Constitutionality of Development Associations as Representatives of Indigenous CommunitiesConstitucionalidad de las asociaciones de desarrollo como representantes de comunidades indígenas

*090076880007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at ten minutes past ten on doce de noviembre de dos mil diez.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by Pablo Sibas Sibas, holder of identity card number 6-123-262, against Articles 3, 4, 5, 6, 7, and 15 of the Reglamento a la Ley Indígena, number 8487-G of veintiséis de abril de mil novecientos setenta y ocho, and Decreto Ejecutivo number 13568-C-G, of treinta de abril de mil novecientos ochenta y dos, Representación Legal de las Comunidades Indígenas por las Asociaciones de Desarrollo y como Gobierno Local.

Findings of Fact (Resultando):

1. 1By a filing received by the Secretariat of the Chamber at fourteen hours and fifty-three minutes on veintiuno de mayo de dos mil nueve, the petitioner requests that Articles 3, 4, 5, 6, 7, and 15 of the Reglamento a la Ley Indígena and Decreto Ejecutivo number 13568-C-G, concerning Representación Legal de las Comunidades Indígenas por las Asociaciones de Desarrollo y como Gobierno Local, be declared unconstitutional. He states that, pursuant to Article 2 of Ley No. 5251, the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI) shall be composed of one delegate from each development association (asociación de desarrollo) existing in the Indigenous communities. He adds that Article 4 of the Ley Indígena (Ley No. 6172) provides that “The population of each reservation constitutes a single community, administered by a governing council representing the entire population.” He notes that the Reglamento a la Ley Indígena (Decreto Ejecutivo No. 8447) establishes development associations as local governments, such that persons who are not members of the associations, who constitute the majority in the reservations, cannot participate in the election of the board of directors or in the election of the delegate to CONAI.He adds that Indigenous people were never given an opportunity to choose the legal form they wanted for their communities, as established by Convention 169 of the Organización Internacional del Trabajo (OIT) and the Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas; instead, a legal form was imposed upon them, thereby violating Article 25 of the Constitución Política, Article 16 of the Convención Americana Sobre Derechos Humanos, Article 3 of the Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, and Article 6 of OIT Convention number 169. He considers that, by providing that development associations are to represent Indigenous communities in and out of court, a nontraditional system was imposed upon them that requires Indigenous people to join an association in order to enjoy certain rights that the rest of the Costa Rican population enjoys without having to do so, thereby creating inequality before the law within the reservations.Thus, those wishing to become part of CONAI are required to be members of an integral development association (asociación de desarrollo integral), which is not democratic because not all Indigenous people are permitted, as a natural right, to participate in that election. Although the law governing associations—Ley No. 3859—provides in Article 24 that no one may be compelled to join an association, in reality Indigenous people who wish to fully enjoy their rights within a reservation must become members. He notes that Article 1 of Decreto Ejecutivo 13568-C-G provides that development associations hold legal representation (representación legal) of Indigenous communities and act as local governments. He considers that these provisions violate Article 33 of the Constitución Política and Article 24 of the Convención Americana sobre Derechos Humanos, which establish the principle of equality, because within Indigenous reservations there is inequality before the law between members and nonmembers of Indigenous development associations.The inequality consists in the former having the right to housing subsidies, to be granted land, to vote and be elected, and to seek appointment as a delegate to CONAI, while Indigenous nonmembers do not. He adds that, together with a group of Indigenous people, he applied for membership in the Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva de Térraba, but its Junta Directiva denied the application on the pretext that they had obstructed its operations and harmed the community’s good name and development. He requests: a) that Articles 3, 4, 5, 6, 7, and 15 of Reglamento a la Ley Indígena number 8487-G of 10 de mayo de 1978 and Decreto Ejecutivo number 13568-C-G, of 30 de abril de 1982, Representación Legal de las Comunidades Indígenas por las Asociaciones de Desarrollo y como Gobierno Local, be declared unconstitutional because they are contrary to Articles 25 and 33 of the Constitución Política; Article 4 of the Ley Indígena; Articles 16 and 23 of the Convención Americana sobre Derechos Humanos; Article 6 of the OIT Convention; and the Declaratoria de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas; and b) that Indigenous communities be permitted freely and democratically to choose the organizational structure that represents them and in which the entire Indigenous population may participate, through a free election conducted by the Tribunal Supremo de Elecciones or supervised by the Defensoría de los Habitantes.
2. 2By order (resolución) issued at fifteen hours and forty-five minutes on nueve de julio de dos mil nueve (folio 37), the petitioner was directed, within the third day, to: a) authenticate his signature on the initial filing and attach the Colegio de Abogados stamp; b) specify the pending preliminary matter on which the challenge was based and provide a certified copy of the pleading (libelo) in which he invoked the unconstitutionality of the challenged provisions in that underlying proceeding, or alternatively state the grounds conferring standing (legitimación) upon him to bring the challenge directly; and c) submit seven sets of copies of all documentation for the Magistrates of the Chamber, one for the Procuraduría General de la República, and one additional set of copies for each opposing party that had appeared in the underlying matter, if any.
3. 3In a filing submitted on tres de agosto de dos mil nueve (folio 40), the petitioner states that there is no prior case because the matter concerns harm to a collective interest affecting Indigenous people in an Indigenous reservation who are not members of the development association in that reservation. He adds that the harm is caused by the direct application of the challenged provisions. He considers that there is no judicial or administrative avenue through which to bring his claim and therefore no underlying matter. He also submitted ten sets of copies of the filing instituting the proceedings and authenticated his signature on the original filing (folio 39).
4. 4By order issued at ten hours and thirty minutes on diecisiete de setiembre de dos mil nueve (folio 43), the challenge was admitted for consideration, and the Procuraduría General de la República and the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas were granted a hearing.
5. 5In a filing submitted on veinte de octubre de dos mil nueve (folio 49), the petitioner reiterates that the compulsory requirement to belong to a development association, as well as the individual and collective representation it exercises, abandons the Indigenous communities’ own community structure, traditions, and customs and infringes their right to freedom of association. He insists that development associations are composed of members who, in most territories, represent a minority of the Indigenous population. He states that this minority makes decisions concerning the entire political, economic, and cultural life of the Indigenous communities. He notes that, despite its being contrary to the Constitución Política and various international conventions, he applied for membership in the Asociación de Desarrollo de Térraba, which was denied both by the Junta Directiva and by an irregular Asamblea General.He adds that the Junta Directiva’s decision was issued out of time because the applicable periods had expired, and he therefore should have been admitted automatically, as the other applicants were. He states that on veintiuno de setiembre de dos mil nueve, the Directora Nacional de Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) responded to his request, submitted on dieciséis de marzo de dos mil nueve, for intervention in the Asociación de Desarrollo de Térraba, informing him that a person must be a member in order to request an accounting, bring an action for nullity (acción de nulidad), or file a complaint against a director.
6. 6By a filing received by the Secretariat of the Chamber at nineteen hours and thirty-five minutes on veinte de octubre de dos mil nueve (folio 79), Manuel Villanueva Villanueva, identity card number 6-0096-0467; Rafael Flores Reyes, identity card number 6-0216-0683; Rómulo Flores Gómez, identity card number 6-0046-0571; Fabio Flores Reyes, identity card number 6-0241-0823; Leonel Villanueva Villanueva, identity card number 6-0223-0629; Glen Villanueva Vega, identity card number 1-1421-0388; Cipriano Nájera Rivera, identity card number 6-0194-0462; Guido Rivera Fernández, identity card number 1-0918-0224; Marcos Rivera Fernández, identity card number 1-1144-0710; Paulino Nájera Rivera, identity card number 6-0175-0488; Enrique Rivera Rivera, identity card number 6-071-0255; and Antonio Nájera Rivera, identity card number 6-0160-0388, all Indigenous residents of the Térraba Indigenous reservation, submit a supporting intervention (coadyuvancia).They state that the development association fails to fulfill its purpose of safeguarding Indigenous interests and, through its actions, attacks and discriminates against the majority of the reservation’s inhabitants who are not members of that association. As examples, they cite the denial of a construction permit for a church; the issuance of operating permits to liquor outlets or bars within the reservation’s territories; and the unlawful extraction of materials without the corresponding permit from the competent environmental authorities. They add that the aforementioned development association influences whether government authorities grant the family housing subsidy, thereby limiting the Indigenous people of Térraba’s access to adequate housing and infringing the right not to be discriminated against as a consequence of applying white people’s law against Indigenous people. They consider that, through its actions, the integral association contravenes the Constitución Política by assuming the legal powers assigned to it by the unconstitutional provisions.
7. 7The Procuraduría General de la República submitted its report, appearing at folios 102 through 120. It states that the central issue in the dispute concerns the participation and inclusion of Indigenous communities in CONAI. Regarding standing (legitimación) to bring the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), it adds that the action was admitted because the existence of a diffuse interest (interés difuso) was established, since the petitioner seeks to defend the interests of the Indigenous community. It states that various international human rights instruments recognize that Indigenous peoples have a fundamental right to participate in and be included in public bodies exercising authority over Indigenous affairs. It adds that Article 6 of ILO Convention 169 guarantees Indigenous peoples the right to participate freely in decisions adopted by administrative bodies vested with authority directly related to Indigenous affairs.It states that Article 18 of the United Nations Declaration on the Rights of Peoples also recognizes the right of Indigenous peoples to participate in decisions adopted by administrative bodies vested with authority over matters directly related to Indigenous peoples’ development policy. It adds that the Sala Constitucional, in judgment number 3003-1992, held that the right established in the aforementioned Article 6 of ILO Convention 169 is both a right of participation and a right to the protection of minorities. It indicates that constitutional case law, judgments numbers 2253-96 and 3485-2003, has recognized that the right of participation grants Indigenous peoples the right to broad representation within CONAI, which must be sufficiently extensive to ensure that the will of Indigenous communities determines the direction of that Commission’s decisions. It states that the aforementioned right of participation may be exercised through representatives of Indigenous communities, who must always be appointed through an electoral process (proceso electivo) that ensures an opportunity for the members of each Indigenous community to participate, as provided in Article 18 of the Universal Declaration on the Rights of Indigenous Peoples.It considers that neither CONAI nor any other administrative body having authority over matters concerning Indigenous peoples may admit representatives who lack the democratic legitimacy derived from an electoral process grounded in the democratic principle and the principle of Indigenous peoples’ autonomy; according to constitutional case law, that process must guarantee broad and organized participation by all Indigenous persons in the respective community. It considers that the challenged provisions, as well as Article 2 of the Ley de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, cannot be construed as a means of unlawfully restricting the right of participation guaranteed by international conventions; nor do they contain any constitutional defect warranting their annulment. It states that, to guarantee the right of Indigenous peoples to participate in the decisions of the administrative body responsible for Indigenous affairs, some means must be provided through which Indigenous communities can obtain legal representation and express their collective will.They must also be provided with a means of ensuring that Indigenous communities enjoy a certain degree of autonomy from the central government. It indicates that the right of participation presupposes the State’s obligation to provide Indigenous communities with a means of representing themselves, acquiring rights, and assuming obligations, while ensuring them a certain degree of autonomy in administering local affairs and their territories; this obligation is recognized in Article 2 of the Ley Indígena. It adds that the international instruments mentioned leave the State a certain degree of legislative discretion (poder de configuración legal) to establish the means through which Indigenous communities may exercise their right to representation. In Costa Rica, the Ley de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas has chosen to have Indigenous communities adopt the legal form of development associations (asociaciones de desarrollo) in order to obtain legal personality (personería jurídica).Articles 3, 4, 5, 6, 7, and 15 of the Reglamento a la Ley Indígena establish various measures for Indigenous communities to adopt the form of a development association as a means of obtaining legal representation and administering their local affairs. Those provisions, it continues, establish: a) the territorial jurisdiction of development associations, which is identified with the territory of the Indigenous communities; b) provisions intended to prevent non-Indigenous development associations from intervening in the affairs of those communities; c) powers enabling development associations to coordinate with various public institutions regarding the measures necessary to protect their historical, archaeological, and natural heritage; and d) a guarantee that traditional organizations may continue operating within the development association representing the community, as well as the possibility of establishing special-purpose development associations (asociaciones de desarrollo específico) and auxiliary committees to pursue the objectives of the community development association.It states that Articles 1, 2, and 5 of the Reglamento a la Ley Indígena provide that, to guarantee the integrity and unity of the local government of Indigenous communities, only one development association may exist for each Indigenous community. It considers that neither Article 2 of the Ley de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas nor the subordinate regulations (normas infra legales) implementing it violate the right of Indigenous persons to participate in the electoral process for appointing community representatives. It notes that the requirement under the Costa Rican system that a person be affiliated with an Indigenous development association in order to exercise the right to participate in local Indigenous affairs is neither unreasonable nor unlawful. On the contrary, it continues, to guarantee the right of Indigenous peoples to administer their own affairs, the State is obligated to establish the necessary and reasonable measures to prevent non-Indigenous individuals or private groups from intervening in the affairs of Indigenous communities.This also encompasses the State’s duty to establish the means through which a person may and must establish their Indigenous status in order to exercise the rights of participation established in international conventions. In Costa Rica, the State has chosen, as a means of guaranteeing the exercise of the right of participation, to require that the person be affiliated with an Indigenous development association. That association is responsible for verifying the Indigenous status of persons seeking affiliation. It considers that it also cannot be argued, as the petitioner does, that the legal system fails to protect persons whose applications for affiliation have been denied, because once a person’s Indigenous status has been established, development associations do not have discretionary authority to accept or reject that person’s affiliation unless objective and serious grounds previously established in the association’s bylaws justify the denial, as the Sala held in judgment number 13994-2009.It adds that associations likewise do not have discretionary authority to restrict the right of Indigenous persons to participate in the electoral process for appointing community representatives. In conclusion, it states that the Costa Rican legal system contains the legal provisions necessary to protect the right of Indigenous persons to participate in the electoral process for appointing their community’s representatives and therefore finds no basis for declaring the provisions challenged herein unconstitutional.
8. 8Mr. Victor Julio Mena, Mena, in his capacity as President of the Board of Directors of the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, responds at folios 121 through 126 to the hearing granted. With respect to Articles 25 and 33 of the Constitución Política, he states that Indigenous persons, individually or collectively, may exercise their rights as citizens without having to resort to or join development associations, just like any other Costa Rican. He adds that the system of development associations was not arbitrarily imposed on Indigenous communities; rather, this system formalized a type of organization that had existed informally in every community since before the arrival of the Spaniards. He states that development associations have a democratic composition, under which every individual over twelve years of age, whether male or female, belongs to the association and elects its representatives.He considers that the challenged provisions do not establish that every person is ipso jure a member of the corresponding development association merely because that person resides in an Indigenous territory and belongs to an Indigenous community. Nor do they prevent an Indigenous person or group of Indigenous persons from forming associations other than community development associations, such as cooperatives, labor unions, or commercial companies. He indicates that the challenged provisions have done nothing more than implement and formalize the type of organization consistent with the foundations established by the legislature in the Ley Indígena, which also accords with ILO Convention 169 insofar as it gives effect to the State’s obligation to ensure that Indigenous communities adopt a legal organization consistent with their traditions. He states that joining development associations is not automatic but requires an act of affiliation resulting solely from the free decision of each individual comprising the community.An Indigenous person’s refusal to join the association has never entailed any consequence contrary to that person’s dignity as a human being, nor does it impose any arbitrary restriction on the enjoyment of that person’s fundamental rights. It is false, he continues, that only members of development associations are entitled to housing subsidies (bonos de vivienda) or a parcel of land; development associations do not provide or build the housing, as that activity is carried out by government agents once the applicable requirements have been met. He requests that the action be dismissed.
9. 9By order issued at nine forty in the morning on six November two thousand nine (folio 127), the supporting intervention (coadyuvancia) filed was admitted.
10. 10The public notices (edictos) referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 195, 196, and 197 of the Boletín Judicial on seven, eight, and nine October two thousand nine (folio 48).
11. 11The hearing (vista) provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with pursuant to the authority granted to the Sala by numeral 9 thereof, because this decision is deemed sufficiently grounded in clear principles and provisions, as well as in the case law of this Tribunal.
12. 12The statutory requirements have been complied with in the proceedings.

Justice Mora Mora writes the opinion; and,

Whereas:

I.Admissibility. A constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is a proceeding subject to certain formalities that must be satisfied for the Chamber validly to consider the merits of the challenge. Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes the admissibility requirements for constitutional challenges and governs three different situations: the first paragraph requires the existence of a pending matter, whether in judicial proceedings, including habeas corpus or amparo proceedings, or in administrative proceedings—at the administrative-remedies exhaustion stage—in which the unconstitutionality of the challenged provision is invoked as a reasonable means of protecting the right alleged to have been violated in the principal matter. The second and third paragraphs govern direct challenges—where no underlying proceeding is required—in the following circumstances: a) when, due to the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or the matter concerns the defense of diffuse interests (intereses difusos), or interests affecting the community as a whole; and b) when the challenge is brought by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes. With respect to diffuse interests, this Court has stated that:

“Although diffuse interests are difficult to define and even more difficult to identify, under our law they cannot—as this Chamber has already held—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or identifiable groups, or groups that are readily identifiable, are identified as holding them, in which case their standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests concerning a community as a whole. They are therefore individual interests that are, at the same time, dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and, accordingly, suffer actual or potential harm that is more or less equal for all. It is therefore aptly said that these are identical interests held by groups of persons in particular circumstances and, at the same time, by each of those persons.

In other words, diffuse interests have a dual nature, because they are simultaneously collective—being common to people generally—and individual, and may therefore be asserted as such. (...) In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but who are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc.” (Judgment number 8239-01, issued at sixteen hours and seven minutes on the fourteenth of August, two thousand one).

In the present case, the petitioner asserts standing through abstract constitutional review (control de constitucionalidad abstracto) and, in his capacity as an Indigenous person, invokes interests affecting the Indigenous community. Consideration and resolution of this constitutional challenge through abstract review is admissible because the petitioner holds a diffuse interest, given that the matter concerns a specific community—the Indigenous community—and the challenged provisions affect its members in that capacity.

II.In the present matter, the petitioner claims, among other challenges, that the Board of Directors of the Asociación de Desarrollo de Térraba denied his membership application, a decision confirmed by a General Assembly held in an irregular manner. He further claims that, in response to a request for intervention in the aforementioned Association, the Director of the Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) informed him that a person must be a member of that Association in order to request an accounting, bring an action for nullity (acción de nulidad), or file a complaint against a director. In this regard, this Court reiterates that the purpose of constitutional proceedings is not to remedy an individual injury that the petitioner may allege; rather, their purpose is to serve the general interest in ensuring that acts governed by public law and the provisions comprising the legal system conform to Constitutional Law (Derecho de la Constitución).

Those challenges are not truly normative in nature, since they contain no provisions intended to regulate any legal situation generally. On the contrary, as is apparent from the petition itself and from a document subsequently filed by the petitioner, some of the relief he seeks through these proceedings is an order requiring the Asociación de Desarrollo de Térraba to accept him as a member and requiring DINADECO to intervene in that Association. Such requests concern specific actions which, pursuant to Article 73 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, may not be heard by this Jurisdiction through constitutional-challenge proceedings. In view of the foregoing, and pursuant to Article 48 of the Constitución Política and Article 29 et seq. of the Law governing this Jurisdiction, those claims are properly considered in an amparo proceeding (recurso de amparo). Accordingly, the appropriate course is to sever and certify the petition and the document included at folios 49 through 78 so that, insofar as they concern this challenge, they may be processed as an amparo proceeding.

III.Subject matter of the challenge. The petitioner challenges Articles 3, 4, 5, 6, 7, and 15 of the Reglamento a la Ley Indígena and the Decreto Ejecutivo relativo a la Representación Legal de Comunidades Indígenas por Asociaciones de Desarrollo y como Gobierno Local on the ground that they violate the right of association and the principle of equality—Articles 25 and 33 of the Constitución Política—as well as Articles 16 and 23 of the Convención Americana sobre Derechos Humanos, Article 6 of Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, and Articles 3 and 32 of the Declaratoria de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas. He contends that these provisions compel Indigenous persons to become members of development associations and prevent Indigenous communities from freely and democratically electing the members who represent them before the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas. Ultimately, the petitioner considers the designation of development associations as the organizations representing Indigenous communities before CONAI to be contrary to Constitutional Law. The challenged provisions state as follows:

Reglamento a la Ley Indígena, Decreto Ejecutivo number 8487-G of the twenty-sixth of April, nineteen seventy-eight, published in the Diario Oficial La Gaceta number 89 of the tenth of May, nineteen seventy-eight:

“Article 3.- For the exercise of the rights and fulfillment of the obligations referred to in Article 2 of the Ley Indígena, Indigenous Communities shall adopt the organizational structure provided for in Law No. 3859 of the Dirección Nacional de Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad and its Regulations.

Article 4.- The Presidents of the respective legally registered Indigenous Development Associations, vested with the authority of general attorneys-in-fact (apoderados generales) thereof, shall appear before the Procuraduría General de la República for the execution of the deed and registration in the Registro Público of the Reserves in the names of the respective Indigenous Communities.

Article 5.- The traditional community structures referred to in Article 4 of the Law shall operate within the respective Communities; and the Development Associations, once legally registered, shall represent those Communities in and out of court.

Article 6.- The Community Comprehensive Development Associations shall designate Auxiliary Committees as bodies subordinate to them and vested with their own powers to fulfill the purposes assigned to them.

Article 7.- In the cases referred to in Article 4, paragraph 2, of the Law, or when warranted by the population’s dispersion and remoteness, the traditional organization shall affiliate with the Comprehensive Development Associations, forming Specific Development Associations to fulfill the specific objectives of the Indigenous Community.

Article 15.- The Comisión Nacional de Asuntos Indígenas and the Comprehensive Development Associations or their legal representatives shall coordinate, at the Ministerial level and with the other autonomous State entities, the implementation of the preventive and enforcement measures established in Articles 6 and 7 of the Ley Indígena to safeguard the Archaeological, Mineral, Hydrological, and forest heritage (flora and fauna) of all reserves.” Representación Legal de Comunidades Indígenas por Asociaciones de Desarrollo y como Gobierno Local, Decreto Ejecutivo number 13568-C-G of the thirtieth of April, nineteen eighty-two, published in the Diario Oficial La Gaceta number 94 of the seventeenth of May, nineteen eighty-two:

“Article 1.- The Comprehensive Development Associations have legal representation (representación legal) of the Indigenous Communities and act as their local government.

Article 2.- Only one Indigenous Development Association may exist for each Indigenous Reserve. Where warranted by the size of the Reserve, local committees and/or specific associations may exist for specific purposes, but those bodies shall remain subordinate to the Comprehensive Development Association.

Article 3.- The jurisdictional boundaries of the Comprehensive Development Associations of the Indigenous Communities must coincide with the boundaries of the Reserves as defined by the decrees establishing those Reserves. Development Associations of non-Indigenous Communities may not have jurisdiction over areas located within Indigenous Reserves; Development Associations of Indigenous Communities may not have jurisdiction over areas located outside Indigenous Reserves.

Article 4.- Comprehensive Development Associations, whether Indigenous or non-Indigenous, shall henceforth comply with the provisions established in Articles 2 and 3 of this decree, particularly with respect to their jurisdictional boundaries.

Article 5.- If several Comprehensive Development Associations currently exist within the same Indigenous Reserve, the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI) shall submit to the Executive Branch a proposal to divide the existing reserve into a number of reserves equal to the number of existing Comprehensive Development Associations.

If the foregoing cannot be carried out, the Development Associations shall merge so that only one reserve remains, in accordance with the foregoing provisions.

Article 6.- Effective as of its publication.”

IV. Merits. This Court has previously ruled on Article 3 of the Reglamento a la Ley Indígena in the following terms

“V.- JUDICIAL PRECEDENTS.

In judgment number 5483-95, this Chamber conducted a detailed analysis of the right of association (derecho de asociación) in its various dimensions, stating:

“II).- THE RIGHT OF ASSOCIATION RECOGNIZED BY CONSTITUTIONAL ARTICLE 25.- As a matter of principle, the essential content of the right of association established by constitutional Article 25 grants every person fundamental protection in the two ways in which that right may be manifested: through the so-called positive freedom to establish and participate in associations or to join and belong to them, as well as through the negative exercise of that freedom, by virtue of which no person may be compelled to become or remain a member of any association.- In very general terms, this provision constitutes the generally applicable common law, of constitutional origin, governing all associations, unless otherwise provided by law for special reasons and in view of the particular nature of certain activities. It must be clearly understood, as legal scholarship has maintained, that public freedoms are nothing more than the constitutional recognition of personal autonomy; precisely because they constitute a sphere of autonomy, the powers comprising them may or may not be exercised with an equal capacity for self-determination.

Based on these ideas, Costa Rican legal scholarship has held that the characteristic features of the right of association are as follows: a) it must arise as a free manifestation of human will, and therefore a compulsory association would not be a true expression of that right, but rather its outright denial; b) its purpose must be the promotion and defense of lawful common objectives; c) it must be collective in nature, due to the plurality of members comprising the association; d) it must be permanent, because it is a stable organization and because a lasting bond exists among its members; and e) the association’s internal structure and operation must be permanently grounded in its members’ democratic participation. Constitutional Article 25 imposes upon the Legislative Branch a natural and insurmountable obligation of restraint in the exercise of its legislative function, by virtue of which it may not restrict the ability of private individuals to establish associations for lawful private purposes, a boundary that could not be crossed without depriving the right itself of its substance; that is, insofar as the association’s purposes are private and lawful, its activity would remain beyond the reach of the law, given that the exercise of this right is a pure expression of every person’s sphere of autonomy and is thus protected by the explicit content of the second paragraph of constitutional Article 28.

It follows from the foregoing that Article 25 establishes a category that we might call ‘pure association,’ reflecting the broadest constitutional recognition of personal autonomy, which is why that freedom is exercised with the power of self-determination, without overlooking that the final portion of Article 25 provides that no one is required to belong to any association. However, this category does not preclude the legal possibility of other forms of association, and the Political Constitution itself contains other manifestations of that right that receive special recognition and are governed by different legal regimes, such as political parties (Article 98), employers’ and workers’ unions (Article 60), and cooperativism (Article 64). It may therefore be inferred that the Political Constitution has provided several options for expressing the right of association. In view of the foregoing, it is necessary to analyze the nature of mandatory professional association membership (colegiatura obligatoria) in order to determine whether the institution falls within ‘pure association’ or whether, to the contrary, it is a different type of organization and, if so, to determine to what extent the State may constitutionally regulate those activities; whether they involve the exercise of freedoms serving private interests or, to the contrary, the exercise of delegated powers serving the public interest or the performance of public administrative functions; and, of course, also to determine the very origin of the structure of mandatory professional association membership, comparing it with the free expression of the will to form or establish an association, and thereby determine the statutory origin of professional associations.”

VI. ANALYSIS OF THE LEGAL PROVISIONS

The Ley Sobre El Desarrollo De La Comunidad N° 3859, in Chapter III, “Community Development Associations,” Articles 14 and 16, provides:

“Article 14.- The establishment and operation of Community Development Associations is hereby declared to be in the public interest, as a means of encouraging communities to organize themselves to work alongside State agencies for the country’s economic and social development.” Article 15 (...)

Article 16.- To establish Comprehensive Development Associations, at least one hundred and no more than one thousand five hundred persons over fifteen years of age must assemble, all of whom must be interested in promoting, through joint and organized effort, the economic development and social and cultural progress of a specific area of the country. The jurisdictional area of a Development Association shall correspond to the territory that constitutes a natural basis for community organization.

In exceptional cases, the Dirección may authorize the existence of Development Associations comprising fewer or more persons than indicated above.

Under no circumstances may Associations be established with fewer than twenty-five persons.” For its part, the Ley Indígena n. 6172 provides, insofar as relevant to the merits of the matter, as follows:

“Article 2°.- Indigenous communities have full legal capacity (capacidad jurídica) to acquire rights and undertake obligations of every kind. They are not State entities.

The reserves mentioned in Article One of this law are hereby declared to be the property of the indigenous communities.

The Procuraduría General de la República shall register those reserves in the Registro Público in the names of the respective indigenous communities.

The reserves shall be registered free of all encumbrances (gravámenes). Transfers from the State to indigenous communities shall be free of charge, shall not be subject to Registry fees, and shall be exempt from all other forms of taxation in accordance with the terms established in the Ley de CONAI.

Article 3°.- Indigenous reserves are inalienable and not subject to acquisition by prescription (imprescriptibles), non-transferable, and exclusively for the indigenous communities inhabiting them. Non-indigenous persons may not rent, lease, purchase, or otherwise acquire land or properties located within these reserves. Indigenous persons may negotiate their lands only with other indigenous persons. Any transfer or transaction involving land or improvements thereon in indigenous reserves between indigenous and non-indigenous persons is absolutely null and void, with the corresponding legal consequences. The lands, their improvements, and the products of indigenous reserves shall be exempt from all present or future national or municipal taxes.” Regarding the establishment of a community structure, the same body of law provides:

“Article 4°.- The reserves shall be governed by indigenous persons through their traditional community structures or pursuant to the laws of the Republic governing them, under the coordination and guidance of CONAI.

The population of each reserve constitutes a single community administered by a Board of Directors representing the entire population; auxiliary committees shall report to the principal board if warranted by the geographical extent of the reserve.” Regarding indigenous property, Articles 8° and 9° provide:

“Article 8°.- The ITCO, in coordination with CONAI, shall be the agency responsible for carrying out the territorial demarcation (demarcación territorial) of indigenous reserves in accordance with the legally established boundaries.” Article 9°.- Lands belonging to the ITCO that are included within the demarcation of indigenous reserves, as well as the Reservas de Boruca-Térraba, Ujarrás-Salitre-Cabagra, shall be transferred by that institution to the indigenous communities.” For its part, Article 3º of Decreto Ejecutivo N° 848-G de 26 de abril de 1978, which is being challenged, expressly provides:

“For the exercise of the rights and fulfillment of the obligations referred to in Article 2 of the Ley Indígena, the Indigenous Communities shall adopt the form of organization provided for in Law number 3859 of the Dirección Nacional de Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad and its Reglamento.” In the petitioner’s view, this last provision conflicts with constitutional Article 25 insofar as it makes indigenous persons’ exercise of their rights conditional upon the adoption of a Community Development Association.

VII. LEGAL INSTRUMENTS CONCERNING INDIGENOUS GROUPS

At the international level, provisions have been adopted seeking to have States establish certain mechanisms to improve the circumstances of indigenous groups, in view of the need to preserve the customs and traditions of these groups, which in some countries are clearly minorities. The Chamber addressed this issue in judgment N° 2253-96 de las 15:39 horas de 14 de mayo de 1996, in which it stated:

“...There are various legal instruments intended to promote genuine equality among individuals; among the situations covered is the particular situation of indigenous peoples, who have traditionally been marginalized for historical, social, economic, and cultural reasons. They suffer the consequences of a society that neither understands nor respects their differences and that, at times, tends to view them as persons incapable of directing their own lives and destinies. In response to that situation, the international community recognized the need to adopt measures in favor of indigenous peoples. Thus, Convention 169 of the Organización Internacional del Trabajo -OIT-, entitled ‘Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries,’ incorporated into our legal system by Ley Nº 7316 de 3 de noviembre de 1992, established special protection for indigenous peoples and their culture.” For purposes of the merits of the action, it is relevant to bear in mind that the States signatory to that international instrument undertook commitments in the following terms:

“Article 2° 1. Governments shall have the responsibility of developing, with the participation of the peoples concerned, coordinated and systematic action aimed at protecting the rights of those peoples and guaranteeing respect for their integrity.

2. Such action shall include measures:

• a)ensuring that members of those peoples enjoy, on an equal footing, the rights and opportunities that national legislation grants to other members of the population; b) promoting the full realization of the social, economic, and cultural rights of these peoples, while respecting their social and cultural identity, their customs and traditions, and their institutions; c) that help the members of the peoples concerned eliminate any socioeconomic disparities that may exist between indigenous members and other members of the national community, in a manner compatible with their aspirations and ways of life.

(....)

“Article 6 1. In applying the provisions of this Convention, governments shall:

• a)consult the peoples concerned, through appropriate procedures and particularly through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures that may affect them directly; b) establish means by which the peoples concerned may participate freely, at least to the same extent as other sectors of the population, and at all levels of decision-making in elective institutions and administrative and other bodies responsible for policies and programs that concern them; c) establish means for the full development of these peoples’ own institutions and initiatives, and, in appropriate cases, provide the resources necessary for this purpose.

2. The consultations carried out pursuant to this Convention shall be undertaken in good faith and in a manner appropriate to the circumstances, with the objective of reaching an agreement or obtaining consent regarding the proposed measures.

Article 7:

1. The peoples concerned shall have the right to decide their own priorities regarding the development process, insofar as it affects their lives, beliefs, institutions, spiritual well-being, and the lands they occupy or otherwise use, and to exercise control, to the extent possible, over their own economic, social, and cultural development. In addition, those peoples shall participate in the formulation, implementation, and evaluation of national and regional development plans and programs that may affect them directly.

2. The improvement of the living and working conditions and levels of health and education of the peoples concerned, with their participation and cooperation, shall be a priority in the overall economic development plans for the regions they inhabit. Special development projects for these regions shall also be designed so as to promote such improvement.

(3....)

4. Governments shall take measures, in cooperation with the peoples concerned, to protect and preserve the environment of the territories they inhabit.

Article 8:

1. In applying national legislation to the peoples concerned, due regard shall be given to their customs or customary law (derecho consuetudinario).

2. Those peoples shall have the right to retain their own customs and institutions, provided that these are not incompatible with the fundamental rights defined by the national legal system or with internationally recognized human rights. Whenever necessary, procedures shall be established to resolve conflicts that may arise in the application of this principle.

3. The application of paragraphs 1 and 2 of this article shall not prevent the members of those peoples from exercising the rights recognized for all citizens of the country and assuming the corresponding obligations. (Emphasis not in the original).

As follows from the provisions transcribed above, the State has an obligation to guarantee the right of indigenous peoples to organize themselves and participate in decisions that concern them, as well as to establish representative bodies and participate in the election of the persons who will hold those positions. Article 6 of the aforementioned Convention established the obligation of States to establish means through which the peoples concerned may participate freely and to consult indigenous groups—through their representative institutions—whenever consideration is given to adopting legislative or administrative measures that may affect them. Contrary to the assertion made in the action, this does not entail an obligation to belong to those groups; rather, it is a free decision involving participation in determining the community’s direction. The Convention expressly provides that the adoption of a particular form of organization does not prevent the members of those peoples from “exercising the rights recognized for all citizens of the country and assuming the corresponding obligations.”

VIII. ON THE MERITS OF THE MATTER

Having determined the essential elements of the right of association (derecho de asociación) and the legal regime governing indigenous peoples, it is necessary to determine whether the obligation contained in Article 3 of the Reglamento a la Ley Indígena is contrary to Constitutional Law (Derecho de la Constitución). In decision N° 5486-95, transcribed insofar as relevant, this Chamber stated in recital V that the right of association has two dimensions: the positive dimension, which refers to the freedom to establish and participate in associations and to join them, and the negative dimension, which entails the prohibition against compelling a person to become a member of a particular private organization or to remain in it. The petitioner alleges that the negative dimension of his right has been violated, insofar as he considers that the provision of section 3 of Decreto Ejecutivo N° 848-G of 26 de abril de 1978 requires him to belong to a Community Development Association (Asociación de Desarrollo Comunal) as a necessary condition for exercising rights and obligations.

This Chamber finds, however, that the petitioner’s argument is unfounded, as explained below. This Chamber is clear that, as the petitioner states, the Reglamento provides that, for the exercise of the rights and obligations established in the Ley Indígena (Article 2)—essentially rights and duties related to the administration of the indigenous reserve (reserva indígena)—indigenous communities shall adopt the organizational form of a Community Development Association, although it does not require them to belong to it. Indeed, membership in an indigenous community does not automatically require membership in the Community Development Association; the bylaws of these associations govern the procedures for joining and withdrawing, information that appears in the corresponding Registry and may be consulted by any person wishing to join or withdraw. This in no way prevents that person, in the exercise of his or her fundamental rights, from joining another organization of interest or, in general, exercising the rights recognized for all citizens of the country.

The Reglamento a la Ley de las Asociaciones de Desarrollo Comunal reinforces the foregoing by expressly stating that “no one may be compelled to belong or not to belong to an association and, therefore, any provisions of the bylaws establishing limitations on the freedom to associate or withdraw from the organization are absolutely null and void...” (Art. 22). As the Procuraduría General de la República correctly states in its report, an indigenous person’s refusal to join an association of this type has no consequence other than reducing that person’s participation in indigenous decision-making concerning the administration of the indigenous reserve, over which ownership with collective characteristics, typical of their culture, is exercised. The rights—the right to participate in controlling collective ownership (propiedad colectiva) of the reserve—and obligations—submission to oversight of the public funds allocated to them—that the Reglamento makes conditional upon joining this type of organization are those arising from the Ley Indígena, which provided for the gratuitous transfer to the indigenous reserves of lands formerly belonging to the ITCO—public-domain assets (bienes demaniales).

The Chamber does not find the communal use of the land established by the Ley Indígena—not by the Reglamento—or the restrictions imposed therein on this type of communal property (propiedad comunitaria)—the prohibition against transferring ownership or leasing—to be disproportionate or unreasonable, since it is permissible for the State, when gratuitously granting title to the property in the name of the indigenous communities, to impose certain conditions governing those communities’ exercise of their rights over such lands. This constitutes the legitimate exercise of a State power in its capacity as transferor of title. The situation would be different if private ownership of these lands were asserted, in which case the exercise of the incidents of ownership (atributos del dominio) could not be made conditional upon joining a Community Development Association.

IX.Moreover, a simple reading of the provisions of the Ley Indígena transcribed above shows that it is the Ley—not the Reglamento—that establishes communal ownership and organization. The second paragraph of section 2 governs that communal ownership by stating: “...The reserves mentioned in Article One of this Ley are hereby declared the property of the indigenous communities...” Regarding organization, the same legislation provides that “...the reserves shall be governed by the indigenous people through their traditional community structures or those established by the Laws of the Republic governing them, under the coordination and guidance of CONAI” (emphasis not in the original). Now, it is the Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad (N° 3859) that governs Community Development Associations, and Article 3 of the challenged Reglamento a la Ley Indígena merely specifies the type of organization consistent with the foundations laid down by the legislature in the Ley Indígena, which provides its framework.

This is also consistent with Convention 169 of the Organización Internacional del Trabajo, insofar as it gives effect to the State’s obligation to ensure that indigenous communities adopt a legal organization consistent with their traditions, enabling them to exercise the rights and obligations recognized by law. It must not be overlooked that Community Development Associations—more than any other legal form—most closely resemble the communal nature of traditional indigenous organization. Additionally, this type of legal structure enables this sector of the population to enjoy special benefits (Article 19 of Ley 3859) that would not be available under another type of legal structure—for example, receiving services, donations, subsidies, and annual monetary transfers from both the State and its institutions—which, of course, entails ordinary oversight of those public funds.” (Judgment number 2002-02623, issued at fourteen hours and forty-one minutes on trece de marzo de dos mil dos). To the same effect, judgment number 2009-013994, issued at eleven hours and thirty-nine minutes on veintiocho de agosto del dos mil nueve.

V.From the transcribed judgments and the regulatory analysis conducted, the Chamber, in its case law, has held that the fact that comprehensive development associations (asociaciones de desarrollo integral), as institutions representing the inhabitants of the reserves, are responsible for representing Indigenous communities in and out of court is not contrary to Constitutional Law (Derecho de la Constitución). Likewise, the challenged provisions do not prevent Indigenous persons from joining any other legal organization in which they have an interest. Finally, it should be clarified that the bylaws of each comprehensive development association establish the internal process within each association for appointing its representative before CONAI, rather than the provisions challenged by the petitioner.

VI.Conclusion. Ultimately, Articles 3, 4, 5, 6, 7, and 15 of the Reglamento a la Ley Indígena and the Decreto Ejecutivo relativo a la Representación Legal de Comunidades Indígenas por Asociaciones de Desarrollo y como Gobierno Local are not contrary to Constitutional Law. Moreover, the constitutional challenge (acción) must be declared inadmissible with respect to the petitioner’s remaining challenges.

Por tanto:

The challenge is dismissed with respect to Articles 3, 4, 5, 6, 7, and 15 of the Reglamento a la Ley Indígena, Decreto Ejecutivo número 8487-G del veintiséis de Abril de mil novecientos setenta y ocho, and the Decreto relativo a la Representación Legal de Comunidades Indígenas por Asociaciones de Desarrollo y como Gobierno Local, Decreto Ejecutivo número 13568-C-G del treinta de Abril de mil novecientos ochenta y dos. The petition initiating the proceedings and the document attached at folios 49 to 78 shall be separated from the case file and certified so that they may be processed as an amparo proceeding (recurso de amparo).

Gilbert Armijo S.

Acting President Luis Paulino Mora M. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Rosa María Abdelnour G.

Jorge Araya G. José Paulino Hernández G.

Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional

*090076880007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas con diez minutos del doce de noviembre de dos mil diez.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Pablo Sibas Sibas, portador de la cédula de identidad número 6-123-262, contra los artículos 3, 4, 5, 6, 7 y 15 del Reglamento a la Ley Indígena, número 8487-G del veintiséis de abril de mil novecientos setenta y ocho y el Decreto Ejecutivo número 13568-C-G, del treinta de abril de mil novecientos ochenta y dos, Representación Legal de las Comunidades Indígenas por las Asociaciones de Desarrollo y como Gobierno Local.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas con cincuenta y tres minutos del veintiuno de mayo de dos mil nueve, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 3, 4, 5, 6, 7 y 15 del Reglamento a la Ley Indígena y el Decreto Ejecutivo número 13568-C-G, sobre Representación Legal de las Comunidades Indígenas por las Asociaciones de Desarrollo y como Gobierno Local. Manifiesta que según el artículo 2 de la Ley No. 5251, la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI) estará conformada por un delegado de cada asociación de desarrollo que exista en las comunidades indígenas. Agrega que el artículo 4 de la Ley Indígena (Ley No. 6172) dispone que “La población de cada una de las reservas constituye una sola comunidad, administrado por un consejo directivo representante de toda la población”. Señala que el Reglamento a la Ley Indígena (Decreto Ejecutivo No. 8447) establece las asociaciones de desarrollo como gobiernos locales, de manera que los no afiliados a las asociaciones, que son mayoría en las reservas, no pueden participar en la elección de la junta directiva, ni en la elección del delegado a la CONAI.Agrega que a los indígenas nunca se les dio oportunidad de elegir la figura jurídica que querían en sus comunidades, como lo establece el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, sino que se les impuso una figura jurídica, violando así la Constitución Política en su artículo 25 y el artículo 16 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, el artículo 3 de la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y el articulo 6 del Convenio número 169 de la OIT. Considera que al establecer que las asociaciones de desarrollo sean las que representan judicial y extrajudicialmente a las comunidades indígenas, se les impuso un sistema no tradicional, que obliga a los indígenas a asociarse para gozar de ciertos derechos que el resto de la población costarricense goza sin necesidad de hacerlo, lo que produce una desigualdad ante la ley en las reservas.Así, a quienes deseen formar parte de la CONAI, se les exige estar afiliados a una asociación de desarrollo integral, que no es democrática, pues no se le permite, por derecho natural a todos los indígenas participar en esa elección. Si bien la ley que rige las asociaciones -Ley No. 3859-, en su artículo 24 dispone que a nadie se le puede obligar a formar parte de una asociación, en realidad los indígenas que quieran gozar plenamente de sus derechos en una reserva deben afiliarse. Señala que el Decreto Ejecutivo 13568-C-G, en su artículo 1 dispone que las asociaciones de desarrollo tienen la representación legal de las comunidades indígenas y actúan como gobiernos locales. Estima que dichas disposiciones violan el numeral 33 de la Constitución Política, y el artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que establecen el principio de igualdad, pues en las reservas indígenas existe desigualdad ante la ley entre afiliados y no afiliados a las asociaciones de desarrollo indígena.La desigualdad consiste en que los primeros tienen derecho a bonos de vivienda, a que se les otorgue tierra, a elegir y ser electos, y optar para delegado a la CONAI, mientras que los indígenas no afiliados no. Añade que, junto con un grupo de indígenas, solicitó la afiliación a la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva de Térraba la cual fue denegada por su Junta Directiva so pretexto de haber entrabado su funcionamiento y haber afectado el buen nombre y el desarrollo de la comunidad. Solicita: a) se declaren inconstitucionales los artículos 3, 4, 5, 6, 7, y 15 del Reglamento a la Ley Indígena número 8487-G del 10 de mayo de 1978 y el Decreto Ejecutivo número 13568-C-G, del 30 de abril de 1982, Representación Legal de las Comunidades Indígenas por las Asociaciones de Desarrollo y como Gobierno Local por ser contrarios a los artículos 25 y 33 de la Constitución Política; artículo 4 de la Ley Indígena; artículos 16 y 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; artículo 6 del Convenio de la OIT, y la Declaratoria de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, y b) se permita a las comunidades indígenas elegir libremente y democráticamente la estructura organizativa que los represente donde pueda participar toda la población indígena, a través de una elección libre por medio del Tribunal Supremo de Elecciones o supervisado por la Defensoría de los Habitantes.
2. 2Por resolución de las quince horas cuarenta y cinco minutos del nueve de julio de dos mil nueve (folio 37) se previno al accionante que, dentro de tercero día: a) autenticara su firma en el escrito inicial y agregue el timbre del Colegio de Abogados; b) especificara cuál es el asunto previo pendiente de resolver sobre el que basa la acción, aportando copia certificada del libelo en el que invocó la inconstitucionalidad de la normativa cuestionada en dicho proceso base, o bien señale cuáles motivos le confieren legitimación para accionar directamente, y c) presentara siete juegos de copias de toda la documentación para los Magistrados de la Sala, una para la Procuraduría General de la República, así como un juego adicional de copias por cada contraparte que se hubiere apersonado en el asunto base, si lo hubiere.
3. 3En escrito presentado el tres de agosto de dos mil nueve (folio 40) el accionate manifiesta que no existe caso previo al tratarse de la lesión a un interés colectivo que afecta a los indígenas en una reserva indígena que no forman parte de la asociación de desarrollo en dicha reserva. Agrega que la lesión la produce la aplicación directa de las normas impugnadas. Estima que no existe una vía judicial o administrativa para incoar su reclamo por lo que no hay asunto base. Asimismo aportó diez juegos de copias del escrito de interposición y procedió a la autenticación de su firma en el escrito original de interposición (folio 39).
4. 4Por resolución de las diez horas y treinta minutos del diecisiete de setiembre de dos mil nueve (folio 43), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas.
5. 5En escrito presentado el veinte de octubre de dos mil nueve (folio 49) el accionante reitera que la obligatoriedad de pertenecer a una asociación de desarrollo así como la representación individual y colectiva que ella ostenta, abandona la estructura comunitaria indígena propia con sus tradiciones y costumbres y violenta su derecho de libre asociación. Insiste en que las asociaciones de desarrollo están constituidas por asociados que en la mayoría de los territorios representan la minoría de la población indígena. Manifiesta que es esta minoría la que toma las decisiones sobre toda la vida política, económica y cultural de las comunidades indígenas. Señala que, pese a ser contrario a la Constitución Política y a distintos convenios internacionales, solicitó a la asociación de desarrollo de Térraba su afiliación, la cual denegada tanto por la Junta Directiva como por una irregular Asamblea General.Añade que la resolución de la Junta Directiva fue dictada de manera extemporánea, pues habían vencidos los plazos, por lo que se le debió afiliar automáticamente, como a los otros solicitantes. Manifiesta que el veintiuno de setiembre de dos mil nueve la Directora Nacional de Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) respondió su solicitud de intervención de la Asociación de Desarrollo de Térraba, presentada el dieciséis de marzo de dos mil nueve, donde se le indicó que para solicitar una rendición de cuentas, accionar de nulidad o denunciar a un directivo se debe ser afiliado.
6. 6Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diecinueve horas treinta y cinco minutos del veinte de octubre de dos mil nueve (folio 79), Manuel Villanueva Villanueva, cédula de identidad número 6-0096-0467; Rafael Flores Reyes, cédula de identidad número 6-0216-0683; Rómulo Flores Gómez, cédula de identidad número 6-0046-0571; Fabio Flores Reyes, cédula de identidad número 6-0241-0823; Leonel Villanueva Villanueva, cédula de identidad número 6-0223-0629; Glen Villanueva Vega, cédula de identidad número 1-1421-0388; Cipriano Nájera Rivera, cédula de identidad número 6-0194-0462; Guido Rivera Fernández, cédula de identidad número 1-0918-0224; Marcos Rivera Fernández, cédula de identidad número 1-1144-0710; Paulino Nájera Rivera, cédula de identidad número 6-0175-0488; Enrique Rivera Rivera, cédula de identidad número 6-071-0255, y Antonio Nájera Rivera, cédula de identidad número 6-0160-0388, todos indígenas vecinos de la reversa indígena Térraba presentan coadyuvancia.Indican que la asociación de desarrollo incumple su finalidad de velar por la defensa de los intereses de los indígenas y en su accionar ataca y discrimina a la mayoría de pobladores de la reserva que no forman parte de dicha asociación. Señalan como ejemplos la negativa de un permiso de construcción para una iglesia; el otorgamiento de permisos de funcionamiento a expendios de licor o cantinas dentro de los territorios de la reserva, y la extracción ilegal de materiales sin contar con el permiso respectivo de las autoridades ambientales competentes. Agregan que la citada asociación de desarrollo interfiere con su criterio para que las autoridades de gobierno otorguen o no el beneficio del bono familiar lo que limita el acceso de los indígenas de Térraba a vivienda digna y lesiona el derecho a no ser discriminado como consecuencia de la aplicación de la ley blanca contra los indígenas. Estiman que la asociación integral con su actuar contraviene la Constitución Política al asumir competencias jurídicas que las normas inconstitucionales le asignan.
7. 7La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 102 a 120. Señala que el tema central de la discusión se relaciona con la participación e integración de las colectividades indígenas en la CONAI. Agrega, en cuanto a la legitimación para interponer la acción de inconstitucionalidad, que la acción ha sido admitida en cuanto se ha comprobado la concurrencia de un interés difuso, pues el accionante acude en defensa de los intereses de la colectividad indígena. Señala que diversos instrumentos de derecho internacional de los derechos humanos reconocen que a los pueblos indígenas les asiste un derecho fundamental a participar e integrar los organismos públicos que ejerzan competencias en asuntos indígenas. Añade que el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT asegura a los pueblos indígenas en derecho de participar, en condiciones de libertad, en las decisiones que acuerden los organismos administrativos titulares de competencias directamente relacionadas con asuntos indígenas.Manifiesta que el artículo 18 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos también reconoce el derecho de los pueblos indígenas a participar en las decisiones que acuerden los organismos administrativos que sean titulares de competencias en materias directamente relacionadas con la política de desarrollo de los pueblos indígenas. Añade que la Sala Constitucional, en la sentencia número 3003-1992, determinó que el derecho establecido en el mencionado artículo 6 del Convenio 169 de la OIT es un derecho de participación y también un derecho de protección de las minorías. Indica que la jurisprudencia constitucional, sentencias números 2253-96 y 3485-2003, ha reconocido que el derecho de participación otorga a los pueblos indígenas el derecho a contar con una amplia representación dentro de la CONAI, la cual debe ser lo suficientemente amplia como para permitir que sea la voluntad de las comunidades indígenas la que determine el rumbo de las decisiones de dicha Comisión.Manifiesta que el mencionado derecho de participación puede ser ejercido a través de representantes de las comunidades indígenas, quienes deben ser siempre designados a través de un proceso electivo que asegure la posibilidad de participación a las personas que integran cada comunidad indígena; tal y como lo dispone el artículo 18 de la Declaración Universal sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Estima que no cabe la posibilidad de admitir en la CONAI, o en cualquier otro organismo administrativo con competencias sobre asuntos atinentes a los pueblos indígenas, una representación que no cuente con la legitimidad democrática que se sustenta en un proceso electivo con fundamento en el principio democrático y el principio de autonomía de los pueblos indígenas; proceso que según la jurisprudencia constitucional debe garantizar una amplia y organizada participación de todos los indígenas de la comunidad respectiva.Considera que las normas cuestionadas, así como el artículo 2 de la Ley de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, no pueden interpretarse como un medio que restrinja ilegítimamente el derecho de participación garantizado en lo convenios internacionales; ni tampoco contienen algún tipo de reproche de inconstitucionalidad que conduzca a su anulación. Manifiesta que, con el propósito de garantizar el derecho de los pueblos indígenas a participar en las decisiones del organismo administrativo de asuntos indígenas, debe asegurarse la existencia de algún medio por le cual las comunidades indígenas puedan representarse jurídicamente y expresar su voluntad colectiva. Asimismo debe dotárseles de un medio que garantice que las comunidades indígenas gocen de cierto grado de autonomía con respecto del Estado central. Indica que el derecho de participación presupone la obligación del Estado de facilitar a las comunidades indígenas de un medio para ejercer su representación, adquirir derechos y asumir obligaciones; asegurándoles un cierto grado de autonomía en la administración de los asuntos locales y sus territorios; obligación reconocida en el artículo 2 de la Ley Indígena.Añade que los instrumentos internacionales mencionados dejan al Estado un cierto poder de configuración legal para establecer los medios por los cuales las comunidades indígenas podrían ejercer su derecho a representarse. En el caso costarricense, la Ley de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas ha optado porque las comunidades indígenas adopten la forma jurídica de las asociaciones de desarrollo para obtener personería jurídica. Los artículos 3, 4, 5, 6, 7 y 15 del Reglamento a la Ley Indígena establecen diversas medidas par que las comunidades indígenas adopten la figura de una asociación de desarrollo como forma de representarse jurídicamente y de ejercer la administración de sus asuntos locales. Dichas normas, continua, establecen: a) el ámbito territorial de las asociaciones de desarrollo el cual se identifica con el territorio de las comunidades indígenas; b) disposiciones tendientes a evitar la intervención de asociaciones de desarrollo no indígenas en los asuntos de dichas comunidades; c) potestades a las asociaciones de desarrollo para la coordinación con diversas instituciones públicas de las medidas necesarias para proteger sus patrimonio histórico, arqueológico y natural, y d) la garantía de que las organizaciones tradicionales puedan seguir funcionando dentro de la asociación de desarrollo que representa a la comunidad; así como la posibilidad de establecer asociaciones de desarrollo específico y comités auxiliares para objetivos de la asociación de desarrollo de la comunidad.Señala que los artículos 1, 2 y 5 del Reglamento a la Ley Indígena establecen que para garantizar la integridad y unidad del gobierno local de las comunidades indígenas debe asegurarse que solamente exista una asociación de desarrollo por cada comunidad indígena. Considera que ni el artículo 2 de la Ley de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas ni las normas infra legales que lo desarrollan violan el derecho de las personas indígenas a participar en el proceso electivo de designación de los representantes de la comunidad. Advierte que el hecho de que, en el sistema costarricense, la persona deba estar afiliada a una asociación de desarrollo indígena para ejercer el derecho de participación en asuntos locales indígenas no es una exigencia irrazonable ni ilegítima. Por el contrario, continua, a efectos de garantizar el derecho de los pueblos indígenas a la administración de sus propios asuntos, se impone la obligación del Estado de establecer las medidas necesarias y razonables para evitar la intervención de personas o grupos particulares no indígenas en los asuntos de las comunidades indígenas.Esto comprende que sea también deber del Estado establecer los medios a través de los cuales una persona pueda y deba acreditar su condición de indígena para ejercer los derechos de participación establecido en los convenios internacionales. En el caso costarricense el Estado ha optado, como medio para garantizar el ejercicio del derecho de participación, que la persona se encuentre afiliada dentro de una asociación de desarrollo indígena. Corresponde a dicha asociación acreditar la condición de indígena de las personas que pidan su afiliación. Estima que tampoco puede argumentarse, como lo hace el accionante, que el ordenamiento desproteja a aquellas personas que habiendo solicitado la afiliación les sea negada, ya que, una vez comprobada la condición de persona indígena, las asociaciones de desarrollo no gozan de libertad discrecional para aceptar o rechazar su afiliación; a menos que concurran causas objetivas y graves establecidas previamente en el estatuto de la asociación que justifiquen la denegatoria tal y como lo dispuso la Sala en la sentencia número 13994-2009.Agrega que las asociaciones tampoco gozan de la libertad discrecional para limitar el derecho de participación de las personas indígenas en el proceso electivo de designación de los representantes de la comunidad. Como conclusión señala que en el ordenamiento costarricense existen las disposiciones jurídicas necesarias para proteger el derecho de las personas indígenas a participar en el proceso electivo de designación de los representantes de su comunidad, por lo que no encuentra fundamento para declara inconstitucionales las normas aquí impugnadas.
8. 8El señor Victor Julio Mena, Mena, en su condición de Presidente de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, contesta a folios 121 a 126 la audiencia concedida. Manifiesta, en relación con los artículos 25 y 33 de la Constitución Política, que individual o colectivamente, los indígenas como ciudadanos pueden hacer uso de sus derechos sin necesidad de recurrir a las asociaciones de desarrollo ni formar parte de las mismas, como cualquier costarricense. Agrega que el sistema de asociaciones de desarrollo no fue impuesto de manera arbitraria a las comunidades indígenas, sino que gracias a este sistema se oficializó un tipo de organización que existía de manera informal en todas las comunidades desde antes de la llegada de los españoles. Señala que las asociaciones de desarrollo tienen una composición democrática, en virtud de la cual cada individuo mayor de doce años, hombre o mujer, pertenece a la agrupación y elige a sus representantes.Estima que de la normativa impugnada no se desprende que toda persona, por el hecho de residir en un territorio indígena y formar parte de una comunidad de ese misma naturaleza, sea ipso jure miembro de la correspondiente asociación de desarrollo. Tampoco impiden a un indígena o grupo de ellos la conformación de asociaciones diferentes a las de desarrollo comunal, como cooperativas, sindicatos o sociedades comerciales. Indica que las normas impugnadas no han hecho otra cosa que concretar y oficializar el tipo de organización que responde a las bases establecidas por el legislador en la Ley Indígena, lo que se ajusta, además, al Convenio 169 de la OIT, en tanto materializa la obligación del Estado de velar porque las comunidades indígenas adopten una organización jurídica acorde a las tradiciones. Manifiesta que la incorporación a las asociaciones de desarrollo no es automática sino que requiere de un acto de afiliación que sólo puede ser el fruto de una decisión libre de cada uno de los individuos que componen la comunidad.La negativa del indígena de incorporarse en la asociación nunca le ha acarreado ninguna consecuencia contraria a su dignidad como ser humano, ni le impone una restricción arbitraria al disfrute de sus derechos fundamentales. Es falso, continua, que solo los asociados a las asociaciones de desarrollo tienen derecho a bonos de vivienda o a una parcela de tierra; las asociaciones de desarrollo no son las que entregan o construyen las viviendas sino que dicha actividad la realizan agentes estatales una vez cumplidos los requisitos exigidos. Solicita se declare sin lugar la acción
9. 9Por resolución de las nueve horas cuarenta minutos del seis de noviembre de dos mil nueve (folio 127), se admitió la coadyuvancia presentada.
10. 10Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 195, 196 y 197 del Boletín Judicial, de los días siete, ocho y nueve de octubre de dos mil nueve (folio 48).
11. 11Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
12. 12En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Mora Mora; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad. La acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que deben ser satisfechas a efecto de que la Sala pueda válidamente conocer el fondo de la impugnación. En el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se establece los presupuestos de admisibilidad para las acciones de inconstitucionalidad, y se regulan tres situaciones distintas: en el párrafo primero, exige la existencia de un asunto pendiente de resolver, sea en sede judicial, incluyendo los recursos de habeas corpus o de amparo, o en la administrativa –en fase de agotamiento administrativo-, en el que se invoque la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, como medio razonable de amparar el derecho que se considera lesionado en el asunto principal. En los párrafos segundo y tercero, se regula la acción directa -no se requiere del asunto base-, en los siguientes supuestos: a) cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto; y b) cuando la acción sea promovida por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes. En relación con los intereses difusos, este Tribunal ha señalado que:

“Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.

Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. (...) En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc." (Sentencia número 8239-01 de las dieciséis horas siete minutos del catorce de agosto de dos mil uno).

En el presente caso, el accionante aduce su legitimación por vía del control de constitucionalidad abstracto e invoca, en su condición de indígena, intereses que atañen a la colectividad indígena. Resulta admisible el conocimiento y resolución de la presente acción de inconstitucionalidad por vía del control abstracto, por cuanto el accionante ostenta un interés difuso, al tratarse de una comunidad específica -la indígena- y las normas alegadas les afecta en dicha condición.

II.En el presente asunto el accionante reclama, entre otros cuestionamientos, que la Junta Directiva de la Asociación de Desarrollo de Térraba denegó su solicitud de afiliación; decisión confirmada por una Asamblea General celebrada de manera irregular. Asimismo que la Directora de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), ante una solicitud de intervención de la mencionada Asociación, le indicó que para solicitar una rendición de cuentas, acción de nulidad o denunciar a un directivo se debe ser afiliado a dicha Asociación. Al respecto, este Tribunal recuerda que el objeto de un proceso de inconstitucionalidad no es atender una lesión individual que pueda alegar el actor, por el contrario, tiene como objeto un interés general de que los actos sujetos al derecho público y las normas que integran el ordenamiento jurídico, sean conformes con el Derecho de la Constitución.

Dichas impugnaciones no tienen en realidad un carácter normativo, toda vez, que no contiene disposiciones tendentes a regular en forma general alguna situación jurídica. Por el contrario, como se desprende del propio escrito de interposición y de uno presentado con posterioridad por el accionante, algunas de sus pretensiones a través de esta vía son que se obligue a la Asociación de Desarrollo de Térraba a tenerlo como afiliado y que DINADECO intervenga dicha Asociación; pretensiones que comportan actuaciones concretas, que de conformidad con lo establecido en el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no corresponde ser conocida por esta Jurisdicción a través de un proceso de acción de inconstitucionalidad. En virtud de lo anterior y según lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución Política y el numeral 29 y siguientes de la Ley que rige esta Jurisdicción, dichos reclamos son propios de analizar en un recurso de amparo.

En consecuencia, lo procedente es desglosar el escrito de interposición y el escrito que corre agregado a folios 49 a 78 y certifíquense, con el fin de que sean tramitados como recurso de amparo en lo que corresponde a esta impugnación.

III.Objeto de la impugnación. El accionante impugna los artículos 3, 4, 5, 6, 7 y 15 del Reglamento a la Ley Indígena y el Decreto Ejecutivo relativo a la Representación Legal de Comunidades Indígenas por Asociaciones de Desarrollo y como Gobierno Local al violar el derecho de asociación y el principio de igualdad -artículos 25 y 33 de la Constitución Política-; así como los artículos 16 y 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el artículo 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, y los artículos 3 y 32 de la Declaratoria de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas. Estima que dichas normas obligan a los indígenas a formar parte de asociaciones de desarrollo e impiden a las comunidades indígenas elegir libremente y democráticamente a los miembros que los representen en la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas. En definitiva, el accionante considera contrario al Derecho de la Constitución la figura de las asociaciones de desarrollo como aquella organización que representa a las comunidades indígenas ante la CONAI. Las normas impugnadas disponen lo siguiente:

Reglamento a la Ley Indígena, Decreto Ejecutivo número 8487-G del veintiséis de Abril de mil novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 89 del diez de mayo de mil novecientos setenta y ocho:

“Artículo 3.- Para el ejercicio de los derechos y cumplimiento de las obligaciones a que se refiere el artículo 2 de la Ley Indígena, las Comunidades Indígenas adoptarán la organización prevista en la Ley No. 3859 de la Dirección Nacional de Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad y su Reglamento.

Artículo 4.- Los Presidentes de las respectivas Asociaciones de Desarrollo Indígenas, legalmente inscritas, y con las facultades de apoderados generales de las mismas, comparecerán ante la Procuraduría General de la República, para el otorgamiento de la escritura e inscripción en el Registro Público, de las Reservas a nombre de las respectivas Comunidades Indígenas.

Artículo 5.- Las Estructuras comunitarias tradicionales que se refiere el artículo 4º de la Ley, operarán en el interior de las respectivas Comunidades; y la Asociaciones de Desarrollo, una inscritas legalmente, representarán judicial y extrajudicialmente a dichas Comunidades.

Artículo 6.- Las Asociaciones de Desarrollo Integral de la Comunidad, designarán a los Comités Auxiliares como organismos subordinados a las mismas y con atribuciones propias para el cumplimiento de los fines asignados.

Artículo 7.- En los casos a que se refiere el articulo 4º párrafo 2 de la Ley, o cuando la dispersión y alejamiento de la población lo amerite, la organización tradicional deberá afiliarse a las Asociaciones de Desarrollo Integral, formando Asociaciones de Desarrollo Específico, para el cumplimiento de los objetivos específicos de la Comunidad Indígena.

Artículo 15.- La Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, y las Asociaciones de Desarrollo Integral o sus representantes legales, coordinarán, a nivel Ministerial, y de los otros entes autónomos del Estado, la aplicación de las acciones preventivas y represivas que establecen los artículos 6º y 7º de la Ley Indígena, para resguardar el Patrimonio Arqueológico, Mineral, Hidrológico y forestal (flora y fauna) de todas las reservas.” Representación Legal de Comunidades Indígenas por Asociaciones de Desarrollo y como Gobierno Local, Decreto Ejecutivo número 13568-C-G del treinta de Abril de mil novecientos ochenta y dos, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 94 del diecisiete de mayo de mil novecientos ochenta y dos:

“Artículo 1.- Las Asociaciones de Desarrollo Integral tienen la representación legal de las Comunidades Indígenas y actúan como gobierno local de estas.

Artículo 2.- Únicamente puede existir una sola Asociación de Desarrollo Indígena para cada Reserva Indígena. En caso de que la extensión de la Reserva lo amerite, pueden existir comités locales y/o asociaciones especificas, para fines específicos, pero estos organismos quedan dependientes de la Asociación de Desarrollo Integral.

Artículo 3.- Los límites de jurisdicción de las Asociaciones de Desarrollo Integral de las Comunidades Indígenas deben coincidir con los límites de las Reservas tal como fueron definidos por los decretos que establecieron estas Reservas. Las Asociaciones de Desarrollo de Comunidades no Indígenas no pueden tener jurisdicción sobre reas situadas dentro de las Reservas Indígenas; las Asociaciones de Desarrollo de Comunidades Indígenas no pueden tener jurisdicción sobre reas situadas fuera de las Reservas Indígenas.

Artículo 4.- Las Asociaciones de Desarrollo Integral sean indígenas o no, deben de ajustarse en adelante a las disposiciones establecidas en los artículos 2 y 3 del presente decreto, en particular en cuanto a sus límites de jurisdicción.

Artículo 5.- En caso de que existan actualmente varias Asociaciones de Desarrollo Integral en una misma Reserva Indígena, la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI) deben tramitar ante le Poder Ejecutivo un proyecto de división de la reserva actual en un número de reservas igual al número de Asociaciones de Desarrollo Integral existentes.

En caso de que lo anterior no se pueda realizar, las Asociaciones de Desarrollo deben fusionarse, de tal manera que quede una sola reserva, conforme a las disposiciones anteriores.

Artículo 6.- Rige a partir de su publicación.”

IV.Sobre el fondo. Este Tribunal ya se ha pronunciado sobre el artículo 3 del Reglamento a la Ley Indígena en los siguientes términos:

“V.- ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES.

En el voto número 5483-95 esta Sala hizo una análisis detallado sobre el derecho de asociación en sus diversas vertientes, en el que expresó:

“II ).- EL DERECHO DE ASOCIACION RECONOCIDO POR EL ARTICULO 25 CONSTITUCIONAL.- Como tesis de principio, el contenido esencial del derecho de asociación que desarrolla el artículo 25 constitucional le reconoce a toda persona una protección fundamental en la doble vía como tal derecho se puede manifestar, sea mediante la llamada libertad positiva de fundar y participar en asociaciones o de adherirse y pertenecer a ellas, así como en el ejercicio negativo de la libertad, en virtud del cual no es posible obligar a ninguna persona a formar parte de asociaciones ni a permanecer en ellas.- Esta norma constituye, en términos muy generales, el derecho común, de general aplicación y de origen constitucional de todas las asociaciones, salvo que atendiendo a razones especiales y a la peculiar naturaleza de algunas actividades, por vía de ley se disponga lo contrario. Debe tenerse en claro, como lo ha sostenido la doctrina, que las libertades públicas no son otra cosa que el reconocimiento constitucional de la autonomía personal; precisamente por ser un ámbito de autonomía, las facultades que lo integran pueden ser ejercidas o no con idéntico poder de autodeterminación.

A partir de estas ideas, la doctrina costarricense ha considerado que son notas características del derecho de asociación las siguientes : a) que deba surgir como una manifestación libre de la voluntad del ser humano y por ello una asociación coactiva no sería una verdadera expresión de tal derecho, sino una verdadera negación del mismo; b) que el objeto que se propone sea la promoción y defensa de fines comunes lícitos; c) que tenga carácter colectivo, en razón de la pluralidad de miembros que componen la asociación; d) que tenga permanencia, por ser una organización estable y por la existencia de un vínculo permanente entre sus miembros; y e) que la estructura interna y el funcionamiento de la asociación estén, permanentemente, fundamentados en la promoción democrática de sus miembros. El artículo 25 constitucional le impone al Poder Legislativo un natural e insalvable límite de respeto en su función legisladora, en virtud del cual, no puede ser restringida la posibilidad de los particulares de crear asociaciones con fines privados lícitos, confín que no podría ser traspasado sin vaciar de contenido el derecho mismo; es decir, en tanto los fines de la asociación sean privados y lícitos, la actividad estaría fuera de la acción de la ley, dado que el ejercicio de este derecho es expresión pura del ámbito autonómico de toda persona y así se protege por el contenido De lo dicho se tiene que el artículo 25 desarrolla un género que podríamos llamar como "asociación pura" y que responde al más amplio reconocimiento constitucional de la autonomía personal, razón por la que esa libertad se ejerce con poder de autodeterminación, sin olvidar que en la parte final de este artículo 25 se establece que nadie está obligado a formar parte de asociación alguna.

Sin embargo, este género no excluye la posibilidad jurídica de que existan otras modalidades de asociación y en la misma Constitución Política existen otras manifestaciones de ese derecho con reconocimiento especial y con regímenes jurídicos distintos, como por ejemplo, los partidos políticos (artículo 98), los sindicatos de patronos y trabajadores (artículo 60) y el cooperativismo (artículo 64). Por ello es que se puede inferir que la Constitución Política ha previsto varias opciones para expresar el derecho de asociación. En virtud de lo dicho, lo que corresponde es analizar la naturaleza de la colegiatura obligatoria, para definir si la institución corresponde a la "asociación pura" o si por el contrario, es un tipo de organización de diversa naturaleza y si así fuera, determinar en qué medida es constitucionalmente posible que el Estado pueda regular esas actividades; si se trata del ejercicio de libertades de interés privado, o si por el contrario, del ejercicio de competencias de interés público delegadas o para ejercer funciones públicas de carácter administrativo; y desde luego, también definir el origen mismo de la estructura de la institución de la colegiatura, confrontándola con la libre expresión de la voluntad para formar o crear una asociación y determinar así el origen legal de los colegios profesionales”.

VI. ANÁLISIS NORMATIVO

La Ley Sobre El Desarrollo De La Comunidad N° 3859 en el Capítulo III “De las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad”, artículos 14 y 16 dispone:

“Artículo 14.- Declárese de interés público la constitución y funcionamiento de Asociaciones para el Desarrollo de las Comunidades, como un medio de estimular a las poblaciones a organizarse para luchar a la par de los organismos del Estado por el desarrollo económico y social del país“ Artículo 15 (...)

Artículo 16.- Para constituir las Asociaciones de Desarrollo Integral será necesario que se reúnan por lo menos cien personas, y no más de mil quinientas, mayores de quince años, interesados en promover, mediante el esfuerzo conjunto y organizado, el desarrollo económico y el progreso social y cultural de un área determinada del país. El área jurisdiccional de una Asociación de Desarrollo, corresponderá a aquel territorio que constituye un fundamento natural de agrupación comunitaria.

En casos excepcionales, la Dirección podrá autorizar la existencia de asociaciones de Desarrollo integradas por un número inferior o superior al indicado anteriormente.

En ningún caso se podrán crear Asociaciones con un número de personas inferior a veinticinco”.

Por su parte, la Ley Indígena n. 6172 señala en, en lo que interesa al fondo del asunto lo siguiente:

“Artículo 2°.- Las comunidades indígenas tienen plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase. No son entidades estatales.

Declárase propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esta ley.

La Procuraduría General de la República inscribirá en el Registro Público esas reservas a nombre de las respectivas comunidades indígenas.

Las reservas serán inscritas libres de todo gravamen. Los traspasos del Estado a las comunidades indígenas serán gratuitos, no pagarán derechos de Registro y estarán exentos de todo otro tipo de carga impositiva conforme a los términos establecidos en la Ley de CONAI.

Artículo 3°- Las reservas indígenas son inalienables e imprescriptibles, no transferibles y exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan. Los no indígenas no podrán alquilar, arrendar, comprar o de cualquier otra manera adquirir terrenos o fincas comprendidas dentro de estas reservas.Los indígenas solo podrán negociar sus tierras con otros indígenas. Todo traspaso o negociación de tierras o mejoras de éstas en las reservas indígenas, entre indígenas y no indígenas, es absolutamente nulo, con las consecuencias legales del caso. Las tierras y sus mejoras y los productos de las reservas indígenas estarán exentos de toda clase de impuestos nacionales o municipales, presentes o futuros” En relación con el establecimiento de una estructura comunitaria el mismo cuerpo normativo señala:

“Artículo 4°.- Las reservas serán regidas por los indígenas en sus estructuras comunitarias tradicionales o de las leyes de la República que los rijan, bajo la coordinación y asesoría de CONAI.

La población de cada una de las reservas constituye una sola comunidad administrada por un Consejo directivo representante de toda la población; del consejo principal dependerán comités auxiliares si la extensión geográfico lo amerita” Sobre los propiedad indígena los numerales 8° y 9° disponen:

“Artículo 8°.-El ITCO, en coordinación con la CONAI, será el organismo encargado de efectuar la demarcación territorial de las reservas indígenas, conforme a los límites legalmente establecidos”.

Artículo 9°.- Los terrenos pertenecientes al ITCO incluidos en la demarcación de las reservas indígenas, y las Reservas de Boruca-Térraba, Ujarrás-Salitre-Cabagra, deberán ser cedidos por esa institución a las comunidades indígenas” Por su parte, el artículo 3º del Decreto Ejecutivo N° 848-G de 26 de abril de 1978 que se impugna a la letra señala:

"Para el ejercicio de los derechos y cumplimiento de las obligaciones a que se refiere el artículo 2 de la Ley Indígena, las Comunidades Indígenas adoptarán la forma de organización prevista en la Ley número 3859 de la Dirección Nacional de Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad y su Reglamento" En criterio del accionante esta última disposición se enfrenta al numeral 25 Constitucional, en tanto condiciona el ejercicio de los derechos de los indígenas a la adopción de una Asociación de Desarrollo Comunal.

VII INSTRUMENTOS JURÍDICOS SOBRE LOS GRUPOS INDÍGENAS. En el ámbito internacional se han dictado normas que buscan que los Estados instauren ciertos mecanismos para favorecer la situación de los grupos indígenas, habida cuenta de la necesidad de preservar las costumbres y tradiciones de estos grupos que en algunos países son claramente minoritarios. Sobre este extremo se pronunció la Sala en la sentencia N° 2253-96 de las 15:39 horas de 14 de mayo de 1996, en la que indicó:

“...Existen diversos instrumentos jurídicos tendientes a fomentar esa igualdad real entre los sujetos; entre ellos puede ubicarse la situación particular de los aborígenes, quienes tradicionalmente han sido marginados, por razones históricas, sociales, económicas y culturales. Ellos sufren las consecuencias de una sociedad que no comprende ni respeta sus diferencias; y que en ocasiones, tiende a verlos como seres incapaces de dirigir sus propias vidas y destinos. Ante esa situación, la comunidad internacional sintió la necesidad de adoptar medidas a favor de los indígenas. Así, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-, denominado “Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes”, incorporado a nuestro ordenamiento jurídico mediante Ley Nº 7316 de 3 de noviembre de 1992, estableció la especial protección de los indígenas y de su cultura." Resulta de interés, a los efectos del fondo de la acción, tener presente que los Estados firmantes del referido instrumento internacional asumieron compromisos en los términos siguientes:

"Artículo 2° 1. Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad.

2. Esta acción deberá incluir medidas:

• a)que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades de la legislación nacional otorga a los demás miembros de la población; b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de estos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones; c) que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida.

(....)

“Artículo 6 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

• a)Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernen; c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.

Artículo 7:

1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho a decidir sus prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.

2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y de nivel de salud y educación de los pueblos interesados, con su participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de desarrollo económico global de las regiones donde habitan . Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones deberán también elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento.

(3....)

4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan.

Artículo 8:

1. Al aplicar la legislación nacional a los pueblos interesados deberán tomarse debidamente en consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario.

2. Dichos pueblos deberán tener el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos. Siempre que sea necesario, deberán establecerse procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir en la aplicación de este principio.

3. La aplicación de los párrafos 1 y 2 de este artículo no deberá impedir a los miembros de dichos pueblos ejercer los derechos reconocidos a todos los ciudadanos del país y asumir las obligaciones correspondientes. (Lo resaltado no es del original).

Como se desprende de las normas transcritas, el Estado tiene la obligación de garantizar el derecho de los pueblos indígenas de organizarse y participar en la toma de decisiones que les conciernen, así como de constituir órganos de representación y participar en la elección de las personas que ocuparán esos cargos. En el artículo 6° del citado Convenio se estableció la obligación de los Estados de establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente y de consultar a los grupos indígenas –por medio de sus instituciones representativas- cada vez que se discuta la emisión de medidas legislativas o administrativas que puedan afectarlos, lo que no supone como se señala en la acción una obligación de formar parte de esas agrupaciones, antes bien, es una decisión libre que involucra tomar parte en el rumbo de la comunidad. De manera impide a los miembros de dichos pueblos “ejercer los derechos reconocidos a todos los ciudadanos del país y asumir las obligaciones correspondientes”.

VIII. SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO

Una vez determinados los elementos esenciales del derecho de asociación y el régimen jurídico de los pueblos indígenas, corresponde dilucidar si la obligación contenida en el artículo 3° del Reglamento a la Ley Indígena es contraria al Derecho de la Constitución. Esta Sala en el voto N° 5486-95, transcrito en lo de interés, señaló en el considerando V que el derecho de asociación, tiene dos vertientes: la positiva que se refiere a la libertad de fundar y participar en asociaciones y de adherirse a ellas y, la negativa, que implica la prohibición de obligar a una persona a ser miembro de una determinada agrupación de naturaleza privada, así como de permanecer en ella. El recurrente alega vulnerada la vertiente negativa de su derecho, en tanto considera que la disposición del numeral 3 del Decreto Ejecutivo N° 848-G de 26 de abril de 1978 le obliga a pertenecer a una Asociación de Desarrollo Comunal como condición necesaria para el ejercicio de derechos y obligaciones; sin embargo, esta Sala estima que no lleva razón el recurrente en su argumentación, tal y como se expresará a continuación.

Esta Sala tiene claro que tal y como lo señala el accionante, el Reglamento establece que para el ejercicio de los derechos y obligaciones establecidos en la Ley Indígena (artículo 2) -básicamente derechos y deberes relacionados con la administración de la reserva – las comunidades indígenas adoptarán la organización de una Asociación de Desarrollo Comunal, a la que, sin embargo, no los obliga a pertenecer. En efecto, el hecho de formar parte de una comunidad indígena no obliga automáticamente a pertenecer a la Asociación de Desarrollo Comunal; los estatutos de estas asociaciones regulan las modalidades de afiliación y desafiliación, información que consta en el correspondiente Registro y puede ser consultado por la persona que desee ingresar o desafiliarse, lo que de manera alguna le impide, en el ejercicio de sus derechos fundamentales, integrarse a otra organización de su interés o ejercer, en general, los derechos reconocidos a todos los ciudadanos del país.

El Reglamento a la Ley de las Asociaciones de Desarrollo Comunal refuerza lo parte de una asociación o a no formar parte de ella y por tanto, son absolutamente nulas las cláusulas del estatuto en que se establezcan limitaciones a la libertad de asociarse o retirarse de la organización...” (art. 22). Como con acierto lo señala la Procuraduría General de la República en su informe, la negativa del indígena de incorporarse en una asociación de este tipo, no le acarrea más consecuencias que la de disminuir su participación en la adopción de las decisiones indígenas relativas a la administración de la reserva indígena, sobre la cual se ejerce una propiedad con rasgos colectivos, característico de su cultura. El ejercicio de derechos – participación en el control de la propiedad colectiva de la reserva- y obligaciones – sometimiento al control sobre los fondos públicos que se les destinen- que el Reglamento condiciona a la integración de este tipo de organización, son aquellos que provienen de la Ley Indígena, que dispuso la transmisión gratuita de tierras que pertenecieron al ITCO –bienes demaniales- a la reservas indígenas y la Sala no encuentra que el destino comunal de la tierra establecido por la Ley Indígena – no por el Reglamento- y las limitaciones que allí se establecen a este tipo de propiedad comunitaria – prohibición de transmisión del dominio o arriendo - sea desproporcionado o irrazonable, en tanto resulta viable que el Estado –al adjudicar la titularidad de los bienes a nombre de las comunidades indígenas de manera gratuita- pueda imponer ciertas condiciones para que dichas comunidades ejerzan sus derechos sobre esas tierras; ello en la medida que se trata del ejercicio legítimo de una potestad del Estado en su condición de transmitente del dominio.

Diversa sería la situación si se planteara la existencia de propiedad privada sobre estos terrenos, en cuyo caso no podría condicionarse el ejercicio de los atributos del dominio, a la integración de una Asociación de Desarrollo Comunal.

IX.Por otra parte, de la simple lectura de las disposiciones de la Ley Indígena que se han transcrito, se extrae que es la Ley –no el reglamento- es la que establece la propiedad y organización comunitarias. El párrafo segundo del numeral 2° regula esa propiedad comunitaria al indicar: “...Declárase propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esta ley..”. En cuanto a la organización el mismo cuerpo normativo establece que “...las reservas serán regidas por los indígenas en sus estructuras comunitarias tradicionales o de las Leyes de la República que los rijan, bajo la coordinación y asesoría del CONAI” (el destacado no es del original). Ahora bien, es la Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad ( N° 3859), la que regula las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad y el artículo 3° del Reglamento a la Ley Indígena que se impugna, no ha hecho más que concretar el tipo de organización que responde a las bases establecidas por el legislador en la Ley Indígena que le sirve de marco, lo que además, se ajusta al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en tanto materializa la obligación del Estado de velar porque las comunidades indígenas adopten una organización jurídica acorde a sus tradiciones, que les permita el ejercicio de los derechos y obligaciones que la ley les reconoce.

No debe perderse de vista que las Asociaciones de Desarrollo Comunal –más que ninguna otra figura jurídica- es la que más se asemeja a naturaleza comunitaria de la organización tradicional indígena; adicionalmente, este tipo de estructura jurídica le permite disfrutar a este sector de la población de especiales beneficios (artículo 19 de la Ley 3859) de los que no disfrutarían con otro tipo de estructuración jurídica –verbigracia recibir servicios, donaciones, subvenciones, y transferencias anuales de dinero, tanto del Estado como de sus instituciones-, lo que conlleva, desde luego, el control ordinario de esos recursos públicos”. (Sentencia número 2002-02623 de las catorce horas cuarenta y un minutos del trece de marzo de dos mil dos). En el mismo sentido, sentencia número 2009-013994, de las once horas y treinta y nueve minutos del veintiocho de agosto del dos mil nueve.

V.De las sentencias trascritas y del análisis normativo realizado, la Sala en su jurisprudencia ha considerado que el hecho de que sean las asociaciones de desarrollo integral las encargadas de representar judicial y extrajudicialmente a las comunidades indígenas, como instituciones representativas de los habitantes de las reservas, no es contrario al Derecho de la Constitución. Asimismo, las normas impugnadas tampoco impiden a los indígenas formar parte de cualquier otra organización jurídica de su interés. Finalmente, cabe aclarar que son los Estatutos de cada una de las asociaciones de desarrollo integral los que establecen el proceso interno en cada asociación para designar a su representante ante la CONAI y no las normas impugnadas por el accionante.

VI.Conclusión. En definitiva, los artículos 3, 4, 5, 6, 7 y 15 del Reglamento a la Ley Indígena y el Decreto Ejecutivo relativo a la Representación Legal de Comunidades Indígenas por Asociaciones de Desarrollo y como Gobierno Local, no son contrarios al Derecho de la Constitución. Por otra parte, la acción debe ser declarada inadmisible en cuanto a las restantes impugnaciones hechas por el accionante.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción en relación con los artículos 3, 4, 5, 6, 7 y 15 del Reglamento a la Ley Indígena, Decreto Ejecutivo número 8487-G del veintiséis de Abril de mil novecientos setenta y ocho, y el Decreto relativo a la Representación Legal de Comunidades Indígenas por Asociaciones de Desarrollo y como Gobierno Local, Decreto Ejecutivo número 13568-C-G del treinta de Abril de mil novecientos ochenta y dos. Desglósese el escrito de interposición y el escrito que corre agregado a folios 49 a 78 y certifíquense, con el fin de que sean tramitados como recurso de amparo.

Gilbert Armijo S.

Presidente a.i.

Luis Paulino Mora M. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Rosa María Abdelnour G.

Jorge Araya G. José Paulino Hernández G.

2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional