente la disponibilidad del bien o el derecho, la tramitación como afectación será improcedente y deberá ejecutarla la expropiación integral.” (El destacado no forma parte del original).

“Artículo 14.- Servidumbre constituida. EL establecimiento de una servidumbre en favor de la Administración, se comunicará a las instituciones que, por ley o reglamento, otorgan permisos de construcción o reconstrucción, para que los concedan sólo si previamente se cuenta con la autorización expresa de la administración dominante. Se prohíbe a estas instituciones otorgar permisos en contra de lo dispuesto en este artículo. Cualquier decisión administrativa opuesta a este mandato será absolutamente nula.

Cuando un ente público distinto de la administración dominante deba establecer una servidumbre que afecte la anterior, ese ente deberá correr con los gastos que demande la modificación de la servidumbre. En caso de conflicto, el Tribunal Superior Contencioso-Administrativo resolverá, en única instancia, siguiendo en lo compatible y necesario el trámite de esta Ley.” (El destacado no forma parte del original).

De igual forma, la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones -Ley No. 8660 de 8 de agosto de 2008-, hace referencia a las servidumbres administrativas en el artículo 79, bajo los siguientes términos:

“Artículo 79.- Expropiación forzosa o imposición de servidumbres. Las autoridades titulares del dominio público permitirán la instalación de redes públicas de telecomunicaciones en los bienes de 3 08«:>,i (sic) uso público; todo conforme a la normativa vigente para las áreas públicas de protección ambiental, denominadas patrimonio natural del Estado; así como la evaluación del impacto ambiental de las obras, los proyectos o las actividades que lo requieran. Los operadores de estas redes deberán cubrir los costos, los eventuales daños y perjuicios que puedan ocasionar la construcción y operación de las redes y cancelar un arrendamiento, cuyo valor será fijado por la Dirección General de Tributación.

Los operadores de las redes públicas de telecomunicaciones podrán instalar dichas redes en propiedad privada, previo acuerdo con el propietario del inmueble respectivo. Cuando el operador de redes públicas de telecomunicaciones y el propietario o poseedor del bien de dominio privado, no lleguen a un acuerdo respecto del traspaso o la afectación del inmueble, el operador de la red podrá recurrir al Ministerio rector para que promueva el proceso de expropiación forzosa o de imposición de la servidumbre.

Bajo tal orden de consideraciones, no es posible afirmar, como lo sostienen los accionantes, que las servidumbres administrativas no se encuentren, debidamente, reguladas en una ley. Por el contrario, como pudo observarse supra, estas servidumbres se van a imponer y establecer según los parámetros y lineamientos que instituyen, sobre el particular, las leyes Nos. 6313, 7495 y 8660. En ese mismo sentido, debe de resaltarse que, de forma expresa, los numerales 2° y 22 de la Ley No 6313 -Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres del ICE-, señalan, claramente, que, para llevar a cabo la imposición de las servidumbres bajo estudio, se aplicarán el resto de las disposiciones contenidas tanto en ese cuerpo normativo como en la Ley No. 7495 -Ley de Expropiaciones-. Situación anterior que se repite, como pudo observarse, en el numeral 13 de la Ley No. 7495, al disponer que, de igual manera, todas las disposiciones contenidas en ésta última serán aplicables para constituir las servidumbres administrativas en cuestión.

En otros términos, tales numerales remiten a lo dispuesto en el resto de ordinales contenidos en las citadas leyes a efecto de regular la imposición de las servidumbres administrativas. Por consiguiente, al haberse determinado la existencia de un marco legislativo que le da fundamento a las servidumbres bajo estudio, este Tribunal Constitucional no encuentra violación al principio de reserva de ley.

VI. CONFUSIÓN DE LAS SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS CON LAS LIMITACIONES POR RAZÓN DE INTERÉS SOCIAL

La doctrina contemporánea del Derecho Administrativo ha comprobado que por una suerte de inercia de la dogmática jurídica e histórica que surge a partir del Estado Liberal de Derecho, se confunden y asimilan los institutos jurídicos de las servidumbres administrativas con las limitaciones por razones de interés social –ratio publica utilitatis- (V. CARRILLO DONAIRE, Juan Antonio, Las servidumbres administrativas -delimitación conceptual, naturaleza, clases y régimen jurídico-, Valladolid, Editorial Lex Nova S.A., 1ª. Edición, 2003, in totum). Basta comprobar que a algunas de éstas le son llamadas, también, servidumbres (v. gr. servidumbres urbanísticas, forestales, aeroportuarias, en la zona marítimo-terrestre, de ferrocarriles, carreteras, aguas, etc.), durante ese período, prácticamente, todas las limitaciones legales del dominio eran calificadas como servidumbres legales. Durante el siglo XIX, a la luz del Estado Liberal de Derecho, muchas de las servidumbres administrativas fueron asimiladas al concepto de “limitación” surgido a partir de la codificación del Derecho Civil, entendido en un sentido excepcional frente a un derecho de propiedad que se concibió casi como absoluto.

Este lastre histórico de confusión dogmática y conceptual ha sido arrastrado y proyectado al siglo XX y aun al XXI, en la mayoría de las legislaciones positivas y de la doctrina. Incluso, en un errado intento de asimilar el régimen jurídico de las servidumbres administrativas con el propio de las servidumbres del Derecho privado y, en particular, del contenido en la mayoría de los Códigos Civiles, se distinguió, clásicamente, entre servidumbres legales o forzosas impuestas ya fuera por causa de utilidad pública (administrativas) o de utilidad privada (civiles). En realidad, las servidumbres administrativas y las limitaciones por razón de interés social, son dos formas diferentes de intervención de la propiedad privada. Las diferencias entre sendas figuras o instituciones deriva de establecer, certeramente, en cada supuesto si procede o no el reconocimiento de una indemnización a favor del propietario, según se restringa, de modo general, las posibilidades de uso del derecho de propiedad o se sustraigan facultades de uso para transferirlas a un sujeto distinto del titular.

Las limitaciones por razones de interés social, por antonomasia, al suponer una carga o sacrificio general que modula o moldea el contenido esencial del Derecho de propiedad, no son indemnizables, en tanto que, ciertas servidumbres administrativas, al suponer un gravamen real que sustrae facultades de uso y vacía el contenido esencial del derecho de propiedad, se configuran como una expropiación parcial, al suponer un sacrificio especial o singular y, por consiguiente, indemnizable. Bajo esta inteligencia, dentro de la categoría general de las servidumbres administrativas habrá algunas que son limitaciones por razones de interés social y otras que asumen la condición de una expropiación parcial. En suma, las servidumbres administrativas, como una forma de intervención pública sobre la propiedad, pueden delimitar o vaciar el contenido esencial del derecho de propiedad, en el primer caso no son indemnizables y en el segundo sí lo son.

Como veremos, las servidumbres administrativas tienen una naturaleza jurídica y un régimen jurídico-administrativo singular, de manera que su tratamiento no puede abordarse a partir y desde la perspectiva de las instituciones del Derecho común u ordinario, so pena de incurrir en un grave equívoco. Precisamente, la inadecuación del régimen del Derecho civil u ordinario a la servidumbres administrativas, se constata cuando en algunas de éstas está ausente un predio dominante (servidumbres reales) y, además, pueden suponer obligaciones positivas de hacer (facere), superando las clásicas obligaciones de las servidumbres civiles de dejar hacer (pati) o de no hacer (non facere), suponiendo verdaderas obligaciones personales (propter rem) para el titular del fundo privado que soporta la administrativa. Nuestra propia Ley General de la Administración Pública proclama el principio de la auto-integración del Derecho Administrativo y, por ende su autonomía científica, legislativa y jurisdiccional, al preceptuar su artículo 9°, párrafo 1°, que “1.

El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios”, norma complementada por el artículo 49 constitucional que erige la jurisdicción contencioso-administrativa como un orden jurisdiccional específico dentro de la función jurisdiccional para el específico fin de controlar la legalidad de la función administrativa. Consecuentemente, las normas y principios del Derecho común u ordinario, en razón de la auto-integración y autonomía del Derecho Administrativo, se aplican como ultima ratio, solo en ausencia de normas escritas y no escritas del Derecho público, siendo los preceptos claves para delimitar las servidumbres administrativas, el 33 y 45 constitucionales, junto con la doctrina, principios y valores que los informan, al establecer la célebre distinción entre la expropiación –indemnizable por suponer una privación, vaciamiento o mutilación del derecho de propiedad- y la limitación por razón de interés social –no indemnizable por ser una delimitación conformadora del derecho de propiedad- o entre carga o sacrificio general y especial o singular.

VII. NATURALEZA JURÍDICA Y RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS

Las servidumbres administrativas son un modo de intervención o inmisión pública sobre la propiedad privada que tiene fines de utilidad pública –interés público- o razones de interés social, según los términos empleados por el constituyente originario en el ordinal 45 de la Constitución. Consecuentemente, como se ha indicado supra, la servidumbre administrativas, según el tipo específico de que se trate, puede ser indemnizable por constituir una expropiación parcial o total al vaciar o mutilar el contenido esencial del derecho de propiedad respecto de un segmento o la totalidad del fundo privado o no compensable pecuniariamente al configurarse como una limitación por razón de interés social que conforma positivamente el contenido esencial del derecho de propiedad sin mutilarlo relativa o absolutamente. Cabe advertir que algunas servidumbres de carácter administrativo, en sentido estricto, suponen un despojo o privación parcial o total del derecho de propiedad con lo que se transforman en expropiaciones parciales o absolutas del dominio privado que deben indemnizarse.

El carácter absoluto o relativo de la expropiación dependerá de las características y condiciones del inmueble afectado (v. gr. cabida o área) y de la intensidad de la servidumbre. Tales servidumbres administrativas suponen la imposición de un derecho real administrativo que merma, sustancialmente, o anula, las facultades plena de uso –ius utendi o plena in re potestas- del titular del predio privado. Sería absolutamente contrario al principio constitucional de proporcionalidad o razonabilidad y al interés público o general que el titular de un inmueble privado sobre el que se constituye una servidumbre administrativa que asume la condición de expropiación parcial, pretenda que se le expropie la totalidad del fundo, salvo las hipótesis que regula la ley de remanentes inútiles, por cuanto, ordinariamente, los poderes públicos ocupan, para la prestación de los servicios públicos y la satisfacción de las necesidades colectivas, simplemente, una franja o porción limitada de terreno.

De avalarse esta errada postura, los entes públicos tendrían una imposibilidad material, por carencia de recursos presupuestarios, para prestar positiva y efectivamente los servicios públicos de carácter esencial propios de un Estado social y democrático de Derecho y necesarios para erradicar las desigualdades reales. Claro está que habrá que ponderar, casuísticamente, en función del área o cabida del inmueble si la servidumbre implica una expropiación parcial o total. Es en tales supuestos que se justifica, plenamente, la aplicación del régimen constitucional y legal de la expropiación parcial o integral, tal y como se contempla en nuestro ordenamiento jurídico. De ahí, entonces, la tendencia de la legislación contemporánea de remitir a los procedimientos expropiatorios la constitución eventual de una servidumbre administrativa. Esa es, precisamente, la tónica de nuestra Ley de Expropiaciones No. 7495 de 3 de mayo de 1995, que conforme a las más contemporáneas tendencias del Derecho público, remite la constitución de servidumbres administrativas, bajo ciertos supuestos, a ese régimen legal, así el artículo 13 de ese cuerpo legislativo dispone, bajo el epígrafe “Afectación de derechos y servidumbres”, lo siguiente: “Las disposiciones de esta Ley serán aplicables para constituir servidumbres y para todo tipo de afectación de bienes y derechos.

Cuando, por el tipo de afectación, se le limite sustancialmente la disponibilidad del bien o el derecho, la tramitación como afectación será improcedente y deberá ejecutar la expropiación integral”. A tenor de este texto legislativo, cuando la servidumbre administrativa implica un vaciamiento o mutilación sustancial del derecho de propiedad privada, la figura se asimila, acertadamente, a una expropiación. Consecuentemente, a contrario sensu, si la servidumbre administrativa se ciñe a delimitar, conformar o modular el contenido esencial del derecho de propiedad, no resulta aplicable la figura de la expropiación y de su procedimiento, sino la de la limitación por razón de interés social –no indemnizable-. En idéntico sentido, la Ley de Adquisiciones, expropiaciones y servidumbres del ICE, No. 6313 de 4 de enero de 1979, dispone, con acierto, en su artículo 22 que “Las disposiciones de esta ley son aplicables a la constitución de servidumbres forzosas para el tendido de líneas eléctricas y de telecomunicaciones, así como para el cumplimiento directo o indirecto de cualquier otro fin encomendado al ICE”, por su parte el artículo 13 de esa ley esboza, claramente, las restricciones sustanciales en el uso de la porción del inmueble afectado por la servidumbre administrativa que tendrá el propietario privado cuando se constituye.

Este marco normativo resulta plenamente conforme con el Derecho de la Constitución, sin que se observe vicio alguno de inconstitucionalidad. Bajo esta inteligencia, cuando la servidumbre administrativa asume la condición de una expropiación parcial o total, no se requiere de una ley reforzada para su imposición –recaudo constitucional exigido para las limitaciones por razón de interés social, ex artículo 45 de la Constitución-, basta que la ley ordinaria haya declarado de utilidad pública los bienes necesarios que requieran las administraciones públicas para cumplir sus cometidos, para que se dicte un acto administrativo expropiatorio –acto de sujeción individual o particular-.

VIII.COROLARIO.- En mérito de las consideraciones expuestas, se impone declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad en todos sus extremos.

POR TANTO:

Se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad.

Gilbert Armijo S.

Presidente a.i.

Luis Paulino Mora M. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Ricardo Guerrero P. Jorge Araya G.

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Control constitucional: Sentencia desestimatoria Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: PROPIEDAD Subtemas:

NO APLICA.

... Ver más *100067880007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y dieciséis minutos del veintisiete de abril del dos mil once.

10/1957

RESULTANDO:

1Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:04 hrs. de 19 de mayo de 2010 (visible a folios 1-60), los accionantes solicitaron la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 22 y 23 de la Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Constitución de Servidumbres del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 6313 de 4 de enero de 1979-; del numeral 13 de la Ley de Expropiaciones -Ley No. 7495 de 8 de junio de 1995-; del ordinal 79 de la Ley de Modernización y Fortalecimiento del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 8660 de 8 de agosto de 2008-, en lo que respecta a las referencias que se hacen a “la imposición de la servidumbre” y de los artículos 5.2.8, 5.2.9, 5.2.10, 5.2.11 y 7.1.2 del Manual para la Elaboración de Avalúos para Expropiación del Instituto Costarricense de Electricidad, publicado en La Gaceta No. 109 de 7 de junio de 2005. Como antecedente, explicaron que su representada tiene establecido un proceso ordinario contra el Instituto Costarricense de Electricidad -en adelante ICE-, el cual se tramita ante el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda -expediente No. 07-001500-0163-CA-.Refirieron, que en dicho proceso se impugnan los actos administrativos dictados por el Consejo Directivo del ICE, en virtud de los cuales se ordenó modificar -ampliándola-, una servidumbre de paso de línea de transmisión eléctrica que había sido constituida, convencionalmente, sea, por acuerdo de las dos partes -propietarios de la finca e ICE-. Argumentaron, que el proyecto del ICE no implica una ampliación de la servidumbre, sino, más bien, la constitución de un nuevo gravamen que es distinto al formalizado por el acuerdo entre partes. Explicaron, que la pretensión de dicho proceso ordinario es que se declaren nulos los acuerdos del Consejo Directivo que aprueban los avalúos y ordenan la imposición del gravamen citado. Explicaron, que, con fundamento en las normas impugnadas, el ICE declara que es de su potestad imponer servidumbres forzosas en las propiedades privadas de los administrados.Asimismo, adujeron que dicho instituto declara que es su potestad modificar -quiera o no quiera el propietario-, un gravamen real de servidumbre contra la propiedad privada, aún cuando tal procedimiento no esté contemplado en la Constitución Política. Manifestaron, que el artículo 45 de la Constitución Política establece, con toda claridad, que el derecho de propiedad, únicamente, puede ser suprimido por causa de un interés público, legalmente, comprobado, aunado a un procedimiento de expropiación y el pago previo de la correspondiente indemnización. Indicaron, que el instituto de la expropiación garantiza que el derecho de propiedad resulte inviolable, en cuanto establece los parámetros que se deben de observar, obligatoriamente, para que la propiedad privada sea susceptible de transmisión coactiva para el cumplimiento de los fines del Estado. Señalaron, que, de otra parte, se encuentran las limitaciones al derecho de propiedad.Explicaron, que para garantizar el bienestar general de la sociedad, la Asamblea Legislativa, por votación calificada de dos tercios de sus miembros, puede imponer limitaciones de interés social a la propiedad. A manera de ejemplo, señalaron que la Ley de Construcciones, la Ley de Tierras y Colonización, la Ley Forestal y muchos otros cuerpos normativos imponen limitaciones al derecho de propiedad, al regular la forma en que ciertos bienes deben ser utilizados por sus propietarios. Empero, adujeron que “(…) todas esas son limitaciones generales al derecho de propiedad, establecidas para proteger intereses colectivos sin ser indemnizables, porque su propósito es delimitar el uso de ciertos bienes, regulándolo o prohibiéndolo, pero sin atacar el núcleo esencial del derecho de propiedad: la exclusividad que tiene el dueño para ejercer su señoría sobre los bienes que le pertenecen (…)”. Indicaron, que la propiedad es un derecho inviolable por disposición expresa de la Carta Magna.En consecuencia, sostuvieron que este derecho solo puede verse afectado de dos maneras, a saber: a) mediante la figura de la expropiación que, “(…) bajo ciertas condiciones, autoriza la transferencia coactiva de bienes a favor del Estado, pero sin que el expropiado sufra mengua en su patrimonio (…)” y b) a través de limitaciones o restricciones generales al uso y aprovechamiento de bienes específicos que no son indemnizables. Indicaron, que, a diferencia de lo que ocurre en otros países, en Costa Rica las servidumbres administrativas no están autorizadas por el ordenamiento constitucional ni existe ninguna ley que las establezca, es decir “(…) que las defina en sus contenidos puntuales (…) para poder examinar su compatibilidad con la propiedad, cuáles son sus diferencias con la expropiación y cómo se ensamblan con las limitaciones previstas por el artículo 45 de la Constitución Política (…)”.Apuntaron, que en varias normas -artículos 22 de la Ley No. 6313, 79 de la Ley No. 8660 y 13 de la Ley No. 7495-, se señala la forma en que puede constituirse una servidumbre administrativa, sea, la misma a seguir para una expropiación. Sin embargo, acusaron que, ni a nivel constitucional ni legal, existe -en quebranto al principio de reserva de ley-, una definición de lo que es una servidumbre administrativa y cuáles son las facultades de los entes públicos para imponerlas, coactivamente, en su beneficio. Señalaron, que la servidumbre forzosa -tal y como lo crea la Ley No. 6313 y, de hecho, lo aplica el ICE-, no es ni expropiación ni limitación, sino un híbrido jurídico, abiertamente, inconstitucional “(…) en cuanto toma figuras del derecho privado, las servidumbres de paso del derecho civil, y las transmuta en normas de derecho público que quiebran la garantía de inviolabilidad de la propiedad (…)”.En consecuencia, sostuvieron que el objeto de la acción de inconstitucionalidad es que se resuelva si, en el ordenamiento constitucional costarricense -que proclama la inviolabilidad del derecho de propiedad-, está permitido a una administración pública -como lo es el ICE-, renegar del instituto de la expropiación para imponer, en su lugar -a través de actos administrativos simples-, las llamadas servidumbres forzosas, sin indemnización integral y plena alguna. De ahí que, consideren que se está creando, por decisión administrativa, una categoría de limitación al derecho de propiedad que no permite el numeral 45 constitucional. Argumentaron, que las llamadas, por el ICE, servidumbres forzosas, es un invento que tiene como objeto reducir a niveles ridículos y, como tales, inconstitucionales, el derecho de la indemnización plena cuando se suprime el derecho de propiedad. Mencionaron, que las servidumbres forzosas, ni siquiera, se pueden calificar como expropiaciones solapadas, cuyo propósito es crear un sistema que le garantice a la administración invertir lo menos posible en los proyectos públicos que construye, puesto que, esta premisa no está contemplada por el Derecho de la Constitución.Apuntaron, que en el conflicto de intereses que se genera entre el ICE y el propietario, por la vía de la servidumbre, se le escamotea al dueño el derecho a una indemnización plenaria e integral que deje incólume su patrimonio y, en su lugar, se impone un inaudito régimen de copropiedad perpetua en perjuicio del propietario. Señalaron, que, por sus efectos, la servidumbre forzosa significa que por el pago de una indemnización disminuida, el ICE puede convertirse casi de gratis en copropietario ad perpertuam, en contra de todos los atributos de la propiedad privada. Refirieron, que sin tener una ley de base de ninguna índole y “(…) menos aprobada con una mayoría calificada, con un simple (sic) indemnización que se calcula determinando un porcentaje del valor de la propiedad fijado por el mismo ICE, esta institución se convierte de manera automática en copropietaria del inmueble ad perpetuam (…)”.Añadieron, que, según la Corte Suprema de Justicia -pronunciamiento de las 10:00 hrs. de 9 de diciembre de 1971-, el Código Civil es parámetro de constitucionalidad en materia del derecho a la propiedad. En ese sentido, indicaron que, según tal pronunciamiento, el derecho a la propiedad nace, se consolida y se comprueba de acuerdo con las normas jurídicas establecidas en el Código Civil y en algunas leyes especiales que se han emitido para regir determinados bienes. Sin embargo, explicaron que, en su momento, don Eduardo Ortiz Ortiz -si bien compartía el argumento que el Código Civil desarrolla y resguarda los institutos fundamentales del derecho de propiedad-, no aceptó la tesis acogida por la Corte Suprema de Justicia, en el sentido que, mediante leyes especiales, se pudiera modificar, en cualquier momento y, de cualquier manera, el concepto de propiedad privada, tal y como lo estatuye la Carta Magna.Agregaron, que “(…) Don Eduardo estimaba, en cambio, que tal interpretación resultaba sumamente arriesgada de cara al párrafo segundo del mismo canon 45 constitucional que, junto a la garantía de inviolabilidad, autoriza la imposición de limitaciones al derecho de propiedad mediante ley reforzada. A criterio suyo, de asumirse que la propiedad es un concepto indeterminado constitucionalmente, sería un contrasentido considerarlo inviolable, porque en la práctica podría ser vaciado de todo contenido mediante las limitaciones autorizadas por la propia Constitución a través de leyes especiales que invariablemente tendrían que tenerse por constitucionales (…)”. Asimismo, argumentaron que Ortiz Ortiz sostenía que el derecho constitucional de propiedad es uno que contiene la garantía de los derechos de usufructo y de disposición -física y jurídica- del bien y que, “(…) sobre todo, comprende la posibilidad de usar y disfrutar de un bien para producir otros, con o sin transformación del bien de base (…)”.Mencionaron, que la discrepancia de Ortiz Ortiz con la resolución de la Corte Suprema de Justicia, se daba respecto a la posibilidad que nuevas leyes especiales pudieran venir a modificar el derecho de propiedad, poniendo en entredicho sus atribuciones esenciales, sin que se les pudiera reputar de inconstitucionales si han sido aprobadas mediante votación calificada. En opinión suya, nuestra Constitución Política, entendida, integralmente, sí define un núcleo esencial del derecho de propiedad, constituido por los derechos de uso, transformación, disfrute y libre disposición de los bienes, por lo que toda ley especial que imponga limitaciones a la propiedad tiene que respetar esos contenidos básicos. De otra parte, señalaron que en nuestro ordenamiento jurídico no tiene cabida el concepto de servidumbre administrativa o de servidumbre forzosa, ya que, la Constitución Política impone que el derecho de propiedad sólo puede ser suprimido o limitado en virtud de norma legal, siendo que no existe en nuestro medio ley sustantiva que establezca esa figura jurídica.Afirmaron, que ni la Ley de Expropiaciones -general-, ni la Ley de Expropiaciones del ICE -especial-, ni otra ley del ordenamiento administrativo costarricense, definen qué es una servidumbre forzosa. Argumentaron, que dicha figura no existe en ninguna norma legal de nuestro Derecho Público. Por el contrario, mencionaron que en el Derecho Civil sí existe un amplio desarrollo normativo en relación con las servidumbres, incluidas aquellas que se constituyen por disposición de ley, tal y como ocurre con la servidumbre de paso a favor de los fundos enclavados o bien, de las servidumbres de acueductos que regula la Ley de Aguas. Indicaron, que, en la práctica, las servidumbres forzosas que suele imponer el ICE para el establecimiento de líneas de transmisión eléctrica o de telecomunicaciones, constituyen un aberrante híbrido jurídico, donde se apela al poder de imperio del Estado para imponer, coactivamente, un gravamen en perjuicio de fundos privados, aplicando, a su vez, reglas del Derecho Civil mediante actos administrativos.Añadieron, que las servidumbres a las que hace referencia el Código Civil, aparecen reguladas en los artículos 370 y siguientes, en tanto que las servidumbres legales se establecen en los numerales 383 y siguientes -medianería y obligación de paso, entre otras-. Aclararon, que cuando el Código Civil alude a “limitaciones de la propiedad impuestas por ley”, se refiere a servidumbres legales y no a las limitaciones que pueden ser establecidas por ley especial al amparo del párrafo segundo del artículo 45 constitucional, las cuales restringen y limitan el derecho de propiedad sin constituir nunca un gravamen para ningún fundo en particular y sin afectar la esencia misma del derecho fundamental. Sostuvieron, que las servidumbres del ICE no son ni limitaciones autorizadas por el texto constitucional ni aquellas de tipo legal contempladas en el Código Civil. Manifestaron, que, entre las servidumbres aludidas en el Código Civil y las del ICE, existen una serie de claras diferencias.En ese sentido, indicaron que las servidumbres del Código Civil -incluidas las legales-, son temporales, pues no puede existir una servidumbre por tiempo indefinido. Argumentaron, que el Código Civil, igualmente, establece en el numeral 272 que la copropiedad, solamente, puede existir de manera voluntaria. Explicaron, que la servidumbre legal por excelencia del Código Civil es la obligación de paso establecida en el artículo 395, en virtud de la cual “el propietario de un predio enclavado entre otros ajenos, sin salida o sin salida bastante a la vía pública, tiene derecho de exigir paso por los predios vecinos para la explotación del suyo, pagando el valor del terreno necesario y de todo otro perjuicio”. Añadieron, que esa obligación de dar paso al propietario vecino desaparece cuando “deja de ser indispensable para el predio enclavado porque el dueño adquiere acceso cómodo al camino” -artículo 399 del Código Civil-.Adujeron, que de tal definición se concluye que la obligación de “dar paso” está referida, indubitablemente, a personas, animales y vehículos, es decir, a seres y bienes móviles y no así a líneas de transmisión eléctrica o de telecomunicaciones, las cuales no “pasan” en sentido estricto sino que se constituyen o instalan sobre un inmueble como infraestructuras permanentes que son por un plazo indefinido. Indicaron, que, además, entre particulares quien decide la ubicación de la servidumbre de paso es el propietario del fundo sirviente y nunca el dueño del fundo dominante -artículo 397 del Código Civil-. Asimismo, argumentaron que, a tenor de lo señalado en el artículo 398 del Código Civil, el tamaño de la servidumbre lo decide el juez con base en las particularidades del caso y lo predeterminado por la ley, siendo que, en ningún caso, el solicitante del gravamen podrá imponer, unilateralmente, esa medida.Añadieron, que, según el artículo 395 del Código Civil, la servidumbre de paso sólo puede darse “pagando el valor del terreno necesario y de todo otro perjuicio”, lo cual implica que la servidumbre será estimada y pagada con base en el valor real del terreno requerido para la constitución de la misma y no de acuerdo con un “porcentaje de afectación” al mismo. En suma, señalaron que la obligación de dar paso -en los términos del Código Civil-, se traduce en una expropiación, no por un interés público, legalmente, comprobado, sino para la satisfacción de un interés privado. Sin embargo, adujeron que, dado ese carácter expropiatorio, se exige, de igual manera, una indemnización plenaria para garantizar la intangibilidad patrimonial del dueño del fundo sirviente o expropiado. Aseveraron, que las servidumbres forzosas que el ICE impone con base en el artículo 22 de la Ley No. 6313 para instalar y operar líneas de transmisión eléctrica y de telecomunicaciones, no respetan ni uno sólo de los elementos característicos de las servidumbres legales del Código Civil.Afirmaron, que las servidumbres del ICE, a contrapelo, son indefinidas, pues no existe en el ordenamiento jurídico costarricense una ley que establezca esa facultad o bien, por cuáles plazos pueden ser constituidas-. Asimismo, mencionaron que son continuas e inextinguibles, pues una vez construidas las líneas de transmisión éstas operarán, ininterrumpidamente, al ser éste la naturaleza del servicio que prestan. Indicaron, que las servidumbres del ICE, en realidad, lo que pretenden es adquirir un permiso para construir en un fundo ajeno y obtener parte de ese inmueble por accesión. Apuntaron, que la ubicación de tales servidumbres forzosas la fija, unilateralmente, la administración adquirente, de conformidad con el trazado general de su electroducto y sin considerar nunca los accesos a caminos públicos. Manifestaron, que ni el artículo 45 constitucional, el Código Civil, la Ley No. 6313 ni ninguna otra ley costarricense autorizan al ICE a atravesar fundos privados con sus líneas de transmisión por los lugares donde éste lo decida caprichosamente.Refirieron, que, pese a que el Código Civil en su artículo 398 estipula que la servidumbre de paso puede tener un ancho máximo de seis metros, en la práctica, las servidumbres del ICE para líneas de transmisión eléctrica -alta tensión- son impuestas, coactivamente, con una medida de treinta metros de ancho. Indicaron, que la diferencia más radical entre este tipo de servidumbres radica en el derecho a la indemnización. Adujeron, que en el caso de las servidumbres legales, quien exija el derecho de paso está obligado a pagar “el valor del terreno necesario y de todo otro perjuicio”. Sin embargo, acusaron que en las servidumbres forzosas del ICE se indemnizan con base en un coeficiente de afectación del inmueble, fijado, unilateralmente, y que determina en la práctica el porcentaje de copropiedad a establecer. Apuntaron, que esa metodología para indemnizar al expropiado sólo en forma parcial y según el capricho del expropiante ha sido creada por medio del llamado “Manual para la Elaboración de Avalúos para Expropiaciones”, reglamento interno del ICE publicado en La Gaceta No. 109 del 7 de junio de 2005.Explicaron, que, en virtud de la aplicación del citado Reglamento, las servidumbres forzosas del ICE se constituyen en una expropiación disfrazada que se indemniza, apenas en forma parcial, con base en un “porcentaje de afectación”, al área ocupada por la línea de transmisión. Añadieron, que “(…) El mismo texto reglamentario, en su artículo 7.1.2, explica que el porcentaje de afectación a indemnizar se determinará con base en la “matriz de factor de ubicación”, es decir ubicando exactamente el trazado de la servidumbre sobre la propiedad total y estimando, a partir de ello, el valor del daño a indemnizar por las limitaciones derivadas para el uso del terreno. Sin embargo la norma advierte a los peritos-valuadores del ICE que tal afectación no puede superar el 80% del valor del bien, porque en tal caso “se recomienda la compra del inmueble”, contando con el visto bueno del director del proyecto” (…)”.Sostuvieron, que esa es una prueba irrefutable que tales servidumbres forzosas son expropiaciones simuladas que, únicamente, pretenden disminuirle costos al ICE mediante mecanismos no autorizados por ley. Cuestionaron, el motivo por el cual el ICE pudiendo expropiar cuanto terreno necesite para sus obras -con pleno respeto al orden constitucional y legal del país-, recurre a las servidumbres forzosas. Sin embargo, argumentaron que al ICE le resulta más barato la expropiación porcentual de un inmueble, disfrazándolo de servidumbre, que su expropiación integral. Sostuvieron, que una administración pública no puede inventarse e imponerse, coactivamente, una servidumbre forzosa a través de un Manual propio, cuando lo que corresponde es dictar una expropiación, ya que, ésta última está reglada por la misma Constitución Política. Señalaron, que peor es el procedimiento a través del cual el ICE incluye dentro de sus servidumbres forzosas los denominados “sitios de torre”, que son estructuras que sostienen los cableados para cuya construcción ocupan áreas superiores a los cien metros cuadrados.Alegaron, que en los sitios de torre el propietario obligado a soportar la servidumbre no puede hacer absolutamente nada, es decir, pierde toda posibilidad de uso y aprovechamiento de su terreno, con lo cual por la vía de hecho deja de ser propietario. Mencionaron, que, con fundamento en tales criterios, las normas impugnadas resultan, abiertamente, inconstitucionales. En cuanto al artículo 22 de la Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Constitución de Servidumbres del ICE, argumentaron que resulta inconstitucional en cuanto crea servidumbres forzosas, hasta ahora, inexistentes en nuestro ordenamiento jurídico, omitiendo el respectivo proceso expropiatorio. Argumentaron, que, además, existe un vicio procedimental en la promulgación de la norma, en cuanto a la constitución de las “servidumbres administrativas forzosas”; pues bajo el supuesto de encontrarnos frente a una limitación de interés social -párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política-, se exige una mayoría calificada para la aprobación de la ley material, para que la limitación sea, jurídicamente, viable.Con respecto al artículo 23 de la Ley No. 6313, indicaron que la servidumbre forzosa no es sólo un gravamen a la propiedad, sino que trasciende tales efectos vaciando el derecho fundamental de propiedad de su contenido, por lo que su ejercicio queda supeditado a las autorizaciones concedidas por la misma institución que impone el gravamen, no dejando lugar a dudas que se está ante un acto, abiertamente, abusivo por parte de la administración. Señalaron, que el numeral 13 de la Ley de Expropiaciones, se decanta por establecer que el mismo procedimiento para tramitar expropiaciones puede ser, por extensión, aplicado para constituir servidumbres administrativas. Esto, mencionaron, acudiendo a preceptos oscuros que facultan a la administración a constituir una variedad de cargas y de gravámenes denominados servidumbres, pero que son diversas de las contempladas en el Código Civil. Arguyeron, que la afectación de las propiedades a través de servidumbres constituidas por la administración con fundamento en una norma cuya naturaleza es regular la expropiación -por mandato constitucional-, inexorablemente, tiene como producto una figura jurídica inconstitucional.Con respecto al párrafo segundo del citado artículo 13, cuestionaron los criterios mediante los cuales se determinará cuándo una afectación limita o no, sustancialmente, la disponibilidad del bien o el derecho. Por tal motivo, argumentaron que no puede equipararse una servidumbre de paso -tal y como la concibe el Código Civil-, con una servidumbre forzosa en donde la administración determina por sí y para sí las condiciones y características del gravamen. Adujeron, que en este último caso no se trata de una limitación a la propiedad en atención a una función social, sino de una intromisión en un fundo motivado por el interés público. En consecuencia, sostuvieron que esta es una razón de más para que la afectación deba ser siempre tramitada bajo la figura de la expropiación forzosa, sin lugar a excepciones. Mencionaron, que el artículo 13 referido resulta inconstitucional por facilitar a la administración actuaciones esquivas y ajenas al derecho de propiedad.En cuanto a la Ley 8660, Ley de Modernización y Fortalecimiento del ICE, se impugna del artículo 79, la frase “o de imposición de la servidumbre”. Adujeron, que la administración pública no está facultada para imponer limitaciones contra la protección del artículo 45 constitucional en violación directa del derecho de propiedad. Indicaron, que si la norma hace alusión al traspaso o afectación de la propiedad atendiendo la declaratoria de interés público, inevitablemente, deberá gestionarse la expropiación forzosa contemplada en el texto constitucional y no una medida tendente a satisfacer ese interés público, pero oculto bajo el velo del gravamen o limitación, que luego le evitará a la administración incurrir en procesos expropiatorios. Señalaron, que tanto para la expropiación forzosa, como para la imposición de la servidumbre, el artículo expone la necesidad que exista una declaratoria de interés público, síntoma inequívoco de la naturaleza de la figura que se debe aplicar a la luz del artículo 45 de la Constitución, sea, la privación -no afectación-, del derecho de propiedad previa indemnización.Indicaron, que, por eso, es manifiesta la inconstitucionalidad del artículo impugnado, por establecer que la imposición de servidumbres se hará al mediar un interés público declarado, siendo esto contrario a todos los preceptos y las garantías del bloque de constitucionalidad en torno al derecho de propiedad. Añadieron que el “Manual para la Elaboración de Avalúos para Expropiación" del ICE, es una norma reglamentaria interna que permite la afectación de las propiedades de los administrados y que tiene por objeto regular el procedimiento de confección de los avalúos para valorar el costo de los inmuebles que el instituto requiere para el cumplimiento de sus fines por los procedimientos de la expropiación forzosa. Alegaron, que resulta ajeno a esa materia crear un gravamen predial por medio de un acto administrativo, con las características de lo que se ha dado en llamar servidumbres administrativas.Recalcaron, que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 45 constitucional, sólo mediante ley material -y no a través de un reglamento-, se puede limitar el derecho a la propiedad. Específicamente, indicaron que el artículo 5.2.8 llamado “Descripción de servidumbre”, establece, a priori, la potestad del ICE para constituir, unilateralmente, un “derecho de servidumbre”, el cual -pese a tener las mismas características de la expropiación-, no se indemniza. Asimismo, argumentaron que es el ICE el que determina el derrotero de la servidumbre, omitiendo el criterio del propietario; imposición que sobrepasa las potestades que le confiere el ordenamiento jurídico al ente en materia expropiatoria. Señalaron, que las facultades que le concede al ICE el numeral 5.2.8 tiene naturaleza expropiatoria y, como tal, debería de compensarse por medio de la indemnización. Sobre el artículo 5.2.9., llamado “Derecho Real Adquirido”, indicaron que establece en favor del Instituto la facultad de consolidar derechos adquiridos a partir de la imposición de una servidumbre, lo que implica el vaciamiento del derecho de propiedad del administrado, a través de una figura ficta que pretende facilitar la transmisión del dominio sin necesidad de incurrir en indemnizaciones.Mencionaron, que la administración siempre debe restituir el daño causado, evitando con esto cualquier afectación al patrimonio del propietario del inmueble, por lo que si busca apropiarse de una franja y, posteriormente, pretende modificar su ancho, deberá recurrir a la expropiación forzosa. Esto, ya que, el establecimiento de una afectación que, en apariencia, simula ser un gravamen a la propiedad -servidumbre- cuando, en realidad, sus efectos corresponden a una copropiedad, implica que todo lo actuado es inconstitucional. Manifestaron, que el artículo 5.2.10 del citado Manual llamado “Limitaciones”, es inconstitucional porque no establece, en realidad, limitaciones sino, más bien, prohibiciones al ejercicio del derecho de propiedad, atentando contra su contenido esencial. Explicaron, que las limitaciones dejan de serlo cuando menoscaban la esencia del derecho de propiedad en atención a un interés público y lo restringen a tal extremo que el propietario pierde las atribuciones que aquél conlleva en forma implícita.Señalaron, que el artículo 5.2.11, denominado “Valor Unitario”, hace referencia al modo de calcular el valor pecuniario del perjuicio de la propiedad a raíz de la afectación realizada con la respectiva servidumbre. Sin embargo, acusaron que, con tal numeral, se incurre, una vez más, en el error de entender la imposición de esta servidumbre como si se tratara de una limitación al fundo, cuando, en realidad, se trata de una afectación de mayor alcance que colisiona con el derecho de propiedad. Refirieron, que por la ubicación de la servidumbre dentro de la propiedad, puede eliminar la actividad que en esta se desarrolla, imponiéndosele el deber de expropiarla en su totalidad. Sobre el artículo 7.1.2, llamado “cálculo del daño al remanente (DR)”, adujeron que, al igual que el artículo 5.2.11, pretende consolidar el pago de una indemnización porcentual, cuando el perjuicio se realiza a la totalidad de la propiedad y no, únicamente, a la franja afectada por la servidumbre.Señalaron, que se aplican indemnizaciones con base en un coeficiente de afectación del inmueble, que es fijado, unilateralmente, por la administración y que, en la praxis, determina el porcentaje de copropiedad, disfrazando una expropiación de hecho que le permitirá a la Institución incurrir en menores costos u obtener un beneficio económico inconstitucional. Esto, manifestaron, en claro perjuicio del administrado quien deberá soportar una expropiación de hecho, disfrazada de limitación al derecho de propiedad. Finalmente, indicaron que su legitimación proviene del proceso ordinario que se tramita en el expediente No. 07-001500-0163-CA ante el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, en el cual se invocó la inconstitucionalidad de las citadas normas. Solicitaron que se declare con lugar la acción planteada.
2Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 10:15 hrs. de 8 de julio de 2010 (visible a folios 99-101), se le dio curso a la presente acción de inconstitucionalidad.
3Los avisos de ley fueron publicados en los Boletines Judiciales Nos. 147, 148 y 149 de 29 y 30 de junio y de 3 de agosto de 2010 (visible a folio 106).
4Ricardo Vargas Vásquez, en su condición de Procurador General Adjunto, mediante libelo presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:10 hrs. de 10 de agosto de 2010 (visible a folios 107-127), rindió el informe de ley. Refirió, que el ordenamiento jurídico costarricense ha reconocido históricamente la posibilidad que se impongan cargas u obligaciones por causa de utilidad pública y que limiten la propiedad privada. En este sentido, indicó que los artículos 383 y 384 del Código Civil han regulado la posibilidad de imponer como cargas a la propiedad las denominadas obligaciones a causa de utilidad pública. Explicó, que la doctrina nacional más antigua denominó a estas obligaciones de utilidad pública como servidumbres, las cuales fueron tipificadas, en su momento, bajo la clasificación de servidumbres legales. Indicó, que Brenes Córdoba reconoció, al menos, tres tipos de servidumbres legales: la de acueducto, la del estribo de presa y la de abrevadero y saca de agua.Refirió, que, por su parte, la doctrina civilista extranjera las tipificó como servidumbres de utilidad pública. Mencionó, que la Ley de Aguas No. 276 de 27 de agosto de 1942, reguló, específicamente, diversas especies de servidumbres de utilidad pública. Así, adujo que el artículo 100 de dicha ley las tipifica clasificándolas, también, como servidumbre de acueducto, de estribo de presa y de abrevadero. Destacó, que la doctrina ha distinguido las servidumbres de utilidad pública de las servidumbres meramente civiles. Señaló, que sus rasgos característicos han sido lo siguientes: “(…) a- Que para su imposición no resulta necesaria la existencia de un fundo dominante, b – Su vocación de perpetuidad, c- Porque su objeto puede ser una obligación de hacer, y d- Que su causa se encuentra en el servicio o utilidad pública (ratio publica utilitatis) (…)”. Mencionó, que la doctrina administrativa más antigua reconoció en las denominadas servidumbres de utilidad pública, auténticas servidumbres públicas.Al respecto, indicó que Santamaría Paredes señala lo siguiente: “(…) Son las servidumbres públicas, limitaciones del dominio constituidas sobre un predio particular, en beneficio de otro de dominio público o de la utilidad pública. La Ley las impone como forzosas en razón de la necesidad que han de satisfacer y en tal concepto se llaman legales. Como servidumbres que son, participan de la naturaleza y condiciones jurídicas de toda servidumbre, diferenciándose de las privadas en que además de consistir en no hacer o permitir que otro haga, pueden consistir también en hacer (…)”. Refirió, que, de otro extremo, en el Derecho comparado contemporáneo se ha admitido la existencia y legitimidad de tales servidumbres administrativas. Apuntó, que, sobre el particular, Héctor Escola señala que “(…) las servidumbres administrativas son una forma legítima de limitar la propiedad privada. Además, la misma Doctrina subraya que las servidumbres administrativas son efectivamente un derecho real administrativo que se constituye a favor del Estado o alguno de sus entes, y que afectan o pesan sobre fundos de propiedad privada.Se enfatiza que la causa fundacional de este tipo de servidumbres reside en el interés público (…)”. Subrayó, que en nuestro Derecho Positivo es indiscutible que las Administraciones Públicas son titulares de la potestad de constituir servidumbres administrativas. Indicó, que esta posibilidad ha sido, expresamente, reconocida por el artículo 13 de la Ley de Expropiaciones. Incluso, advirtió que la ley costarricense ha admitido la posibilidad que se constituyan servidumbres “intuitu servicii” para el tendido de redes sobre predios privados. Mencionó, que por Ley No. 2292 de 20 de noviembre de 1958, se incorporó expresa y, positivamente, la posibilidad, por causa de legitima utilidad pública, de constituir servidumbres para el tendido de redes de transmisión eléctrica. Asimismo, argumentó que mediante la Ley No. 3226 de 28 de octubre de 1963 se estableció, manifiestamente, también, la posibilidad de constituir servidumbres por causa de utilidad pública para el tendido de redes de telecomunicaciones.Explicó, que, actualmente, esa potestad se encuentra contemplada, en primer lugar, en el artículo 22 de la Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres del ICE. Mencionó, que dicha norma, en forma indubitable, autoriza al Instituto Costarricense de Electricidad para constituir las necesarias servidumbres para el tendido de las redes eléctricas o de telecomunicaciones. Añadió, que, en segundo lugar, se encuentra la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones. Apuntó, que, efectivamente, el artículo 79 de dicha ley otorga al Ministerio Rector de Telecomunicaciones la potestad de constituir servidumbres por causa de utilidad pública para el tendido de nuevas redes de telecomunicaciones. Agregó, que las servidumbres administrativas para tendido de red no son desconocidas, en modo alguno, en el ámbito del Derecho comparado. Por el contrario, refirió que la utilización de la servidumbre administrativa para el tendido de redes es punto común en la doctrina administrativa, la cual ha señalado que estas servidumbres se encuentran justificadas por la necesidad de establecer conducciones o redes que posibilitan el suministro de determinados abastecimientos o servicios a la comunidad.Sostuvo, que el instituto de la servidumbre administrativa ha sido reconocido e incorporado en nuestro ordenamiento legal. En consecuencia, adujo que no puede existir duda alguna sobre la habilitación legal que tiene la administración para constituir servidumbres administrativas, ya sea por la vía del convenio o coactivamente. Argumentó, que la tesis de los accionantes no resulta conforme con el artículo 45 constitucional. Mencionó, que en nuestro ordenamiento fundamental, se protege, de forma reforzada, el derecho a la propiedad privada. Señaló, que el constituyente de 1949 optó por proteger el pleno disfrute de la propiedad privada. Sin embargo, aclaró que la protección reforzada que la Constitución Política ha otorgado al derecho de propiedad no puede pensarse como un obstáculo para que la ley pueda imponer limitaciones por causa de interés social. Afirmó, que nuestra Constitución admite que el derecho a la propiedad privada pueda sufrir, legítimamente, limitaciones, siempre que éstas se encuentren justificadas en el interés público.Mencionó, que el mismo texto del artículo 45 constitucional es claro en señalar que la ley puede, cuando lo exija el interés público, imponer limitaciones al derecho de propiedad. Argumentó, que la Sala Constitucional ha insistido en su jurisprudencia en la legitimidad de la posibilidad de imponer, legalmente, limitaciones a la propiedad privada -Voto No. 5728-2004-. De otra parte, indicó que el artículo 45 constitucional establece la posibilidad de la expropiación por interés público. Destacó, que, desde la perspectiva del constituyente, el instituto de la expropiación no fue conceptualizado como incompatible con el derecho de propiedad, sino, por el contrario, fue comprendido como una garantía más que reforzaba su protección. Añadió, que la Convención Americana de Derechos Humanos, igualmente, admite la posibilidad del instituto de la expropiación por causa de utilidad pública e interés social.Esto, señaló, previa y justa indemnización. Aseguró, que las normas impugnadas -las cuales regulan el régimen legal de las servidumbres administrativas para redes de telecomunicaciones-, no son contrarias a la protección constitucional que se le ha otorgado a la propiedad privada. Indicó, que el artículo 13 de la Ley de Expropiaciones habilita a la administración pública para constituir servidumbres administrativas sobre fundos privados. Refirió, que dicha norma contiene tres disposiciones de la mayor relevancia, a saber: “(…) La primera, el artículo 13 LE habilita a las Administraciones Públicas para constituir servidumbres. De seguido, el artículo 13 LE establece que, para dichos efectos, debe seguirse los trámites propios de la expropiación. Finalmente, la norma indica que cuando la afectación del inmueble limite sustancialmente el derecho del propietario, no procede nunca una expropiación parcial.Por el contrario, la norma obliga a que en dichos casos deba procederse a una expropiación integral del inmueble (…)”. Mencionó, que en nuestro Derecho, la ley, efectivamente, autoriza a las administraciones públicas para imponer servidumbres sobre fundos privados, cuando el interés público lo justifique. Sin embargo, adujo que el artículo 13 mencionado indica, implícitamente, que cuando la imposición de una servidumbre constituya una limitación seria y significativa del derecho de propiedad, la administración debe acudir al trámite expropiatorio para garantizar el derecho de los administrados a percibir su correspondiente indemnización. Esto, tanto en el supuesto de una expropiación parcial como en el caso de una integral. Agregó, que los artículos 22 y 23 de la Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres del ICE regulan un particular tipo de servidumbre administrativa, concretamente, aquella que es constituida con el objeto de establecer redes de transmisión eléctrica o telecomunicaciones.No obstante, explicó que, siguiendo la doctrina del artículo 13 de la Ley de Expropiaciones, la Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres del ICE establece que, para constituir este tipo de servidumbres administrativas, igual debe sustanciarse el correspondiente procedimiento de expropiación, reglamentado en esa misma ley. En otros términos, adujo que en el ordenamiento legal costarricense, efectivamente, se prevé la posibilidad de imponer servidumbres administrativas -incluso por causa de la construcción y funcionamiento de una red de transmisión eléctrica o de telecomunicaciones-, pero, en todos los casos, se ha normado que -en el supuesto que dicha servidumbre constituya una afectación seria y grave del derecho de propiedad-, es obligatorio seguir el procedimiento de la expropiación para garantizar al propietario su correspondiente derecho indemnizatorio. Esto, argumentó, tanto en el caso de una expropiación parcial como integral.Mencionó, que lo anterior es, también, cierto en el supuesto contemplado en el artículo 79 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones. Manifestó, que ésta última norma otorga al Ministerio Rector de Telecomunicaciones la potestad de constituir servidumbres por causa de utilidad pública, para el tendido de nuevas redes de telecomunicaciones, a solicitud de cualquier operador privado de telecomunicaciones. Empero, argumentó que, también, el citado numeral 79 dispone, expresamente, que el Ministerio rector debe acudir al procedimiento de expropiación forzosa cuando la imposición de la servidumbre requerida, implique una limitación significativa y seria del derecho de propiedad. Adujo, que de lo expuesto se infiere, entonces, que, en términos generales, en nuestro ordenamiento legal, cuando sea necesario imponer una servidumbre administrativa -y ésta limite grave y seriamente el derecho de propiedad del inmueble afectado-, la administración se encuentra en la obligación de acudir al procedimiento de expropiación por causa de utilidad pública.Lo anterior, agregó, con el objetivo de garantizar el derecho indemnizatorio del afectado. Por consiguiente, sostuvo que el régimen legal de las servidumbres administrativas para el tendido de redes eléctricas y de telecomunicaciones no violenta el derecho a la propiedad privada, pues garantiza, en forma suficiente, el derecho de la persona afectada a percibir una indemnización, en el supuesto de la constitución de una servidumbre administrativa que afecte seria y gravemente el disfrute de su propiedad privada. Refirió, que este punto ya ha sido examinado por el Tribunal Constitucional en la Sentencia No. 4878-2002. Señaló, que en dicha ocasión la Sala Constitucional estableció que este régimen legal, efectivamente, garantiza el derecho indemnizatorio del dueño, en el tanto se afecte el disfrute real de la propiedad privada gravada por una servidumbre administrativa. Por lo cual, sostuvo, esa regulación resulta conforme con la protección constitucional del derecho de propiedad.En el mismo orden de ideas, advirtió que la posibilidad que tiene la administración, en orden a imponer una servidumbre administrativa, de acudir a una expropiación parcial, no es per se inconstitucional ni violatoria del derecho de propiedad privada. Sobre este punto, argumentó que, por el contrario, la posibilidad de una expropiación parcial -permitida por el artículo 13 de la Ley de Expropiaciones-, resulta conforme con el derecho a la propiedad privada. Esto, adujo, en el tanto a las administraciones se les encuentra vedada la posibilidad de imponer limitaciones a la propiedad privada que no respondan, verdaderamente, a la satisfacción inmediata del interés público. Apuntó, que si los estudios técnicos elaborados por la administración demuestran que, para efectos de la servidumbre administrativa, basta técnica y, económicamente, una afectación parcial del inmueble, no resulta procedente acudir a una expropiación integral.Sostuvo, que, lo contrario, sería violentar el derecho de propiedad, pues supondría una expropiación incausada. En todo caso, afirmó que la Ley de Expropiaciones provee un remedio -aplicable para el caso de las servidumbres administrativas-, para aquellas situaciones en las que una expropiación parcial implique, en la práctica, inutilizar el resto sobrante. Así, mencionó que el artículo 17 de ese cuerpo normativo establece, con claridad, que en esos supuestos, el dueño afectado tiene el derecho de exigir la expropiación de la totalidad del inmueble. Indicó, que, de igual forma, debe tenerse presente que, de acuerdo con la doctrina constitucional del artículo 45 constitucional, no toda servidumbre administrativa debe generar, necesariamente, un derecho a la indemnización. En ese sentido, adujo que resulta importante tener presente la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la cual ha establecido la posibilidad de imponer limitaciones no indemnizables a la propiedad, siempre que estas limitaciones no afecten sustancialmente el disfrute de ese derecho -Voto No. 4857-1996-.Finalmente, destacó la importancia que revisten las servidumbres administrativas en orden al desarrollo de las redes de telecomunicaciones y transmisión de energía. Mencionó, que tales servicios han sido calificados por la jurisprudencia constitucional como auténticos derechos fundamentales -Sentencia de la Sala Constitucional No. 10627-2010-. Señaló, que las tesis expuestas son, igualmente, de aplicación en el análisis de la constitucionalidad de los artículos 5.2.8, 5.2.9 5.2.10, 5.2.11 y 7.12 del Manual para elaboración de Avalúos para Expropiación del Instituto Costarricense de Electricidad. Argumentó, que tales normas no suponen más que un desarrollo del deber que la ley impone al ICE de indemnizar a los propietarios cuyos fundos sean gravados por una servidumbre administrativa. En consecuencia, afirmó que no encuentra ningún motivo para declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas.
5Julieta Bejarano Hernández, en su condición de Directora Jurídica Institucional, con facultades de Apoderada Generalísima Sin Límite de Suma del Instituto Costarricense de Electricidad, mediante libelo presentado en la Secretaría de la Sala a las 14:03 hrs. de 13 de agosto de 2010 (visible a folios 128-146), rindió el informe de ley. Con respecto al artículo 22 de la Ley No. 6313, indicó que la competencia atribuida a su representada conlleva una potestad de imperio que le permite, como ente público, incidir en la esfera de los derechos fundamentales de las personas, ya sea imponiéndoles ciertas limitaciones y obligándoles a adoptar determinadas conductas por la fuerza, aún contra su voluntad. Mencionó, que para desarrollar sus competencias, el ICE requiere estar dotado de una capacidad jurídica especial que, únicamente, puede emanar de la ley como, actualmente, se dispone -leyes Nos. 6313, 7495 y 8660-.Explicó, que el ICE adquiere, ordinariamente, dos tipos de bienes para la realización de sus obras: inmuebles -ya sea fincas completas o segregaciones-, y servidumbres. Refirió, que éstas últimas son necesarias para el tendido de líneas eléctricas, infraestructura de telecomunicaciones o construcción de ductos. Señaló, que, en realidad, se requiere para cualquier obra permanente o provisional que sea necesaria para el cumplimiento de sus fines pero que, en virtud de las condiciones especiales del terreno, no sea necesario la adquisición del inmueble o parte de éste. Argumentó, que, en virtud de lo anterior, se constituye una servidumbre, para lo cual se tramita el mismo procedimiento de expropiación. Indicó, que en todos los casos el juez fija el correspondiente justiprecio que indemnice al propietario de las limitaciones que se deriven de la adquisición. Añadió, que la adquisición de servidumbres tiene como ventaja para el propietario el hecho que no se desprende del dominio del inmueble, manteniendo la expectativa que la servidumbre podría extinguirse, en cuyo caso puede recobrar la plenitud del dominio.Refirió, que esto es así en virtud de lo dispuesto por el artículo 381 del Código Civil. Por ende, sostuvo que, contrario a lo argumentado por los accionantes, las servidumbres del ICE no son indefinidas, pues la ley establece causales de extinción. Refirió, que las servidumbres son derechos reales y que su naturaleza, por disposición del legislador, es de bienes inmuebles. Argumentó, que al igual que ocurre con la expropiación de porciones enteras de terreno, en el caso de las servidumbres debe de existir una declaratoria de interés público, en atención a lo dispuesto en el artículo 45 constitucional. Mencionó, que, tanto esa declaratoria como el proceso de expropiación en sí, encuentran fundamento en los estudios técnicos y financiaros que respaldan cada uno de los proyectos planificados del ICE. Señaló, que la Ley No. 6313 fue aprobada en la Asamblea Legislativa por mayoría calificada, tal y como lo estipula el artículo 45 de la Constitución Política.En relación al artículo 23 de la Ley No. 6313, manifestó que el hecho que el artículo 45 constitucional establezca que la propiedad privada es inviolable, no significa que sea absoluta ni sustraída de la función social. Sostuvo, que las normas impugnadas no hacen nugatorio el derecho de propiedad en razón que se trata de disposiciones dictadas atendiendo el interés de una colectividad. Estimó, que las limitaciones impuestas por el ICE no sólo tienen el fin de posibilitar la construcción y protección de la infraestructura necesaria para la prestación de los servicios legalmente encargados sino, también, tienden a proteger las vidas humanas y los bienes de los particulares que, por ignorancia o imprudencia, construyen en la zona de restricción. Sobre el artículo 13 de la Ley No. 7495, manifestó que el Código Civil regula las servidumbres de forma general -artículos 370-382- por lo que, en consecuencia, no existen servidumbres típicas reguladas, expresamente, en su contenido.Adujo, que, más bien, a lo que se refiere el accionante cuando habla de servidumbre típica de paso, no es a una servidumbre, sino a una limitación a la propiedad impuesta por el legislador, como la obligación de dar paso. Mencionó, que, incluso, tal figura se regula en un título distinto al de las servidumbres, por lo que su sistematización en el código, también, distingue ambas figuras. Indicó, que las diferencias que señala el tutelado con respecto a las servidumbres legales y las forzosas no son procedentes para sustentar la inconstitucionalidad que alega. Refirió, que, siguiendo con la referencia al Código Civil, las servidumbres son derechos reales, en tanto están, directamente, establecidas sobre el inmueble. Mencionó, que el artículo 371 dispone que las servidumbres no pueden imponerse a favor ni a cargo de una persona, sino, solamente, a favor de un fundo o a cargo de él. Contrario a la tesis del accionante, indicó que la servidumbre no constituye per se, una limitación a la propiedad, ni, tampoco, un atributo del dominio, como para concluir que, por su existencia, se pueda producir la copropiedad.Añadió, que la servidumbre no es una limitación a la propiedad en el sentido del artículo 269 del Código Civil, como para que genere un derecho de copropiedad, sino que es un límite que el propio dueño puede imponer contra su fundo, a favor de otro. Indicó, que, así, el artículo 266 del mismo Código Civil dispone que la propiedad y cada uno de los derechos especiales que comprende, no tengan más limites que los admitidos por el propietario y los impuestos por disposiciones de la ley. Explicó, que, dentro de los límites libremente admitidos por el propietario, se encuentran las servidumbres que, voluntariamente, el dueño del fundo acepta imponer por un precio determinado y que se formaliza en escritura pública sin necesidad de ir a establecer, por parte del ente expropiante, las diligencias de avalúo por expropiación. Por el contrario, señaló que, cuando por cualquier razón el dueño del fundo no acepta la imposición de la servidumbre, voluntariamente, entonces, al igual que hace la administración expropiante cuando requiere adquirir un inmueble, debe establecer las diligencias de avalúo por expropiación para adquirir ese derecho real en beneficio de la obra pública que se pretende.Mencionó, que esto significa que las servidumbres, sean de paso, de acueducto, de líneas de transmisión, de vista o de cualquier tipo, pueden ser establecidas libremente o bien, por la vía de la expropiación. Aclaró, que lo que la hace forzosa es el medio por el cual se constituye y no el tipo de servidumbre en sí. Indicó, que en la Ley de Aguas No. 276, se regula las servidumbres naturales y las legales, siendo éstas últimas llamadas, también, forzosas. Manifestó, que si una venta parcial o total de la propiedad en sí puede hacerse, voluntariamente, o por la vía de expropiación, ésta última, también, sería de manera forzosa, pero ya no por llamarla así, expresamente, la ley que la regula, sino porque se adquiere mediante expropiación. Apuntó, que no puede generarse la confusión de pretender crear una categoría especial de servidumbre llamada forzosa, pues la servidumbre es una sola, o sea, un derecho real y más, concretamente, un bien inmueble por disposición de ley.Explicó, que, en realidad, lo que resulta forzoso o voluntario es la forma por la cual se adquiere, sea, en ejercicio de la libertad de disposición que, sobre el bien, tiene su propietario o bien, por medio de un acto público que ordena el traspaso a favor del ente público, aunque sea en contra de la voluntad del propietario. Indicó, que lo mismo cabe decir de la venta de un predio, de su segregación, etc.. Mencionó, que la doctrina española distingue claramente entre limitaciones de la propiedad y servidumbres. Apuntó, que las limitaciones implican restricciones de la propiedad impuestas por la ley al señalar los confines de ésta, al delimitarla y fijar su contenido propio. Por lo que, en consecuencia, no entrañan derecho de indemnización alguno. Refirió, que este no es el caso de nuestra legislación, habida cuenta que el Código Civil distingue, claramente, entre servidumbres y limitaciones a la propiedad, al punto que las regula en títulos separados.Señaló, que las servidumbres implican la sujeción parcial de un bien privado a un uso por parte de la colectividad. Sostuvo, que la servidumbre conlleva a soportar las limitaciones. Manifestó, que su representada diseña sus planes de expansión y programas de trabajo con fundamento en estudios técnicos derivados de la demanda de servicios. Adujo, que tales estudios consideran las posibles trayectorias que podrían llevar tanto la red eléctrica como la red de telecomunicaciones, eligiendo entre la de menor impacto para la propiedad, para el ambiente y para las finanzas públicas. Indicó, que, en atención a lo anterior, en ocasiones, no es necesaria la expropiación de la propiedad sino, únicamente, la constitución de servidumbre, la cual restringe el uso y goce, pero no la disponibilidad del fundo sirviente, tal y como sí ocurre cuando la expropiación versa sobre el derecho de propiedad mismo.Mencionó, que resulta ilógico pretender que el ICE pague la expropiación integral de un inmueble de una hectárea cuando, por ejemplo, únicamente, se necesita para la instalación de la infraestructura un 1.46% de la misma y que “(…) no despoja al propietario de su derecho de propiedad, y que además se ve justamente indemnizado por las limitaciones a la propiedad que tendrá que soportar (…)”. Argumentó, que si lo que se objeta es el cálculo del monto del avalúo administrativo, para eso el propietario tiene amplia oportunidad de demostrar, justamente, en las diligencias de avalúo por expropiación en la vía correspondiente, que su propiedad o derecho de servidumbre tiene un valor mayor al que pretende reconocer el avalúo administrativo. Sin embargo, indicó que esto es un tema de legalidad. En cuanto al numeral 79 de la Ley No. 8660, refirió que la expropiación, únicamente, es posible, en tanto tiene como fundamento la satisfacción del interés general.Indicó, que sólo en este supuesto es que la propiedad privada puede ser sometida al poder de imperio del Estado y se destina a servir a los intereses superiores. Esto, desde luego, mediante la cesión imperativa del propio derecho de propiedad, previo pago de la indemnización plena y justa. Aclaró, que el objeto y fin de ese procedimiento sumario de diligencia de avalúo por expropiación ante los tribunales de justicia, es el de revisar el avalúo administrativo, con el fin de establecer y fijar el monto final de la indemnización a cancelar a favor del expropiado. Señaló, que lo que se pretende es discutir el precio justo del bien objeto de la expropiación, no así revisar el procedimiento administrativo de expropiación. En consecuencia, afirmó que la administración pública sí tiene la facultad de imponer servidumbres a favor de la colectividad, una vez declarado el interés público y previo pago de la indemnización debida.Sobre el artículo 5.2.8. del Manual, indicó que el artículo 45 constitucional no establece cuál es el procedimiento que debe seguirse para una expropiación, sino que estos aspectos se dejan al arbitrio de la ley. Por tal motivo, manifestó que el legislador puede recurrir al procedimiento de expropiación y a los elementos necesarios para que este instituto opere, sin que sea una práctica contraria a la Carta Magna. Apuntó, que el fundamento legal del acto expropiado reside en las Leyes Nos. 6313 y 7495, donde la Asamblea Legislativa fijó un procedimiento genérico de expropiación, bajo los parámetros en los que las autoridades administrativas determinan la existencia de una necesidad pública y el objeto que satisface dicha necesidad. Adujo, que la finalidad del Manual impugnado es determinar los requerimientos mínimos que debe contener el informe técnico o avalúo, además de establecer los criterios de valoración para el caso específico de los avalúos para expropiación de bienes inmuebles o imposición de servidumbre, ya sea por vía administrativa o judicial.En cuanto al numeral 5.2.9 del Manual, argumentó que la potestad estatal de, válidamente, expropiar un bien, está condicionada a que el patrimonio de su propietario quede indemne, es decir, sin daño. De ahí la especial protección que el legislador dispuso al establecer el juicio sumario sobre el justo precio. Refirió, que con la indemnización justa derivada de la expropiación se perfecciona la misma, por cuanto, se transfiere el dominio a la administración mediante un acto judicial válido y eficaz que establece las características del bien. Indicó, que la determinación del justiprecio no la hace la administración, sino un juez de la República. Manifestó, que el derecho de propiedad comprende el uso, disfrute y disposición del bien. Argumentó, que, en el caso concreto, Hacienda Urasca mantiene la propiedad, ya que, tiene el derecho a servirse de la cosa para sus intereses, tiene el derecho de uso sobre la cosa, el derecho de disposición y el derecho de goce.Mencionó, que en el caso de la Hacienda Urasca la función social corresponde al 1.46% en una propiedad y al 2.30% en otra. Adujo, que sobre ese pequeño porcentaje el propietario está obligado a no hacer o dejar de hacer o bien, permitir que se haga algo en el inmueble en beneficio de la colectividad. Sostuvo, que las limitaciones que tendrá que soportar el propietario son, únicamente, dentro de la franja de servidumbre, donde se prohíben ciertas actividades por razones de seguridad y requerimientos de operación y mantenimiento. Afirmó, que no existe, de ningún modo, la copropiedad que se aduce, habida cuenta que el ICE no ejerce sobre las propiedades que representan los accionantes las tres facultades antes citadas. En lo tocante al ordinal No. 5.2.10 del Manual, indicó que la causa expropiante implica, por un lado, la garantía constitucional para resguardar la propiedad privada y, de otro, el interés social, que es la razón de ser en virtud de la cual cede la garantía de inviolabilidad de la propiedad.Sostuvo, que, cuando la realización del bien común lo exija, el ICE puede expropiar con la potestad de privar a los particulares de su propiedad, si fuera necesario. Sin embargo, aclaró que esa potestad del ICE no es absoluta o ilimitada, sino que, por el contrario, se le somete a condiciones como el pago de la justa indemnización y a la existencia de una utilidad pública comprobada. Sobre el artículo 5.2.11 del Manual impugnado, adujo que está fuera de duda que la administración puede imponer restricciones al uso de la propiedad privada en beneficio de la colectividad. Argumentó, que lo que procede es analizar si las limitaciones hacen desaparecer, completamente, el derecho de propiedad o bien, si constituye, solamente, un límite que no impide su goce. Afirmó, que la limitación impuesta a la propiedad de la amparada no afecta su derecho fundamental a la propiedad, dado que, las limitaciones que le fueron impuestas no impiden el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual.Indicó, que, en otros términos “(…) no hace desaparecer la naturaleza del bien que signifique la imposibilidad de usufructuar del mismo ya que en el caso de Hacienda Urasca, según el croquis elaborado por el departamento de topografía el ancho de la servidumbre es de 30 metros y su forma es irregular, en una de las fincas pasa por el propio límite Este de la finca el ancho que afecta es de 20 metros y 10 metros afectan al inmueble contiguo, y en la otra atraviesa la propiedad en la sección Este, sobre un área de transición bosque-potrero entra por la colindancia Sur y sale por la colindancia Norte, el porcentaje de afectación con respecto al total de la propiedad es en una finca 2,30% y 1.46% en la otra (…)”. En cuanto al artículo 7.1.12 del Manual, refirió que en el caso que por el porcentaje de afectación no se dañe la naturaleza del bien, no resulta lógico la indemnización integral de la totalidad de un terreno, ya que, no se da una ablación total de los atributos del derecho de propiedad, por lo que no debe de indemnizarse el valor total asignado para tal área, sino, únicamente, por el porcentaje de afectación.Añadió, que declarar inconstitucional las normas impugnadas podría provocar en el país un problema de disponibilidad de recursos eléctricos y un desmejoramiento del desarrollo del país. Señaló, que no se puede amparar el accionado en esta acción de inconstitucionalidad, sólo por el hecho de no obtener una resolución judicial acorde con sus intereses en el procedimiento expropiatorio No. 07-000241-0163-CA y en el proceso ordinario No. 07-1500-0163-CA. Solicitó que se desestime la acción de inconstitucionalidad.
6Luis Diego Romero Collado, en su condición de Apoderado Generalísimo Sin Límite de Suma de la Empresa Agropecuaria Milla Veinticinco S.A., mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:32 hrs. de 23 de agosto de 2010 (visible a folios 148-150), solicitó que se le tuviera como coadyuvante activo del presente proceso. Adujo, que las normas impugnadas quebrantan lo dispuesto por el artículo 45 constitucional.
7Por resolución de las 11:50 hrs. de 26 de agosto de 2010 (visible a folio 336), la Presidencia de la Sala rechazó la solicitud de coadyuvancia formulada por Luis Diego Romero Collado, en virtud de haberse presentado de manera extemporánea, según los términos del numeral 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
8En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

CONSIDERANDO:

I. LEGITIMACIÓN Y PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

“(...) En primer término, se trata de un proceso de naturaleza incidental, y no de una acción directa o popular, con lo que se quiere decir que se requiere de la existencia de un asunto pendiente de resolver -sea ante los tribunales de justicia o en el procedimiento para agotar la vía administrativa- para poder acceder a la vía constitucional, pero de tal manera que, la acción constituya un medio razonable para amparar el derecho considerado lesionado en el asunto principal, de manera que lo resuelto por el Tribunal Constitucional repercuta positiva o negativamente en dicho proceso pendiente de resolver, por cuanto se manifiesta sobre la constitucionalidad de las normas que deberán ser aplicadas en dicho asunto; y únicamente por excepción es que la legislación permite el acceso directo a esta vía -presupuestos de los párrafos segundo y tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (...).”

II. OBJETO DE LA ACCIÓN

III. NORMAS IMPUGNADAS

A igual limitación estarán sujetos el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y las municipalidades, en cuanto a la construcción de vías públicas y áreas de facilidades comunales.

Los operadores de las redes públicas de telecomunicaciones podrán instalar dichas redes en propiedad privada, previo acuerdo con el propietario del inmueble respectivo.

“Artículo 5.2.8.- Descripción de la Servidumbre.

Este apartado solo aplica en casos de establecimiento de servidumbres, se debe considerar los siguientes puntos:

Debe anotarse que el Instituto Costarricense de Electricidad es la entidad que establecerá un derecho de servidumbre sobre la propiedad a valorar indicando el nombre del propietario.

Indicar la longitud, ancho y área de la servidumbre.

Indicar la forma de la servidumbre y destacar si corresponde a una forma geométrica regular en cuyo caso deben indicarse las dimensiones de esa figura geométrica.

Debe anotarse el porcentaje del área de la servidumbre con respecto al área total de la propiedad.

Indicar la orientación de la servidumbre por medio de un azimut considerando los cambios de dirección de la línea, así como los colindantes de la misma.

Finalmente se debe indicar que sector de la propiedad es afectado por la servidumbre.” “Artículo 5.2.9.- Derecho Real Adquirido:

Se pueden dar las siguientes variantes:

Año en que se gravó la propiedad.

Finca sobre la cual se estableció el gravamen (propietario y numero de inscripción de la finca madre), aclarando la relación con la actual finca especialmente en casos de servidumbres trasladadas.

El porcentaje de afectación pagado, el área de la servidumbre establecida, el área de servidumbre nueva (equivalente a la ampliación).

Debe realizarse la diferencia de las valoraciones anteriores, en cuyo caso pueden presentarse tres situaciones:

Con base a la publicación en el Alcance Nº 10 a La Gaceta Nº 30 del 12 de febrero del 2001 (artículo 13) se establecieron las siguientes limitaciones en el corredor de la línea:

1. Construcción de casas de habitación, oficinas, comercios, instalaciones educativas, deportivas y agropecuarias.

2. Siembra extensiva de cultivos que periódicamente puedan ser quemadas (p.e. caña de azúcar).

3. Siembra de cultivos anegados (p.e. arroz).

5. Movimientos de tierra que por acumulación eleven o alteren el nivel natural del suelo.

En caso de planear una excavación en las cercanías de las estructuras de soporte de las líneas de conducción, deberá antes consultar al Instituto Costarricense de Electricidad.

Se debe permitir el acceso a funcionarios del Instituto Costarricense de Electricidad, para el mantenimiento de la obra.” “Artículo 5.2.11.- Valor Unitario:

El factor de ubicación tiene valores numéricos que van desde la unidad, en la zona más valiosa de la propiedad, hasta la décima, en la zona menos valiosa en el fondo de la propiedad.

Cálculo de Factor de Relación de áreas (FR) Este factor relaciona el área de la servidumbre (AS) con respecto al área total del inmueble (AT) y se expresa como porcentaje: FR = AS/AT”.

IV. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY

V. SOBRE LA PRESUNTA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN EL CASO CONCRETO

A igual limitación estarán sujetos el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y las municipalidades, en cuanto a la construcción de vías públicas y áreas de facilidades comunales.

Posteriormente, se emitió la llamada Ley de Expropiaciones -Ley No. 7495 de 3 de mayo de 1995-, la cual, en su numerales 13 y 14 establece, respectivamente, lo siguiente:

VI. CONFUSIÓN DE LAS SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS CON LAS LIMITACIONES POR RAZÓN DE INTERÉS SOCIAL

VII. NATURALEZA JURÍDICA Y RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS

VIII.COROLARIO.- En mérito de las consideraciones expuestas, se impone declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad en todos sus extremos.

POR TANTO:

Se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad.

Gilbert Armijo S.

Presidente a.i.

Luis Paulino Mora M. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Ricardo Guerrero P. Jorge Araya G.

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Res. 05271-2011 Sala ConstitucionalRes. 05271-2011 Sala Constitucional

I. LEGITIMACIÓN Y PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

II. OBJETO DE LA ACCIÓN

III. NORMAS IMPUGNADAS

IV. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY

V. SOBRE LA PRESUNTA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN EL CASO CONCRETO

VI. CONFUSIÓN DE LAS SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS CON LAS LIMITACIONES POR RAZÓN DE INTERÉS SOCIAL

VII. NATURALEZA JURÍDICA Y RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS

I. LEGITIMACIÓN Y PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

II. OBJETO DE LA ACCIÓN

III. NORMAS IMPUGNADAS

IV. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY

V. SOBRE LA PRESUNTA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN EL CASO CONCRETO

VI. CONFUSIÓN DE LAS SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS CON LAS LIMITACIONES POR RAZÓN DE INTERÉS SOCIAL

VII. NATURALEZA JURÍDICA Y RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS

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