Escazú Regulatory Plan — Protection zones and citizen participationPlan Regulador de Escazú — Zonas de protección y participación ciudadana

[page_type: nexus_document] [title: Poder Judicial] [metadata: Resolution: Constitutional Chamber, Resolution Number: 01054, Resolution Year: 2011, File Number: 06-013162-0007-CO] Constitutional Chamber File Number: 06-013162-0007-CO Type of Matter: Amparo remedy Analyzed by: CONSTITUTIONAL CHAMBER Resolution Text *060131620007CO* File No: 06-013162-0007-CO Res. No. 2011001054 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine thirty hours on January twenty-eighth, two thousand eleven.

Amparo remedy filed by MAYELA AGÜERO CÓRDOBA, of legal age, bearer of identity card number 1-590-555 and OTHERS, on behalf of the AUDIT COMMITTEE FOR THE REGULATORY PLAN OF THE CANTON OF ESCAZÚ, against the MAYOR'S OFFICE and the MUNICIPAL COUNCIL OF ESCAZÚ, the REGULATORY PLAN COMMISSION OF ESCAZÚ and the DIRECTOR OF URBANISM OF THE NATIONAL INSTITUTE OF HOUSING AND URBANISM.

WHEREAS:

1.- By a brief received at the Secretariat of the Chamber at 22:25 hours on October 27, 2006, the petitioners filed an amparo remedy against the Mayor's Office and the Municipal Council of Escazú, the Working Commission of the Regulatory Plan and the Director of Urbanism of the National Institute of Housing and Urbanism, and stated that with the preparation of the Regulatory Plan of Escazú, the environment was endangered, insofar as special and vital studies for any plan of that nature were omitted. Agreement No. AC-218-03 of May 12, 2003, minute No. 74, was disrespected because, although the Constitutional Chamber annulled the previous Regulatory Plan for violations of due process, the Administration decided that its study should begin at the phases that had not been completed by the National University. Both the officials of the Municipality and the Director of Urbanism of the National Institute of Housing and Urbanism did not respect the correct demarcation line of the Gran Área Metropolitana, as established in agreement No. AC-218, which affects the entire canton, because the agricultural buffer zone (zona de amortiguamiento agrícola) and the Special Protection Zones for Vulnerable Areas such as Altos de Carrizal and the Special Control Zone Bello Horizonte, Jaboncillo, Mirador, and the Protection Zones of the Tiribí River and Cerro Las Palomas are not being protected as stipulated in the laws and decrees regulating the matter. Furthermore, the necessary authorizations from the Ministry of Agriculture and Livestock were not obtained, nor were some important modifications submitted to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA). The new Regulatory Plan was approved without holding the public hearing established in the Planning Law, thus violating due process and the right to equal participation of the community. Additionally, they requested the recording of the session reflected in minute 03-03, but they were told that it had been damaged, which, in their opinion, injures articles 1, 27, and 30 of the Political Constitution. Furthermore, on May 25, 2004, they requested copies of studies conducted by the respondent Institute and other institutions; however, neither the Regulatory Plan Commission nor the Municipal Council responded to their request (copy on page 15). All of the above violates articles 11, 25, 26, 27, 28, 30, 34, 45, 49, 50, 105, and 129 of the Political Constitution. They requested that the remedy be granted, that the containment ring (anillo de contención) of the Gran Área Metropolitana in the Canton of Escazú be restored and respected. Also, that the Regulatory Plan be repealed in its entirety, since the Zoning section affects the entire canton.

2.- By resolution at 15:01 hrs. on November 2, 2006, the amparo was admitted for processing and the corresponding reports were requested.

3.- Francisco Mora Protti, in his capacity as Director of Urbanism of the National Institute of Housing and Urbanism, reported under oath (page 285) that the Regulatory Plan of Escazú was published in the Official Gazette La Gaceta No. 54 of March 17, 2005. The procedure followed was that indicated in article 17 of the Urban Planning Law. Through an agreement signed in August 2002, the Directorate committed to adapting both the graphic part of the Regulatory Plan and the written part to the observations in official letter No. PU-C-D-4-2001. The Directorate under his charge, by superior order – agreement of the Board of Directors taken in Ordinary Session No. 5388 of July 6, 2004, article 4, subsection 6), proceeded to review the observations received at the hearing held to implement the Regulatory Plan. He maintains that the advice they provided was at a general level, since the observations and oppositions presented at that public hearing turned out to be specific points of municipal purview. Through official letter No. PU-C-D-1658-2004 of December 6, 2004, the Coordinator of the Regulatory Plan Commission was informed of the corrections that needed to be made to said Plan. He affirms that in the Official Gazette La Gaceta No. 223 of November 18, 2005, the call for the public hearing, to be held on December 18 of that same year, was published to hear about the proposed modifications for the approved first stage of the Regulatory Plan of the Canton of Escazú. This contradicts what was stated by the petitioners, to the effect that the new Regulatory Plan was approved without holding the public hearing, for which reason the Directorate of Urbanism rejected this assertion, it being demonstrated that this was not the case. Through an official letter from the Municipality, No. AC-269-06 of April 21, 2006, the Directorate of Urbanism was notified of the agreement regarding the submission and replacement of pages 2, 3, 11, 29, 72, 30, 31, 34, and 35 of the Project. Through the official letter from the Directorate of Urbanism, No. PU-C-B-342-2006 of April 21, 2006, the Municipal Council of Escazú was notified that the proposed modifications had been approved. The Municipal Council, in ordinary session 208, minute 304 of April 24, 2006, adopted agreement No. AC-284-06, and adopted the modifications to be included in the text of the Regulatory Plan and ordered to proceed immediately with publication, which was done in the Official Gazette La Gaceta No. 90 of May 11, 2006. The Ministry of Agriculture and Livestock has no jurisdiction over the actions taken. Although the call is public, no official from that Ministry appeared, which suggests there was no interest from that Ministry in this matter. For its part, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental published in the Official Gazette La Gaceta of November 7, 1997, the methodology on the Environmental Fragility Index (Índice de Fragilidad Ambiental, IFA) to be applied while the technical instrument for introducing the environmental variable in land-use planning (planificación del uso del suelo) is published, which the Municipality of the place should have required as part of the prior studies for the preparation of the Regulatory Plan; this being a matter of exclusive purview of that entity. Article 17 of the Urban Planning Law establishes the jurisdiction of the Directorate of Urbanism. By legal mandate, the Municipality is directly responsible for controlling and monitoring the development of the process, ensuring compliance with all studies from the different entities that guarantee the safeguarding of collective interests and respect for the environment. Within that process, a public hearing must be called to publicize the project and resolve the observations and oppositions of residents and interested parties, a stage that is not within the jurisdiction of the National Institute of Housing and Urbanism. The Directorate participated in the completion and updating of the Regulatory Plan based on the material from the studies prepared by the National University in 1997 and the text of the draft Regulations; reviewed based on the observations made by that Institute in official letter No. PU-C-D-4-2001. It is not the purview of the Directorate to request pronouncements from agencies such as the Secretaría Técnica Nacional Ambiental or the Ministry of Agriculture, since it is the Municipality that is constitutionally mandated to safeguard the interests of its community, which entails environmental protection. Therefore, in the case at hand, the Institute fulfilled its role and it was the Municipality that definitively adopted the Regulatory Plan; however, its represented party verified that what was proposed therein (local urban planning regulations) was not contradictory to the general urban planning regulations. He requested that the filed remedy be dismissed.

4.- Marta Gabriela Calvo Venegas, Rodolfo Montes de Oca Lugo, and Julio Bejarano Murillo, in their capacity as Interim Mayoress and President of the Municipal Council of Escazú, and Acting President of the Working Commission of the Regulatory Plan, reported under oath (page 294) that in reality the cited agreement refers to what was ordered to definitively begin work on the preparation of the Regulatory Plan, a process that originated several administrations ago. It is clear from the agreement that, indeed, the Local Government, proceeded at a certain time to contract the National University. They affirmed that in the Official Gazette La Gaceta No. 96 of May 20, 1998, the draft of the Regulatory Plan was published. In Ordinary Session of the Municipal Council number 122 of August 30, 2004, the swearing-in of the Committee was discussed, which, in fact, took place in that same session. They noted that the decisions of the Municipal Council – as a collegiate body – are taken by a majority of its members, which in no way violates the rights alleged as breached. To the extent that their right to express their ideas was guaranteed, the democratic principle was satisfied. Nor was the right of association violated, as they had the possibility of forming the group. Their right to assembly was not infringed. It cannot be alleged that any person has been harassed or persecuted for their statements or opinions; on the contrary, despite the divergence of criteria, the aforementioned Committee was eventually sworn in, and on the other hand, it is not demonstrated from the minute in question, nor with any other fact or evidence, that there was any persecution against these people. To comply with what was agreed in its first work session, the study by the National University and the contributions from the rest of the commissions that were formed on the subject were evaluated. The positive and negative aspects of said studies were considered. They maintain that the Town Council has made a great effort to issue the necessary regulations aimed at ordering the urban development of the Canton of Escazú and that, to this effect, it issued the Regulatory Plan in question with the participation of the community, as is proper in Law, aside from the fact that, during the processing, it sought constant coordination with the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, to the point that it not only sent it an invitation to send its representation to the public hearing scheduled for May 15, 2004, but also sent it the information requested regarding the environmental regulations included in the Regulatory Plan, as well as the document itself. In any case, the petitioners do not indicate which studies were not carried out, nor do they prove what legal uncertainty was caused. In addition to the above, citizen participation was guaranteed through the public hearing, the presentation of documents, attention to people, and work sessions with the attending community. Therefore, there is no violation of Municipal Council Agreement No. 218-03. It is logical to start from the studies prepared by the National University; however, one cannot ignore that several years have passed since their preparation, nor that the social and economic reality of the canton has changed. For this reason, modifications have had to be made to those baseline studies. In the session of the Working Commission of the Regulatory Plan of August 6, 2003, the Director of Urbanism of the National Institute of Housing and Urbanism was received, who made a presentation about the update of the Regulatory Plan study within the framework of the agreement signed by the Municipality of Escazú with that entity. It is feasible that work began taking into account the bases of the studies prepared by the National University if an agreement existed. The petitioners do not indicate which studies were lacking in their opinion, or if that criterion is of a scientific nature or merely subjective, as it seems to be, if they know these minutes and provide them as evidence, this map is not perhaps the product of some of the studies carried out and taken into account at some point for the preparation of the Regulatory Plan. They point out that Alejandra Carrillo had access to and received a response regarding her requests. The agricultural zone was not included in the text because, in Municipal Agreement No. 576-03 adopted in ordinary session 86 of December 9, 2003, it was decided to study this zone carefully, given its special characteristics. It is totally false that the construction of mega-projects was approved in areas with steeper slopes within the agricultural zone such as Altos de Carrizal and Bello Horizonte. These zones were designated as special control zones and the construction of mega-projects is not permitted in them. The zone that the petitioners call Cerro Palomas is recognized by the GAM Metropolitan Regional Plan as a recreational zone. When the National Institute of Housing and Urbanism granted land uses (usos de suelo), it never gave it those characteristics and rather permitted urban development there, since, as the zone was already urbanized, what the Regulatory Plan did was to contemplate it as a low-density zone, in which "mega-projects" are also not permitted. Nor is it a protection zone as is the case with the zone declared as such by Executive Decree, in the case of the Cerros de Escazú, since there is no legal or regulatory norm that declares it so. The studies by the National University had declared it as low density, just as the current Regulatory Plan did. They denied that the Commission did not disclose the limits that were established in the zoning that the Regulatory Plan established. Both at the public hearing and at the different events, the zoning maps were indicated and published. It cannot be forgotten that it is the Municipal Council that approves the Regulatory Plan, once it has undergone the entire process that the Urban Planning Law provides. Therefore, it is not true that the district of San Rafael de Escazú has an agricultural zone; perhaps the petitioners are confusing themselves by treating the Alto Las Palomas zone as if it were one, when in reality neither the GAM, nor the Regulatory Plan, nor the studies by the National University classify it as such, and it is not true that the Local Government in the last two administrations has permitted constructions in that zone. What happened is that the same Institute, as previously indicated, granted land uses for the urban development of that zone, which the Regulatory Plan, in accordance with the studies by the National University, classifies as a low-density zone. On the other hand, the Metropolitan Regional Plan declared the 31 cantons that comprise it as urban. The assertion that approval from the Ministry of Agriculture and Livestock should have been obtained to maintain the line of the Metropolitan Regional Plan is not correct because it is precisely that instrument that establishes the zones and lines, not that Ministry. It is false that the coordinates were never corroborated, since in the maps that were formed, and to which, incidentally, any citizen always had access, including some of the members of the petitioner Committee, as they were given to them and are also available on the website created for the development of the work to issue the Regulatory Plan, the boundaries in question were determined, and these were made known at the public hearing attended by at least one of the members of the Audit Committee of the Regulatory Plan. Furthermore, it is not correct to affirm that all the zones to which the petitioners refer were delimited with coordinates, since there are also contour lines, which precisely caused many problems in identifying the lines on site. In the protection zone of the Cerros de Escazú, the coordinates that the Government of the Republic established in the decrees that created it were maintained. The construction of high-rise buildings in the zones mentioned here has not been permitted with the enactment of the Regulatory Plan; rather, it has broad restrictions, and with these, the visual field or the architecture of the zone is not violated. The petitioners forget that the Regulatory Plan has had a clear north, which is the safeguarding of environmental matters, which is apparent from its first articles, and that the right to property is not an absolute right, but even enshrines in its second paragraph the social vision that allows establishing limitations on property. They maintain that the Regulatory Plan has not been applied to previous cases or situations but has been applied from its publication onward. They denied that changes to the Regulatory Plan were approved without the corrections being submitted to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental; what happened is that they reformed certain articles, and this occurred on May 11, 2006, through publication in the Official Gazette La Gaceta number 90. Work on these had been underway for a long time. In the Official Gazette La Gaceta number 85 of May 11, 2006, the Manual of Instruments for the Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) Process was published. The Municipality complied with sending several instruments to that agency, among these, the Regulatory Plan, the Environmental Fragility Indices, reports of certainty of faults, zoning, road, hazard, and district maps. They pointed out that in Ruling No. 2005-009765, the Chamber recognized the effort that has been made to have a regulatory plan. The Municipality submitted the Plan to that Secretariat so that the adjustments it sets could be made. It is not correct to state that the Regulatory Plan did not take this situation into account because the Sewerage system, according to reiterated national jurisprudence, including constitutional, is the purview of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), but furthermore, the Regulatory Plan requires the construction of improved septic tanks and treatment plants. They requested that the filed remedy be dismissed.

5.- By brief presented on January 10, 2007, Alejandra Carrillo Pacheco (page 335), replied to the reports. She indicated that an erroneous agreement was issued and was not corrected. Therefore, it remained recorded in the minutes that the Regulatory Plan had been approved without having held the public hearing. The evidence she provides allows proving that there was no technical advice and that environmental viability was achieved after the publication of the Regulatory Plan. Likewise, the means of conviction allow sustaining that there was also no authorization from the Ministry of Agriculture and Livestock to vary the agricultural zone of the canton, nor was the opinion of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados available.

6.- By resolution No. 2007-07976, at 10:48 hrs. on June 7, 2007, the issuance of the judgment was reserved until the unconstitutionality action processed before this Chamber under file number 05-009107-0007-CO was resolved.

7.- By resolution No. 2009-08165, at 15:37 hrs. on May 19, 2009, the issuance of the judgment was reserved until the unconstitutionality action processed before this Chamber under file number 08-011410-0007-CO was resolved.

8.- In the proceedings followed, the legal prescriptions have been observed.

Magistrate Salazar Cambronero drafts; and,

WHEREAS:

I.- PURPOSE OF THE REMEDY. The petitioners demanded the protection of their rights of access to environmental information, to property, to a healthy and ecologically balanced environment, and the principle of participation, because, in their opinion, during the approval process of the Regulatory Plan of the Canton of Escazú, vital studies for a plan of that nature were omitted, the demarcation line of the Gran Área Metropolitana was disrespected, the authorization of the Ministry of Agriculture and Livestock was not obtained, some modifications were not submitted to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), and it was approved without holding the public hearing, with the aggravating factor that they were denied the information they requested.

II.- PROVEN FACTS. The following facts are deemed duly proven as important for the decision in this matter: 1) By agreement of the Municipal Council of Escazú, No. AC-218-03, adopted in Session No. 74 of May 12, 2003, it was ordered that the Working Commission of the Regulatory Plan would begin its work in the unfulfilled phases of the study by the National University (report on page 321). 2) By agreement of said Municipal Council, No. 576-03 adopted in ordinary session 86 of December 9, 2003, the discussion on the agricultural buffer zone (zona de amortiguamiento agrícola) was reserved, given its special characteristics, to integrate it into the Regulatory Plan as a final stage of its approval (report on page 326). 3) In the ordinary session of the Working Committee of the Regulatory Plan, No. 13-03, held on December 17, 2003, Alejandra Carrillo Pacheco requested a copy of the cassettes containing the recording of the commission session held on August 6 of the previous year. In that session, the Minutes Secretary informed the petitioner that she was aware that those cassettes had been discarded (unnumbered copy attached in the copies provided). 4) On May 15, 2004, a public hearing was held for the approval of the Regulatory Plan (uncontested fact). 5) In the extraordinary sessions of the Working Commission of the Regulatory Plan of Escazú, numbers 08-04 and 09-04 of June 23 and 30, 2004, a series of proposals related to the Regulatory Plan of that Canton were analyzed (copies on pages 19-31, 32-41). 6) By Agreement adopted in article 4, subsection 6, of the ordinary session of the Board of Directors of the National Institute of Housing and Urbanism, No. 5388 of July 6, 2004, the review of the observations received in the oral and public hearing held to implement said Regulatory Plan was ordered (report on page 286). 7) By agreement of the Municipal Council of Escazú, No. AC-492-04 adopted in ordinary session No. 122 of August 30, 2004, the members of the Working Committee of the Regulatory Plan of that canton were sworn in (report on page 319). 8) By official letter from the Secretary of the Municipality of Escazú, No. SME-107-04 of October 12, 2004, the observations and oppositions presented at the public hearing held on May 15 were sent to the Director of Urbanism of the National Institute of Housing and Urbanism (page 165 of Volume II of the copies provided in amparo 06-12406). 9) By official letter from the Directorate of Urbanism of the National Institute of Housing and Urbanism, No. PU-C-D-1658-2004 of December 6, 2004, the Coordinator of the Regulatory Plan Commission was informed of the corrections that needed to be made (report on page 287). 10) By official letter from the Working Commission of the Regulatory Plan of Escazú, No. CTPRI-33-04 of December 7, 2004, the observations received were submitted to the Municipal Council of Escazú (pages 166-167 of Volume II of the copies provided in amparo 06-12406). 11) In the ordinary session of the Municipal Council of Escazú, No. 138 of December 9, 2004, it was agreed to submit the modifications ordered by the Regulatory Plan Commission (copy on page 168 of Volume II of the copies provided in amparo 06-012406). 12) By brief received at the Secretariat of the Municipality of Escazú on January 12, 2005, Alejandra Carrillo Pacheco requested the Municipal Council of Escazú to provide her with the diagnostics carried out by the Comisión Nacional de Emergencias (CNE), the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, the Ministry of Environment and Energy (MINAE), the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, and the National Institute of Housing and Urbanism (INVU) (copy on pages 87, 194, and 382). 13) By official letter from the Secretary of the Working Commission of the Regulatory Plan, No. CTPRE/22-05 of March 31, 2005, addressed to the protected party, “(…) to deliver the documents you requested, all the information or documents that were sent to SETENA; to submit the Regulations of the Regulatory Plan for the FEAP (…)” (copy on page 238 of amparo remedy 05-003589). 14) In the Official Gazette La Gaceta No. 223 of November 18, 2005, the call for the public hearing to be held on December 18 of that same year was published, to hear about the proposed modifications (report on page 288). 15) In the November 2005 edition of the Newspaper Escazú 2000, the call for that public hearing was published (added without numbering in file 2 of the copies provided in amparo remedy No. 06-012406 and report on page 51). 16) On December 18, 2005, that public hearing was held (registration sheets added without numbering in File 2 of the copies provided in amparo remedy No. 06-012406 and report on page 51). 17) By official letter from the Municipality of Escazú, No. AC-269-06 of April 21, 2006, the agreement was sent to the Directorate of Urbanism, which, textually, states the following: “(…)With dispensation of commission procedure, the following motion is approved: “The Working Commission of the Regulatory Plan has submitted to the Municipal Council several pages of the document known as “Modifications to be included within the Text of the Current Regulatory Plan (Gaceta No. 54 of 03/17/05)”, with the changes that must be modified (sic) in the text of the adjustments made to the Regulatory Plan. Therefore, this Council motions to approve the submission of pages 2, 3, 11, 29, 72, 30, 31, 34, and 35, to the Directorate of Urbanism of the National Institute of Housing and Urbanism, to be replaced in the aforementioned document.” FIRM AGREEMENT (...)” (report on page 288 and copies added without numbering in Volume I of the copies provided in amparo No. 06-12406). 18) By official letter from the Directorate of Urbanism of the National Institute of Housing and Urbanism, No. PU-C-B-342-2006 of April 21, 2006, the Municipal Council of Escazú was informed that those modifications had been approved. Additionally, they were reminded that in accordance with the provisions of article 17 of the Urban Planning Law, the Municipal Council had to adopt the corresponding agreement, which had to be published in the Official Gazette (report on page 289 and unnumbered copy added in file 2 of the copies provided in amparo No. 06-12406). 19) By agreement of the Municipal Council of Escazú, No. AC-284-06, adopted in ordinary session 208, minute 304 of April 24, 2006, the modifications to be included within the text of the Regulatory Plan, previously approved by the Directorate of Urbanism, were adopted (report on page 289). 20) In the Official Gazette La Gaceta No. 90 of May 11, 2006, these reforms were published (report on page 289). 21) On an undetermined date, the Municipality of Escazú submitted the environmental impact assessment instruments it applies – among them, the Regulatory Plan, the Environmental Fragility Indices (Índices de Fragilidad Ambiental), etc. – to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental for its assessment (report on page 332).

III.- This Chamber, in Ruling No. 2008-014186 at 9:56 hrs. on September 24, 2008, ruled on the constitutionality of article 16.2 of the Regulatory Plan of the Canton of Escazú, considering the following of relevance:

“(…) VI.- Regarding the principle of normative hierarchy. There is no doubt that the State can impose restrictions on the use of private property in favor of environmental conservation. The Chamber has pronounced itself in this sense on repeated occasions, as it did in judgment No. 5893-95, at 9:48 hours on October 27, 1995:

(…)The discussion raised in the first ground of unconstitutionality revolves around two questions: first, whether the local government can impose, in the regulatory plan, limitations whose purpose is environmental protection or, on the contrary, only those strictly referring to urbanization, and, second, specifically whether it can do so with respect to private properties located within a protective zone (zona protectora). The first question must be answered affirmatively.

On one hand, Article 25 of the Ley de Planificación Urbana, referring to the Reglamento de Zonificación, does contemplate environmental conservation as a possibility:

“Article 25.- In said regulation, special zones shall be those that support some reservation regarding their use and development, as in the case of airports, sites of historical importance or conservable natural resources, and areas demarcated as flood-prone, hazardous, or necessary for the purpose of containing peripheral urban growth.” Similarly, the jurisprudence of this Court has also made it clear that this is not only a power, but an obligation. Thus, in judgment No. 1360-97, of March 5, 1997:

“But this Chamber […] does not ignore the responsibility for environmental protection that falls upon both the Municipalidad de […] and the Instituto Nacional de Viviendas y Urbanismo, at the time of putting into effect the Canton’s Plan Regulador, since this Court, in reiterated jurisprudence, has clearly established that the preservation and protection of the environment is a fundamental right that gives rise to standing to resort to the amparo remedy. Thus, the work carried out in this field has been intense, as it has clearly indicated the obligations that both the State and private individuals have in the struggle to achieve an ever healthier environment. The soil, water, air, marine, coastal and mineral resources, forests, biological diversity, and landscape make up the environmental framework without which basic demands—such as living space, food, energy, housing, health, and recreation—would be impossible. Likewise, the country's economy is also intimately linked to the state of the environment and natural resources. Therefore, the project in question, when it takes effect, must conform to the sustainable development policies of the Cantón de […], which are principally concerned with the survival and well-being of its inhabitants and with the maintenance of the essential existing ecological processes, thus seeking to satisfy present and future human needs and to improve the quality of life and natural resources of the Cantón de […], complying with the provisions of Article 50 of the Constitution.” Furthermore, in judgment No. 2003-06324, of July 4, 2003, this same Court ordered a local government to issue a plan regulador in order to guarantee scenic beauty (bellezas escénicas), as part of the environment. In the relevant part, it ordered:

“Local governments have been recognized as having broad competence to issue land occupation plans, both land-use plans (planes de ordenamiento territorial) and city plans reguladores. These are vital instruments for achieving the sustainable use of natural resources, including scenic beauty. Therefore, without prejudice to the obligation of the Municipalidad de Paraíso to issue a general land-use plan (plan general de ordenamiento territorial) and a plan regulador, it must issue, within a term of eighteen months counted from notification of this judgment, a plan regulador that guarantees the scenic beauty of the Orosi Valley.” Now, according to the substantive argument of the appellants, municipalities lose this power with respect to zones declared as protective zones (zonas protectoras), since the limitations for the benefit of the environment are established by law. In these zones, they assert, national interest prevails over local interest. First, it must be ruled out that the declaration of a protective zone totally removes the private properties located there from municipal governance. If one started from that supposition, it would be impossible for municipalities to levy taxes on the owners of such properties, which is absurd. However, on the other hand, the appellants are correct in arguing that the declaration restricts, in some way, the powers that the local government exercises concerning those real estate properties. If it were not so, the municipality could authorize unrestricted residential development on properties located in the protected zone, thereby rendering the zone meaningless. Consequently, it must be concluded that what matters for the purpose of evaluating the constitutionality of a norm is to determine whether or not it is compatible with the provisions and purposes of the decree establishing the protective zone and the laws supporting that declaration. On this point, the action filed is silent. It maintains that the challenged norm is unconstitutional because it causes local interest to prevail over national interest, but it does not explain in what sense it conflicts with national interest. It is true that the norm could be adverse to the interests of some property owners, but that does not mean it overrides national interest. On the contrary, the plan regulador imposes, for the sake of protecting the environment—which is what the declaration of a protected zone seeks—, severe restrictions on land use. It is untenable to argue that there is a contradiction, in this case, between a lower-ranking norm and a higher-ranking one. In summary, local governments are empowered to establish, within the plan regulador, norms aimed at environmental conservation; furthermore, municipalities retain this power regarding zones declared as protected, provided they issue acts that are compatible with the norms regulating such zones. In the case of the challenged norm, the plaintiffs did not demonstrate such incompatibility; thus, the first ground of unconstitutionality is dismissed.

VII.On the proportionality of the restrictions. Secondly, the plaintiffs consider the challenged norm unconstitutional because it is disproportionate. Indeed, for several years this Chamber has considered it possible, as previously indicated, to impose limitations on the use of real estate within the plan regulador, provided that the content of the property right is not completely emptied. Thus, in judgment No. 5305-93 of October 22, 1993, it stated in this regard:

“[…] the limitation on property imposed by a plan regulador is constitutionally possible, because the property right is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner can act and which must be compatible with the constitutional content of that right. In light of the foregoing, in this Court’s opinion, the imposed limitation, insofar as it conforms to a valid plan regulador, does not violate, as suggested in the appeal, Article 45 of the Constitución Política, as long as that plan regulador does not unconstitutionally strip the private property affected by that instrument. A contrario sensu, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Constitución Política.” Regarding the norm challenged here, the plaintiffs assume what must be proven. Indeed, determining whether a restriction is disproportionate depends on several factors, among them the nature and normal use of the lands on which it is imposed. What is reasonable in zones where the predominant use is agricultural, for example, is not so in an urban zone. Likewise, it depends on the relationship between the benefit pursued by the restriction and the harm caused. In accordance with the challenged plan regulador, the Municipalidad de Escazú intends to allocate the zone for research, recreation, and passive ecotourism activities, in order to preserve the natural heritage and guarantee the safety of the canton’s inhabitants—given the soil instability and the richness of the water resources. This Court cannot simply assume that the norm is disproportionate. In any case, the evaluation of the respective technical studies is not the task of this Court, but of the ordinary jurisdiction, nor is it to determine whether or not compensation is appropriate for the owners. Consequently, the action cannot be upheld on this second ground of unconstitutionality either.

VIII.On the principle of equality. Thirdly, the plaintiffs argue that the restrictions are contrary to the principle of equality, since the owners of properties located in the canton of Escazú are subject to greater restrictions than those of properties within the same protective zone, but located in other cantons. On the principle of equality, this Court has repeatedly ruled; in judgment No. 1474-91, of August 6, 1991 (widely cited), it defined it as follows:

“The principle of equality, as it has been understood by Constitutional Law, requires that all persons must be treated equally by the State with respect to what is essentially equal in all of them, that is, in the so-called fundamental rights contemplated in our Constitution, which are the corollary of human dignity. However, they must be treated unequally in everything that is substantially affected by the differences that naturally exist among citizens. Thus, there is no equality without dignity, and there would be no dignity without equality, when equals are not treated as equals, or unequals as unequals.” It is true that each canton, by virtue of Articles 169 and 170 of the Constitución Política, can regulate scenarios similar to those of a neighboring canton differently. The declaration of a protective zone, as clarified before, sets a minimum of conditions, but, insofar as the local government does not disregard them, it is empowered to establish those it deems pertinent. Those with an interest had the opportunity to oppose the plan regulador project in a timely manner. This ground of unconstitutionality must, consequently, also be dismissed.

IX.On environmental protection. Finally, in a coadjuvant brief filed in support of the action (folio 352), a violation of Article 50 of the Constitución Política was added as a ground of unconstitutionality. The coadjuvants argue that allowing municipalities to “legislate” (folio 360) on protected zones would leave them—which are the heritage even of humanity—in the hands of a changing and variable will, such as plans reguladores. This argument is not acceptable, for as was made clear above, the plan regulador must respect the conditions derived from the declaration of a protective zone. The coadjuvants presuppose that the challenged norm is contrary to the legal criteria on environmental protection, without proving that it is so. This new ground of unconstitutionality must likewise be rejected (…)”.

IV.- ON THE DEMARCATION LINE OF THE GRAN ÁREA METROPOLITANA. The plaintiffs reproach the Plan Regulador for disregarding the correct demarcation line of the Gran Área Metropolitana (GAM), because in special protection zones such as Bello Horizonte, Altos de Carrizal, Jaboncillo, and Cerro Palomas, the construction of houses, buildings, and condominiums, among others, is allowed on lots of 1000 and 1500 square meters, which is not permitted under the regulations governing this matter. Regarding this, the defendants affirm that Article 16.1 of the Plan Regulador establishes four types of special protection and control zones. Likewise, they assure that the regulation of the Agricultural Buffer Zone (zona Agrícola de Amortiguamiento) was not included in the text, by virtue of the fact that in the municipal agreement adopted in ordinary session 86 of December 9, 2003, it was ordered to study the regulation of this zone more carefully, given its special characteristics. They deny that in the zone of Altos de Carrizal, Bello Horizonte, and Cerro Palomas, constructions as claimed are permitted (report at folios 326-327). It should be noted that this Chamber lacks competence to determine which zones, places, or specific points of a canton may or may not be included in a plan regulador such as the one referred to in this amparo, as it is well known that each Municipality, within the scope of its competences, may decide on such circumstances as long as they take into account the general guidelines existing on the matter. Now, if what the petitioners intend is for this Court to examine whether the provisions of the Plan Regulador de Escazú regarding the protection of containment and protection zones exceeded the Plan Regional de Desarrollo Urbano de la Gran Área Metropolitana (GAM), this exceeds the summary nature of the amparo proceeding.

V.- PROCEDURE FOR APPROVAL OR MODIFICATION OF THE PLAN REGULADOR. For the approval or modification of plans reguladores, an essential and unavoidable requirement is the holding of an oral and public hearing of the residents and the general population having interests in that regulation, under the terms provided in Article 19 of the Ley de Planificación Urbana, an element that legitimizes the adopted regulation. Likewise, the Plan is adopted by agreement of the Concejo municipal, the deliberative body of the municipal entities. That public hearing is intended to guarantee the exercise of the community’s right to participation in a matter that directly affects them, and which, consequently, must be held prior to the taking of the administrative decision, thus becoming a manifestation of the democratic principle. As a consequence, this type of hearing does not simply constitute part of a procedure that must be scheduled as a mere formality, such that it could be set in a way that nullifies the exercise of the right it seeks to protect, by being granted under conditions that turn it into a mere formality, incapable of achieving the objectives it is called upon to achieve in protection of the right to information and citizen participation, although, certainly, it must also not become an obstacle to the timely issuance of a resolution on the matter. In the case before us, it was accredited that on May 15, 2004, a public hearing was held for the approval of the Plan Regulador (an undisputed fact). Also, it is on record that on December 18, 2005, a public hearing was held, arranged to hear about the proposed and authorized modifications, as the community had been informed through the publication made in the November 2005 edition of the Periódico Escazú 2000 and in the Diario Oficial La Gaceta No. 223 of November 18, 2005 (reports at folios 51 and 288, registration sheets added without foliation in file 2 of the copies provided in the amparo appeal No. 06-012406, and an un-foliated copy added in that file). Likewise, it is demonstrated that in Diario Oficial La Gaceta No. 90 of May 11, 2006, the modifications adopted by agreement of the Concejo Municipal de Escazú, No. AC-284-06, taken in ordinary session 208, minute 304 of April 24, 2006, were published (report at folio 289). As is clearly evident, in the approval of the Plan Regulador, the procedure established for that purpose was satisfied. Under this understanding, the Chamber rules out that this grievance occurred.

VI.- ON ACCESS TO PUBLIC INFORMATION ON ENVIRONMENTAL MATTERS. The petitioners argue that the defendants refuse to provide them with a copy of the recording of the session of minute No. 03-03 and of the studies conducted by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and other institutions. According to the report of the Acting Mayor, the President of the Concejo Municipal de Escazú, and the President of the Plan Regulador Work Committee of that Canton—rendered under oath and with the consequences that this implies—, at least Alejandra Carrillo has had access to and a response regarding the issues she has raised. It is duly accredited that in the ordinary session of the Plan Regulador Work Committee No. 13-03, held on December 17, 2003, Alejandra Carrillo Pacheco requested a copy of the cassettes containing the recording of the commission’s session of August 6. Moreover, at that session, the Minute Secretary informed the petitioner that she was aware that those cassettes had been discarded (un-foliated copy added in the copies provided). Despite the foregoing, it can be inferred from the evidence provided that the plaintiffs possess the transcript of that session (copies at folios 101-102). As can be seen, the omission complained of does not violate the petitioner’s fundamental rights. In this regard, it is appropriate to point out that if the intention is to discuss its fidelity, that is an aspect of legality that must be discussed in the corresponding legality channels and not in this proceeding. Regarding the studies requested, this Court, in judgment No. 2005-09765 of 3:37 p.m. on July 26, 2005, ruled on the request made by Carrillo Pacheco, finding, in the relevant part, the following:

“(…) From the evidence submitted to the case file and the reports rendered under oath, it appears that by official letter CTPRE/04-04 of August twenty, two thousand four (received by the amparo beneficiary on December tenth of the same year), Architect José Guillermo Rojas Chaves, Coordinator of the Plan Regulador Work Committee, replied to Mrs. Carrillo Pacheco’s note of May twenty-five, two thousand four, which—as reported—was submitted within the period of eight business days after the public hearing was held for the Plan Regulador of the canton of Escazú. Likewise, by official letter CTPRE/13-05 of February eighteen, two thousand five (received by the amparo beneficiary on March thirty-first of the following year), Mr. Angel Barrantes Ramírez, Liaison Coordinator of the Plan Regulador Work Committee, responded to the amparo beneficiary’s note of January ten, two thousand five, sent to the Concejo Municipal of the canton of Escazú. As can be seen, in the first case the respondent Administration took more than six months to reply, and in the second procedure it took more than two months, a situation that requires the granting of this appeal regarding the violation of Article 27 of the Constitution, given that, in accordance with section 32 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, in those cases the violation of the fundamental right is verified once ten business days have elapsed from the date the request was filed in the administrative office. The Chamber has said on other occasions that there is no right to the constitutionalization of deadlines and, therefore, the ‘reasonable’ nature of the duration of administrative activity is determined on a case-by-case basis, based on various elements such as the complexity of the matter. Precisely in view of that criterion, it is observed that it is neither alleged nor verified that providing the information requested by the amparo beneficiary entailed greater complexity, so that in the face of the administrative delay, the granting of this appeal is required regarding this point, without a specific order because the response to her procedures is already in the possession of the amparo beneficiary, without this implying a resolution favorable to the interests of Mrs. Carrillo Pacheco, since what is guaranteed is the right to petition and the correlative obligation of the Administration to respond within a legally prescribed term (…)”.

VII.- ON THE AGREEMENTS OF THE CONCEJO MUNICIPAL AND THE SWEARING-IN OF THE AUDIT COMMITTEE OF THE PLAN REGULADOR. What the petitioners raise in this regard is nothing more than a discussion of ordinary legality.

VIII.- CONCLUSION. As a corollary of the foregoing, the appeal must be declared without merit. Regarding access to the requested studies, the petitioners shall abide by what was resolved in judgment No. 2005-09765 of 3:37 p.m. on July 26, 2005.-

POR TANTO:

The appeal is declared without merit. Regarding the requested studies, the petitioners shall abide by what was resolved in judgment No. 2005-09765 of 3:37 p.m. on July 26, 2005.- Ana Virginia Calzada M. Presidenta Gilbert Armijo S.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Rosa Esmeralda Blanco M.

Roxana Salazar C.

Enrique Ulate C.

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL *060131620007CO* Res. Nº 2011001054 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas y treinta minutos del veintiocho de enero del dos mil once.

Recurso de amparo interpuesto por MAYELA AGÜERO CÓRDOBA, mayor, portadora de la cédula de identidad número 1-590-555 y OTROS, a favor del COMITÉ AUDITOR DEL PLAN REGULADOR DEL CANTÓN DE ESCAZÚ, contra la ALCALDÍA y el CONCEJO MUNICIPAL DE ESCAZÚ, la COMISIÓN DE PLAN REGULADOR DE ESCAZÚ y el DIRECTOR DE URBANISMO DEL INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO.

RESULTANDO:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 22:25 horas de 27 de octubre de 2006, los recurrentes interpusieron recurso de amparo contra la Alcaldía y el Concejo Municipal de Escazú, la Comisión de Trabajo del Plan Regulador y el Director de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y manifestaron que con la elaboración del Plan Regulador de Escazú, se puso en peligro el medio ambiente, en el tanto se dejaron de hacer estudios especiales y vitales para cualquier plan de esa naturaleza. Se irrespetó el acuerdo Nº AC-218-03 de 12 de mayo de 2003, acta Nº 74, pues, aunque la Sala Constitucional anuló el Plan Regulador anterior por violaciones al debido proceso, la Administración decidió que su estudio iniciara en las fases que no se habían cumplido por parte de la Universidad Nacional. Tanto los personeros de la Municipalidad como el Director de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo no respetaron la línea de demarcación correcta de la Gran Área Metropolitana, según se estableció en el acuerdo Nº AC-218, lo que afecta todo el cantón, debido a que la zona de amortiguamiento agrícola y las zonas de Protección Especial de Áreas Vulnerables como los Altos de Carrizal y la Zona de Control Especial Bello Horizonte, Jaboncillo, Mirador y las Zonas de Protección del Río Tiribí y del Cerro Las Palomas no se están protegiendo como está estipulado en las leyes y decretos que regulan la materia. Además, no se contó con las autorizaciones necesarias por parte del Ministerio de Agricultura y Ganadería, ni se sometieron algunas modificaciones importantes a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. El nuevo Plan Regulador se aprobó sin realizar la audiencia Pública establecida en la Ley de Planificación, violándose así el debido proceso y el derecho de participación igualitaria de la comunidad. Adicionalmente, solicitaron la grabación de la sesión recogida en el acta 03-03, pero se les dijo que ésta se había dañado, lo cual, en su criterio, lesiona los artículos 1, 27 y 30 de la Constitución Política. De otra parte, el 25 de mayo de 2004, requirieron copias de estudios realizados por el Instituto recurrido y otras instituciones; sin embargo, ni la Comisión del Plan Regulador, ni el Concejo Municipal respondieron su gestión (copia a folio 15). Todo lo anterior violenta los artículos 11, 25, 26, 27, 28, 30, 34, 45, 49, 50, 105 y 129 de la Constitución Política. Solicitaron que se declare con lugar el recurso, se restaure y respete el anillo de contención de la Gran Área Metropolitana en el Cantón de Escazú. Además, que se derogue en su totalidad el Plan Regulador, ya que la parte de Zonificación afecta todo el cantón.

2.- Por resolución de las 15:01 hrs. del 2 de noviembre del 2006, se le dio curso al amparo y se requirieron los informes correspondientes.

3.- Informó bajo juramento Francisco Mora Protti, en su condición de Director de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (folio 285), que el Plan Regulador de Escazú fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº 54 de 17 de marzo de 2005. El procedimiento seguido fue el señalado en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana. Mediante convenio firmado en el mes de agosto del 2002, la Dirección se comprometió a adecuar tanto la parte gráfica del Plan Regulador como la parte escrita a las observaciones del oficio Nº PU-C-D-4-2001. La Dirección a su cargo por orden superior –acuerdo de Junta Directiva tomado en la Sesión Ordinaria Nº 5388 de 6 de julio de 2004, artículo 4, inciso 6), procedió a revisar las observaciones recibidas en la audiencia celebrada para implementar el Plan Regulador. Sostiene que la asesoría que brindaron fue a nivel general, ya que las observaciones y oposiciones presentadas en esa audiencia pública resultaron ser puntos concretos de resorte municipal. Mediante el oficio Nº PU-C-D-1658-2004 de 6 de diciembre de 2004, se puso en conocimiento del Coordinador de la Comisión del Plan Regulador, las correcciones que se debían realizar a dicho Plan. Afirma que en el Diario Oficial La Gaceta Nº 223 de 18 de noviembre de 2005, se publicó la convocatoria a la audiencia pública, que se celebraría el 18 de diciembre de ese mismo año, para conocer de las modificaciones propuestas, para la primera etapa aprobada del Plan Regulador del Cantón del Escazú. Lo que contradice lo señalado por los recurrentes en el sentido de que el nuevo Plan Regulador se aprobó sin realizar la audiencia pública, por lo que la Dirección de Urbanismo rechazó esta aseveración quedando demostrado que no fue así. Mediante oficio de la Municipalidad, Nº AC- 269-06 de 21 de abril de 2006, se le comunicó a la Dirección de Urbanismo lo acordado respecto de la remisión y sustitución de las páginas 2, 3, 11, 29, 72, 30, 31, 34 y 35 del Proyecto. Mediante el oficio de la Dirección de Urbanismo, Nº PU-C-B-342-2006 de 21 de abril de 2006, se le comunicó al Concejo Municipal de Escazú que se habían aprobado las modificaciones propuestas. El Concejo Municipal en sesión ordinaria 208, acta 304 de 24 de abril de 2006, tomó el acuerdo Nº AC- 284-06, y adoptó las modificaciones que se incluirían en el texto del Plan Regulador y dispuso proceder de inmediato con la publicación, lo que se hizo en el Diario Oficial La Gaceta Nº 90 de 11 de mayo de 2006. El Ministerio de Agricultura y Ganadería no tiene competencia en lo actuado. Aunque la convocatoria es pública no se hizo presente ningún personero de ese Ministerio, por lo que se deduce que no hubo interés de esa Cartera en este asunto. Por su parte la Secretaria Técnica Nacional Ambiental publicó en el Diario Oficial La Gaceta de 7 de noviembre de 1997, la metodología sobre el Índice de Fragilidad Ambiental (IFA) que se aplicaría mientras se publica el instrumento técnico para la introducción de la variable ambiental en la planificación del uso del suelo, lo que debió la Municipalidad del lugar exigir como parte de los estudios previos para la elaboración del Plan Regulador; siendo un asunto de resorte exclusivo de ese ente. El artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana establece la competencia de la Dirección de Urbanismo. Por mandato legal, la Municipalidad es la responsable directa de controlar y vigilar el desarrollo del proceso, cuidando el cumplimiento de todos los estudios de las diferentes entidades que garanticen el resguardo de los intereses colectivos y el respeto al medio ambiente. Dentro de ese proceso se debe convocar a audiencia pública para dar a conocer el proyecto y resolver las observaciones y oposiciones de los vecinos e interesados, etapa que no resulta de competencia para el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. La Dirección participó en la terminación y actualización del Plan Regulador con base en el material de los estudios elaborados por la Universidad Nacional en 1997 y del texto del proyecto del Reglamento; revisándose a partir de las observaciones hechas por ese Instituto en el oficio Nº PU-C-D-4-2001. No es resorte de la Dirección solicitar los pronunciamientos de dependencias como la Secretaría Técnica Nacional Ambiental o Ministerio de Agricultura, pues es la Municipalidad la encargada por norma Constitucional velar por los intereses de su comunidad, lo que conlleva la protección del medio ambiente. Por lo tanto en el caso que nos ocupa, el Instituto cumplió con su rol y fue la Municipalidad la que en definitiva adoptó el Plan Regulador; no obstante, su representada constató que lo propuesto en él (regulaciones locales urbanísticas), no fuesen contradictorias con la normativa urbanística general. Solicitó que se desestime el recurso planteado.

4.- Informaron bajo juramento, Marta Gabriela Calvo Venegas, Rodolfo Montes de Oca Lugo y Julio Bejarano Murillo, en condición de Alcaldesa Interina y Presidente del Concejo Municipal de Escazú, y Presidente en ejercicio de la Comisión de Trabajo del Plan Regulador (folio 294), que en realidad el acuerdo citado se refiere a lo dispuesto para iniciar labores en forma definitiva en la preparación del Plan Regulador, proceso que tuvo su origen varias administraciones atrás. Del acuerdo se desprende que, ciertamente, el Gobierno Local, procedió en un determinado momento a contratar a la Universidad Nacional. Afirmó que en el Diario Oficial La Gaceta Nº 96 de 20 de mayo de 1998, se publicó el proyecto del Plan Regulador. En la Sesión Ordinaria del Concejo Municipal número 122 de 30 de agosto de 2004, se discutió lo relativo de la juramentación del Comité, lo que, incluso, se realizó en esa misma sesión. Advirtieron que las decisiones del Concejo Municipal –como órgano colegiado-, se toman por mayoría de sus integrantes, lo que no violenta de manera alguna los derechos aludidos como quebrantados. En lo medida en que se garantizó su derecho a expresar sus ideas, se satisfizo el principio democrático. Tampoco, se vulneró el derecho de asociación, pues tuvieron posibilidad de conformar el grupo. No se conculcó su derecho de reunión. No puede alegarse que persona alguna haya sido inquietada o perseguida por sus manifestaciones u opiniones, todo lo contrario, pese a la divergencia de criterios se terminó juramentando al Comité en mención y por otra parte, no se demuestra del acta en comentario, ni con ningún otro hecho o prueba, que se haya dado persecución alguna en contra de estas personas. Para cumplir con lo acordado en su primera sesión de trabajo se valoró el estudio de la Universidad Nacional y los aportes del resto de comisiones que sobre el tema se conformaron. Se conocieron los aspectos positivos y los negativos de dichos estudios. Sostienen que el Ayuntamiento ha hecho un gran esfuerzo por emitir la normativa necesaria tendente al ordenamiento del desarrollo urbanístico del Cantón de Escazú y que, al efecto, emitió el Plan Regulador que nos ocupa contando con la participación de la comunidad, como en Derecho corresponde, aparte que, durante la tramitación procuró una constante coordinación con la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, al punto que no solo le cursó invitación para que enviara su representación a la audiencia pública señalada para el 15 de mayo de 2004, sino que, además, le remitió la información solicitada en cuanto a las regulaciones de índole ambiental incluidas en el Plan Regulador, así como el documento propiamente dicho. De todas formas, no indican los recurrentes cuáles son los estudios que no se hicieron, ni prueban cuál fue la incertidumbre jurídica que se provocó. Aunado a lo anterior, se garantizó la participación ciudadana, a través de la audiencia pública, la presentación de documentos, la atención de personas y de sesiones de trabajo con la comunidad asistente. No existe por ende violación alguna al Acuerdo del Concejo Municipal, Nº 218-03. Es lógico partir de los estudios elaborados por la Universidad Nacional; sin embargo, no se puede obviar que han transcurrido varios años desde su elaboración, ni que la realidad social, económica del cantón hayan variado. Por esto se han tenido que ir realizando modificaciones a dichos estudios base. En la sesión de la Comisión de Trabajo del Plan Regulador de 6 de agosto de 2003, se recibió al Director de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, quien realizó una presentación acerca de la actualización del estudio del Plan Regulador dentro del marco del convenio que firmó la Municipalidad de Escazú con ese ente. Es factible que se iniciara tomando en cuenta las bases de los estudios preparados por la Universidad Nacional si existía un convenio. No indican los recurrentes cuáles fueron los estudios que según su criterio hicieron falta o si es que ese criterio es de carácter científico o meramente subjetivo, como parece suceder, sí conocen estas actas y las aportan como prueba, no es acaso este plano el producto de algunos de los estudios realizados y tomados en cuenta en algún momento para la elaboración del Plan Regulador. Apuntan que Alejandra Carrillo tuvo acceso y respuesta sobre sus solicitudes. La zona agrícola no se incluyó en el texto, en virtud que en el Acuerdo Municipal Nº 576-03 tomado en la sesión ordinaria 86 de 9 de diciembre de 2003, pues se decidió estudiar, detenidamente, esta zona, dadas sus especiales características. Es, totalmente, falso, que se haya aprobado la construcción de mega proyectos en zonas de mayores pendientes dentro de la zona agrícola como Altos de Carrizal y Bello Horizonte. Esas zonas fueron dispuestas como zonas de control especial y en ellas no se permite la construcción de mega proyectos. La zona que los recurrente llaman Cerro Palomas, es reconocida por el Plan Regional Metropolitano GAM, como una zona recreativa. Cuanto el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo otorgaba los usos de suelo, nunca le dio esas características y más bien permitió allí el desarrollo urbano, siendo que como la zona ya estaba urbanizada, lo que vino a hacer el Plan Regulador, fue a contemplarla como una zona de baja densidad, en la que tampoco se permiten "mega proyectos". Tampoco, se trata de una zona de protección como sucede con la zona declarada así por decreto Ejecutivo, en el caso de los Cerros de Escazú, pues no existe norma legal ni reglamentaria que así la declare. Los estudios de la Universidad Nacional, la habían declarado como de baja densidad, tal y como lo hizo el Plan Regulador vigente. Negó que la Comisión no diera a conocer los límites que se establecieron en la zonificación que el Plan Regulador estableció. Tanto en la audiencia pública como en los diferentes eventos, se indicaron y se publicaron los mapas de zonificación. No se puede olvidar que el Concejo Municipal, el que aprueba el Plan Regulador, una vez que haya sufrido todo el proceso que la Ley de Planificación Urbana dispone. No es cierto entonces, que el distrito de San Rafael de Escazú, cuente con una zona agrícola; quizá los recurrentes se confunden al tratar la zona de Alto Las Palomas, como si lo fuera, cuando en realidad ni el GAM, ni el Plan Regulador, ni los estudios de la Universidad Nacional lo ubican así y no es cierto que el Gobierno Local en las dos últimas administraciones haya permitido construcciones en esa zona, lo que sucedió es que el mismo Instituto, como antes se indicó, otorgó usos de suelo para el desarrollo urbano de esa zona, que el Plan Regulador de conformidad con los estudios de la Universidad Nacional, cataloga como zona de baja densidad. De otra parte, el Plan Regional Metropolitano declaró los 31 cantones que lo componen como urbanos. No es correcta la afirmación que debió contarse con aprobación del Ministerio de Agricultura y Ganadería para mantener la línea del Plan Regional Metropolitano pues es, precisamente, dicho instrumento el que establece las zonas y líneas y no ese Ministerio. Es falso que nunca se corroboraron las coordenadas, puesto que en los mapas que se conformaron y a los cuales dicho sea de paso tuvieron acceso siempre cualquiera de los ciudadanos, incluyendo algunos de los miembros del Comité recurrente, pues les fueron entregados y además constan en la página web que se confeccionó con motivo del desarrollo sobre el trabajo para llegar a emitir el Plan Regulador, se determinaron los límites en cuestión, los que fueron conocidos en la audiencia pública a la que por lo menos podemos decir, asistió una de las integrantes del Comité Auditor del Plan Regulador. Además, no es correcto afirmar que todas las zonas a las que se refieren los recurrentes estaban delimitadas con coordenadas, pues también existen curvas de nivel, lo que provocaba, precisamente, muchos problemas para poder identificar las líneas en sitio. En la zona de protección de los Cerros de Escazú, se mantuvieron las coordenadas que estableció el Gobierno de la República en los decretos que la crearon. No se ha permitido la edificación de obras en altura en las zonas aquí mencionadas con la promulgación del Plan Regulador, sino que tiene bastas restricciones y con estas no se violenta el campo visual, ni la arquitectura de la zona. Se olvidan los recurrentes, que el Plan Regulador ha tenido un norte claro y es el resguardo de la materia ambiental, lo que se vislumbra desde sus primeros artículos y que el derecho de propiedad no es un derecho absoluto, sino que incluso consagra en su párrafo segundo, la visión social, que permite establecer limitaciones a la propiedad. Sostienen que el Plan Regulador no se ha aplicado a casos o situaciones previas, sino que se ha aplicado a partir de su publicación. Negaron que se hayan aprobado cambios al Plan Regulador sin que se presentaran las correcciones ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, lo que sucedió es que reformaron ciertos artículos y ello acaeció el 11 de mayo de 2006, mediante publicación en el Diario Oficial La Gaceta número 90. Respecto de las cuales se venía trabajando mucho tiempo atrás. En el Diario Oficial La Gaceta número 85 de 11 de mayo de 2006, se publicó el Manual de Instrumentos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental. El Municipio cumplió con enviar varios instrumentos a esa dependencia, entre estos, el Plan Regulador, los Índices de Fragilidad Ambiental, informes de certidumbre de fallas, mapas de zonificación, de vialidad, de amenazas y de distritos. Apuntaron que en el Voto Nº 2005-009765, la Sala reconoció el esfuerzo que se ha hecho para contar con un plan regulador. El Municipio sometió el Plan a esa Secretaría, para que se efectúen los ajustes que esta fije. No es cierto indicar que el Plan Regulador no tomó en cuenta esta situación pues el sistema de Alcantarillado, según reiterada jurisprudencia patria, incluso constitucional, es de competencia del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, pero además, el Plan Regulador exige la construcción de tanques sépticos mejorados y de plantas de tratamiento. Solicitó que se desestime el recurso planteado.

5.- Por memorial presentado el 10 de enero del 2007, Alejandra Carrillo Pacheco (folio 335), replicó los informes. Indicó que se dictó un acuerdo equivocado y no se corrigió. Por lo anterior quedó constando en actas que se había aprobado el Plan Regulador sin haberse realizado la audiencia pública. La prueba que aporta permite acreditar que no se contó con la asesoría técnica y que la viabilidad ambiental se logró después de la publicación del Plan Regulador. Igualmente, los medios de convicción permiten sostener que tampoco se contaba con la autorización del Ministerio de Agricultura y Ganadería para variar la zona agrícola del cantón, ni se tenía el criterio del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

6.- Por resolución Nº 2007-07976, de las 10:48 hrs. de 7 de junio de 2007, se reservó el dictado de la sentencia hasta tanto no fuera resuelta la acción de inconstitucionalidad que bajo expediente número 05-009107-0007-CO se tramitó ante esta Sala.

7.- Por resolución Nº 2009-08165, de las 15:37 hrs. de 19 de mayo de 2009, se reservó el dictado de la sentencia hasta tanto no fuera resuelta la acción de inconstitucionalidad que bajo expediente número 08-011410-0007-CO se tramitó ante esta Sala.

8.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta la Magistrada Salazar Cambronero; y,

CONSIDERANDO:

I.- OBJETO DEL RECURSO. Los recurrentes demandaron la tutela de sus derechos de acceso a la información en materia ambiental, de propiedad, a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y el principio de participación, pues, en su criterio, durante el proceso de aprobación del Plan Regulador del Cantón de Escazú, dejaron se hacerse estudios vitales para un plan de esa naturaleza, se irrespetó la línea de demarcación del Gran Área Metropolitana, no se contó con la autorización del Ministerio de Agricultura y Ganadería, ni se sometieron algunas modificaciones a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y se aprobó sin realizar la audiencia pública, con el agravante que se les negó la información que solicitaron.

II.- HECHOS PROBADOS. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: 1) Por acuerdo de Concejo Municipal de Escazú, Nº AC-218-03, tomado en la Sesión Nº 74 de 12 de mayo de 2003, se dispuso que la Comisión de Trabajo del Plan Regulador, iniciaría sus labores, en las fases no cumplidas del estudio de la Universidad Nacional (informe a folio 321). 2) Mediante acuerdo de ese Concejo Municipal, Nº 576-03 tomado en la sesión ordinaria 86 de 9 de diciembre de 2003, se reservó la discusión sobre la zona agrícola de amortiguamiento, dadas sus especiales características, para integrarla al Plan Regulador como una última etapa de su aprobación (informe a folio 326). 3) En la sesión ordinaria del Comité de Trabajo del Plan Regulador, Nº 13-03, celebrada el 17 de diciembre de 2003, Alejandra Carrillo Pacheco solicitó copia de los cassettes que contenían la grabación de la sesión de la comisión celebrada el 6 de agosto anterior. En esa sesión, la Secretaria de Actas le informó a la petente que tenía conocimiento que esos cassettes se habían desechado (copia sin foliar agregada en las copias aportadas). 4) El 15 de mayo de 2004, se celebró una audiencia pública para la aprobación del Plan Regulador (hecho incontrovertido). 5) En las sesiones extraordinarias de la Comisión de Trabajo del Plan Regulador de Escazú, números 08-04 y 09-04 de 23 y 30 de junio de 2004, se analizaron una serie de propuestas relacionadas con el Plan Regulador de ese Cantón (copias a folios 19- 31, 32- 41). 6) Por Acuerdo tomado en el artículo 4, inciso 6, de la sesión ordinaria de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Nº 5388 de 6 de julio de 2004, se dispuso la revisión de las observaciones recibidas en la audiencia oral y pública celebrada para implementar ese Plan Regulador (informe a folio 286). 7) Mediante el acuerdo del Concejo Municipal de Escazú, Nº AC-492-04 tomado en la sesión ordinaria Nº 122 de 30 de agosto de 2004, se juramentó a los miembros del Comité de Trabajo del Plan Regulador de ese cantón (informe a folio 319). 8) Mediante el oficio del Secretario de la Municipalidad de Escazú, Nº SME-107-04 de 12 de octubre de 2004, se le remitieron las observaciones y oposiciones presentadas en la audiencia pública celebrada el 15 de mayo al Director de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (folio 165 del Tomo II de las copias aportadas en el amparo 06-12406). 9) Mediante el oficio de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Nº PU-C-D-1658-2004 de 6 de diciembre del 2004, se puso en conocimiento del Coordinador de la Comisión del Plan Regulador, las correcciones que debían realizarse (informe a folio 287). 10) Por oficio de la Comisión de Trabajo del Plan Regulador de Escazú, Nº CTPRI-33-04 de 7 de diciembre de 2004, se remitieron las observaciones recibidas al Concejo Municipal de Escazú (folios 166- 167 del Tomo II de las copias aportadas en el amparo 06-12406). 11) En la sesión ordinaria del Concejo Municipal de Escazú, Nº 138 de 9 de diciembre de 2004, se acordó remitir las modificaciones dispuestas por la Comisión del Plan Regulador (copia a folio 168 del Tomo II de las copias aportadas en el amparo 06-012406). 12) Por memorial recibido en la Secretaría de la Municipalidad de Escazú el 12 de enero de 2005, Alejandra Carrillo Pacheco le solicitó al Concejo Municipal de Escazú que le brindara los diagnósticos realizados por la Comisión Nacional de Emergencias, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, el Ministerio del Ambiente y Energía, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (copia a folios 87, 194 y 382). 13) Por oficio de la Secretaria de la Comisión de Trabajo del Plan Regulador, Nº CTPRE/22-05 de 31 de marzo de 2005, se dirigió a la amparada, "(…) para hacerle entrega de los documentos en donde solicita, toda la información o documentos que fueron enviados a la SETENA; para someter al Reglamento del Plan Regulador para el FEAP (…)” (copia a folio 238 del recurso de amparo 05-003589). 14) En el Diario Oficial La Gaceta Nº 223 de 18 de noviembre de 2005, se publicó la convocatoria a la audiencia pública que se celebraría el 18 de diciembre de ese mismo año, para conocer de las modificaciones propuestas (informe a folio 288). 15) En la edición del Periódico Escazú 2000 del mes de noviembre de 2005, se publicó la convocatoria a esa audiencia pública (agregado sin foliar en el file 2 de las copias aportadas en el recurso de amparo Nº 06-012406 e informe a folio 51). 16) El 18 de diciembre de 2005, se celebró esa audiencia pública (hojas de registro agregadas sin foliar en el File 2 de las copias aportadas en el recurso de amparo Nº 06-012406 e informe a folio 51). 17) Mediante oficio de la Municipalidad de Escazú, Nº AC- 269-06 de 21 de abril de 2006, se envió a la Dirección de Urbanismo el acuerdo que, textualmente, señala lo siguiente: "(…)Con dispensa de trámite de comisión, se aprueba la siguiente moción: "La Comisión de Trabajo del Plan Regulador, ha remitido ante el Concejo Municipal varias hojas del documento conocido como "Modificaciones a incluir dentro del Texto del Plan Regulador Vigente (Gaceta Nº 54 del 17/03/05)", con los cambios que hay que modificar (sic) en e1 texto de los ajustes realizados al Plan Regulador. Por lo tanto, este Concejo mociona para que se apruebe la remisión de las páginas 2, 3, 11, 29, 72, 30, 31, 34 y 35, a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, para ser sustituidas en el documento antes mencionado." ACUERDO FIRME (...)" (informe a folio 288 y copias agregadas sin foliar en el Tomo I de las copias aportadas en el amparo Nº 06-12406). 18) Mediante oficio de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Nº PU-C-B- 342- 2006 de 21 de abril de 2006, se le comunicó al Concejo Municipal de Escazú que se habían aprobado esas modificaciones. Adicionalmente, se les recordó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, el Concejo Municipal debía adoptar el acuerdo correspondiente, el cual se debía publicar en el Diario Oficial (informe a folio 289 y copia sin foliar agregada en el file 2 de las copias aportadas en el amparo Nº 06-12406). 19) Mediante acuerdo del Concejo Municipal de Escazú, Nº AC-284-06, tomado en la sesión ordinaria 208, acta 304 de 24 de abril de 2006, se adoptaron las modificaciones que se incluirían dentro del texto del Plan Regulador, previamente, aprobadas por la Dirección de Urbanismo (informe a folio 289). 20) En el Diario Oficial La Gaceta Nº 90 de 11 de mayo de 2006, se publicaron esas reformas (informe a folio 289). 21) En fecha indeterminada, la Municipalidad de Escazú remitió los instrumentos de evaluación de impacto ambiental que aplica –entre ellos, el Plan Regulador, los Índices de Fragilidad Ambiental, etc.- a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental para su valoración (informe a folio 332).

III.- Esta Sala en el Voto Nº 2008-014186 de las 9:56 hrs. de 24 de septiembre de 2008, se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 16.2 del Plan Regulador del Cantón de Escazú, estimando en lo que interesa lo siguiente:

“(…) VI.- Sobre el principio de jerarquía normativa. Está fuera de duda que el Estado puede imponer restricciones al uso de la propiedad privada en pro de la conservación del ambiente. En ese sentido se ha pronunciado la Sala en reiteradas ocasiones, como lo hizo en la sentencia No. 5893-95, de las 9:48 horas del 27 de octubre de 1995:

(…)La discusión planteada en el primer motivo de inconstitucionalidad gira en torno a dos cuestiones: primero si el gobierno local puede imponer, en el plan regulador, limitaciones cuyo fin sea la protección del ambiente o, por el contrario, solo las que estrictamente se refieran a urbanización, y, segundo, específicamente si puede hacerlo con respecto a propiedades privadas ubicadas dentro de una zona protectora. La primera cuestión debe responderse afirmativamente. Por un lado, el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana, refiriéndose al Reglamento de Zonificación, sí contempla la conservación ambiental como una posibilidad:

«Artículo 25.- En dicho reglamento figurarán como zonas especiales, las que soporten alguna reserva en cuanto a su uso y desarrollo, como en el caso de los aeropuertos, los sitios con importancia histórica o los recursos naturales conservables y las áreas demarcadas como inundables, peligrosas o necesarias al propósito de contener el crecimiento urbano periférico».

De igual manera la jurisprudencia de este Tribunal también ha dejado claro que no solo se trata de una facultad, sino de una obligación. Así en sentencia No. 1360-97, del 5 de marzo de 1997:

«Pero esta Sala […] no desconoce la responsabilidad que sobre la protección al medio ambiente atañe tanto a la Municipalidad de […] como al Instituto Nacional de Viviendas y Urbanismo, a la hora de poner en vigencia el Plan Regulador del cantón, toda vez que ya este Tribunal en reiterada jurisprudencia, ha establecido claramente que la preservación y protección del ambiente es un derecho fundamental que da cabida a la legitimación para acudir a la vía de amparo. Así, la labor realizada en este campo ha sido intensa, pues ha señalado claramente las obligaciones que tanto el Estado como los particulares tienen en la lucha por conseguir un ambiente cada día más sano. El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos, costeros y minerales, los bosques, la diversidad biológica y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. De igual modo la economía del país también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por lo que el proyecto en cuestión, al momento de entrar en vigencia, debe ajustarse a las políticas de un desarrollo sostenible del Cantón de […], que tiene que ver principalmente con la supervivencia y el bienestar de sus habitantes y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales existentes, buscando en tal forma la satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida y de los recursos naturales del Cantón de […], cumpliendo con lo estipulado en el artículo 50 constitucional».

Más aún, en sentencia No. 2003-06324, del 4 de julio del 2003, este mismo Tribunal ordenó a un gobierno local dictar un plan regulador con el fin de garantizar las bellezas escénicas, como parte del ambiente. En lo que interesa, dispuso:

«A los gobiernos locales se les ha reconocido una amplia competencia para emitir los planes de ocupación del territorio, tanto los planes de ordenamiento territorial como planes reguladores de las ciudades, estos son instrumentos vitales para lograr el uso sostenible de los recursos naturales, incluso el de las bellezas escénicas, así que, sin perjuicio de la obligación que tiene la Municipalidad de Paraíso de emitir un plan general de ordenamiento territorial y un plan regulador, deberá emitir dentro del término de dieciocho meses contado a partir de la notificación de esta sentencia un plan regulador que garantice la belleza escénica del valle de Orosi”.

Ahora bien, según el argumento de fondo de las recurrentes, las municipalidades pierden esta facultad con respecto a las zonas declaradas protectoras, puesto que las limitaciones en pro del ambiente están establecidas mediante ley. En estas zonas, el interés nacional —afirman— predomina sobre el local. En primer término debe descartarse que la declaración de zona protectora sustraiga totalmente las propiedades privadas que allí se ubiquen del gobierno municipal. Si se partiera de este supuesto, sería imposible para las municipalidades cobrar impuestos a los dueños de dichos inmuebles, lo que resulta absurdo. Sin embargo, por otra parte llevan razón las recurrentes al aducir que la declaración restringe de alguna manera las facultades que el gobierno local ejerce en relación con esos bienes inmuebles. De no ser así, la municipalidad podría autorizar el desarrollo residencial irrestricto en los inmuebles ubicados en la zona protegida, por lo que ésta dejaría de tener sentido. Por consiguiente, debe concluirse que lo que importa para efectos de evaluar la constitucionalidad de una norma es determinar si es o no compatible con las disposiciones y fines del decreto que establece la zona protectora y las leyes que respaldan esa declaratoria. En este punto la acción planteada es omisa. Sostiene que la norma impugnada es inconstitucional pues hace que el interés local predomine sobre el nacional, pero no explica en qué sentido se contrapone al interés nacional. Es cierto que la norma podría ser adversa a los intereses de algunos propietarios, pero no por ello se antepone al interés nacional. Al contrario, el plan regulador impone, en aras de proteger el ambiente —lo que busca la declaratoria de zona protegida—, restricciones severas al uso del suelo. Es insostenible argumentar que existe contradicción, en este caso, entre una norma de carácter inferior y otra superior. En suma, los gobiernos locales están facultados para establecer, dentro del plan regulador, normas que busquen la conservación del ambiente; por otra parte, las municipalidades conservan esta facultad con respecto a las zonas declaradas protegidas, siempre y cuando dicten actos que sean compatibles con las normas que regulan ese tipo de zonas. En el caso de la norma impugnada las accionantes no demostraron tal incompatibilidad; queda así descartado el primer motivo de inconstitucionalidad.

VII.Sobre la proporcionalidad de las restricciones. En segundo término, las actoras consideran la norma impugnada inconstitucional por desproporcionada. En efecto, esta Sala, desde hace varios años ha considerado que es posible, como ya se indicó anteriormente, imponer limitaciones al uso de bienes inmuebles dentro del plan regulador, siempre y cuando no se vacíe totalmente el contenido del derecho de propiedad. Así, en sentencia no. 5305-93 del 22 de octubre de 1993 dijo al respecto:

“[…] la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política”.

En cuanto a la norma aquí impugnada, las actoras dan por supuesto lo que se debe demostrar. En efecto, determinar que una restricción es desproporcionada depende de varios factores, entre ellos la naturaleza y el uso normal de los terrenos sobre los que se impone. Lo que es razonable en zonas donde el uso preponderante es agrícola, por ejemplo, no lo es en una zona urbana. De igual manera depende de la relación entre el beneficio que con la restricción se persigue y el perjuicio causado. De conformidad con el plan regulador impugnado, la Municipalidad de Escazú pretende destinar la zona a usos de investigación, recreación y actividades ecoturísticas de carácter pasivo, con el fin de preservar el patrimonio natural y garantizar la seguridad de los pobladores del cantón —dada la inestabilidad del suelo y la riqueza del recurso hídrico—. Este Tribunal no puede simplemente suponer que la norma sea desproporcionada. En todo caso, la evaluación de los respectivos estudios técnicos no es tarea de este Tribunal, sino de la jurisdicción común, como tampoco lo es determinar si cabe o no una indemnización a favor de los dueños. En consecuencia, tampoco cabe acoger la acción por este segundo motivo de inconstitucionalidad.

VIII.Sobre el principio de igualdad. En tercer lugar, las accionantes aducen que las restricciones son contrarias al principio de igualdad, puesto que los dueños de propiedades ubicadas en el cantón de Escazú están sujetos a mayores restricciones que los de propiedades, dentro la misma zona protectora, pero ubicados en otros cantones. Sobre el principio de igualdad se ha pronunciado reiteradamente este Tribunal, en sentencia No. 1474-91, del 6 de agosto de 1991 (ampliamente citada), lo definió así:

«El principio de igualdad tal y como lo ha sido entendido por el Derecho Constitucional, hace que todos los hombres deban ser tratados igualmente por el Estado en cuanto a lo que es esencialmente igual en todos ellos, esto es, en los llamados derechos fundamentales que están contemplados en nuestra Constitución, que son el corolario de la dignidad humana. En cambio deben ser tratados desigualmente en todo aquello que se vea sustancialmente afectado por las diferencias que naturalmente median entre los ciudadanos. Así no hay igualdad sin dignidad y no habría dignidad sin igualdad, cuando no se trata como iguales a los iguales o como desiguales a los desiguales».

Es cierto que cada cantón, en virtud de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, puede regular de manera distinta supuestos similares a los del cantón vecino. La declaratoria de zona protectora, como antes se aclaró, fija un mínimo de condiciones, pero, en la medida en que el gobierno local no las irrespete, está en la facultad de establecer las que considere pertinentes. Los interesados tuvieron el momento para oponerse oportunamente al proyecto del plan regulador. Este motivo de inconstitucionalidad debe, en consecuencia también descartarse.

IX.Sobre la protección al ambiente. Finalmente, en coadyuvancia presentada a favor de la acción (folio 352), se agregó, como motivo de inconstitucionalidad, violación del artículo 50 de la Constitución Política. Las coadyuvantes sostienen que permitirle a las municipalidades «legislar» (folio 360) sobre las zonas protegidas, dejaría éstas —que son patrimonio incluso de la humanidad— en manos de una voluntad mutante y variable, como son los planes reguladores. El argumento no es de recibo, pues como se dejó claro anteriormente, el plan regulador debe respetar las condiciones derivadas de la declaratoria de zona protectora. Las coadyuvantes presuponen que la norma impugnada es contraria a los criterios legales sobre protección al ambiente, sin demostrar que así sea. El nuevo motivo de inconstitucionalidad debe igualmente rechazarse (…)”.

IV.- SOBRE LA LINEA DE DEMARCACIÓN DEL GRAN ÁREA METROPOLITANA. Reprochan los accionantes que el Plan Regulador desconoce la línea de demarcación correcta del Gran Área Metropolitana (GAM), debido a que en las zonas de protección especial como Bello Horizonte, Altos de Carrizal, Jaboncillo y Cerro Palomas, se permite construir viviendas, edificios y condominios, entre otros, en lotes de 1000 y 1500 metros cuadrados, lo que no se encuentra permitido en la normativa que regula la materia. Sobre el particular, afirman los accionados que el Plan Regulador en su artículo 16.1 establece cuatro tipos de zonas de protección y control especial. Asimismo, aseguran que la reglamentación de la zona Agrícola de Amortiguamiento, no se incluyó en el texto, en virtud que en el acuerdo municipal tomado en la sesión ordinaria 86 del 9 de diciembre del 2003, se dispuso estudiar más detenidamente lo relativo a su regulación, dadas sus especiales características. Niegan que en la zona de Altos de Carrizal, Bello Horizonte y Cerro Palomas, se permitan construcciones como las que se afirma (informe a folios 326- 327). Debe indicarse que esta Sala no tiene competencia para determinar qué zonas, qué lugares o qué puntos concretos de un cantón pueden o no ser incluidos dentro de un plan regulador como el que se refiere en este amparo, pues es bien sabido que cada Municipalidad, dentro del ámbito de sus competencias, puede disponer de tales circunstancias siempre y cuando tomen en cuenta las directrices generales que existan sobre la materia. Ahora bien, si lo que los recurrentes pretenden es que este Tribunal examine si lo dispuesto por el Plan Regulador de Escazú con respecto a la tutela de las zonas de contención y protección excedió el Plan Regional de Desarrollo Urbano de la Gran Área Metropolitana (GAM), esto excede el sumario del amparo.

V.- PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN O MODIFICACIÓN DEL PLAN REGULADOR. Para la aprobación o la modificación de los planes reguladores, se requiere –como requisito esencial e ineludible la celebración de una audiencia oral y pública de los munícipes y población en general que tenga intereses en esa regulación, en los términos previstos en el artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana, elemento que legitima la normativa adoptada. Asimismo, el Plan se adopta mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los entes municipales. Esa audiencia pública tiene por objeto garantizar el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta, directamente, y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen, simplemente, en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque, ciertamente, tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión. En el caso que nos ocupa, se acreditó que el 15 de mayo del 2004, se celebró una audiencia pública para la aprobación del Plan Regulador (hecho incontrovertido). También, consta que el 18 de diciembre del 2005, se celebró una audiencia pública dispuesta para conocer de las modificaciones propuestas y autorizadas, conforme se le había informado a la comunidad mediante la publicación realizada en la edición del Periódico Escazú 2000 del mes de noviembre de 2005 y en el Diario Oficial La Gaceta Nº 223 de 18 de noviembre de 2005 (informes a folios 51 y 288, hojas de registro agregadas sin foliar en el file 2 de las copias aportadas en el recurso de amparo Nº 06-012406 y ejemplar agregado en ese file sin foliar). Igualmente, está demostrado que en el Diario Oficial La Gaceta Nº 90 de 11 de mayo de 2006, se publicaron las modificaciones adoptadas mediante acuerdo del Concejo Municipal de Escazú, Nº AC-284-06, tomado en la sesión ordinaria 208, acta 304 de 24 de abril de 2006 (informe a folio 289). Como se desprende con meridiana claridad, en la aprobación del Plan Regulador se satisfizo el procedimiento dispuesto al efecto. Bajo esta inteligencia, descarta la Sala que se haya producido este agravio.

VI.- SOBRE EL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN MATERIA AMBIENTAL. Sostienen los recurrentes que los accionados se niegan a brindarles una copia de la grabación de la sesión del acta Nº 03-03 y de los estudios realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y otras instituciones. Según informaron la Alcaldesa a.i., el Presidente del Concejo Municipal de Escazú y el Presidente de la Comisión de Trabajo del Plan de Trabajo del Plan Regulador de ese Cantón –rendido bajo la solemnidad del juramento y con las consecuencias que ello implica-, al menos Alejandra Carrillo ha tenido acceso y respuesta sobre los temas que ha planteado. Está debidamente acreditado que en la sesión ordinaria del Comité de Trabajo del Plan Regulador Nº 13-03, celebrada el 17 de diciembre del 2003, Alejandra Carrillo Pacheco solicitó copia de los cassettes que contenían la grabación de la sesión de la comisión del 6 de agosto. Asimismo, en esa sesión, la Secretaria de Actas le informó a la petente que tenía conocimiento que esos cassettes se habían desechado (copia sin foliar agregada en las copias aportadas). Pese a lo anterior, de la prueba aportada se desprende que los accionantes poseen la transcripción de dicha sesión (copias a folios 101- 102). Como se puede apreciar, la omisión que reclama, no vulnera los derechos fundamentales de la petente. En este particular, conviene, señalar que si lo que se pretende es discutir su fidelidad, ese es un aspecto de legalidad que debe discutirse en las vías de legalidad correspondientes y no en este proceso. En lo que respecta a los estudios solicitados, este Tribunal en la sentencia Nº 2005-09765 de las 15:37 hrs. del 26 de julio del 2005, se pronunció sobre la solicitud formulada por Carrillo Pacheco, estimando en lo que interesa, lo siguiente:

“(…) De la prueba allegada a los autos y de los informes rendidos bajo fe de juramento se tiene que por oficio CTPRE/04-04 del veinte de agosto de dos mil cuatro (recibido por la amparada el diez de diciembre del mismo año), el Arq. José Guillermo Rojas Chaves, Coordinador Comisión de Trabajo del Plan Regulador le contestó a la señora Carrillo Pacheco su nota del veinticinco de mayo de dos mil cuatro, la que -según se informa- fue aportada dentro del período de ocho días hábiles después de realizada la audiencia pública para el Plan Regulador del cantón de Escazú. Asimismo, por oficio CTPRE/13-05 del dieciocho de febrero de dos mil cinco (recibido por la amparada el treinta y uno de marzo siguiente) el señor Angel Barrantes Ramírez, Coordinador de Enlace de la Comisión de Trabajo Plan Regulador, le respondió a la amparada su nota del diez de enero de dos mil cinco, remitida al Concejo Municipal del cantón de Escazú. Como se puede apreciar, en el primer caso la Administración recurrida tardó más de seis meses en responderle y en la segunda gestión se tardó más de dos meses, situación que impone la estimatoria de este recurso en cuanto a la violación al artículo 27 constitucional, en tanto que de conformidad con el ordinal 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en esos casos se verifica la infracción al derecho fundamental una vez transcurridos diez días hábiles desde la fecha en que fue presentada la solicitud en la oficina administrativa. La Sala ha dicho en otras oportunidades que no existe un derecho a la constitucionalización de los plazos y, por lo tanto, el carácter "razonable" de la duración de la actividad administrativa se determina casuísticamente, con base en diversos elementos tales como la complejidad del asunto, de manera que justamente atendiendo a ese criterio se aprecia que ni se aduce ni se constata que brindar la información solicitada por la amparada revistiera mayor complejidad, de suerte que ante la mora administrativa se impone la estimatoria de este recurso en cuanto a este extremo, sin especial orden porque ya obra en poder de la amparada la respuesta a sus gestiones, sin que ello implique una resolución favorable a los intereses de la señora Carrillo Pacheco, ya que lo que se garantiza es el derecho a pedir y la correlativa obligación de la Administración de responder en un término previsto legalmente (…)”.

VII.- SOBRE LOS ACUERDOS DEL CONCEJO MUNICIPAL Y LA JURAMENTACIÓN DEL COMITÉ AUDITOR DEL PLAN REGULADOR. Lo que plantean los recurrente en este particular, no es más que una discusión de legalidad ordinaria.

VIII.- CONCLUSIÓN. Como corolario de lo expuesto, se impone declarar sin lugar el recurso. En lo que respecta al acceso a los estudios solicitados, estése los recurrentes a lo resuelto en la sentencia Nº 2005-09765 de las 15:37 hrs. del 26 de julio del 2005.-

POR TANTO:

Se declara sin lugar el recurso. En lo que respecta a los estudios solicitados, estése los recurrentes a lo resuelto en la sentencia Nº 2005-09765 de las 15:37 hrs. del 26 de julio del 2005.- Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Gilbert Armijo S.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Rosa Esmeralda Blanco M.

Roxana Salazar C.

Enrique Ulate C.