Environmental Protection in Tourist Marina ConcessionsProtección ambiental en concesiones de marinas turísticas

*100136990007CO* Case: 10-013699-0007-CO Decision No. 2010-018702 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fifteen hours and twenty-seven minutes on the tenth of November, two thousand ten.

Optional legislative consultation on constitutionality filed by Deputies Jorge Alberto Gamboa Corrales, José María Villalta Florez-Estrada, Carmen Muñoz Quesada, Manrique Oviedo Guzmán, Carmen Granados Fernández, José Joaquín Porras Contreras, María Eugenia Venegas Renauld, Yolanda Acuña Castro, Claudio Monge Pereira, Juan Carlos Mendoza García, and Gustavo Arias Navarro, concerning the bill entitled “Amendment of Several Articles of Ley Nº 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas,” processed under legislative expediente number14836.

Background:

1. 1The consultation was received by the Chamber’s Secretariat at fifteen hours and fifteen minutes on the fifth of October last. The certified copy of legislative expediente number 14836 was received by the Chamber on the following twelfth of October. Consequently, the deadline for responding to the consultation expires on the twelfth of November of the current year.
2. 2The petitioners state that the bill entitled “Amendment of Several Articles of Ley Nº 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas” was approved on first reading on the thirtieth of September, two thousand ten. The following substantive issues are submitted for consultation: the petitioners state that national environmental legislation—Ley del Servicio de Parques Nacionales, Ley de Vida Silvestre, Ley Orgánica del Ambiente, and Ley de Biodiversidad and its Reglamento—has progressively created and recognized various management categories (categorías de manejo) for protected areas (áreas protegidas). They add that, in Article 2 of the bill under consultation, the legislature decided only to prohibit the construction of tourist marinas in mangroves, national parks, biological reserves, coral ecosystems, and the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), while excluding forest reserves, protective zones, national wildlife refuges, wetlands, natural monuments, marine reserves, and marine management areas.They consider that this decision casts aside the efforts toward progressive environmental legislation aimed at imposing limits on other human activities that intrude upon nature, apart from the commercial dock activity that the bill seeks to regulate. They add that the legislature may not diminish the environmental protection guaranteed by national legislation, which is safeguarded by Article 50 of the Constitución Política. They state that approval of the bill under consultation would entail the tacit, ad hoc repeal of a substantial portion of that legislation. They indicate that the amendment to Article 5 of Ley No. 7744 contained in the bill under consultation is unconstitutionally unreasonable, insofar as it provides that the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) and the Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT) shall establish, through regulations, a joint technical environmental coordination procedure so that the environmental component is incorporated into the project in a manner that avoids duplicative formalities and facilitates the simultaneous processing of both procedures.They add that human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), which must be conducted solely and exclusively by SETENA as the only authority with jurisdiction over the matter, as established by Articles 17, 18, 83, and 84 of the Ley Orgánica del Ambiente, the Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación (EIA), and the Reglamento General sobre la Organización y Funcionamiento de la SETENA. They believe that CIMAT is being authorized to participate jointly, intervene jointly, and jointly manage the environmental impact assessment under the misleading rationale of streamlining administrative procedures, which could enable it, in practice, to decide to intervene in or influence the phase involving the project’s environmental viability or environmental permit (viabilidad o licencia ambiental).They clarify that the purpose of the amendment in the bill under consultation is not to intermingle the administrative powers of public-administration entities or bodies—here, CIMAT and SETENA—but to simplify bureaucratic formalities and other administrative procedures for the benefit of the regulated party, while strictly observing each body’s essential powers in accordance with its specialized role and ordinary activities within the Administration. They consider that CIMAT’s intervention when deciding whether environmental viability should be granted to a tourist marina or docking facility constitutes an irrational, abstract, biased, and even arbitrary public service, because its essential function serves legitimate public interests that may nonetheless conflict with those pursued by SETENA. They add that CIMAT is responsible for the ordinary activity of promoting economic growth and commercial development in the field of tourist marinas, whereas SETENA is charged with organizing, defending, and preserving every person’s fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment.They further argue that the bill under consultation is unreasonable and disproportionate because it legislates contrary to the duties and powers of the Executive Branch. In this regard, the amendment to Article 21 of Ley number 7744 grants local governments the legal authority to expel from the national territory foreign vessels that engage in profit-making activities while remaining in Costa Rican waters and territory. They add that maintaining the Nation’s order and tranquility, as well as issuing navigation licenses, are powers constitutionally vested in the Executive Branch under Article 139 of the Constitución Política. For this reason, they consider that related essential powers or functions, such as the authority to expel foreigners, cannot be assigned or transferred to local governments by mandate of the ordinary legislature. Moreover, expelling foreigners is an exercise of sovereign authority (potestad de imperio) entrusted to the immigration administration, meaning that such sovereign authority and its exercise are legally nonwaivable, nontransferable, and not subject to limitation periods.They state that, under the bill submitted for consultation, marinas are taking shape as a model of private docks serving foreign millionaires, operating under private-security arrangements that, for this reason, are liable to evade adequate controls intended to ensure respect for State authority over strategically important public-domain points of entry into and departure from the country, to the detriment of national sovereignty and security. They indicate that the bill under consultation merely declares that foreign vessels shall be subject to domestic regulations governing navigation and the operation of tourist marinas, as well as to the respective controls. Nevertheless, they continue, the provisions adopted regarding tourist marinas regulate absolutely nothing concerning immigration, customs, and health controls. The legislature has not required, as a condition of operation, that such private docks have suitable facilities for the permanent presence of national authorities capable of overseeing compliance with the rules governing the aforementioned matters, from the moment foreign vessels arrive until their complete departure from the national territory.They add that there is likewise no provision reasonably regulating the situation in which, if no private docks meet those conditions, the State may permit such vessels to arrive only at official ports. They consider that these omissions render the bill under consultation unreasonable and disproportionate, particularly because it constitutes a legislative measure ill-suited to achieving the public purpose pursued, namely regulating or organizing an activity that is initially lawful in accordance with the principles and rules of the Constitución Política. In summary, they state that, by virtue of the principle of progressive realization of human rights (principio de progresividad de los derechos humanos), the legislature is precluded from approving legislation such as the bill under consultation, which entails a regression in the protection and effectiveness of environmental human rights by leaving several management categories of protected wildlands unprotected.They likewise consider the bill under consultation unreasonable and disproportionate insofar as it: a) creates an improper distortion in the public service provided by SETENA, because it will permit CIMAT to intrude upon the technical environmental impact assessment process, which falls within SETENA’s essential and exclusive jurisdiction; b) grants municipal governments constitutional sovereign powers of an immigration nature that belong solely and exclusively to the Executive Branch; and c) promotes a disorganized network of points of entry into and departure from the country without adequate immigration, customs, and health controls, producing a social effect not intended by the 1949 constituent assembly. They consider that the purely commercial purpose of the bill under consultation is inconsistent with the humanistic character of the Constitución Política.
3. 3In these proceedings, the provisions of Article 100 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional have been observed, and this decision is issued within the period established by Article 101 ibidem.

Justice Calzada Miranda is the author of the opinion; and

Considerations:

I.Admissibility of the consultation. Article 96 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides that this Chamber may issue prior advisory opinions on legislative bills (subsection b) when the consultation is submitted by no fewer than ten deputies. In this case, the optional consultation was submitted by eleven deputies (folio 10) before final approval of the bill; accordingly, the petition is admissible. It should be noted that the bill processed under legislative expediente number 14836, concerning the “Amendment of Several Articles of Ley Nº 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas,” has already been the subject of previous rulings by this Court following the submission of four optional legislative consultations on constitutionality (decisions numbers 2008-015760 of fourteen hours and thirty minutes on the twenty-second of October, two thousand eight; 2008-016563 of fourteen hours and forty-nine minutes on the fifth of November, two thousand eight; 2009-017511 of fourteen hours and thirty-nine minutes on the eighteenth of November, two thousand nine; and 2010-012026 of twelve hours and forty-six minutes on the ninth of July, two thousand ten).

Likewise, of the specific issues challenged by the petitioning deputies, this Court will examine only those necessary to respond to the consultation, without addressing general aspects of the bill’s constitutionality, as provided by Article 99 of the Ley governing this Jurisdiction.

II.Subject of the consultation. In this new optional legislative consultation on constitutionality, the consulting deputies consider that the bill being processed under expediente número 14836 violates the principle of progressive realization of human rights in environmental matters because it does not include several management categories for protected wild areas (áreas silvestres protegidas) within the prohibition against marina construction; and that it violates the principles of reasonableness and proportionality because of the powers entrusted to CIMAT and municipal corporations and the absence of regulations concerning immigration, health, and customs matters. Accordingly, each of the matters raised will be addressed separately.

III.On the merits. Regarding the first matter submitted for consultation, the deputies consider that the amendment to Article 1 of the current Tourist Marina Concession and Operation Act, Law number 7744, is unconstitutional because it does not include other management categories of protected wild areas within the prohibition against constructing marinas, such as forest reserves, protective zones, national wildlife refuges, wetlands, natural monuments, marine reserves, and marine management areas. In their view, this violates the principle of progressive realization of human rights, particularly in environmental matters. First, it is important to note that the provision currently governing this matter states that concessions may not be granted for the construction, administration, and operation of tourist marinas and tourist docking facilities in mangrove areas, national parks, and biological reserves.

The proposed amendment contained in Article 2 of the bill under consultation likewise states that mangrove areas, national parks, and biological reserves shall be excluded from concessions for these purposes. However, it provides that concessions shall not be granted for the construction or operation of tourist marinas and tourist docking facilities in areas containing coral ecosystems and, finally, adds an exception to this provision for the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (MINAET), which may not grant a concession over any property forming part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), pursuant to Articles 13 and 14 of Ley Forestal, N.º 7575, as amended. Accordingly, under Article 13 of Ley Forestal, forests and forest lands within national reserves are also excluded:

“The State’s natural heritage shall consist of the forests and forest lands within national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its name, and properties belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies, except for real property securing credit transactions with the National Banking System that becomes part of its assets.” This Court has indeed noted that there is a development problem along our country’s coasts, requiring the sustainable management of resources so that the environment is protected while also permitting development consistent with those environmental conditions. As previously stated, in addition to seeking to preserve the natural resources that sustain human life, resources must also be used efficiently to achieve development that meets the needs of present and future generations without compromising the general availability of natural resources.

Sustainable resource management therefore entails meeting countries’ needs while considering the requirements of present and future generations and balancing three principal objectives: environmental, social, and economic, in order to avert trends that threaten human beings’ quality of life and increase costs to society (see judgment number 2008-015760). Notwithstanding the foregoing, and in accordance with the principle of sustainable development, environmental areas must be safeguarded where the State itself has provided for their protection by law. To provide a clear overview of the ecosystems not included in the stated exclusion, an approximate definition of each is set forth below:

- Forest Reserves: Lands, for the most part suitable for forestry, that are appropriate for timber production and on which management activities are carried out in accordance with sustainability criteria. Their primary purpose is to produce timber, water, and wildlife and, where possible, recreational opportunities.

- Protective Zones: Areas consisting of forests and lands suitable for forestry, where the principal objective is soil protection, regulation of the hydrological regime, and conservation of the environment and watersheds. Their purpose is to maintain or manage the quality and quantity of water production and to conserve other natural values.

- Wildlife Refuges: Areas that, because of their geographic conditions, special ecosystems, and varied or unique biodiversity, require the adoption of management measures. Their purpose is to ensure the perpetuation of wildlife species, populations, or habitats and to accommodate scientific or recreational uses when these do not conflict with the primary objective.

There are three types of wildlife refuges in our country:

National (State-Owned) Refuges: Those in which the areas so designated belong entirely to the State.

Mixed Refuges: Those in which the areas so designated belong partly to the State and partly to private owners.

Private Refuges: Those in which the areas so designated belong entirely to private parties.

In the first two types, State-owned and mixed, communities commonly coexist within the designated area.

- Wetlands: An ecosystem dependent on natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh, brackish, or saltwater regimes, including marine areas extending to the outer boundary of seagrasses or coral reefs or, in their absence, to a depth of six meters at low tide. Their purpose is to protect flood-prone ecosystems of biological and economic importance.

- Natural Monuments: Areas containing one or more natural features of national importance. They consist of natural places or objects that are placed under a protective regime because of their unique or exceptional character, scenic beauty, or scientific value. This management category is created by the Ministry of Environment and Energy and administered by the respective municipalities. Such natural monuments are even considered World Heritage when they consist of physical and biological formations or groups of such formations that have outstanding universal value from an aesthetic or scientific perspective. In this regard, the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO) has proposed a plan to protect the world’s cultural property through the “Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage,” adopted in 1972, as World Heritage.

- Marine Reserves or Fishery Resource Reserves: Areas subject to special and restrictive legislation intended to reduce fishing effort in specific areas of potential fishery and ecological value, so that they serve as protected breeding and nursery grounds in which resources can recover. A proposal to establish a Marine Reserve in a particular area or zone is based, among other factors, on its abundance and biological diversity. The intent is that no extractive activity of any kind occur in this area and that it remain unaffected by any form of pollution—including engine emissions and noise and light pollution—so that its flora and fauna gradually regenerate over time until their populations reach the greatest number of specimens that the site can support.

It is clear from the foregoing that these ecosystems have been protected both nationally and internationally, in recognition of their need for special protection, and this Court has so held:

“…In the same vein, wildlife refuges are defined in Ley Forestal No.7032 del 7 de abril de 1986, Article 35 subsection ch), as ‘those forests and lands whose principal use is the protection, conservation, enhancement, and management of wild flora and fauna species.’ The primary purpose of these sites is to protect endangered species of flora and fauna that possess, among other values, great scientific value, hence the interest in conserving them. Their conservation is intended to ensure the perpetuation of wildlife species, their populations and habitats, and to provide opportunities for scientific, educational, and recreational activities when these do not undermine the objectives of each refuge. Within National Wildlife Refuges, the biota may vary greatly depending on the diversity of natural associations existing within the refuge and the variety of local geographic conditions. This entails recognizing differences arising from diverse geological, soil-related, topographic, animal-activity, and human-activity conditions, hence the need for legal protection of these areas and of the other components of forest-based agricultural property (propiedad agraria forestal).

…In our country, as already mentioned, interest in protecting forest resources dates back many years. For example, Decree No. 5 of June 26, 1945 clearly reflects this trend toward protecting forestlands and the forest resources derived from them, not only because of the value of the resources themselves, but also because of the function they perform within what are, in this case, protective zones (zonas protectoras). The State is interested in acquiring lands for forest protection in order to determine whether, because of their scenic, cultural, scientific, or protective characteristics, they constitute property that should be preserved as land of incalculable value. Based on this assessment, the State creates the so-called protective zones, which consist of forested areas or areas suitable for forestry in which the conservation of forests and forestlands is inspired by the purposes of protecting soils or maintaining and regulating the hydrological regime, climate, and environment.

They are suitable for soil protection because tree roots anchor and retain the topsoil, while fallen leaves cover the ground over which water flows and prevent soil particles from being washed away; that is, they halt or at least reduce the process of erosion, which causes a nutritional imbalance in the soil by carrying away important nutrients needed for plant growth. Protective zones play a predominant role in maintaining environmental balance, with the environment understood as the totality of things surrounding an individual, such as climate, soil, light, wind, rain, food, cold, heat, habitat, etc., and in maintaining ecosystem balance through the exchange relationship between the living and inert parts of nature. Hence the need to protect the soil, regulate the hydrological regime, conserve the environment, and preserve watersheds. These zones are created by law or by decree of the Executive Branch, and agricultural activities or the destruction of vegetation are also prohibited therein by law.

Protected zones include lands located within national reserves, certain areas along rivers, a strip on either side of the lowest depression of watersheds, lands surrounding springs that originate in the hills as well as those that originate on flat land, and certain areas along the banks of rivers, streams, lakes, lagoons, or natural reservoirs.” (see judgment No. 2007-8098 and 1999-2788) Consequently, the State has been required, whenever it seeks to reduce the protected area of one of these zones, to first obtain the relevant technical studies justifying such a reduction:

“In the case under examination, the challenged provision seeks to grant title to certain zones that have been declared protected, precisely because of the importance of conserving them against the various human activities that alter the ecosystems and environmental habitats found in these places, as well as preserving the forests, which are important for generating essential and invaluable goods such as water. In this law, the legislature expresses the need to grant property title to the occupants of the zones in question, indicating that acquisition is subject to the existing environmental restrictions and protections. However, an examination of the challenged provision shows that the authority to grant title in these areas applies indiscriminately. If this were to occur, title could be granted to areas in which many human activities are incompatible and could seriously damage the ecosystem that has developed there, while also undermining the State’s ability to exercise proper oversight over them.

Even assuming that these persons have occupied these areas, which are public-domain property (bienes de dominio público), for many years, this in no way justifies granting title to any such area, since the State itself, in order to protect the environment, may order these persons evicted from areas where their presence is instead producing a harmful effect. Consequently, if title were granted to these types of areas, the State would have to expropriate property that it may previously have had to expropriate in order to declare it a protective zone, thereby engaging in an unreasonable act.

The foregoing does not mean that the State may not remove a particular area from protected status (desafectar) because it no longer fulfills the purposes for which it was protected, or that it may not even seek to grant title to specific zones. It may do so, however, only where a prior technical study demonstrates the nature of the area to which title is to be granted, the possibility of coexistence between human beings and the ecosystem, and the resulting consequences. Therefore, title may not be granted indiscriminately to areas of this nature, since doing so would run counter to the very environmental conservation policies pursued by the State pursuant to the mandates of the Constitución Política and the international conventions it has signed.” (judgment number 1999-2988) The foregoing constitutes an evolutionary interpretation of environmental protection under Constitutional Law (Derecho de la Constitución), which does not permit regression to its detriment.

Indeed, current legislation does not exclude these ecosystems from the possibility of being granted under concession for tourist marinas. However, this in no way establishes that such an omission is consistent with the environmental protection that must be guaranteed pursuant to Article 50 of the Constitución Política. There is therefore no justification for protecting these areas in accordance with the purposes already stated, only to subsequently exclude some zones, but not others, from the possibility of being granted under concession without any technical reasoning or assessment of whether they would be adversely affected. The absence of such criteria violates the precautionary principle (principio precautorio) in environmental matters:

“…One of the guiding principles of Environmental Law (Derecho Ambiental) is the precautionary principle, also known as prudent avoidance (evitación prudente). This principle is embodied in the United Nations Conference on Environment and Development, or Rio Declaration, which literally states: “Principle 15.- In order to protect the environment, States shall broadly apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a danger of serious and irreversible damage, the lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of cost-effective measures to prevent environmental degradation.” Within the domestic legal system, the Ley de Biodiversidad (No. 7788 of April 30, 1998), in Article 11, establishes the following principles as interpretive parameters (parámetros hermenéuticos): “1.- Preventive approach: It is recognized that anticipating, preventing, and addressing the causes of biodiversity loss or threats thereto is of vital importance. 2.- Precautionary approach, or in dubio pro natura: Where there is a danger or threat of serious or imminent damage to the elements of biodiversity and the associated knowledge, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of effective protective measures.” In this Chamber’s Voto No. 1250-99 at 11:24 hours on February 19, 1999 (reiterated in Votos Nos. 9773-00 at 9:44 hours on November 3, 2000, 1711-01 at 16:32 hours on February 27, 2001, and 6322-03 at 14:14 hours on July 3, 2003), this Court held as follows: “(...) Prevention seeks to anticipate adverse effects and to ensure the protection, conservation, and proper management of resources.

Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and implement every precautionary measure necessary to prevent or contain potential harm to the environment or human health. Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, including, where appropriate, postponing the activity in question. This is because, in environmental matters, ex post coercion is ineffective: once socially harmful biological consequences have already occurred, enforcement may have moral significance, but it will hardly compensate for the environmental damage caused.” (judgments number 2004-1923 and 2010-6922) Accordingly, the precautionary principle applies when there is a lack of certainty regarding the harm that may be caused and the mitigation or remediation measures (medidas de mitigación o reparación) that must be implemented.

Once there is certainty as to the type or magnitude of the environmental harm that may occur and the measures that must be adopted at each stage, all doubt is eliminated and, consequently, applying the precautionary principle would be inappropriate. In other words, the precautionary principle must be applied in cases of reasonable doubt or uncertainty, but not when there is certainty regarding the type of harm and the measures to be adopted, because the application of this principle would, by its very nature, be unworkable. In the present case, however, this assessment is absent. Certainly, each concession will first require an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) evaluated by SETENA. Nevertheless, some of these ecosystems—for example, marine reserves—are areas that were protected specifically to ensure that no extractive activity takes place in the zone and that it is not affected by any type of pollution (engine exhaust, noise pollution, light pollution, etc.), so that the flora and fauna may regenerate over time until their populations reach the greatest number of specimens that the site can sustain.

This is entirely incompatible with granting a tourist-marina concession because of the effects that will plainly alter the area. Other ecosystems mentioned may not necessarily require an absolute ban (veda absoluta) on all activity, but any authorization to that effect must be assessed and anticipated. As already indicated, it is unreasonable to protect some zones but not others without technical criteria supporting that distinction, since this violates the precautionary principle and the principle of progressive expansion of the scope of fundamental-rights protection (principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales).

IV.Regarding the proposed amendment to Article 5 of the Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Ley number 7744, the parties requesting consultation also contend that the proposed amendment to this article violates the right to a healthy and ecologically balanced environment, as recognized and developed under Article 50 of the Constitución, because it seeks to share powers that, by law, are vested exclusively in the Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Indeed, Article 2 of the bill—through which the cited provision would be amended—states, insofar as relevant, that:

“In the case of the environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) procedure processed before SETENA, both entities, SETENA and CIMAT, shall establish, by regulation, a joint technical and environmental coordination procedure so that the environmental variable is incorporated into the project, thereby avoiding the duplication of formalities and facilitating the simultaneous processing of both procedures.” (copy of legislative file number 14836, Volume XVI, folio 4251).

The case law of the Chamber consistently recognizes the constitutional legitimacy of the provisions of Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554, of 18 de setiembre de 1995, insofar as it provides that environmental impact assessments concerning projects or human activities that alter or destroy elements of the environment, or generate toxic or hazardous waste, fall within the jurisdiction of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, to the extent that approval by this technical body is a prerequisite for commencing the activities, works, or projects (see, among others, judgments numbers 2004-9927 and 2010-6922). In this regard, at least three elements must be highlighted. First, the status of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental as the specialized technical body responsible for reviewing and approving environmental impact assessments; second, the fact that recognition of this status and the conferral of these powers are established in an organic law (ley orgánica), specifically the organic law governing environmental matters, which therefore informs all ordinary legislation and regulations derived therefrom; and, finally, that, as the specialized technical body, it is the Secretaría Técnica Nacional Ambiental that is responsible for determining, in accordance with the express regulations and the circumstances of each specific case, what type of assessment should or should not be required for projects submitted for its consideration.

In this respect, when the proposed law under review imposes upon SETENA the obligation to establish, by regulation, a joint technical and environmental coordination procedure with another administrative body that clearly lacks the technical knowledge and authority to rule on environmental variables, it places the Secretaría in a diminished position relative to the role conferred upon it by organic legislation, as respected and developed by the case law of the Chamber. This is aggravated by the fact that, although the intention is to maintain SETENA’s participation in these cases, the authority and power to assess and rule on environmental assessments in this field would, through ordinary—not organic—legislation and, more seriously still, through regulation, be jointly assigned to an administrative body lacking the knowledge, specialization, and organic authority to do so.

Furthermore, the proposed amendment under review states that its purpose is to avoid the duplication of formalities and facilitate the simultaneous processing of the procedures conducted before CIMAT and SETENA. However, the fact is that the powers of each body are distinct and relate to their respective spheres of activity. It follows, first, that CIMAT should not, and cannot, be required to rule on the environmental matters that SETENA determines must be reviewed or assessed in each specific case; likewise, SETENA should not be required to follow the opinion of a body lacking the technical expertise or specialization required in environmental matters. Under this interpretation, the proposed simultaneous processing becomes meaningless, because these are powers that, by their very nature, should not overlap. The Chamber does not disregard the duty to reconcile environmental protection with sustainable human development, as it has held in its extensive case law (see, in this regard, judgment No. 2010-6922); however, such reconciliation cannot confer the possibility of devising novel procedures that conflict with the technical powers granted to specialized administrative bodies, in accordance with constitutional provisions and organic legislation.

In this respect, this determination is indeed significant for environmental protection, because requiring SETENA to share its powers with a body lacking specialization could well weaken the level of protection that this specialized body determines must be afforded or, conversely, require an activity to undertake certain studies that SETENA, in its technical judgment, considers immaterial. Ultimately, the proposed amendment to Article 5 of the Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, in the terms stated, is contrary to the progressive development of protection for the right to a healthy and ecologically balanced environment, because it is incompatible with the sphere of technical and specialized powers inherent to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, as derived from and recognized under Article 50 of the Constitución Política and the Ley Orgánica del Ambiente.

V.The consultation also concerns the provision in the proposed law under review that amends Article 21 of the Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Law number 7744. In this regard, the consulting legislators consider that the Municipalities do not have the constitutional authority to expel from the national territory those foreign vessels that engage in profit-making activities during their stay in Costa Rican waters and territory, since that authority is reserved to the Poder Ejecutivo. Article 2 of the proposed law under review, which amends Article 21 of Law number 7744, states, insofar as relevant:

“Foreign vessels A foreign vessel using the services offered by a tourist marina shall be permitted to remain in national waters and territory for a maximum period of two years, renewable for equal periods. The vessels shall be subject to the Costa Rican legal system governing navigation and marina operations, as well as to the corresponding controls. The initial permit to remain and any extensions thereof shall be granted by the respective entity.

While remaining in Costa Rican waters and territory, such vessels and their crews may not engage in profit-making activities involving water transportation, fishing, diving, or other activities related to sports and tourism. Failure to comply with this provision shall result in the imposition of a fine equivalent to one percent (1%) of the vessel’s value, in addition to removal from the location by the municipal authorities.

For these purposes, the concession holder (concesionario) shall notify the municipality of the place where the violation referred to in the preceding paragraph was committed whenever the concession holder becomes aware of it. Failure by the concession holder to comply with this provision shall entail the application of subsection b) of Article 20 of this Law.

When it is established that an offense provided for in the legislation in force has been committed aboard a vessel, the vessel shall be seized, without prejudice to the State.” (Copy of legislative file number 14836, Volume XVI, folio 4258).

The current Article 21 grants the Municipalities the authority to remove such a vessel under the circumstances described; nevertheless, this does not exempt this Court from ruling on the provision submitted for consultation on this occasion, in view of the proposed amendment thereto and the concern raised by the consulting legislators. Undoubtedly, the principle of administrative self-enforcement (autotutela) concerning public-domain assets (bienes demaniales) empowers the Administration to protect them directly, without resorting to the Courts, with the speed and effectiveness required by the public interest. This is because these powers of protective administrative self-enforcement (autotutela conservativa) serve the dedication of public-domain assets to public use, so as to guarantee the continuity and unaltered nature of such use, and authorize the Administration to prevent conduct contrary to the physical integrity of the public domain (demanio), adopt measures for its protection, order the correction of harmful acts, and repel them.

This power and duty requires the Administration to continuously safeguard, preserve, and protect public-domain assets against any improper use. This power justifies the possibility that, in response to an unlawful use of these areas, the eviction of the occupants of vessels may constitute an effective measure; however, it must be carried out by the competent authorities. Let us examine the provision:

“Foreign vessels…

…Failure to comply with this provision shall result in the imposition of a fine equivalent to one percent (1%) of the vessel’s value, in addition to removal from the location by the municipal authorities.” The first relevant point is that this concerns a foreign vessel and, second, that the provision refers to “removal” from the location, that is, from the marina or port. This same Court has stated in its case law that regulating the temporary or permanent entry and stay of foreign nationals within its territory forms part of the sovereignty of the State:

“…as this Chamber has stated on other occasions, regulating the temporary or permanent entry and stay of foreign nationals within its territory forms part of the sovereignty of a Nation, as follows from Article 19 of the Constitución Política itself, which establishes the possibility of exceptions and limitations upon their rights by law. As this Chamber has also stated, it is recognized under international law that foreign nationals are subject to the laws of the country in whose territory they are located, and, with regard to international entry and departure, the provisions of the Ley General de Migración y Extranjería determine whether a foreign national’s stay in the country is lawful and the consequences thereof.” (See judgment No. 1998-445) This power derives specifically from Article 140 subsection 16 of the Constitution, since immigration matters were declared to be of public interest for the development of the country, its institutions, and public security by the Ley General de Migración y Extranjería No. 8764. Consequently, expelling foreign nationals is an exercise of sovereign authority (potestad de imperio) entrusted to the immigration administration, not to local governments. This law provides:

“Article 34.- The Dirección General shall establish, within the national territory, immigration checkpoints (puestos migratorios) through which nationals and foreign nationals may exclusively enter and lawfully depart from the country; it may also order their closure if it deems this necessary.

At airports, ports, marinas, and borders, the Dirección General may establish a visa-on-arrival office, whose user fees shall be twice the amount of the immigration fee. The respective immigration officer shall be appointed by the Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto and shall hold the rank of consul.” “Article 36.- Any person seeking to enter or depart from the national territory shall be required to do so exclusively through the checkpoints established for such purposes and to submit to the corresponding immigration control, in order to determine whether the person meets the legal and regulatory conditions and requirements in force for entry into or departure from the country. In all cases, the corresponding authorization of the Dirección General, issued through the competent official of the Policía Profesional de Migración y Extranjería, shall be required.” The grounds for expulsion are also regulated by this legislation:

“ARTICLE 121.- There are grounds for expulsion (causal de expulsión):

• a)When, regardless of immigration status (status migratorio), the foreign national’s presence is deemed harmful, or the foreign national’s activities jeopardize national security, public peace, or public order. (Text amended by judgment of the Sala Constitucional Nº 1991-1684).
• b)When the foreign national has been sentenced by the courts of Costa Rica to imprisonment for more than three years.
• c)When the foreign national fails to comply with the conditions applicable to a political asylee (asilado político) or refugee (refugiado).” Accordingly, it is not for the Municipalities to verify and carry out the expulsion of a foreign national from our country, even through these means. The elimination of these penalties may result in impunity for those responsible for the violations cited in that provision. However, while it is true that the Municipalities are responsible for local government, matters relating to taxation within their jurisdictions, and oversight of certain aspects also related to security, the entry and departure of foreign nationals is a matter of national security and, for that reason, may be carried out and verified solely by the Poder Ejecutivo. Consequently, the provision under review is unconstitutional in this respect.

VII.Finally, the female and male legislators consider that the bill in question is unconstitutional by omission, because they believe that the mere reference to the “respective controls” made by Article 21 to regulate immigration, customs, and even health-related matters at marinas and docking facilities is unreasonable and disproportionate, particularly in that it is an inadequate legislative measure for the public purpose being pursued, namely, to regulate an activity that is initially lawful in accordance with constitutional principles and provisions. The relevant portion of the provision states:

“Foreign vessels A foreign vessel that uses the services offered by a tourist marina shall be entitled to a maximum permitted period of two years in national waters and territory, extendable for equal periods. Vessels shall be subject to the Costa Rican legal system governing navigation and marina operation, as well as to the respective controls. The initial permit to remain and any extensions shall be granted by the respective entity…” Indeed, the legislation authorizing concessions (concesiones) over our ports for tourist marinas is relatively recent, since it entered into force in 1998. As to the related or supplementary provisions governing other aspects connected with these concessions, Ley No. 7744, in its currently effective Article 26, merely provides:

“Article 26.- Supplementary provisions (normas supletorias) For matters not specifically regulated by this law, the Ley sobre la Zona Marítimo - Terrestre and its regulations, the Ley General de la Administración Pública, and the Ley de Contratación Administrativa and its regulations shall apply supplementarily. In all cases, the principles established in this legal text shall be respected.” The foregoing demonstrates that the regulation of tourist-marina concessions is indeed silent regarding customs, immigration, and phytosanitary matters, and therefore matters relating to them are not expressly regulated. Although both the provision under review and the currently effective provision state that these vessels shall be subject to the Costa Rican legal system governing navigation and marina operation, as well as to the respective controls, the fact remains that this definition lacks precision, considering that the administration must adhere to the principle of legality (principio de legalidad).

Thus, proper consideration of customs, immigration, and health matters requires specific treatment that binds the administration in the proper exercise of its inherent oversight powers, since omitting it would undermine the principle of legality governing public service and, consequently, the exercise of fundamental freedoms, and even more so the protection of inhabitants’ rights concerning health and security.

VIII.Conclusion.- In view of all the foregoing, Article 2 of the bill amending Ley Nº 7744, which amends the currently effective Articles 1, 5, and 21, violates the right to the environment and the principle of progressive realization of fundamental rights (principio de progresividad de los derechos fundamentales). Justices Mora, Castillo, and Hernández dissent and answer the consultation to the effect that bill number 14836, “Modificación de varios artículos de la Ley Nº 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas,” is not unconstitutional with respect to the amendment of Articles 1 and 5 of Ley número 7744. As to all other matters, there are no grounds to answer the consultation. Justice Castillo files a separate note and, in addition, summarily dismisses the consultation.

Por tanto; By majority vote, the consultation submitted is answered to the effect that the amendments to Articles 1, 5, and 21 of the “Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas,” number 7744, contained in Article 2 of bill number 14836, violate the right to the environment and the principle of progressive realization of fundamental rights.

Justices Mora, Castillo, and Hernández dissent and answer the consultation to the effect that bill number 14836, “Modificación de varios artículos de la Ley Nº 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas,” is not unconstitutional with respect to the amendment of Articles 1 and 5 of Ley número 7744. As to all other matters, there are no grounds to answer the consultation. Justice Castillo files a separate note. Justice Castillo summarily dismisses the consultation.

Ana Virginia Calzada M.

President Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Rosa Maria Abdelnour G. José Paulino Hernandez G.

64/800 DISSENTING OPINION (VOTO SALVADO) OF JUSTICES MORA, CASTILLO, AND HERNÁNDEZ, authored by the first-named:

We, the undersigned Justices, dissent and consider that bill number 14836, “Modificación de varios artículos de la Ley Nº 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas,” is not unconstitutional with respect to the amendment of Articles 1 and 5 of Ley número 7744 and that, regarding Article 21 of the aforementioned Law, there are no grounds to answer the consultation, for the following reasons:

I.First matter submitted for consultation: Amendment to Article 1 of the Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Ley número 7744. The consulting legislators believe that the amendment to that article, by failing to include several management categories of protected wild areas (áreas silvestres protegidas) within the prohibition against constructing marinas in them, violates the principle of progressive realization of human rights, particularly in environmental matters.

II. The currently effective Article 1 of the Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Ley número 7744, provides

“Concessions may be granted in areas of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and in the adjacent area permanently covered by the sea, in accordance with the provisions of this law, except in mangrove areas, national parks, and biological reserves, for the construction, administration, and operation of tourist marinas and docking facilities. […]” Emphasis not in the original.

Article 2 of the bill under review, which amends Article 1 of Ley número 7744, provides:

“In public-domain areas, such as the maritime-terrestrial zone and/or the adjacent area permanently covered by the sea, and areas adjacent to coastal cities, except for lands containing open spaces for common use, concessions may be granted for the construction, administration, and operation of tourist marinas and docking facilities, in accordance with the provisions of this Law. Mangrove areas, national parks, and biological reserves are excluded from this provision. Likewise, concessions shall not be granted for the construction and operation of tourist marinas and tourist docking facilities in areas where coral ecosystems exist.

The Ministerio de Ambiente, Energías y Telecomunicaciones (Minaet) is excepted from this provision and may not grant a concession over any asset forming part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), in accordance with Articles 13 and 14 of the Ley forestal, N.º 7575, and its amendments. […]” (Copy from legislative expediente número 14836, Volume XVI, folios 4247 and 4248). Emphasis not in the original.

III.In answering one of the optional legislative constitutional consultations (consultas legislativas facultativas de constitucionalidad) concerning bill number 14836, processed under expediente número 08-012552-0007-CO-, the Sala stated:

Under this [precautionary] principle, the need to achieve the country’s development in order to address its social and economic shortcomings, for example in coastal areas, is recognized. In addition, however, it proclaims that development—and, in this specific case, the construction and operation of tourist marinas—must occur without destroying the environment. The principle of sustainable development (principio de desarrollo sostenible)—widely recognized by this Court—transcends purely environmental issues, because it stands as an objective within the field of economics: in addition to seeking to preserve the natural resources that sustain human life, it also pursues the efficient use of resources so that development may satisfy the needs of present and future generations without jeopardizing the general availability of natural resources. In accordance with the foregoing, sustainable resource management entails meeting countries’ needs while considering the requirements of present and future generations and balancing three principal objectives: environmental, social, and economic.

This is intended to prevent trends that threaten human beings’ quality of life and increase costs to society. In that regard, continuing environmental degradation must be halted through measures aimed at mitigating the adverse effects of economic and social development and ensuring the existence of a sustainable relationship between humanity and nature. Indeed, the adoption of sustainable policies is based on harmony among economic growth, social equity, and the conservation of natural resources. (Sentencia número 2008-015760, de las catorce horas treinta minutos del veintidós de octubre de dos mil ocho).

The State cannot be a mere spectator of private activity; rather, the Constitución Política imposes upon it the duty to verify either the environmental harmlessness of the project or activity proposed for development or the mitigation of any significant effects that may result.

IV.As this Court has stated in its consistent case law, fundamental rights (derechos fundamentales) constitute the foundation and prerequisite of the entire legal system; they predate the State, are grounded in the intrinsic dignity of every human person, are strongly binding upon public authorities, and, as such, possess constitutional supremacy (superlegalidad constitucional). Within the framework of any constitutional State, popular sovereignty and the democratic legislature are limited by fundamental rights, which bind the legislature both negatively and positively. In the negative sense, the legislature must respect them to ensure their full effectiveness; that is, they operate as a barrier or limitation. In the positive sense, fundamental rights constitute a mandate, guiding principle, or program for the ordinary legislature, which must develop and define them while respecting their essential content, that is, the minimum and non-disposable core—the limit of limits—of each right. In developing fundamental rights, the legislature must ensure the progressive intensification and expansion of their effectiveness and, in general, their full realization, so as to prevent any regressive or restrictive regulation. (See, among others, judgment number 2003-02794 of fourteen hours fifty-two minutes on eight April two thousand three).

V.In environmental matters, the principle of progressivity (principio de progresividad) entails, on the one hand, the obligation to adopt gradual solutions and avoid drastic measures in furtherance of environmental protection. Progressivity prevents extreme solutions that would nullify the fundamental rights of human beings by balancing the three principal objectives—environmental, social, and economic—already mentioned. On the other hand, as a guideline for interpreting and implementing a fundamental right, progressivity means that the effort made by the State to protect the environment may not diminish but must instead continually increase, particularly in light of the rules derived from international human-rights instruments, such as the United Nations Conference on Environment and Development or the Rio Declaration. Based on our analysis of the provisions transcribed above, we conclude, contrary to the majority of this Court, that the bill does not violate the principle of progressivity.

The amendment to Article 1 of Law number 7744, provided for in Article 2 of the bill under consultation, retains the prohibition against constructing marinas and docking facilities in mangrove areas, national parks, and biological reserves. The bill also expressly extends the prohibition on construction to associated ecosystems and the State’s natural heritage. It is clear that the provision of the bill under discussion does not modify the legislation currently in force protecting the environment and protected ecosystems in any respect; it merely adds another exception to the existing provisions by stating that “concessions shall not be granted for the construction and operation of tourist marinas and tourist docking facilities in areas where coral ecosystems exist.” Consequently, the bill under consultation would strengthen the protection established by current legislation. Moreover, the absence of an express reference to certain management categories (categorías de manejo) in Article 1 of Law number 7744, which the bill under consultation seeks to amend, does not automatically mean that marinas or docking facilities may be constructed within them.

By virtue of the precautionary principle (principio precautorio), the principle of sustainable development (principio de desarrollo sostenible), and the principle of progressivity, any project seeking to develop a marina or construct a docking facility must comply with the requirements established not only in Law number 7744 but also in the other provisions governing environmental matters, particularly the Ley Orgánica del Ambiente, such as the environmental impact study (estudio de impacto ambiental). In view of the foregoing, we consider that the amendment to Article 1 of Law number 7744 does not violate the principle of progressivity.

VI.Second matter under consultation: Amendment to Article 5 of the Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Law number 7744. The consulting deputies state that the amendment to that article would allow CIMAT to participate jointly, intervene jointly, and jointly manage with SETENA during the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) process and to exert influence during the approval stage for the project’s environmental viability or environmental license (viabilidad o licencia ambiental). They consider that Article 50 of the Political Constitution is violated by allowing a power vested exclusively in SETENA, namely the environmental assessment of projects, to be exercised jointly with an entity unrelated to SETENA’s authority.

VII. Article 2 of the bill under consultation, which amends Article 5 of Law number 7744, states, insofar as relevant

“[…] In the case of the Environmental Impact Assessment procedure conducted before Setena, both entities, Setena and Cimat, shall establish by regulation a joint technical and environmental coordination procedure so that the environmental variable is incorporated into the project, thereby avoiding duplicative procedures and facilitating the simultaneous processing of both proceedings. […]” (Copy of legislative expediente number 14836, Volume XVI, folios 4251)

VIII.The right to a healthy and ecologically balanced environment is expressly recognized in Article 50 of the Political Constitution, which defines the Social State under the Rule of Law (Estado Social de Derecho), such that the Political Constitution emphasizes that protecting the environment is an appropriate means of safeguarding and improving everyone’s quality of life. This makes intervention by public authorities necessary with respect to factors capable of disrupting its balance and preventing individuals from developing and conducting their lives in a healthy environment. This right has a dual dimension: as an individual right of persons and as a goal or objective of the actions of public authorities generally; the State must therefore guarantee, defend, and preserve it. Accordingly, the State must, on the one hand, refrain from itself harming the environment and, on the other, undertake the task of enacting measures that ensure compliance with constitutional requirements, including preventive measures.

IX.With respect to environmental protection, the functions of governance, control, and oversight (rectoría, control y fiscalización) of environmental matters and activities constitute an essential function of the State entrusted to various administrative agencies. Nevertheless, the legislation itself—Article 84 of the Ley Orgánica del Ambiente—establishes that the fundamental purpose of SETENA, a body with maximum deconcentration (desconcentración máxima) attached to the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, is to harmonize environmental impact with production processes. Article 17 of the aforementioned Ley Orgánica also provides that human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require environmental impact assessments by SETENA as a prerequisite for commencing activities, works, or projects. Contrary to the position taken by the majority of the Chamber, we consider that the maximum degree of deconcentration granted to SETENA, in addition to making the administrative apparatus more flexible, efficient, and rational, allows it to exercise exclusively and to the exclusion of all others—without any interference—the technical authority entrusted to it; namely, conducting environmental impact studies.

In performing this work, it may coordinate with other State entities or bodies, as proposed by the bill under consultation, including CIMAT, without this entailing, as the majority asserts, the exercise of shared authority by the two entities. We consider that the amendment to Article 5 of Law number 7744 does not restrict, diminish, or alter the authority granted by the ordinary legislature to SETENA in matters of environmental protection.

X.Third matter under consultation: Amendment to Article 21 of the Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Law number 7744. The consulting deputies consider it unreasonable and disproportionate to grant local governments the authority to expel from the national territory foreign vessels that engage in profit-making activities while in Costa Rican waters and territory, because this is an exercise of sovereign police power (potestad de imperio) reserved to the Executive Branch. They likewise consider the mere reference to the “applicable controls” made in Article 21 to regulate immigration, customs, and even sanitary matters at marinas and docking facilities to be unreasonable and disproportionate, particularly because it is an inadequate legislative measure for the public purpose being pursued, namely to regulate an activity that is initially lawful in accordance with constitutional principles and provisions.

XI.The current Article 21 of the Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Law number 7744 of 19 December 1997, provides:

“Foreign vessels Any foreign vessel using the services offered by a tourist marina shall be entitled to remain in national waters for a maximum permitted period of two years, extendable for equal periods. In all cases, such vessels shall be subject both to the Costa Rican legal system governing navigation and marina operations and to the applicable controls. The initial permit and extensions shall be granted by the corresponding department of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

While in Costa Rican waters and territory, such vessels and their crews may not engage in profit-making activities involving water transportation, fishing, diving, or other activities related to sports and tourism, except for tourist cruises. Failure to comply with this provision shall result in the imposition of a fine equivalent to one percent (1%) of the vessel’s value, in addition to expulsion from the area by the municipal authorities.

For the stated purposes, whenever the concessionaire becomes aware of such conduct, it shall notify the municipality where the violation referred to in the preceding paragraph was committed. The concessionaire’s failure to comply with this provision shall result in the application of paragraph b) of Article 20 of this law.” Emphasis not in the original.

For its part, Article 2 of the bill under consultation, which amends Article 21 of Law number 7744, states:

“Foreign vessels A foreign vessel using the services offered by a tourist marina shall be entitled to remain in national waters and territory for a maximum permitted period of two years, extendable for equal periods. The vessels shall be subject to the Costa Rican legal system governing navigation and marina operations, as well as to the applicable controls. The initial permit to remain and any extensions shall be granted by the corresponding entity.

While in Costa Rican waters and territory, such vessels and their crews may not engage in profit-making activities involving water transportation, fishing, diving, or other activities related to sports and tourism. Failure to comply with this provision shall result in the imposition of a fine equivalent to one percent (1%) of the vessel’s value, in addition to expulsion from the area by the municipal authorities.

For such purposes, the concessionaire shall notify the municipality of the place where the violation cited in the preceding paragraph was committed when it becomes aware thereof. Failure by the concessionaire to comply with this provision shall entail the application of subsection b) of Article 20 of this Law.

When the commission of an unlawful act provided for under the legislation in force is established aboard a vessel, the vessel shall be seized without liability to the State.” (Copy of legislative expediente number 14836, Volume XVI, folio 4258). Emphasis not in the original.

XII.In accordance with the provisions established in the Political Constitution and the Ley de la Jurisdicción Constitucional, constitutional review (control de constitucionalidad) may be conducted through two different channels: first, through preventive review (control preventivo), which encompasses legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa de constitucionalidad) in either its mandatory or optional form. This form of prior constitutional review seeks to ensure that, before making a final decision on a bill, the Asamblea Legislativa has the opinion of the Sala regarding whether the text of the bill conforms to the Political Constitution, as well as whether the provisions required by the fundamental charter were observed during its legislative processing, in order to prevent provisions contrary to constitutional law from entering into legal existence. Second, through subsequent review (control posterior), which encompasses constitutional challenges (acción de inconstitucionalidad) and optional judicial consultations (consulta judicial facultativa). Its purpose is to guarantee the primacy of the Political Constitution over challenged laws, provisions, or acts that have been definitively approved; that is, that are in force.

XIII.In the present matter, the transcription of Article 21 of Law number 7744 currently in force shows that the provisions challenged by the deputies—namely, the fact that vessels are subject to the “respective controls” and that, if they engage in certain profit-making activities, “in addition to removal from the premises by the municipal authorities,” they are fined—already form part of the legal system in force. The bill does not include any amendment to the aforementioned aspects that are the subject of the consultation. In our judgment, the scope of prior constitutional review described in the preceding recital (considerando) prevents this Court from ruling, through an optional legislative consultation on constitutionality, on the issues raised by the consulting deputies. Consequently, contrary to the decision of the majority of the Court, we consider it inappropriate to answer the consultation on this issue.

XIV.In view of the foregoing, unlike the majority of the Sala, we answer the consultation submitted by finding that bill number 14836, “Amendment of Several Articles of Law Nº 7744, Concession and Operation of Tourist Marinas,” is not unconstitutional in substance with respect to the amendment of Articles 1 and 5 of Law number 7744. As to all other matters, there are no grounds for answering the consultation.

Luis Paulino Mora M.

Fernando Castillo V. José Paulino Hernández G.

64/800 DISSENTING OPINION OF JUSTICE CASTILLO VÍQUEZ I disagree with the majority opinion insofar as it answers the legislative consultation, and I would instead summarily reject it on the following grounds. This bill has come before the Sala Constitucional for an optional consultation on constitutionality (consulta de constitucionalidad facultativa) for the fourth time. Although the Ley de la Jurisdicción Constitucional does not regulate the number of times a bill may be submitted to the Constitutional Court for consultation, the fact remains that an optional consultation on constitutionality is an extraordinary constitutional proceeding that allows the Sala Constitucional to examine in advance the unconstitutionality of the procedural and substantive defects identified by the consulting parties. Moreover, pursuant to section 101” of that body of law, the advisory opinion (opinión consultiva) of the Sala Constitucional—which is binding on the Asamblea only when it identifies procedural defects—does not preclude the possibility that the challenged provision or provisions may subsequently be contested through constitutional-review procedures.

Furthermore, although optional prior constitutional review is an instrument established for the benefit of the opposition in the French political system in the 1970s by the then President of the Republic, Valéry Giscard d”Estaing (see Constitutional Law n.° 74-04 of 29 October 1974, Official Journal of 30 October 1974), it is also true that abuses occurred in the use of this constitutional proceeding, leading to its elimination in Germany and Spain. In the latter State, where it operated from 1979 to 1985, it was abolished because legislative paralysis jeopardized the effectiveness of the government program.

However, it is not only the effectiveness of government action, when it requires the passage of a law, that is undermined; an excessive number of optional consultations on constitutionality concerning the same bill also “judicializes” politics. From the standpoint of constitutional law (values, principles, and rules), this trend has a harmful effect because it infringes the principle of balance among the Branches of Government. It should be noted that the optional consultation on constitutionality was created to raise constitutional doubts and objections within a framework of cooperation among the Branches of Government. Those matters become clear once the bill has been approved in the first debate; hence, constitutional doubts and objections must be raised all at once rather than at different times because, when the latter occurs, the proper functioning of the Chamber is necessarily impaired, and the optional consultation on constitutionality may ultimately be used not to safeguard the principle of constitutional supremacy, but to prevent the Asamblea Legislativa, in the exercise of its constitutional and regulatory powers, from deciding a matter that is already awaiting a final vote. In this way, prior constitutional review in its optional form is distorted.

Our position is also confirmed by the fact that, in the case of a mandatory consultation on constitutionality (consulta de constitucionalidad preceptiva), when the Sala Constitucional identifies a defect, whether procedural or substantive, and that defect is corrected by the Chamber and the bill is again approved in the first debate—whether it is a partial amendment to the Fundamental Charter, an international treaty, or an amendment to the Ley de la Jurisdicción Constitucional—the matter is not again referred to the Sala Constitucional for a mandatory consultation on constitutionality. This is logical because, first, the constitutional mandate to consult the Sala Constitucional has already been fulfilled and, second, responsibility for correcting the defect rests exclusively with the Asamblea Legislativa.

For these and other reasons that could be advanced, an optional consultation on constitutionality is admissible only once, provided that it meets the requirements established by the Ley de la Jurisdicción Constitucional, and not when it is the second, third, or subsequent consultation submitted in relation to a bill.

In such cases, in my view, the procedural opportunity for the consultation has expired, and the consultation is therefore inadmissible and must be summarily rejected. It is thus necessary to return to the position adopted by the Sala Constitucional in decision n.° 121-93, an advisory opinion issued in connection with a second optional consultation on constitutionality concerning the “General Public Works Concession Bill,” legislative expediente n.° 11.344, in which it unanimously stated as follows:

“II. Clearly, the consultation on constitutionality constitutes an important instance of inter-organizational cooperation (cooperación interorgánica), in this case between the Asamblea Legislativa and the Sala Constitucional, whose ultimate purpose is to guarantee the supremacy of constitutional law, but whose more immediate and specific purpose is to facilitate the Asamblea Legislativa’s assessment of the validity of the provisions it proposes to enact and of the procedure it follows for that purpose. Obtaining this assessment from the Sala is not S0/CHITCIIÍC a means through which, in the process of enacting a law, the Asamblea may reach legally sound decisions capable of largely satisfying, among others, the principle of legal certainty; it also concerns both the authority of the law and the legitimacy of the body that enacts it. This latter effect, which could be said to be political in nature, may perhaps be as important as the first—that is, the effect relating to the legal soundness of decisions and their consequences—and is just as fully consistent with the aforementioned purpose of guaranteeing the supremacy of constitutional law.

It follows that constitutionality must operate in such a manner that all these functions and purposes converge within this institution; examples include the set of formal requirements that an optional or non-mandatory consultation must satisfy when submitted, the rules governing the processing of bills submitted for consultation (notably the second paragraph) of Article 100 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional), and the time limit imposed on the Sala for answering it. All these provisions, as well as those adopted by the Asamblea itself in Chapter XVIII of its Rules of Procedure, indicate to the Sala that the authority permitting a decision, and the assistance it is consequently able to provide to the Asamblea, must be exercised with the utmost care to ensure that the interpretation and application of the statutory provisions on which that authority is based scrupulously accord with the proper meaning of the novel institution of consultation on constitutionality.

This means, among other things, that the interpretation of the provisions governing non-mandatory consultations must, beyond mere literalness, bear in mind, first, that the reasoned opinion issued by the Sala is binding only insofar as it establishes the existence of unconstitutional procedures in the bill under consultation and does not preclude the possibility that the challenged provision or provisions may subsequently be contested through constitutional-review procedures; and, second, it must prevent the Sala from inadvertently causing unnecessary delay in legislative proceedings, because this would constitute an unjustifiable intrusion into the sphere of action reserved for the deputies and the Asamblea itself; or from giving rise to proceedings that are actually or theoretically prolonged or endless, in violation of the constitutional provisions guaranteeing the Asamblea powers of self-regulation; or from simply becoming an instrument of technical obstruction and, consequently, of indirect participation in the political processes that naturally take place within the legislative body.

It goes without saying that the interpretation of the provisions governing its own jurisdiction belongs exclusively to the Sala by operation of law (Article 7 of the Ley de la .Jurisdicción Constitucional).

III.As correctly stated by the deputies submitting the consultation, the Chamber had already exercised its authority to resolve constitutional consultations in the case of the General Public Works Concession Bill, which the Legislative Assembly is processing under expediente N° 11344. Indeed, as a result of the exercise of this authority, the decision of doce horas del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y dos was issued, providing the opinion requested separately by two groups of deputies (after consolidation of both consultations, as authorized by the decision of this Chamber of once horas cuarenta y cuatro minutos del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y dos). Later, by decision of quince horas cincuenta y cuatro minutos del nueve de diciembre de mil novecientos noventa y dos, the Chamber denied the request for clarification and supplementation (aclaración y adición) made by a group of deputies with respect to the first of the decisions cited herein.

It should also be noted that the denied clarification and supplementation coincides in essence with the present consultation insofar as the portion marked “a)” in the sole finding of fact (resultando) of the latter is concerned. Finally, the consultation now submitted concerns, substantively, provisions of Article 6 of the Bill that were already contained in the text previously submitted for consideration by this Chamber and on which its opinion was requested at that time. These particular features of the specific case, together with what has already been stated in the preceding recitals (considerandos) regarding the manner in which the Chamber exercises its authority, support this Chamber’s conclusion that the present consultation must be summarily dismissed.” (Boldface does not appear in the original).

Consequently, on the basis of all the foregoing, I consider that the constitutional consultation (consulta de constitucionalidad) must be summarily dismissed.

Fernando Castillo Víquez NOTE BY JUSTICE CASTILLO VÍQUEZ Given that the majority of the Chamber rules on the merits of the optional constitutional consultation (consulta facultativa de constitucionalidad), I consider it necessary to add a note, first, regarding the progressive realization of rights (progresividad de los derechos), in keeping with the conclusion that the amendment to Article 1 of Ley No. 7744, as provided in Article › of the bill under consultation, does not violate the prohibition against establishing marinas and docking facilities (atracaderos) in mangrove areas, national parks, and biological reserves. In my view, however, it is not absolutely impossible to modify previous environmental determinations; this is a matter of gradual implementation (gradualidad), and certain regulatory changes may therefore be enacted because such non-regression (no-regresividad) is not absolute.

The possibility that the legislature may adopt new measures cannot be ruled out, particularly where they are justified by new social, economic, technical, and scientific requirements. In the case of social advances or achievements, there is flexibility both toward the consolidation of certain rights and vice versa; however, this argument must be weighed with great caution, since it would be unacceptable to hold that the State is unable to reverse protective measures it has implemented for certain sectors of the population despite—and while disregarding—new social and economic requirements. Moreover, in the specific case of social achievements, international human-rights bodies recognize—in limited cases—the possibility that they may be modified, restricted, or even eliminated where new circumstances so require. On this point, the Inter-American Court of Human Rights, in its judgment of 1 de junio de 2009 in Acevedo et al. (“Dismissed and Retired Employees of the Comptroller’s Office”) v. Peru, stated the following regarding the progressive development of economic, social, and cultural rights:

“… there arises a duty—albeit a conditional one—of non-regression, which should not always be understood as a prohibition against measures restricting the exercise of a right. In this regard, the United Nations Committee on Economic, Social and Cultural Rights has stated that ‘any deliberately re[gressive] measures in this respect would require the most careful consideration and would need to be fully justified by reference to the totality of the rights provided for in the [International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights] and in the context of the full use of the maximum available [to the State] resources.’ Along the same lines, the Inter-American Commission has considered that, in assessing whether a regressive measure is compatible with the American Convention, it is necessary to ‘determine whether it is justified by reasons of sufficient weight.’ In light of all the foregoing, it may be affirmed that regression is justiciable when economic, social, and cultural rights are involved.” What we must examine are the heightened procedures for modifying or eliminating those advances, in whole or in part, where compelling circumstances likewise require it.

In this regard, it cannot be asserted that a general principle of non-regression applies to environmental achievements, because a general principle of law, as such, states a rule of law that subjects all cases to a particular solution and translates into a requirement of results common to several rules of law, beyond what any particular provision may establish. Specifically, environmental protection decreed for certain areas may be modified if technical and scientific reasons justify such modifications; consequently, we cannot assert the existence of an immutable fundamental principle prohibiting the regression of environmental human rights. Although prohibiting amendments to protective measures is highly desirable, certain provisions concerning environmental matters permit modification (see, in this regard, Article 38 of Ley Orgánica del Ambiente).

Specifically, if reports demonstrate the need to transform a particular area subject to environmental protection, the rigidity identified by the petitioners would thereby be overcome, provided that the relevant technical and scientific studies exist.

Second, I consider that constitutional law (Derecho de la Constitución) is not violated—also for the reasons stated in the dissenting opinion (voto de minoría)—because SETENA is neither a constitutional body nor a body of constitutional relevance and, therefore, has no constitutional authority. It is a derivative body—created by statute—and consequently the legislature has broad discretion to regulate its statutory powers or abolish SETENA and grant its statutory powers to another newly created body; such legislative actions therefore entail no violation of constitutional law.

Fernando Castillo Víquez Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional

*100136990007CO* Res. Nº 2010-018702 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas veintisiete minutos del diez de noviembre de dos mil diez.

Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad interpuesta por los diputados Jorge Alberto Gamboa Corrales, José María Villalta Florez-Estrada, Carmen Muñoz Quesada, Manrique Oviedo Guzmán, Carmen Granados Fernández, José Joaquín Porras Contreras, María Eugenia Venegas Renauld, Yolanda Acuña Castro, Claudio Monge Pereira, Juan Carlos Mendoza García, y Gustavo Arias Navarro, respecto al proyecto de "Modificación de varios artículos de la Ley Nº 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas", que se tramita en el

Resultando:

1. 1La consulta se recibió en la Secretaría de la Sala a las quince horas quince minutos del cinco de octubre pasado. La copia certificada del siguiente. En consecuencia, el plazo para evacuar la consulta vence el día doce de noviembre del año en curso.
2. 2Indican los consultantes que el proyecto de "Modificación de varios artículos de la Ley Nº 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas" fue aprobado en primer debate el treinta de setiembre de dos mil diez. Se consultan los siguientes aspectos de fondo: manifiestan los consultantes que la legislación nacional ambiental -Ley del Servicio de Parques Nacionales, Ley de Vida Silvestre, Ley Orgánica del Ambiente, y Ley de Biodiversidad y su Reglamento- han venido creando y reconociendo diversas categorías de manejo para las áreas protegidas. Agregan que en el artículo 2 del proyecto consultado el legislador únicamente decidió prohibir la construcción de marinas turísticas en manglares, parques nacionales, reservas biológicas, ecosistemas coralinos y en el patrimonio natural del Estado; dejando por fuera las reservas forestales, zonas protectoras, refugios nacionales de vida silvestre, humedales, monumentos naturales, reservas marinas, y áreas marinas de manejo.Estiman que dicha decisión tira por la borda los esfuerzos de progresividad legislativa ambiental en función de ponerle límites a otras actividades humanas invasivas de la naturaleza, diversas a la actividad comercial muellera que se pretende regular. Añaden que el legislador no puede desmejorar la protección ambiental garantizada en la legislación nacional, la que está amparada en el artículo 50 de la Constitución Política. Manifiestan que la aprobación del proyecto de ley consultado implicaría una derogatoria táctica y ad-hoc de buena parte de dicha legislación. Indican que resulta inconstitucionalmente irrazonable la reforma al artículo 5 de la ley No. 7744, contenida en el proyecto de ley consultado, según el cual la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT) establecerán, vía reglamento, un procedimiento de coordinación técnica ambiental conjunto, para que se incorpore la variable ambiental dentro del proyecto, de manera que evite la repetición de trámites y favorezca la tramitología simultánea de ambos procesos.Añaden que las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requieren de una evaluación de impacto ambiental que debe ser realizada, de manera exclusiva y excluyente, por parte de SETENA como única autoridad competente sobre el particular; tal y como lo establecen los artículos 17, 18, 83, y 84 de la Ley Orgánica del Ambiente, el Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación (EIA) y el Reglamento General sobre la Organización y Funcionamiento de la SETENA. Consideran que se está habilitando a la CIMAT para que co-participe, co-intervenga y co-gestione durante la evaluación de impacto ambiental, bajo el falaz argumento de la agilización de la tramitología, lo que podría habilitarla para que, en la práctica, decida intervenir o influir durante la fase de viabilidad o licencia ambiental del proyecto que se trate.Aclaran que el espíritu de reforma del proyecto de ley consultado no es mezclar las competencias administrativas de los entes u órganos de la administración pública, en este caso la CIMAT y la SETENA, sino simplificar los trámites burocráticos y demás procedimientos administrativos en beneficio del administrado; eso sí bajo un estricto apego a las competencias esenciales de cada órgano atendiendo a la especialidad y actividad ordinaria de éstos dentro de la Administración. Estiman que la intervención de la CIMAT, al momento de decidir su se otorga la viabilidad ambiental a una marina o atracadero turístico, resulta ser un servicio público irracional, abstracto, sesgado y hasta caprichoso toda vez que su función esencial responde a intereses públicos legítimos pero eventualmente contrapuestos a los que persigue la SETENA. Agregan que a la CIMAT corresponde una actividad ordinaria de fomento económico y desarrollo comercial en materia de marinas turísticas; mientras que a la SETENA le compete organizar, defender y preservar el derecho fundamental de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.Por otra parte, también aducen que el proyecto de ley consultado resulta irrazonable y desproporcionado por legislar a contrapelo de deberes y atribuciones del Poder Ejecutivo. En ese sentido, la reforma al artículo 21 de la Ley número 7744 atribuye a los gobiernos locales la potestad legal de expulsar del territorio nacional a aquellas embarcaciones extranjeras que practiquen actividades lucrativas durante su permanencia en aguas y territorio costarricense. Añaden que mantener el orden y la tranquilidad de la Nación, así como expedir patentes de navegación, son potestades atribuidas constitucionalmente al Poder Ejecutivo, según el artículo 139 de la Constitución Política. Por ello, consideran que competencias o funciones esenciales conexas tales como la potestad de expulsar extranjeros, no pueden ser atribuidas o transferidas a los gobiernos locales mediante mandato del legislador ordinario.Además, migratoria, lo cual implica que dicha potestad de imperio y su ejercicio resulten jurídicamente irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles. Manifiestan que, con el proyecto de ley consultado, las marinas se perfilan como un modelo de muelles privados al servicio de millonarios extranjeros, bajo esquemas de seguridad privada que, por esta razón, son susceptibles de evadir controles adecuados para hacer respetar la autoridad del Estado sobre puntos demaniales estratégicos de entrada y salida del país, en perjuicio de la soberanía y seguridad nacional. Indican que el proyecto de ley consultado se limita a declarar que las embarcaciones extranjeras se encontrarán sometidas a la normativa interna en materia de navegación y operación de marinas turísticas, así como a los controles respectivos. Sin embargo, continúan, lo resuelto en materia de marinas turísticas no regula absolutamente nada en materia de controles migratorios, aduanales y sanitarios.El legislador no ha exigido como requisito de funcionamiento que dichos muelles privados cuenten con instalaciones idóneas para la presencia permanente de autoridades nacionales que puedan fiscalizar el apego a las normas en las materias mencionadas, desde el momento del arribo de las embarcaciones extrajeras hasta su total partida del territorio nacional. Añaden que tampoco existe una disposición que razonablemente regule la hipótesis de que de no contarse con muelles privados que cumplan con tales condiciones, el Estado únicamente puede permitir el arribo de estas naves en puertos oficiales. Estiman que tales omisiones hacen del proyecto de ley consultado una norma irrazonable y desproporcionada; sobre todo en el sentido de que se trata de una medida legislativa inadecuada para el fin público que persigue alcanzar como es regular u ordenar la actividad inicialmente lícita conforme a los principios y normas de la Constitución Política.En síntesis, señalan que, en virtud del principio de progresividad de los derechos humanos, el legislador está impedido de aprobar legislación como la del proyecto de ley consultado que supone una regresión en la tutela y efectividad de los derechos humanos ambientales al dejar desprotegidas varias categorías de manejo de áreas silvestres protegidas. Asimismo, aprecian que el proyecto de ley consultado es irrazonable y desproporcionado al: a) crear una distorsión indebida en el servicio público que brinda la SETENA toda vez que permitirá que la CIMAT se entrometa en el trámite técnico de la evaluación de impacto ambiental, competencia esencial y excluyente de la SETENA; b) otorgar a los gobiernos municipales potestades constitucionales de imperio de tipo migratorio, las cuales son propias y exclusivas del Poder Ejecutivo, y c) fomentar una desorganizada red de puntos de entrada y salida del país, sin mayores controles migratorios, aduanales y sanitarios, con un efecto social no deseado por el constituyente de 1949. Estiman que el fin meramente mercantilista del proyecto de ley consultado desentona con el dato humanista que caracteriza a la Constitución Política.
3. 3En los procedimientos se han acatado las disposiciones del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y esta resolución se dicta dentro del término que establece el artículo 101 ibidem.

Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y

Considerando:

I.Admisibilidad de la consulta. El artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, dispone la posibilidad de que esta Sala emita opiniones consultivas previas sobre los proyectos legislativos (inciso b), cuando la consulta sea presentada por un número no menor de diez diputados. En este caso, la consulta facultativa fue planteada por once diputados (folio 10), antes de la aprobación definitiva del proyecto de ley, por lo que la gestión es admisible. Se debe advertir que el proyecto de ley que se tramita bajo el expediente legislativo número 14836 relativo a la "Modificación de varios artículos de la Ley Nº 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas" ya ha sido objeto de pronunciamientos anteriores por parte de este Tribunal con motivo de la presentación de cuatro consultas legislativas facultativas de constitucionalidad (resoluciones números 2008-015760 de las catorce horas treinta minutos del veintidós de octubre de dos mil ocho; 2008-016563 de las catorce horas y cuarenta y nueve minutos del cinco de noviembre del dos mil ocho; 2009-017511 de las catorce horas y treinta y nueve minutos del dieciocho de noviembre del dos mil nueve, y 2010-012026 de las doce horas y cuarenta y seis minutos del nueve de julio del dos mil diez).

Asimismo, de los extremos cuestionados en forma concreta por los diputados consultantes, este Tribunal revisará únicamente los que sean necesarios para evacuar la consulta, sin entrar a aspectos generales de constitucionalidad del proyecto de ley, según lo dispone el artículo 99 de la Ley que rige esta Jurisdicción.

II.Objeto de la consulta. En esta nueva consulta legislativa facultativa de constitucionalidad, los diputados consultantes estiman que el proyecto de ley que se tramita bajo expediente número 14836 lesiona el principio de progresividad de los derechos humanos, en materia ambiental, por no incluir varias categorías de manejo para las áreas silvestres protegidas en la prohibición de construcción de marinas; y los principios de razonabilidad y proporcionalidad por las atribuciones encomendadas al CIMAT, a las corporaciones municipales y por la ausencia de regulaciones en temas migratorios, sanitarios y aduanales. En consecuencia, se procederá a evacuar cada uno de los aspectos señalados en forma separada.

III.Sobre el fondo. En cuanto al primer aspecto consultado, los diputados estiman que la reforma al artículo 1 de la Ley vigente de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Ley número 7744, resulta inconstitucional, al no incluir otras categorías de manejo de áreas silvestres protegidas en la prohibición de construir marinas, como serían las reservas forestales, zonas protectoras, refugios nacionales de vida silvestre, humedales, monumentos naturales, reservas marinas y áreas marinas de manejo, lo cual a su criterio lesiona el principio de progresividad de los derechos humanos, especialmente en materia ambiental. Es importante en primer lugar señalar que la disposición vigente que regula esta materia, indica que no se puede otorgar concesiones para marinas turísticas en las áreas de manglar, los parques nacionales y las reservas biológicas para la edificación, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos.

Por su parte, la propuesta de reforma contenida en el artículo 2 del proyecto de ley consultado, indica que las áreas excluidas de concesión para estos efectos, serán también las áreas de manglar, los parques nacionales y las reservas biológicas, sin embargo dispone que no se otorgarán concesiones para la construcción, operación de marinas turísticas y atracaderos turísticos en áreas donde existan ecosistemas coralinos y finalmente, agrega que se exceptúa de esta disposición al Ministerio de Ambiente, Energías y Telecomunicaciones (MINAET), el cual no podrá concesionar ningún bien que forme parte del patrimonio natural del Estado, de conformidad con los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal, N.º 7575, y sus reformas. En consecuencia, según el artículo 13 de la Ley Forestal, también están excluidos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales:

“El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.” Este Tribunal ha señalado, ciertamente, que existe un problema de desarrollo en las costas de nuestro país, que requiere lograr un manejo sostenible de los recursos, de tal manera que se proteja el ambiente, pero que también permita un desarrollo acorde a esas condiciones ambientales, pues como ya se ha indicado, además de procurar preservar los recursos naturales que dan soporte a la vida de los seres humanos, también se debe obtener la eficiencia en la utilización de los recursos para que se consiga el desarrollo que satisfaga las necesidades de las generaciones presentes y futuras, sin comprometer la disponibilidad de los recursos naturales en general.

Una gestión sostenible de los recursos implica entonces, satisfacer las necesidades de los países, teniendo en consideración los requerimientos de las generaciones presentes y futuras y balanceando tres objetivos principales: el ambiental, el social y el económico; en aras de evitar las tendencias que amenazan la calidad de vida de los seres humanos y un aumento de los costos para la sociedad (ver sentencia número 2008-015760). No obstante lo anterior y en consecuencia con el principio de desarrollo sostenible, deben resguardarse las áreas ambientales, que incluso el propio Estado mediante ley ha dispuesto su protección. Para tener un claro panorama de los ecosistemas no incluidos en la excepción señalada, se procederá a dar una definición aproximada de cada uno de ellos:

- Reservas Forestales: Terrenos, en su mayoría, de aptitud forestal, apropiados para la producción de madera, en los cuales se ejecuten acciones de manejo con criterios de sostenibilidad. Su fin primordial es producir madera, agua, vida silvestre y de ser posible fuentes de recreación.

- Zonas Protectoras: Áreas formadas por bosques y terrenos de aptitud forestal, donde el objetivo principal es la protección del suelo, la regulación del régimen hidrológico y la conservación del ambiente y de las cuencas hidrográficas. Tienen como objetivo mantener o manejar la calidad y cantidad de la producción de agua, así como conservar otros valores naturales.

- Refugios de Vida Silvestre: Son áreas que por sus condiciones geográficas, de ecosistemas especiales y de variada o exclusiva biodiversidad, requieren adoptar acciones de manejo. Su fin es asegurar la perpetuación de especies, poblaciones o hábitats de vida silvestre, así como servir para usos científicos o recreativos cuando ello no vaya en contra del objetivo principal.

En nuestro país existen tres tipos de refugios de vida silvestre:

Refugios Nacionales (estatales): Aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad al Estado.

Refugios Mixtos: Aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen en parte al Estado y otras son de propiedad particular.

Refugios Privados: Aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad a particulares.

En los dos primeros, estatales y mixtos, es común la coexistencia de comunidades inmersas dentro del área declarada.

-Humedales: Ecosistema con dependencia de regímenes acuáticos, naturales o artificiales, permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados, incluyendo las extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas marinas o arrecifes de coral o, en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja. Tienen como objetivo proteger ecosistemas inundables de importancia biológica y económica.

-Monumentos Naturales: Son áreas que contienen uno o varios elementos naturales de importancia nacional. Consisten en lugares u objetos naturales que, por su carácter único o excepcional, su belleza escénica, o su valor científico, se resuelve incorporarlos a un régimen de protección. Esta categoría de manejo es creada por el Ministerio del Ambiente y Energía y administrada por las municipalidades respectivas. Incluso es considerado Patrimonio Mundial, cuando los monumentos naturales están constituidos por formaciones físicas y biológicas o por grupos de esas formaciones que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista estético o científico. Al respecto, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), ha propuesto un plan de protección de los bienes culturales del mundo, a través de la "Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural", aprobado en 1972, como Patrimonio de la Humanidad.

-Reservas marinas o Reservas de recursos pesqueros; Son espacios a los que se aplica una legislación especial y restrictiva, para disminuir el esfuerzo de pesca en áreas determinadas con un valor potencial pesquero y ecológico, de manera que sirvan como zonas protegidas de reproducción y cría para que pueda darse la recuperación de los recursos. La propuesta de establecer una Reserva marina en un área o zona determinada, se hace, entre otros factores, por su abundancia y su diversidad biológica. La intención es que en esta área no se realice ningún tipo de actividad extractiva y no se vea afectada por ningún tipo de contaminación (escapes de motores, contaminaciones acústicas, contaminaciones luminosas, etc.), para que la flora y la fauna se vayan regenerando a lo largo del tiempo, hasta que sus poblaciones alcancen el mayor número de ejemplares que pueda haber en ese sitio.

De lo anterior resulta notorio, que estos ecosistemas han sido protegidos tanto a nivel nacional como internacional, al reconocer la necesidad de una especial tutela, y así lo ha resuelto este Tribunal:

“…En este mismo sentido, los refugios de vida silvestre son definidos en la Ley Forestal No.7032 del 7 de abril de 1986, en el artículo 35 inciso ch), como "aquellos bosques y terrenos cuyo uso principal sea la protección, conservación, incremento y manejo de especies de flora y fauna silvestre." Dichos sitios tienen como fin primordial la protección de las especies de flora y fauna en extinción y que poseen entre otros valores, un gran valor científico, de ahí el interés de conservarlos. Con su conservación se pretende garantizar la perpetuidad de las especies de vida silvestre, sus poblaciones y hábitats, y dar oportunidad para realizar actividades de tipo científico, educativo y recreativo, cuando no vayan en detrimento de los objetivos de cada refugio. Dentro de los Refugios Nacionales de Vida Silvestre, la biota puede ser muy variada dependiendo de la diversidad de asociaciones naturales existentes dentro del refugio, según la variedad de condiciones geográficas locales, lo que significa apreciar las diferencias que provienen de una diversidad en condiciones geológicas, edáficas, topográficas y de actividad animal y humana, de ahí que se haga necesario la protección legal de estas áreas y de las demás constituyentes de la propiedad agraria forestal.

…En nuestro país, como ya se ha mencionado, el interés por la protección de los recursos forestales data de años atrás, así por ejemplo en decreto No. 5 del 26 de junio de 1945 se hace manifiesto esta tendencia a la protección de las tierras forestales y de los recursos forestales derivados de estas, no solo por el valor de los recursos como tales, sino por la función que los mismos desempeñan dentro de lo que son en este caso las zonas protectoras. El Estado se interesa en ellas por adquirir tierras como protección forestal, para determinar si por sus condiciones escénicas, culturales, científicas o protectoras, constituyen un bien que debe ser preservado como terreno de valor incalculable. En razón de esta valoración, el Estado crea las denominadas zonas protectoras, las cuales vienen a constituir áreas boscosas o de aptitud forestal en que la conservación del bosque y la conservación de los terrenos forestales, está inspirada en propósitos de protección de suelos, o de mantener y regular el régimen hidrológico, el clima, el medio ambiente.

Son aptas para la protección de los suelos, por cuanto las raíces de los árboles sujetan y retienen la capa vegetal y las hojas que de ella caen cubren el suelo por donde corre el agua y evita el arrastre de partículas de tierra, es decir detienen o por lo menos disminuyen el proceso de erosión, el cual acarrea consigo el desequilibrio nutritivo del suelo al arrastrar nutrientes importantes de la tierra, necesarios para el crecimiento de las plantas. Las zonas protectoras juegan un papel preponderante en el equilibrio del medio ambiente entendido este como el conjunto de cosas que rodean al individuo tales como: clima, suelo, luz, viento, lluvia, alimentación, frío, calor, hábitat, etc. y en el equilibrio del ecosistema por la relación de intercambio que se da entre la parte viviente de la naturaleza y la parte inherte de la misma. De ahí que deba protegerse el suelo, la regulación del régimen hidrológico, la conservación del ambiente, y la de las cuencas hidrográficas.

Estas zonas son creadas por ley o vía decreto del Poder Ejecutivo y en ellas, también por disposición legal, está prohibido efectuar labores agrícolas o de destrucción de la vegetación. Dentro de las zonas protegidas quedan comprendidos los terrenos que se encuentran situados en las reservas nacionales, cierta zona a lo largo de los ríos, una faja a uno y otro lado de la depresión máxima de las cuencas hidrológicas, los terrenos que bordean los manantiales que nacen en los cerros y también los que nacen en terrenos planos, cierta área en la ribera de los ríos arroyos, lagos, lagunas, o embalses naturales.” (ver sentencia No. 2007-8098 y 1999-2788) En consecuencia, se ha requerido al Estado para que cuando pretenda reducir el área de protección de una de estas zonas, deba contar de previo con los estudios técnicos pertinentes que así lo justifique:

"En el caso bajo examen, la norma impugnada pretende titular unas zonas que han sido declaradas protegidas, precisamente por lo importante que resulta su conservación frente a las diversas actividades propias del hombre que vienen a alterar los ecosistemas y hábitat del medio ambiente que se desarrolla en estos lugares, así como la preservación de los bosques, los cuales son importantes para la generación de bienes esenciales e invaluables, como lo es el agua. El legislador en la presente ley, pone de manifiesto la necesidad de otorgarle un título de propiedad a los ocupantes de las zonas en cuestión, haciendo ver que la adquisición es con las limitaciones y protecciones ambientales que al respecto existen, sin embargo, del estudio de la norma impugnada se tiene que la facultad de titular en estas áreas, recae sobre un ámbito indiscriminado de aplicación, lo cual, de suceder así, podría estarse titulando áreas en las que son incompatibles muchas de las actividades que realiza el hombre y que podrían perjudicar seriamente el ecosistema ahí desarrollado así como la vulneración que existiría por parte del Estado para poder ejercer una adecuada vigilancia en ellas, lo cual, aún en el caso de que se parta del supuesto de que esas personas han venido ocupando desde hace muchos años estas áreas que son bienes de dominio público, esto no justifica en forma alguna que se pueda titular cualquiera de estas áreas, puesto que, el mismo Estado en protección del medio ambiente puede ordenar el desalojo de estas personas, en aquellas áreas donde mas bien su presencia estén produciendo un efecto contraproducente, lo que provocaría consecuentemente, que en el caso de que se titularan este tipo de áreas, tendría el Estado que expropiar un bien que tal vez tuvo que expropiar alguna vez para declararlo zona de protección, incurriéndose en un acto irrazonable.

Lo anterior no implica que el Estado no pueda desafectar un área determinada en virtud de que ya no se cumplen los fines para los cuales se le protegió, o que inclusive, se pretenda titular zonas específicas, sin embargo, puede hacerse donde exista un estudio técnico previo que demuestre la naturaleza del área a titular y la posible convivencia tanto del hombre como del ecosistema así como las consecuencias que se deriven de ello, por lo que no se puede permitir que se titulen áreas de esta naturaleza en forma indiscriminada, ya que esto iría contra las mismas políticas conservacionistas del ambiente que ha procurado el Estado en virtud de los cometidos ordenados por la Constitución Política y los Convenios Internacionales que ha suscrito". (sentencia número 1999-2988) Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio.

En efecto, la legislación actualmente no exceptúa a estos ecosistemas de la posibilidad de ser dados en concesión para marinas turísticas, sin embargo, esto no valida en modo alguno que tal omisión resulte acorde a la protección ambiental que debe garantizarse de conformidad con el artículo 50 de la Constitución Política. No se justifica entonces, que se protejan estas áreas en armonía con los fines ya señalados, para que posteriormente sin un razonamiento técnico se exceptúen de la posibilidad de ser dadas en concesión algunas zonas y otras no, sin valorar si con ello van a resultar afectadas. La ausencia de este criterio, violenta el principio precautorio en materia ambiental:

“…Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”.

En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”.

(sentencias número 2004-1923 y 2010-6922) De tal forma, el principio precautorio encuentra aplicación en la medida que se carezca de certeza en cuanto al daño a producir y las medidas de mitigación o reparación que deben implementarse, pues al tenerse certeza sobre el tipo o magnitud del daño ambiental que puede producirse y de las medidas que deberán adoptarse en cada momento, se elimina todo sesgo de duda y, por consiguiente, resultaría impropio dar aplicación al principio precautorio. Dicho de otro modo, el principio precautorio debe ser aplicado en supuestos de duda razonable o incerteza, mas no cuando se tiene certeza del tipo de daño y de las medidas que deban adoptarse, ya que por su propia naturaleza resulta inviable la aplicación de este principio. Sin embargo, en el presente caso se echa de menos esta valoración. Ciertamente, cada concesión requerirá de previo un estudio de impacto ambiental evaluado por parte de SETENA, no obstante lo anterior, algunos de estos ecosistemas, por ejemplo las reservas marinas, son áreas que fueron protegidas precisamente con la intención de que en esta zona no se realice ninguna actividad extractiva y no se vea afectada tampoco, por ningún tipo de contaminación (escapes de motores, contaminaciones acústicas, contaminaciones luminosas, etc.), para que la flora y la fauna se vayan regenerando a lo largo del tiempo, hasta que sus poblaciones alcancen el mayor número de ejemplares que pueda haber en ese sitio; lo cual es totalmente excluyente con la concesión de una marina turística por los efectos que evidentemente lo alterarán.

Otros ecosistemas de los citados puede ser que no requieran necesariamente una veda absoluta de toda actividad, pero cualquier autorización en ese sentido debe ser valorada y anticipada. Como ya se indicó, resulta irrazonable proteger unas zonas y otras no sin un criterio técnico que así lo sustente, pues ello resulta lesivo del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales.

IV.Sobre la propuesta de reforma al artículo 5 de la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Ley número 7744, aducen también los consultantes que la pretendida modificación de este artículo, contraviene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado según se reconoce y desarrolla a partir del artículo 50 de la Constitución, por cuanto procura que se compartan competencias que por ley son de carácter exclusivo de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. En efecto, el artículo 2 del proyecto de ley –por el cual se modificaría la norma de cita- refiere en lo conducente que:

“En el caso del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental tramitado ante Setena, ambas entidades, la Setena y el Cimat, establecerán, vía reglamento, un procedimiento de coordinación técnica y ambiental conjunto, para que se incorpore la variable ambiental dentro del proyecto, de manera que evite la repetición de trámites que favorezca la tramitología simultánea de ambos procesos.” (copia del expediente legislativo número 14836, Tomo XVI, folio 4251).

La jurisprudencia de la Sala es conteste en reconocer la legitimidad constitucional de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de 18 de setiembre de 1995, en cuanto dispone que las evaluaciones de impacto ambiental sobre los proyectos o actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente, o generen residuos tóxicos o peligrosos, es competencia de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, al punto que la aprobación de parte de este órgano técnico es requisito para el inicio de las actividades, obras o proyectos (ver, entre otras, sentencias números 2004-9927 y 2010-6922). Al respecto deben rescatarse al menos tres elementos. Por una parte, el carácter de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental como órgano técnico especializado para la valoración y aprobación de las evaluaciones de impacto ambiental; por otra, que el reconocimiento de este carácter y el otorgamiento de estas competencias está definido en una ley orgánica, precisamente en la ley orgánica de la materia ambiental, por lo que la misma informa toda la legislación y regulación ordinaria que de ahí se derive; y, finalmente, que como órgano técnico especializado, es a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental a quien corresponde definir de acuerdo a la normativa requerirse para los proyectos sometidos a su conocimiento.

En este sentido, cuando la propuesta de ley consultada impone a SETENA la obligación de establecer vía reglamento un procedimiento de coordinación técnica y ambiental conjunto con otra instancia administrativa que, ciertamente, carece del conocimiento y competencia técnica para pronunciarse sobre las variables ambientales, se sitúa a la Secretaría en una posición disminuida respecto del rol que le ha sido otorgado por la legislación orgánica, respetada y desarrollada por la jurisprudencia de la Sala, con el agravante de que si bien se pretende mantener la participación de SETENA en estos casos, lo cierto es que vía legislación ordinaria –no orgánica-, y más grave aún, vía reglamento, la competencia y potestad de valorar y pronunciarse sobre las evaluaciones ambientales en esta materia se estaría asignando de manera compartida a una instancia administrativa carente del conocimiento, especialidad y competencia orgánica para ello.

Por otra parte, la propuesta de reforma consultada refiere que el motivo de la misma es evitar la repetición de trámites y favorecer la tramitología simultánea de los procesos desarrollados ante la CIMAT y la SETENA. Sin embargo, lo cierto del caso es que las competencias de cada instancia son particulares y relativas a sus propios ámbitos de actuación, de donde resulta, por una parte, que el CIMAT no debe, ni puede, estar obligado a pronunciarse sobre los asuntos ambientales que SETENA defina que debe valorarse o evaluarse en cada caso concreto; así como tampoco SETENA debe estar obligada a seguir un criterio de una instancia que carece de la tecnicidad o especialidad requerida en materia ambiental. Bajo esta inteligencia, pierde sentido la pretendida tramitología simultánea, pues se trata de competencias que por su propia naturaleza no deben intersecarse. La Sala no soslaya el deber de compaginar la protección ambiental con el desarrollo humano sostenible, tal como lo ha sostenido en su amplia jurisprudencia (ver al respecto la sentencia No. 2010-6922), pero lo cierto del caso es que esta compatibilización tampoco puede conferir la posibilidad de idear procedimientos novedosos que riñan con las competencias técnicas otorgadas a las instancias especializadas de la administración, de conformidad con las previsiones constitucionales y de la legislación orgánica.

En este sentido, esta definición sí es trascendente en materia de protección ambiental, pues lo cierto del caso es que el obligar a SETENA a compartir sus competencias con una instancia carente de especialización, bien podría tornar en laxo el ámbito de protección que de manera especializada este órgano determine debe otorgarse, o bien, en sentido contrario, exigir a una actividad la realización de ciertos estudios que bajo el criterio técnico de SETENA sean inconsecuentes. En definitiva, la propuesta de modificación del artículo 5 de la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas en los términos dichos, resulta contraria al desarrollo progresivo de la protección al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, pues resulta incompatible con el ámbito de competencias técnicas y especializadas que son propias de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, según se derivan y reconocen a partir del artículo 50 de la Constitución Política y de la Ley Orgánica del Ambiente.

V.Consultan además, lo dispuesto en el proyecto de ley consultado que reforma el artículo 21 de la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Ley número 7744. Sobre este particular, los diputados consultantes consideran que los Municipios no tienen la potestad constitucional para expulsar del territorio nacional a aquellas embarcaciones extranjeras que practiquen actividades lucrativas durante su permanencia en las aguas y territorio costarricense, toda vez que está reservada al Poder Ejecutivo. El artículo 2 del proyecto de ley consultado que reforma el artículo 21 de la Ley número 7744, en lo que interesa señala:

“Embarcaciones extranjeras La embarcación extranjera que emplee los servicios ofrecidos por una marina turística gozará de un período máximo permitido de dos años, en aguas y territorio nacionales, prorrogable por períodos iguales. Las embarcaciones se encontrarán sometidas al ordenamiento jurídico costarricense en materia de navegación y operación de las marinas, así como a los controles respectivos. El permiso inicial de permanencia y las prórrogas serán otorgados por la entidad respectiva.

Durante la permanencia en aguas y territorio costarricenses, dichas embarcaciones y su tripulación no podrán practicar actividades lucrativas de transporte acuático, pesca, buceo ni otras afines al deporte y el turismo. La inobservancia de esta disposición conllevará la imposición de multa equivalente al uno por ciento (1%) del valor de la embarcación, además de la expulsión del lugar por las autoridades municipales.

Para tales efectos, el concesionario deberá comunicar a la municipalidad del lugar donde se haya cometido la infracción citada en el párrafo anterior, cuando tenga conocimiento de ella. La inobservancia de dicha disposición por el concesionario implicará la aplicación del inciso b) del artículo 20 de esta Ley.

Cuando en una embarcación se compruebe la comisión de un ilícito contemplado en la legislación vigente, esta será incautada sin perjuicio para el Estado”. (Copia del expediente legislativo número 14836, Tomo XVI, folio 4258).

El artículo 21 vigente dispone la facultad de las Municipalidades de expulsar dicha embarcación en las circunstancias citadas, no obstante, ello no exime a este Tribunal de pronunciarse respecto a la norma que se consulta en esta oportunidad, ante la reforma que se pretende de la misma y la inquietud de los diputados consultantes. Sin duda alguna, el principio de autotutela de los bienes demaniales faculta a la Administración a protegerlos directamente, sin acudir a los Tribunales, con la celeridad y eficacia que demanda el interés público. Lo anterior, por cuanto estas potestades de autotutela conservativa están puestas al servicio de la afectación de los bienes demaniales para garantizar la continuidad e inalterabilidad del uso público, y habilitan a la Administración para prevenir conductas contrarias a la integridad material del demanio, adoptar medidas en su defensa, ordenar la corrección de los actos perjudiciales y repelerlos. Este poder-deber impone a la administración la obligación de velar continuamente por los bienes demaniales, preservarlos y protegerlos de cualquier uso indebido. Tal potestad justifica que eventualmente ante un uso ilegítimo de estas áreas, el desalojo de los ocupantes de las embarcaciones resulte una medida eficaz, sin embargo, ésta debe ser ejecutada por las autoridades competentes. Veamos la norma:

“Embarcaciones extranjeras…

…La inobservancia de esta disposición conllevará la imposición de multa equivalente al uno por ciento (1%) del valor de la embarcación, además de la expulsión del lugar por las autoridades municipales.” Lo primero que es de relevancia, es que estamos frente al supuesto de una embarcación extranjera, y en segundo lugar, que la norma indica “expulsión” del lugar, o sea de la marina o puerto. Este mismo Tribunal ha señalado en su jurisprudencia, que es parte de la soberanía del Estado la regulación del ingreso y permanencia, temporal o permanente de los extranjeros en su territorio:

"…como ha dicho esta Sala en otras oportunidades, es parte de la soberanía de una Nación la regulación del ingreso y permanencia, temporal o permanente, de los extranjeros en su territorio, tal y como se desprende del mismo artículo 19 de la Constitución Política, que establece la posibilidad de excepciones y limitaciones a sus derechos por vía legal. Como también ha dicho esta Sala, es reconocido en el derecho internacional que los extranjeros están sometidos a las normas jurídicas del país en cuyo territorio se encuentran, y en cuanto al ingreso y egreso internacional, las disposiciones de la Ley General de Migración y Extranjería son las que determinan la legalidad o no de la permanencia de un extranjero en el país y sus consecuencias." (Véase sentencia No. 1998-445) Esta potestad deriva precisamente del artículo 140 inciso 16 de la Constitución, ya que la materia migratoria fue declarada de interés público para el desarrollo del país, sus instituciones y la seguridad pública, mediante la Ley General de Migración y Extranjería No. 8764. En consecuencia, expulsar extranjeros es una potestad de imperio a cargo de la administración migratoria, no de los gobiernos locales. Esta ley dispone:

“Artículo 34.- La Dirección General habilitará, en el territorio nacional, los puestos migratorios por donde podrá realizarse, exclusivamente, ingreso y el egreso legal al país de las personas nacionales y extranjeras; también, podrá disponer clausurarlos, si lo considera necesario.

En aeropuertos, puertos, marinas y fronteras, la Dirección General podrá establecer una oficina de visas en arribo, cuyas tasas para el usuario duplicarán el costo del pago migratorio. Dicho agente migratorio será nombrado por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto y tendrá el grado de cónsul.” “Artículo 36.- Será obligación de toda persona que pretenda ingresar al territorio nacional o egresar de él, hacerlo exclusivamente por los puestos habilitados para tales efectos y someterse al control migratorio correspondiente, con el fin de determinar si cuenta con las condiciones y los requisitos legales y reglamentarios vigentes para permitirle el ingreso al país o la salida de él. En todos los casos deberá mediar la autorización correspondiente de la Dirección General, por medio del funcionario competente de la Policía Profesional de Migración y Extranjería.” Las causales de expulsión también están reguladas en esta normativa:

“ARTICULO 121.- Existe causal de expulsión:

• a)Cuando, cualquiera que fuere el status migratorio, se considere que la presencia del extranjero es nociva, o que sus actividades comprometen la seguridad nacional, la tranquilidad u orden público. (Texto modificado por sentencia de la Sala Constitucional Nº 1991-1684).
• b)Cuando el extranjero haya sido condenado por los tribunales de Costa Rica a sufrir pena de prisión mayor de tres años.
• c)Cuando el extranjero incumpla las condiciones propias del asilado político o del refugiado." Así las cosas, no es a los Municipios, a quien competa verificar y ejecutar la expulsión de un extranjero de nuestro país, incluso por estas vías. La eliminación de estas sanciones puede acarrear impunidad para los responsables de las violaciones citadas en esa norma. Sin embargo, si bien es cierto las Municipalidades tienen a su cargo el gobierno de lo local y lo relativo a materia impositiva en su jurisdicción y el control de algunos aspectos también relacionados con seguridad, el ingreso y egreso de extranjeros es una situación de seguridad nacional, motivo por el cual, únicamente puede ser ejecutada y verificada por el Poder Ejecutivo. En consecuencia, la norma consultada en este sentido resulta inconstitucional.

VII.Finalmente las señoras y señores diputados consideran que el proyecto de ley en cuestión es inconstitucional por omisión, al estimar que la mera remisión a los “controles respectivos” que hace el artículo 21 para regular aspectos migratorios, aduanales e incluso sanitarios en las marinas y atracaderos, es irrazonable y desproporcionada, sobre todo en el sentido de que se trata de una medida legislativa inadecuada para el fin público que se persigue, como es regular una actividad inicialmente lícita conforme a los principios y normas constitucionales. La norma en lo que interesa dispone:

“Embarcaciones extranjeras La embarcación extranjera que emplee los servicios ofrecidos por una marina turística gozará de un período máximo permitido de dos años, en aguas y territorio nacionales, prorrogable por períodos iguales. Las embarcaciones se encontrarán sometidas al ordenamiento jurídico costarricense en materia de navegación y operación de las marinas, así como a los controles respectivos. El permiso inicial de permanencia y las prórrogas serán otorgados por la entidad respectiva…” En efecto la normativa que autoriza la concesión de nuestros puertos para marinas turísticas es de data reciente, ya que entró a regir a partir del año 1998, y en cuanto a las normas conexas o supletorias que regulan otros aspectos vinculados a estas concesiones, la Ley No. 7744, en el artículo 26 vigente, únicamente señala:

“Artículo 26.- Normas supletorias Para los aspectos no regulados propiamente por esta ley, se aplicarán supletoriamente, la Ley sobre la Zona Marítimo - Terrestre y su reglamento, la Ley General de la Administración Pública y la Ley de Contratación Administrativa y su reglamento. En todo caso, se respetarán los principios establecidos en el presente texto legal.” De lo anterior se evidencia que en efecto, la regulación relativa a la concesión de marinas turísticas, es omisa en cuanto a los aspectos aduanales, migratorios y fitosanitarios, por lo que lo relacionado con éstos, no está expresamente regulado. Aunque la disposición en consulta y la vigente señalan que estas embarcaciones se encontrarán sometidas al ordenamiento jurídico costarricense en materia de navegación y operación de las marinas, así como a los controles respectivos, lo cierto es que esta definición es poco precisa, tomando en consideración que la administración debe ajustarse al principio de legalidad.

De manera que, la debida consideración de lo relacionado con la situación aduanal, migratoria y sanitaria requiere un tratamiento específico, que constriña a la administración para el adecuado ejercicio de las competencias de control que le son propias, pues omitirlo iría en detrimento del principio de legalidad que rige la función pública y con ello el ejercicio de las libertades fundamentales, y más aún la protección de los derechos de los habitantes en materia de salud y seguridad.

VIII.Conclusión.- En razón de todo lo expuesto, el artículo 2 del proyecto de reforma de la Ley Nº 7744 que modifica los artículos 1, 5 y 21 vigentes, resulta violatorio del derecho al ambiente y al principio de progresividad de los derechos fundamentales. Los Magistrados Mora, Castillo y Hernández salvan el voto y evacuan la consulta, en el sentido que el proyecto de ley número 14836, "Modificación de varios artículos de la Ley Nº 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas”, no resulta inconstitucional en relación con la reforma a los artículos 1 y 5 de la Ley número 7744. En lo demás, no ha lugar a evacuar la consulta. El magistrado Castillo pone nota y además, rechaza de plano la consulta.

Por tanto; Por mayoría se evacua la consulta formulada, en el sentido de que las reformas a los artículos 1, 5 y 21 de la “Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas”, número 7744, contenidas en el artículo 2 del proyecto legislativo número 14836, resultan violatorias del derecho al ambiente y del principio de progresividad de los derechos fundamentales.

Los Magistrados Mora, Castillo y Hernández salvan el voto y evacuan la consulta en el sentido que el proyecto de ley número 14836, "Modificación de varios artículos de la Ley Nº 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas”, no resulta inconstitucional en relación con la reforma a los artículos 1 y 5 de la Ley número 7744. En lo demás, no ha lugar a evacuar la consulta. El Magistrado Castillo pone nota. El Magistrado Castillo rechaza de plano la consulta.

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Rosa Maria Abdelnour G. José Paulino Hernandez G.

64/800 VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS MORA, CASTILLO Y HERNÁNDEZ, con redacción del primero:

Los suscritos Magistrados salvamos el voto y consideramos que el proyecto de ley número 14836, "Modificación de varios artículos de la Ley Nº 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas”, no resulta inconstitucional en relación con la reforma a los artículos 1 y 5 de la Ley número 7744 y en cuanto al artículo 21 de la mencionada Ley no ha lugar a evacuar la consulta, por las siguientes razones:

I.Primer aspecto consultado: Reforma al artículo 1 de la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Ley número 7744. Los diputados consultantes estiman que la reforma a dicho artículo, al no incluir varias categorías de manejo de áreas silvestres protegidas en la prohibición de construir marinas en ellas, lesiona el principio de progresividad de los derechos humanos, especialmente en materia ambiental.

II. El artículo 1 vigente de la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Ley número 7744, establece que

“Podrán otorgarse concesiones en las áreas de la zona marítimo terrestre y el área adyacente cubierta permanentemente por el mar, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley; con excepción de las áreas de manglar, los parques nacionales y las reservas biológicas para la edificación, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos. […]” El resaltado no es del original.

Por su parte, el artículo 2 del proyecto de ley consultado que reforma el artículo 1 de la Ley número 7744, señala que:

“En las áreas de dominio público como en la zona marítimo-terrestre y/o el área adyacente cubierta permanentemente por le mar, áreas adyacentes a las ciudades costeras, a excepción de los terrenos que presenten espacios abiertos de uso común, podrán otorgarse concesiones para la construcción, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos, de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley. Se exceptúan de esta disposición las áreas de manglar, los parques nacionales y las reservas biológicas. Igualmente, no se otorgarán concesiones para la construcción y operación de marinas turísticas y atracaderos turísticos en áreas donde existan ecosistemas corolarios.

Se exceptúa de esta disposición al Ministerio de Ambiente, Energías y Telecomunicaciones (Minaet), el cual no podrá concesionar ningún bien que forme parte del patrimonio natural del Estado, de conformidad con los artículos 13 y 14 de la Ley forestal, N.º 7575, y sus reformas. […]” (Copia del expediente legislativo número 14836, Tomo XVI, folios 4247 y 4248). El resaltado no es del original.

III.La Sala, al evacuar una de las consultas legislativas facultativas de constitucionalidad del proyecto de ley número 14836, tramitada en el expediente número 08-012552-0007-CO-, señaló que:

Bajo este principio [precautorio], se reconoce la necesidad de alcanzar el desarrollo del país en aras de atender las insuficiencias sociales y económicas que se padecen, por ejemplo, en las zonas costeras. Pero, adicionalmente, proclama que el desarrollo y, en este caso concreto, la construcción y operación de las marinas turísticas, se realice sin destruir el medio ambiente. El principio de desarrollo sostenible –ampliamente reconocido por este Tribunal– trasciende las cuestiones meramente ambientales, porque se erige como un objetivo en el ámbito de la ciencia económica, pues además de procurar preservar los recursos naturales que dan soporte a la vida de los seres humanos, también persigue la eficiencia en la utilización de los recursos para que se consiga el desarrollo que satisfaga las necesidades de las generaciones presentes y futuras, sin comprometer la disponibilidad de los recursos naturales en general.

Conforme con lo expuesto, una gestión sostenible de los recursos implica satisfacer las necesidades de los países, teniendo en consideración los requerimientos de las generaciones presentes y futuras y balanceando tres objetivos principales: ambiental, social y económico. Lo anterior, en aras de evitar las tendencias que amenazan la calidad de vida de los seres humanos y un aumento de los costos para la sociedad. En ese sentido, es preciso detener la continua degradación ambiental con medidas que procuren atenuar los efectos negativos del desarrollo económico y social y velar por la existencia de un vínculo sostenible entre la humanidad y la naturaleza. Incluso, la adopción de políticas sostenibles está basada en la concordancia entre el crecimiento económico, la equidad social y la conservación de los recursos naturales. (Sentencia número 2008-015760, de las catorce horas treinta minutos del veintidós de octubre de dos mil ocho).

El Estado no puede ser un mero espectador de la actividad privada, sino que la Constitución Política le impone el deber de corroborar ya sea la inocuidad ambiental de la obra o actividad que se pretende desarrollar o la atenuación de los efectos relevantes que podría derivar.

IV.Como lo ha señalado este Tribunal en su jurisprudencia constante los derechos fundamentales constituyen la base y el presupuesto del entero ordenamiento jurídico, anteceden al Estado, tienen fundamento en la intrínseca dignidad de toda persona humana, vinculan fuertemente a los poderes públicos y como tales están dotados de una superlegalidad constitucional. En el marco de cualquier Estado constitucional la soberanía popular y el legislador democrático están limitados por los derechos fundamentales, los cuales vinculan negativa y positivamente al legislador. En un sentido negativo, debe respetarlos para lograr su plena efectividad, esto es, funcionan como una barrera o un límite. En un sentido positivo, los derechos fundamentales son para el legislador ordinario un mandato, un principio rector o un programa por lo que debe desarrollarlos y configurarlos pero con respeto de su contenido esencial, esto es, del núcleo mínimo e indisponible -límite de límites- de cada uno de estos. El legislador al desarrollar los derechos fundamentales debe velar por su progresiva intensificación y extensión de su eficacia y, en general, por su plena efectividad, para evitar cualquier regulación regresiva y restrictiva. (Ver, entre otras, sentencia número 2003-02794 de las catorce horas cincuenta y dos minutos del ocho de abril de dos mil tres).

V.En materia ambiental el principio de progresividad implica por un lado la obligación de adoptar soluciones graduales, evitando medidas drásticas en pro de la protección del entorno. La progresividad evita soluciones extremas que comporten la anulación de derechos fundamentales a las personas humanas balanceando los tres objetivos principales -ambiental, social y económico- ya mencionados. Por otro lado, como pauta de interpretación y operatividad de un derecho fundamental, la progresividad implica que el esfuerzo hecho por el Estado en cuanto a la protección del ambiente no puede disminuir, sino que debe ser cada vez mayor; sobre todo a partir de las reglas derivadas de los instrumentos internacionales de derechos humanos, como la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río. Del análisis de las normas transcritas estimamos, contrario a lo dispuesto por la mayoría de este Tribunal, que el proyecto de ley no lesiona el principio de progresividad.

La reforma al artículo 1 de la Ley número 7744, prevista en el artículo 2 del proyecto de ley consultado, conserva la prohibición de construir marinas y atracaderos en las áreas de manglar, los parques nacionales y las reservas biológicas. Asimismo, de manera expresa, el proyecto de ley amplía la prohibición para la construcción en los ecosistemas corolarios y el patrimonio natural del Estado. Es claro que con la norma en comentario del proyecto consultado no se modifica en nada la legislación vigente en protección del ambiente y los ecosistemas protegidos, solo se agrega una excepción más a lo ya dispuesto al agregarse que “no se otorgarán concesiones para la construcción y operación de marinas turísticas y atracaderos turísticos en áreas donde existan ecosistemas coralinos”. En consecuencia, el proyecto consultado vendría a reforzar la protección establecida en la legislación vigente. Por otra parte, la falta de mención expresa de algunas categorías de manejo en el artículo 1 de la Ley número 7744, cuya reforma se busca con el proyecto de ley consultado, no implica de forma automática la posibilidad de construir en ellas marinas o atracaderos.

En virtud de los principios precautorio, de desarrollo sostenible y de progresividad, cualquier proyecto que pretenda el desarrollo de una marina o construcción de un atracadero debe cumplir los requisitos establecidos no sólo en la Ley número 7744 sino en las demás normas que regulan la materia ambiental, especialmente la Ley Orgánica del Ambiente, como por ejemplo el estudio de impacto ambiental. En virtud de lo anterior, consideramos que la reforma al artículo 1 de la Ley número 7744 no lesiona el principio de progresividad.

VI.Segundo aspecto consultado: Reforma al artículo 5 de la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Ley número 7744. Los diputados consultantes señalan que la reforma a dicho artículo le permitiría a la CIMAT co-participar, co-intervenir y co-gestionar con la SETENA durante el proceso de evaluación de impacto ambiental e influir durante la fase aprobatoria de la viabilidad o licencia ambiental del proyecto de que se trate. Consideran que se viola el artículo 50 de la Constitución Política al permitir que una potestad exclusiva de SETENA, como es la evaluación ambiental de los proyectos, se ejerza de manera conjunta con un ente que no tiene relación con las competencias de SETENA.

VII.El artículo 2 del proyecto de ley consultado que reforma el artículo 5 de la Ley número 7744, en lo que interesa, señala que:

“[…] En el caso del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental tramitado ante Setena, ambas entidades, la Setena y el Cimat, establecerán, vía reglamento, un procedimiento de coordinación técnica y ambiental conjunto, para que se incorpore la variable ambiental dentro del proyecto, de manera que evite la repetición de trámites que favorezca la tramitología simultánea de ambos procesos. […]” (Copia del

VIII.El derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentra reconocido expresamente en el artículo 50 de la Constitución Política, que perfila el Estado Social de Derecho, de forma que la Constitución Política enfatiza que la protección del medio ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los poderes públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. Este derecho se manifiesta en la doble vertiente, como derecho subjetivo de las personas y como meta o fin de la acción de los poderes públicos en general, por lo que el Estado debe garantizarlo, defenderlo y preservarlo. Por lo anterior, el Estado debe por un lado abstenerse de atentar él mismo contra el ambiente, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales, dentro de las cuales se encuentran las de carácter preventivo.

IX.Tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia y actividad ambiental, se constituyen en una función esencial del Estado a cargo de diversas dependencias administrativas. Sin embargo, la propia legislación -artículo 84 de la Ley Orgánica del Ambiente- establece como propósito fundamental de la SETENA, órgano de desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, armonizar el impacto ambiental con los procesos productivos. Asimismo, el artículo 17 de la mencionada Ley Orgánica dispone que las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán de evaluaciones de impacto ambiental por parte de la SETENA el cual será requisito previo para el inicio de actividades, obras o proyectos. Estimamos, contrario a lo sostenido por la mayoría de la Sala, que la desconcentración en grado máximo otorgada a la SETENA, además de flexibilizar, agilizar y racionalizar el aparato administrativo, le permite ejercer exclusiva y excluyentemente -sin interferencia alguna- la competencia técnica que le ha sido encomendada; es decir la realización de los estudios de impacto ambiental.

Para realizar esta labor puede coordinar con otros entes u órganos estatales, como lo plantea el proyecto de ley consultado, como la CIMAT, sin que ello implique, como lo apunta la mayoría, el ejercicio de una competencia compartida entre ambos. Consideramos que la reforma al artículo 5 de la Ley número 7744 no restringe, disminuye o altera la competencia otorgada por el legislador ordinario a la SETENA en materia de protección al ambiente.

X.Tercer aspecto consultado: Reforma al artículo 21 de la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Ley número 7744. Los diputados consultantes estiman irrazonable y desproporcionado la atribución a los gobiernos locales de expulsar del territorio nacional a aquellas embarcaciones extranjeras que practiquen actividades lucrativas durante su permanencia en las aguas y territorio costarricense, toda vez que ello es una potestad de imperio reservada al Poder Ejecutivo. Asimismo consideran que la sola remisión a los “controles respectivos” que hace el artículo 21 para regular aspectos migratorios, aduanales e incluso sanitarios en las marinas y atracaderos, es irrazonable y desproporcionada, sobre todo en el sentido de que se trata de una medida legislativa inadecuada para el fin público que se persigue como es regular una actividad inicialmente lícita conforme a los principios y normas constitucionales.

XI.El artículo 21 vigente de la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Ley número 7744 de 19 de diciembre de 1997, dispone que:

“Embarcaciones extranjeras Toda embarcación extranjera que emplee los servicios ofrecidos por una marina turística, gozará de un período máximo permitido de dos años, prorrogable por períodos iguales, de permanencia en aguas nacionales. En todo caso se encontrarán sometidos tanto al ordenamiento jurídico costarricense en materia de navegación y operación de las marinas como a los controles respectivos. El permiso inicial y las prórrogas serán otorgados por el respectivo departamento del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Durante la permanencia en aguas y territorio costarricenses, dichas embarcaciones y su tripulación no podrán practicar actividades lucrativas de transporte acuático, pesca, buceo ni otras afines al deporte y el turismo, excepto los cruceros turísticos. La inobservancia de esta disposición conllevará la imposición de multa equivalente al uno por ciento (1%) del valor de la embarcación, además de la expulsión del lugar por las autoridades municipales.

Para los efectos establecidos, el concesionario deberá comunicar a la municipalidad del lugar, donde se haya cometido la infracción citada en el párrafo anterior, cuando tenga conocimiento de ella. La inobservancia de dicha disposición por el concesionario implicará la aplicación del inciso b) del artículo 20 de esta ley.” El resaltado no es del original.

Por su parte, el artículo 2 del proyecto de ley consultado que reforma el artículo 21 de la Ley número 7744, señala que:

“Embarcaciones extranjeras La embarcación extranjera que emplee los servicios ofrecidos por una marina turística gozará de un período máximo permitido de dos años, en aguas y territorio nacionales, prorrogable por períodos iguales. Las embarcaciones se encontrarán sometidas al ordenamiento jurídico costarricense en materia de navegación y operación de las marinas, así como a los controles respectivos. El permiso inicial de permanencia y las prórrogas serán otorgados por la entidad respectiva.

Durante la permanencia en aguas y territorio costarricenses, dichas embarcaciones y su tripulación no podrán practicar actividades lucrativas de transporte acuático, pesca, buceo ni otras afines al deporte y el turismo. La inobservancia de esta disposición conllevará la imposición de multa equivalente al uno por ciento (1%) del valor de la embarcación, además de la expulsión del lugar por las autoridades municipales.

Para tales efectos, el concesionario deberá comunicar a la municipalidad del lugar donde se haya cometido la infracción citada en el párrafo anterior, cuando tenga conocimiento de ella. La inobservancia de dicha disposición por el concesionario implicará la aplicación del inciso b) del artículo 20 de esta Ley.

Cuando en una embarcación se compruebe la comisión de un ilícito contemplado en la legislación vigente, esta será incautada sin perjuicio para el Estado”. (Copia del expediente legislativo número 14836, Tomo XVI, folio 4258). El resaltado no es del original.

XII.De acuerdo a las disposiciones establecidas en la Constitución Política y la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el control de constitucionalidad puede hacerse por dos canales distintos: por un lado mediante el control preventivo que comprende la consulta legislativa de constitucionalidad en sus modalidades preceptiva o facultativa. Esta forma de control de constitucionalidad previo busca que la Asamblea Legislativa, antes de decidir en forma definitiva sobre un proyecto de ley, cuente con la opinión de la Sala acerca de la conformidad o no del texto del proyecto de ley con la Constitución Política, así como de si en su tramitación se han observado las disposiciones requeridas por la carta fundamental, con el fin de evitar que nazcan a la vida jurídica disposiciones contrarias al derecho de la Constitución. Por otro lado, a través del control posterior, que agrupa a la acción de inconstitucionalidad y a la consulta judicial facultativa. Su objetivo es garantizar la primicia de la Constitución Política frente a leyes, disposiciones u actos impugnados que hayan sido definitivamente aprobados; es decir que se encuentran vigentes.

XIII.En el presente asunto, de la trascripción del artículo 21 de la Ley número 7744 vigente, se desprende que las disposiciones impugnadas por los diputados, es decir el hecho de que las embarcaciones sean sometidas a los “controles respectivos” y que en caso de practicar determinadas actividades lucrativas “además de la expulsión del lugar por las autoridades municipales” sean multadas, ya forman parte del ordenamiento jurídico vigente. El proyecto de ley no incluye reforma alguna a los aspectos mencionados y que están siendo consultados. A nuestro juicio, los alcances del control previo de constitucionalidad expuestos en el considerando anterior impiden a este Tribunal pronunciarse en una consulta legislativa facultativa de constitucionalidad sobre los extremos de los diputados consultantes. En consecuencia, contrario a lo hecho por la mayoría del Tribunal, estimamos que no es procedente evacuar la consulta sobre este extremo.

XIV.En mérito de lo expuesto, a diferencia de la mayoría de la Sala, evacuamos la consulta planteada en el sentido que el proyecto de ley consultado número 14836, "Modificación de varios artículos de la Ley Nº 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas”, no resulta inconstitucional por su contenido en relación con la reforma a los artículos 1 y 5 de la Ley número 7744. En lo demás, no ha lugar a evacuar la consulta.

Luis Paulino Mora M.

Fernando Castillo V. José Paulino Hernández G.

64/800 VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ Difiero del voto de mayoría en cuanto evacua la consulta legislativa, y en su lugar la rechazo de plano con fundamento en las siguientes razones. Este proyecto de ley viene por cuarta vez a la Sala Constitucional en consulta de constitucionalidad facultativa. Si bien la Ley de la Jurisdicción Constitucional no regula el número de veces que un proyecto de ley puede ser consultado al Tribunal Constitucional, es lo cierto del caso de que la consulta facultativa de constitucionalidad tiene la característica de ser un proceso constitucional de naturaleza extraordinario, el cual le permite a la Sala Constitucional conocer de previo sobre la inconstitucionalidad de los vicios de procedimiento y de fondo que le indican los consultantes, amén de que, de conformidad con el numeral 101 " de ese cuerpo normativo, la opinión consultiva de la Sala Constitucional, la cual sólo es vinculante para la Asamblea cuando señala vicios de procedimiento, no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad.

Por otra parte, si bien el control previo de constitucionalidad facultativo es un instrumento que se instituyó a favor de la oposición en el sistema político francés, en la década de los setenta, por el entonces presidente de la República Valéry Giscard d"Estaing (véase Ley Constitucional n.° 74-04 de 29 de octubre de 1974, Journal Oficial del 30 de octubre de 1974), es también lo cierto de que se han dado abusos en el uso de este proceso constitucional, lo queimp1icó que se eliminara en Alemania y España. En el segundo Estado, donde funcionó entre los años 1979 a 1985, a causa de la parálisis de la acción legislativa que puso en el peligro la eficacia de programa de gobierno, se optó por su supresión.

Pero no sólo se atenta contra la eficacia de la acción del gobierno cuando requiere de la aprobación de la ley, sino que, con el exceso de consultas de constitucionalidad facultativas sobre un mismo proyecto de ley, se "judicializa" la política. Tendencia que desde la óptica del Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) tiene un efecto pernicioso, toda vez que lesiona el principio de equilibrio entre los Poderes del Estado. Nótese que la consulta facultativa de constitucionalidad fue creada para plantear las dudas y objeciones de constitucionalidad bajo el prisma de la colaboración entre los Poderes del Estado, aspectos que se tienen claro una vez que el proyecto de ley ha sido aprobado en primer debate, de ahí que las dudas y las objeciones de constitucionalidad deban de plantearse de una sola vez y no de forma diferida en el tiempo, ya que, cuando se presenta esta segunda situación, necesariamente, se afecta el buen funcionamiento de la Cámara y, eventualmente, se utiliza la consulta de constitucionalidad facultativa no con el propósito de salvaguardar el principio de supremacía constitucional, sino para impedir que la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de sus facultades constitucionales y reglamentarias, decida sobre un asunto que ya está para su votación definitiva. De esta forma se desnaturaliza el control previo de constitucionalidad en su vertiente facultativa.

Confirma también nuestra postura, el hecho de que cuando se trata de la consulta de constitucionalidad preceptiva, y la Sala Constitucional señala un vicio, sea éste de procedimiento o de fondo, una vez que es subsanado por parte de la Cámara y aprobado el proyecto de ley nuevamente en primer debate, sea una reforma parcial a la Carta ' Fundamental, un tratado internacional o una reforma a la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el asunto no vuelve nuevamente a la Sala Constitucional en consulta de constitucionalidad preceptiva. Lo cual es lógico, toda vez que, en primer lugar, ya se cumplió con el mandato constitucional, sea de consultar a la Sala Constitucional, y, en segundo término, la responsabilidad de subsanar el vicio es un asunto que recae exclusivamente en la Asamblea Legislativa.

Es por estas razones y otras que se podrían esbozar, que la consulta de constitucionalidad facultativa sólo es admisible por una única vez y si reúne los requisitos que establece la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no así cuando se trata de la segunda, tercera, etc. consulta que se plantea en relación con un proyecto de ley.

En estos supuestos, a mi modo de ver, el trámite de la consulta está precluido y, por consiguiente, la consulta resulta inadmisible y debe rechazarse de plano. De ahí que sea necesario volver a la postura que asumió la Sala Constitucional en el voto n.° 121-93, opinión consultiva con motivo de una segunda consulta de constitucionalidad facultativa sobre el "Proyecto de Ley General de Concesión de Obra Pública", expediente legislativo n.° 11.344, en la que, por unanimidad, señaló lo siguiente:

"II. evidentemente, la consulta de constitucionalidad muestra un importante caso de cooperación interorgánica, en este caso entre la Asamblea Legislativa y la Sala Constitucional, cuya finalidad, en última instancia, es garantizar la supremacía del Derecho de la Constitución, pero, de modo mas inmediato y concreto, facilitar a la Asamblea Legislativa un juicio sobre la validez de las disposiciones que se propone dictar del procedimiento que sigue con este propósito. Obtener de la Sala este juicio no es S0/CHITCIIÍC un medio para que en el proceso de producción de la Ley la Asamblea pueda alcanzar decisiones jurídicamente idóneas, aptas para satisfacer en gran medida, entre otros el principio de seguridad jurídica, es también aunque autoridad de la ley y la legitimación del órgano que la produce. En último efecto, del que podría decirse que tiene naturaleza política quizás sea tan importarle como el primero –es decir, como el que se refiere a la idoneidad jurídica de las decisiones y a sus consecuencias- y armoniza perfectamente tanto como aquel con la finalidad ya mencionada de garantizar la supremacía del Derecho de la Constitución.

De allí que la constitucionalidad de manera tal que en este instituto converjan todas estas funciones y finalidades; así por ejemplo la suma de requisitos formales que la consulta facultativa o no prescriptiva debe satisfacer y formularla, las reglas sobre el trámite de proyectos sometidos a consulta (significativamente el segundo párrafo) del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) y el plazo fijado a la Sala para que la absuelva. Todas estas disposiciones y aquellas que la propia Asamblea se ha dado en el Capítulo XVIII de su Reglamento indican a la Sala que la potestad permisiva a resolución, y el auxilio que en consecuencia está en posibilidad de brindar a la Asamblea, deben ejercerse extremando el cuidado de que la interpretación y aplicación de las normas legales que le sirven de fundamento coincidan escrupulosamente con el correcto sentido del novedoso instituto de la consulta de constitucionalidad.

Esto significa. entre otras cosas, que la interpretación de las normas que regulan la consulta no prescriptiva, más allá de la simple literalidad debe tener presente, por una parte, que el dictamen que la Sala motivo solo es vinculante en cuanto establezca la existencia de trámites inconstitucionales del proyecto consultado y no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas pueden ser impugnada por la vía de control de constitucionalidad; y por otra debe evitar que la Sala involuntariamente cause innecesaria morosidad en los trámites legislativos, porque esto sería una justificable intromisión en el ámbito de actuación reservado a los diputados y a la propia Asamblea; o que origine procedimientos realmente o teóricamente prolongados o interminables, con infracción de la normativa constitucional que asegura a la Asamblea potestades de autorregulación; o que simplemente se constituya en un instrumento de obstrucción técnica, y, por ende, de indirecta participación en los procesos políticos que naturalmente tienen lugar en el órgano legislativo.

Demás esta decir que la interpretación de las normas que regulan su propia competencia corresponden exclusivamente a la Sala por imperio de la ley (artículo 7 de la Ley de la .Jurisdicción Constitucional).

III. como refieren correctamente los diputados que formulan la consulta la Sala ya ejerció su potestad para adsolver consultas de constitucionalidad en el caso del Proyecto de Ley General de Concesión de Obra Pública, que la Asamblea Legislativa tramita bajo el expediente N° 11344. En efecto como resultado del ejercicio de esta potestad, se dictó la resolución de las doce horas del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y dos, mediante la cual se dio la opinión solicitada separadamente por dos grupos de diputados (previa acumulación de ambas consultas autorizadas por la resolución de esta Sala de las once horas cuarenta y cuatro minutos del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y dos. Mas tarde por resolución de las quince horas cincuenta y cuatro minutos del nueve de diciembre de mil novecientos noventa y dos la Sala denegó la solicitud de aclaración y adición que un grupo de diputados pidió con respecto a la primera de las resoluciones aquí citadas.

Es de advertir, además, que la aclaración y adición denegarlas coincide en lo esencia/ con la presente consulta en cuanto a la parte que en el único resultando de esta última está marcado "a)finalmente, la consulta que ahora se consulta se refiere, en lo sustantivo, a disposiciones del artículo 6 del Proyecto que ya estaban contenidas en el texto sometido en su oportunidad al conocimiento de esta Sala y sobre las cuales entonces se pidió su opinión. Estas peculiaridades del caso concreto, aunado a lo ya expuesto en los anteriores considerandos, sobre el modo de ejercicio de la potestad de la Sala, fundamentan el criterio de esta Sala en el sentido de que la presente consulta debe rechazarse de plano". (Las negritas no corresponden al original).

En consecuencia con fundamento en todo lo expuesto, considero que la consulta de constitucionalidad debe ser rechazada de plano.

Fernando Castillo Víquez NOTA DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ Dado que la mayoría de la Sala se pronuncia sobre el fondo de la consulta facultativa de constitucionalidad, considero necesario agregar una nota, en primer lugar, sobre el tema \ de la progresividad de los derechos, en sintonía con que la modificación al articulo 1 de la Ley No. 7744, según lo establecido en el artículo › del proyecto de ley consultado, no infringe la prohibición de establecer marinas y atracaderos en áreas de manglar, parques nacionales y las reservas biológicas. En mi criterio, sin embargo, no existe imposibilidad absoluta de modificar determinaciones anteriores en materia ambiental, se trata de una cuestión de gradualidad, por lo que si pueden decretarse ciertos cambios normativos porque tal no-regresividad no es absoluta. No se podría descartar la posibilidad del legislador de tomar nuevas medidas especialmente si están justificadas en nuevas exigencias sociales, económicas, técnicas y científicas.

En el caso de los avances o conquistas sociales, existe flexibilidad hacia la consolidación y vice-versa de determinados derechos, sin embargo debe el argumento ponderarse con gran cautela, dado que no se podría aceptar la imposibilidad del Estado de regresar sobre las medidas proteccionistas que ha implementado a favor de determinados sectores de la población, a pesar e ignorando nuevas exigencias sociales y económicas. Más aún, en el caso concreto de las conquistas sociales, los organismos internacionales (le derechos humanos admiten -en limitados casos- la posibilidad de que pueden modificarse, restringirse y hasta suprimirse en caso que nuevas circunstancias así lo exijan. Sobre este punto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en sentencia del 1 de junio de 2009, en el caso Acevedo y otros ("Cesantes y Jubilados de la Contraloría") vs. Perú ha señalado respecto del Desarrollo progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales, que:

“… se desprende un deber - si bien condicionado - de no-regresividad, que no siempre deberá ser entendido como una prohibición de medidas que restrinjan el ejercicio de un derecho. Al respecto el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas ha señalado que "las medidas de carácter deliberadamente re[gresivo] en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a - la totalidad de los derechos previstos en el Pacto [Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales] y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que [el Estado] disponga. En la misma línea, la Comisión Interamericana ha considerado que para evaluar si una medida regresiva es compatible con la Convención Americana, se deberá "determinar si se encuentra justificada por razones de suficiente peso”. Por todo lo derechos económicos sociales v culturales se trate.

" Lo que debemos examinar son las formas agravadas para modificar o suprimir total o parcialmente esos avances, si igualmente circunstancias de peso así lo exigen. En tal sentido, no se podría afirmar que existe un principio general a la no-regresividad de las conquistas ambientales, dado que un principio general de derecho, como tal enuncia una regla de derecho que determina la subordinación de todos los casos a una solución particular, se traduce en una exigencia de resultados común a varias normas de derecho, más allá de lo que pueda disponer una norma en particular. En concreto la protección ambiental decretada para ciertas áreas podrían ser modificadas, sí existen razones técnicas y científicas que justifiquen dichas modificaciones, de ahí que no podemos afirmar que exista un principio fundamental inamovible de no regresión de los derechos humanos ambientales. Aunque es altamente deseable prohibir la reforma de medidas proteccionistas, existen disposiciones referentes a temas ambientales que admiten la modificación (véase en tal sentido el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente).

Precisamente, si se demuestra mediante informes la necesidad de transformar una determinada zona sujeta a protección ambiental, con ello aquella rigidez que señalan los consultantes, se rompería siempre con existan los estudios técnicos y científicos Pertinentes.

En segundo término, consideró que no se vulnera el Derecho de la Constitución, además de las razones que se indican en el voto de minoría, por el hecho de que SETENA no es un órgano constitucional ni de relevancia constitucional, ergo, no tiene ninguna competencia constitucional. Es un órgano derivado -creado por ley-, consecuentemente, el legislador tiene amplia libertad para regular sus competencias legales o extinguir a SETENA y concederle sus competencias legales a otro nuevo órgano, por lo que dichas actuaciones del legislativo no conllevan ninguna vulneración al Derecho de la Constitución. \ Fernando Castillo Víquez 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional