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Res. 05271-2011 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 27/04/2011
OutcomeResultado
The Chamber denied the action in full and upheld the statutory framework allowing ICE to establish compulsory easements, subject to compensation when the burden amounts to a partial or total expropriation.La Sala rechazó íntegramente la acción y declaró constitucional el marco legal que permite al ICE constituir servidumbres forzosas, sujeto a indemnización cuando la afectación equivalga a una expropiación parcial o total.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber rejected the challenge to several provisions authorizing the Costa Rican Electricity Institute to establish compulsory easements and appraise the resulting burdens. It held that administrative easements are legitimate forms of public intervention in private property when used for public-utility or social-interest purposes. Their legal treatment depends on the severity of the interference: an easement that merely defines or shapes the content of property rights constitutes a noncompensable social-interest limitation, while one that removes powers of use and substantially empties or impairs those rights amounts to a partial or total expropriation requiring compensation. The classification must be made case by case in light of the property’s characteristics and area and the intensity of the burden. The Chamber concluded that the Expropriations Law and ICE’s special legislation provide sufficient statutory authority for easements serving electrical lines, telecommunications, and other institutional purposes, and that imposing an easement equivalent to an expropriation does not require legislation enacted by a qualified majority.La Sala Constitucional rechazó la acción promovida contra varias disposiciones que permiten al Instituto Costarricense de Electricidad constituir servidumbres forzosas y valorar las afectaciones causadas. Determinó que las servidumbres administrativas son formas legítimas de intervención pública sobre la propiedad privada para satisfacer fines de utilidad pública o interés social. Su tratamiento depende de la intensidad de la afectación: cuando únicamente delimitan o modulan el contenido del derecho de propiedad, operan como limitaciones de interés social no indemnizables; cuando sustraen facultades de uso y vacían o mutilan sustancialmente ese derecho, equivalen a una expropiación parcial o total y deben indemnizarse. La Sala indicó que esta calificación exige considerar las características del inmueble, su área y la intensidad concreta del gravamen. Concluyó que la Ley de Expropiaciones y la legislación especial del ICE ofrecen fundamento suficiente para imponer servidumbres destinadas a líneas eléctricas, telecomunicaciones y otros cometidos institucionales, sin requerir una ley aprobada por mayoría calificada.
Key excerptExtracto clave
Administrative easements are a form of public intervention or intrusion upon private property for public-utility—public-interest—purposes or reasons of social interest, in the terms used by the original constituent authority in Article 45 of the Constitution. Consequently, as stated above, an administrative easement, depending on its specific type, may be compensable because it constitutes a partial or total expropriation by emptying or impairing the essential content of the property right with respect to part or all of the private parcel, or it may be noncompensable when it constitutes a social-interest limitation that positively shapes the essential content of the property right without impairing it relatively or absolutely. Under this statutory text, when an administrative easement substantially empties or impairs the right of private property, it is properly treated as an expropriation. Conversely, if the administrative easement merely defines, shapes, or modulates the essential content of the property right, neither expropriation nor its procedure applies; instead, it constitutes a noncompensable limitation based on social interest. This statutory framework fully conforms to constitutional law, and no constitutional defect is apparent. Under this understanding, when an administrative easement constitutes a partial or total expropriation, a supermajority statute is not required for its imposition—the constitutional requirement applicable to social-interest limitations under Article 45 of the Constitution. It is sufficient for an ordinary statute to declare that the property required by public administrations to perform their duties is of public utility, allowing the issuance of an administrative expropriation act—an act imposing an individual or particular obligation.Las servidumbres administrativas son un modo de intervención o inmisión pública sobre la propiedad privada que tiene fines de utilidad pública –interés público- o razones de interés social, según los términos empleados por el constituyente originario en el ordinal 45 de la Constitución. Consecuentemente, como se ha indicado supra, la servidumbre administrativas, según el tipo específico de que se trate, puede ser indemnizable por constituir una expropiación parcial o total al vaciar o mutilar el contenido esencial del derecho de propiedad respecto de un segmento o la totalidad del fundo privado o no compensable pecuniariamente al configurarse como una limitación por razón de interés social que conforma positivamente el contenido esencial del derecho de propiedad sin mutilarlo relativa o absolutamente. A tenor de este texto legislativo, cuando la servidumbre administrativa implica un vaciamiento o mutilación sustancial del derecho de propiedad privada, la figura se asimila, acertadamente, a una expropiación. Consecuentemente, a contrario sensu, si la servidumbre administrativa se ciñe a delimitar, conformar o modular el contenido esencial del derecho de propiedad, no resulta aplicable la figura de la expropiación y de su procedimiento, sino la de la limitación por razón de interés social –no indemnizable-. Este marco normativo resulta plenamente conforme con el Derecho de la Constitución, sin que se observe vicio alguno de inconstitucionalidad. Bajo esta inteligencia, cuando la servidumbre administrativa asume la condición de una expropiación parcial o total, no se requiere de una ley reforzada para su imposición –recaudo constitucional exigido para las limitaciones por razón de interés social, ex artículo 45 de la Constitución-, basta que la ley ordinaria haya declarado de utilidad pública los bienes necesarios que requieran las administraciones públicas para cumplir sus cometidos, para que se dicte un acto administrativo expropiatorio –acto de sujeción individual o particular-.
Pull quotesCitas destacadas
"Las limitaciones por razones de interés social, por antonomasia, al suponer una carga o sacrificio general que modula o moldea el contenido esencial del Derecho de propiedad, no son indemnizables, en tanto que, ciertas servidumbres administrativas, al suponer un gravamen real que sustrae facultades de uso y vacía el contenido esencial del derecho de propiedad, se configuran como una expropiación parcial, al suponer un sacrificio especial o singular y, por consiguiente, indemnizable."
"Social-interest limitations, by their nature, impose a general burden or sacrifice that modulates or shapes the essential content of property rights and are therefore noncompensable; certain administrative easements, however, impose a real burden that removes powers of use and empties the essential content of the property right, thereby constituting a compensable partial expropriation because they impose a special or individual sacrifice."
Considerando VI
"Las limitaciones por razones de interés social, por antonomasia, al suponer una carga o sacrificio general que modula o moldea el contenido esencial del Derecho de propiedad, no son indemnizables, en tanto que, ciertas servidumbres administrativas, al suponer un gravamen real que sustrae facultades de uso y vacía el contenido esencial del derecho de propiedad, se configuran como una expropiación parcial, al suponer un sacrificio especial o singular y, por consiguiente, indemnizable."
Considerando VI
"En suma, las servidumbres administrativas, como una forma de intervención pública sobre la propiedad, pueden delimitar o vaciar el contenido esencial del derecho de propiedad, en el primer caso no son indemnizables y en el segundo sí lo son."
"In sum, administrative easements, as a form of public intervention in property, may either define or empty the essential content of property rights; in the first case they are noncompensable, and in the second they are compensable."
Considerando VI
"En suma, las servidumbres administrativas, como una forma de intervención pública sobre la propiedad, pueden delimitar o vaciar el contenido esencial del derecho de propiedad, en el primer caso no son indemnizables y en el segundo sí lo son."
Considerando VI
"Claro está que habrá que ponderar, casuísticamente, en función del área o cabida del inmueble si la servidumbre implica una expropiación parcial o total."
"It is clear that whether the easement constitutes a partial or total expropriation must be assessed case by case according to the property’s area or size."
Considerando VII
"Claro está que habrá que ponderar, casuísticamente, en función del área o cabida del inmueble si la servidumbre implica una expropiación parcial o total."
Considerando VII
"Se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad."
"The constitutional challenge is denied."
Por tanto
"Se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad."
Por tanto
Full documentDocumento completo
*100067880007CO* user1 lbarahonah 3 0 2011-05-12T16:02:00Z 2012-04-09T16:10:00Z 1 16291 89606 Poder Judicial 746 211 105686 11.6505 90 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fifteen hours and sixteen minutes on the twenty-seventh of April, two thousand eleven.
Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by JAVIER COTO ECHEVERRÍA, holder of identity card No. 1-651-213, and EDUARDO SANCHO GONZÁLEZ, holder of identity card No. 1-380-073, special judicial attorneys-in-fact (apoderados especiales judiciales) for HACIENDA URASCA S.A., against Articles 22 and 23 of the Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Constitución de Servidumbres del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 6313 de 4 de enero de 1979-; Section 13 of the Ley de Expropiaciones -Ley No. 7495 de 8 de junio de 1995-; Section 79 of the Ley de Modernización y Fortalecimiento del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 8660 de 8 de agosto de 2008-, insofar as it refers to “the imposition of the easement (servidumbre),” and Sections 5.2.8, 5.2.9, 5.2.10, 5.2.11, and 7.1.2 of the Manual para la Elaboración de Avalúos para Expropiación del Instituto Costarricense de Electricidad, published in La Gaceta No. 109 de 7 de junio de 2005. Also participating in the action are LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA and EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD.
10/1957 RESULTS:
They added that the easements (servidumbres) referred to in the Civil Code are regulated in articles 370 et seq., while legal easements (servidumbres legales) are established in provisions 383 et seq.—party-wall rights (medianería) and the obligation to provide a right of way (obligación de paso), among others. They clarified that when the Civil Code refers to “limitations on property imposed by law” (“limitaciones de la propiedad impuestas por ley”), it means legal easements and not limitations that may be established by special law under the second paragraph of article 45 of the Constitution, which restrict and limit the right to property without ever constituting an encumbrance (gravamen) on any particular estate (fundo) and without affecting the very essence of the fundamental right. They maintained that ICE easements are neither limitations authorized by the constitutional text nor legal easements contemplated in the Civil Code.
They stated that there are several clear differences between the easements referred to in the Civil Code and those of ICE. In that regard, they indicated that Civil Code easements—including legal easements—are temporary, since an easement cannot exist for an indefinite period. They further argued that the Civil Code establishes in provision 272 that co-ownership (copropiedad) may exist only voluntarily. They explained that the quintessential legal easement under the Civil Code is the obligation to provide a right of way established in article 395, under which “the owner of an estate landlocked (predio enclavado) among properties belonging to others, with no access or insufficient access to a public road, is entitled to demand passage over neighboring estates for the use of his own, upon payment of the value of the necessary land and any other damage.” They added that this obligation to provide passage to the neighboring owner ceases when it “is no longer indispensable for the landlocked estate because the owner acquires convenient access to the road”—article 399 of the Civil Code.
They contended that this definition leads to the conclusion that the obligation to “provide passage” unquestionably refers to persons, animals, and vehicles—that is, to mobile beings and property—and not to electric-power transmission or telecommunications lines, which do not, strictly speaking, “pass,” but instead are constructed or installed on real property as permanent infrastructure for an indefinite period. They indicated, moreover, that between private parties, the location of the right-of-way easement (servidumbre de paso) is determined by the owner of the servient estate (fundo sirviente), never by the owner of the dominant estate (fundo dominante)—article 397 of the Civil Code. They also argued that, pursuant to article 398 of the Civil Code, the dimensions of the easement are determined by the judge based on the particular circumstances of the case and the parameters prescribed by law, and under no circumstances may the party seeking the encumbrance unilaterally impose those dimensions.
They added that, according to article 395 of the Civil Code, a right-of-way easement may be established only “upon payment of the value of the necessary land and any other damage,” which means that the easement must be appraised and paid for based on the actual value of the land required for its establishment, rather than according to an “impact percentage” (“porcentaje de afectación”) applied to that land. In sum, they stated that the obligation to provide passage—in the terms of the Civil Code—amounts to an expropriation (expropiación), not for a legally established public interest, but to satisfy a private interest. Nevertheless, they contended that, given its expropriatory nature, full compensation (indemnización plenaria) is likewise required to safeguard the financial integrity (intangibilidad patrimonial) of the owner of the servient or expropriated estate. They asserted that the compulsory easements (servidumbres forzosas) imposed by ICE under article 22 of Ley No. 6313 to install and operate electric-power transmission and telecommunications lines do not comply with a single characteristic element of the legal easements under the Civil Code.
They stated that ICE easements, by contrast, are indefinite, because no law in the Costa Rican legal system establishes that authority or the periods for which they may be created. They also mentioned that they are continuous and cannot be extinguished, because once the transmission lines have been built, they will operate without interruption, given the nature of the service they provide. They indicated that what ICE easements actually seek is permission to build on another person’s estate and to acquire part of that real property through accession (accesión). They noted that the location of such compulsory easements is determined unilaterally by the acquiring administration in accordance with the general route of its electric transmission line (electroducto), without ever considering access to public roads. They stated that neither article 45 of the Constitution, the Civil Code, Ley No. 6313, nor any other Costa Rican law authorizes ICE to cross private estates with its transmission lines wherever it arbitrarily chooses.
They noted that although article 398 of the Civil Code provides that a right-of-way easement may have a maximum width of six meters, in practice ICE easements for electric-power transmission lines—high-voltage lines—are coercively imposed at a width of thirty meters. They indicated that the most fundamental difference between these types of easements concerns the right to compensation (indemnización). They contended that, in the case of legal easements, anyone demanding a right of way is required to pay “the value of the necessary land and any other damage.” They alleged, however, that compensation for ICE compulsory easements is based on an impact coefficient (coeficiente de afectación) applied to the real property, which is determined unilaterally and, in practice, establishes the percentage of co-ownership to be created. They noted that this methodology for compensating the expropriated party only partially and at the expropriating authority’s discretion was created through the so-called “Manual para la Elaboración de Avalúos para Expropiaciones,” an internal ICE regulation published in La Gaceta No. 109 of 7 de junio de 2005.
They explained that, by virtue of the application of that Regulation, ICE compulsory easements constitute disguised expropriations for which compensation is paid only partially, based on an “impact percentage,” for the area occupied by the transmission line. They added that “(…) The regulatory text itself, in its article 7.1.2, explains that the impact percentage for which compensation is payable shall be determined on the basis of the ‘location-factor matrix’ (‘matriz de factor de ubicación’), that is, by precisely locating the easement’s route across the entire property and using that location to estimate the value of the damage for which compensation is payable due to the resulting limitations on the use of the land. However, the provision warns ICE’s expert appraisers (peritos-valuadores) that the impact may not exceed 80% of the property’s value, because in such a case ‘the purchase of the real property is recommended,’ subject to the approval of the project director” (…)”.
They maintained that this is irrefutable proof that such compulsory easements are sham expropriations intended solely to reduce ICE’s costs through mechanisms not authorized by law. They questioned why ICE, despite being able to expropriate as much land as it needs for its works—with full respect for the country’s constitutional and legal order—resorts to compulsory easements. They argued, however, that it is cheaper for ICE to carry out a percentage-based expropriation of real property, disguising it as an easement, than to expropriate the property in its entirety. They maintained that a public administration may not invent and coercively impose a compulsory easement through its own Manual when the proper course is to order an expropriation, since the latter is governed by the Political Constitution itself. They stated that even worse is the procedure by which ICE includes within its compulsory easements the so-called “tower sites” (“sitios de torre”), which are structures supporting the cables and whose construction occupies areas exceeding one hundred square meters.
They alleged that at tower sites, the owner required to bear the easement can do absolutely nothing—that is, the owner loses every possibility of using and benefiting from the land and thus, as a practical matter, ceases to be its owner. They mentioned that, based on these criteria, the challenged provisions are manifestly unconstitutional. Regarding article 22 of the Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Constitución de Servidumbres del ICE, they argued that it is unconstitutional insofar as it creates compulsory easements, previously nonexistent in our legal system, while omitting the corresponding expropriation proceeding (proceso expropiatorio). They further argued that there was a procedural defect (vicio procedimental) in the enactment of the provision with respect to the creation of “compulsory administrative easements” (“servidumbres administrativas forzosas”), because, on the assumption that this constitutes a public-interest limitation (limitación de interés social)—the second paragraph of article 45 of the Political Constitution—a qualified majority (mayoría calificada) is required to approve the substantive law (ley material) in order for the limitation to be legally valid.
With respect to article 23 of Ley No. 6313, they indicated that the compulsory easement is not merely an encumbrance on property, but goes beyond such effects by stripping the fundamental right to property of its substance, so that its exercise becomes subject to authorizations granted by the very institution imposing the encumbrance, leaving no doubt that this constitutes a manifestly abusive act by the administration. They stated that provision 13 of the Ley de Expropiaciones favors establishing that the same procedure used to process expropriations may, by extension, be applied to create administrative easements (servidumbres administrativas). This, they stated, is done by resorting to vague provisions authorizing the administration to establish a variety of burdens and encumbrances called easements, but which differ from those contemplated in the Civil Code. They argued that subjecting properties to easements created by the administration pursuant to a provision whose nature is to regulate expropriation—by constitutional mandate—inexorably produces an unconstitutional legal device.
With respect to the second paragraph of the cited article 13, they questioned the criteria for determining when an impact does or does not substantially limit the availability of the property or right. For that reason, they argued that a right-of-way easement—as conceived by the Civil Code—cannot be equated with a compulsory easement under which the administration determines, by itself and for itself, the conditions and characteristics of the encumbrance. They contended that the latter case does not involve a limitation on property in furtherance of a social function, but rather an intrusion upon an estate motivated by the public interest. Consequently, they maintained that this is an additional reason why the impact must always, without exception, be processed as a compulsory expropriation (expropiación forzosa). They mentioned that the referenced article 13 is unconstitutional because it facilitates evasive administrative actions that are incompatible with the right to property.
As for Ley 8660, Ley de Modernización y Fortalecimiento del ICE, the phrase “or the imposition of the easement” in article 79 is challenged. They contended that the public administration is not empowered to impose limitations contrary to the protection afforded by article 45 of the Constitution, in direct violation of the right to property.
They stated that, if the provision refers to the transfer or encumbrance of property pursuant to a declaration of public interest (declaratoria de interés público), compulsory expropriation (expropiación forzosa) as contemplated in the constitutional text must inevitably be pursued, rather than a measure intended to satisfy that public interest but concealed under the guise of an encumbrance (gravamen) or restriction, which would subsequently allow the administration to avoid undertaking expropriation proceedings. They noted that, for both compulsory expropriation and the imposition of an easement (servidumbre), the article sets forth the requirement of a declaration of public interest, an unequivocal indication of the nature of the legal mechanism that must be applied in light of Article 45 of the Constitution, namely, deprivation—not merely impairment—of the right to property, subject to prior compensation.
They stated that, for this reason, the unconstitutionality of the challenged article is manifest, because it provides that easements shall be imposed where there is a declared public interest, which is contrary to all the principles and guarantees of the constitutional corpus (bloque de constitucionalidad) concerning the right to property. They added that ICE’s “Manual for Preparing Expropriation Appraisals” (“Manual para la Elaboración de Avalúos para Expropiación”) is an internal regulatory provision that permits impairment of the properties of private parties and is intended to regulate the procedure for preparing appraisals (avalúos) to determine the value of the real property that the Institute requires to fulfill its purposes through compulsory expropriation procedures. They argued that creating a property encumbrance by means of an administrative act, with the characteristics of what have come to be known as administrative easements (servidumbres administrativas), is unrelated to that subject matter.
They emphasized that, pursuant to Article 45 of the Constitution, the right to property may be restricted only by a substantive law—and not through a regulation. Specifically, they stated that Article 5.2.8, entitled “Description of Easement” (“Descripción de servidumbre”), establishes, a priori, ICE’s authority to unilaterally create an “easement right,” which—despite having the same characteristics as expropriation—is not compensated. They further argued that ICE itself determines the route of the easement, disregarding the owner’s views; an imposition that exceeds the powers conferred on the entity by the legal system in matters of expropriation. They stated that the powers granted to ICE by section 5.2.8 are expropriatory in nature and, as such, should be compensated through payment of compensation. Regarding Article 5.2.9, entitled “Acquired Property Right” (“Derecho Real Adquirido”), they stated that it grants the Institute the authority to consolidate acquired rights arising from the imposition of an easement, which entails stripping the private party’s right to property of its substance through a legal fiction intended to facilitate the transfer of title without the need to pay compensation.
They mentioned that the administration must always provide redress for the harm caused, thereby preventing any impairment of the assets of the property owner, and therefore, if it seeks to appropriate a strip of land and subsequently intends to modify its width, it must resort to compulsory expropriation. This is because establishing an impairment that appears to be an encumbrance on the property—an easement—when its effects actually amount to co-ownership (copropiedad) means that all actions taken are unconstitutional. They asserted that Article 5.2.10 of the cited Manual, entitled “Restrictions” (“Limitaciones”), is unconstitutional because it does not, in fact, establish restrictions but rather prohibitions on the exercise of the right to property, thereby infringing upon its essential content. They explained that restrictions cease to be such when, in pursuit of a public interest, they undermine the essence of the right to property and restrict it to such an extent that the owner loses the powers implicitly inherent in that right.
They stated that Article 5.2.11, entitled “Unit Value” (“Valor Unitario”), refers to the method for calculating the monetary value of the harm to the property resulting from the impairment caused by the corresponding easement. However, they alleged that this provision once again makes the mistake of treating the imposition of this easement as though it were a restriction on the parcel (fundo), when it is actually a more extensive impairment that conflicts with the right to property. They noted that, depending on the location of the easement within the property, it may eliminate the activity conducted there, thereby giving rise to a duty to expropriate the property in its entirety. Regarding Article 7.1.2, entitled “Calculation of Damage to the Remainder (DR)” (“cálculo del daño al remanente (DR)”), they contended that, like Article 5.2.11, it seeks to establish the payment of compensation calculated as a percentage, even though the harm affects the entire property and not merely the strip affected by the easement.
They stated that compensation is calculated on the basis of a property-impact coefficient (coeficiente de afectación del inmueble), which is set unilaterally by the administration and which, in practice, determines the percentage of co-ownership, disguising a de facto expropriation (expropiación de hecho) that will allow the Institution to incur lower costs or obtain an unconstitutional economic benefit. This, they asserted, clearly harms the private party, who will be required to bear a de facto expropriation disguised as a restriction on the right to property. Finally, they stated that their standing (legitimación) derives from the ordinary proceeding pending under expediente No. 07-001500-0163-CA before the Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, in which the unconstitutionality of the cited provisions was invoked. They requested that the action filed be granted.
He stated that, on that occasion, Sala Constitucional held that this legal regime does, in fact, guarantee the owner’s right to compensation insofar as the actual enjoyment of private property burdened by an administrative easement (servidumbre administrativa) is affected. Accordingly, he maintained that this regulation is consistent with the constitutional protection of the right to property. Along the same lines, he noted that the administration’s ability, when imposing an administrative easement, to resort to partial expropriation (expropiación parcial) is not per se unconstitutional or a violation of the right to private property. On this point, he argued that, on the contrary, the possibility of partial expropriation—permitted by Article 13 of the Ley de Expropiaciones—is consistent with the right to private property. This is so, he asserted, insofar as administrative authorities are prohibited from imposing restrictions (limitaciones) on private property that do not genuinely serve the immediate satisfaction of the public interest.
He noted that if the technical studies prepared by the administration demonstrate that, for purposes of the administrative easement, a partial taking of the real property is technically and economically sufficient, it is not appropriate to resort to full expropriation (expropiación integral). He maintained that the contrary would violate the right to property, since it would entail an expropriation without cause (expropiación incausada). In any event, he stated that the Ley de Expropiaciones provides a remedy—applicable to administrative easements—for situations in which a partial expropriation would, in practice, render the remaining portion unusable. Thus, he noted that Article 17 of that body of law clearly establishes that, in such cases, the affected owner has the right to demand the expropriation of the entire real property. He further indicated that it must likewise be borne in mind that, under the constitutional doctrine concerning Article 45 of the Constitution, not every administrative easement must necessarily give rise to a right to compensation.
In that regard, he asserted that it is important to consider the case law of Tribunal Constitucional, which has established that non-compensable restrictions may be imposed on property, provided that such restrictions do not substantially impair the enjoyment of that right—Voto No. 4857-1996. Finally, he emphasized the importance of administrative easements for the development of telecommunications and energy-transmission networks. He noted that such services have been characterized by constitutional case law as genuine fundamental rights—Sentencia de la Sala Constitucional No. 10627-2010. He stated that the arguments presented are equally applicable to the analysis of the constitutionality of Articles 5.2.8, 5.2.9 5.2.10, 5.2.11, and 7.12 of the Manual para elaboración de Avalúos para Expropiación del Instituto Costarricense de Electricidad. He argued that those provisions merely implement the duty imposed by law on ICE to compensate owners whose properties are burdened by an administrative easement. Consequently, he stated that he found no grounds for declaring the challenged provisions unconstitutional.
He argued that the purpose of the challenged Manual is to establish the minimum requirements for a technical report or appraisal (avalúo), as well as the valuation criteria applicable specifically to appraisals for the expropriation (expropiación) of real property or the imposition of an easement (servidumbre), whether through administrative or judicial proceedings. Regarding section 5.2.9 of the Manual, he argued that the State’s authority to lawfully expropriate property is conditioned upon leaving the owner’s estate unimpaired, that is, unharmed. Hence the special protection established by the legislature through summary proceedings (juicio sumario) for determining fair value (justo precio). He stated that expropriation is perfected upon payment of the resulting just compensation (indemnización justa), because title is transferred to the Administration through a valid and effective judicial act establishing the characteristics of the property.
He indicated that fair compensation (justiprecio) is determined not by the Administration but by a judge of the Republic. He stated that the right of ownership encompasses the use, enjoyment, and disposition of the property. He argued that, in this specific case, Hacienda Urasca retains ownership because it has the right to use the property for its own interests, the right to use the property, the right of disposition, and the right of enjoyment. He mentioned that, in the case of Hacienda Urasca, the social function (función social) corresponds to 1.46% of one property and 2.30% of another. He argued that, with respect to this small percentage, the owner is required to refrain from acting, cease an activity, or allow something to be done on the property for the benefit of the community. He maintained that the restrictions the owner will be required to bear apply only within the easement strip (franja de servidumbre), where certain activities are prohibited for safety and operational and maintenance reasons.
He asserted that the alleged co-ownership (copropiedad) does not exist in any respect, given that ICE does not exercise over the properties represented by the claimants the three powers cited above. Regarding section No. 5.2.10 of the Manual, he stated that the grounds for expropriation (causa expropiante) entail, on the one hand, the constitutional guarantee protecting private property and, on the other, the social interest that constitutes the underlying reason for which the guarantee of the inviolability of property must yield. He maintained that, when required to achieve the common good, ICE may exercise its power of expropriation to deprive private parties of their property, if necessary. However, he clarified that this power of ICE is not absolute or unlimited; rather, it is subject to conditions such as the payment of just compensation and the existence of a demonstrated public purpose (utilidad pública).
Regarding article 5.2.11 of the challenged Manual, he argued that there can be no doubt that the Administration may impose restrictions on the use of private property for the benefit of the community. He argued that the proper inquiry is whether the restrictions completely extinguish the right of ownership or merely constitute a limitation that does not prevent its enjoyment. He asserted that the restriction imposed on the protected party’s property does not affect her fundamental right to property because the restrictions imposed do not prevent the property’s natural use within the current socioeconomic context. He stated, in other words, that “(…) it does not eliminate the nature of the property so as to make it impossible to derive benefits from it, since, in the case of Hacienda Urasca, according to the sketch prepared by the surveying department, the easement is 30 meters wide and irregularly shaped; on one of the parcels, it runs along the parcel’s eastern boundary, with a width of 20 meters affecting that parcel and 10 meters affecting the adjoining property; and on the other, it crosses the eastern section of the property through a forest-pasture transition area, entering at the southern boundary and exiting at the northern boundary; the percentage affected relative to the property’s total area is 2,30% for one parcel and 1.46% for the other (…)”.
Regarding article 7.1.12 of the Manual, he stated that when the percentage affected does not impair the nature of the property, full compensation for the entire tract of land would not be logical because there is no total deprivation (ablación total) of the attributes of the right of ownership; therefore, compensation should not cover the full value assigned to that area, but only the percentage affected. He added that declaring the challenged provisions unconstitutional could cause problems in the country regarding the availability of electrical resources and could hinder the country’s development. He stated that the respondent cannot obtain relief through this constitutional challenge merely because it did not obtain a judicial decision consistent with its interests in expropriation proceeding No. 07-000241-0163-CA and ordinary proceeding No. 07-1500-0163-CA. He requested that the constitutional challenge be dismissed.
Justice Jinesta Lobo writes the opinion; and,
WHEREAS:
Section 75, paragraph 1°, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes, as one of the prerequisites for bringing a constitutional challenge under specific judicial review (control concreto), the existence of a matter pending before the courts in which the challenge is invoked as a reasonable means of protecting the substantive legal position alleged to have been impaired. In this regard, this Constitutional Court, in Judgment No. 4190-95 issued at 11:33 hrs. on 28 de julio de 1995, stated as follows:
“(...) First, this is an incidental proceeding, rather than a direct or popular action, meaning that access to constitutional review requires the existence of a matter pending resolution—whether before the courts of justice or in proceedings to exhaust administrative remedies—provided that the action constitutes a reasonable means of protecting the right alleged to have been impaired in the principal matter, such that the Constitutional Court’s ruling has a positive or negative effect on those pending proceedings because it addresses the constitutionality of the provisions that must be applied in that matter; direct access to this avenue is permitted only exceptionally—under the circumstances set forth in the second and third paragraphs of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional (...).”
In the present matter, it has been fully established that there is a matter pending resolution, namely the ordinary administrative-litigation proceeding (proceso ordinario contencioso-administrativo) brought before the Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda (Expediente No. 07-001500-163-CA), in which the alleged unconstitutionality was, in turn, invoked with respect to Articles 22 and 23 of the Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Constitución de Servidumbre del Instituto Costarricense de Electricidad—Ley No. 6313 de 4 de enero de 1979—; section 13 of the Ley de Expropiaciones—Ley No. 7495 de 8 de junio de 1995—; section 79 of the Ley de Modernización y Fortalecimiento del Instituto Costarricense de Electricidad—Ley No. 8660 de 8 de agosto de 2008—, insofar as it refers to “the imposition of the easement,” and Articles 5.2.8, 5.2.9, 5.2.10, 5.2.11 and 7.1.2 of the Manual para la Elaboración de Avalúos para Expropiación del Instituto Costarricense de Electricidad, published in La Gaceta No. 109 de 7 de junio de 2005 (appearing at folios 61-79 of this action and folios 257-275 of court file No. 07-001500-163-CA).
That circumstance, together with compliance with the requirements established by Articles 75 et seq. of the aforementioned procedural statute, renders the present constitutional challenge admissible for consideration and decision, as it constitutes a reasonable means of protecting the rights or interests alleged to have been impaired.
The applicants challenge Articles 22 and 23 of the Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Constitución de Servidumbre del Instituto Costarricense de Electricidad—Ley No. 6313 de 4 de enero de 1979—; section 13 of the Ley de Expropiaciones—Ley No. 7495 de 8 de junio de 1995—; section 79 of the Ley de Modernización y Fortalecimiento del Instituto Costarricense de Electricidad—Ley No. 8660 de 8 de agosto de 2008—, insofar as it refers to “the imposition of the easement,” and Articles 5.2.8, 5.2.9, 5.2.10, 5.2.11 and 7.1.2 of the Manual para la Elaboración de Avalúos para Expropiación del Instituto Costarricense de Electricidad, published in La Gaceta No. 109 de 7 de junio de 2005, on the ground that they specifically present the following constitutional defects: a) violation of the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley), because they refer to administrative or compulsory easements (servidumbres administrativas o forzosas), even though no statute specifically establishes such easements or identifies the powers of public entities to impose them coercively for their own benefit; and b) violation of Article 45 of the Constitution, insofar as it permits public administrations to depart from the mechanism of expropriation—which is the appropriate mechanism—and instead impose, through ordinary administrative acts and without full and comprehensive compensation, so-called compulsory easements, which in turn constitute a new and unrecognized category of restriction on private property and effectively make the administration a co-owner in perpetuity.
The present constitutional challenge contests Articles 22 and 23 of the Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Constitución de Servidumbre del Instituto Costarricense de Electricidad—Ley No. 6313 de 4 de enero de 1979—; section 13 of the Ley de Expropiaciones—Ley No. 7495 de 8 de junio de 1995—; section 79 of the Ley de Modernización y Fortalecimiento del Instituto Costarricense de Electricidad—Ley No. 8660 de 8 de agosto de 2008—, insofar as it refers to “the imposition of the easement,” and Articles 5.2.8, 5.2.9, 5.2.10, 5.2.11 and 7.1.2 of the Manual para la Elaboración de Avalúos para Expropiación del Instituto Costarricense de Electricidad, published in La Gaceta No. 109 de 7 de junio de 2005, which respectively provide as follows:
“Article 22.- The provisions of this Law apply to the establishment of compulsory easements for the installation of electrical and telecommunications lines, as well as for the direct or indirect fulfillment of any other purpose entrusted to ICE.” “Article 23.- Once an easement has been established, ICE shall notify the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, the corresponding institutions, and the municipalities, which may not grant construction or reconstruction permits in areas affected by the encumbrance (gravamen) unless they have first obtained express authorization from ICE specifying the restrictions inherent in the easement.
The Ministerio de Obras Públicas y Transportes and the municipalities shall be subject to the same restriction with respect to the construction of public roads and community-facility areas.
In the latter case, both the Ministry and the respective municipality shall carry out the work necessary to relocate utility poles and other line installations corresponding to the right-of-way; alternatively, they shall reimburse ICE for the cost of such work by means of an advance deposit.” “Article 13.- Encumbrance of rights and easements.
The provisions of this Law shall apply to the establishment of easements and to every type of encumbrance affecting property and rights. Where the nature of the encumbrance substantially limits the availability of the property or right, processing the matter as an encumbrance shall be improper, and a full expropriation shall be carried out.” “Article 79.- Compulsory expropriation or imposition of easements.
The authorities holding title to public-domain property shall permit the installation of public telecommunications networks on property designated for 3 08«:>,i (sic) public use; all in accordance with the regulations in force governing public environmental protection areas known as the State’s natural heritage, as well as the environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental) of works, projects, or activities requiring such an assessment. The operators of these networks shall cover the costs and any damages that may be caused by the construction and operation of the networks and shall pay rent, the amount of which shall be set by the Dirección General de Tributación.
Operators of public telecommunications networks may install such networks on private property by prior agreement with the owner of the respective property.
When the operator of public telecommunications networks and the owner or possessor of the privately owned property fail to reach an agreement regarding the transfer or encumbrance of the property, the network operator may apply to the governing Ministry to initiate compulsory expropriation proceedings or proceedings to impose the easement.
For this purpose, any real property that the Ministry deems necessary, by reason of its location, for the establishment of public telecommunications networks or any of their components is declared to be in the public interest. Such real property may be expropriated pursuant to the Ley de expropiaciones, N.° 7495, and shall be titled in the name of the State.
To initiate compulsory expropriation proceedings or impose easements, the Ministry must determine that no other technically or economically viable alternatives are available to the network operator. For this purpose, it shall request Sutel’s opinion.” (Emphasis not in the original.)
“Article 5.2.8.- Description of the Easement.
This section applies only in cases involving the establishment of easements. The following points must be considered:
It must be stated that the Instituto Costarricense de Electricidad is the entity that will establish an easement right over the property being appraised, and the owner’s name must be provided.
The length, width, and area of the easement must be specified.
The shape of the easement must be specified, and it must be noted whether it corresponds to a regular geometric shape, in which case the dimensions of that geometric figure must be provided.
The percentage of the easement area relative to the property’s total area must be stated.
The orientation of the easement must be indicated by means of an azimuth, taking into account changes in the line’s direction and the adjoining properties.
The type of activity affected within the easement must be described in detail; for example, if the land is covered by pasture or any agricultural or forestry crop, this must be stated, together with the approximate slope of the terrain and the presence of streams, rivers, lakes, structures, distribution lines, or any other detail considered important.
If tower sites are located within the easement strip, they must be referenced in relation to one of the boundaries along the strip’s centerline, and the name or names of the tower sites must be specified.
Finally, the sector of the property affected by the easement must be specified.” “Article 5.2.9.- Acquired Real Property Right (Derecho Real Adquirido):
The following variants may arise:
The year in which the property was encumbered.
The parcel on which the encumbrance was established (owner and registration number of the parent parcel), clarifying its relationship to the current parcel, particularly in cases involving relocated easements.
The percentage of impact paid, the area of the established easement (servidumbre), and the area of the new easement (equivalent to the expansion).
Changes in the direction of the easement strip (franja de servidumbre): When the direction of an established easement is changed, it is possible, with the owner’s consent, to carry out an exchange for the new portion of the easement; the following procedure must be followed:
The value of the rights conveyed under the easement must be determined by considering the entire affected area (the new portion and part of the established easement), and the damage caused to the remainder of the property under this new condition must be determined.
The acquired rights under the established easement and the damage to the remainder must be determined. For this purpose, the same percentage of impact and the same location factor used for the first compensation must be applied, as well as the same unit value used in the previous determination, in order to account for the time value of money and bring this amount to present value.
The difference between the foregoing valuations must be calculated, in which case three situations may arise:
If the amount under the new easement conditions is greater than the amount under the previous conditions (brought to present value), the owner must be compensated for this difference.
If the amount under the new easement conditions is less than the amount under the previous conditions (brought to present value), by agreement between both parties (ICE-owner), an appraisal (avalúo) shall be conducted to amend the instrument establishing the encumbrance (gravamen), without the need to recognize any amount for this exchange, taking into account the new route and releasing the portion of the easement that is no longer required.
If the owner does not accept the exchange under either of the foregoing circumstances, compensation must be paid for the new area, recognizing the value of the rights conveyed and the value of the damage to the remainder.” “Article 5.2.10.- Limitations:
Based on the publication in Supplement Nº 10 to La Gaceta Nº 30 of 12 de febrero del 2001 (Article 13), the following limitations were established within the transmission-line corridor:
For reasons relating to the safety of transmission works and because of the necessary provisions for expansion and for operation and maintenance work, transmission-service providers shall not permit the following activities within transmission-line corridors:
1. Construction of dwellings, offices, commercial establishments, or educational, sports, and agricultural facilities.
2. Extensive planting of crops that may periodically be burned (e.g., sugarcane).
3. Planting of flooded crops (e.g., rice).
4. Retention of vegetation (trees or crops) that, upon reaching full growth, would come within five meters of the lowest conductor cables when those cables are under maximum-load or contingency conditions.
5. Earthworks (movimientos de tierra) that, through the accumulation of material, raise or alter the natural ground level.
6. Storage of flammable or explosive materials.
7. Accumulation of materials or other objects that come within five meters of the lowest conductor cables when those cables are under maximum-load or contingency conditions.
If an excavation is planned near the support structures of the transmission lines, the Instituto Costarricense de Electricidad must be consulted beforehand.
Officials of the Instituto Costarricense de Electricidad must be granted access for maintenance of the works.” “Article 5.2.11.- Unit Value:
The unit value of the land, expressed in colones per hectare or colones per square meter, assigned to the property being valued must be stated as determined through an investigation of values within the area of influence, taking supply and demand into account. In addition, the unit values applicable to improvements must be stated when they are acquired or affected, and the methodology used to determine the value and the principal value-enhancing or value-reducing characteristics of the assets in question must also be identified.
In the case of easements, the percentage of impact must be determined according to the use of the easement strip at the time of inspection, the limitations imposed by the establishment of the right, the manner in which economic activity in this area is restricted, and its short- or medium-term potential. Compensation for the damage caused to the remainder of the property also applies in this case, and the multifactor formula (fórmula multifactorial) is used to calculate this amount. The establishment of tower sites must also be recognized according to their location.” “Article 7.1.2.- Calculation of damage to the remainder (DR) DR = AR x VU x FE x FU x FR Remaining area of the property (AR): corresponds to the portion of the property not directly affected by the easement strip.
AR = AT – AS AT: Area of the property (m²) AS: Area of the easement (m²) Unit value of the property (VU): Corresponds to the average unit value of the property, expressed in colones per square meter.
Area factor (FE): As a general valuation rule, when the area of a parcel of land increases, its unit value tends to decrease. The “FE” is a correlation between the area of the easement and the area of the property. The larger the remaining area, the lower the area factor; it is determined using the following equation:
FE = 31,68489282 x AR -0,366894 Location Factor (FU): When an easement is established within a property, it causes damage to the property that is reflected in the use and condition of the remaining area. The significance of the damage will depend on the area of the property affected; for example, if the easement affects the most valuable area, the damage caused will be greater, and vice versa.
The tool used to assess such damage is the location-factor matrix (matriz de factor de ubicación), which indicates the distribution of the different value zones comprising the property according to their relative importance within it, expressed through factors as follows:
When the property has a registered cadastral plan (plano catastrado), survey plan (plano de agrimensura), or scale sketch, the location of the easement strip in relation to that plan must be drawn on it. The shape of the plan must then be matched to the shape of the matrix, treating the location of the main road as corresponding points. Once this relationship has been established, the easement strip is located within the matrix to determine the “FU”; the values of the affected cells are added together and divided by the number of cells.
The location factor has numerical values ranging from one, in the most valuable area of the property, to one-tenth, in the least valuable area at the rear of the property.
If the property does not have a registered cadastral plan, survey plan, or sketch, the approximate spatial location of the easement in relation to the property must be established and matched to the matrix, taking the location of the main road into account. The “FU” is then determined in the same manner explained above. In this case, it is important to clarify in the appraisal report that the determination of the “FU” is approximate because no plan exists.
The location-factor matrix may be modified according to the conditions of the property; for example, if it has several frontages on public roads or if its highest value is determined to be in another location that is not necessarily the road frontage. The criterion applied must take the actual circumstances of the property into account.
When lots are affected, the location factor must be used carefully because the amount of compensation may exceed the purchase price of the land, which logically does not apply to the establishment of easements. Therefore, the FU in such cases must be determined so that the amount of compensation does not exceed 80% of the property’s value. Where the impact exceeds 80%, purchase of the property is recommended, subject to the approval of the project director.
Calculation of the Area Ratio Factor (FR) This factor relates the area of the easement (AS) to the total area of the property (AT) and is expressed as a percentage: FR = AS/AT”.
Pursuant to the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley) concerning fundamental rights—Articles 28 of the Constitución Política and 19 of the Ley General de la Administración Pública—the boundaries and limitations of such rights may be established only by a normative act having the hierarchy, force, and effect of a statute in both the formal and substantive sense, and never by a mere regulation, much less by an administrative decree or directive. It must be recalled that the principle of statutory reservation constitutes an invaluable achievement and cornerstone of the rule of law (Estado de Derecho) in containing and limiting arbitrariness by the public authorities responsible for government and administration, thereby preventing them from being tempted to restrict fundamental or human rights through the quick and easy means of regulations or decrees. Consequently, only the ordinary legislature—insofar as it represents and is delegated authority by popular sovereignty—has the express constitutional power and authorization to establish such limitations.
Those limitations, moreover, may not be entirely discretionary, because they must conform to the Constitutional Law (Derecho de la Constitución) or standard of constitutionality (parámetro de constitucionalidad). Regarding the statutory reservation applicable to fundamental rights, this Constitutional Court, in Voto No. 1829-99 at 16:09 hrs. on 10 de marzo de 1999, stated, insofar as relevant, as follows:
“(…) IV.- On the principle of statutory reservation. The principle of statutory reservation, a logical consequence of the principle of legality (principio de legalidad), has the rule of law and the democratic principle as its dual foundation. It derives from the rule of law insofar as the latter requires the State to submit to the rules that the State itself has created, thereby establishing a limit on public activity, particularly that of the Executive Branch. It derives from the democratic principle insofar as a formal statute is the product of the actions of a body in which the various political forces of a society are represented: Parliament. Statutory reservation imposes a limit on the Administration’s activities: it may not restrict, by regulation, the enjoyment of individuals’ fundamental rights. Only a formal statute, and even then only restrictively, may limit the exercise of such freedoms. (…).” (Emphasis not in the original).
First, the petitioners (accionantes) contend that, in violation of this constitutional principle, there is no statute in our legal system that specifically establishes or defines administrative easements (servidumbres administrativas) and, in turn, specifies the powers of public entities to impose them. Nevertheless, this Constitutional Court does not consider the petitioners’ argument to be well founded. This is because public entities, including the Instituto Costarricense de Electricidad, have the authority to establish such administrative easements and, consequently, to lawfully impose restrictions on the right to property, pursuant, in turn, to a series of statutory provisions enacted for that purpose, many of which, it bears emphasizing, have curiously been challenged by the petitioners themselves. Thus, first, it should be noted that, as early as 1979, the so-called Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres del Instituto Costarricense de Electricidad—Ley No. 6313—was enacted, regulating such easements in accordance with the following provisions:
“Article 2.- The works to be carried out by ICE and its companies in fulfillment of the statutory duties entrusted to it by the legal system are hereby declared (sic) to be for public use (utilidad pública). For purposes of expropriation (expropiación) and the compulsory imposition of easements (imposición forzosa de servidumbres), ICE and its companies may apply the provisions of Ley N.° 6313, de 4 de enero de 1979; and, additionally, on a supplementary basis, Ley N.° 7495, de 3 de mayo de 1995, and its amendments. (…)”. (Emphasis not in the original).
“Article 22.- The provisions of this law shall apply to the creation of compulsory easements (servidumbres forzosas) for the installation of electrical and telecommunications lines, as well as for the direct or indirect fulfillment of any other purpose entrusted to ICE.” (Emphasis not in the original).
“Article 23.- Once an easement has been created, ICE shall notify the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, the relevant institutions, and the municipalities, which may not grant construction or reconstruction permits in the areas affected by the encumbrance (gravamen) without first obtaining the express authorization of ICE, setting forth the limitations inherent to the easement.
The Ministerio de Obras Públicas y Transportes and the municipalities shall be subject to the same restriction with respect to the construction of public roads and community-facility areas.
In the latter case, both the Ministry and the respective municipality shall carry out the work necessary to relocate utility poles and other line installations falling within the right-of-way (derecho de línea), or shall reimburse ICE for the cost of such work by means of an advance deposit.” (Emphasis not in the original).
Subsequently, the so-called Ley de Expropiaciones—Ley No. 7495 de 3 de mayo de 1995—was enacted, Articles 13 and 14 of which provide, respectively, as follows:
“Article 13.- Encumbrance of rights and easements (afectación de derechos y servidumbres). The provisions of this Law shall apply to the creation of easements and to every type of encumbrance affecting property and rights. When, due to the nature of the encumbrance, the availability of the property or right is substantially restricted, processing the matter as an encumbrance shall be improper, and full expropriation (expropiación integral) shall instead be carried out.” (Emphasis not in the original).
“Article 14.- Established easement (servidumbre constituida). The establishment of an easement in favor of the Administration shall be reported to the institutions that, by law or regulation, grant construction or reconstruction permits, so that they grant such permits only if the express authorization of the dominant administrative authority (administración dominante) has first been obtained. These institutions are prohibited from granting permits contrary to the provisions of this article. Any administrative decision contrary to this mandate shall be absolutely null and void.
When a public entity other than the dominant administrative authority must establish an easement that affects the preexisting easement, that entity shall bear the expenses required to modify the easement. In the event of a dispute, the Tribunal Superior Contencioso-Administrativo shall decide the matter in a single-instance proceeding (única instancia), following the procedure established in this Law insofar as compatible and necessary.” (Emphasis not in the original).
Likewise, the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones—Ley No. 8660 de 8 de agosto de 2008—refers to administrative easements in Article 79 in the following terms:
“Article 79.- Compulsory expropriation or imposition of easements. The authorities responsible for public-domain property (dominio público) shall permit public telecommunications networks to be installed on property intended for 3 08«:>,i (sic) public use, all in accordance with the regulations in force for public environmental protection areas known as the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), as well as with the environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental) of works, projects, or activities requiring such assessment. The operators of these networks shall cover the costs and any damages that may be caused by the construction and operation of the networks and shall pay rent, the amount of which shall be set by the Dirección General de Tributación.
Operators of public telecommunications networks may install such networks on private property, subject to prior agreement with the owner of the respective property. When the public telecommunications network operator and the owner or possessor of privately owned property fail to reach an agreement regarding the transfer or encumbrance of the property, the network operator may apply to the governing Ministry (Ministerio rector) to institute compulsory expropriation proceedings or proceedings to impose the easement.
For this purpose, real properties that, in the Ministry’s judgment, are necessary by reason of their location for the establishment of public telecommunications networks or any of their components are hereby declared to be in the public interest (interés público). Such real properties may be expropriated pursuant to Ley de expropiaciones, N.° 7495, and shall be registered in the name of the State.
To institute compulsory expropriation proceedings or impose easements, the Ministry must determine that no other technically or economically feasible alternatives are available to the network operator. For this purpose, it shall request Sutel’s opinion.” (Emphasis not in the original).
In view of the foregoing considerations, it cannot be asserted, as the petitioners maintain, that administrative easements are not duly regulated by statute. On the contrary, as noted above, these easements are to be imposed and established in accordance with the parameters and guidelines laid down in Laws Nos. 6313, 7495, and 8660. In this same regard, it should be emphasized that Articles 2° and 22 of Ley No 6313—Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres del ICE—expressly and clearly provide that, in imposing the easements under consideration, the remaining provisions contained both in that body of law and in Ley No. 7495—Ley de Expropiaciones—shall apply. The same is true, as noted above, of Article 13 of Ley No. 7495, which likewise provides that all provisions contained therein shall apply to the creation of the administrative easements at issue. In other words, these articles incorporate the remaining provisions contained in the cited laws for purposes of regulating the imposition of administrative easements. Consequently, because a statutory framework providing a legal basis for the easements under consideration has been established, this Constitutional Court finds no violation of the principle of statutory reservation.
Contemporary administrative-law scholarship has found that, owing to a kind of inertia in the legal and historical doctrine arising from the Liberal State under the Rule of Law, the legal institutions of administrative easements (servidumbres administrativas) have been confused and equated with limitations on grounds of social interest (limitaciones por razones de interés social)—ratio publica utilitatis—(See CARRILLO DONAIRE, Juan Antonio, Las servidumbres administrativas -delimitación conceptual, naturaleza, clases y régimen jurídico-, Valladolid, Editorial Lex Nova S.A., 1ª. Edición, 2003, in totum). It is enough to note that some of the latter are also called easements (e.g., urban-planning, forestry, airport, maritime-terrestrial zone, railway, highway, water easements, etc.); during that period, practically all statutory limitations on ownership were classified as statutory easements.
During the nineteenth century, in light of the Liberal State under the Rule of Law, many administrative easements were assimilated into the concept of a “limitation” that arose from the codification of Civil Law, understood as exceptional in relation to a property right conceived as almost absolute. This historical burden of doctrinal and conceptual confusion was carried over and projected into the twentieth and even the twenty-first century in most positive legislation and legal scholarship. Indeed, in a misguided attempt to assimilate the legal regime governing administrative easements to that governing private-law easements and, in particular, to that contained in most Civil Codes, a traditional distinction was drawn between statutory or compulsory easements imposed either for reasons of public utility (administrative) or private utility (civil). In reality, administrative easements and limitations on grounds of social interest are two different forms of intervention in private property.
The difference between the two legal constructs or institutions derives from correctly determining, in each case, whether compensation must be awarded to the owner, depending on whether the possibilities for exercising the property right are generally restricted or whether powers of use are withdrawn in order to transfer them to a person other than the holder. Limitations on grounds of social interest, by definition, entail a general burden or sacrifice that modulates or shapes the essential content of the property right and are therefore not compensable; whereas certain administrative easements, because they entail an encumbrance in rem (gravamen real) that removes powers of use and empties the property right of its essential content, constitute a partial expropriation because they impose a special or individual sacrifice and are therefore compensable. Under this understanding, the general category of administrative easements includes some that constitute limitations on grounds of social interest and others that take the form of a partial expropriation.
In short, administrative easements, as a form of public intervention in property, may delimit or empty the essential content of the property right; in the former case they are not compensable, while in the latter they are. As we shall see, administrative easements have a distinctive legal nature and administrative-law regime, such that they cannot be addressed from the standpoint of the institutions of ordinary or general law without risking a serious misconception. The unsuitability of the civil-law or ordinary-law regime for administrative easements is evident precisely because some administrative easements lack a dominant estate (predio dominante) (easements in rem), and may also impose affirmative obligations to act (facere), going beyond the traditional civil-easement obligations to permit an act (pati) or refrain from acting (non facere), thereby imposing genuine obligations attaching to the property (propter rem) upon the owner of the private estate burdened by the administrative easement.
Our own Ley General de la Administración Pública proclaims the principle of the self-integration of Administrative Law (auto-integración del Derecho Administrativo) and, consequently, its scientific, legislative, and jurisdictional autonomy, by providing in Article 9°, paragraph 1°, that: “1. The administrative legal system is independent of other branches of law. Only where there is no applicable written or unwritten administrative rule shall private law and its principles apply.” This provision is supplemented by Article 49 of the Constitution, which establishes administrative-litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa) as a specific jurisdictional branch within the judicial function for the specific purpose of reviewing the legality of administrative action. Consequently, given the self-integration and autonomy of Administrative Law, the rules and principles of ordinary or general law apply as an ultima ratio, only in the absence of written and unwritten rules of Public Law; the key provisions for defining administrative easements are Articles 33 and 45 of the Constitution, together with the doctrine, principles, and values underlying them, insofar as they establish the celebrated distinction between expropriation—which is compensable because it entails deprivation, emptying, or impairment of the property right—and a limitation on grounds of social interest—which is not compensable because it constitutes a delimitation shaping the property right—or between a general burden or sacrifice and a special or individual one.
Administrative easements are a form of public intervention or intrusion into private property for purposes of public utility—public interest—or on grounds of social interest, in the terms used by the original constituent authority in Article 45 of the Constitution. Consequently, as indicated supra, depending on the specific type involved, an administrative easement may be compensable because it constitutes a partial or total expropriation by emptying or impairing the essential content of the property right with respect to a portion or the entirety of the private estate, or it may not be subject to monetary compensation because it constitutes a limitation on grounds of social interest that positively shapes the essential content of the property right without impairing it relatively or absolutely. It should be noted that some easements of an administrative nature, strictly speaking, entail a partial or total dispossession or deprivation of the property right, thereby becoming partial or complete expropriations of private ownership that must be compensated.
Whether the expropriation is complete or partial will depend on the characteristics and conditions of the affected property (e.g., its size or area) and the intensity of the easement. Such administrative easements entail the imposition of an administrative right in rem (derecho real administrativo) that substantially diminishes or eliminates the private-estate owner’s full powers of use—ius utendi or plena in re potestas. It would be wholly contrary to the constitutional principle of proportionality or reasonableness and to the public or general interest for the owner of private property over which an administrative easement constituting a partial expropriation is established to demand expropriation of the entire estate, except in the circumstances governed by the law on unusable remnants (ley de remanentes inútiles), since public authorities ordinarily occupy only a limited strip or portion of land to provide public services and meet collective needs.
If this mistaken position were endorsed, public entities would, because of insufficient budgetary resources, be materially unable to provide essential public services positively and effectively, as required of a social and democratic State under the Rule of Law and as necessary to eradicate actual inequalities. It is clear that whether an easement entails a partial or total expropriation must be assessed case by case according to the property’s area or size. It is in such circumstances that application of the constitutional and statutory regime governing partial or complete expropriation, as provided for in our legal system, is fully justified. Hence the tendency in contemporary legislation to refer the possible establishment of an administrative easement to expropriation proceedings (procedimientos expropiatorios). This is precisely the approach of our Ley de Expropiaciones No. 7495 de 3 de mayo de 1995, which, in accordance with the most contemporary trends in Public Law, refers the establishment of administrative easements, under certain circumstances, to that statutory regime.
Thus, Article 13 of that legislation provides, under the heading “Encumbrance of rights and easements (Afectación de derechos y servidumbres),” as follows: “The provisions of this Law shall apply to the establishment of easements and to every type of encumbrance affecting property and rights. Where, due to the type of encumbrance, the availability of the property or right is substantially limited, processing the matter as an encumbrance shall be improper and complete expropriation shall be carried out.” Under this statutory text, when an administrative easement entails a substantial emptying or impairment of the private property right, the legal construct is correctly treated as an expropriation. Consequently, a contrario sensu, if the administrative easement is confined to delimiting, shaping, or modulating the essential content of the property right, neither expropriation nor its procedure applies; instead, it constitutes a limitation on grounds of social interest—which is not compensable.
Similarly, the Ley de Adquisiciones, expropiaciones y servidumbres del ICE, No. 6313 de 4 de enero de 1979, correctly provides in Article 22 that: “The provisions of this Law apply to the establishment of compulsory easements for the installation of electrical and telecommunications lines, as well as for the direct or indirect fulfillment of any other purpose entrusted to ICE.” Article 13 of that law, in turn, clearly outlines the substantial restrictions that the private owner will face in using the portion of the property affected when the administrative easement is established. This regulatory framework is fully consistent with the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución), and no defect of unconstitutionality is apparent. Under this understanding, when an administrative easement constitutes a partial or total expropriation, its imposition does not require a specially enacted law—this being the constitutional requirement applicable to limitations on grounds of social interest, ex Article 45 of the Constitution.
It is sufficient for ordinary legislation to have declared to be of public utility the property required by public administrations to fulfill their duties, so that an administrative expropriation act (acto administrativo expropiatorio)—an act imposing an individual or specific obligation—may be issued.
THEREFORE:
The constitutional challenge is dismissed.
Gilbert Armijo S.
Acting President Luis Paulino Mora M. Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Ricardo Guerrero P. Jorge Araya G.
*100067880007CO* usuario1 lbarahonah 3 0 2011-05-12T16:02:00Z 2012-04-09T16:10:00Z 1 16291 89606 Poder Judicial 746 211 105686 11.6505 90 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y dieciséis minutos del veintisiete de abril del dos mil once.
Acción de inconstitucionalidad interpuesta por JAVIER COTO ECHEVERRÍA, portador de la cédula de identidad No. 1-651-213 y EDUARDO SANCHO GONZÁLEZ, portador de la cédula de identidad No. 1-380-073, apoderados especiales judiciales de la firma HACIENDA URASCA S.A., contra los artículos 22 y 23 de la Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Constitución de Servidumbres del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 6313 de 4 de enero de 1979-; el numeral 13 de la Ley de Expropiaciones -Ley No. 7495 de 8 de junio de 1995-; el ordinal 79 de la Ley de Modernización y Fortalecimiento del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 8660 de 8 de agosto de 2008-, en lo que respecta a las referencias que se hacen a “la imposición de la servidumbre” y los artículos 5.2.8, 5.2.9, 5.2.10, 5.2.11 y 7.1.2 del Manual para la Elaboración de Avalúos para Expropiación del Instituto Costarricense de Electricidad, publicado en La Gaceta No. 109 de 7 de junio de 2005. Intervienen, también, en la acción, LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA y EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD.
10/1957
RESULTANDO:
Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
CONSIDERANDO:
El numeral 75, párrafo 1°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece como uno de los presupuestos para interponer la acción de inconstitucionalidad, en el caso del control concreto, la existencia de un asunto pendiente de resolver ante los tribunales en el que se invoque como un medio razonable para tutelar la situación jurídica sustancial que se estima lesionada. Al respecto, este Tribunal Constitucional, en la Sentencia No. 4190-95 de las 11:33 hrs. del 28 de julio de 1995, indicó lo siguiente:
“(...) En primer término, se trata de un proceso de naturaleza incidental, y no de una acción directa o popular, con lo que se quiere decir que se requiere de la existencia de un asunto pendiente de resolver -sea ante los tribunales de justicia o en el procedimiento para agotar la vía administrativa- para poder acceder a la vía constitucional, pero de tal manera que, la acción constituya un medio razonable para amparar el derecho considerado lesionado en el asunto principal, de manera que lo resuelto por el Tribunal Constitucional repercuta positiva o negativamente en dicho proceso pendiente de resolver, por cuanto se manifiesta sobre la constitucionalidad de las normas que deberán ser aplicadas en dicho asunto; y únicamente por excepción es que la legislación permite el acceso directo a esta vía -presupuestos de los párrafos segundo y tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (...).”
En el presente asunto, ha quedado, plenamente, acreditado que existe un asunto pendiente de resolver, que es el proceso ordinario contencioso-administrativo presentado ante el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda (Expediente No. 07-001500-163-CA), en el cual, a su vez, fue invocada la presunta inconstitucionalidad de los artículos 22 y 23 de la Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Constitución de Servidumbre del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 6313 de 4 de enero de 1979-; del numeral 13 de la Ley de Expropiaciones -Ley No. 7495 de 8 de junio de 1995-; del ordinal 79 de la Ley de Modernización y Fortalecimiento del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 8660 de 8 de agosto de 2008-, en lo que respecta a las referencias que se hacen a “la imposición de la servidumbre” y de los artículos 5.2.8, 5.2.9, 5.2.10, 5.2.11 y 7.1.2 del Manual para la Elaboración de Avalúos para Expropiación del Instituto Costarricense de Electricidad, publicado en La Gaceta No. 109 de 7 de junio de 2005 (visible a folios 61-79 de la presente acción y a folios 257-275 del expediente judicial No. 07-001500-163-CA).
Tal circunstancia, aunada al cumplimiento de los requisitos que establecen los artículos 75 y siguientes de la norma de rito supra señalada, hacen admisible el conocimiento y resolución de la presente acción de inconstitucionalidad por constituir un medio razonable para amparar los derechos o intereses que se consideran lesionados.
Los accionantes cuestionan los artículos 22 y 23 de la Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Constitución de Servidumbre del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 6313 de 4 de enero de 1979-; el numeral 13 de la Ley de Expropiaciones –Ley No. 7495 de 8 de junio de 1995-; el ordinal 79 de la Ley de Modernización y Fortalecimiento del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 8660 de 8 de agosto de 2008-, en lo que respecta a las referencias que se hacen a “la imposición de la servidumbre” y los artículos 5.2.8, 5.2.9, 5.2.10, 5.2.11 y 7.1.2 del Manual para la Elaboración de Avalúos para Expropiación del Instituto Costarricense de Electricidad, publicado en La Gaceta No. 109 de 7 de junio de 2005, por estimar que presentan, concretamente, los siguientes vicios de inconstitucionalidad: a) Violación al principio de reserva de ley, dado que, hacen referencia a servidumbres administrativas o forzosas, pese a que no existe ninguna ley que las establezca, puntualmente y, a su vez, señale cuáles son las facultades de los entes públicos para imponerlas, coactivamente, en su beneficio y b) quebranto al artículo 45 constitucional, en el tanto permite a las administraciones públicas apartarse del instituto de la expropiación -el cual es el que resulta procedente-, para imponer, en su lugar -a través de actos administrativos simples y, sin que medie ninguna indemnización integral y plena-, las llamadas servidumbres forzosas, las cuales, a su vez, se constituyen en una nueva y no contemplada categoría de limitación a la propiedad privada y convierten a la administración, prácticamente, en copropietaria ad perpetuam.
En la presente acción de inconstitucionalidad, se cuestionan los artículos 22 y 23 de la Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Constitución de Servidumbre del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 6313 de 4 de enero de 1979-; el numeral 13 de la Ley de Expropiaciones -Ley No. 7495 de 8 de junio de 1995-; el ordinal 79 de la Ley de Modernización y Fortalecimiento del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 8660 de 8 de agosto de 2008-, en lo que respecta a las referencias que se hacen a “la imposición de la servidumbre” y los artículos 5.2.8, 5.2.9, 5.2.10, 5.2.11 y 7.1.2 del Manual para la Elaboración de Avalúos para Expropiación del Instituto Costarricense de Electricidad, publicado en La Gaceta No. 109 de 7 de junio de 2005, que establecen, respectivamente, lo siguiente:
“Artículo 22.- Las disposiciones de esta ley son aplicables a la constitución de servidumbres forzosas para el tendido de las líneas eléctricas y de telecomunicaciones, así como para el cumplimiento directo o indirecto de cualquier otro fin encomendado al ICE.” “Artículo 23.- Constituida una servidumbre, el ICE lo comunicará al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a las instituciones que corresponda y a las municipalidades, quienes no podrán otorgar permisos de construcción o reconstrucción en las zonas afectadas con el gravámen si no cuentan de previo con la expresa autorización del ICE, en que consten las limitaciones propias de la servidumbre.
A igual limitación estarán sujetos el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y las municipalidades, en cuanto a la construcción de vías públicas y áreas de facilidades comunales.
En este último caso, tanto el Ministerio como la municipalidad respectiva deberán realizar las obras de traslado de la postería y demás instalaciones del tendido, que correspondan al derecho de línea; o bien, reconocer al ICE, mediante depósito previo, el costo de tales obras.” “Artículo 13.- Afectación de derechos y servidumbres.
Las disposiciones de esta Ley serán aplicables para constituir servidumbres y para todo tipo de afectación de bienes y derechos. Cuando, por el tipo de afectación, se le limite sustancialmente la disponibilidad del bien o el derecho, la tramitación como afectación será improcedente y deberá ejecutarla la (sic) expropiación integral.” “Artículo 79.- Expropiación forzosa o imposición de servidumbres.
Las autoridades titulares del dominio público permitirán la instalación de redes públicas de telecomunicaciones en los bienes de 3 08«:>,i (sic) uso público; todo conforme a la normativa vigente para las áreas públicas de protección ambiental, denominadas patrimonio natural del Estado; así como la evaluación del impacto ambiental de las obras, los proyectos o las actividades que lo requieran. Los operadores de estas redes deberán cubrir los costos, los eventuales daños y perjuicios que puedan ocasionar la construcción y operación de las redes y cancelar un arrendamiento, cuyo valor será fijado por la Dirección General de Tributación.
Los operadores de las redes públicas de telecomunicaciones podrán instalar dichas redes en propiedad privada, previo acuerdo con el propietario del inmueble respectivo.
Cuando el operador de redes públicas de telecomunicaciones y el propietario o poseedor del bien de dominio privado, no lleguen a un acuerdo respecto del traspaso o la afectación del inmueble, el operador de la red podrá recurrir al Ministerio rector para que promueva el proceso de expropiación forzosa o de imposición de la servidumbre.
Para este fin, se declaran de interés público los bienes inmuebles que, a juicio del Ministerio, por su ubicación sean necesarios para el establecimiento de redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. Estos bienes inmuebles podrán ser expropiados conforme a la Ley de expropiaciones, N.° 7495, y quedarán a nombre del Estado.
Para promover el proceso de expropiación forzosa o la imposición de servidumbres, el Ministerio deberá valorar que no existan otras alternativas técnica o económicamente viables para el operador de la red. Con este fin, solicitará el criterio de la Sutel.” (El destacado no forma parte del original).
“Artículo 5.2.8.- Descripción de la Servidumbre.
Este apartado solo aplica en casos de establecimiento de servidumbres, se debe considerar los siguientes puntos:
Debe anotarse que el Instituto Costarricense de Electricidad es la entidad que establecerá un derecho de servidumbre sobre la propiedad a valorar indicando el nombre del propietario.
Indicar la longitud, ancho y área de la servidumbre.
Indicar la forma de la servidumbre y destacar si corresponde a una forma geométrica regular en cuyo caso deben indicarse las dimensiones de esa figura geométrica.
Debe anotarse el porcentaje del área de la servidumbre con respecto al área total de la propiedad.
Indicar la orientación de la servidumbre por medio de un azimut considerando los cambios de dirección de la línea, así como los colindantes de la misma.
Describir detalladamente el tipo de actividad afectada bajo la servidumbre, por ejemplo si el suelo está cubierto por pastos o algún cultivo agrícola o forestal, indicar la pendiente aproximada del terreno, quebradas, ríos, lagos, construcciones, líneas de distribución o algún otro detalle que se considere importante.
Si dentro de la franja de servidumbre se ubican sitios de torre, estas se deben de referenciar con respecto a uno de los linderos por la línea centro de la franja y se deben indicar el o los nombres de los sitios de torre.
Finalmente se debe indicar que sector de la propiedad es afectado por la servidumbre.” “Artículo 5.2.9.- Derecho Real Adquirido:
Se pueden dar las siguientes variantes:
Ampliación de servidumbres: En este caso hay una variación del ancho de la franja, para lo cual debe demostrarse la existencia registral (mediante escritura) del gravamen. Preferiblemente debe adjuntarse el avalúo que antecede al que se está elaborando, indicando una addenda y adjuntar dicha carátula. Dentro de este apartado deben anotarse los siguientes puntos:
Año en que se gravó la propiedad.
Finca sobre la cual se estableció el gravamen (propietario y numero de inscripción de la finca madre), aclarando la relación con la actual finca especialmente en casos de servidumbres trasladadas.
El porcentaje de afectación pagado, el área de la servidumbre establecida, el área de servidumbre nueva (equivalente a la ampliación).
Cambios de dirección de la franja de servidumbre: Cuando se realiza un cambio en la dirección de una servidumbre establecida es posible con el consentimiento del propietario realizar una permuta por la porción de servidumbre nueva, debe de realizarse el siguiente procedimiento:
Debe determinarse el valor de los derechos cedidos de la servidumbre considerando el área total afectada (la porción nueva y parte de la servidumbre establecida), y determinarse el daño causado al remanente de la propiedad bajo esta nueva condición.
Es necesario determinar los derechos adquiridos de la servidumbre establecida y daño al remanente, para ello debe utilizarse el mismo porcentaje de afectación y el mismo factor de ubicación considerados en la primer indemnización, debe aplicarse el mismo valor unitario que se utilizó en la determinación anterior, esto para considerar el valor del dinero en el tiempo y traer a valor presente este monto.
Debe realizarse la diferencia de las valoraciones anteriores, en cuyo caso pueden presentarse tres situaciones:
Que el monto por las condiciones nuevas de la servidumbre sea mayor que el monto de las condiciones anteriores (traídas a valor presente), en este caso al propietario debe indemnizársele por esta diferencia.
Si el monto por las condiciones nuevas de la servidumbre es menor que el monto de las condiciones anteriores (traídas a valor presente), por conveniencia entre ambas partes (ICE-propietario) se realiza un avalúo para cambiar la escritura de constitución del gravamen sin necesidad de reconocer monto alguno por esta permuta, considerando el nuevo trazo y liberando la porción de servidumbre no requerida.
En el caso de que el propietario no acepte la permuta en cualquiera de las condiciones anteriores, se debe indemnizar por la nueva área reconociendo el valor de los derechos cedidos, y el valor del daño al remanente.” “Artículo 5.2.10.- Limitaciones:
Con base a la publicación en el Alcance Nº 10 a La Gaceta Nº 30 del 12 de febrero del 2001 (artículo 13) se establecieron las siguientes limitaciones en el corredor de la línea:
Por razones de seguridad de las obras de transmisión y en razón de las necesarias previsiones para expansión y labores de operación y mantenimiento, en los corredores de las líneas, los prestatarios del servicio de transmisión no deberán permitir el ejercicio de las siguientes actividades:
1. Construcción de casas de habitación, oficinas, comercios, instalaciones educativas, deportivas y agropecuarias.
2. Siembra extensiva de cultivos que periódicamente puedan ser quemadas (p.e. caña de azúcar).
3. Siembra de cultivos anegados (p.e. arroz).
4. Permanencia de vegetación (árboles o cultivos), que en su desarrollo final se aproxime a cinco metros de los cables conductores más bajos estando estos en condiciones de carga máxima o de contingencia.
5. Movimientos de tierra que por acumulación eleven o alteren el nivel natural del suelo.
6. Almacenamiento de materiales inflamables o explosivos 7. Acumulación de materiales u otros objetos que se aproximen a cinco metros de los cables conductores más bajos, cuando éstos se encuentren en condiciones de carga máxima o contingencia.
En caso de planear una excavación en las cercanías de las estructuras de soporte de las líneas de conducción, deberá antes consultar al Instituto Costarricense de Electricidad.
Se debe permitir el acceso a funcionarios del Instituto Costarricense de Electricidad, para el mantenimiento de la obra.” “Artículo 5.2.11.- Valor Unitario:
Debe indicarse el valor unitario del terreno expresado en colones por hectárea o colones por metro cuadrado asignado al inmueble que se está valorando, como resultado de la investigación de valores en la zona de influencia, tomando en consideración la oferta y la demanda. Adicionalmente debe indicarse los valores unitarios que aplican sobre las mejoras, cuando estás sean adquiridas o afectadas, también debe mencionarse la metodología aplicada para la determinación del valor y las principales características valorizantes o desvalorizantes de los bienes en cuestión.
En el caso de servidumbres debe determinarse el porcentaje de afectación de acuerdo con el uso de la franja de servidumbre al momento de la inspección y a las limitaciones impuestas por la constitución del derecho y a la manera en que se ve restringida la actividad económica en este sector y su potencial a corto o mediano plazo. También aplica en este caso la indemnización por el daño que se le causa al remanente de la propiedad y para el cálculo de este monto se utiliza la fórmula multifactorial, debe además reconocerse el establecimiento de sitios de torre de acuerdo a su ubicación.” “Artículo 7.1.2.- Cálculo del daño al remanente (DR) DR = AR x VU x FE x FU x FR Área remanente de la propiedad (AR): corresponde a la sección de la propiedad no afectada directamente por la franja de servidumbre.
AR = AT – AS AT: Área de la finca (m²) AS: Área de la servidumbre (m²) Valor unitario de la propiedad (VU): Corresponde al valor unitario promedio de la finca expresado en colones por metro cuadrado.
Factor de extensión (FE): En la valoración se tiene por norma que al aumentar el área de un terreno su valor unitario tiende disminuir. El “FE” es una correlación del área de la servidumbre con respecto al área de la finca. Cuanto mayor sea el área remanente menor será el factor de extensión, se determina a través de la siguiente ecuación:
FE = 31,68489282 x AR -0,366894 Factor de Ubicación (FU): Al constituirse una servidumbre dentro de un inmueble se produce un daño a la finca que se refleja en el uso y las condiciones en que queda el área remanente. La importancia del daño va a depender de la zona de la finca afectada por ejemplo si la servidumbre afecta la zona de mayor valor, el daño causado será mayor y viceversa.
El elemento para evaluar dicho daño es utilizar la matriz de factor de ubicación, la cual indica la distribución de las diferentes zonas de valor que componen el inmueble, de acuerdo a su importancia dentro del mismo expresado por medio de factores de la siguiente forma:
Cuando la propiedad posee plano catastrado, plano de agrimensura o un croquis a escala, se debe de dibujar en él la ubicación de la franja de servidumbre con respecto a dicho plano, posteriormente se debe de relacionar la forma del plano con la forma de la matriz, considerando como puntos homólogos la ubicación de la calle principal, una vez hecho esta relación para determinar el “FU” se ubica la franja de la servidumbre en la matriz, se suman los valores de las casillas afectadas y se divide entre el número de casillas.
El factor de ubicación tiene valores numéricos que van desde la unidad, en la zona más valiosa de la propiedad, hasta la décima, en la zona menos valiosa en el fondo de la propiedad.
En el caso de que la propiedad no cuente con plano catastrado, de agrimensura o croquis, se debe de tener una idea de la ubicación espacial de la servidumbre con respecto a la propiedad y relacionar esta ubicación con la matriz, considerando la ubicación de la calle principal. Posteriormente se determina el “FU” igual a lo explicado anteriormente, para este caso es importante aclarar en el informe del avalúo que la determinación del “FU” es aproximada debido a la inexistencia del plano.
La matriz del factor de ubicación puede modificarse de acuerdo a las condiciones de la propiedad, por ejemplo si se tienen varios frentes a calle pública o si se determina que su valor más alto esta en otra ubicación que no necesariamente es el frente a calle. El criterio a aplicar debe considerar la situación real del bien.
En el caso de afectación de lotes la utilización del factor de ubicación debe hacerse en forma cuidadosa debido a que el monto a indemnizar puede ser superior a la compra del terreno, lo cual lógicamente no aplica en el caso de establecimiento de servidumbres. Por ello, la determinación de FU en estos casos debe de realizarse de manera que el monto a indemnizar no supere el 80% del valor del bien. En casos de afectaciones superiores al 80% se recomienda la compra del inmueble, contando con el visto bueno del director del proyecto.
Cálculo de Factor de Relación de áreas (FR) Este factor relaciona el área de la servidumbre (AS) con respecto al área total del inmueble (AT) y se expresa como porcentaje: FR = AS/AT”.
A tenor del principio de reserva de ley en materia de derechos fundamentales -artículos 28 de la Constitución Política y 19 de la Ley General de la Administración Pública-, los límites y limitaciones de éstos sólo pueden estar establecidos por un acto normativo con la jerarquía, potencia y resistencia de una ley, en sentido formal y material, y nunca por simple reglamento y, menos aún, por medio de decreto o directriz administrativa. Es menester recordar que el principio de reserva de ley constituye una invaluable conquista y piedra angular del Estado de Derecho en la contención y limitación de la arbitrariedad de los poderes públicos de gobierno y administración, para evitar que se vean tentados de restringir derechos fundamentales o humanos por la vía fácil y rápida del reglamento o de los decretos. En consecuencia, es, únicamente, el legislador ordinario -en cuanto representa y es delegado de la soberanía popular-, el que tiene competencia y habilitación constitucional expresa para establecer tales limitaciones, las que, por cierto, tampoco, pueden ser enteramente discrecionales, por cuanto, deben ser conformes con el Derecho de la Constitución o parámetro de constitucionalidad.
Sobre el tema de la reserva de ley de los derechos fundamentales, este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 1829-99 de las 16:09 hrs. de 10 de marzo de 1999, indicó, en lo conducente, lo siguiente:
“(…) IV.- Sobre el principio de reserva legal. El principio de reserva legal, derivación lógica del principio de legalidad, tiene como doble fundamento el Estado de Derecho y el principio democrático. Del Estado de Derecho en cuanto el mismo impone al Estado el sometimiento a aquellas normas por él mismo creadas, configurándose en un límite a la actividad pública, en especial la del Poder Ejecutivo. Del principio democrático, en tanto la Ley formal es producto de la actuación de un órgano donde las diversas fuerzas políticas de una sociedad se encuentran representadas: el Parlamento. La reserva legal impone a la Administración un límite a su actividad: el de no poder restringir, por vía de reglamento, el disfrute de derechos fundamentales de las personas. Solamente la Ley formal, y aún en forma restricta, puede limitar el ejercicio de tales libertades. (…).” (El destacado no forma parte del original).
En primer término, los accionantes aducen que, en detrimento de este principio constitucional, no existe una ley en nuestro ordenamiento jurídico que establezca o defina, puntualmente, las servidumbres administrativas y, a su vez, señale cuáles son las facultades de los entes públicos para imponerlas. No obstante, este Tribunal Constitucional no estima que lleven razón los gestionantes en su alegato. Esto, ya que, los entes públicos, entre éstos, el Instituto Costarricense de Electricidad, tienen la potestad de establecer tales servidumbres administrativas y, por consiguiente, de imponer, legalmente, restricciones al derecho de la propiedad, de conformidad, a su vez, con lo dispuesto en una serie de normas legales dictadas al efecto, muchas de éstas, incluso, cabe resaltar, impugnadas, curiosamente, por los propios accionantes. Así, en un primer término, obsérvese que, desde el año 1979, se dictó la denominada Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 6313-, donde se regulan tales servidumbres, de conformidad con lo dispuesto en los siguientes ordinales:
“Artículo 2.- Decláranse (sic) de utilidad pública las obras por ejecutar por el ICE y sus empresas, en el cumplimiento de las atribuciones legales que el ordenamiento jurídico le ha encomendado. Para los efectos de expropiación e imposición forzosa de servidumbres, el ICE y sus empresas podrán aplicar las disposiciones de la Ley N.° 6313, de 4 de enero de 1979; además, supletoriamente, la Ley N.° 7495, de 3 de mayo de 1995, y sus reformas. (…)”. (El destacado no forma parte del original).
“Artículo 22.- Las disposiciones de esta ley son aplicables a la constitución de servidumbres forzosas para el tendido de las líneas eléctricas y de telecomunicaciones, así como para el cumplimiento directo o indirecto de cualquier otro fin encomendado al ICE.” (El destacado no forma parte del original).
“Artículo 23.- Constituida una servidumbre, el ICE lo comunicará al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a las instituciones que corresponda y a las municipalidades, quienes no podrán otorgar permisos de construcción o reconstrucción en las zonas afectadas con el gravámen si no cuentan de previo con la expresa autorización del ICE, en que consten las limitaciones propias de la servidumbre.
A igual limitación estarán sujetos el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y las municipalidades, en cuanto a la construcción de vías públicas y áreas de facilidades comunales.
En este último caso, tanto el Ministerio como la municipalidad respectiva deberán realizar las obras de traslado de la postería y demás instalaciones del tendido, que correspondan al derecho de línea; o bien, reconocer al ICE, mediante depósito previo, el costo de tales obras.” (El destacado no forma parte del original).
Posteriormente, se emitió la llamada Ley de Expropiaciones -Ley No. 7495 de 3 de mayo de 1995-, la cual, en su numerales 13 y 14 establece, respectivamente, lo siguiente:
“Artículo 13.- Afectación de derechos y servidumbres. Las disposiciones de esta Ley serán aplicables para constituir servidumbres y para todo tipo de afectación de bienes y derechos. Cuando, por el tipo de afectación, se le limite sustancialmente la disponibilidad del bien o el derecho, la tramitación como afectación será improcedente y deberá ejecutarla la expropiación integral.” (El destacado no forma parte del original).
“Artículo 14.- Servidumbre constituida. EL establecimiento de una servidumbre en favor de la Administración, se comunicará a las instituciones que, por ley o reglamento, otorgan permisos de construcción o reconstrucción, para que los concedan sólo si previamente se cuenta con la autorización expresa de la administración dominante. Se prohíbe a estas instituciones otorgar permisos en contra de lo dispuesto en este artículo. Cualquier decisión administrativa opuesta a este mandato será absolutamente nula.
Cuando un ente público distinto de la administración dominante deba establecer una servidumbre que afecte la anterior, ese ente deberá correr con los gastos que demande la modificación de la servidumbre. En caso de conflicto, el Tribunal Superior Contencioso-Administrativo resolverá, en única instancia, siguiendo en lo compatible y necesario el trámite de esta Ley.” (El destacado no forma parte del original).
De igual forma, la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones -Ley No. 8660 de 8 de agosto de 2008-, hace referencia a las servidumbres administrativas en el artículo 79, bajo los siguientes términos:
“Artículo 79.- Expropiación forzosa o imposición de servidumbres. Las autoridades titulares del dominio público permitirán la instalación de redes públicas de telecomunicaciones en los bienes de 3 08«:>,i (sic) uso público; todo conforme a la normativa vigente para las áreas públicas de protección ambiental, denominadas patrimonio natural del Estado; así como la evaluación del impacto ambiental de las obras, los proyectos o las actividades que lo requieran. Los operadores de estas redes deberán cubrir los costos, los eventuales daños y perjuicios que puedan ocasionar la construcción y operación de las redes y cancelar un arrendamiento, cuyo valor será fijado por la Dirección General de Tributación.
Los operadores de las redes públicas de telecomunicaciones podrán instalar dichas redes en propiedad privada, previo acuerdo con el propietario del inmueble respectivo. Cuando el operador de redes públicas de telecomunicaciones y el propietario o poseedor del bien de dominio privado, no lleguen a un acuerdo respecto del traspaso o la afectación del inmueble, el operador de la red podrá recurrir al Ministerio rector para que promueva el proceso de expropiación forzosa o de imposición de la servidumbre.
Para este fin, se declaran de interés público los bienes inmuebles que, a juicio del Ministerio, por su ubicación sean necesarios para el establecimiento de redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. Estos bienes inmuebles podrán ser expropiados conforme a la Ley de expropiaciones, N.° 7495, y quedarán a nombre del Estado.
Para promover el proceso de expropiación forzosa o la imposición de servidumbres, el Ministerio deberá valorar que no existan otras alternativas técnica o económicamente viables para el operador de la red. Con este fin, solicitará el criterio de la Sutel”. (El destacado no forma parte del original).
Bajo tal orden de consideraciones, no es posible afirmar, como lo sostienen los accionantes, que las servidumbres administrativas no se encuentren, debidamente, reguladas en una ley. Por el contrario, como pudo observarse supra, estas servidumbres se van a imponer y establecer según los parámetros y lineamientos que instituyen, sobre el particular, las leyes Nos. 6313, 7495 y 8660. En ese mismo sentido, debe de resaltarse que, de forma expresa, los numerales 2° y 22 de la Ley No 6313 -Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres del ICE-, señalan, claramente, que, para llevar a cabo la imposición de las servidumbres bajo estudio, se aplicarán el resto de las disposiciones contenidas tanto en ese cuerpo normativo como en la Ley No. 7495 -Ley de Expropiaciones-. Situación anterior que se repite, como pudo observarse, en el numeral 13 de la Ley No. 7495, al disponer que, de igual manera, todas las disposiciones contenidas en ésta última serán aplicables para constituir las servidumbres administrativas en cuestión.
En otros términos, tales numerales remiten a lo dispuesto en el resto de ordinales contenidos en las citadas leyes a efecto de regular la imposición de las servidumbres administrativas. Por consiguiente, al haberse determinado la existencia de un marco legislativo que le da fundamento a las servidumbres bajo estudio, este Tribunal Constitucional no encuentra violación al principio de reserva de ley.
La doctrina contemporánea del Derecho Administrativo ha comprobado que por una suerte de inercia de la dogmática jurídica e histórica que surge a partir del Estado Liberal de Derecho, se confunden y asimilan los institutos jurídicos de las servidumbres administrativas con las limitaciones por razones de interés social –ratio publica utilitatis- (V. CARRILLO DONAIRE, Juan Antonio, Las servidumbres administrativas -delimitación conceptual, naturaleza, clases y régimen jurídico-, Valladolid, Editorial Lex Nova S.A., 1ª. Edición, 2003, in totum). Basta comprobar que a algunas de éstas le son llamadas, también, servidumbres (v. gr. servidumbres urbanísticas, forestales, aeroportuarias, en la zona marítimo-terrestre, de ferrocarriles, carreteras, aguas, etc.), durante ese período, prácticamente, todas las limitaciones legales del dominio eran calificadas como servidumbres legales. Durante el siglo XIX, a la luz del Estado Liberal de Derecho, muchas de las servidumbres administrativas fueron asimiladas al concepto de “limitación” surgido a partir de la codificación del Derecho Civil, entendido en un sentido excepcional frente a un derecho de propiedad que se concibió casi como absoluto.
Este lastre histórico de confusión dogmática y conceptual ha sido arrastrado y proyectado al siglo XX y aun al XXI, en la mayoría de las legislaciones positivas y de la doctrina. Incluso, en un errado intento de asimilar el régimen jurídico de las servidumbres administrativas con el propio de las servidumbres del Derecho privado y, en particular, del contenido en la mayoría de los Códigos Civiles, se distinguió, clásicamente, entre servidumbres legales o forzosas impuestas ya fuera por causa de utilidad pública (administrativas) o de utilidad privada (civiles). En realidad, las servidumbres administrativas y las limitaciones por razón de interés social, son dos formas diferentes de intervención de la propiedad privada. Las diferencias entre sendas figuras o instituciones deriva de establecer, certeramente, en cada supuesto si procede o no el reconocimiento de una indemnización a favor del propietario, según se restringa, de modo general, las posibilidades de uso del derecho de propiedad o se sustraigan facultades de uso para transferirlas a un sujeto distinto del titular.
Las limitaciones por razones de interés social, por antonomasia, al suponer una carga o sacrificio general que modula o moldea el contenido esencial del Derecho de propiedad, no son indemnizables, en tanto que, ciertas servidumbres administrativas, al suponer un gravamen real que sustrae facultades de uso y vacía el contenido esencial del derecho de propiedad, se configuran como una expropiación parcial, al suponer un sacrificio especial o singular y, por consiguiente, indemnizable. Bajo esta inteligencia, dentro de la categoría general de las servidumbres administrativas habrá algunas que son limitaciones por razones de interés social y otras que asumen la condición de una expropiación parcial. En suma, las servidumbres administrativas, como una forma de intervención pública sobre la propiedad, pueden delimitar o vaciar el contenido esencial del derecho de propiedad, en el primer caso no son indemnizables y en el segundo sí lo son.
Como veremos, las servidumbres administrativas tienen una naturaleza jurídica y un régimen jurídico-administrativo singular, de manera que su tratamiento no puede abordarse a partir y desde la perspectiva de las instituciones del Derecho común u ordinario, so pena de incurrir en un grave equívoco. Precisamente, la inadecuación del régimen del Derecho civil u ordinario a la servidumbres administrativas, se constata cuando en algunas de éstas está ausente un predio dominante (servidumbres reales) y, además, pueden suponer obligaciones positivas de hacer (facere), superando las clásicas obligaciones de las servidumbres civiles de dejar hacer (pati) o de no hacer (non facere), suponiendo verdaderas obligaciones personales (propter rem) para el titular del fundo privado que soporta la administrativa. Nuestra propia Ley General de la Administración Pública proclama el principio de la auto-integración del Derecho Administrativo y, por ende su autonomía científica, legislativa y jurisdiccional, al preceptuar su artículo 9°, párrafo 1°, que “1.
El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios”, norma complementada por el artículo 49 constitucional que erige la jurisdicción contencioso-administrativa como un orden jurisdiccional específico dentro de la función jurisdiccional para el específico fin de controlar la legalidad de la función administrativa. Consecuentemente, las normas y principios del Derecho común u ordinario, en razón de la auto-integración y autonomía del Derecho Administrativo, se aplican como ultima ratio, solo en ausencia de normas escritas y no escritas del Derecho público, siendo los preceptos claves para delimitar las servidumbres administrativas, el 33 y 45 constitucionales, junto con la doctrina, principios y valores que los informan, al establecer la célebre distinción entre la expropiación –indemnizable por suponer una privación, vaciamiento o mutilación del derecho de propiedad- y la limitación por razón de interés social –no indemnizable por ser una delimitación conformadora del derecho de propiedad- o entre carga o sacrificio general y especial o singular.
Las servidumbres administrativas son un modo de intervención o inmisión pública sobre la propiedad privada que tiene fines de utilidad pública –interés público- o razones de interés social, según los términos empleados por el constituyente originario en el ordinal 45 de la Constitución. Consecuentemente, como se ha indicado supra, la servidumbre administrativas, según el tipo específico de que se trate, puede ser indemnizable por constituir una expropiación parcial o total al vaciar o mutilar el contenido esencial del derecho de propiedad respecto de un segmento o la totalidad del fundo privado o no compensable pecuniariamente al configurarse como una limitación por razón de interés social que conforma positivamente el contenido esencial del derecho de propiedad sin mutilarlo relativa o absolutamente. Cabe advertir que algunas servidumbres de carácter administrativo, en sentido estricto, suponen un despojo o privación parcial o total del derecho de propiedad con lo que se transforman en expropiaciones parciales o absolutas del dominio privado que deben indemnizarse.
El carácter absoluto o relativo de la expropiación dependerá de las características y condiciones del inmueble afectado (v. gr. cabida o área) y de la intensidad de la servidumbre. Tales servidumbres administrativas suponen la imposición de un derecho real administrativo que merma, sustancialmente, o anula, las facultades plena de uso –ius utendi o plena in re potestas- del titular del predio privado. Sería absolutamente contrario al principio constitucional de proporcionalidad o razonabilidad y al interés público o general que el titular de un inmueble privado sobre el que se constituye una servidumbre administrativa que asume la condición de expropiación parcial, pretenda que se le expropie la totalidad del fundo, salvo las hipótesis que regula la ley de remanentes inútiles, por cuanto, ordinariamente, los poderes públicos ocupan, para la prestación de los servicios públicos y la satisfacción de las necesidades colectivas, simplemente, una franja o porción limitada de terreno.
De avalarse esta errada postura, los entes públicos tendrían una imposibilidad material, por carencia de recursos presupuestarios, para prestar positiva y efectivamente los servicios públicos de carácter esencial propios de un Estado social y democrático de Derecho y necesarios para erradicar las desigualdades reales. Claro está que habrá que ponderar, casuísticamente, en función del área o cabida del inmueble si la servidumbre implica una expropiación parcial o total. Es en tales supuestos que se justifica, plenamente, la aplicación del régimen constitucional y legal de la expropiación parcial o integral, tal y como se contempla en nuestro ordenamiento jurídico. De ahí, entonces, la tendencia de la legislación contemporánea de remitir a los procedimientos expropiatorios la constitución eventual de una servidumbre administrativa. Esa es, precisamente, la tónica de nuestra Ley de Expropiaciones No. 7495 de 3 de mayo de 1995, que conforme a las más contemporáneas tendencias del Derecho público, remite la constitución de servidumbres administrativas, bajo ciertos supuestos, a ese régimen legal, así el artículo 13 de ese cuerpo legislativo dispone, bajo el epígrafe “Afectación de derechos y servidumbres”, lo siguiente: “Las disposiciones de esta Ley serán aplicables para constituir servidumbres y para todo tipo de afectación de bienes y derechos.
Cuando, por el tipo de afectación, se le limite sustancialmente la disponibilidad del bien o el derecho, la tramitación como afectación será improcedente y deberá ejecutar la expropiación integral”. A tenor de este texto legislativo, cuando la servidumbre administrativa implica un vaciamiento o mutilación sustancial del derecho de propiedad privada, la figura se asimila, acertadamente, a una expropiación. Consecuentemente, a contrario sensu, si la servidumbre administrativa se ciñe a delimitar, conformar o modular el contenido esencial del derecho de propiedad, no resulta aplicable la figura de la expropiación y de su procedimiento, sino la de la limitación por razón de interés social –no indemnizable-. En idéntico sentido, la Ley de Adquisiciones, expropiaciones y servidumbres del ICE, No. 6313 de 4 de enero de 1979, dispone, con acierto, en su artículo 22 que “Las disposiciones de esta ley son aplicables a la constitución de servidumbres forzosas para el tendido de líneas eléctricas y de telecomunicaciones, así como para el cumplimiento directo o indirecto de cualquier otro fin encomendado al ICE”, por su parte el artículo 13 de esa ley esboza, claramente, las restricciones sustanciales en el uso de la porción del inmueble afectado por la servidumbre administrativa que tendrá el propietario privado cuando se constituye.
Este marco normativo resulta plenamente conforme con el Derecho de la Constitución, sin que se observe vicio alguno de inconstitucionalidad. Bajo esta inteligencia, cuando la servidumbre administrativa asume la condición de una expropiación parcial o total, no se requiere de una ley reforzada para su imposición –recaudo constitucional exigido para las limitaciones por razón de interés social, ex artículo 45 de la Constitución-, basta que la ley ordinaria haya declarado de utilidad pública los bienes necesarios que requieran las administraciones públicas para cumplir sus cometidos, para que se dicte un acto administrativo expropiatorio –acto de sujeción individual o particular-.
VIII.COROLARIO.- En mérito de las consideraciones expuestas, se impone declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad en todos sus extremos.
POR TANTO:
Se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad.
Gilbert Armijo S.
Presidente a.i.
Luis Paulino Mora M. Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Ricardo Guerrero P. Jorge Araya G.
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