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Res. 01054-2011 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 28/01/2011
OutcomeResultado
The amparo is dismissed. The Escazú Regulatory Plan approval process complied with legal requirements, including public hearings, and no violation of the environment or due process was demonstrated.Se declara sin lugar el recurso de amparo. El procedimiento de aprobación del Plan Regulador de Escazú cumplió con los requisitos legales, incluyendo las audiencias públicas, y no se demostró violación al ambiente ni al debido proceso.
SummaryResumen
The amparo action filed by the Escazú Regulatory Plan Audit Committee challenged the approval process of the cantonal regulatory plan, alleging violations of the right to a healthy environment, access to public environmental information, and due process. The petitioners argued that essential environmental studies were omitted, the Greater Metropolitan Area (GAM) demarcation line was disregarded, authorization from the Ministry of Agriculture was lacking, modifications were not submitted to SETENA, and the plan was approved without the required public hearing. The Constitutional Chamber dismissed the amparo. It found that the approval procedure complied with legal requirements, including public hearings in May 2004 and December 2005, and that modifications were published in the official gazette in May 2006. The Chamber referred to its prior jurisprudence (vote 2008-014186), which established that local governments may impose environmental limitations in regulatory plans, even in protected zones, as long as they do not empty the essential content of property rights and are compatible with protection decrees. Regarding access to studies, the Chamber noted that a previous ruling (2005-09765) had already partially upheld the right to petition and response. The dispute over municipal council agreements was deemed a matter of ordinary legality.El recurso de amparo presentado por el Comité Auditor del Plan Regulador del Cantón de Escazú impugnó el proceso de aprobación del plan regulador de ese cantón, alegando violaciones al derecho a un ambiente sano, al acceso a la información pública ambiental y al debido proceso. Los recurrentes señalaron que se omitieron estudios ambientales esenciales, se desconoció la línea de demarcación del Gran Área Metropolitana, no se contó con la autorización del Ministerio de Agricultura y Ganadería, y no se sometieron modificaciones a la SETENA, aprobándose el plan sin la correspondiente audiencia pública. La Sala Constitucional desestimó el amparo. Determinó que el procedimiento de aprobación cumplió con los requisitos legales, incluyendo la celebración de audiencias públicas en mayo de 2004 y diciembre de 2005, y que las modificaciones fueron publicadas en La Gaceta en mayo de 2006. La Sala se remitió a su jurisprudencia anterior (voto 2008-014186) en la que declaró que los gobiernos locales están facultados para imponer limitaciones ambientales en los planes reguladores, incluso en zonas protegidas, siempre que no vacíen el contenido esencial del derecho de propiedad y sean compatibles con los decretos de protección. En cuanto al acceso a la información sobre estudios, la Sala indicó que ya existía un pronunciamiento previo en la sentencia 2005-09765, que había estimado parcialmente la violación al derecho de petición y respuesta. La discusión sobre los acuerdos del Concejo Municipal se consideró un asunto de legalidad ordinaria.
Key excerptExtracto clave
“V.- PROCEDURE FOR THE APPROVAL OR MODIFICATION OF THE REGULATORY PLAN. For the approval or modification of regulatory plans, it is required –as an essential and unavoidable requirement– the holding of an oral and public hearing for residents and the general population with interests in such regulation, under the terms provided in Article 19 of the Urban Planning Law, an element that legitimizes the adopted regulations. (…) As can be clearly seen, in the approval of the Regulatory Plan the prescribed procedure was satisfied. Under this understanding, the Chamber dismisses that this injury occurred. (…) This Chamber in Vote No. 2008-014186 (…) ruled on the constitutionality of article 16.2 of the Escazú Cantonal Regulatory Plan, holding in relevant part: (…) local governments are empowered to establish, within the regulatory plan, rules aimed at environmental conservation; moreover, municipalities retain this power with respect to protected zones, provided they enact acts that are compatible with the rules governing such zones.”“V.- PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN O MODIFICACIÓN DEL PLAN REGULADOR. Para la aprobación o la modificación de los planes reguladores se requiere –como requisito esencial e ineludible- la celebración de una audiencia oral y pública de los munícipes y población en general que tenga intereses en esa regulación, en los términos previstos en el artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana, elemento que legitima la normativa adoptada. (…) Como se desprende con meridiana claridad, en la aprobación del Plan Regulador se satisfizo el procedimiento dispuesto al efecto. Bajo esta inteligencia, descarta la Sala que se haya producido este agravio. (…) Esta Sala en el Voto Nº 2008-014186 (…) se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 16.2 del Plan Regulador del Cantón de Escazú, estimando en lo que interesa lo siguiente: (…) los gobiernos locales están facultados para establecer, dentro del plan regulador, normas que busquen la conservación del ambiente; por otra parte, las municipalidades conservan esta facultad con respecto a las zonas declaradas protegidas, siempre y cuando dicten actos que sean compatibles con las normas que regulan ese tipo de zonas.”
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"los gobiernos locales están facultados para establecer, dentro del plan regulador, normas que busquen la conservación del ambiente; por otra parte, las municipalidades conservan esta facultad con respecto a las zonas declaradas protegidas, siempre y cuando dicten actos que sean compatibles con las normas que regulan ese tipo de zonas."
"local governments are empowered to establish, within the regulatory plan, rules aimed at environmental conservation; moreover, municipalities retain this power with respect to protected zones, provided they enact acts that are compatible with the rules governing such zones."
Considerando III (cita del Voto 2008-014186)
"los gobiernos locales están facultados para establecer, dentro del plan regulador, normas que busquen la conservación del ambiente; por otra parte, las municipalidades conservan esta facultad con respecto a las zonas declaradas protegidas, siempre y cuando dicten actos que sean compatibles con las normas que regulan ese tipo de zonas."
Considerando III (cita del Voto 2008-014186)
"Para la aprobación o la modificación de los planes reguladores se requiere –como requisito esencial e ineludible- la celebración de una audiencia oral y pública de los munícipes y población en general que tenga intereses en esa regulación, en los términos previstos en el artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana, elemento que legitima la normativa adoptada."
"For the approval or modification of regulatory plans, it is required –as an essential and unavoidable requirement– the holding of an oral and public hearing for residents and the general population with interests in such regulation, under the terms provided in Article 19 of the Urban Planning Law, an element that legitimizes the adopted regulations."
Considerando V
"Para la aprobación o la modificación de los planes reguladores se requiere –como requisito esencial e ineludible- la celebración de una audiencia oral y pública de los munícipes y población en general que tenga intereses en esa regulación, en los términos previstos en el artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana, elemento que legitima la normativa adoptada."
Considerando V
"debe indicarse que esta Sala no tiene competencia para determinar qué zonas, qué lugares o qué puntos concretos de un cantón pueden o no ser incluidos dentro de un plan regulador como el que se refiere en este amparo, pues es bien sabido que cada Municipalidad, dentro del ámbito de sus competencias, puede disponer de tales circunstancias siempre y cuando tomen en cuenta las directrices generales que existan sobre la materia."
"it must be noted that this Chamber has no jurisdiction to determine which zones, places, or specific points of a canton may or may not be included in a regulatory plan such as the one referred to in this amparo, since it is well known that each Municipality, within its powers, may decide on such matters provided they take into account the general guidelines existing on the subject."
Considerando IV
"debe indicarse que esta Sala no tiene competencia para determinar qué zonas, qué lugares o qué puntos concretos de un cantón pueden o no ser incluidos dentro de un plan regulador como el que se refiere en este amparo, pues es bien sabido que cada Municipalidad, dentro del ámbito de sus competencias, puede disponer de tales circunstancias siempre y cuando tomen en cuenta las directrices generales que existan sobre la materia."
Considerando IV
"Como se puede apreciar, la omisión que reclama, no vulnera los derechos fundamentales de la petente. En este particular, conviene, señalar que si lo que se pretende es discutir su fidelidad, ese es un aspecto de legalidad que debe discutirse en las vías de legalidad correspondientes y no en este proceso."
"As can be seen, the omission claimed does not violate the fundamental rights of the petitioner. In this regard, it is worth noting that if what is intended is to discuss its accuracy, that is a matter of legality that must be discussed through the corresponding legal channels and not in this process."
Considerando VI
"Como se puede apreciar, la omisión que reclama, no vulnera los derechos fundamentales de la petente. En este particular, conviene, señalar que si lo que se pretende es discutir su fidelidad, ese es un aspecto de legalidad que debe discutirse en las vías de legalidad correspondientes y no en este proceso."
Considerando VI
Full documentDocumento completo
[page_type: nexus_document] [title: Poder Judicial] [metadata: Resolution: Constitutional Chamber, Resolution Number: 01054, Resolution Year: 2011, File Number: 06-013162-0007-CO] Constitutional Chamber Type of Matter: Amparo remedy Resolution Text *060131620007CO* File No: 06-013162-0007-CO CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine thirty hours on January twenty-eighth, two thousand eleven.
Amparo remedy filed by MAYELA AGÜERO CÓRDOBA, of legal age, bearer of identity card number 1-590-555 and OTHERS, on behalf of the AUDIT COMMITTEE FOR THE REGULATORY PLAN OF THE CANTON OF ESCAZÚ, against the MAYOR'S OFFICE and the MUNICIPAL COUNCIL OF ESCAZÚ, the REGULATORY PLAN COMMISSION OF ESCAZÚ and the DIRECTOR OF URBANISM OF THE NATIONAL INSTITUTE OF HOUSING AND URBANISM.
WHEREAS:
Magistrate Salazar Cambronero drafts; and,
WHEREAS:
The petitioners demanded the protection of their rights of access to environmental information, to property, to a healthy and ecologically balanced environment, and the principle of participation, because, in their opinion, during the approval process of the Regulatory Plan of the Canton of Escazú, vital studies for a plan of that nature were omitted, the demarcation line of the Gran Área Metropolitana was disrespected, the authorization of the Ministry of Agriculture and Livestock was not obtained, some modifications were not submitted to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), and it was approved without holding the public hearing, with the aggravating factor that they were denied the information they requested.
The following facts are deemed duly proven as important for the decision in this matter:
III.This Chamber, in Ruling No. 2008-014186 at 9:56 hrs. on September 24, 2008, ruled on the constitutionality of article 16.2 of the Regulatory Plan of the Canton of Escazú, considering the following of relevance:
“(…) VI.- Regarding the principle of normative hierarchy. There is no doubt that the State can impose restrictions on the use of private property in favor of environmental conservation. The Chamber has pronounced itself in this sense on repeated occasions, as it did in judgment No. 5893-95, at 9:48 hours on October 27, 1995:
(…)The discussion raised in the first ground of unconstitutionality revolves around two questions: first, whether the local government can impose, in the regulatory plan, limitations whose purpose is environmental protection or, on the contrary, only those strictly referring to urbanization, and, second, specifically whether it can do so with respect to private properties located within a protective zone (zona protectora). The first question must be answered affirmatively.
On one hand, Article 25 of the Ley de Planificación Urbana, referring to the Reglamento de Zonificación, does contemplate environmental conservation as a possibility:
“Article 25.- In said regulation, special zones shall be those that support some reservation regarding their use and development, as in the case of airports, sites of historical importance or conservable natural resources, and areas demarcated as flood-prone, hazardous, or necessary for the purpose of containing peripheral urban growth.” Similarly, the jurisprudence of this Court has also made it clear that this is not only a power, but an obligation. Thus, in judgment No. 1360-97, of March 5, 1997:
“But this Chamber […] does not ignore the responsibility for environmental protection that falls upon both the Municipalidad de […] and the Instituto Nacional de Viviendas y Urbanismo, at the time of putting into effect the Canton’s Plan Regulador, since this Court, in reiterated jurisprudence, has clearly established that the preservation and protection of the environment is a fundamental right that gives rise to standing to resort to the amparo remedy. Thus, the work carried out in this field has been intense, as it has clearly indicated the obligations that both the State and private individuals have in the struggle to achieve an ever healthier environment. The soil, water, air, marine, coastal and mineral resources, forests, biological diversity, and landscape make up the environmental framework without which basic demands—such as living space, food, energy, housing, health, and recreation—would be impossible.
Likewise, the country's economy is also intimately linked to the state of the environment and natural resources. Therefore, the project in question, when it takes effect, must conform to the sustainable development policies of the Cantón de […], which are principally concerned with the survival and well-being of its inhabitants and with the maintenance of the essential existing ecological processes, thus seeking to satisfy present and future human needs and to improve the quality of life and natural resources of the Cantón de […], complying with the provisions of Article 50 of the Constitution.” Furthermore, in judgment No. 2003-06324, of July 4, 2003, this same Court ordered a local government to issue a plan regulador in order to guarantee scenic beauty (bellezas escénicas), as part of the environment. In the relevant part, it ordered:
“Local governments have been recognized as having broad competence to issue land occupation plans, both land-use plans (planes de ordenamiento territorial) and city plans reguladores. These are vital instruments for achieving the sustainable use of natural resources, including scenic beauty. Therefore, without prejudice to the obligation of the Municipalidad de Paraíso to issue a general land-use plan (plan general de ordenamiento territorial) and a plan regulador, it must issue, within a term of eighteen months counted from notification of this judgment, a plan regulador that guarantees the scenic beauty of the Orosi Valley.” Now, according to the substantive argument of the appellants, municipalities lose this power with respect to zones declared as protective zones (zonas protectoras), since the limitations for the benefit of the environment are established by law. In these zones, they assert, national interest prevails over local interest.
First, it must be ruled out that the declaration of a protective zone totally removes the private properties located there from municipal governance. If one started from that supposition, it would be impossible for municipalities to levy taxes on the owners of such properties, which is absurd. However, on the other hand, the appellants are correct in arguing that the declaration restricts, in some way, the powers that the local government exercises concerning those real estate properties. If it were not so, the municipality could authorize unrestricted residential development on properties located in the protected zone, thereby rendering the zone meaningless. Consequently, it must be concluded that what matters for the purpose of evaluating the constitutionality of a norm is to determine whether or not it is compatible with the provisions and purposes of the decree establishing the protective zone and the laws supporting that declaration.
On this point, the action filed is silent. It maintains that the challenged norm is unconstitutional because it causes local interest to prevail over national interest, but it does not explain in what sense it conflicts with national interest. It is true that the norm could be adverse to the interests of some property owners, but that does not mean it overrides national interest. On the contrary, the plan regulador imposes, for the sake of protecting the environment—which is what the declaration of a protected zone seeks—, severe restrictions on land use. It is untenable to argue that there is a contradiction, in this case, between a lower-ranking norm and a higher-ranking one. In summary, local governments are empowered to establish, within the plan regulador, norms aimed at environmental conservation; furthermore, municipalities retain this power regarding zones declared as protected, provided they issue acts that are compatible with the norms regulating such zones. In the case of the challenged norm, the plaintiffs did not demonstrate such incompatibility; thus, the first ground of unconstitutionality is dismissed.
VII.On the proportionality of the restrictions. Secondly, the plaintiffs consider the challenged norm unconstitutional because it is disproportionate. Indeed, for several years this Chamber has considered it possible, as previously indicated, to impose limitations on the use of real estate within the plan regulador, provided that the content of the property right is not completely emptied. Thus, in judgment No. 5305-93 of October 22, 1993, it stated in this regard:
“[…] the limitation on property imposed by a plan regulador is constitutionally possible, because the property right is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner can act and which must be compatible with the constitutional content of that right. In light of the foregoing, in this Court’s opinion, the imposed limitation, insofar as it conforms to a valid plan regulador, does not violate, as suggested in the appeal, Article 45 of the Constitución Política, as long as that plan regulador does not unconstitutionally strip the private property affected by that instrument. A contrario sensu, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Constitución Política.” Regarding the norm challenged here, the plaintiffs assume what must be proven. Indeed, determining whether a restriction is disproportionate depends on several factors, among them the nature and normal use of the lands on which it is imposed.
What is reasonable in zones where the predominant use is agricultural, for example, is not so in an urban zone. Likewise, it depends on the relationship between the benefit pursued by the restriction and the harm caused. In accordance with the challenged plan regulador, the Municipalidad de Escazú intends to allocate the zone for research, recreation, and passive ecotourism activities, in order to preserve the natural heritage and guarantee the safety of the canton’s inhabitants—given the soil instability and the richness of the water resources. This Court cannot simply assume that the norm is disproportionate. In any case, the evaluation of the respective technical studies is not the task of this Court, but of the ordinary jurisdiction, nor is it to determine whether or not compensation is appropriate for the owners. Consequently, the action cannot be upheld on this second ground of unconstitutionality either.
VIII.On the principle of equality. Thirdly, the plaintiffs argue that the restrictions are contrary to the principle of equality, since the owners of properties located in the canton of Escazú are subject to greater restrictions than those of properties within the same protective zone, but located in other cantons. On the principle of equality, this Court has repeatedly ruled; in judgment No. 1474-91, of August 6, 1991 (widely cited), it defined it as follows:
“The principle of equality, as it has been understood by Constitutional Law, requires that all persons must be treated equally by the State with respect to what is essentially equal in all of them, that is, in the so-called fundamental rights contemplated in our Constitution, which are the corollary of human dignity. However, they must be treated unequally in everything that is substantially affected by the differences that naturally exist among citizens. Thus, there is no equality without dignity, and there would be no dignity without equality, when equals are not treated as equals, or unequals as unequals.” It is true that each canton, by virtue of Articles 169 and 170 of the Constitución Política, can regulate scenarios similar to those of a neighboring canton differently. The declaration of a protective zone, as clarified before, sets a minimum of conditions, but, insofar as the local government does not disregard them, it is empowered to establish those it deems pertinent. Those with an interest had the opportunity to oppose the plan regulador project in a timely manner. This ground of unconstitutionality must, consequently, also be dismissed.
IX.On environmental protection. Finally, in a coadjuvant brief filed in support of the action (folio 352), a violation of Article 50 of the Constitución Política was added as a ground of unconstitutionality. The coadjuvants argue that allowing municipalities to “legislate” (folio 360) on protected zones would leave them—which are the heritage even of humanity—in the hands of a changing and variable will, such as plans reguladores. This argument is not acceptable, for as was made clear above, the plan regulador must respect the conditions derived from the declaration of a protective zone. The coadjuvants presuppose that the challenged norm is contrary to the legal criteria on environmental protection, without proving that it is so. This new ground of unconstitutionality must likewise be rejected (…)”.
The plaintiffs reproach the Plan Regulador for disregarding the correct demarcation line of the Gran Área Metropolitana (GAM), because in special protection zones such as Bello Horizonte, Altos de Carrizal, Jaboncillo, and Cerro Palomas, the construction of houses, buildings, and condominiums, among others, is allowed on lots of 1000 and 1500 square meters, which is not permitted under the regulations governing this matter. Regarding this, the defendants affirm that Article 16.1 of the Plan Regulador establishes four types of special protection and control zones. Likewise, they assure that the regulation of the Agricultural Buffer Zone (zona Agrícola de Amortiguamiento) was not included in the text, by virtue of the fact that in the municipal agreement adopted in ordinary session 86 of December 9, 2003, it was ordered to study the regulation of this zone more carefully, given its special characteristics.
They deny that in the zone of Altos de Carrizal, Bello Horizonte, and Cerro Palomas, constructions as claimed are permitted (report at folios 326-327). It should be noted that this Chamber lacks competence to determine which zones, places, or specific points of a canton may or may not be included in a plan regulador such as the one referred to in this amparo, as it is well known that each Municipality, within the scope of its competences, may decide on such circumstances as long as they take into account the general guidelines existing on the matter. Now, if what the petitioners intend is for this Court to examine whether the provisions of the Plan Regulador de Escazú regarding the protection of containment and protection zones exceeded the Plan Regional de Desarrollo Urbano de la Gran Área Metropolitana (GAM), this exceeds the summary nature of the amparo proceeding.
For the approval or modification of plans reguladores, an essential and unavoidable requirement is the holding of an oral and public hearing of the residents and the general population having interests in that regulation, under the terms provided in Article 19 of the Ley de Planificación Urbana, an element that legitimizes the adopted regulation. Likewise, the Plan is adopted by agreement of the Concejo municipal, the deliberative body of the municipal entities. That public hearing is intended to guarantee the exercise of the community’s right to participation in a matter that directly affects them, and which, consequently, must be held prior to the taking of the administrative decision, thus becoming a manifestation of the democratic principle. As a consequence, this type of hearing does not simply constitute part of a procedure that must be scheduled as a mere formality, such that it could be set in a way that nullifies the exercise of the right it seeks to protect, by being granted under conditions that turn it into a mere formality, incapable of achieving the objectives it is called upon to achieve in protection of the right to information and citizen participation, although, certainly, it must also not become an obstacle to the timely issuance of a resolution on the matter.
In the case before us, it was accredited that on May 15, 2004, a public hearing was held for the approval of the Plan Regulador (an undisputed fact). Also, it is on record that on December 18, 2005, a public hearing was held, arranged to hear about the proposed and authorized modifications, as the community had been informed through the publication made in the November 2005 edition of the Periódico Escazú 2000 and in the Diario Oficial La Gaceta No. 223 of November 18, 2005 (reports at folios 51 and 288, registration sheets added without foliation in file 2 of the copies provided in the amparo appeal No. 06-012406, and an un-foliated copy added in that file). Likewise, it is demonstrated that in Diario Oficial La Gaceta No. 90 of May 11, 2006, the modifications adopted by agreement of the Concejo Municipal de Escazú, No. AC-284-06, taken in ordinary session 208, minute 304 of April 24, 2006, were published (report at folio 289). As is clearly evident, in the approval of the Plan Regulador, the procedure established for that purpose was satisfied. Under this understanding, the Chamber rules out that this grievance occurred.
The petitioners argue that the defendants refuse to provide them with a copy of the recording of the session of minute No. 03-03 and of the studies conducted by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and other institutions. According to the report of the Acting Mayor, the President of the Concejo Municipal de Escazú, and the President of the Plan Regulador Work Committee of that Canton—rendered under oath and with the consequences that this implies—, at least Alejandra Carrillo has had access to and a response regarding the issues she has raised. It is duly accredited that in the ordinary session of the Plan Regulador Work Committee No. 13-03, held on December 17, 2003, Alejandra Carrillo Pacheco requested a copy of the cassettes containing the recording of the commission’s session of August 6. Moreover, at that session, the Minute Secretary informed the petitioner that she was aware that those cassettes had been discarded (un-foliated copy added in the copies provided).
Despite the foregoing, it can be inferred from the evidence provided that the plaintiffs possess the transcript of that session (copies at folios 101-102). As can be seen, the omission complained of does not violate the petitioner’s fundamental rights. In this regard, it is appropriate to point out that if the intention is to discuss its fidelity, that is an aspect of legality that must be discussed in the corresponding legality channels and not in this proceeding. Regarding the studies requested, this Court, in judgment No. 2005-09765 of 3:37 p.m. on July 26, 2005, ruled on the request made by Carrillo Pacheco, finding, in the relevant part, the following:
“(…) From the evidence submitted to the case file and the reports rendered under oath, it appears that by official letter CTPRE/04-04 of August twenty, two thousand four (received by the amparo beneficiary on December tenth of the same year), Architect José Guillermo Rojas Chaves, Coordinator of the Plan Regulador Work Committee, replied to Mrs. Carrillo Pacheco’s note of May twenty-five, two thousand four, which—as reported—was submitted within the period of eight business days after the public hearing was held for the Plan Regulador of the canton of Escazú. Likewise, by official letter CTPRE/13-05 of February eighteen, two thousand five (received by the amparo beneficiary on March thirty-first of the following year), Mr. Angel Barrantes Ramírez, Liaison Coordinator of the Plan Regulador Work Committee, responded to the amparo beneficiary’s note of January ten, two thousand five, sent to the Concejo Municipal of the canton of Escazú.
As can be seen, in the first case the respondent Administration took more than six months to reply, and in the second procedure it took more than two months, a situation that requires the granting of this appeal regarding the violation of Article 27 of the Constitution, given that, in accordance with section 32 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, in those cases the violation of the fundamental right is verified once ten business days have elapsed from the date the request was filed in the administrative office. The Chamber has said on other occasions that there is no right to the constitutionalization of deadlines and, therefore, the ‘reasonable’ nature of the duration of administrative activity is determined on a case-by-case basis, based on various elements such as the complexity of the matter. Precisely in view of that criterion, it is observed that it is neither alleged nor verified that providing the information requested by the amparo beneficiary entailed greater complexity, so that in the face of the administrative delay, the granting of this appeal is required regarding this point, without a specific order because the response to her procedures is already in the possession of the amparo beneficiary, without this implying a resolution favorable to the interests of Mrs. Carrillo Pacheco, since what is guaranteed is the right to petition and the correlative obligation of the Administration to respond within a legally prescribed term (…)”.
What the petitioners raise in this regard is nothing more than a discussion of ordinary legality.
As a corollary of the foregoing, the appeal must be declared without merit. Regarding access to the requested studies, the petitioners shall abide by what was resolved in judgment No. 2005-09765 of 3:37 p.m. on July 26, 2005.-
POR TANTO:
The appeal is declared without merit. Regarding the requested studies, the petitioners shall abide by what was resolved in judgment No. 2005-09765 of 3:37 p.m. on July 26, 2005.- Ana Virginia Calzada M. Presidenta Gilbert Armijo S.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Rosa Esmeralda Blanco M.
Roxana Salazar C.
Enrique Ulate C.
*060131620007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas y treinta minutos del veintiocho de enero del dos mil once.
Recurso de amparo interpuesto por MAYELA AGÜERO CÓRDOBA, mayor, portadora de la cédula de identidad número 1-590-555 y OTROS, a favor del COMITÉ AUDITOR DEL PLAN REGULADOR DEL CANTÓN DE ESCAZÚ, contra la ALCALDÍA y el CONCEJO MUNICIPAL DE ESCAZÚ, la COMISIÓN DE PLAN REGULADOR DE ESCAZÚ y el DIRECTOR DE URBANISMO DEL INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO.
RESULTANDO:
Redacta la Magistrada Salazar Cambronero; y,
CONSIDERANDO:
Los recurrentes demandaron la tutela de sus derechos de acceso a la información en materia ambiental, de propiedad, a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y el principio de participación, pues, en su criterio, durante el proceso de aprobación del Plan Regulador del Cantón de Escazú, dejaron se hacerse estudios vitales para un plan de esa naturaleza, se irrespetó la línea de demarcación del Gran Área Metropolitana, no se contó con la autorización del Ministerio de Agricultura y Ganadería, ni se sometieron algunas modificaciones a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y se aprobó sin realizar la audiencia pública, con el agravante que se les negó la información que solicitaron.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
III.Esta Sala en el Voto Nº 2008-014186 de las 9:56 hrs. de 24 de septiembre de 2008, se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 16.2 del Plan Regulador del Cantón de Escazú, estimando en lo que interesa lo siguiente:
“(…) VI.- Sobre el principio de jerarquía normativa. Está fuera de duda que el Estado puede imponer restricciones al uso de la propiedad privada en pro de la conservación del ambiente. En ese sentido se ha pronunciado la Sala en reiteradas ocasiones, como lo hizo en la sentencia No. 5893-95, de las 9:48 horas del 27 de octubre de 1995:
(…)La discusión planteada en el primer motivo de inconstitucionalidad gira en torno a dos cuestiones: primero si el gobierno local puede imponer, en el plan regulador, limitaciones cuyo fin sea la protección del ambiente o, por el contrario, solo las que estrictamente se refieran a urbanización, y, segundo, específicamente si puede hacerlo con respecto a propiedades privadas ubicadas dentro de una zona protectora. La primera cuestión debe responderse afirmativamente. Por un lado, el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana, refiriéndose al Reglamento de Zonificación, sí contempla la conservación ambiental como una posibilidad:
«Artículo 25.- En dicho reglamento figurarán como zonas especiales, las que soporten alguna reserva en cuanto a su uso y desarrollo, como en el caso de los aeropuertos, los sitios con importancia histórica o los recursos naturales conservables y las áreas demarcadas como inundables, peligrosas o necesarias al propósito de contener el crecimiento urbano periférico».
De igual manera la jurisprudencia de este Tribunal también ha dejado claro que no solo se trata de una facultad, sino de una obligación. Así en sentencia No. 1360-97, del 5 de marzo de 1997:
«Pero esta Sala […] no desconoce la responsabilidad que sobre la protección al medio ambiente atañe tanto a la Municipalidad de […] como al Instituto Nacional de Viviendas y Urbanismo, a la hora de poner en vigencia el Plan Regulador del cantón, toda vez que ya este Tribunal en reiterada jurisprudencia, ha establecido claramente que la preservación y protección del ambiente es un derecho fundamental que da cabida a la legitimación para acudir a la vía de amparo. Así, la labor realizada en este campo ha sido intensa, pues ha señalado claramente las obligaciones que tanto el Estado como los particulares tienen en la lucha por conseguir un ambiente cada día más sano. El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos, costeros y minerales, los bosques, la diversidad biológica y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles.
De igual modo la economía del país también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por lo que el proyecto en cuestión, al momento de entrar en vigencia, debe ajustarse a las políticas de un desarrollo sostenible del Cantón de […], que tiene que ver principalmente con la supervivencia y el bienestar de sus habitantes y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales existentes, buscando en tal forma la satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida y de los recursos naturales del Cantón de […], cumpliendo con lo estipulado en el artículo 50 constitucional».
Más aún, en sentencia No. 2003-06324, del 4 de julio del 2003, este mismo Tribunal ordenó a un gobierno local dictar un plan regulador con el fin de garantizar las bellezas escénicas, como parte del ambiente. En lo que interesa, dispuso:
«A los gobiernos locales se les ha reconocido una amplia competencia para emitir los planes de ocupación del territorio, tanto los planes de ordenamiento territorial como planes reguladores de las ciudades, estos son instrumentos vitales para lograr el uso sostenible de los recursos naturales, incluso el de las bellezas escénicas, así que, sin perjuicio de la obligación que tiene la Municipalidad de Paraíso de emitir un plan general de ordenamiento territorial y un plan regulador, deberá emitir dentro del término de dieciocho meses contado a partir de la notificación de esta sentencia un plan regulador que garantice la belleza escénica del valle de Orosi”.
Ahora bien, según el argumento de fondo de las recurrentes, las municipalidades pierden esta facultad con respecto a las zonas declaradas protectoras, puesto que las limitaciones en pro del ambiente están establecidas mediante ley. En estas zonas, el interés nacional —afirman— predomina sobre el local. En primer término debe descartarse que la declaración de zona protectora sustraiga totalmente las propiedades privadas que allí se ubiquen del gobierno municipal. Si se partiera de este supuesto, sería imposible para las municipalidades cobrar impuestos a los dueños de dichos inmuebles, lo que resulta absurdo. Sin embargo, por otra parte llevan razón las recurrentes al aducir que la declaración restringe de alguna manera las facultades que el gobierno local ejerce en relación con esos bienes inmuebles. De no ser así, la municipalidad podría autorizar el desarrollo residencial irrestricto en los inmuebles ubicados en la zona protegida, por lo que ésta dejaría de tener sentido.
Por consiguiente, debe concluirse que lo que importa para efectos de evaluar la constitucionalidad de una norma es determinar si es o no compatible con las disposiciones y fines del decreto que establece la zona protectora y las leyes que respaldan esa declaratoria. En este punto la acción planteada es omisa. Sostiene que la norma impugnada es inconstitucional pues hace que el interés local predomine sobre el nacional, pero no explica en qué sentido se contrapone al interés nacional. Es cierto que la norma podría ser adversa a los intereses de algunos propietarios, pero no por ello se antepone al interés nacional. Al contrario, el plan regulador impone, en aras de proteger el ambiente —lo que busca la declaratoria de zona protegida—, restricciones severas al uso del suelo. Es insostenible argumentar que existe contradicción, en este caso, entre una norma de carácter inferior y otra superior.
En suma, los gobiernos locales están facultados para establecer, dentro del plan regulador, normas que busquen la conservación del ambiente; por otra parte, las municipalidades conservan esta facultad con respecto a las zonas declaradas protegidas, siempre y cuando dicten actos que sean compatibles con las normas que regulan ese tipo de zonas. En el caso de la norma impugnada las accionantes no demostraron tal incompatibilidad; queda así descartado el primer motivo de inconstitucionalidad.
VII.Sobre la proporcionalidad de las restricciones. En segundo término, las actoras consideran la norma impugnada inconstitucional por desproporcionada. En efecto, esta Sala, desde hace varios años ha considerado que es posible, como ya se indicó anteriormente, imponer limitaciones al uso de bienes inmuebles dentro del plan regulador, siempre y cuando no se vacíe totalmente el contenido del derecho de propiedad. Así, en sentencia no. 5305-93 del 22 de octubre de 1993 dijo al respecto:
“[…] la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política”.
En cuanto a la norma aquí impugnada, las actoras dan por supuesto lo que se debe demostrar. En efecto, determinar que una restricción es desproporcionada depende de varios factores, entre ellos la naturaleza y el uso normal de los terrenos sobre los que se impone. Lo que es razonable en zonas donde el uso preponderante es agrícola, por ejemplo, no lo es en una zona urbana. De igual manera depende de la relación entre el beneficio que con la restricción se persigue y el perjuicio causado. De conformidad con el plan regulador impugnado, la Municipalidad de Escazú pretende destinar la zona a usos de investigación, recreación y actividades ecoturísticas de carácter pasivo, con el fin de preservar el patrimonio natural y garantizar la seguridad de los pobladores del cantón —dada la inestabilidad del suelo y la riqueza del recurso hídrico—. Este Tribunal no puede simplemente suponer que la norma sea desproporcionada. En todo caso, la evaluación de los respectivos estudios técnicos no es tarea de este Tribunal, sino de la jurisdicción común, como tampoco lo es determinar si cabe o no una indemnización a favor de los dueños. En consecuencia, tampoco cabe acoger la acción por este segundo motivo de inconstitucionalidad.
VIII.Sobre el principio de igualdad. En tercer lugar, las accionantes aducen que las restricciones son contrarias al principio de igualdad, puesto que los dueños de propiedades ubicadas en el cantón de Escazú están sujetos a mayores restricciones que los de propiedades, dentro la misma zona protectora, pero ubicados en otros cantones. Sobre el principio de igualdad se ha pronunciado reiteradamente este Tribunal, en sentencia No. 1474-91, del 6 de agosto de 1991 (ampliamente citada), lo definió así:
«El principio de igualdad tal y como lo ha sido entendido por el Derecho Constitucional, hace que todos los hombres deban ser tratados igualmente por el Estado en cuanto a lo que es esencialmente igual en todos ellos, esto es, en los llamados derechos fundamentales que están contemplados en nuestra Constitución, que son el corolario de la dignidad humana. En cambio deben ser tratados desigualmente en todo aquello que se vea sustancialmente afectado por las diferencias que naturalmente median entre los ciudadanos. Así no hay igualdad sin dignidad y no habría dignidad sin igualdad, cuando no se trata como iguales a los iguales o como desiguales a los desiguales».
Es cierto que cada cantón, en virtud de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, puede regular de manera distinta supuestos similares a los del cantón vecino. La declaratoria de zona protectora, como antes se aclaró, fija un mínimo de condiciones, pero, en la medida en que el gobierno local no las irrespete, está en la facultad de establecer las que considere pertinentes. Los interesados tuvieron el momento para oponerse oportunamente al proyecto del plan regulador. Este motivo de inconstitucionalidad debe, en consecuencia también descartarse.
IX.Sobre la protección al ambiente. Finalmente, en coadyuvancia presentada a favor de la acción (folio 352), se agregó, como motivo de inconstitucionalidad, violación del artículo 50 de la Constitución Política. Las coadyuvantes sostienen que permitirle a las municipalidades «legislar» (folio 360) sobre las zonas protegidas, dejaría éstas —que son patrimonio incluso de la humanidad— en manos de una voluntad mutante y variable, como son los planes reguladores. El argumento no es de recibo, pues como se dejó claro anteriormente, el plan regulador debe respetar las condiciones derivadas de la declaratoria de zona protectora. Las coadyuvantes presuponen que la norma impugnada es contraria a los criterios legales sobre protección al ambiente, sin demostrar que así sea. El nuevo motivo de inconstitucionalidad debe igualmente rechazarse (…)”.
Reprochan los accionantes que el Plan Regulador desconoce la línea de demarcación correcta del Gran Área Metropolitana (GAM), debido a que en las zonas de protección especial como Bello Horizonte, Altos de Carrizal, Jaboncillo y Cerro Palomas, se permite construir viviendas, edificios y condominios, entre otros, en lotes de 1000 y 1500 metros cuadrados, lo que no se encuentra permitido en la normativa que regula la materia. Sobre el particular, afirman los accionados que el Plan Regulador en su artículo 16.1 establece cuatro tipos de zonas de protección y control especial. Asimismo, aseguran que la reglamentación de la zona Agrícola de Amortiguamiento, no se incluyó en el texto, en virtud que en el acuerdo municipal tomado en la sesión ordinaria 86 del 9 de diciembre del 2003, se dispuso estudiar más detenidamente lo relativo a su regulación, dadas sus especiales características. Niegan que en la zona de Altos de Carrizal, Bello Horizonte y Cerro Palomas, se permitan construcciones como las que se afirma (informe a folios 326- 327).
Debe indicarse que esta Sala no tiene competencia para determinar qué zonas, qué lugares o qué puntos concretos de un cantón pueden o no ser incluidos dentro de un plan regulador como el que se refiere en este amparo, pues es bien sabido que cada Municipalidad, dentro del ámbito de sus competencias, puede disponer de tales circunstancias siempre y cuando tomen en cuenta las directrices generales que existan sobre la materia. Ahora bien, si lo que los recurrentes pretenden es que este Tribunal examine si lo dispuesto por el Plan Regulador de Escazú con respecto a la tutela de las zonas de contención y protección excedió el Plan Regional de Desarrollo Urbano de la Gran Área Metropolitana (GAM), esto excede el sumario del amparo.
Para la aprobación o la modificación de los planes reguladores, se requiere –como requisito esencial e ineludible la celebración de una audiencia oral y pública de los munícipes y población en general que tenga intereses en esa regulación, en los términos previstos en el artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana, elemento que legitima la normativa adoptada. Asimismo, el Plan se adopta mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los entes municipales. Esa audiencia pública tiene por objeto garantizar el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta, directamente, y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen, simplemente, en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque, ciertamente, tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.
En el caso que nos ocupa, se acreditó que el 15 de mayo del 2004, se celebró una audiencia pública para la aprobación del Plan Regulador (hecho incontrovertido). También, consta que el 18 de diciembre del 2005, se celebró una audiencia pública dispuesta para conocer de las modificaciones propuestas y autorizadas, conforme se le había informado a la comunidad mediante la publicación realizada en la edición del Periódico Escazú 2000 del mes de noviembre de 2005 y en el Diario Oficial La Gaceta Nº 223 de 18 de noviembre de 2005 (informes a folios 51 y 288, hojas de registro agregadas sin foliar en el file 2 de las copias aportadas en el recurso de amparo Nº 06-012406 y ejemplar agregado en ese file sin foliar). Igualmente, está demostrado que en el Diario Oficial La Gaceta Nº 90 de 11 de mayo de 2006, se publicaron las modificaciones adoptadas mediante acuerdo del Concejo Municipal de Escazú, Nº AC-284-06, tomado en la sesión ordinaria 208, acta 304 de 24 de abril de 2006 (informe a folio 289).
Como se desprende con meridiana claridad, en la aprobación del Plan Regulador se satisfizo el procedimiento dispuesto al efecto. Bajo esta inteligencia, descarta la Sala que se haya producido este agravio.
Sostienen los recurrentes que los accionados se niegan a brindarles una copia de la grabación de la sesión del acta Nº 03-03 y de los estudios realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y otras instituciones. Según informaron la Alcaldesa a.i., el Presidente del Concejo Municipal de Escazú y el Presidente de la Comisión de Trabajo del Plan de Trabajo del Plan Regulador de ese Cantón –rendido bajo la solemnidad del juramento y con las consecuencias que ello implica-, al menos Alejandra Carrillo ha tenido acceso y respuesta sobre los temas que ha planteado. Está debidamente acreditado que en la sesión ordinaria del Comité de Trabajo del Plan Regulador Nº 13-03, celebrada el 17 de diciembre del 2003, Alejandra Carrillo Pacheco solicitó copia de los cassettes que contenían la grabación de la sesión de la comisión del 6 de agosto. Asimismo, en esa sesión, la Secretaria de Actas le informó a la petente que tenía conocimiento que esos cassettes se habían desechado (copia sin foliar agregada en las copias aportadas).
Pese a lo anterior, de la prueba aportada se desprende que los accionantes poseen la transcripción de dicha sesión (copias a folios 101- 102). Como se puede apreciar, la omisión que reclama, no vulnera los derechos fundamentales de la petente. En este particular, conviene, señalar que si lo que se pretende es discutir su fidelidad, ese es un aspecto de legalidad que debe discutirse en las vías de legalidad correspondientes y no en este proceso. En lo que respecta a los estudios solicitados, este Tribunal en la sentencia Nº 2005-09765 de las 15:37 hrs. del 26 de julio del 2005, se pronunció sobre la solicitud formulada por Carrillo Pacheco, estimando en lo que interesa, lo siguiente:
“(…) De la prueba allegada a los autos y de los informes rendidos bajo fe de juramento se tiene que por oficio CTPRE/04-04 del veinte de agosto de dos mil cuatro (recibido por la amparada el diez de diciembre del mismo año), el Arq. José Guillermo Rojas Chaves, Coordinador Comisión de Trabajo del Plan Regulador le contestó a la señora Carrillo Pacheco su nota del veinticinco de mayo de dos mil cuatro, la que -según se informa- fue aportada dentro del período de ocho días hábiles después de realizada la audiencia pública para el Plan Regulador del cantón de Escazú. Asimismo, por oficio CTPRE/13-05 del dieciocho de febrero de dos mil cinco (recibido por la amparada el treinta y uno de marzo siguiente) el señor Angel Barrantes Ramírez, Coordinador de Enlace de la Comisión de Trabajo Plan Regulador, le respondió a la amparada su nota del diez de enero de dos mil cinco, remitida al Concejo Municipal del cantón de Escazú.
Como se puede apreciar, en el primer caso la Administración recurrida tardó más de seis meses en responderle y en la segunda gestión se tardó más de dos meses, situación que impone la estimatoria de este recurso en cuanto a la violación al artículo 27 constitucional, en tanto que de conformidad con el ordinal 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en esos casos se verifica la infracción al derecho fundamental una vez transcurridos diez días hábiles desde la fecha en que fue presentada la solicitud en la oficina administrativa. La Sala ha dicho en otras oportunidades que no existe un derecho a la constitucionalización de los plazos y, por lo tanto, el carácter "razonable" de la duración de la actividad administrativa se determina casuísticamente, con base en diversos elementos tales como la complejidad del asunto, de manera que justamente atendiendo a ese criterio se aprecia que ni se aduce ni se constata que brindar la información solicitada por la amparada revistiera mayor complejidad, de suerte que ante la mora administrativa se impone la estimatoria de este recurso en cuanto a este extremo, sin especial orden porque ya obra en poder de la amparada la respuesta a sus gestiones, sin que ello implique una resolución favorable a los intereses de la señora Carrillo Pacheco, ya que lo que se garantiza es el derecho a pedir y la correlativa obligación de la Administración de responder en un término previsto legalmente (…)”.
Lo que plantean los recurrente en este particular, no es más que una discusión de legalidad ordinaria.
Como corolario de lo expuesto, se impone declarar sin lugar el recurso. En lo que respecta al acceso a los estudios solicitados, estése los recurrentes a lo resuelto en la sentencia Nº 2005-09765 de las 15:37 hrs. del 26 de julio del 2005.-
POR TANTO:
Se declara sin lugar el recurso. En lo que respecta a los estudios solicitados, estése los recurrentes a lo resuelto en la sentencia Nº 2005-09765 de las 15:37 hrs. del 26 de julio del 2005.- Ana Virginia Calzada M.
Presidenta Gilbert Armijo S.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Rosa Esmeralda Blanco M.
Roxana Salazar C.
Enrique Ulate C.
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