Amendments to Tourist Marina Law: Environmental and Competence VetoReformas a la Ley de Marinas Turísticas: Veto ambiental y de competencias

Res. No. 2010-018702 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fifteen hours and twenty-seven minutes on November tenth, two thousand ten.

Optional legislative consultation on constitutionality filed by deputies Jorge Alberto Gamboa Corrales, José María Villalta Florez-Estrada, Carmen Muñoz Quesada, Manrique Oviedo Guzmán, Carmen Granados Fernández, José Joaquín Porras Contreras, María Eugenia Venegas Renauld, Yolanda Acuña Castro, Claudio Monge Pereira, Juan Carlos Mendoza García, and Gustavo Arias Navarro, regarding the bill for the "Modification of several articles of Law No. 7744, Concession and Operation of Tourist Marinas", being processed in legislative file number 14836.

Considering:

1.- The consultation was received in the Secretariat of the Chamber at fifteen hours and fifteen minutes on October fifth of last year. The certified copy of legislative file number 14836 was received in the Chamber on October twelfth following. Consequently, the deadline to evacuate the consultation expires on November twelfth of the current year.

2.- The consultants indicate that the bill for the "Modification of several articles of Law No. 7744, Concession and Operation of Tourist Marinas" was approved in first debate on September thirtieth, two thousand ten. The following substantive aspects are consulted: the consultants state that national environmental legislation - the National Parks Service Law, the Wildlife Law, the Organic Environmental Law, and the Biodiversity Law and its Regulations - have been creating and recognizing various management categories for protected areas. They add that in article 2 of the bill consulted, the legislator only decided to prohibit the construction of tourist marinas in mangroves, national parks, biological reserves, coral ecosystems, and on the State's natural heritage (patrimonio natural del Estado); leaving out forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre), wetlands (humedales), natural monuments (monumentos naturales), marine reserves (reservas marinas), and marine management areas (áreas marinas de manejo). They consider that this decision throws overboard the efforts of progressive environmental legislation aimed at setting limits on other human activities invasive of nature, distinct from the commercial dock activity intended to be regulated. They add that the legislator cannot diminish the environmental protection guaranteed in national legislation, which is protected under article 50 of the Constitution. They state that the approval of the consulted bill would imply a tactical and ad-hoc repeal of a good part of said legislation. They indicate that the reform to article 5 of Law No. 7744, contained in the consulted bill, according to which the National Environmental Technical Secretariat (SETENA) and the Inter-institutional Commission for Tourist Marinas and Docks (CIMAT) will establish, by regulation, a joint environmental technical coordination procedure, so that the environmental variable is incorporated within the project, in a manner that avoids duplication of procedures and favors the simultaneous processing of both processes, is unconstitutionally unreasonable. They add that human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic materials, or hazardous materials require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) that must be carried out, exclusively and exclusively, by SETENA as the sole competent authority on the matter; as established in articles 17, 18, 83, and 84 of the Organic Environmental Law, the General Regulation on Assessment Procedures (EIA) and the General Regulation on the Organization and Functioning of SETENA. They consider that CIMAT is being enabled to co-participate, co-intervene, and co-manage during the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), under the false argument of streamlining procedures, which could enable it, in practice, to decide to intervene or influence during the viability or environmental license (viabilidad o licencia ambiental) phase of the project in question. They clarify that the spirit of the reform of the consulted bill is not to mix the administrative competencies of the entities or bodies of the public administration, in this case CIMAT and SETENA, but rather to simplify bureaucratic formalities and other administrative procedures for the benefit of the administered party; that, of course, under strict adherence to the essential competencies of each body attending to the specialty and ordinary activity of these within the Administration. They consider that the intervention of CIMAT, at the moment of deciding whether to grant environmental viability (viabilidad ambiental) to a tourist marina or dock, turns out to be an irrational, abstract, biased, and even capricious public service, since its essential function responds to legitimate public interests but potentially opposed to those pursued by SETENA. They add that CIMAT is responsible for an ordinary activity of economic promotion and commercial development in the matter of tourist marinas; while SETENA is responsible for organizing, defending, and preserving the fundamental right of every person to a healthy and ecologically balanced environment. Moreover, they also argue that the consulted bill is unreasonable and disproportionate for legislating against the grain of the duties and powers of the Executive Branch. In this sense, the reform to article 21 of Law number 7744 attributes to local governments the legal power to expel from national territory those foreign vessels that carry out lucrative activities during their stay in Costa Rican waters and territory. They add that maintaining order and tranquility of the Nation, as well as issuing navigation licenses, are powers constitutionally attributed to the Executive Branch, according to article 139 of the Constitution. Therefore, they consider that essential related competencies or functions such as the power to expel foreigners cannot be attributed or transferred to local governments by mandate of the ordinary legislator. Furthermore, expelling foreigners is a sovereign power (potestad de imperio) under the charge of the immigration administration, which implies that said sovereign power (potestad de imperio) and its exercise are legally unrenounceable, untransferable, and imprescriptible. They state that, with the consulted bill, marinas are emerging as a model of private docks at the service of foreign millionaires, under private security schemes that, for this reason, are susceptible to evading adequate controls to enforce the authority of the State over strategic public domain entry and exit points of the country, to the detriment of national sovereignty and security. They indicate that the consulted bill is limited to declaring that foreign vessels will be subject to internal regulations regarding navigation and operation of tourist marinas, as well as to the respective controls. However, they continue, what is resolved in the matter of tourist marinas absolutely does not regulate anything regarding migratory, customs, and health controls. The legislator has not required as an operating condition that said private docks have suitable facilities for the permanent presence of national authorities who can supervise compliance with regulations in the aforementioned matters, from the moment of the arrival of foreign vessels until their total departure from national territory. They add that there is also no provision that reasonably regulates the hypothesis that if there are no private docks that comply with such conditions, the State can only allow the arrival of these ships at official ports. They consider that such omissions make the consulted bill an unreasonable and disproportionate rule; especially in the sense that it constitutes a legislative measure inadequate for the public purpose it seeks to achieve, which is to regulate or order an initially lawful activity in accordance with the principles and rules of the Constitution. In summary, they point out that, by virtue of the principle of progressivity of human rights, the legislator is prevented from approving legislation like that of the consulted bill, which supposes a regression in the protection and effectiveness of environmental human rights by leaving several management categories of protected wild areas unprotected. Likewise, they consider that the consulted bill is unreasonable and disproportionate because it: a) creates an undue distortion in the public service provided by SETENA, since it will allow CIMAT to interfere in the technical process of the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), an essential and exclusive competence of SETENA; b) grants municipal governments constitutional sovereign powers (potestades de imperio) of a migratory nature, which are proper to and exclusive to the Executive Branch, and c) promotes a disorganized network of entry and exit points of the country, without major migratory, customs, and health controls, with a social effect not desired by the constituent of 1949. They consider that the merely mercantilist purpose of the consulted bill clashes with the humanistic character that characterizes the Constitution.

3.- In the proceedings, the provisions of article 100 of the Constitutional Jurisdiction Law have been observed, and this resolution is issued within the term established by article 101 ibid.

Drawn up by Magistrate Calzada Miranda; and

Considering:

I.- Admissibility of the consultation. Article 96 of the Constitutional Jurisdiction Law provides the possibility for this Chamber to issue prior advisory opinions on legislative bills (subsection b), when the consultation is presented by a number of no fewer than ten deputies. In this case, the optional consultation was filed by eleven deputies (folio 10), before the final approval of the bill, so the petition is admissible. It should be noted that the bill being processed under legislative file number 14836 regarding the "Modification of several articles of Law No. 7744, Concession and Operation of Tourist Marinas" has already been the subject of previous pronouncements by this Court on the occasion of the presentation of four optional legislative consultations on constitutionality (resolutions numbers 2008-015760 at fourteen hours and thirty minutes on October twenty-second, two thousand eight; 2008-016563 at fourteen hours and forty-nine minutes on November fifth, two thousand eight; 2009-017511 at fourteen hours and thirty-nine minutes on November eighteenth, two thousand nine; and 2010-012026 at twelve hours and forty-six minutes on July ninth, two thousand ten). Likewise, of the issues specifically questioned by the consulting deputies, this Court will review only those necessary to evacuate the consultation, without entering into general aspects of the constitutionality of the bill, as provided in article 99 of the Law governing this Jurisdiction.

II.- Object of the consultation. In this new optional legislative consultation on constitutionality, the consulting deputies consider that the bill being processed under file number 14836 harms the principle of progressivity of human rights, in environmental matters, for not including several management categories for protected wild areas in the prohibition on constructing marinas; and the principles of reasonableness and proportionality for the attributions entrusted to CIMAT, to the municipal corporations, and for the absence of regulations on migratory, health, and customs matters. Consequently, we will proceed to evacuate each of the indicated aspects separately.

III.- On the merits. Regarding the first aspect consulted, the deputies consider that the reform to article 1 of the current Law on Concession and Operation of Tourist Marinas, Law number 7744, is unconstitutional, by not including other management categories of protected wild areas in the prohibition on constructing marinas, such as forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre), wetlands (humedales), natural monuments (monumentos naturales), marine reserves (reservas marinas), and marine management areas (áreas marinas de manejo), which in their judgment harms the principle of progressivity of human rights, especially in environmental matters. It is important, first of all, to point out that the current provision regulating this matter indicates that concessions cannot be granted for tourist marinas in mangrove areas, national parks, and biological reserves for the construction, administration, and operation of tourist marinas and docks. For its part, the proposed reform contained in article 2 of the consulted bill indicates that the areas excluded from concession for these purposes will also be mangrove areas, national parks, and biological reserves; however, it provides that concessions will not be granted for the construction, operation of tourist marinas and tourist docks in areas where coral ecosystems exist, and finally, it adds that the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (MINAET) is excepted from this provision, which may not grant any property that forms part of the State's natural heritage (patrimonio natural del Estado) under concession, in accordance with articles 13 and 14 of the Forestry Law (Ley Forestal), No. 7575, and its reforms. Consequently, according to article 13 of the Forestry Law (Ley Forestal), the forests and forest lands of the national reserves are also excluded:

“The State's natural heritage (patrimonio natural del Estado) shall be constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the properties registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except properties that guarantee credit operations with the National Banking System and become part of its patrimony.” This Court has indeed pointed out that there is a development problem on the coasts of our country, which requires achieving sustainable management of resources, in such a way that the environment is protected, but that also allows for development consistent with those environmental conditions, since as has already been indicated, in addition to seeking to preserve the natural resources that support the life of human beings, efficiency in the use of resources must also be achieved so that development is attained that meets the needs of present and future generations, without compromising the availability of natural resources in general. Sustainable management of resources thus implies satisfying the needs of countries, taking into consideration the requirements of present and future generations and balancing three main objectives: the environmental, the social, and the economic; in order to avoid trends that threaten the quality of life of human beings and an increase in costs for society (see judgment number 2008-015760). Notwithstanding the above and in accordance with the principle of sustainable development, environmental areas must be safeguarded, which even the State itself, by law, has ordered their protection. To have a clear overview of the ecosystems not included in the stated exception, we will proceed to give an approximate definition of each one of them:

- Forest Reserves (Reservas Forestales): Lands, mostly of forest aptitude, suitable for timber production, in which management actions are carried out with sustainability criteria. Their primary purpose is to produce wood, water, wildlife, and, if possible, sources of recreation.

- Protective Zones (Zonas Protectoras): Areas formed by forests and lands of forest aptitude, where the main objective is the protection of the soil, the regulation of the hydrological regime, and the conservation of the environment and watersheds. Their objective is to maintain or manage the quality and quantity of water production, as well as to conserve other natural values.

- Wildlife Refuges (Refugios de Vida Silvestre): These are areas that, due to their geographical conditions, special ecosystems, and varied or unique biodiversity, require management actions to be adopted. Their purpose is to ensure the perpetuation of wildlife species, populations, or habitats, as well as to serve for scientific or recreational uses when this does not contravene the main objective.

In our country, there are three types of wildlife refuges (refugios de vida silvestre):

National Refuges (state): Those in which the areas declared as such belong entirely to the State.

Mixed Refuges: Those in which the areas declared as such belong in part to the State and others are privately owned.

Private Refuges: Those in which the areas declared as such belong entirely to private individuals.

In the first two, state and mixed, the coexistence of communities immersed within the declared area is common.

-Wetlands (Humedales): Ecosystem dependent on aquatic regimes, natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh, brackish, or salty, including marine extensions up to the posterior limit of marine phanerogams or coral reefs or, in their absence, up to six meters deep at low tide. Their objective is to protect floodable ecosystems of biological and economic importance.

-Natural Monuments (Monumentos Naturales): These are areas that contain one or more natural elements of national importance. They consist of natural places or objects that, due to their unique or exceptional character, their scenic beauty, or their scientific value, it is decided to incorporate them into a protection regime. This management category is created by the Ministry of Environment and Energy and administered by the respective municipalities. It is even considered World Heritage when the natural monuments (monumentos naturales) are constituted by physical and biological formations or groups of such formations that have exceptional universal value from an aesthetic or scientific point of view. In this regard, the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO) has proposed a plan for the protection of the world's cultural assets, through the "Convention concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage", approved in 1972, as World Heritage.

-Marine reserves (Reservas marinas) or Fishing resource reserves; These are spaces to which special and restrictive legislation applies, to reduce fishing effort in specific areas with potential fishing and ecological value, so that they serve as protected zones for reproduction and breeding so that resource recovery can occur. The proposal to establish a marine reserve (Reserva marina) in a specific area or zone is made, among other factors, due to its abundance and its biological diversity. The intention is that no type of extractive activity is carried out in this area and that it is not affected by any type of pollution (engine leaks, acoustic pollution, light pollution, etc.), so that the flora and fauna regenerate over time, until their populations reach the greatest number of individuals that can exist in that site.

From the above, it is evident that these ecosystems have been protected both nationally and internationally, by recognizing the need for special protection, and this Court has so resolved:

“…In this same sense, wildlife refuges (refugios de vida silvestre) are defined in the Forestry Law (Ley Forestal) No. 7032 of April 7, 1986, in article 35 subsection ch), as 'those forests and lands whose main use is the protection, conservation, increase, and management of wild flora and fauna species.' Said sites have as their primary purpose the protection of endangered flora and fauna species and possess, among other values, great scientific value, hence the interest in conserving them. Their conservation aims to guarantee the perpetuity of wildlife species, their populations, and habitats, and to provide an opportunity to carry out scientific, educational, and recreational activities, when these do not detract from the objectives of each refuge. Within National Wildlife Refuges (Refugios Nacionales de Vida Silvestre), the biota can be highly varied depending on the diversity of natural associations existing within the refuge, according to the variety of local geographical conditions, which means appreciating the differences that come from diversity in geological, edaphic, topographic conditions, and animal and human activity, hence the need for legal protection of these areas and of the other constituent areas of forest agrarian property.

…In our country, as already mentioned, interest in the protection of forest resources dates back years, for example, in decree No. 5 of June 26, 1945, this tendency towards the protection of forest lands and the forest resources derived from them is manifested, not only because of the value of the resources as such but also because of the function they perform within what are, in this case, protective zones (zonas protectoras). The State is interested in them for acquiring lands as forest protection, to determine if, due to their scenic, cultural, scientific, or protective conditions, they constitute an asset that must be preserved as land of incalculable value. By reason of this valuation, the State creates the so-called protective zones (zonas protectoras), which come to constitute wooded areas or areas of forest aptitude where the conservation of the forest and the conservation of forest lands is inspired by purposes of protecting soils, or maintaining and regulating the hydrological regime, the climate, the environment. They are suitable for the protection of soils, since the roots of the trees hold and retain the topsoil, and the leaves that fall from them cover the ground where the water runs and prevents the dragging of soil particles, that is, they stop or at least reduce the process of erosion, which brings with it the nutritional imbalance of the soil by dragging important nutrients from the earth, necessary for the growth of plants. Protective zones (zonas protectoras) play a preponderant role in the balance of the environment, understood as the set of things that surround the individual such as: climate, soil, light, wind, rain, food, cold, heat, habitat, etc., and in the balance of the ecosystem due to the exchange relationship that exists between the living part of nature and the inert part of it. Hence the need to protect the soil, the regulation of the hydrological regime, the conservation of the environment, and that of the watersheds. These zones are created by law or via decree of the Executive Branch, and in them, also by legal provision, it is prohibited to carry out agricultural activities or destruction of vegetation. Within the protected zones are included the lands located in the national reserves, a certain area along the rivers, a strip on one side and the other of the maximum depression of the hydrological basins, the lands that border the springs (nacientes) that originate in the hills and also those that originate in flat lands, a certain area on the banks of rivers, streams, lakes, lagoons, or natural reservoirs.” (see judgment No. 2007-8098 and 1999-2788) Consequently, the State has been required, when it intends to reduce the protection area of one of these zones, to first have the pertinent technical studies justifying it:

"In the case under examination, the challenged rule intends to title some zones that have been declared protected, precisely because of how important their conservation is in the face of the various human activities that alter the ecosystems and the habitat of the environment that develops in these places, as well as the preservation of forests, which are important for the generation of essential and invaluable goods, such as water. The legislator in the present law reveals the need to grant a property title to the occupants of the zones in question, making it clear that the acquisition is with the environmental limitations and protections that exist in this regard; however, from the study of the challenged rule, it appears that the power to title in these areas falls on an indiscriminate scope of application, which, if it were to happen, could result in titling areas where many of the activities carried out by humans are incompatible and could seriously damage the ecosystem developed there, as well as the violation that would exist on the part of the State to be able to exercise adequate surveillance over them, which, even if we start from the assumption that these people have been occupying these areas that are public domain property for many years, this in no way justifies being able to title any of these areas, since the State itself, in protecting the environment, can order the eviction of these people, in those areas where their presence is instead producing a counterproductive effect, which would consequently cause, in the event that these types of areas were titled, the State to have to expropriate an asset that it perhaps once had to expropriate to declare it a protection zone, incurring in an unreasonable act.

The above does not imply that the State cannot disaffect a specific area by virtue of the fact that the purposes for which it was protected are no longer fulfilled, or even that specific zones are intended to be titled; however, this can be done where there is a prior technical study that demonstrates the nature of the area to be titled and the possible coexistence of both humans and the ecosystem, as well as the consequences derived from it, and therefore it cannot be permitted that areas of this nature be titled indiscriminately, since this would go against the very conservationist environmental policies that the State has pursued by virtue of the mandates ordered by the Constitution and the International Conventions it has signed." (judgment number 1999-2988) The foregoing constitutes an evolutionary interpretation in the protection of the environment in accordance with Constitutional Law, which does not admit a regression to its detriment. Indeed, current legislation does not except these ecosystems from the possibility of being granted in concession for tourist marinas; however, this in no way validates that such omission is in accordance with the environmental protection that must be guaranteed in accordance with article 50 of the Constitution. It is not justified, then, that these areas be protected in harmony with the stated purposes, only for some zones to be excepted later, without technical reasoning, from the possibility of being granted in concession and others not, without assessing whether they will be affected as a result. The absence of this criterion violates the precautionary principle in environmental matters:

“…One of the guiding principles of Environmental Law is the precautionary or prudent avoidance principle. This principle is contained in the United Nations Conference on Environment and Development or Rio Declaration, which literally states “Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities.

When there is a danger of serious and irreversible damage, the lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of cost-effective measures to prevent environmental degradation.” In the domestic legal system, the Biodiversity Law (No. 7788 of April 30, 1998), in its Article 11, incorporates the following principles as hermeneutical parameters: “1. Preventive criterion: It is recognized that it is of vital importance to anticipate, prevent, and attack the causes of biodiversity loss or its threats. 2. Precautionary or in dubio pro natura criterion: When there is danger or threat of serious or imminent damage to the elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protection measures.” In Ruling of this Chamber No. 1250-99 of 11:24 a.m. on February 19, 1999 (reiterated in Rulings Nos. 9773-00 of 9:44 a.m. on November 3, 2000, 1711-01 of 4:32 p.m. on February 27, 2001, and 6322-03 of 2:14 p.m. on July 3, 2003), this Court held the following: “(...) Prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to prevent or contain the possible impact on the environment or people's health. Thus, in the event that a risk of serious or irreversible damage exists—or any doubt regarding it—a precautionary measure must be adopted and the activity in question may even be postponed. The foregoing because, in environmental matters, ex post facto coercion proves ineffective, since if the biologically and socially harmful consequences have already occurred, the repression may have moral significance, but will hardly compensate for the damage caused to the environment.” (Judgments number 2004-1923 and 2010-6922) Thus, the precautionary principle finds application where there is a lack of certainty regarding the damage to be produced and the mitigation or remediation measures to be implemented, since when there is certainty about the type or magnitude of the environmental damage that may occur and the measures to be adopted at each moment, any suggestion of doubt is eliminated and, consequently, it would be improper to apply the precautionary principle. In other words, the precautionary principle must be applied in cases of reasonable doubt or uncertainty, but not when there is certainty about the type of damage and the measures to be adopted, since, by its very nature, the application of this principle becomes unfeasible. However, in the present case, this assessment is missing. To be sure, each concession will require a prior environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) evaluated by SETENA; nonetheless, some of these ecosystems, for example marine reserves, are areas that were protected precisely with the intention that no extractive activity be carried out in this zone and that it also not be affected by any type of pollution (engine leaks, noise pollution, light pollution, etc.), so that the flora and fauna may regenerate over time, until their populations reach the maximum number of specimens possible at that site; which is totally incompatible with the concession of a tourist marina due to the effects that will evidently alter it. Other cited ecosystems may not necessarily require an absolute prohibition of all activity, but any authorization in that regard must be assessed and anticipated. As already indicated, it is unreasonable to protect some zones and not others without a technical criterion to support it, as this violates the precautionary principle (principio precautorio) and the principle of progressivity of the scope of protection of fundamental rights.

IV.- Regarding the proposed reform to Article 5 of the Law on the Concession and Operation of Tourist Marinas, Law number 7744, the petitioners also argue that the intended modification of this article contravenes the right to a healthy and ecologically balanced environment as recognized and developed under Article 50 of the Constitution, because it attempts to share powers that are, by law, of an exclusive nature for the National Environmental Technical Secretariat. Indeed, Article 2 of the bill—by which the cited norm would be modified—states, in the relevant part, that:

“In the case of the Environmental Impact Assessment procedure processed before Setena, both entities, Setena and Cimat, shall establish, via regulation, a joint technical and environmental coordination procedure, so that the environmental variable is incorporated into the project, in a manner that avoids the repetition of formalities and favors the simultaneous processing of both procedures.” (Copy of legislative file number 14836, Volume XVI, folio 4251).

The jurisprudence of this Chamber is consistent in recognizing the constitutional legitimacy of the provision in Article 17 of the Organic Environmental Law, number 7554, of September 18, 1995, in that it states that environmental impact assessments of projects or human activities that alter or destroy elements of the environment, or generate toxic or hazardous waste, are the competence of the National Environmental Technical Secretariat, to the point that approval by this technical body is a requirement for the initiation of activities, works, or projects (see, among others, Judgments numbers 2004-9927 and 2010-6922). In this regard, at least three elements must be highlighted. First, the character of the National Environmental Technical Secretariat as the specialized technical body for the assessment and approval of environmental impact assessments; second, that the recognition of this character and the granting of these powers is defined in an organic law, specifically in the organic law on environmental matters, such that it informs all ordinary legislation and regulation derived therefrom; and, finally, that as a specialized technical body, it is the National Environmental Technical Secretariat that is responsible for defining, according to express regulations and according to each specific case, what type of assessment must or must not be required for the projects submitted for its consideration. In this sense, when the proposed law under consultation imposes on SETENA the obligation to establish, via regulation, a joint technical and environmental coordination procedure with another administrative body that, certainly, lacks the knowledge and technical competence to rule on environmental variables, it places the Secretariat in a diminished position relative to the role granted to it by organic legislation, respected and developed by the Chamber's jurisprudence, with the aggravating factor that although the intention is to maintain SETENA's participation in these cases, the reality is that, via ordinary—not organic—legislation, and even more seriously, via regulation, the competence and authority to assess and rule on environmental assessments in this matter would be assigned jointly to an administrative body lacking the knowledge, specialty, and organic competence for it.

Furthermore, the proposed reform under consultation states that the reason for it is to avoid the repetition of formalities and to favor the simultaneous processing of procedures conducted before CIMAT and SETENA. However, the reality of the matter is that the competences of each body are particular and relative to their own spheres of action, which means, on one hand, that CIMAT must not, and cannot, be obligated to rule on the environmental matters that SETENA defines must be assessed or evaluated in each specific case; nor should SETENA be obligated to follow a criterion of a body lacking the technical expertise or specialty required in environmental matters. Under this reasoning, the intended simultaneous processing loses its purpose, since these are competences that, by their very nature, should not intersect. The Chamber does not overlook the duty to reconcile environmental protection with sustainable human development, as it has held in its extensive jurisprudence (see in this regard Judgment No. 2010-6922), but the reality of the matter is that this reconciliation cannot confer the possibility of devising novel procedures that conflict with the technical competences granted to specialized administrative bodies, in accordance with constitutional provisions and organic legislation. In this sense, this definition is indeed momentous in matters of environmental protection, because the reality is that obligating SETENA to share its competences with a body lacking specialization could well render lax the scope of protection that this specialized body determines should be granted, or, conversely, require an activity to carry out certain studies that, under SETENA's technical criterion, are inconsequential. Ultimately, the proposal to modify Article 5 of the Law on the Concession and Operation of Tourist Marinas in the stated terms is contrary to the progressive development of the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment, as it is incompatible with the scope of technical and specialized competences that are inherent to the National Environmental Technical Secretariat, as derived and recognized under Article 50 of the Political Constitution and the Organic Environmental Law.

V.- They also consult on the provision in the legislative bill under consultation that reforms Article 21 of the Law on the Concession and Operation of Tourist Marinas, Law number 7744. In this particular regard, the petitioning legislators consider that Municipalities do not have the constitutional authority to expel from the national territory those foreign vessels that engage in lucrative activities during their stay in Costa Rican waters and territory, since this authority is reserved to the Executive Branch. Article 2 of the legislative bill under consultation, which reforms Article 21 of Law number 7744, states, in the relevant part:

“Foreign Vessels A foreign vessel that uses the services offered by a tourist marina shall enjoy a maximum permitted period of two years in national waters and territory, extendable for equal periods. The vessels shall be subject to the Costa Rican legal system regarding navigation and marina operation, as well as the respective controls. The initial permit for stay and the extensions shall be granted by the respective entity.

During their stay in Costa Rican waters and territory, said vessels and their crew shall not engage in lucrative activities of water transport, fishing, diving, nor other activities related to sports and tourism. Failure to observe this provision shall result in the imposition of a fine equivalent to one percent (1%) of the value of the vessel, in addition to expulsion from the place by the municipal authorities.

For these purposes, the concessionaire must notify the municipality of the place where the infraction cited in the preceding paragraph was committed, upon becoming aware of it. Failure by the concessionaire to observe this provision shall imply the application of subsection b) of Article 20 of this Law.

When the commission of an illicit act contemplated in current legislation is confirmed aboard a vessel, it shall be seized without prejudice to the State.” (Copy of legislative file number 14836, Volume XVI, folio 4258).

Current Article 21 provides for the power of Municipalities to expel such a vessel under the cited circumstances; however, this does not exempt this Court from ruling on the norm consulted on this occasion, given the reform intended for it and the concern of the petitioning legislators. Without any doubt, the principle of self-protection of public domain assets empowers the Administration to protect them directly, without resorting to the Courts, with the speed and efficiency demanded by the public interest. The foregoing, because these powers of conservative self-protection are placed at the service of the purpose of public domain assets to guarantee the continuity and inalterability of public use, and they enable the Administration to prevent conduct contrary to the material integrity of the public domain, adopt measures in its defense, order the correction of harmful acts, and repel them. This duty-power imposes on the administration the obligation to continuously watch over public domain assets, preserve them, and protect them from any improper use. Such authority justifies that, eventually, in the face of an illegitimate use of these areas, the eviction of the occupants of the vessels proves an effective measure; however, this must be executed by the competent authorities. Let us examine the norm:

“Foreign Vessels…

…Failure to observe this provision shall result in the imposition of a fine equivalent to one percent (1%) of the value of the vessel, in addition to expulsion from the place by the municipal authorities.” The first matter of relevance is that we are facing the scenario of a foreign vessel, and secondly, that the norm indicates "expulsion" from the place, that is, from the marina or port. This same Tribunal has indicated in its jurisprudence that the regulation of the entry and stay, temporary or permanent, of foreigners in its territory is part of the sovereignty of the State:

"…as this Chamber has stated on other occasions, the regulation of the entry and stay, temporary or permanent, of foreigners in its territory is part of the sovereignty of a Nation, as derived from Article 19 of the Political Constitution itself, which establishes the possibility of exceptions and limitations to their rights via law. As this Chamber has also stated, it is recognized in international law that foreigners are subject to the legal norms of the country in whose territory they are located, and regarding international entry and exit, the provisions of the General Law on Migration and Immigration are those that determine the legality or illegality of a foreigner's stay in the country and its consequences." (See Judgment No. 1998-445) This power derives precisely from subparagraph 16 of Article 140 of the Constitution, since immigration matters were declared of public interest for the country's development, its institutions, and public safety, through the General Law on Migration and Immigration No. 8764. Consequently, expelling foreigners is a sovereign power under the responsibility of the immigration administration, not of local governments. This law provides:

“Article 34.- The General Directorate shall enable, within the national territory, the immigration checkpoints through which the legal entry and exit of national and foreign persons to and from the country may be conducted exclusively; it may also order their closure, if deemed necessary.

In airports, ports, marinas, and borders, the General Directorate may establish a visa-on-arrival office, whose user fees shall double the cost of the immigration payment. Said immigration agent shall be appointed by the Ministry of Foreign Affairs and Worship and shall hold the rank of consul.” “Article 36.- It shall be the obligation of any person intending to enter the national territory or depart from it, to do so exclusively through the checkpoints enabled for such purposes and to undergo the corresponding immigration control, in order to determine whether they meet the current legal and regulatory conditions and requirements to permit their entry into or departure from the country. In all cases, the corresponding authorization from the General Directorate must be involved, through the competent official of the Professional Migration and Immigration Police.” The grounds for expulsion are also regulated in this normative framework:

“ARTICLE 121.- Grounds for expulsion exist:

• a)When, whatever the migratory status, the foreigner's presence is considered harmful, or their activities compromise national security, public tranquility, or order. (Text modified by ruling of the Constitutional Chamber No. 1991-1684).
• b)When the foreigner has been sentenced by the courts of Costa Rica to a prison term of more than three years.
• c)When the foreigner fails to comply with the conditions pertaining to a political asylee or refugee." Thus, it is not for the Municipalities to verify and execute the expulsion of a foreigner from our country, even through these means. The elimination of these sanctions could lead to impunity for those responsible for the violations cited in that norm. However, while it is true that Municipalities are responsible for local governance and matters related to taxation within their jurisdiction and the control of some aspects also related to safety, the entry and exit of foreigners is a matter of national security, which is why it can only be executed and verified by the Executive Branch. Consequently, the norm consulted in this regard is unconstitutional.

VII.- Finally, the female and male legislators consider that the legislative bill in question is unconstitutional by omission, estimating that the mere reference to “respective controls” made by Article 21 to regulate migratory, customs, and even sanitary aspects in marinas and berths is unreasonable and disproportionate, particularly in the sense that it constitutes an inadequate legislative measure for the public purpose pursued, which is to regulate an initially lawful activity in accordance with constitutional principles and norms. The norm states, in the relevant part:

“Foreign Vessels A foreign vessel that uses the services offered by a tourist marina shall enjoy a maximum permitted period of two years in national waters and territory, extendable for equal periods. The vessels shall be subject to the Costa Rican legal system regarding navigation and marina operation, as well as the respective controls. The initial permit for stay and the extensions shall be granted by the respective entity…” Indeed, the normative framework authorizing the concession of our ports for tourist marinas is recent, having come into effect in 1998, and regarding the related or supplementary norms regulating other aspects linked to these concessions, Law No. 7744, in current Article 26, only states:

“Article 26.- Supplementary Norms For aspects not properly regulated by this law, the Law on the Maritime-Terrestrial Zone and its regulation, the General Law of Public Administration, and the Law on Administrative Contracting and its regulation shall be applied supplementarily. In any case, the principles established in this legal text shall be respected.” From the foregoing, it is evident that, in effect, the regulation concerning the concession of tourist marinas is silent regarding customs, migratory, and phytosanitary aspects, so matters related to these are not expressly regulated. Although the provision under consultation and the current one state that these vessels shall be subject to the Costa Rican legal system regarding navigation and marina operation, as well as the respective controls, the reality is that this definition is imprecise, considering that the administration must adhere to the principle of legality. Thus, the due consideration of matters related to the customs, migratory, and sanitary situation requires specific treatment that constrains the administration for the adequate exercise of its inherent control powers, because omitting it would undermine the principle of legality that governs public function and, with it, the exercise of fundamental freedoms, and even more so, the protection of inhabitants' rights in matters of health and safety.

VIII.- Conclusion.- In light of all the foregoing, Article 2 of the reform bill for Law No. 7744, which modifies current Articles 1, 5, and 21, is violative of the right to the environment and the principle of progressivity of fundamental rights. Magistrates Mora, Castillo, and Hernández dissent and resolve the consultation in the sense that legislative bill number 14836, "Modification of various articles of Law No. 7744, Concession and Operation of Tourist Marinas," is not unconstitutional in relation to the reform of Articles 1 and 5 of Law number 7744. In all other respects, the consultation is not to be resolved. Magistrate Castillo adds a note and, furthermore, flatly rejects the consultation.

Therefore; By majority, the consultation filed is resolved in the sense that the reforms to Articles 1, 5, and 21 of the “Law on the Concession and Operation of Tourist Marinas,” number 7744, contained in Article 2 of legislative bill number 14836, are violative of the right to the environment and the principle of progressivity of fundamental rights.

Magistrates Mora, Castillo, and Hernández dissent and resolve the consultation in the sense that legislative bill number 14836, "Modification of various articles of Law No. 7744, Concession and Operation of Tourist Marinas," is not unconstitutional in relation to the reform of Articles 1 and 5 of Law number 7744. In all other respects, the consultation is not to be resolved. Magistrate Castillo adds a note. Magistrate Castillo flatly rejects the consultation.

Ana Virginia Calzada M.

President Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Rosa Maria Abdelnour G. José Paulino Hernandez G.

64/800 DISSENTING VOTE OF MAGISTRATES MORA, CASTILLO, AND HERNÁNDEZ, with drafting by the first:

The undersigned Magistrates dissent and consider that legislative bill number 14836, "Modification of various articles of Law No. 7744, Concession and Operation of Tourist Marinas," is not unconstitutional in relation to the reform of Articles 1 and 5 of Law number 7744, and as for Article 21 of the aforementioned Law, the consultation is not to be resolved, for the following reasons:

I.- First aspect consulted: Reform to Article 1 of the Law on the Concession and Operation of Tourist Marinas, Law number 7744. The petitioning legislators believe that the reform to said article, by not including various management categories of protected wild areas in the prohibition to build marinas within them, harms the principle of progressivity of human rights, especially in environmental matters.

II.- Current Article 1 of the Law on the Concession and Operation of Tourist Marinas, Law number 7744, establishes that:

“Concessions may be granted in the areas of the maritime-terrestrial zone and the adjacent area permanently covered by the sea, in accordance with the provisions of this law; with the exception of mangrove areas, national parks, and biological reserves, for the construction, administration, and operation of tourist marinas and berths. […]” The highlighting is not from the original.

For its part, Article 2 of the legislative bill under consultation, which reforms Article 1 of Law number 7744, states that:

“In public domain areas such as the maritime-terrestrial zone and/or the adjacent area permanently covered by the sea, areas adjacent to coastal cities, with the exception of lands presenting open spaces for common use, concessions may be granted for the construction, administration, and operation of tourist marinas and berths, in accordance with the provisions of this Law. Excepted from this provision are mangrove areas, national parks, and biological reserves. Likewise, concessions for the construction and operation of tourist marinas and tourist berths shall not be granted in areas where corollary ecosystems exist.

Excepted from this provision is the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications (Minaet), which may not grant a concession for any asset forming part of the natural heritage of the State, in accordance with Articles 13 and 14 of the Forestry Law (Ley Forestal), No. 7575, and its reforms. […]” (Copy of legislative file number 14836, Volume XVI, folios 4247 and 4248). The highlighting is not from the original.

III.- The Chamber, when resolving one of the optional legislative consultations on the constitutionality of legislative bill number 14836, processed in file number 08-012552-0007-CO-, stated that:

Under this [precautionary] principle, the need to achieve the country's development in order to address the social and economic insufficiencies suffered, for example, in coastal areas, is recognized. But, additionally, it proclaims that development and, in this specific case, the construction and operation of tourist marinas, be carried out without destroying the environment. The principle of sustainable development—widely recognized by this Court—transcends purely environmental issues, because it stands as an objective in the field of economic science, since in addition to seeking to preserve the natural resources that support the life of human beings, it also pursues efficiency in the use of resources so that development is achieved that meets the needs of present and future generations, without compromising the availability of natural resources in general. In accordance with the above, sustainable management of resources implies meeting the needs of countries, taking into consideration the requirements of present and future generations and balancing three main objectives: environmental, social, and economic. The foregoing, in order to avoid trends that threaten the quality of life of human beings and an increase in costs for society. In that sense, it is necessary to stop the continuous environmental degradation with measures that seek to mitigate the negative effects of economic and social development and ensure the existence of a sustainable link between humanity and nature. In fact, the adoption of sustainable policies is based on the concordance between economic growth, social equity, and the conservation of natural resources. (Judgment number 2008-015760, of two thirty p.m. on October twenty-second, two thousand eight).

The State cannot be a mere spectator of private activity; rather, the Political Constitution imposes upon it the duty to verify either the environmental harmlessness of the work or activity intended to be developed, or the mitigation of the significant effects it could cause.

IV.- As this Court has indicated in its constant jurisprudence, fundamental rights constitute the basis and the presupposition of the entire legal order, they precede the State, are grounded in the intrinsic dignity of every human person, strongly bind public authorities, and as such are endowed with constitutional super-legality. Within any constitutional State, popular sovereignty and the democratic legislator are limited by fundamental rights, which bind the legislator both negatively and positively. In a negative sense, they must respect them to achieve their full effectiveness, that is, they function as a barrier or a limit. In a positive sense, fundamental rights represent for the ordinary legislator a mandate, a guiding principle, or a program, so they must develop and configure them while respecting their essential content, that is, the minimum and non-disposable core—the limit of limits—of each one of them. When developing fundamental rights, the legislator must ensure their progressive intensification and expansion of their efficacy and, in general, their full effectiveness, to avoid any regressive and restrictive regulation. (See, among others, Judgment number 2003-02794 of two fifty-two p.m. on April eighth, two thousand three).

V.- In environmental matters, the principle of progressivity implies, on one hand, the obligation to adopt gradual solutions, avoiding drastic measures in favor of protecting the environment. Progressivity avoids extreme solutions that entail the annulment of fundamental rights of human persons, balancing the three main objectives—environmental, social, and economic—already mentioned. On the other hand, as a guideline for the interpretation and operability of a fundamental right, progressivity implies that the effort made by the State regarding environmental protection cannot diminish, but must be ever greater; especially based on the rules derived from international human rights instruments, such as the United Nations Conference on Environment and Development or the Rio Declaration. From the analysis of the transcribed norms, we consider, contrary to what was decided by the majority of this Court, that the legislative bill does not harm the principle of progressivity.

The reform to Article 1 of Law No. 7744, provided for in Article 2 of the consulted bill, preserves the prohibition on constructing marinas and docks in mangrove areas, national parks, and biological reserves. Likewise, expressly, the bill extends the prohibition on construction in coral ecosystems and the State’s natural heritage. It is clear that the rule under discussion in the consulted bill does not modify the legislation in force for the protection of the environment and protected ecosystems in any way; it merely adds one more exception to what is already provided by adding that “concessions for the construction and operation of tourist marinas and tourist docks shall not be granted in areas where coral ecosystems exist.” Consequently, the consulted bill would reinforce the protection established in the legislation in force. Furthermore, the lack of express mention of certain management categories in Article 1 of Law No. 7744, whose reform is sought by the consulted bill, does not automatically imply the possibility of constructing marinas or docks in them. By virtue of the precautionary, sustainable development, and progressivity principles, any project seeking the development of a marina or the construction of a dock must comply with the requirements established not only in Law No. 7744 but also in the other rules regulating environmental matters, especially the Organic Environmental Law, such as the environmental impact assessment. In light of the foregoing, we consider that the reform to Article 1 of Law No. 7744 does not harm the principle of progressivity.

VI.- Second consulted aspect: Reform to Article 5 of the Law on Concession and Operation of Tourist Marinas, Law No. 7744. The consulting deputies indicate that the reform to said article would allow CIMAT to co-participate, co-intervene, and co-manage with SETENA during the environmental impact assessment process and to influence the approval phase of the environmental viability or license of the project in question. They consider that Article 50 of the Political Constitution is violated by allowing an exclusive power of SETENA, such as the environmental assessment of projects, to be exercised jointly with an entity that has no relation to the competencies of SETENA.

VII.- Article 2 of the consulted bill that reforms Article 5 of Law No. 7744, states, in what is relevant:

“[…] In the case of the Environmental Impact Assessment procedure processed before SETENA, both entities, SETENA and CIMAT, shall establish, via regulation, a procedure for joint technical and environmental coordination, so that the environmental variable is incorporated within the project, in a manner that avoids the repetition of procedures to favor the simultaneous processing of both processes. […]” (Copy of legislative file No. 14836, Volume XVI, folio 4251) VIII.- The right to a healthy and ecologically balanced environment is expressly recognized in Article 50 of the Political Constitution, which outlines the Social State of Law, such that the Political Constitution emphasizes that the protection of the environment is an adequate mechanism to safeguard and improve the quality of life for all, which necessitates the intervention of public authorities regarding the factors that can alter its balance and hinder the person’s development and unfolding in a healthy environment. This right manifests in a dual aspect, as a subjective right of individuals and as a goal or objective of the action of public authorities in general, so the State must guarantee, defend, and preserve it. For the foregoing, the State must, on one hand, refrain from attacking the environment itself, and on the other hand, must assume the task of dictating the measures that allow compliance with constitutional requirements, among which are those of a preventive character.

IX.- In terms of environmental protection, the functions of stewardship, control, and oversight of environmental matters and activities constitute an essential function of the State, in charge of various administrative dependencies. However, the legislation itself—Article 84 of the Organic Environmental Law—establishes as the fundamental purpose of SETENA, a body of maximum deconcentration attached to the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, to harmonize the environmental impact with productive processes. Likewise, Article 17 of the aforementioned Organic Law provides that human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, will require environmental impact assessments by SETENA, which shall be a prerequisite for the initiation of activities, works, or projects. We estimate, contrary to what has been maintained by the majority of the Court, that the maximum degree of deconcentration granted to SETENA, in addition to making the administrative apparatus more flexible, agile, and rational, allows it to exercise, exclusively and excludably—without any interference—the technical competence that has been entrusted to it; that is, the carrying out of environmental impact studies. To carry out this task, it can coordinate with other state entities or organs, as proposed by the consulted bill, such as CIMAT, without this implying, as the majority points out, the exercise of a competence shared between the two. We consider that the reform to Article 5 of Law No. 7744 does not restrict, diminish, or alter the competence granted by the ordinary legislator to SETENA in matters of environmental protection.

X.- Third consulted aspect: Reform to Article 21 of the Law on Concession and Operation of Tourist Marinas, Law No. 7744. The consulting deputies deem irrational and disproportionate the attribution to local governments of expelling from the national territory those foreign vessels that engage in lucrative activities during their stay in Costa Rican waters and territory, given that this is a sovereign power reserved to the Executive Branch. Likewise, they consider that the mere reference to the “respective controls” that Article 21 makes to regulate migratory, customs, and even sanitary aspects in marinas and docks is irrational and disproportionate, especially in the sense that it is an inadequate legislative measure for the public purpose pursued, which is to regulate an initially lawful activity in accordance with constitutional principles and norms.

XI.- Article 21 in force of the Law on Concession and Operation of Tourist Marinas, Law No. 7744 of December 19, 1997, provides that:

“Foreign vessels Any foreign vessel that uses the services offered by a tourist marina shall enjoy a maximum permitted period of two years, renewable for equal periods, of stay in national waters. In any case, they shall be subject to the Costa Rican legal system regarding navigation and the operation of marinas, as well as to the respective controls. The initial permit and the extensions shall be granted by the respective department of the Ministry of Public Works and Transport.

During their stay in Costa Rican waters and territory, said vessels and their crew may not engage in lucrative activities of aquatic transport, fishing, diving, or other activities related to sports and tourism, except for tourist cruises. Non-observance of this provision will entail the imposition of a fine equivalent to one percent (1%) of the vessel's value, in addition to expulsion from the place by the municipal authorities.

For the established purposes, the concessionaire must notify the municipality of the place where the infraction cited in the previous paragraph was committed, when they become aware of it. Non-observance of said provision by the concessionaire will imply the application of subsection b) of Article 20 of this law.” The highlighting is not from the original.

For its part, Article 2 of the consulted bill that reforms Article 21 of Law No. 7744, states that:

“Foreign vessels The foreign vessel that uses the services offered by a tourist marina shall enjoy a maximum permitted period of two years, in national waters and territory, renewable for equal periods. The vessels shall be subject to the Costa Rican legal system regarding navigation and the operation of marinas, as well as to the respective controls. The initial stay permit and the extensions shall be granted by the respective entity.

During their stay in Costa Rican waters and territory, said vessels and their crew may not engage in lucrative activities of aquatic transport, fishing, diving, or other activities related to sports and tourism. Non-observance of this provision will entail the imposition of a fine equivalent to one percent (1%) of the vessel's value, in addition to expulsion from the place by the municipal authorities.

For such purposes, the concessionaire must notify the municipality of the place where the infraction cited in the previous paragraph was committed, when they become aware of it. Non-observance of said provision by the concessionaire will imply the application of subsection b) of Article 20 of this Law.

When the commission of an illicit act contemplated in the legislation in force is proven on board a vessel, it shall be seized without prejudice to the State.” (Copy of legislative file No. 14836, Volume XVI, folio 4258). The highlighting is not from the original.

XII.- In accordance with the provisions established in the Political Constitution and the Law of Constitutional Jurisdiction, constitutionality control can be carried out through two distinct channels: on one hand, through preventive control, which comprises the legislative consultation of constitutionality in its mandatory or optional modalities. This form of prior constitutionality control seeks that the Legislative Assembly, before definitively deciding on a bill, has the opinion of the Court regarding the conformity or lack thereof of the bill's text with the Political Constitution, as well as whether the required provisions of the fundamental charter have been observed in its processing, in order to prevent provisions contrary to the law of the Constitution from coming into legal existence. On the other hand, through subsequent control, which groups together the action of unconstitutionality and the optional judicial consultation. Its objective is to guarantee the primacy of the Political Constitution over laws, provisions, or challenged acts that have been definitively approved; that is, that are in force.

XIII.- In the present matter, from the transcription of Article 21 of Law No. 7744 in force, it is clear that the provisions challenged by the deputies, that is, the fact that vessels be subject to the “respective controls” and that in the event of engaging in certain lucrative activities “in addition to expulsion from the place by the municipal authorities” they be fined, already form part of the legal system in force. The bill does not include any reform to the mentioned aspects that are being consulted. In our judgment, the scope of prior constitutionality control set forth in the preceding recital prevents this Tribunal from ruling in an optional legislative consultation of constitutionality on the points raised by the consulting deputies. Consequently, contrary to what was done by the majority of the Tribunal, we estimate that it is not proper to answer the consultation on this point.

XIV.- By merit of the foregoing, unlike the majority of the Court, we answer the consultation posed in the sense that the consulted bill No. 14836, “Modification of several articles of Law No. 7744, Concession and Operation of Tourist Marinas,” is not unconstitutional due to its content in relation to the reform of Articles 1 and 5 of Law No. 7744. On the remainder, there is no ground to answer the consultation.

Luis Paulino Mora M.

Fernando Castillo V. José Paulino Hernández G.

64/800 DISSENTING VOTE OF JUDGE CASTILLO VÍQUEZ I differ from the majority vote insofar as it answers the legislative consultation, and instead, I reject it outright based on the following reasons. This bill comes before the Constitutional Chamber for an optional consultation of constitutionality for the fourth time. Although the Law of Constitutional Jurisdiction does not regulate the number of times a bill can be consulted to the Constitutional Tribunal, it is indeed the case that the optional consultation of constitutionality has the characteristic of being a constitutional process of an extraordinary nature, which allows the Constitutional Chamber to know beforehand about the unconstitutionality of the procedural and substantive defects indicated by the consultants, in addition to the fact that, in accordance with article 101 of that normative body, the advisory opinion of the Constitutional Chamber, which is only binding on the Assembly when it indicates procedural defects, does not preclude the possibility that subsequently the questioned norm or norms may be challenged through the means of constitutionality control.

Furthermore, although the optional prior constitutionality control is an instrument that was instituted in favor of the opposition in the French political system in the seventies by the then president of the Republic Valéry Giscard d'Estaing (see Constitutional Law No. 74-04 of October 29, 1974, Official Journal of October 30, 1974), it is also true that abuses have occurred in the use of this constitutional process, which led to its elimination in Germany and Spain. In the second State, where it operated between 1979 and 1985, due to the paralysis of legislative action that endangered the effectiveness of the government's program, its suppression was opted for.

But not only is the effectiveness of government action at risk when it requires the approval of the law, but with the excess of optional consultations of constitutionality on the same bill, politics becomes "judicialized." A trend that, from the perspective of the Law of the Constitution (values, principles, and norms), has a pernicious effect, since it harms the principle of balance among the Branches of the State. Note that the optional consultation of constitutionality was created to raise doubts and objections of constitutionality under the prism of collaboration between the Branches of the State, aspects that are clear once the bill has been approved in the first debate, hence the doubts and objections of constitutionality must be raised all at once and not deferred over time, since, when this second situation occurs, it necessarily affects the proper functioning of the Chamber and, eventually, the optional consultation of constitutionality is used not with the purpose of safeguarding the principle of constitutional supremacy, but to prevent the Legislative Assembly, in the exercise of its constitutional and regulatory powers, from deciding on a matter that is already up for its definitive vote. In this way, prior constitutionality control in its optional aspect is distorted.

Our position is also confirmed by the fact that when it comes to mandatory consultation of constitutionality, and the Constitutional Chamber points out a defect, be it procedural or substantive, once it is corrected by the Chamber and the bill is approved again in the first debate, be it a partial reform to the Fundamental Charter, an international treaty, or a reform to the Law of Constitutional Jurisdiction, the matter does not return again to the Constitutional Chamber in a mandatory consultation of constitutionality. Which is logical, given that, first, the constitutional mandate has already been fulfilled, that is, to consult the Constitutional Chamber, and, second, the responsibility for correcting the defect is a matter that falls exclusively on the Legislative Assembly.

It is for these reasons and others that could be outlined, that the optional consultation of constitutionality is only admissible once and if it meets the requirements established by the Law of Constitutional Jurisdiction, but not when it comes to the second, third, etc. consultation raised in relation to a bill.

In these cases, in my view, the consultation proceeding is precluded and, consequently, the consultation is inadmissible and must be rejected outright. Hence, it is necessary to return to the position assumed by the Constitutional Chamber in vote No. 121-93, an advisory opinion regarding a second optional consultation of constitutionality on the "General Law Bill on Public Works Concession," legislative file No. 11,344, in which, by unanimity, it stated the following:

"II. evidently, the consultation of constitutionality shows an important case of inter-organ cooperation, in this case between the Legislative Assembly and the Constitutional Chamber, whose purpose, ultimately, is to guarantee the supremacy of the Law of the Constitution, but, more immediately and concretely, to provide the Legislative Assembly a judgment on the validity of the provisions it proposes to dictate and the procedure it follows for this purpose. Obtaining this judgment from the Chamber is not only a means so that in the law-making process the Assembly can reach legally suitable decisions, capable of satisfying to a great extent, among others, the principle of legal certainty, it is also the authority of the law and the legitimization of the organ that produces it. Ultimately, what could be said to be of a political nature is perhaps as important as the first—that is, as that which refers to the legal suitability of the decisions and their consequences—and harmonizes perfectly, just like that one, with the already mentioned purpose of guaranteeing the supremacy of the Law of the Constitution. Hence, constitutionality must be interpreted in such a way that all these functions and purposes converge in this institute; thus, for example, the sum of formal requirements that the optional or non-prescriptive consultation must satisfy and be formulated, the rules on the processing of projects submitted for consultation (significantly the second paragraph) of Article 100 of the Law of Constitutional Jurisdiction), and the deadline set for the Chamber to resolve it. All these provisions and those that the Assembly itself has given itself in Chapter XVIII of its Regulations indicate to the Chamber that the permissive power to resolve, and the assistance that as a result it is in a position to provide to the Assembly, must be exercised by taking extreme care that the interpretation and application of the legal norms that serve as its foundation coincide scrupulously with the correct sense of the novel institute of the consultation of constitutionality. This means, among other things, that the interpretation of the norms regulating the non-prescriptive consultation, beyond simple literality, must bear in mind, on the one hand, that the opinion issued by the Chamber is only binding insofar as it establishes the existence of unconstitutional procedures of the consulted bill and does not preclude the possibility that subsequently the norm or norms questioned may be challenged through the means of constitutionality control; and on the other hand, it must prevent the Chamber from involuntarily causing unnecessary delay in the legislative procedures, because this would be an unjustifiable intrusion into the sphere of action reserved for the deputies and the Assembly itself; or from originating procedures that are really or theoretically prolonged or interminable, in violation of the constitutional norms that ensure the Assembly's powers of self-regulation; or from simply becoming an instrument of technical obstruction, and, therefore, of indirect participation in the political processes that naturally take place in the legislative organ. It goes without saying that the interpretation of the norms regulating its own competence corresponds exclusively to the Chamber by force of law (Article 7 of the Law of Constitutional Jurisdiction).

III.As the deputies who formulate the consultation correctly refer, the Chamber has already exercised its power to resolve consultations of constitutionality in the case of the General Law Bill on Public Works Concession, which the Legislative Assembly processes under file No. 11344. Indeed, as a result of the exercise of this power, the resolution was issued at twelve o'clock on November twenty-seventh, nineteen ninety-two, through which the opinion requested separately by two groups of deputies was given (after the accumulation of both consultations authorized by the resolution of this Chamber at eleven forty-four o'clock on November twenty-seventh, nineteen ninety-two). Later, by resolution at three fifty-four o'clock on December ninth, nineteen ninety-two, the Chamber denied the request for clarification and addition that a group of deputies requested regarding the first of the resolutions cited here. It should be noted, moreover, that the denied clarification and addition coincides in essence with the present consultation regarding the part that in the sole recital of the latter is marked 'a) finally, the consultation now consulted refers, in substance, to provisions of Article 6 of the Bill that were already contained in the text submitted in due time for the knowledge of this Chamber and on which an opinion was then requested. These peculiarities of the specific case, combined with what has already been stated in the previous recitals, on the manner of exercising the Chamber's power, support this Chamber's criterion that the present consultation must be rejected outright.' (The bold text does not correspond to the original).

Consequently, based on all the foregoing, I consider that the consultation of constitutionality must be rejected outright.

Fernando Castillo Víquez Judge NOTE OF JUDGE CASTILLO VÍQUEZ Given that the majority of the Court rules on the merits of the optional consultation of constitutionality, I consider it necessary to add a note, first of all, on the topic of the progressivity of rights, in tune with the fact that the modification to Article 1 of Law No. 7744, as established in Article 2 of the consulted bill, does not infringe the prohibition on establishing marinas and docks in mangrove areas, national parks, and biological reserves. In my judgment, however, there is no absolute impossibility of modifying prior environmental determinations; it is a matter of graduality, so certain normative changes can be decreed because such non-regressivity is not absolute. The possibility of the legislator taking new measures could not be ruled out, especially if they are justified by new social, economic, technical, and scientific demands. In the case of social advances or conquests, there is flexibility towards the consolidation and vice versa of certain rights; however, the argument must be weighed with great caution, given that one could not accept the impossibility of the State going back on the protectionist measures it has implemented in favor of certain sectors of the population, despite and ignoring new social and economic demands. Moreover, in the specific case of social conquests, international human rights bodies admit—in limited cases—the possibility that they may be modified, restricted, and even suppressed in the event that new circumstances so require. On this point, the Inter-American Court of Human Rights, in a judgment of June 1, 2009, in the case of Acevedo and others ("Dismissed and Retired Employees of the Comptroller's Office") vs. Peru, has indicated regarding the Progressive development of economic, social, and cultural rights, that:

“… a duty emerges—albeit a conditioned one—of non-regressivity, which should not always be understood as a prohibition of measures that restrict the exercise of a right. In this regard, the United Nations Committee on Economic, Social and Cultural Rights has indicated that 'deliberately regressive measures in this respect will require the most careful consideration and must be fully justified by reference to the totality of the rights provided for in the [International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights] and in the context of the full use of the maximum of the [State's] available resources.' In the same vein, the Inter-American Commission has considered that to assess whether a regressive measure is compatible with the American Convention, one must 'determine whether it is justified by sufficiently weighty reasons.' For all the foregoing, it is possible to state that regressivity is justiciable when it comes to economic, social, and cultural rights." What we must examine are the aggravated forms for modifying or totally or partially suppressing those advances, if circumstances of equal weight so require. In this sense, one could not state that there is a general principle of non-regressivity of environmental conquests, given that a general principle of law, as such, enunciates a rule of law that determines the subordination of all cases to a particular solution; it translates into a requirement of results common to several norms of law, beyond what a particular norm may provide. Specifically, the environmental protection decreed for certain areas could be modified, if there are technical and scientific reasons that justify such modifications; hence, we cannot state that there is a fundamental, immovable principle of non-regression of environmental human rights. Although it is highly desirable to prohibit the reform of protectionist measures, there are provisions concerning environmental topics that admit modification (see in this sense Article 38 of the Organic Environmental Law).

Precisely, if the need to transform a determined zone subject to environmental protection is demonstrated through reports, thereby that rigidity indicated by the consultants would be broken, always provided that the pertinent technical and scientific studies exist.

Second, I considered that the Law of the Constitution is not violated, in addition to the reasons indicated in the minority vote, by the fact that SETENA is not a constitutional body nor one of constitutional relevance, ergo, it has no constitutional competence. It is a derived body—created by law—consequently, the legislator has wide freedom to regulate its legal competencies or to extinguish SETENA and grant its legal competencies to another new body, so that said actions of the legislative branch do not entail any violation of the Law of the Constitution.

Fernando Castillo Víquez Judge Telephones: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Electronic address: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional Classification prepared by the CONSTITUTIONAL CHAMBER of the Judiciary. Reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

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Sala Constitucional Clase de asunto: Consulta legislativa facultativa Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencias Relacionadas Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 140- Deberes y atribuciones del Poder Ejecutivo Subtemas:

NO APLICA.

"Expulsar extranjeros es una potestad de imperio a cargo de la administración migratoria, no de los gobiernos locales, lo cual deriva del artículo 140 inciso 16 de la Constitución Política". Sentencia 18702-10 Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA Tema: Progresividad Subtemas:

NO APLICA.

“Como ya se indicó, resulta irrazonable proteger unas zonas y otras no sin un criterio técnico que así lo sustente, pues ello resulta lesivo del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales.” Sentencia 18702-10 Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: COMERCIO Subtemas:

NO APLICA.

Modificación de varios artículos de la Ley N°7744, Concesiones y Operaciones de Marinas Turísticas Res. Nº 2010-018702 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas veintisiete minutos del diez de noviembre de dos mil diez.

Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad interpuesta por los diputados Jorge Alberto Gamboa Corrales, José María Villalta Florez-Estrada, Carmen Muñoz Quesada, Manrique Oviedo Guzmán, Carmen Granados Fernández, José Joaquín Porras Contreras, María Eugenia Venegas Renauld, Yolanda Acuña Castro, Claudio Monge Pereira, Juan Carlos Mendoza García, y Gustavo Arias Navarro, respecto al proyecto de "Modificación de varios artículos de la Ley Nº 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas", que se tramita en el expediente legislativo número14836.

Resultando:

1.- La consulta se recibió en la Secretaría de la Sala a las quince horas quince minutos del cinco de octubre pasado. La copia certificada del expediente legislativo número 14836 se recibió en la Sala el doce de octubre siguiente. En consecuencia, el plazo para evacuar la consulta vence el día doce de noviembre del año en curso.

2.- Indican los consultantes que el proyecto de "Modificación de varios artículos de la Ley Nº 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas" fue aprobado en primer debate el treinta de setiembre de dos mil diez. Se consultan los siguientes aspectos de fondo: manifiestan los consultantes que la legislación nacional ambiental -Ley del Servicio de Parques Nacionales, Ley de Vida Silvestre, Ley Orgánica del Ambiente, y Ley de Biodiversidad y su Reglamento- han venido creando y reconociendo diversas categorías de manejo para las áreas protegidas. Agregan que en el artículo 2 del proyecto consultado el legislador únicamente decidió prohibir la construcción de marinas turísticas en manglares, parques nacionales, reservas biológicas, ecosistemas coralinos y en el patrimonio natural del Estado; dejando por fuera las reservas forestales, zonas protectoras, refugios nacionales de vida silvestre, humedales, monumentos naturales, reservas marinas, y áreas marinas de manejo. Estiman que dicha decisión tira por la borda los esfuerzos de progresividad legislativa ambiental en función de ponerle límites a otras actividades humanas invasivas de la naturaleza, diversas a la actividad comercial muellera que se pretende regular. Añaden que el legislador no puede desmejorar la protección ambiental garantizada en la legislación nacional, la que está amparada en el artículo 50 de la Constitución Política. Manifiestan que la aprobación del proyecto de ley consultado implicaría una derogatoria táctica y ad-hoc de buena parte de dicha legislación. Indican que resulta inconstitucionalmente irrazonable la reforma al artículo 5 de la ley No. 7744, contenida en el proyecto de ley consultado, según el cual la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT) establecerán, vía reglamento, un procedimiento de coordinación técnica ambiental conjunto, para que se incorpore la variable ambiental dentro del proyecto, de manera que evite la repetición de trámites y favorezca la tramitología simultánea de ambos procesos. Añaden que las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requieren de una evaluación de impacto ambiental que debe ser realizada, de manera exclusiva y excluyente, por parte de SETENA como única autoridad competente sobre el particular; tal y como lo establecen los artículos 17, 18, 83, y 84 de la Ley Orgánica del Ambiente, el Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación (EIA) y el Reglamento General sobre la Organización y Funcionamiento de la SETENA. Consideran que se está habilitando a la CIMAT para que co-participe, co-intervenga y co-gestione durante la evaluación de impacto ambiental, bajo el falaz argumento de la agilización de la tramitología, lo que podría habilitarla para que, en la práctica, decida intervenir o influir durante la fase de viabilidad o licencia ambiental del proyecto que se trate. Aclaran que el espíritu de reforma del proyecto de ley consultado no es mezclar las competencias administrativas de los entes u órganos de la administración pública, en este caso la CIMAT y la SETENA, sino simplificar los trámites burocráticos y demás procedimientos administrativos en beneficio del administrado; eso sí bajo un estricto apego a las competencias esenciales de cada órgano atendiendo a la especialidad y actividad ordinaria de éstos dentro de la Administración. Estiman que la intervención de la CIMAT, al momento de decidir su se otorga la viabilidad ambiental a una marina o atracadero turístico, resulta ser un servicio público irracional, abstracto, sesgado y hasta caprichoso toda vez que su función esencial responde a intereses públicos legítimos pero eventualmente contrapuestos a los que persigue la SETENA. Agregan que a la CIMAT corresponde una actividad ordinaria de fomento económico y desarrollo comercial en materia de marinas turísticas; mientras que a la SETENA le compete organizar, defender y preservar el derecho fundamental de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por otra parte, también aducen que el proyecto de ley consultado resulta irrazonable y desproporcionado por legislar a contrapelo de deberes y atribuciones del Poder Ejecutivo. En ese sentido, la reforma al artículo 21 de la Ley número 7744 atribuye a los gobiernos locales la potestad legal de expulsar del territorio nacional a aquellas embarcaciones extranjeras que practiquen actividades lucrativas durante su permanencia en aguas y territorio costarricense. Añaden que mantener el orden y la tranquilidad de la Nación, así como expedir patentes de navegación, son potestades atribuidas constitucionalmente al Poder Ejecutivo, según el artículo 139 de la Constitución Política. Por ello, consideran que competencias o funciones esenciales conexas tales como la potestad de expulsar extranjeros, no pueden ser atribuidas o transferidas a los gobiernos locales mediante mandato del legislador ordinario. Además, expulsar extranjeros es una potestad de imperio a cargo de la administración migratoria, lo cual implica que dicha potestad de imperio y su ejercicio resulten jurídicamente irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles. Manifiestan que, con el proyecto de ley consultado, las marinas se perfilan como un modelo de muelles privados al servicio de millonarios extranjeros, bajo esquemas de seguridad privada que, por esta razón, son susceptibles de evadir controles adecuados para hacer respetar la autoridad del Estado sobre puntos demaniales estratégicos de entrada y salida del país, en perjuicio de la soberanía y seguridad nacional. Indican que el proyecto de ley consultado se limita a declarar que las embarcaciones extranjeras se encontrarán sometidas a la normativa interna en materia de navegación y operación de marinas turísticas, así como a los controles respectivos. Sin embargo, continúan, lo resuelto en materia de marinas turísticas no regula absolutamente nada en materia de controles migratorios, aduanales y sanitarios. El legislador no ha exigido como requisito de funcionamiento que dichos muelles privados cuenten con instalaciones idóneas para la presencia permanente de autoridades nacionales que puedan fiscalizar el apego a las normas en las materias mencionadas, desde el momento del arribo de las embarcaciones extrajeras hasta su total partida del territorio nacional. Añaden que tampoco existe una disposición que razonablemente regule la hipótesis de que de no contarse con muelles privados que cumplan con tales condiciones, el Estado únicamente puede permitir el arribo de estas naves en puertos oficiales. Estiman que tales omisiones hacen del proyecto de ley consultado una norma irrazonable y desproporcionada; sobre todo en el sentido de que se trata de una medida legislativa inadecuada para el fin público que persigue alcanzar como es regular u ordenar la actividad inicialmente lícita conforme a los principios y normas de la Constitución Política. En síntesis, señalan que, en virtud del principio de progresividad de los derechos humanos, el legislador está impedido de aprobar legislación como la del proyecto de ley consultado que supone una regresión en la tutela y efectividad de los derechos humanos ambientales al dejar desprotegidas varias categorías de manejo de áreas silvestres protegidas. Asimismo, aprecian que el proyecto de ley consultado es irrazonable y desproporcionado al: a) crear una distorsión indebida en el servicio público que brinda la SETENA toda vez que permitirá que la CIMAT se entrometa en el trámite técnico de la evaluación de impacto ambiental, competencia esencial y excluyente de la SETENA; b) otorgar a los gobiernos municipales potestades constitucionales de imperio de tipo migratorio, las cuales son propias y exclusivas del Poder Ejecutivo, y c) fomentar una desorganizada red de puntos de entrada y salida del país, sin mayores controles migratorios, aduanales y sanitarios, con un efecto social no deseado por el constituyente de 1949. Estiman que el fin meramente mercantilista del proyecto de ley consultado desentona con el dato humanista que caracteriza a la Constitución Política.

3.- En los procedimientos se han acatado las disposiciones del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y esta resolución se dicta dentro del término que establece el artículo 101 ibidem.

Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y

Considerando:

I.- Admisibilidad de la consulta. El artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, dispone la posibilidad de que esta Sala emita opiniones consultivas previas sobre los proyectos legislativos (inciso b), cuando la consulta sea presentada por un número no menor de diez diputados. En este caso, la consulta facultativa fue planteada por once diputados (folio 10), antes de la aprobación definitiva del proyecto de ley, por lo que la gestión es admisible. Se debe advertir que el proyecto de ley que se tramita bajo el expediente legislativo número 14836 relativo a la "Modificación de varios artículos de la Ley Nº 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas" ya ha sido objeto de pronunciamientos anteriores por parte de este Tribunal con motivo de la presentación de cuatro consultas legislativas facultativas de constitucionalidad (resoluciones números 2008-015760 de las catorce horas treinta minutos del veintidós de octubre de dos mil ocho; 2008-016563 de las catorce horas y cuarenta y nueve minutos del cinco de noviembre del dos mil ocho; 2009-017511 de las catorce horas y treinta y nueve minutos del dieciocho de noviembre del dos mil nueve, y 2010-012026 de las doce horas y cuarenta y seis minutos del nueve de julio del dos mil diez). Asimismo, de los extremos cuestionados en forma concreta por los diputados consultantes, este Tribunal revisará únicamente los que sean necesarios para evacuar la consulta, sin entrar a aspectos generales de constitucionalidad del proyecto de ley, según lo dispone el artículo 99 de la Ley que rige esta Jurisdicción.

II.- Objeto de la consulta. En esta nueva consulta legislativa facultativa de constitucionalidad, los diputados consultantes estiman que el proyecto de ley que se tramita bajo expediente número 14836 lesiona el principio de progresividad de los derechos humanos, en materia ambiental, por no incluir varias categorías de manejo para las áreas silvestres protegidas en la prohibición de construcción de marinas; y los principios de razonabilidad y proporcionalidad por las atribuciones encomendadas al CIMAT, a las corporaciones municipales y por la ausencia de regulaciones en temas migratorios, sanitarios y aduanales. En consecuencia, se procederá a evacuar cada uno de los aspectos señalados en forma separada.

III.- Sobre el fondo. En cuanto al primer aspecto consultado, los diputados estiman que la reforma al artículo 1 de la Ley vigente de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Ley número 7744, resulta inconstitucional, al no incluir otras categorías de manejo de áreas silvestres protegidas en la prohibición de construir marinas, como serían las reservas forestales, zonas protectoras, refugios nacionales de vida silvestre, humedales, monumentos naturales, reservas marinas y áreas marinas de manejo, lo cual a su criterio lesiona el principio de progresividad de los derechos humanos, especialmente en materia ambiental. Es importante en primer lugar señalar que la disposición vigente que regula esta materia, indica que no se puede otorgar concesiones para marinas turísticas en las áreas de manglar, los parques nacionales y las reservas biológicas para la edificación, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos. Por su parte, la propuesta de reforma contenida en el artículo 2 del proyecto de ley consultado, indica que las áreas excluidas de concesión para estos efectos, serán también las áreas de manglar, los parques nacionales y las reservas biológicas, sin embargo dispone que no se otorgarán concesiones para la construcción, operación de marinas turísticas y atracaderos turísticos en áreas donde existan ecosistemas coralinos y finalmente, agrega que se exceptúa de esta disposición al Ministerio de Ambiente, Energías y Telecomunicaciones (MINAET), el cual no podrá concesionar ningún bien que forme parte del patrimonio natural del Estado, de conformidad con los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal, N.º 7575, y sus reformas. En consecuencia, según el artículo 13 de la Ley Forestal, también están excluidos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales:

“El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.” Este Tribunal ha señalado, ciertamente, que existe un problema de desarrollo en las costas de nuestro país, que requiere lograr un manejo sostenible de los recursos, de tal manera que se proteja el ambiente, pero que también permita un desarrollo acorde a esas condiciones ambientales, pues como ya se ha indicado, además de procurar preservar los recursos naturales que dan soporte a la vida de los seres humanos, también se debe obtener la eficiencia en la utilización de los recursos para que se consiga el desarrollo que satisfaga las necesidades de las generaciones presentes y futuras, sin comprometer la disponibilidad de los recursos naturales en general. Una gestión sostenible de los recursos implica entonces, satisfacer las necesidades de los países, teniendo en consideración los requerimientos de las generaciones presentes y futuras y balanceando tres objetivos principales: el ambiental, el social y el económico; en aras de evitar las tendencias que amenazan la calidad de vida de los seres humanos y un aumento de los costos para la sociedad (ver sentencia número 2008-015760). No obstante lo anterior y en consecuencia con el principio de desarrollo sostenible, deben resguardarse las áreas ambientales, que incluso el propio Estado mediante ley ha dispuesto su protección. Para tener un claro panorama de los ecosistemas no incluidos en la excepción señalada, se procederá a dar una definición aproximada de cada uno de ellos:

- Reservas Forestales: Terrenos, en su mayoría, de aptitud forestal, apropiados para la producción de madera, en los cuales se ejecuten acciones de manejo con criterios de sostenibilidad. Su fin primordial es producir madera, agua, vida silvestre y de ser posible fuentes de recreación.

- Zonas Protectoras: Áreas formadas por bosques y terrenos de aptitud forestal, donde el objetivo principal es la protección del suelo, la regulación del régimen hidrológico y la conservación del ambiente y de las cuencas hidrográficas. Tienen como objetivo mantener o manejar la calidad y cantidad de la producción de agua, así como conservar otros valores naturales.

- Refugios de Vida Silvestre: Son áreas que por sus condiciones geográficas, de ecosistemas especiales y de variada o exclusiva biodiversidad, requieren adoptar acciones de manejo. Su fin es asegurar la perpetuación de especies, poblaciones o hábitats de vida silvestre, así como servir para usos científicos o recreativos cuando ello no vaya en contra del objetivo principal.

En nuestro país existen tres tipos de refugios de vida silvestre:

Refugios Nacionales (estatales): Aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad al Estado.

Refugios Mixtos: Aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen en parte al Estado y otras son de propiedad particular.

Refugios Privados: Aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad a particulares.

En los dos primeros, estatales y mixtos, es común la coexistencia de comunidades inmersas dentro del área declarada.

-Humedales: Ecosistema con dependencia de regímenes acuáticos, naturales o artificiales, permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados, incluyendo las extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas marinas o arrecifes de coral o, en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja. Tienen como objetivo proteger ecosistemas inundables de importancia biológica y económica.

-Monumentos Naturales: Son áreas que contienen uno o varios elementos naturales de importancia nacional. Consisten en lugares u objetos naturales que, por su carácter único o excepcional, su belleza escénica, o su valor científico, se resuelve incorporarlos a un régimen de protección. Esta categoría de manejo es creada por el Ministerio del Ambiente y Energía y administrada por las municipalidades respectivas. Incluso es considerado Patrimonio Mundial, cuando los monumentos naturales están constituidos por formaciones físicas y biológicas o por grupos de esas formaciones que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista estético o científico. Al respecto, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), ha propuesto un plan de protección de los bienes culturales del mundo, a través de la "Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural", aprobado en 1972, como Patrimonio de la Humanidad.

-Reservas marinas o Reservas de recursos pesqueros; Son espacios a los que se aplica una legislación especial y restrictiva, para disminuir el esfuerzo de pesca en áreas determinadas con un valor potencial pesquero y ecológico, de manera que sirvan como zonas protegidas de reproducción y cría para que pueda darse la recuperación de los recursos. La propuesta de establecer una Reserva marina en un área o zona determinada, se hace, entre otros factores, por su abundancia y su diversidad biológica. La intención es que en esta área no se realice ningún tipo de actividad extractiva y no se vea afectada por ningún tipo de contaminación (escapes de motores, contaminaciones acústicas, contaminaciones luminosas, etc.), para que la flora y la fauna se vayan regenerando a lo largo del tiempo, hasta que sus poblaciones alcancen el mayor número de ejemplares que pueda haber en ese sitio.

De lo anterior resulta notorio, que estos ecosistemas han sido protegidos tanto a nivel nacional como internacional, al reconocer la necesidad de una especial tutela, y así lo ha resuelto este Tribunal:

“…En este mismo sentido, los refugios de vida silvestre son definidos en la Ley Forestal No.7032 del 7 de abril de 1986, en el artículo 35 inciso ch), como "aquellos bosques y terrenos cuyo uso principal sea la protección, conservación, incremento y manejo de especies de flora y fauna silvestre." Dichos sitios tienen como fin primordial la protección de las especies de flora y fauna en extinción y que poseen entre otros valores, un gran valor científico, de ahí el interés de conservarlos. Con su conservación se pretende garantizar la perpetuidad de las especies de vida silvestre, sus poblaciones y hábitats, y dar oportunidad para realizar actividades de tipo científico, educativo y recreativo, cuando no vayan en detrimento de los objetivos de cada refugio. Dentro de los Refugios Nacionales de Vida Silvestre, la biota puede ser muy variada dependiendo de la diversidad de asociaciones naturales existentes dentro del refugio, según la variedad de condiciones geográficas locales, lo que significa apreciar las diferencias que provienen de una diversidad en condiciones geológicas, edáficas, topográficas y de actividad animal y humana, de ahí que se haga necesario la protección legal de estas áreas y de las demás constituyentes de la propiedad agraria forestal.

…En nuestro país, como ya se ha mencionado, el interés por la protección de los recursos forestales data de años atrás, así por ejemplo en decreto No. 5 del 26 de junio de 1945 se hace manifiesto esta tendencia a la protección de las tierras forestales y de los recursos forestales derivados de estas, no solo por el valor de los recursos como tales, sino por la función que los mismos desempeñan dentro de lo que son en este caso las zonas protectoras. El Estado se interesa en ellas por adquirir tierras como protección forestal, para determinar si por sus condiciones escénicas, culturales, científicas o protectoras, constituyen un bien que debe ser preservado como terreno de valor incalculable. En razón de esta valoración, el Estado crea las denominadas zonas protectoras, las cuales vienen a constituir áreas boscosas o de aptitud forestal en que la conservación del bosque y la conservación de los terrenos forestales, está inspirada en propósitos de protección de suelos, o de mantener y regular el régimen hidrológico, el clima, el medio ambiente. Son aptas para la protección de los suelos, por cuanto las raíces de los árboles sujetan y retienen la capa vegetal y las hojas que de ella caen cubren el suelo por donde corre el agua y evita el arrastre de partículas de tierra, es decir detienen o por lo menos disminuyen el proceso de erosión, el cual acarrea consigo el desequilibrio nutritivo del suelo al arrastrar nutrientes importantes de la tierra, necesarios para el crecimiento de las plantas. Las zonas protectoras juegan un papel preponderante en el equilibrio del medio ambiente entendido este como el conjunto de cosas que rodean al individuo tales como: clima, suelo, luz, viento, lluvia, alimentación, frío, calor, hábitat, etc. y en el equilibrio del ecosistema por la relación de intercambio que se da entre la parte viviente de la naturaleza y la parte inherte de la misma. De ahí que deba protegerse el suelo, la regulación del régimen hidrológico, la conservación del ambiente, y la de las cuencas hidrográficas. Estas zonas son creadas por ley o vía decreto del Poder Ejecutivo y en ellas, también por disposición legal, está prohibido efectuar labores agrícolas o de destrucción de la vegetación. Dentro de las zonas protegidas quedan comprendidos los terrenos que se encuentran situados en las reservas nacionales, cierta zona a lo largo de los ríos, una faja a uno y otro lado de la depresión máxima de las cuencas hidrológicas, los terrenos que bordean los manantiales que nacen en los cerros y también los que nacen en terrenos planos, cierta área en la ribera de los ríos arroyos, lagos, lagunas, o embalses naturales.” (ver sentencia No. 2007-8098 y 1999-2788) En consecuencia, se ha requerido al Estado para que cuando pretenda reducir el área de protección de una de estas zonas, deba contar de previo con los estudios técnicos pertinentes que así lo justifique:

"En el caso bajo examen, la norma impugnada pretende titular unas zonas que han sido declaradas protegidas, precisamente por lo importante que resulta su conservación frente a las diversas actividades propias del hombre que vienen a alterar los ecosistemas y hábitat del medio ambiente que se desarrolla en estos lugares, así como la preservación de los bosques, los cuales son importantes para la generación de bienes esenciales e invaluables, como lo es el agua. El legislador en la presente ley, pone de manifiesto la necesidad de otorgarle un título de propiedad a los ocupantes de las zonas en cuestión, haciendo ver que la adquisición es con las limitaciones y protecciones ambientales que al respecto existen, sin embargo, del estudio de la norma impugnada se tiene que la facultad de titular en estas áreas, recae sobre un ámbito indiscriminado de aplicación, lo cual, de suceder así, podría estarse titulando áreas en las que son incompatibles muchas de las actividades que realiza el hombre y que podrían perjudicar seriamente el ecosistema ahí desarrollado así como la vulneración que existiría por parte del Estado para poder ejercer una adecuada vigilancia en ellas, lo cual, aún en el caso de que se parta del supuesto de que esas personas han venido ocupando desde hace muchos años estas áreas que son bienes de dominio público, esto no justifica en forma alguna que se pueda titular cualquiera de estas áreas, puesto que, el mismo Estado en protección del medio ambiente puede ordenar el desalojo de estas personas, en aquellas áreas donde mas bien su presencia estén produciendo un efecto contraproducente, lo que provocaría consecuentemente, que en el caso de que se titularan este tipo de áreas, tendría el Estado que expropiar un bien que tal vez tuvo que expropiar alguna vez para declararlo zona de protección, incurriéndose en un acto irrazonable.

Lo anterior no implica que el Estado no pueda desafectar un área determinada en virtud de que ya no se cumplen los fines para los cuales se le protegió, o que inclusive, se pretenda titular zonas específicas, sin embargo, puede hacerse donde exista un estudio técnico previo que demuestre la naturaleza del área a titular y la posible convivencia tanto del hombre como del ecosistema así como las consecuencias que se deriven de ello, por lo que no se puede permitir que se titulen áreas de esta naturaleza en forma indiscriminada, ya que esto iría contra las mismas políticas conservacionistas del ambiente que ha procurado el Estado en virtud de los cometidos ordenados por la Constitución Política y los Convenios Internacionales que ha suscrito". (sentencia número 1999-2988) Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio. En efecto, la legislación actualmente no exceptúa a estos ecosistemas de la posibilidad de ser dados en concesión para marinas turísticas, sin embargo, esto no valida en modo alguno que tal omisión resulte acorde a la protección ambiental que debe garantizarse de conformidad con el artículo 50 de la Constitución Política. No se justifica entonces, que se protejan estas áreas en armonía con los fines ya señalados, para que posteriormente sin un razonamiento técnico se exceptúen de la posibilidad de ser dadas en concesión algunas zonas y otras no, sin valorar si con ello van a resultar afectadas. La ausencia de este criterio, violenta el principio precautorio en materia ambiental:

“…Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”. En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”. (sentencias número 2004-1923 y 2010-6922) De tal forma, el principio precautorio encuentra aplicación en la medida que se carezca de certeza en cuanto al daño a producir y las medidas de mitigación o reparación que deben implementarse, pues al tenerse certeza sobre el tipo o magnitud del daño ambiental que puede producirse y de las medidas que deberán adoptarse en cada momento, se elimina todo sesgo de duda y, por consiguiente, resultaría impropio dar aplicación al principio precautorio. Dicho de otro modo, el principio precautorio debe ser aplicado en supuestos de duda razonable o incerteza, mas no cuando se tiene certeza del tipo de daño y de las medidas que deban adoptarse, ya que por su propia naturaleza resulta inviable la aplicación de este principio. Sin embargo, en el presente caso se echa de menos esta valoración. Ciertamente, cada concesión requerirá de previo un estudio de impacto ambiental evaluado por parte de SETENA, no obstante lo anterior, algunos de estos ecosistemas, por ejemplo las reservas marinas, son áreas que fueron protegidas precisamente con la intención de que en esta zona no se realice ninguna actividad extractiva y no se vea afectada tampoco, por ningún tipo de contaminación (escapes de motores, contaminaciones acústicas, contaminaciones luminosas, etc.), para que la flora y la fauna se vayan regenerando a lo largo del tiempo, hasta que sus poblaciones alcancen el mayor número de ejemplares que pueda haber en ese sitio; lo cual es totalmente excluyente con la concesión de una marina turística por los efectos que evidentemente lo alterarán. Otros ecosistemas de los citados puede ser que no requieran necesariamente una veda absoluta de toda actividad, pero cualquier autorización en ese sentido debe ser valorada y anticipada. Como ya se indicó, resulta irrazonable proteger unas zonas y otras no sin un criterio técnico que así lo sustente, pues ello resulta lesivo del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales.

IV.- Sobre la propuesta de reforma al artículo 5 de la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Ley número 7744, aducen también los consultantes que la pretendida modificación de este artículo, contraviene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado según se reconoce y desarrolla a partir del artículo 50 de la Constitución, por cuanto procura que se compartan competencias que por ley son de carácter exclusivo de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. En efecto, el artículo 2 del proyecto de ley –por el cual se modificaría la norma de cita- refiere en lo conducente que:

“En el caso del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental tramitado ante Setena, ambas entidades, la Setena y el Cimat, establecerán, vía reglamento, un procedimiento de coordinación técnica y ambiental conjunto, para que se incorpore la variable ambiental dentro del proyecto, de manera que evite la repetición de trámites que favorezca la tramitología simultánea de ambos procesos.” (copia del expediente legislativo número 14836, Tomo XVI, folio 4251).

La jurisprudencia de la Sala es conteste en reconocer la legitimidad constitucional de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de 18 de setiembre de 1995, en cuanto dispone que las evaluaciones de impacto ambiental sobre los proyectos o actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente, o generen residuos tóxicos o peligrosos, es competencia de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, al punto que la aprobación de parte de este órgano técnico es requisito para el inicio de las actividades, obras o proyectos (ver, entre otras, sentencias números 2004-9927 y 2010-6922). Al respecto deben rescatarse al menos tres elementos. Por una parte, el carácter de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental como órgano técnico especializado para la valoración y aprobación de las evaluaciones de impacto ambiental; por otra, que el reconocimiento de este carácter y el otorgamiento de estas competencias está definido en una ley orgánica, precisamente en la ley orgánica de la materia ambiental, por lo que la misma informa toda la legislación y regulación ordinaria que de ahí se derive; y, finalmente, que como órgano técnico especializado, es a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental a quien corresponde definir de acuerdo a la normativa expresa y de acuerdo a cada caso concreto, qué tipo de evaluación debe o no requerirse para los proyectos sometidos a su conocimiento. En este sentido, cuando la propuesta de ley consultada impone a SETENA la obligación de establecer vía reglamento un procedimiento de coordinación técnica y ambiental conjunto con otra instancia administrativa que, ciertamente, carece del conocimiento y competencia técnica para pronunciarse sobre las variables ambientales, se sitúa a la Secretaría en una posición disminuida respecto del rol que le ha sido otorgado por la legislación orgánica, respetada y desarrollada por la jurisprudencia de la Sala, con el agravante de que si bien se pretende mantener la participación de SETENA en estos casos, lo cierto es que vía legislación ordinaria –no orgánica-, y más grave aún, vía reglamento, la competencia y potestad de valorar y pronunciarse sobre las evaluaciones ambientales en esta materia se estaría asignando de manera compartida a una instancia administrativa carente del conocimiento, especialidad y competencia orgánica para ello.

Por otra parte, la propuesta de reforma consultada refiere que el motivo de la misma es evitar la repetición de trámites y favorecer la tramitología simultánea de los procesos desarrollados ante la CIMAT y la SETENA. Sin embargo, lo cierto del caso es que las competencias de cada instancia son particulares y relativas a sus propios ámbitos de actuación, de donde resulta, por una parte, que el CIMAT no debe, ni puede, estar obligado a pronunciarse sobre los asuntos ambientales que SETENA defina que debe valorarse o evaluarse en cada caso concreto; así como tampoco SETENA debe estar obligada a seguir un criterio de una instancia que carece de la tecnicidad o especialidad requerida en materia ambiental. Bajo esta inteligencia, pierde sentido la pretendida tramitología simultánea, pues se trata de competencias que por su propia naturaleza no deben intersecarse. La Sala no soslaya el deber de compaginar la protección ambiental con el desarrollo humano sostenible, tal como lo ha sostenido en su amplia jurisprudencia (ver al respecto la sentencia No. 2010-6922), pero lo cierto del caso es que esta compatibilización tampoco puede conferir la posibilidad de idear procedimientos novedosos que riñan con las competencias técnicas otorgadas a las instancias especializadas de la administración, de conformidad con las previsiones constitucionales y de la legislación orgánica. En este sentido, esta definición sí es trascendente en materia de protección ambiental, pues lo cierto del caso es que el obligar a SETENA a compartir sus competencias con una instancia carente de especialización, bien podría tornar en laxo el ámbito de protección que de manera especializada este órgano determine debe otorgarse, o bien, en sentido contrario, exigir a una actividad la realización de ciertos estudios que bajo el criterio técnico de SETENA sean inconsecuentes. En definitiva, la propuesta de modificación del artículo 5 de la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas en los términos dichos, resulta contraria al desarrollo progresivo de la protección al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, pues resulta incompatible con el ámbito de competencias técnicas y especializadas que son propias de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, según se derivan y reconocen a partir del artículo 50 de la Constitución Política y de la Ley Orgánica del Ambiente.

V.- Consultan además, lo dispuesto en el proyecto de ley consultado que reforma el artículo 21 de la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Ley número 7744. Sobre este particular, los diputados consultantes consideran que los Municipios no tienen la potestad constitucional para expulsar del territorio nacional a aquellas embarcaciones extranjeras que practiquen actividades lucrativas durante su permanencia en las aguas y territorio costarricense, toda vez que está reservada al Poder Ejecutivo. El artículo 2 del proyecto de ley consultado que reforma el artículo 21 de la Ley número 7744, en lo que interesa señala:

“Embarcaciones extranjeras La embarcación extranjera que emplee los servicios ofrecidos por una marina turística gozará de un período máximo permitido de dos años, en aguas y territorio nacionales, prorrogable por períodos iguales. Las embarcaciones se encontrarán sometidas al ordenamiento jurídico costarricense en materia de navegación y operación de las marinas, así como a los controles respectivos. El permiso inicial de permanencia y las prórrogas serán otorgados por la entidad respectiva.

Durante la permanencia en aguas y territorio costarricenses, dichas embarcaciones y su tripulación no podrán practicar actividades lucrativas de transporte acuático, pesca, buceo ni otras afines al deporte y el turismo. La inobservancia de esta disposición conllevará la imposición de multa equivalente al uno por ciento (1%) del valor de la embarcación, además de la expulsión del lugar por las autoridades municipales.

Para tales efectos, el concesionario deberá comunicar a la municipalidad del lugar donde se haya cometido la infracción citada en el párrafo anterior, cuando tenga conocimiento de ella. La inobservancia de dicha disposición por el concesionario implicará la aplicación del inciso b) del artículo 20 de esta Ley.

Cuando en una embarcación se compruebe la comisión de un ilícito contemplado en la legislación vigente, esta será incautada sin perjuicio para el Estado”. (Copia del expediente legislativo número 14836, Tomo XVI, folio 4258).

El artículo 21 vigente dispone la facultad de las Municipalidades de expulsar dicha embarcación en las circunstancias citadas, no obstante, ello no exime a este Tribunal de pronunciarse respecto a la norma que se consulta en esta oportunidad, ante la reforma que se pretende de la misma y la inquietud de los diputados consultantes. Sin duda alguna, el principio de autotutela de los bienes demaniales faculta a la Administración a protegerlos directamente, sin acudir a los Tribunales, con la celeridad y eficacia que demanda el interés público. Lo anterior, por cuanto estas potestades de autotutela conservativa están puestas al servicio de la afectación de los bienes demaniales para garantizar la continuidad e inalterabilidad del uso público, y habilitan a la Administración para prevenir conductas contrarias a la integridad material del demanio, adoptar medidas en su defensa, ordenar la corrección de los actos perjudiciales y repelerlos. Este poder-deber impone a la administración la obligación de velar continuamente por los bienes demaniales, preservarlos y protegerlos de cualquier uso indebido. Tal potestad justifica que eventualmente ante un uso ilegítimo de estas áreas, el desalojo de los ocupantes de las embarcaciones resulte una medida eficaz, sin embargo, ésta debe ser ejecutada por las autoridades competentes. Veamos la norma:

“Embarcaciones extranjeras…

…La inobservancia de esta disposición conllevará la imposición de multa equivalente al uno por ciento (1%) del valor de la embarcación, además de la expulsión del lugar por las autoridades municipales.” Lo primero que es de relevancia, es que estamos frente al supuesto de una embarcación extranjera, y en segundo lugar, que la norma indica “expulsión” del lugar, o sea de la marina o puerto. Este mismo Tribunal ha señalado en su jurisprudencia, que es parte de la soberanía del Estado la regulación del ingreso y permanencia, temporal o permanente de los extranjeros en su territorio:

"…como ha dicho esta Sala en otras oportunidades, es parte de la soberanía de una Nación la regulación del ingreso y permanencia, temporal o permanente, de los extranjeros en su territorio, tal y como se desprende del mismo artículo 19 de la Constitución Política, que establece la posibilidad de excepciones y limitaciones a sus derechos por vía legal. Como también ha dicho esta Sala, es reconocido en el derecho internacional que los extranjeros están sometidos a las normas jurídicas del país en cuyo territorio se encuentran, y en cuanto al ingreso y egreso internacional, las disposiciones de la Ley General de Migración y Extranjería son las que determinan la legalidad o no de la permanencia de un extranjero en el país y sus consecuencias." (Véase sentencia No. 1998-445) Esta potestad deriva precisamente del artículo 140 inciso 16 de la Constitución, ya que la materia migratoria fue declarada de interés público para el desarrollo del país, sus instituciones y la seguridad pública, mediante la Ley General de Migración y Extranjería No. 8764. En consecuencia, expulsar extranjeros es una potestad de imperio a cargo de la administración migratoria, no de los gobiernos locales. Esta ley dispone:

“Artículo 34.- La Dirección General habilitará, en el territorio nacional, los puestos migratorios por donde podrá realizarse, exclusivamente, ingreso y el egreso legal al país de las personas nacionales y extranjeras; también, podrá disponer clausurarlos, si lo considera necesario.

En aeropuertos, puertos, marinas y fronteras, la Dirección General podrá establecer una oficina de visas en arribo, cuyas tasas para el usuario duplicarán el costo del pago migratorio. Dicho agente migratorio será nombrado por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto y tendrá el grado de cónsul.” “Artículo 36.- Será obligación de toda persona que pretenda ingresar al territorio nacional o egresar de él, hacerlo exclusivamente por los puestos habilitados para tales efectos y someterse al control migratorio correspondiente, con el fin de determinar si cuenta con las condiciones y los requisitos legales y reglamentarios vigentes para permitirle el ingreso al país o la salida de él. En todos los casos deberá mediar la autorización correspondiente de la Dirección General, por medio del funcionario competente de la Policía Profesional de Migración y Extranjería.” Las causales de expulsión también están reguladas en esta normativa:

“ARTICULO 121.- Existe causal de expulsión:

• a)Cuando, cualquiera que fuere el status migratorio, se considere que la presencia del extranjero es nociva, o que sus actividades comprometen la seguridad nacional, la tranquilidad u orden público. (Texto modificado por sentencia de la Sala Constitucional Nº 1991-1684).
• b)Cuando el extranjero haya sido condenado por los tribunales de Costa Rica a sufrir pena de prisión mayor de tres años.
• c)Cuando el extranjero incumpla las condiciones propias del asilado político o del refugiado." Así las cosas, no es a los Municipios, a quien competa verificar y ejecutar la expulsión de un extranjero de nuestro país, incluso por estas vías. La eliminación de estas sanciones puede acarrear impunidad para los responsables de las violaciones citadas en esa norma. Sin embargo, si bien es cierto las Municipalidades tienen a su cargo el gobierno de lo local y lo relativo a materia impositiva en su jurisdicción y el control de algunos aspectos también relacionados con seguridad, el ingreso y egreso de extranjeros es una situación de seguridad nacional, motivo por el cual, únicamente puede ser ejecutada y verificada por el Poder Ejecutivo. En consecuencia, la norma consultada en este sentido resulta inconstitucional.

VII.- Finalmente las señoras y señores diputados consideran que el proyecto de ley en cuestión es inconstitucional por omisión, al estimar que la mera remisión a los “controles respectivos” que hace el artículo 21 para regular aspectos migratorios, aduanales e incluso sanitarios en las marinas y atracaderos, es irrazonable y desproporcionada, sobre todo en el sentido de que se trata de una medida legislativa inadecuada para el fin público que se persigue, como es regular una actividad inicialmente lícita conforme a los principios y normas constitucionales. La norma en lo que interesa dispone:

“Embarcaciones extranjeras La embarcación extranjera que emplee los servicios ofrecidos por una marina turística gozará de un período máximo permitido de dos años, en aguas y territorio nacionales, prorrogable por períodos iguales. Las embarcaciones se encontrarán sometidas al ordenamiento jurídico costarricense en materia de navegación y operación de las marinas, así como a los controles respectivos. El permiso inicial de permanencia y las prórrogas serán otorgados por la entidad respectiva…” En efecto la normativa que autoriza la concesión de nuestros puertos para marinas turísticas es de data reciente, ya que entró a regir a partir del año 1998, y en cuanto a las normas conexas o supletorias que regulan otros aspectos vinculados a estas concesiones, la Ley No. 7744, en el artículo 26 vigente, únicamente señala:

“Artículo 26.- Normas supletorias Para los aspectos no regulados propiamente por esta ley, se aplicarán supletoriamente, la Ley sobre la Zona Marítimo - Terrestre y su reglamento, la Ley General de la Administración Pública y la Ley de Contratación Administrativa y su reglamento. En todo caso, se respetarán los principios establecidos en el presente texto legal.” De lo anterior se evidencia que en efecto, la regulación relativa a la concesión de marinas turísticas, es omisa en cuanto a los aspectos aduanales, migratorios y fitosanitarios, por lo que lo relacionado con éstos, no está expresamente regulado. Aunque la disposición en consulta y la vigente señalan que estas embarcaciones se encontrarán sometidas al ordenamiento jurídico costarricense en materia de navegación y operación de las marinas, así como a los controles respectivos, lo cierto es que esta definición es poco precisa, tomando en consideración que la administración debe ajustarse al principio de legalidad. De manera que, la debida consideración de lo relacionado con la situación aduanal, migratoria y sanitaria requiere un tratamiento específico, que constriña a la administración para el adecuado ejercicio de las competencias de control que le son propias, pues omitirlo iría en detrimento del principio de legalidad que rige la función pública y con ello el ejercicio de las libertades fundamentales, y más aún la protección de los derechos de los habitantes en materia de salud y seguridad.

VIII.- Conclusión.- En razón de todo lo expuesto, el artículo 2 del proyecto de reforma de la Ley Nº 7744 que modifica los artículos 1, 5 y 21 vigentes, resulta violatorio del derecho al ambiente y al principio de progresividad de los derechos fundamentales. Los Magistrados Mora, Castillo y Hernández salvan el voto y evacuan la consulta, en el sentido que el proyecto de ley número 14836, "Modificación de varios artículos de la Ley Nº 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas”, no resulta inconstitucional en relación con la reforma a los artículos 1 y 5 de la Ley número 7744. En lo demás, no ha lugar a evacuar la consulta. El magistrado Castillo pone nota y además, rechaza de plano la consulta.

Por tanto; Por mayoría se evacua la consulta formulada, en el sentido de que las reformas a los artículos 1, 5 y 21 de la “Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas”, número 7744, contenidas en el artículo 2 del proyecto legislativo número 14836, resultan violatorias del derecho al ambiente y del principio de progresividad de los derechos fundamentales.

Los Magistrados Mora, Castillo y Hernández salvan el voto y evacuan la consulta en el sentido que el proyecto de ley número 14836, "Modificación de varios artículos de la Ley Nº 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas”, no resulta inconstitucional en relación con la reforma a los artículos 1 y 5 de la Ley número 7744. En lo demás, no ha lugar a evacuar la consulta. El Magistrado Castillo pone nota. El Magistrado Castillo rechaza de plano la consulta.

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Rosa Maria Abdelnour G. José Paulino Hernandez G.

64/800 VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS MORA, CASTILLO Y HERNÁNDEZ, con redacción del primero:

Los suscritos Magistrados salvamos el voto y consideramos que el proyecto de ley número 14836, "Modificación de varios artículos de la Ley Nº 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas”, no resulta inconstitucional en relación con la reforma a los artículos 1 y 5 de la Ley número 7744 y en cuanto al artículo 21 de la mencionada Ley no ha lugar a evacuar la consulta, por las siguientes razones:

I.- Primer aspecto consultado: Reforma al artículo 1 de la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Ley número 7744. Los diputados consultantes estiman que la reforma a dicho artículo, al no incluir varias categorías de manejo de áreas silvestres protegidas en la prohibición de construir marinas en ellas, lesiona el principio de progresividad de los derechos humanos, especialmente en materia ambiental.

II.- El artículo 1 vigente de la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Ley número 7744, establece que:

“Podrán otorgarse concesiones en las áreas de la zona marítimo terrestre y el área adyacente cubierta permanentemente por el mar, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley; con excepción de las áreas de manglar, los parques nacionales y las reservas biológicas para la edificación, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos. […]” El resaltado no es del original.

Por su parte, el artículo 2 del proyecto de ley consultado que reforma el artículo 1 de la Ley número 7744, señala que:

“En las áreas de dominio público como en la zona marítimo-terrestre y/o el área adyacente cubierta permanentemente por le mar, áreas adyacentes a las ciudades costeras, a excepción de los terrenos que presenten espacios abiertos de uso común, podrán otorgarse concesiones para la construcción, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos, de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley. Se exceptúan de esta disposición las áreas de manglar, los parques nacionales y las reservas biológicas. Igualmente, no se otorgarán concesiones para la construcción y operación de marinas turísticas y atracaderos turísticos en áreas donde existan ecosistemas corolarios.

Se exceptúa de esta disposición al Ministerio de Ambiente, Energías y Telecomunicaciones (Minaet), el cual no podrá concesionar ningún bien que forme parte del patrimonio natural del Estado, de conformidad con los artículos 13 y 14 de la Ley forestal, N.º 7575, y sus reformas. […]” (Copia del expediente legislativo número 14836, Tomo XVI, folios 4247 y 4248). El resaltado no es del original.

III.- La Sala, al evacuar una de las consultas legislativas facultativas de constitucionalidad del proyecto de ley número 14836, tramitada en el expediente número 08-012552-0007-CO-, señaló que:

Bajo este principio [precautorio], se reconoce la necesidad de alcanzar el desarrollo del país en aras de atender las insuficiencias sociales y económicas que se padecen, por ejemplo, en las zonas costeras. Pero, adicionalmente, proclama que el desarrollo y, en este caso concreto, la construcción y operación de las marinas turísticas, se realice sin destruir el medio ambiente. El principio de desarrollo sostenible –ampliamente reconocido por este Tribunal– trasciende las cuestiones meramente ambientales, porque se erige como un objetivo en el ámbito de la ciencia económica, pues además de procurar preservar los recursos naturales que dan soporte a la vida de los seres humanos, también persigue la eficiencia en la utilización de los recursos para que se consiga el desarrollo que satisfaga las necesidades de las generaciones presentes y futuras, sin comprometer la disponibilidad de los recursos naturales en general. Conforme con lo expuesto, una gestión sostenible de los recursos implica satisfacer las necesidades de los países, teniendo en consideración los requerimientos de las generaciones presentes y futuras y balanceando tres objetivos principales: ambiental, social y económico. Lo anterior, en aras de evitar las tendencias que amenazan la calidad de vida de los seres humanos y un aumento de los costos para la sociedad. En ese sentido, es preciso detener la continua degradación ambiental con medidas que procuren atenuar los efectos negativos del desarrollo económico y social y velar por la existencia de un vínculo sostenible entre la humanidad y la naturaleza. Incluso, la adopción de políticas sostenibles está basada en la concordancia entre el crecimiento económico, la equidad social y la conservación de los recursos naturales. (Sentencia número 2008-015760, de las catorce horas treinta minutos del veintidós de octubre de dos mil ocho).

El Estado no puede ser un mero espectador de la actividad privada, sino que la Constitución Política le impone el deber de corroborar ya sea la inocuidad ambiental de la obra o actividad que se pretende desarrollar o la atenuación de los efectos relevantes que podría derivar.

IV.- Como lo ha señalado este Tribunal en su jurisprudencia constante los derechos fundamentales constituyen la base y el presupuesto del entero ordenamiento jurídico, anteceden al Estado, tienen fundamento en la intrínseca dignidad de toda persona humana, vinculan fuertemente a los poderes públicos y como tales están dotados de una superlegalidad constitucional. En el marco de cualquier Estado constitucional la soberanía popular y el legislador democrático están limitados por los derechos fundamentales, los cuales vinculan negativa y positivamente al legislador. En un sentido negativo, debe respetarlos para lograr su plena efectividad, esto es, funcionan como una barrera o un límite. En un sentido positivo, los derechos fundamentales son para el legislador ordinario un mandato, un principio rector o un programa por lo que debe desarrollarlos y configurarlos pero con respeto de su contenido esencial, esto es, del núcleo mínimo e indisponible -límite de límites- de cada uno de estos. El legislador al desarrollar los derechos fundamentales debe velar por su progresiva intensificación y extensión de su eficacia y, en general, por su plena efectividad, para evitar cualquier regulación regresiva y restrictiva. (Ver, entre otras, sentencia número 2003-02794 de las catorce horas cincuenta y dos minutos del ocho de abril de dos mil tres).

V.- En materia ambiental el principio de progresividad implica por un lado la obligación de adoptar soluciones graduales, evitando medidas drásticas en pro de la protección del entorno. La progresividad evita soluciones extremas que comporten la anulación de derechos fundamentales a las personas humanas balanceando los tres objetivos principales -ambiental, social y económico- ya mencionados. Por otro lado, como pauta de interpretación y operatividad de un derecho fundamental, la progresividad implica que el esfuerzo hecho por el Estado en cuanto a la protección del ambiente no puede disminuir, sino que debe ser cada vez mayor; sobre todo a partir de las reglas derivadas de los instrumentos internacionales de derechos humanos, como la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río. Del análisis de las normas transcritas estimamos, contrario a lo dispuesto por la mayoría de este Tribunal, que el proyecto de ley no lesiona el principio de progresividad. La reforma al artículo 1 de la Ley número 7744, prevista en el artículo 2 del proyecto de ley consultado, conserva la prohibición de construir marinas y atracaderos en las áreas de manglar, los parques nacionales y las reservas biológicas. Asimismo, de manera expresa, el proyecto de ley amplía la prohibición para la construcción en los ecosistemas corolarios y el patrimonio natural del Estado. Es claro que con la norma en comentario del proyecto consultado no se modifica en nada la legislación vigente en protección del ambiente y los ecosistemas protegidos, solo se agrega una excepción más a lo ya dispuesto al agregarse que “no se otorgarán concesiones para la construcción y operación de marinas turísticas y atracaderos turísticos en áreas donde existan ecosistemas coralinos”. En consecuencia, el proyecto consultado vendría a reforzar la protección establecida en la legislación vigente. Por otra parte, la falta de mención expresa de algunas categorías de manejo en el artículo 1 de la Ley número 7744, cuya reforma se busca con el proyecto de ley consultado, no implica de forma automática la posibilidad de construir en ellas marinas o atracaderos. En virtud de los principios precautorio, de desarrollo sostenible y de progresividad, cualquier proyecto que pretenda el desarrollo de una marina o construcción de un atracadero debe cumplir los requisitos establecidos no sólo en la Ley número 7744 sino en las demás normas que regulan la materia ambiental, especialmente la Ley Orgánica del Ambiente, como por ejemplo el estudio de impacto ambiental. En virtud de lo anterior, consideramos que la reforma al artículo 1 de la Ley número 7744 no lesiona el principio de progresividad.

VI.- Segundo aspecto consultado: Reforma al artículo 5 de la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Ley número 7744. Los diputados consultantes señalan que la reforma a dicho artículo le permitiría a la CIMAT co-participar, co-intervenir y co-gestionar con la SETENA durante el proceso de evaluación de impacto ambiental e influir durante la fase aprobatoria de la viabilidad o licencia ambiental del proyecto de que se trate. Consideran que se viola el artículo 50 de la Constitución Política al permitir que una potestad exclusiva de SETENA, como es la evaluación ambiental de los proyectos, se ejerza de manera conjunta con un ente que no tiene relación con las competencias de SETENA.

VII.- El artículo 2 del proyecto de ley consultado que reforma el artículo 5 de la Ley número 7744, en lo que interesa, señala que:

“[…] En el caso del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental tramitado ante Setena, ambas entidades, la Setena y el Cimat, establecerán, vía reglamento, un procedimiento de coordinación técnica y ambiental conjunto, para que se incorpore la variable ambiental dentro del proyecto, de manera que evite la repetición de trámites que favorezca la tramitología simultánea de ambos procesos. […]” (Copia del expediente legislativo número 14836, Tomo XVI, folios 4251) VIII.- El derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentra reconocido expresamente en el artículo 50 de la Constitución Política, que perfila el Estado Social de Derecho, de forma que la Constitución Política enfatiza que la protección del medio ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los poderes públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. Este derecho se manifiesta en la doble vertiente, como derecho subjetivo de las personas y como meta o fin de la acción de los poderes públicos en general, por lo que el Estado debe garantizarlo, defenderlo y preservarlo. Por lo anterior, el Estado debe por un lado abstenerse de atentar él mismo contra el ambiente, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales, dentro de las cuales se encuentran las de carácter preventivo.

IX.- Tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia y actividad ambiental, se constituyen en una función esencial del Estado a cargo de diversas dependencias administrativas. Sin embargo, la propia legislación -artículo 84 de la Ley Orgánica del Ambiente- establece como propósito fundamental de la SETENA, órgano de desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, armonizar el impacto ambiental con los procesos productivos. Asimismo, el artículo 17 de la mencionada Ley Orgánica dispone que las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán de evaluaciones de impacto ambiental por parte de la SETENA el cual será requisito previo para el inicio de actividades, obras o proyectos. Estimamos, contrario a lo sostenido por la mayoría de la Sala, que la desconcentración en grado máximo otorgada a la SETENA, además de flexibilizar, agilizar y racionalizar el aparato administrativo, le permite ejercer exclusiva y excluyentemente -sin interferencia alguna- la competencia técnica que le ha sido encomendada; es decir la realización de los estudios de impacto ambiental. Para realizar esta labor puede coordinar con otros entes u órganos estatales, como lo plantea el proyecto de ley consultado, como la CIMAT, sin que ello implique, como lo apunta la mayoría, el ejercicio de una competencia compartida entre ambos. Consideramos que la reforma al artículo 5 de la Ley número 7744 no restringe, disminuye o altera la competencia otorgada por el legislador ordinario a la SETENA en materia de protección al ambiente.

X.- Tercer aspecto consultado: Reforma al artículo 21 de la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Ley número 7744. Los diputados consultantes estiman irrazonable y desproporcionado la atribución a los gobiernos locales de expulsar del territorio nacional a aquellas embarcaciones extranjeras que practiquen actividades lucrativas durante su permanencia en las aguas y territorio costarricense, toda vez que ello es una potestad de imperio reservada al Poder Ejecutivo. Asimismo consideran que la sola remisión a los “controles respectivos” que hace el artículo 21 para regular aspectos migratorios, aduanales e incluso sanitarios en las marinas y atracaderos, es irrazonable y desproporcionada, sobre todo en el sentido de que se trata de una medida legislativa inadecuada para el fin público que se persigue como es regular una actividad inicialmente lícita conforme a los principios y normas constitucionales.

XI.- El artículo 21 vigente de la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Ley número 7744 de 19 de diciembre de 1997, dispone que:

“Embarcaciones extranjeras Toda embarcación extranjera que emplee los servicios ofrecidos por una marina turística, gozará de un período máximo permitido de dos años, prorrogable por períodos iguales, de permanencia en aguas nacionales. En todo caso se encontrarán sometidos tanto al ordenamiento jurídico costarricense en materia de navegación y operación de las marinas como a los controles respectivos. El permiso inicial y las prórrogas serán otorgados por el respectivo departamento del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Durante la permanencia en aguas y territorio costarricenses, dichas embarcaciones y su tripulación no podrán practicar actividades lucrativas de transporte acuático, pesca, buceo ni otras afines al deporte y el turismo, excepto los cruceros turísticos. La inobservancia de esta disposición conllevará la imposición de multa equivalente al uno por ciento (1%) del valor de la embarcación, además de la expulsión del lugar por las autoridades municipales.

Para los efectos establecidos, el concesionario deberá comunicar a la municipalidad del lugar, donde se haya cometido la infracción citada en el párrafo anterior, cuando tenga conocimiento de ella. La inobservancia de dicha disposición por el concesionario implicará la aplicación del inciso b) del artículo 20 de esta ley.” El resaltado no es del original.

Por su parte, el artículo 2 del proyecto de ley consultado que reforma el artículo 21 de la Ley número 7744, señala que:

“Embarcaciones extranjeras La embarcación extranjera que emplee los servicios ofrecidos por una marina turística gozará de un período máximo permitido de dos años, en aguas y territorio nacionales, prorrogable por períodos iguales. Las embarcaciones se encontrarán sometidas al ordenamiento jurídico costarricense en materia de navegación y operación de las marinas, así como a los controles respectivos. El permiso inicial de permanencia y las prórrogas serán otorgados por la entidad respectiva.

Durante la permanencia en aguas y territorio costarricenses, dichas embarcaciones y su tripulación no podrán practicar actividades lucrativas de transporte acuático, pesca, buceo ni otras afines al deporte y el turismo. La inobservancia de esta disposición conllevará la imposición de multa equivalente al uno por ciento (1%) del valor de la embarcación, además de la expulsión del lugar por las autoridades municipales.

Para tales efectos, el concesionario deberá comunicar a la municipalidad del lugar donde se haya cometido la infracción citada en el párrafo anterior, cuando tenga conocimiento de ella. La inobservancia de dicha disposición por el concesionario implicará la aplicación del inciso b) del artículo 20 de esta Ley.

Cuando en una embarcación se compruebe la comisión de un ilícito contemplado en la legislación vigente, esta será incautada sin perjuicio para el Estado”. (Copia del expediente legislativo número 14836, Tomo XVI, folio 4258). El resaltado no es del original.

XII.- De acuerdo a las disposiciones establecidas en la Constitución Política y la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el control de constitucionalidad puede hacerse por dos canales distintos: por un lado mediante el control preventivo que comprende la consulta legislativa de constitucionalidad en sus modalidades preceptiva o facultativa. Esta forma de control de constitucionalidad previo busca que la Asamblea Legislativa, antes de decidir en forma definitiva sobre un proyecto de ley, cuente con la opinión de la Sala acerca de la conformidad o no del texto del proyecto de ley con la Constitución Política, así como de si en su tramitación se han observado las disposiciones requeridas por la carta fundamental, con el fin de evitar que nazcan a la vida jurídica disposiciones contrarias al derecho de la Constitución. Por otro lado, a través del control posterior, que agrupa a la acción de inconstitucionalidad y a la consulta judicial facultativa. Su objetivo es garantizar la primicia de la Constitución Política frente a leyes, disposiciones u actos impugnados que hayan sido definitivamente aprobados; es decir que se encuentran vigentes.

XIII.- En el presente asunto, de la trascripción del artículo 21 de la Ley número 7744 vigente, se desprende que las disposiciones impugnadas por los diputados, es decir el hecho de que las embarcaciones sean sometidas a los “controles respectivos” y que en caso de practicar determinadas actividades lucrativas “además de la expulsión del lugar por las autoridades municipales” sean multadas, ya forman parte del ordenamiento jurídico vigente. El proyecto de ley no incluye reforma alguna a los aspectos mencionados y que están siendo consultados. A nuestro juicio, los alcances del control previo de constitucionalidad expuestos en el considerando anterior impiden a este Tribunal pronunciarse en una consulta legislativa facultativa de constitucionalidad sobre los extremos de los diputados consultantes. En consecuencia, contrario a lo hecho por la mayoría del Tribunal, estimamos que no es procedente evacuar la consulta sobre este extremo.

XIV.- En mérito de lo expuesto, a diferencia de la mayoría de la Sala, evacuamos la consulta planteada en el sentido que el proyecto de ley consultado número 14836, "Modificación de varios artículos de la Ley Nº 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas”, no resulta inconstitucional por su contenido en relación con la reforma a los artículos 1 y 5 de la Ley número 7744. En lo demás, no ha lugar a evacuar la consulta.

Luis Paulino Mora M.

Fernando Castillo V. José Paulino Hernández G.

64/800 VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ Difiero del voto de mayoría en cuanto evacua la consulta legislativa, y en su lugar la rechazo de plano con fundamento en las siguientes razones. Este proyecto de ley viene por cuarta vez a la Sala Constitucional en consulta de constitucionalidad facultativa. Si bien la Ley de la Jurisdicción Constitucional no regula el número de veces que un proyecto de ley puede ser consultado al Tribunal Constitucional, es lo cierto del caso de que la consulta facultativa de constitucionalidad tiene la característica de ser un proceso constitucional de naturaleza extraordinario, el cual le permite a la Sala Constitucional conocer de previo sobre la inconstitucionalidad de los vicios de procedimiento y de fondo que le indican los consultantes, amén de que, de conformidad con el numeral 101 " de ese cuerpo normativo, la opinión consultiva de la Sala Constitucional, la cual sólo es vinculante para la Asamblea cuando señala vicios de procedimiento, no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad.

Por otra parte, si bien el control previo de constitucionalidad facultativo es un instrumento que se instituyó a favor de la oposición en el sistema político francés, en la década de los setenta, por el entonces presidente de la República Valéry Giscard d"Estaing (véase Ley Constitucional n.° 74-04 de 29 de octubre de 1974, Journal Oficial del 30 de octubre de 1974), es también lo cierto de que se han dado abusos en el uso de este proceso constitucional, lo queimp1icó que se eliminara en Alemania y España. En el segundo Estado, donde funcionó entre los años 1979 a 1985, a causa de la parálisis de la acción legislativa que puso en el peligro la eficacia de programa de gobierno, se optó por su supresión.

Pero no sólo se atenta contra la eficacia de la acción del gobierno cuando requiere de la aprobación de la ley, sino que, con el exceso de consultas de constitucionalidad facultativas sobre un mismo proyecto de ley, se "judicializa" la política. Tendencia que desde la óptica del Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) tiene un efecto pernicioso, toda vez que lesiona el principio de equilibrio entre los Poderes del Estado. Nótese que la consulta facultativa de constitucionalidad fue creada para plantear las dudas y objeciones de constitucionalidad bajo el prisma de la colaboración entre los Poderes del Estado, aspectos que se tienen claro una vez que el proyecto de ley ha sido aprobado en primer debate, de ahí que las dudas y las objeciones de constitucionalidad deban de plantearse de una sola vez y no de forma diferida en el tiempo, ya que, cuando se presenta esta segunda situación, necesariamente, se afecta el buen funcionamiento de la Cámara y, eventualmente, se utiliza la consulta de constitucionalidad facultativa no con el propósito de salvaguardar el principio de supremacía constitucional, sino para impedir que la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de sus facultades constitucionales y reglamentarias, decida sobre un asunto que ya está para su votación definitiva. De esta forma se desnaturaliza el control previo de constitucionalidad en su vertiente facultativa.

Confirma también nuestra postura, el hecho de que cuando se trata de la consulta de constitucionalidad preceptiva, y la Sala Constitucional señala un vicio, sea éste de procedimiento o de fondo, una vez que es subsanado por parte de la Cámara y aprobado el proyecto de ley nuevamente en primer debate, sea una reforma parcial a la Carta ' Fundamental, un tratado internacional o una reforma a la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el asunto no vuelve nuevamente a la Sala Constitucional en consulta de constitucionalidad preceptiva. Lo cual es lógico, toda vez que, en primer lugar, ya se cumplió con el mandato constitucional, sea de consultar a la Sala Constitucional, y, en segundo término, la responsabilidad de subsanar el vicio es un asunto que recae exclusivamente en la Asamblea Legislativa.

Es por estas razones y otras que se podrían esbozar, que la consulta de constitucionalidad facultativa sólo es admisible por una única vez y si reúne los requisitos que establece la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no así cuando se trata de la segunda, tercera, etc. consulta que se plantea en relación con un proyecto de ley.

En estos supuestos, a mi modo de ver, el trámite de la consulta está precluido y, por consiguiente, la consulta resulta inadmisible y debe rechazarse de plano. De ahí que sea necesario volver a la postura que asumió la Sala Constitucional en el voto n.° 121-93, opinión consultiva con motivo de una segunda consulta de constitucionalidad facultativa sobre el "Proyecto de Ley General de Concesión de Obra Pública", expediente legislativo n.° 11.344, en la que, por unanimidad, señaló lo siguiente:

"II. evidentemente, la consulta de constitucionalidad muestra un importante caso de cooperación interorgánica, en este caso entre la Asamblea Legislativa y la Sala Constitucional, cuya finalidad, en última instancia, es garantizar la supremacía del Derecho de la Constitución, pero, de modo mas inmediato y concreto, facilitar a la Asamblea Legislativa un juicio sobre la validez de las disposiciones que se propone dictar del procedimiento que sigue con este propósito. Obtener de la Sala este juicio no es S0/CHITCIIÍC un medio para que en el proceso de producción de la Ley la Asamblea pueda alcanzar decisiones jurídicamente idóneas, aptas para satisfacer en gran medida, entre otros el principio de seguridad jurídica, es también aunque autoridad de la ley y la legitimación del órgano que la produce. En último efecto, del que podría decirse que tiene naturaleza política quizás sea tan importarle como el primero –es decir, como el que se refiere a la idoneidad jurídica de las decisiones y a sus consecuencias- y armoniza perfectamente tanto como aquel con la finalidad ya mencionada de garantizar la supremacía del Derecho de la Constitución. De allí que la constitucionalidad de manera tal que en este instituto converjan todas estas funciones y finalidades; así por ejemplo la suma de requisitos formales que la consulta facultativa o no prescriptiva debe satisfacer y formularla, las reglas sobre el trámite de proyectos sometidos a consulta (significativamente el segundo párrafo) del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) y el plazo fijado a la Sala para que la absuelva. Todas estas disposiciones y aquellas que la propia Asamblea se ha dado en el Capítulo XVIII de su Reglamento indican a la Sala que la potestad permisiva a resolución, y el auxilio que en consecuencia está en posibilidad de brindar a la Asamblea, deben ejercerse extremando el cuidado de que la interpretación y aplicación de las normas legales que le sirven de fundamento coincidan escrupulosamente con el correcto sentido del novedoso instituto de la consulta de constitucionalidad. Esto significa. entre otras cosas, que la interpretación de las normas que regulan la consulta no prescriptiva, más allá de la simple literalidad debe tener presente, por una parte, que el dictamen que la Sala motivo solo es vinculante en cuanto establezca la existencia de trámites inconstitucionales del proyecto consultado y no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas pueden ser impugnada por la vía de control de constitucionalidad; y por otra debe evitar que la Sala involuntariamente cause innecesaria morosidad en los trámites legislativos, porque esto sería una justificable intromisión en el ámbito de actuación reservado a los diputados y a la propia Asamblea; o que origine procedimientos realmente o teóricamente prolongados o interminables, con infracción de la normativa constitucional que asegura a la Asamblea potestades de autorregulación; o que simplemente se constituya en un instrumento de obstrucción técnica, y, por ende, de indirecta participación en los procesos políticos que naturalmente tienen lugar en el órgano legislativo. Demás esta decir que la interpretación de las normas que regulan su propia competencia corresponden exclusivamente a la Sala por imperio de la ley (artículo 7 de la Ley de la .Jurisdicción Constitucional).

III. como refieren correctamente los diputados que formulan la consulta la Sala ya ejerció su potestad para adsolver consultas de constitucionalidad en el caso del Proyecto de Ley General de Concesión de Obra Pública, que la Asamblea Legislativa tramita bajo el expediente N° 11344. En efecto como resultado del ejercicio de esta potestad, se dictó la resolución de las doce horas del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y dos, mediante la cual se dio la opinión solicitada separadamente por dos grupos de diputados (previa acumulación de ambas consultas autorizadas por la resolución de esta Sala de las once horas cuarenta y cuatro minutos del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y dos. Mas tarde por resolución de las quince horas cincuenta y cuatro minutos del nueve de diciembre de mil novecientos noventa y dos la Sala denegó la solicitud de aclaración y adición que un grupo de diputados pidió con respecto a la primera de las resoluciones aquí citadas. Es de advertir, además, que la aclaración y adición denegarlas coincide en lo esencia/ con la presente consulta en cuanto a la parte que en el único resultando de esta última está marcado "a)finalmente, la consulta que ahora se consulta se refiere, en lo sustantivo, a disposiciones del artículo 6 del Proyecto que ya estaban contenidas en el texto sometido en su oportunidad al conocimiento de esta Sala y sobre las cuales entonces se pidió su opinión. Estas peculiaridades del caso concreto, aunado a lo ya expuesto en los anteriores considerandos, sobre el modo de ejercicio de la potestad de la Sala, fundamentan el criterio de esta Sala en el sentido de que la presente consulta debe rechazarse de plano". (Las negritas no corresponden al original).

En consecuencia con fundamento en todo lo expuesto, considero que la consulta de constitucionalidad debe ser rechazada de plano.

Fernando Castillo Víquez NOTA DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ Dado que la mayoría de la Sala se pronuncia sobre el fondo de la consulta facultativa de constitucionalidad, considero necesario agregar una nota, en primer lugar, sobre el tema \ de la progresividad de los derechos, en sintonía con que la modificación al articulo 1 de la Ley No. 7744, según lo establecido en el artículo › del proyecto de ley consultado, no infringe la prohibición de establecer marinas y atracaderos en áreas de manglar, parques nacionales y las reservas biológicas. En mi criterio, sin embargo, no existe imposibilidad absoluta de modificar determinaciones anteriores en materia ambiental, se trata de una cuestión de gradualidad, por lo que si pueden decretarse ciertos cambios normativos porque tal no-regresividad no es absoluta. No se podría descartar la posibilidad del legislador de tomar nuevas medidas especialmente si están justificadas en nuevas exigencias sociales, económicas, técnicas y científicas. En el caso de los avances o conquistas sociales, existe flexibilidad hacia la consolidación y vice-versa de determinados derechos, sin embargo debe el argumento ponderarse con gran cautela, dado que no se podría aceptar la imposibilidad del Estado de regresar sobre las medidas proteccionistas que ha implementado a favor de determinados sectores de la población, a pesar e ignorando nuevas exigencias sociales y económicas. Más aún, en el caso concreto de las conquistas sociales, los organismos internacionales (le derechos humanos admiten -en limitados casos- la posibilidad de que pueden modificarse, restringirse y hasta suprimirse en caso que nuevas circunstancias así lo exijan. Sobre este punto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en sentencia del 1 de junio de 2009, en el caso Acevedo y otros ("Cesantes y Jubilados de la Contraloría") vs. Perú ha señalado respecto del Desarrollo progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales, que:

“… se desprende un deber - si bien condicionado - de no-regresividad, que no siempre deberá ser entendido como una prohibición de medidas que restrinjan el ejercicio de un derecho. Al respecto el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas ha señalado que "las medidas de carácter deliberadamente re[gresivo] en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a - la totalidad de los derechos previstos en el Pacto [Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales] y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que [el Estado] disponga. En la misma línea, la Comisión Interamericana ha considerado que para evaluar si una medida regresiva es compatible con la Convención Americana, se deberá "determinar si se encuentra justificada por razones de suficiente peso”. Por todo lo expuesto, cabe afirmar que la regresividad resulta justiciable cuando de derechos económicos sociales v culturales se trate. " Lo que debemos examinar son las formas agravadas para modificar o suprimir total o parcialmente esos avances, si igualmente circunstancias de peso así lo exigen. En tal sentido, no se podría afirmar que existe un principio general a la no-regresividad de las conquistas ambientales, dado que un principio general de derecho, como tal enuncia una regla de derecho que determina la subordinación de todos los casos a una solución particular, se traduce en una exigencia de resultados común a varias normas de derecho, más allá de lo que pueda disponer una norma en particular. En concreto la protección ambiental decretada para ciertas áreas podrían ser modificadas, sí existen razones técnicas y científicas que justifiquen dichas modificaciones, de ahí que no podemos afirmar que exista un principio fundamental inamovible de no regresión de los derechos humanos ambientales. Aunque es altamente deseable prohibir la reforma de medidas proteccionistas, existen disposiciones referentes a temas ambientales que admiten la modificación (véase en tal sentido el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente).

Precisamente, si se demuestra mediante informes la necesidad de transformar una determinada zona sujeta a protección ambiental, con ello aquella rigidez que señalan los consultantes, se rompería siempre con existan los estudios técnicos y científicos Pertinentes.

En segundo término, consideró que no se vulnera el Derecho de la Constitución, además de las razones que se indican en el voto de minoría, por el hecho de que SETENA no es un órgano constitucional ni de relevancia constitucional, ergo, no tiene ninguna competencia constitucional. Es un órgano derivado -creado por ley-, consecuentemente, el legislador tiene amplia libertad para regular sus competencias legales o extinguir a SETENA y concederle sus competencias legales a otro nuevo órgano, por lo que dichas actuaciones del legislativo no conllevan ninguna vulneración al Derecho de la Constitución. \ Fernando Castillo Víquez Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.