Constitutional Review of the Manual for Land Classification in the Maritime-Terrestrial ZoneControl constitucional sobre el Manual para Clasificación de Tierras en la Zona Marítimo Terrestre

Sala Constitucional **Resolution No. 13073 - 2009** **Date of Resolution:** August 19, 2009, at 2:31 p.m.

**Case File:** 08-004934-0007-CO **Drafted by:** Ernesto Jinesta Lobo **Type of Matter:** Acción de inconstitucionalidad **Constitutional Review:** Upholding judgment **Analyzed by:** SALA CONSTITUCIONAL **Relevance Indicators** Relevant ruling Key ruling Ruling with protected data, in accordance with current regulations **Content of Interest:** **Type of Content:** Voto de mayoría **Branch of Law:** 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD **Topic:** AMBIENTE **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

013073-09. DELIMITACIÓN DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO. ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. Article IV, paragraphs I and II, Article VII, subsection h) and Transitory Provisions II and III of Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE of January 29, 2008. Manual para la Clasificación de Tierras dedicadas a la Conservación de los Recursos Naturales dentro de la Zona Marítimo Terrestre en Costa Rica **Content of Interest:** **Strategic Themes:** Der Económicos sociales culturales y ambientales **Type of Content:** Voto de mayoría **Branch of Law:** TEMAS ANTERIORES **Topic:** Acción de inconstitucionalidad **Subtopics:** ARTICULO IV, PARRAFOS I Y II, ARTICULO VII, INCISO H) Y LOS TRANSITORIOS II Y III DEL DECRETO EJECUTIVO No. 34295-MINAE DE 29 DE ENERO DE 2008.

**Topic:** Principios Constitucionales **Subtopics:** Principio de reserva de ley.

**Topic:** Derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado **Subtopics:** Tierras ubicadas en la Zona Marítimo Terrestre.

013073-09. DELIMITACION DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO. ZONA MARITIMO TERRESTRE.

**Text of the Resolution** Case File: 08-004934-0007-CO Resolution: 2009-013073 **SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.** San José, at two thirty-one in the afternoon on the nineteenth of August, two thousand nine.

An acción de inconstitucionalidad filed by [Nombre 001], adult, holder of identity card No. [Valor 001], resident of Mercedes de Montes de Oca; against ARTICLE IV, PARAGRAPHS I AND II, ARTICLE VII, SUBSECTION H) AND TRANSITORY PROVISIONS II AND III OF DECRETO EJECUTIVO No. 34295-MINAE OF JANUARY 29, 2008.

**Whereas:** 1.- By brief filed in the Secretariat of the Sala at 10:50 a.m. on March 25, 2008, the petitioner requests a declaration of unconstitutionality of Article IV, paragraphs I and II, Article VII, subsection h), and Transitory Provisions II and III of Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE of January 29, 2008. He alleges that via a public-interest decree, essential environmental functions that the laws of the Republic assign to State institutions and that constitute sovereign powers are delegated to private individuals, through which public faith is granted to private individuals to issue certifications related to the delimitation of the Patrimonio Natural del Estado. He considers that the challenged norms are unconstitutional because they violate the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, as well as the constitutional principle of State responsibility for environmental protection, which this Sala has developed in its jurisprudence deriving it from Article 50 in relation to Articles 21, 69, and 89 of the Constitución Política. He deems that the powers granted by the laws of the Republic to the Ministry of Environment and Energy and the Ministry of Agriculture and Livestock regarding the determination and delimitation of the Patrimonio Natural del Estado constitute sovereign powers whose exercise is inalienable, non-transferable, and imprescriptible, since it entails the exercise of an administrative, sovereign, or supremacy power, in the form of public domain self-protection, which is non-disposable, exclusive, and regulated. However, the challenged regulations modify and update, changing the parameters of soil classification, thereby violating the preventive, precautionary, and public environmental interest principles and the provisions of Article 50 of the Constitution. Furthermore, by establishing the obligation to include public roads proposed in the Regulatory Plans within the maps determining the Patrimonio Natural del Estado and by granting Municipalities the power to request MINAE to include public roads proposed in the Regulatory Plans within such maps, those lands of the Patrimonio Natural del Estado over which said roads would pass are being released. The spaces that constitute the Patrimonio Natural del Estado are public domain assets because they are allocated to the environmental protection purposes established in the Ley Forestal and other related legislation such as the Ley Orgánica del Ambiente. He maintains that by the principle of parallelism of forms, contained in Article 69, second paragraph, of the Ley de Contratación Administrativa, No. 7494 of May 2, 1995, the spaces forming the Patrimonio Natural del Estado can only be released by a Law of the Republic, since their allocation to environmental protection purposes was also made through formal law. Thus, the release of spaces of the Patrimonio Natural del Estado constitutes a direct affront to the right to a healthy and ecologically balanced environment established in Article 50 of the Constitution, since it changes the destination of said spaces for another that implies a land-use change (cambio de uso de suelo) and is completely alien to the environmental protection purposes to which said Patrimonio Natural del Estado is allocated. The petitioner further indicates that it is unconstitutional for being contrary to the principle of reasonableness since it segregates and releases lands from the Patrimonio Natural del Estado to convert them into public roads with the simple requirement that it has been so proposed in the municipal regulatory plan, omitting any mention of the need to conduct technical studies justifying the measure and guaranteeing that the proposed road layout is the one with the least impact on the ecosystems of the Patrimonio Natural del Estado. Finally, he adds that this change in methodology, coupled with the obligation to correct the classifications made under administrative resolution No. R-SINAC-013-2006, could then constitute a covert way of releasing spaces belonging to the Patrimonio Natural del Estado, thereby violating Article 50 of the Constitución Política. He requests a declaration of unconstitutionality of the cited articles.

2.- By resolution of 9:30 a.m. on April 15, 2008 (visible on page 16 of the case file), the action was given course, granting a hearing to the Procuraduría General de la República, the Ministry of the Presidency, the Ministry of Environment and Energy, and the Ministry of Agriculture and Livestock.

3.- The legal notices were published in Boletines Judiciales numbers 81, 82, and 83 of April 28, 29, and 30, 2008 (visible on page 23).

4.- Rodrigo Arias Sánchez and Roberto Dobles Mora, respectively, in their capacity as Minister of the Presidency and Minister of Environment and Energy, render their report (page 28). They state that the petitioner alleges that the unconstitutionality of Article IV is based on the fact that the delimitation and certification of lands within the Zona Marítimo - Terrestre involves the exercise of an administrative, sovereign, or supremacy power, in the form of public domain self-protection, which is non-disposable, exclusive, and regulated, which, in his understanding, is delegated to private professionals by the challenged decree. However, because it concerns the responsible exercise of that sovereign power, entrusted by law to the Ministry of Environment and Energy, it is about giving it compliance in the most efficient manner possible and using the means within reach to achieve it. The sole and exclusive purpose of the challenged article is to achieve the preservation and protection of the environment and, in this sense, to fulfill the State's obligation to ensure the conservation of the country's natural resources, the administration of wildlife, the use of forest resources, the conservation of soils, and the recommendation of measures ensuring the perpetuity of species, which are the results derived from the delimitation of protection areas. The very considerandos of the challenged decree indicate the guideline that the Ministry has been following to comply with the basic and informing Principle of Environmental Law that the environment is the common heritage of the inhabitants and therefore the State and private individuals must participate in the conservation and sustainable use of the environment, which is a task of public utility. The environment is a common good and therefore we all have rights to demand and correlative obligations. From a reading of the norm being challenged, it is established that the non-delegable power of determining the Patrimonio Natural del Estado remains with the entity to which, by Law, and as reiterated by this very Sala Constitucional, that competence corresponds exclusively, namely the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). The participation of duly accredited private professionals by the respective Professional Associations is limited to the categorization of lands within the Zona Marítimo Terrestre. Note how the second paragraph of the norm in question expressly indicates that the validity of the categorization documents issued by these professionals will be subject to the approval issued by any of the SINAC Áreas de Conservación. Thus, the participation of duly accredited private professionals by the respective Professional Associations is circumscribed to mere collaboration, which, in turn, must be strictly adjusted to the technical categorization parameters that the very Decreto Ejecutivo being challenged establishes objectively. It falls to SINAC to verify compliance with these parameters at the time it must determine the validity of the issued documents. The participation of duly accredited private professionals by the respective Professional Associations is legally appropriate provided there is an enabling title, such as the challenged norm, and they are subject to analysis, approval, and adoption by the competent entities, in this case SINAC, which must exercise control. Lastly, the participation of duly accredited private professionals by the Professional Associations is a clear manifestation of the multidisciplinary nature of Environmental Law, which uses concepts and instruments from other disciplines without which legal norms could not be fully applicable. From a legal standpoint, the act of delimiting said Patrimonio Natural del Estado emanates from the State, not from a private individual. The same occurs with environmental impact assessments (evaluación de impacto ambiental), where private professionals prepare the studies but it is the Secretaría Técnica Nacional Ambiental that approves them. Before such approval occurs, the study has no legal effect whatsoever. What is intended is to alleviate the workload of SINAC, which is a decentralized and participatory system, with its own legal personality, whose legal basis is established within the Ley de Biodiversidad, Law No. 7788 of May 27, 1998. It is also a system of institutional management and coordination, integrating competencies in forest, wildlife, and protected area matters and the Ministry of Environment and Energy, in order to dictate policies, plan, and execute processes aimed at sustainability in the management of natural resources. Coupled with this, if one considers that Costa Rica has allocated close to 25 percent of its territory to one of the different categories of Áreas de Conservación, there is much work to be done and it is saturated, as conducting one of these studies is a task that by its nature requires a great deal of time. In contrast, if the study is prepared by a private professional, as occurs with environmental impact assessments, it is more expeditious for the competent officials of the Ministry of Environment and Energy to review it and grant their approval when it strictly conforms to the corresponding legal and regulatory requirements. Regarding the period of 30 calendar days that the corresponding Área de Conservación has to resolve on the approval of the categorization documents issued by private professionals and the occurrence of a positive administrative silence if said approval request is not rejected within the mentioned period, this is an eminently legal and not constitutional issue, because it is in Article 4 of the Ley Forestal where it is established that in matters of natural resources, the positive administrative silence contemplated in Articles 330 and 331 of the Ley General de la Administración Pública will not operate. Article VII, subsection h), of Decree No. 34295 - MINAE of January 29, 2008, regarding the documentation to be provided under "public faith." Regarding this article, they believe it is legally improper, especially in this matter, to invest private interested parties with public faith. Clearly, they claim to be in the presence of a material error in the norm, since the correct thing, and in accordance with the spirit thereof and in concordance with the integral text, is that the information set forth in the maps must be certified "under oath of truthfulness." Consequently, any inaccuracy or falsehood would cause the official to incur the penalties for the crimes of perjury or false testimony, depending on the nature of the facts contained in the report. It was never the intention of the Executive Branch to grant that type of powers to private individuals, and being a material error, it must be corrected, rectifying it under the terms established in Article 157 of the Ley General de la Administración Pública. Article IX of Decree No. 34295 - MINAE regarding the "Parameters for the definition of lands of forest aptitude without forest cover (Classes VII and VIII)", this is an eminently legal and not constitutional issue, because it is in Decreto Ejecutivo No. 23214 - MAG - MIRENEM of June 6, 1994, where the Metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica is made official. As for the transitory provisions, the roads established in the already approved regulatory plans cannot be considered non-existent. It is precisely the duly approved Plan Regulador, that is, one that has complied with all the requirements established in national legislation, which establishes the planning of a portion of the national territory, following technical criteria with the open participation of all involved sectors. If this were not the case, it would undermine the value that Regulatory Plans have in preventing disorderly growth in different areas of the country, to the detriment of the very environment the petitioner intends to protect. In addition to the above, the objection to Transitory Provision II is also not admissible, as it is a matter of mere legality. The alleged violation, which of course does not occur, is with respect to the Ley de Caminos Públicos, and we would be in the presence of a matter of mere legality, which is not subject to this jurisdiction, but rather to the Contencioso Administrativa. For all the foregoing, and as long as a correct application and interpretation of the challenged norms is carried out, as provided in Article 10 of the Ley General de la Administración Pública, and always prevailing respect for the public purpose that the State must guarantee, a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment is therefore discarded. They request that the acción de inconstitucionalidad be dismissed.

5.- By petition filed in the Secretariat of the Sala at 3:36 p.m. on May 9, 2008, the Procuradora General de la República rendered the legal report (visible on pages 35-68). She states that the action is admissible pursuant to Articles 50, second paragraph, of the Constitución Política, 75, second paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, and the reiterated jurisprudence of this Sala on the topic of diffuse interests as the action falls within the legal protection of the environment. The Patrimonio Natural del Estado comprises, among other elements, forests, forest lands, and lands of forest aptitude transferred by non-governmental organizations, from the inalienable areas (Article 13 of the Ley Forestal No. 7575 of February 5, 1996). The Zona Marítimo Terrestre is an inalienable area (Article 1 of the Ley sobre la zona marítimo terrestre, No. 6043 of March 3, 1977). Therefore, its forests, forest lands, and lands of forest aptitude form part of the Patrimonio Natural del Estado. This inclusion in Article 13 of the Ley Forestal has three fundamental consequences, according to the same law: first, its allocation to the public domain regime is reiterated, granting it the characteristics of non-attachability, inalienability, and imprescriptibility (Article 14); second, it determines its administration by the Ministry of Environment and Energy (Articles 6, subsections a) and r) and 13, second paragraph), excluding the administration and usufruct granted to Municipalities in Articles 3 and 35 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre; and, third, it implies a restrictive regime of uses. Logging, forest extraction, and land-use change (cambio de uso del suelo) are not permitted, and only research, training, and ecotourism activities may be authorized (Articles 1, second paragraph, 3, subsection a), 18, 58, subsections a) and b) and 61, subsection c). The protective regime does not disappear due to the elimination of forest cover (cobertura boscosa) and land-use change; this would encourage a predatory attitude towards these ecosystems, especially when, under appropriate conditions, their natural regeneration is possible. This rule does not need to be codified to exist (as is done in the case of mangroves by Decrees Nos. 16852-MAG of January 23, 1986, and 23247-MIRENEM of April 20, 1994), since it is a principle that public domain assets do not cease to be so due to human activity carried out against them, but rather by the same legal means by which they were allocated to that regime (Article 262 of the Civil Code). According to the fourth paragraph of this Article IV of the challenged decree, the location and delimitation of the areas of the Patrimonio Natural del Estado within the Zona Marítimo Terrestre is carried out to exclude them, in the Plan Regulador Costero and in the cadastral plans, from the zones to be granted under concession within the Zona Marítimo Terrestre. Article 15 of the Ley Forestal contemplates an impediment whereby, for purposes relevant here, the Municipality could not "lease" lands of the Zona Marítimo Terrestre that it considers under its administration, without them having first been classified by the Ministry of Environment and Energy, a classification that determines their permanence in the Patrimonio Natural del Estado regime, of forest protection and conservation. The expression "lease" is used inappropriately by the legislator but must be understood as referring to the granting of private or special uses of the public domain (concessions and use permits). But, moreover, the primary objective of identifying forests, lands of forest aptitude, and wetlands within the Zona Marítimo Terrestre is stated in Article II, subsection i), of the challenged Decree: "that the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) certifies and incorporates them as part of the Patrimonio Natural del Estado." The Ley Forestal attributes to the Ministry of Environment and Energy the on-the-ground delimitation of the boundaries of the areas that constitute the Patrimonio Natural del Estado, and the legislator contemplates the possibility that the regulation of that law sets the demarcation procedure (Article 16). She indicates that its Regulation, Decree No. 25721-MINAE of October 17, 1996, provides in its Article 13 that for the effects of Article 16 of the Law, the Administración Forestal del Estado "will sign an agreement with the Catastro Nacional to define the boundaries of the Patrimonio Natural del Estado in accordance with the existing technical guidelines used to define this type of areas; it may also sign agreements with other institutions that have adequate personnel and equipment to carry out this work." Mangroves and estuaries are classified as Zona Pública in Articles 11 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre and 4 of its Regulation. The delimitation of the Zona Pública is a function of the Instituto Geográfico Nacional, which is implicit within the competencies attributed in its Law of creation, No. 59 of July 4, 1944. Article 10 of that legal body establishes that "no public agency, person, or private national or foreign entity may carry out tasks of the nature of those executed by the Institute." In accordance with the above, Article 63 of the Regulation to Law No. 6043 recognizes the competence of the Instituto Geográfico Nacional for delimiting the Zona Pública: "The Dirección General de Catastro will not register any plan that does not bear the approval of the Instituto Geográfico Nacional regarding the delimitation of the zona pública." The demarcation of the Zona Pública, like that of the Patrimonio Natural del Estado within the Zona Marítimo Terrestre, are necessary for the proper utilization of this public domain strip, as they guarantee its administration and use in accordance with the Law. The identification on the ground of the Patrimonio Natural del Estado, like that of the Zona Pública, is included within the power of administrative demarcation of public assets, recognized by doctrine and legal texts to public entities, although they have the particularity of specifying the boundary between strips of the same public domain regime and State ownership. To the detriment of environmental assets, Article IV invokes the occurrence of positive administrative silence in the delimitation of the Patrimonio Natural del Estado with the mere passage of the period within which the Administration (Área de Conservación) must issue a ruling approving or not the classification made by private individuals. With this, she argues that the opposite principle, recognized by constitutional jurisprudence, is infringed, which states the inadmissibility of positive administrative silence in forest or environmental matters. In this way, the challenged Article IV transfers to private professionals the administrative power of public domain self-protection, attributed by law to the Ministry of Environment and Energy. For its part, the identification and determination of the Zona Pública boundary, as indicated, is a public power of the Instituto Geográfico Nacional, and Article IV improperly transfers that competence. In the opinion of the State's representative, subsection g) of Article X of this Decree does so as well, by developing the "procedure for the definition of wetlands (mangroves, estuaries, rías, marshes, coastal lagoons, swamps, flooded forests, salt flats)" by providing the following: "In the case of rías or esteros, in the absence of mangroves, prior to classification, the IGN must determine the alignment of the zona pública. Rías and esteros are zona pública and from them continues the zona restringida that must be classified." Thus, the competence of the Instituto Geográfico Nacional for the delimitation of mangroves, estuaries, and the Zona Pública adjacent to rías (in the absence of mangroves) is being circumvented and replaced. The Executive Branch is obliged to respect the allocation of competencies made by the laws to State institutions, by virtue of the principle of legality and its corollary, the hierarchy of norms. The contrary, for the Procuraduría, implies violating the principles of separation of functions and independence among branches of government (constitutional Articles 9, 11, 105, 121, subsection 1) in relation to 124 and 140, subsections 3) and 18). Furthermore, in her opinion, it makes the determination of the Patrimonio Natural del Estado uncertain, by making it depend on criteria of private professionals who could be influenced by the particular interest of those who have expectations of obtaining a concession under the terms of Law No. 6043 and who, moreover, might already be occupying the Zona Marítimo Terrestre. Under those circumstances, the transfer of public competencies for locating and delimiting the areas of the Patrimonio Natural del Estado within the Zona Marítimo Terrestre to private professionals creates a risk that the Ministry of Environment and Energy is excluded from the administration of those forest resources and that those areas are entrusted to the Municipalities for touristic development, modifying the purpose that the Ley Forestal has foreseen for those public assets, and coming into conflict with constitutional Article 50, which guarantees the right to an adequate environment and the principle of State responsibility for environmental protection. Regarding Article VII, subsection h), of the Decreto Ejecutivo, she indicates that, insofar as the respective organic laws confer on private professionals the power to attest and the actions of subsection h) of the challenged Decree fall within the scope defined by those laws for the exercise of that public power, that is, that they are legally empowered to act with public faith in these tasks, it would not be unconstitutional. Additionally, there are consequences, including criminal ones, regarding its misuse. The petitioner considers that Article IX of Decreto Ejecutivo No. 34295 is unconstitutional (mainly subsections i) and ii)) because it modifies the Metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica made official in Decree No. 23214-MAG-MIRENEM of April 13, 1994, changing the soil classification parameters without considering that it creates a Coordination Committee to modify and update said methodology, in breach of the preventive, precautionary, and public environmental interest principles and the provisions of Article 50 of the Constitution. Indeed, Article 3 of Decree No. 23214-MAG-MIRENEM creates a committee "for the purpose of being able to monitor, evaluate, modify and update" the methodology. Composed, according to Article 4, by representatives of the Ministry of Agriculture and Livestock; the then Ministry of Natural Resources, Energy and Mines; the Colegio de Ingenieros Agrónomos; the Instituto de Desarrollo Agrario; and the Universities; among others. Decree No. 23214-MAG-MIRENEM was also signed by the Minister of Agriculture and Livestock, and the elaboration of this methodology involved the Universidad Nacional, the Universidad de Costa Rica, the Instituto de Desarrollo Agrario, the Secretaría Ejecutiva de Planificación Sectorial Agropecuaria (SEPSA) of the Ministry of Agriculture and Livestock, the Secretaría de Planificación de Recursos Naturales (SEPRENA), the Centro Científico Tropical (CCT), the Servicio Nacional de Conservación de Suelos y Aguas (SENACSA), the Ministry of Agriculture and Livestock, and private consultants. The previous Metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica, made official through Decreto Ejecutivo No. 20501-MAG-MIRENEM of May 5, 1991, was also the product of the joint work of members of UNA, UCR, IDA, SEPSA, SEPRENA, CCT, SENACSA, MAG, and private consultants. Article IX of Decree No. 34295-MINAE indicates that lands of forest aptitude are those classified within classes VII and VIII, subsequently defining the limiting factors identifying them. Limitations are environmental conditions that adversely affect the land's potential for other specific uses. In the Metodologías para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica, made official in Decrees Nos. 20501-MAG-MIRENEM and 23214-MAG-MIRENEM, it is indicated that alone or combined with another limitation, the "strongly stony" condition (stone and/or rock covering between 20 and 50% of the surface) determines this type of soil. It is the exclusive purview of the Sala Constitucional to assess, based on the studies and technical elements provided in support of the challenged norm by the Ministries granted a hearing, whether there is a justifiable technical basis for the variation for the Zona Marítimo Terrestre of the line technically established in the Metodologías para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica, made official in Decrees numbers 20501-MAG-MIRENEM and 23214-MAG-MIRENEM. This is because the "declassification," without technical support, of lands that have been qualified as having forest aptitude following studies and consensus among specialists from the Universidad de Costa Rica, the Universidad Nacional, the Centro Científico Tropical, and various State agencies, would breach the preventive principle against the deterioration of natural resources.

Just as the principle of the objectification of environmental protection (tutela ambiental), or the principle of linkage to science and technology, is related to the principle of reasonableness (razonabilidad) as a parameter of constitutionality and the principle of prohibition of arbitrariness (interdicción de la arbitrariedad), the exclusion of lands that have been technically considered as having forestry aptitude (aptitud forestal) means exempting them from the protective regime of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) described above. From this perspective, in the absence of a technical basis, the challenged norm would also border on the principle of rational use of resources, so that the necessary balance exists between the country's development and the right to the environment, and on Article 69 of the Constitution, from which the principle of rational exploitation of the land is derived, imposing on both private parties and the State the obligation to protect and preserve renewable natural resources. Insofar as the action challenges Transitory Provision II, the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) indicates that the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) is the planning instrument for the maritime-terrestrial zone administered by the Municipalities. It states that the challenged Transitory Provision II presupposes municipal administration of the areas of the State Natural Heritage within the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre), with the consequent competence to plan the layout of roads on those areas by incorporating them into the Coastal Regulatory Plan. In this regard, the transitory provision exceeds the limits that channel the exercise of regulatory power (potestad reglamentaria), by attributing to the Municipalities a competence that they do not have by law, to administer and plan land use in the State Natural Heritage, and furthermore, it changes the purpose (destino) to which those lands are dedicated under the Forestry Law (Ley Forestal) (a change of public domain purpose, mutación demanial), violating the principle of normative hierarchy. This advisory body has indicated that "the purpose assigned by law to a public domain space can only be changed by legislative act," in which case the Executive Branch could not effect the change. Moreover, Transitory Provision II also violates constitutional provision 50 by contemplating (or even promoting) the possibility that Municipalities plan the layout of road networks in the Regulatory Plans, fragmenting forest areas, requesting the modification of the original certification of the State Natural Heritage to exclude not only the right-of-way for the planned roads, but also the areas that, once fragmented (into less than two hectares), do not qualify as forest: "Native or autochthonous ecosystem, intervened or not, regenerated by natural succession or other forestry techniques, occupying an area of two or more hectares, characterized by the presence of mature trees of different ages, species, and varied size, with one or more canopies covering more than seventy percent (70%) of that surface and where there are more than sixty trees per hectare of fifteen or more centimeters in diameter measured at breast height (DBH)." And indeed, although this restrictive concept of forest is broadened in Article 13 of the Forestry Law with the inclusion of forest lands (terrenos forestales) in the State Natural Heritage, the challenged Decree No. 34295-MINAE defines forest lands as: "lands occupied by forest ecosystems, consisting of natural forests, intervened or not, secondary forests, páramos, mangroves, and yolillales." And in this definition, outside of páramos, mangroves, and yolillales, forest lands are identified or equated with forests. For the foregoing reasons, Transitory Provision II is considered to violate the preventive principle against the deterioration of natural resources. The unconstitutionality action challenges Transitory Provision I "because it states that protection areas (áreas de protección) are not part of the State Natural Heritage." When areas adjacent to watercourses, bodies of water, and springs (nacientes), recharge areas, and spring aquifers are located within private property, Articles 33 and 34 of the Forestry Law imply "limitations of social interest" (Opinion C-042-1999 of February 19, 1999). However, when those areas are located within inalienable spaces such as the Maritime-Terrestrial Zone, the forests, forest lands, and lands of forestry aptitude located there are State Natural Heritage. The scope of application of Decree No. 34295-MINAE is the lands of the maritime-terrestrial zone, excluding registered private property subject to the law (Article III). Thus, this norm, which does not have a "transitory" nature, is unconstitutional insofar as those sectors of the coastal territory are excluded from the legal regime of the State Natural Heritage, modifying the purpose that the law has provided for those public assets. So too is Article XI, which contemplates a procedure to define those areas as independent and distinct sectors from the lands of forestry aptitude, forest lands, and forests that constitute the State Natural Heritage. Their exclusion also causes the fragmentation of adjoining forests for purposes of their classification as State Natural Heritage (the continuity of the forest would be interrupted by the strips adjacent to rivers, for example). The foregoing violates the preventive principle against the deterioration of natural resources, conflicts with Article 50 of the Constitution, which guarantees the right to an adequate environment, and with Article 69 of the Constitution, from which the principle of rational exploitation of the land is derived, imposing on the State the obligation to protect and preserve renewable natural resources. Furthermore, Article XI also includes (in order to separate them from forest lands, lands of forestry aptitude, and forests of the State Natural Heritage in the terms set forth) areas that constitute a domain reserve in favor of the Nation, which cannot be subject to concession to private parties, declared inalienable, and therefore also State Natural Heritage. The transfer of their delimitation to private professionals in the terms of Article IV would also be a violation of public powers attributed by Law to various institutions, again violating the principle of legality (principio de legalidad) and normative hierarchy. Regarding Transitory Provision III, the petitioner considers that the "correction" by SINAC of the "classifications made under administrative resolution R-SINAC-013-2006 constitutes an implicit declassification (desafectación) of all those spaces that had already been classified as State Natural Heritage based on the methodology established in said administrative resolution, and which, based on the new methodology, are not considered State Natural Heritage." The Attorney General's Office indicates in Opinion No. C-264-2004 that variations in the delimitation of the Public Zone (Zona Pública), also applicable with respect to the State Natural Heritage, do not entail the declassification of the asset. What they could cause is the modification of its legal regime. However, the petitioner does not provide the elements that lead him to conclude that there will be lands "declassified" as State Natural Heritage. From a comparison of Resolution No. R-SINAC-013-2006 and Decree No. 34295-MINAE, it is evident that: the definition of forest lands equating them to forest was not included in the SINAC resolution; that resolution alluded to Terra 1998 images and 2003-2005 satellite images as elements to consider in the classification work; systematic and representative sampling to classify the forest is restricted solely "in case of doubt" in Decree No. 34295-MINAE, whereas in the SINAC resolution it was mandatory in any case. However, it is not apparent that these or other elements, due to the technical nature that escapes this advisory body, lead to the petitioner's conclusion, so its assessment is reserved for the Constitutional Court. In conclusion, in accordance with the foregoing, the Attorney General's Office considers the action admissible with regard to Articles IV, first and second paragraphs, Transitory Provision I, and Transitory Provision II. To annul Article IX and Transitory Provision III in the event that this Chamber verifies the lack of scientific and technical basis for the variation of the line established in the Methodology for the determination of the land use capacity of Costa Rica, made official in Decrees Nos. 20501-MAG-MIRENEM and 23214-MAG-MIRENEM and in Resolution No. R-SINAC-013-2006. Finally, Article VII, subsection h), would not be unconstitutional insofar as private professionals are legally empowered to act with public faith (fe pública) in those tasks. Likewise, this Constitutional Court is recommended to assess the possibility of declaring unconstitutional by connection (inconstitucional por conexidad) Article XI with Transitory Provision I, and subsection g) of Article X by connection with provision IV, regarding the phrase "in the absence of mangrove" and for classifying rías as a public zone.

6.- By brief filed at 4:10 p.m. on May 15, 2008 (folios 69-95), Javier Flores Galarza, in his capacity as Minister of Agriculture and Livestock, responds to the hearing granted. He considers that the petitioner did not adequately substantiate his standing (legitimación) to file this action. The reform of Article 50 of the Constitution provides that every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Both rights are expressly recognized in Article 50 of the Political Constitution, which outlines the Social State of Law, so that the Political Constitution emphasizes that environmental protection is an adequate mechanism to protect and improve the quality of life for all, which necessitates the intervention of Public Authorities over factors that may alter its balance and hinder the person's development and unfolding in a healthy environment. In order to prevent the existence of the right to a healthy and ecologically balanced environment from being restricted to the semantic plane of legal reality, environmental law has integrated a series of guiding principles that guarantee the effective protection of this right, which are mandatory for both private parties and State institutions in their use of natural resources, and which are cited and developed in the report. The way in which the State's forest heritage (patrimonio forestal del Estado) is formed occurs through a dual nature: firstly, by the State Natural Heritage, composed of forest reserves, biological reserves, protected zones, wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Article 32 of the Organic Environmental Law, No. 7554), which is endowed with the condition of a public domain asset, pursuant to the provisions of Article 14 of the Forestry Law, No. 7575: "The forest lands and forests that constitute the State's forest heritage, detailed in the preceding article, shall be unseizable and inalienable; their possession by private parties shall not create any right in their favor, and the State's action to recover these lands is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Public Registry through possessory information; and therefore, invasion as well as occupation shall be sanctioned in accordance with the provisions of this Law." (In an identical sense, Article 33 of Forestry Law No. 7174). Regarding this type of asset, a change of land use (cambio de uso) of these properties is not legitimate, and the exploitation of the forest resource does not proceed, except for research, training, and ecotourism, with prior authorization from the Ministry of Environment and Energy (Articles 1, second paragraph, and 18 of the Forestry Law, and 11 of the Regulations to the Forestry Law, Executive Decree No. 25721-MINAE): "By virtue of the public interest and except as stipulated in Article 18 of this law, the cutting or exploitation of forests in national parks, biological reserves, mangroves, protected zones, wildlife refuges, and State-owned forest reserves is prohibited" (Article 1 of the Forestry Law). For its part, regarding private forest property, which, as its name indicates, is property titled by private parties and held under the terms of Article 45 of the Political Constitution, it has a special legal regime, insofar as the subjection to the forest regime made through the corresponding executive decree of the Ministry of Environment and Energy weighs on the property as a limitation of social interest, which, in any case, must be registered in the Public Property Registry. The unconstitutionality action, brought by [Name 001], is based on erroneous interpretations, with the evident aim of trying to substantiate his considerations, since the regulation of the challenged norms, regarding which he alleges a supposed violation of the Executive Branch's regulatory power, separation of powers, legality, legislative power and legal reserve, and equality before the Law, established among others in Articles 9, 11, 33, 121(1) of the Political Constitution, has not occurred, and the decree was issued under the protection of the applicable legal regulations on the matter and the powers of the Executive Branch. Another aspect submitted for analysis by the Constitutional Chamber concerns Article IV of Decree No. 34295-MINAE, regarding the possibility of certification by private professionals duly accredited by the respective Professional Association (Colegio Profesional), which, it is claimed, is unconstitutional for regulating matters reserved to law; in the specific case, it entails the exercise of an administrative power, of authority or supremacy, in the form of public domain self-protection (autotutela demanial), non-disposable, exclusive, and regulated, which in his understanding, with the challenged decree, is delegated to private professionals. When the correct view is that precisely because it involves the responsible exercise of that power of authority, entrusted by the Ministry of Environment and Energy, the aim is to fulfill it in the most efficient manner possible and using the means within reach to achieve it. The sole and exclusive purpose of the challenged article is to achieve the preservation and protection of the environment, and in this sense, to fulfill the State's obligation to ensure the conservation of the country's natural resources, the administration of wildlife, the use of forest resources, soil conservation, and the recommendation of measures that ensure the perpetuity of species, which are the results derived from the delimitation of protection areas. The concrete exercise of that attribution conforms to the legal parameters that regulate the Executive Branch's regulatory power. The very recitals (considerandos) of the challenged decree indicate the guideline that the Ministry of Environment and Energy has been following in attention to the fulfillment of the basic and informing Principle of Environmental Law that the environment is the common heritage of the inhabitants, and therefore the State and private parties must participate in the conservation and sustainable use of the environment, which is a task of public utility. The environment is a common good, and therefore we all have rights and obligations regarding it. It is not true, as the petitioner seeks to portray, that the Executive Branch, by authorizing private professionals duly accredited by the respective Professional Associations to contribute to the categorization of lands within the Maritime-Terrestrial Zone, improperly delegates its essential competencies for the administration and delimitation of public property. From a reading of the challenged norm, it is established that the non-delegable power to determine the State Natural Heritage remains with the entity to which, by Law, and as reiterated by the Constitutional Chamber itself, this competence corresponds exclusively, i.e., the National System of Conservation Areas (SINAC). The participation of private professionals duly accredited by the respective Professional Associations is limited to the categorization of lands within the Maritime-Terrestrial Zone. Note that the second paragraph of the norm in question expressly indicates that the validity of the categorization documents issued by these professionals will be subject to the approval issued by one of the Conservation Areas (Áreas de Conservación) of SINAC. Thus, the participation of private professionals duly accredited by the respective Professional Associations is circumscribed to mere collaboration, which in turn must strictly conform to the technical categorization parameters that the same challenged Executive Decree objectively establishes. Conformity with those parameters is to be verified by SINAC at the time it must determine the validity of the issued documents. The participation of private professionals duly accredited by the respective Professional Associations is legally appropriate provided there is an enabling provision, such as the challenged norm, and they submit to analysis, approval, and adoption by the competent entities, with SINAC being, in this case, the one that must exercise control. Finally, the participation of private professionals duly accredited by the Professional Associations is a clear manifestation of the multidisciplinary nature of Environmental Law, which uses concepts and instruments from other disciplines without which legal norms could not be fully applicable. It is evident that the State is not delegating to private parties, as the petitioner erroneously and maliciously seeks to portray, the delimitation of the State Natural Heritage, given that the work performed by private professionals must necessarily be approved by an official of the National System of Conservation Areas. Therefore, from a legal standpoint, the act of delimiting said Heritage is issued by the State, not by a private party. The same occurs with environmental impact studies (estudios de impacto ambiental), where private professionals prepare the studies, but it is the National Environmental Technical Secretariat (SETENA) that must approve them. Before such approval occurs, the study has no legal effect. In the present case, exactly the same occurs. The delimitation of the Natural Heritage, performed by a private professional, only acquires legal validity when approved by the corresponding official of the National System of Conservation Areas. What is intended is to alleviate the workload of SINAC, which, incidentally, is a deconcentrated and participatory body, with its own legal personality, whose legal basis is established within the Biodiversity Law, Law No. 7788 of May 27, 1998. It is also an institutional management and coordination system that integrates competencies in forestry, wildlife, protected areas, and the Ministry of Environment and Energy, in order to dictate policies, plan, and execute processes aimed at sustainability in the management of natural resources. Added to this, if one considers that Costa Rica has allocated nearly 25 percent of its territory to one of the different categories of Conservation Areas, there is much work to be done, and it is saturated, since carrying out one of these studies is work that, by its nature, demands a lot of time. In contrast, if the study is prepared by a private professional, as occurs with environmental impact studies, officials review it and grant their approval when it strictly conforms to the corresponding legal and regulatory requirements. As for the positive silence (silencio positivo) that operates with respect to the 30-calendar-day period that the corresponding Conservation Area has to decide on the approval of categorization documents issued by private professionals, this would be an eminently matter of legality and not of constitutionality. Regarding the other points addressed by the petitioner with respect to Article VII, subsection h), and Transitory Provisions I and II of the Decree subject to this action, it is the opinion of this Ministry that they can be interpreted as defects of illegality and private interests, and not as a violation of fundamental rights, which would not be a matter for discussion in this forum. In its view, the petitioner does not offer the Constitutional Chamber the real or certain parameters on which to assess an alleged violation of those principles, since the mere mention that such rights are eventually violated does not demonstrate the transgression of our Magna Carta. In this regard, it cites Judgment No. 1999-05026, which establishes the boundary between constitutional jurisdiction and administrative litigation jurisdiction when the constitutional breach is claimed due to non-observance of a provision of lower hierarchy vis-à-vis the law. The review of the constitutionality of the challenged norms requires a substantive assessment of their reasonableness. Regarding the arguments about public faith (fe pública), national doctrine indicates that it consists of the power delegated by the State to a person (notary public, Certified Public Accountant) to grant authenticity to certain documents containing legal acts or facts that the parties voluntarily execute or perform in their presence, respectively, complying with the substantive and formal requirements established by law. Consequently, the function of attesting is an eminently public function, attributed by the State to a dependent body or official, as a result of a social need aimed at providing certain private legal relationships with fixity, certainty, and authority, so that they produce the consequent effects. Public faith is more directly linked to a private professional (notary), in view of the concurrent exercise of a public function, which has as its essential objective to endow with authenticity the documents that, with his intervention, shape private legal relationships. The foregoing, in relation to Article VII, subsection h), of Decree No. 34295-MINAE of January 29, 2008, regarding the documentation to be submitted under "public faith." It considers that it is legally inappropriate, especially in this matter, to invest private interested parties with public faith. Evidently, there is a material error in the norm, since the correct course, in accordance with the spirit of the norm and in concordance with the entire text, is that the information consigned on the maps must be certified "under oath (bajo fe de juramento)." Consequently, any inaccuracy or falsehood would cause the official to incur the penalties for the crimes of Perjury or False Testimony, depending on the nature of the facts contained in the report. It was never the Executive's intention to grant that type of power to private parties, and as a material error that it is, it must be corrected, remedying it in the terms established in Article 157 of the General Public Administration Law. For all the foregoing reasons, and insofar as a correct application and interpretation of the challenged norms is carried out, as provided in Article 10 of the General Public Administration Law, and always prevailing respect for the public end that the State must guarantee, a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment is therefore ruled out. It requests the Chamber to dismiss the action in all its aspects and proceed to archive the present matter.

7.- By resolution of the Presidency of the Chamber at 8:15 a.m. on May 27, 2008, the hearings granted to the Attorney General's Office, the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, the Ministry of the Presidency, and the Ministry of Agriculture and Livestock were deemed answered (folio 96).

8.- In the substantiation of the process, the prescriptions of law have been observed.

Drafted by Magistrate Jinesta Lobo; and,

Considering:

I.- STANDING AND ADMISSIBILITY OF THE UNCONSTITUTIONALITY ACTION. Pursuant to the provisions of Article 75, paragraph 2, of the Constitutional Jurisdiction Law, no prior pending case shall be necessary when, due to the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or when it involves the defense of diffuse interests (intereses difusos) that concern the community as a whole. On this point, this Constitutional Court, in Vote No. 8239-01 of 4:07 p.m. on August 14, 2001, referred to diffuse interests in the following terms:

"… In accordance with the first of the assumptions provided for in paragraph 2 of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law, the challenged norm must not be susceptible to concrete application, which would subsequently allow the challenge of the applicatory act and its consequent use as the underlying matter. … Secondly, the possibility of appearing in defense of diffuse interests is foreseen … Diffuse interests, although difficult to define and more difficult to identify, cannot, in our law—as this Chamber has already stated—be merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that, in relation to them, determined persons, or personalized groups, whose standing (legitimación) would derive not from diffuse interests but from corporate interests that concern a community as a whole, are identified or easily identifiable. It thus involves individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous sets of persons who share an interest and, therefore, suffer actual or potential harm, more or less equal for all, which is why it is rightly said that they are equal interests of the groups that find themselves in certain circumstances and, at the same time, of each one of them. That is, diffuse interests partake of a dual nature, since they are simultaneously collective—being common to a generality—and individual, so that they can be claimed in that capacity. … In summary, diffuse interests are those whose ownership belongs to groups of persons not formally organized, but united by a certain social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a certain personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. …" In the present matter, the petitioner argues that the assumption established in paragraph 2 of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law, which makes this action admissible, is fulfilled. In that sense, he derives his standing via abstract constitutional review, given that he invokes the defense of diffuse interests, specifically, environmental protection. This Court considers that, indeed, the petitioner is fully legitimized to file this action directly, by appearing in defense of interests that concern the national community as a whole, such as the right to a healthy and ecologically balanced environment protected in Article 50 of the Constitution. This circumstance, together with the fulfillment of the requirements established in Article 75 and following of the Constitutional Jurisdiction Law, makes the cognizance and resolution of this unconstitutionality action admissible.

II.- OBJECT OF THE ACTION. The petitioner challenges several phrases contained in Executive Decree No. 34295-MINAE of January 29, 2008, called "Manual for the Classification of Lands Dedicated to the Conservation of Natural Resources within the Maritime-Terrestrial Zone of Costa Rica," published in La Gaceta No. 28 of February 8, 2008. These norms are challenged as being considered contrary to the provisions of Articles 7, 9, 11, 48, 50, 121(1), and 140(3) of the Political Constitution. They are also considered violative of the provisions of Article 5 of the Convention on Nature Protection and Wild Life Preservation in the Western Hemisphere, Article 5 of the Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, the third paragraph of Article 3 of the United Nations Framework Convention on Climate Change, Article 8 of the Convention on Biological Diversity, Articles 10, 13(c), and 14 of the Convention for the Conservation of Biodiversity and the Protection of Priority Wild Areas in Central America, Article 3(b) and (c) of the Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations, and provision 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights, "Protocol of San Salvador." III.- CHALLENGED NORMS.

In this action of unconstitutionality, the following provisions, contained in the "Manual for the Classification of Lands Dedicated to the Conservation of Natural Resources within the Maritime-Terrestrial Zone of Costa Rica," are challenged:

"IV.- Powers for delimitation and certification.

The categorization of lands within the Maritime-Terrestrial Zone shall be the responsibility of the Conservation Areas (AC) of SINAC and of private professionals duly accredited by the respective Colegios Profesionales to classify forests, lands of forest aptitude (forest aptitude (terrenos de aptitud forestal)) (Class VII and VIII soils), (mangroves, esteros, rías, marismas, coastal lagoons, swamps, flooded forests, salitrales) and wetlands.

The validity of the categorization documents issued by private professionals shall be subject to the approval issued by any of the Conservation Areas of SINAC. If the respective application is not rejected by the office where it was filed within thirty calendar days following, tacit approval (silencio positivo) shall be deemed to have been produced under the terms of articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration.

The AC of SINAC with jurisdiction in the Maritime-Terrestrial Zone shall also be responsible for the verification, inspection, demarcation (deslinde), and certification of the lands of the Natural Heritage of the State and the protection zones.

The location and delimitation of the areas of the Natural Heritage of the State within the Maritime-Terrestrial Zone must be carried out as part of the approval process of the Coastal Regulatory Plan (PRC), defined by Law 6043, since the Coastal Regulatory Plan is the territorial planning instrument that defines and locates all the zones to be concessioned within the Maritime-Terrestrial Zone and for its classification at the level of cadastral maps. Therefore, the Coastal Regulatory Plan must clearly and expressly indicate the areas of the Natural Heritage of the State so as not to count them in the total area to be concessioned and to exclude them from the cadastral maps that form part of the concession file" VII.- General procedures applicable to the units to be classified a) Request from the institutions Costa Rican Tourism Board (ICT), and respective Municipalidad, for the classification of the lands of the Natural Heritage of the State and Protection Zones located in the Maritime-Terrestrial Zone.

• b)Have available the information of the existing regulatory plans in execution or proposed by the Costa Rican Tourism Board (ICT) and the respective Municipalidades.
• c)Have available thematic maps, aerial photographs, among others, that allow knowledge of the biophysical aspects of the areas under study.
• d)Use technological tools that guarantee the truthful and precise collection of field information.
• e)The perimeter of each unit classified as: forest, protection areas, wetlands, and lands of forest aptitude (forest aptitude (terrenos de aptitud forestal)) (Annex 4), must be delimited in the field with GPS.
• f)Based on the field information and the use of geographic information systems, the polygons that classify the lands as forest, wetlands, protection areas, and forest aptitude (forest aptitude (aptitud forestal)) (Annex 1) shall be obtained.
• g)With the information resulting from the previous point, printed and digital maps must be prepared and provided, containing a scale (not larger than 1:15,000), visible geographic coordinates, using Lambert North or South projection, as appropriate (Datum NAD27 Central America), polygon coding, area per land class, location and identification of boundary markers (mojones), water network, road network, infrastructure, and the identification of important geographical features such as: beaches, esteros, points, bays, etc.
• h)In addition to the maps, a document must be prepared and provided containing all the tables indicating the coordinates of each vertex of each of the polygons of the mapped land classes (Annex 1). The maps must precisely define the areas of the Natural Heritage of the State within the Maritime-Terrestrial Zone. This requirement shall be fulfilled by the public and/or private interested parties duly accredited, who shall certify, under public faith (fe pública), the information recorded on the maps, and these shall form part of the documents that must be delivered for the review and approval of the Coastal Regulatory Plan before the Costa Rican Tourism Board and the INVU. The scale to be used shall be that indicated in this methodology.
• i)As a requirement for the approval of Regulatory Plans, a vegetation map must be presented, where the vegetation areas are precisely delimited.
• j)When the Conservation Area considers that all the requirements indicated in this manual have been met, it shall proceed to issue the corresponding certification of the Regulatory Plan; this shall be delivered to the ICT with a copy to the respective Municipalidad. Along with the certification, the tables and maps in printed and digital format shall be delivered.
• k)The Public Zone must also be classified, and when the units correspond to forest, protection zones, forest aptitude land (terreno de aptitud forestal) covered by forest, or wetland, they shall be integrated into a single unit with the Restricted Zone.
• l)The Director of the Conservation Area shall assign the review process to a competent official, who shall verify the information presented. Within a period not exceeding 10 business days, the official shall present a report to the Director of the Conservation Area. If the information provided by the interested party is correct, the official in charge of its review shall include in the report a recommendation for the Director of the Conservation Area to grant the certification. If the information is not correct, the official's report shall indicate the corrections that must be made and the corresponding annotations. The Director of the Conservation Area shall return the initially provided information to the interested party. Once the errors are rectified, certification shall proceed within a period not exceeding 10 business days.
• m)The request for certification for Coastal Regulatory Plans approved and published in the Gaceta, or in the process of or beginning preparation, must be submitted by the respective Municipalidad. This condition is a mandatory requirement for the State Administration.

IX. —Parameters for the definition of lands of forest aptitude without forest (forest aptitude (terrenos de aptitud forestal)) (Classes VII and VIII) Lands of forest aptitude (terrenos de aptitud forestal, TAF) shall be considered those that, without having forest cover (cobertura boscosa), classify within classes VII and VIII, according to the Methodology for Determining Land Use Capacity of Costa Rica (Decree 23214 MAG-MINEREM, published in La Gaceta No. 107 of June 6, 1994). These present the following limiting factors:

• i)Soils with slopes greater than or equal to 60%, under any type of cover ii) Soils with slopes greater than 40% and extreme rockiness of more than 50% iii) Soils with a strong salinity category: more than 16 dS/m (mangrove ecosystems, coastal lagoons, or marismas with tidal influence).
• iv)Soils with slow or null drainage type v) Soils with very severe waterlogging or flooding problems

Transitory II:

"Existing public roads and those proposed in the Regulatory Plans must be included in the respective maps. The Municipalidades that already have certification from MINAE for the ecosystems of the Natural Heritage of the State within the Maritime-Terrestrial Zone shall have a maximum period of twelve months from the publication of this decree to request MINAE to include the existing roads and those proposed in the Regulatory Plans within the respective maps and to proceed to modify the original certification" "Transitory III:

The classifications made under Administrative Resolution R-SINAC-013-2006, of April 5, 2006, must be reconsidered in accordance with the provisions of this executive decree. For this purpose, SINAC shall have a period of six months from the publication of this decree to make such corrections." Notwithstanding the foregoing, there are other provisions that were not included in the petition of Mr. Figueroa Landi but that were, equally, challenged, so they will be analyzed in due course.

IV.- PRELIMINARY WARNING. It should be noted that subsequent to the filing of this action of unconstitutionality, the National Council of Conservation Areas of the National System of Conservation Areas, through resolution No. R-SINAC-035-2009 of 7:00 a.m. on June 20, 2009, published in La Gaceta No. 125 of June 30, 2009, issued a new Manual for the Classification of Lands Dedicated to the Conservation of Natural Resources within the Maritime-Terrestrial Zone in Costa Rica. However, that regulation did not expressly repeal Executive Decree No. 34295-MINAE, the subject of this action.

V.- THE RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT. Based on the provisions of articles 21, 50, and 89 of the Political Constitution, this Constitutional Court has widely recognized the State's duty to protect the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. It is under the terms of those articles, as well as infra-constitutional environmental regulations, that the State's responsibility to exercise a tutelary and governing function in this matter arises. In this regard, this Chamber, in Voto No. 4830-02 of 4:00 p.m. on May 21, 2002, stated the following:

"(...) Our Political Constitution, in its article 50, expressly recognizes the right of all present and future inhabitants of this country to enjoy a healthy and perfectly balanced environment. The fulfillment of this requirement is a fundamental guarantee for the protection of public life and health, not only of Costa Ricans, but also of all members of the world community. The violation of these fundamental precepts entails the possibility of injury or endangerment of interests in the short, medium, and long term. Pollution of the environment is one of the ways through which the integrity of the environment can be broken, with results that are most often imperishable and cumulative. The Costa Rican State is obligated to act preventively, avoiding—through inspection and direct intervention—the performance of acts that harm the environment, and in the correlative and equally unavoidable prohibition of promoting its degradation (...)".

Likewise, recently, this Court, in Voto No. 17552-07 of 12:22 p.m. on November 30, 2007, held the following:

"(...) Article 50 cited also shapes the Social State of Law, so we can conclude that the Political Constitution emphasizes that environmental protection is an adequate mechanism for protecting and improving everyone's quality of life, which necessitates the intervention of Public Powers on the factors that can alter its balance and hinder a person from developing and functioning in a healthy environment. The incidence of the right to a healthy and ecologically balanced environment within State activity finds its primary reason for being, firstly, in that, by definition, rights are not limited to the private sphere of individuals but also have transcendence within the State's very structure, in its role as guarantor thereof, and secondly, because State activity is directed toward the satisfaction of the community's interests. In constitutional jurisprudence, the concept of 'environment' has not been limited to the primary elements of nature, be it soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, biological diversity in flora and fauna, and landscape, from which the environmental framework without which basic demands—such as food, energy, housing, health, and recreation—would be impossible is formed. It is important to highlight that this term has been understood in a more comprehensive way, establishing a "macro-environmental" concept, by also encompassing aspects referring to the economy, the generation of foreign currency through tourism, agricultural exploitation, and others: 'Therefore, Environmental Law must not be associated only with nature, as this is only part of the environment. The policy for the protection of nature also extends to other aspects such as the protection of game, forests, natural parks, and natural resources. It is, then, a macro-environmental concept, so as not to leave out important concepts and thus achieve unifying the legal body we call Environmental Law (...)".

Finally, it should be noted that this Chamber, as guarantor of fundamental rights, stands as a controller of compliance with the obligations deriving from the provisions of articles 21 and 50 of the Constitution, which constrain the State not only to recognize the indicated rights but also to use materially and legally legitimate means to guarantee them.

VI.- MANUAL FOR THE CLASSIFICATION OF LANDS DEDICATED TO THE CONSERVATION OF NATURAL RESOURCES WITHIN THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE OF COSTA RICA. Before analyzing the constitutionality of the challenged norms, it is necessary to briefly refer to the purpose and scope of Executive Decree No. 34295 called "Manual for the Classification of Lands Dedicated to the Conservation of Natural Resources within the Maritime-Terrestrial Zone in Costa Rica," of January 29, 2008, published in La Gaceta No. 28 of February 8, 2008. Under the terms of article II of the referenced Decree, two objectives are sought, the first being to identify within the Maritime-Terrestrial Zone (hereinafter ZMT) the lands classifying as forests, Lands of forest aptitude (terrenos de aptitud forestal) (Class VII and VIII soils), Wetlands (mangroves, esteros, rías, marismas, coastal lagoons, swamps, flooded forests, salitrales) so that the National System of Conservation Areas (SINAC) certifies them and incorporates them as part of the Natural Heritage of the State. At this point, it is worth recalling that, according to article 13 of the Forest Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 13, 1996, published in La Gaceta No. 72 of April 16, 1996, the Natural Heritage of the State is constituted by the forests, forest lands of national reserves, of areas declared inalienable, of farms registered in its name, and of those belonging to municipalidades, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except for real estate that guarantees credit operations with the National Banking System and becomes part of its assets, with its administration being the responsibility of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, through the National System of Conservation Areas (article 6, subsection a, 13, second paragraph, and 14 of the Forest Law, article 32, second paragraph of the Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 4, 1995, published in La Gaceta No. 215 of November 13, 1995). On the other hand, the second objective of Executive Decree No. 34295 is the delimitation of protection areas according to the provisions of article 33 of the Forest Law, a norm that defines that type of area. The scope or delimitation of the study area—thus defined in article III of the referenced Manual—corresponds to the lands within the ZMT, along the coastal strip (franja litoral) of both coasts, except for the portions of land located within Protected Wild Areas or that were legally registered according to the provisions of article 6 of Law No. 6043, Law on the Maritime-Terrestrial Zone of March 16, 1977 (it should be clarified that, although article III cites Transitory VI of Law No. 6043, it corresponds to article 6 regarding legally registered areas). Now then, according to article IV, fourth paragraph of the Manual, this location and delimitation of the areas of the Natural Heritage of the State within the ZMT is part of the approval procedure for the Coastal Regulatory Plan (PRC), which is the territorial planning instrument that defines and locates all the zones to be concessioned within the ZMT and for their classification at the level of cadastral maps. Hence then—under the terms of the rule under discussion—the Coastal Regulatory Plan must clearly and expressly indicate all the areas of the Natural Heritage of the State so that they are not counted in the total area to be concessioned and to exclude them from the cadastral maps that form part of the concession file. Based on this line of reasoning, it is concluded that the ultimate purpose of the classification and delimitation proposed in the Manual is to protect the areas of the Natural Heritage of the State (a public domain asset, therefore inalienable, unseizable, and imprescriptible) located in the ZMT so that they are excluded from the zones to be concessioned according to the Coastal Regulatory Plan.

VII.- CONSTITUTIONALITY ANALYSIS. REGARDING ARTICLE IV. In the first place, the plaintiff challenges the phrase "and of private professionals duly accredited by the respective Colegios Profesionales," contained in the first paragraph of article IV of the Manual for the Classification of Lands Dedicated to the Conservation of Natural Resources within the Maritime-Terrestrial Zone of Costa Rica. This norm defines the powers for delimitation and certification, establishing that the categorization of lands within the Maritime-Terrestrial Zone is the responsibility of the Conservation Areas (AC) of the National System of Conservation Areas of MINAET and of the private professionals duly accredited by the respective colegios profesionales to classify forests, lands of forest aptitude (terrenos de aptitud forestal) (Class VII and VIII soils), mangroves, esteros, rías, marismas, coastal lagoons, swamps, flooded forests, salitrales, and wetlands. For the plaintiff, with this provision, the essential competence in the administration and delimitation of public property is improperly delegated. The representation of the State holds the same opinion, asserting that the questioned norm transfers the administrative power of demanial self-protection (autotutela demanial), attributed by law to the Ministry of Environment and Energy, to private professionals. In the opinion of this Court, the challenged phrase is not unconstitutional insofar as it is interpreted that, in all cases, the validity of the categorization documents issued by private professionals is subject to the approval issued by any of the Conservation Areas of SINAC. That is, the validity of that categorization will depend on the express approval of one of the Areas of SINAC, bodies that must rule on the matter within a reasonable period. Certainly, the exercise of the power of demanial self-protection (autotutela demanial) entails the demarcation and demarcation (deslinde) of the public zone that is part of the Maritime-Terrestrial Zone, a function that has been entrusted to the National Geographic Institute. However, in the provision under discussion, with the indicated caveat, that power is not delegated to private individuals, whose participation is limited to the classification of lands in the ZMT, with its effectiveness being subject to the express approval of SINAC (the authority that, as stated above, is responsible for the conservation and administration of the Natural Heritage of the State). For this reason, and anticipating the analysis of the second challenged phrase of article IV (which regulates the application of tacit approval (silencio positivo)), it must be made clear that the questioned expression is not unconstitutional to the extent that it is interpreted that the classification carried out by private individuals must be approved by an express act issued by SINAC. That said, in consideration of the right protected in article 41 of the Constitution, that pronouncement must be issued within a reasonable period, thus obligating SINAC to issue its opinion in a timely manner. The foregoing, because there must be a necessary balance between the country's development, which relies, to a large extent, on an expeditious and agile Administration regarding procedures, and the protection of a healthy environment, a function entrusted primarily to the State under the terms of the constitutional text itself. Likewise, the provision is not contrary to Constitutional Law provided that it is understood that, in this mixed collaboration scheme, the private professionals carrying out the classification under discussion are duly incorporated into the respective colegio profesional—after having met all the substantial and formal requirements for the practice of their profession—and therefore, are supervised by that professional corporation. It should be remembered that the colegios profesionales (apart from defending strictly corporate interests) are public entities that exercise important public powers. Among such public order competences, the right of these corporations to analyze compliance with the requirements for incorporating new professionals has been recognized, not only from a formal standpoint but also substantively, and above all, to supervise and control the proper practice of the profession by their members. The foregoing, to prevent the harm caused to society by the incorporation of academically and ethically unfit professionals. Likewise, it must be emphasized that in this mixed collaboration scheme, the professionals are subject to the regime of administrative, civil, and criminal liability for the practice of their profession, so in the event of an irregularity, they could be sanctioned. Consequently, it must be interpreted that such professionals temporarily exercise public powers, acting as what the doctrine has called a munera pubblica or collaborator of the public administration. Under this line of considerations, using the method of consistent interpretation, the phrase sub examine is not unconstitutional to the extent that it is interpreted that in all cases, SINAC (meaning, any of its Areas) must give express approval to the categorization documents issued by private professionals and provided that it is understood that these private individuals are accredited and incorporated into the respective colegio profesional, the entity responsible for supervising the proper practice of the profession, in addition to the possibility reserved for SINAC to report any irregularity committed by those professionals regarding the matter at hand.

VIII.- On the other hand, the plaintiff claims the unconstitutionality of the phrase contained in the second paragraph of article IV, which reads as follows: "If the respective application is not rejected by the office where it was filed within thirty calendar days following, tacit approval (silencio positivo) shall be deemed to have been produced under the terms of articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration." He alleges that, according to constitutional case law, the legal fiction of tacit approval (silencio positivo) does not apply in matters of natural resources. The plaintiff is correct in his argument, since, as a material limit for the application of tacit approval (silencio positivo), environmental matters have been excluded—via the case law of this Chamber—by virtue of the transcendent value and hierarchy possessed by the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, recognized in article 50 of the Political Constitution. The case law on this subject is abundant, therefore, it suffices to cite what was stated in Voto No. 2954-94 of 9:09 a.m. on June 17, 1994, on which occasion the following was held:

"Io.- Contrary to what the appellants claim, there is indeed a qualified public interest that makes it impossible for the tacit approval (silencio positivo) alleged in their favor to be effective, since the requested approval, as is evident from the filing brief itself, is for the exploitation of 'Natural Forests,' which are protected by our legislation, given the importance they have for the community. Indeed, the irrational exploitation of such natural resources implies irreparable harm not only to the neighbors of the place but also to all citizens, due to the negative environmental impact that uncontrolled exploitation of them can cause, so it is not possible to claim that the intended approval has operated positively, even if the appellants consider that the proposed plan met the required legal conditions, compliance with which, in any case, is not to be verified in this venue, since stating the contrary implies the review of the technical criteria used by the respondent Ministry for the verification of such compliance, a procedure that, as stated, is outside this jurisdiction. (See, also, votos Nos. 1730-94, 6836-93)" Based on the jurisprudential criterion stated and even under the terms of article 4 of the Forest Law (a norm that prohibits the application of tacit approval (silencio positivo) in the field of natural resources), the phrase indicated above is unconstitutional, as it deems tacit approval (silencio positivo) to have operated in the delimitation of the Natural Heritage of the State with the lapse of thirty calendar days without SINAC (meaning, any of the areas that comprise it) having ruled on the classification carried out by private individuals. That said, it must be understood that if the responsible official of SINAC does not rule on the validity of the documents issued by the private professionals within a reasonable period, he or she could be exposed to the sanctions provided for in the laws.

IX.- On the other hand, even though it was not alleged by the plaintiff, the General Procurator of the Republic argued the unconstitutionality of the provision in subsection g) of article X of the Decree in question, insofar as, in its opinion, it is bypassing and substituting the competence of the National Geographic Institute for the delimitation of mangroves, esteros, and the public zone adjacent to rías. It is the Procurator's opinion that transferring public competences for the location and delimitation of the areas of the Natural Heritage of the State within the Maritime-Terrestrial Zone risks excluding the Ministry of Environment and Energy's administration of forest resources for tourism development, modifying the purpose of the Forest Law, in violation of the principle of the tutelage of environmental law by the State and article 50 of the Constitution. The Executive Decree classifies and delimits as a public zone the bodies of water that are the rías and esteros, consequently eliminating the strip of fifty meters wide counted from the high tide line, which belongs to the public zone. The challenged norm, in what is relevant, provides the following: "X. Procedure for the definition of wetlands (mangroves, esteros, rías, marismas, coastal lagoons, swamps, flooded forests, salitrales). (...) g) For the case of rías and esteros, in the absence of mangrove, prior to the classification, the alignment of the public zone by the IGN must exist. Rías and esteros are a public zone and from them the restricted zone continues, which must be classified." In this regard, for the majority of this Chamber, the challenged norm does not imply a declassification (desafectación), as it provides for the public area and restricted use in a manner consistent with the Law on the Maritime-Terrestrial Zone. Additionally, it must be considered that, due to the characteristics of rías and esteros, it is not technically possible to extrapolate the provisions for the coastal strip. For these reasons, the norm is not considered unconstitutional, and, therefore, by majority, it is so declared.

X.- REGARDING SUBSECTION H), ARTICLE VII. The plaintiff considers unconstitutional the following phrase: "This requirement shall be fulfilled by the public and/or private interested parties duly accredited, who shall certify, under public faith (fe pública), the information recorded on the maps" provided in subsection h), article VII of the repeatedly cited Manual, which regulates the general procedures applicable to the units to be classified (meaning, forests, lands of forest aptitude (terrenos de aptitud forestal)—Class VII and VIII soils—, wetlands, and protection areas, as per article VI ibidem). He alleges that the granting of public faith (fe pública) must be done by law and not by regulation. In this regard, this Court considers that this phrase is not contrary to Constitutional Law, given that these private professionals temporarily assume public competences and, therefore, are empowered to give public faith (fe pública) about these aspects, in this case, about the information contained in the maps delimiting the areas of the Natural Heritage of the State. It concerns a Munera Pubblica, which are those private individuals who exercise, permanently or temporarily, public powers when they have been previously enabled. In this way, the public faith (fe pública) with which they certify the information contained in the maps emanates from the very nature of being duly accredited professionals, incorporated into the respective colegio.

XI.- REGARDING ARTICLE IX.

PARAMETERS FOR THE DEFINITION OF LANDS OF FORESTRY APTITUDE WITHOUT FORESTS (CLASSES VII AND VIII).— Preliminarily, it must be clarified that the article under review was not included in the petitioner’s request. Nevertheless, the petitioner did present his arguments as to why, in his opinion, the provision is contrary to Constitutional Law. In that regard, he contended that the provision violates the provisions of Article 3 of Executive Decree No. 23214-MAG-MIRENEM of June 6, 1994, through which the Methodology for the determination of the land-use capacity of Costa Rica was made official, a provision that stipulates the following: “A Coordinating Committee is created for the purpose of providing follow-up, evaluation, modification, and updating to this methodology.” The petitioner goes on to state that the challenged decree modifies and updates the provisions of subsections i) and ii), without having been ruled upon by the aforementioned Committee, changing the parameters for soil classification, thereby violating the principles of prevention, precaution, public environmental interest, and the provisions of Article 50 of the Constitution. On this point, the Office of the Attorney General of the Republic argued that further technical data on the constitutional regularity of the provision needed to be requested. The claim of unconstitutionality centers on the fact that this provision modifies the methodology for the determination of the land-use capacity of Costa Rica, made official in Executive Decree No. 23214-MIRENEM, especially considering that a Coordinating Committee was created in that regulation to modify and update the methodology. The Chamber considers that the discussion regarding the variation in the methodology for the definition of lands of forestry aptitude without forests involves a series of technical aspects that, by their nature, are beyond the knowledge of this Court. In any case, whether there was a modification or tacit repeal of the prior decree regarding the methodology and organization is a matter pertaining to the application of provisions over time, which is a point of mere ordinary legality. Therefore, the claim of unconstitutionality is dismissed and the action is denied regarding this point.

XII.— REGARDING TRANSITORY PROVISION II. The petitioner challenges the phrase “and those proposed in the Regulatory Plans,” contained in Transitory Provision II, which provides, in pertinent part, the following:

“Existing public roads and those proposed in the Regulatory Plans must be included in the respective maps. The Municipalities that already have certification from MINAE of the ecosystems of the State’s Natural Heritage, within the Maritime-Terrestrial Zone, shall have a maximum period of twelve months from the publication of this decree to request MINAE to include the existing roads and those proposed in the Regulatory Plans within the respective maps and to proceed to modify the original certification” In his opinion, this provision promotes the opening of roads within the territory corresponding to the State’s Natural Heritage and, with that, a land-use change (cambio de uso del suelo). The Chamber considers that a conforming interpretation must be made of the cited provision, in the sense that the public roads proposed in the Regulatory Plans are those located in the administration areas of the Municipalities and not those located in the areas of the State’s Natural Heritage, whose administration and protection corresponds to that entity through MINAET, specifically, SINAC. The foregoing, in order to avoid the improper opening of road networks in the Maritime-Terrestrial Zone that include areas considered part of the State’s Natural Heritage.

XIII.— REGARDING TRANSITORY PROVISION I AND ARTICLE XI. The unconstitutionality of both provisions was not requested by the petitioner; however, the Office of the Attorney General did address the issue in question. Transitory Provision I provides, in pertinent part: “The protection areas defined in Article 33 of the Forest Law (Ley Forestal) No. 7575 shall be delimited jointly with the ecosystems that form part of the State’s Natural Heritage, located within the Maritime-Terrestrial Zone. Even though the protection areas are not part of the State’s Natural Heritage, their delimitation is considered opportune for reasons of convenience, timeliness, and cost.” This provision is questioned because it states that the protection areas are not part of the State’s Natural Heritage. On the other hand, Article XI establishes the following:

XI. —Procedure for the definition of protection areas The protection areas, according to the provisions of Article 33 of the Forest Law and PGR opinion C-110-2004; Articles 148 and 149 of the Water Law (Ley de Aguas), are the following:

According to Article 33, Forest Law No. 7575, they are:

• i)The areas bordering permanent springs (nacientes), defined within a radius of one hundred meters measured horizontally.
• ii)A strip of fifteen meters in rural areas and ten meters in urban areas, measured horizontally on both sides, on the banks of rivers, streams, or creeks, if the land is flat, and fifty horizontal meters, if the land is broken.
• iii)A zone of fifty meters measured horizontally on the banks of natural lakes and reservoirs and on artificial lakes or reservoirs built by the State and its institutions. Private artificial lakes and reservoirs are exempted. Pursuant to opinion C-110-2004 of April 16, 2004, from the Office of the Attorney General of the Republic, the protection zone referred to in this subsection also applies to lagoons.
• iv)The recharge areas and aquifers of the springs, whose limits shall be determined by the competent bodies established in the regulation to this law.

Furthermore, according to Article 31 of the Water Law No. 276: “The following are declared as domain reserve in favor of the Nation”:

• i)The lands surrounding the catchment sites or drinking water supply intakes, within a perimeter of no less than two hundred meters in radius; ii) The forest zone that protects or must protect the set of lands where the infiltration of potable water occurs, as well as those that provide a base for hydrographic basins and the margins of deposits, supply sources, or permanent courses of the same waters.
• a)The 50 meters of the protection area of wetlands such as lakes, lagoons, and reservoirs must be delimited, in order to include them within the protection zone of the regulatory plans of the MTZ.
• b)Take GPS points at the springs, in the watercourses, including at the site where these reach the beach.

In the opinion of the Office of the Attorney General, this article is unconstitutional because it contemplates a procedure to define these areas as independent sectors distinct from the lands of forestry aptitude, forestry lands, and forests that constitute the State’s Natural Heritage. Furthermore, according to the Advisory Body, their exclusion causes the fragmentation of adjoining forests for purposes of their classification as State’s Natural Heritage. In the opinion of this Court, the aforementioned articles are not unconstitutional. Indeed, whether the challenged Decree transgresses the limits established by the Forest Law is a matter of ordinary legality that must be discussed in the contentious-administrative jurisdiction. Therefore, the alleged unconstitutionality is dismissed.

XIV.— REGARDING TRANSITORY PROVISIONS III AND IV. The unconstitutionality of both provisions is requested, based on the argument that the change established by Executive Decree No. 34295-MINAE contravenes the provisions of Article 50 of the Political Constitution, by modifying the text of the administrative resolution. In this regard, it is argued that Resolution No. R-SINAC-013-2006 of April 5, 2006 regulated the previous methodology for the classification of the State’s Natural Heritage in the Maritime-Terrestrial Zone, given that both transitory provisions reformulate the classifications made under the protection of the aforementioned Administrative Resolution (Transitory Provision III) and its repeal (Transitory Provision IV). The difficulty in resolving this point lies in the fact that the petitioner did not provide the methodology contained in Resolution No. R-SINAC-013-2006 of April 5, 2006. The purpose of the transitory provision is to open a period so that the classifications made under the protection of the cited resolution can be reformulated, to readjust them to the new provisions. However, the petitioner does not explain, in a clear and precise manner, the reasons that he considers constitute the constitutional violations, which, combined with the noted omission, prevents the Chamber from resolving that aspect. Hence, on both points, the Chamber cannot reach the requested conclusion and the action must be dismissed.

XV.— CONCLUSION. By virtue of the considerations set forth, the present unconstitutionality action is partially granted as detailed in the operative part of this judgment.

XVI.— Magistrates Vargas Benavides, Armijo Sancho, and Cruz Castro dissent as will be set forth in the operative part of this judgment.

THEREFORE:

Unanimously, the phrase of Article IV of the “Manual for the classification of lands dedicated to the conservation of natural resources within the maritime-terrestrial zone in Costa Rica” (Executive Decree No. 34295 of January 29, 2008) that states the following is declared unconstitutional: “IV.- (...) If the respective request, once submitted, is not rejected by the office before which it was submitted within the following thirty calendar days, tacit approval (silencio positivo) shall be deemed to have occurred under the terms of Articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration (...)”. Unanimously, the action against Transitory Provisions III and IV is denied. By majority, the unconstitutionality action is denied against subsection h) of Article VII, Article IX, subsection g) of Article X, Article XI, and Transitory Provision I, and, by interpreting them in conformity with the Constitution, against the phrases “(...) and to private professionals duly accredited by the respective Professional Associations (...)” and “(...) and those proposed in the Regulatory Plans (...)”, contained, respectively, in Articles IV, first paragraph, and Transitory Provision II. This judgment has declaratory and retroactive effects to the date of effectiveness of the annulled provisions, without prejudice to rights acquired in good faith and legal relationships or situations that may have been consolidated by statute of limitations, expiration, or by virtue of a final judgment having the authority of substantive res judicata. Publish in its entirety in the Judicial Bulletin and summarize in the Official Gazette La Gaceta.

Magistrates Vargas Benavides, Armijo Sancho, and Cruz Castro dissent and partially grant the action, annulling as unconstitutional the phrases “...and to private professionals duly accredited by the respective Professional Associations...” of paragraph 1 and all of paragraph 2, both of Article IV. Regarding provision VII, heading h), in the phrase stating “(...) This requirement shall be fulfilled by the duly accredited public and/or private interested parties who shall certify under public faith the information recorded on the maps and shall form part of the documents that must be submitted for the review and approval of the Coastal Regulatory Plan before the Costa Rican Tourism Institute and INVU. (...)” They also declare the unconstitutionality of the entirety of Articles IX, XI, and Transitory Provisions I and II. They also declare unconstitutional, by connection, the provisions of subsection g) of Article X./Ana Virginia Calzada M., Presidenta, Luis Paulino Mora M./Adrián Vargas B./Gilbert Armijo S./Ernesto Jinesta L./Fernando Cruz C./ Rosa María Abdelnour G.

Dissenting vote of Magistrates Vargas Benavides, Armijo Sancho, and Cruz Castro Drafted by the first, we dissent insofar as the majority considers that private professional activity and the exercise of municipal competencies, neither authorized nor regulated by law, do not violate the principles of legal reserve and the Right to a healthy and ecologically balanced environment. Executive Decree No. 34295-MINAE of January 29, 2008 was promulgated to identify those lands located in the Maritime-Terrestrial Zone that classify as forest, as lands of forestry aptitude (Class VII and VIII soils), wetlands (mangroves, estuaries, rías, marshes, coastal lagoons, swamps, flooded forests, salt flats), so that the National System of Conservation Areas (SINAC) can certify and incorporate them as part of the State’s Natural Heritage. Its objective is also to delimit the protection areas (Article 33 of the Forest Law).

1. Regarding Article IV of Decree No. 34295-MINAE, two aspects are challenged: the first relates to the competencies for the delimitation and certification of lands within the Maritime-Terrestrial Zone, which rest with the Conservation Areas (AC) of SINAC “…and to private professionals duly accredited by the respective Professional Associations…”. The function of demarcating and delineating the public zone of the Maritime-Terrestrial Zone corresponds to the National Geographic Institute (IGN). Given the existence of a competent entity established by law to carry out that public function, the Executive Decree authorizes private professionals accredited before the Professional Associations the possibility of classifying lands within the Maritime-Terrestrial Zone, when a legal provision refers the delimitation of the boundaries of the State’s natural heritage to the regulations on the matter of MINAET (Article 16 of the Forest Law, No. 7575 and its Executive Decree No. 25721-MINAE). The principle of legality enshrined in Article 11 of the Constitution, which is also regulated in Article 11 of the General Law of Public Administration, establishes that the acts and conduct of the Public Administration must be previously regulated in a written provision. In this sense, administrative action must be based on laws that allow the Executive Branch to act within strict limits, interpreting and developing them; however, it is not permitted to contradict them. Added to the foregoing, we consider that Article 85.2 of the General Law of Public Administration establishes that the provision authorizing the transfer must have a rank equal to or higher than the one that creates the transferred competence. In our opinion, there is a strong public interest in defending the integrity of the maritime-terrestrial zone, which imposes a restrictive interpretation on the authority of the Executive Branch to develop regulations beyond what is expressly authorized by the legislator. In accordance with the challenged provision, the categorization of lands located in the Maritime-Terrestrial Zone corresponds to the Conservation Areas of the National System of Conservation Areas, which is a legal entity empowered to issue policies, plan, and execute processes aimed at achieving sustainability in the management of our country’s natural resources. For private professionals to be able to perform this task (even as private collaborators exercising public powers), we consider that this function must be the result of a coherent legislative and state policy that allows for the prevention of damages and avoids the deterioration of the environment, as well as regulates the rational use of natural resources and the rational utilization of the land and its scenic beauties. Articles 28 and 121, subsection 1) of the Political Constitution are violated, because the principle of legal reserve must be interpreted in a way that does not contradict or nullify the law; failure to do so would entail an inherent risk of affecting third parties and the natural environment. In our opinion, enabling, through a Regulation, professionals to carry out the administrative demarcation of public domain assets, in sites of high tourist and economic interest, is an unsuitable solution to the problem sought to be resolved. Moreover, the recitals of Executive Decree No. 34295 also do not help to clarify the existence of a legal provision authorizing private professional activity for the delimitation of State lands; on the contrary, the Office of the Attorney General of the Republic points to Articles 11 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone and 4 of its Regulation, as well as Article 10 of the Law Creating the National Geographic Institute, regulations that establish the prohibition for “… no public agency, person, or private national or foreign entity, may carry out tasks of the type performed by the Institute”, when the function of demarcating and delineating the public zone of the Maritime-Terrestrial Zone corresponds to the National Geographic Institute. Consequently, it is not sufficient that the work of private professionals is subject to approval by SINAC, if at its core it transfers a public competence and shifts it to private subjects, which has not been authorized by law. The absence of a specific legal framework authorizing private professionals to intervene in sensitive activities, due to the repercussions this may have on the State’s Natural Heritage, remains insufficiently regulated by the general provisions governing professional associations. The nature of Environmental Law, as a multidisciplinary branch of law, is no obstacle to establishing the appropriate mechanisms that comply with the constitutional principles of a healthy and ecologically balanced environment, and to establishing the necessary safeguards for the protection of the State’s Natural Heritage. In a case similar to the one before us, this Chamber held:

“… As stated, upon repealing Article 6 of Executive Decree No. 16614-MAG (through Article 2 of Executive Decree No. 32753 of May 16, 2005), the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo were included within the limits of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge. However, through Article 3 of the challenged Decree, which brings the repealed Article 6 back to legal life, the urban areas of said communities were once again excluded from the limits of the Refuge, which implied its reduction. This situation not only violates the principle of legal reserve but also the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. The principle of legal reserve is violated because, as stated, the reduction of the State’s forest heritage can only operate through legislation and not through regulations. This principle has been defined as a corollary to the principle of legality, respect for which requires that certain matters are exclusively subject to regulation by formal law, emanating from the Legislative Branch and through the procedure provided in the Constitution for the issuance of laws. This is because the Constitution has established certain matters which, due to their importance, must be regulated, mandatorily, by means of a law. […] Thus, by proceeding the challenged decree to reduce the limits of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, it violates the principle of legal reserve because the reduction of such limits can only operate through a duly justified law for that purpose. Furthermore, the right to the environment is violated because the reduction of a wildlife refuge clearly not only decreases the possibilities of enjoying this right in the Gandoca-Manzanillo zone but also leaves the natural resources of the area unprotected by leaving the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo open to free exploitation without any restrictions. Evidently, it is not the same protection that property receives when it comes to forest property. Regarding this type of property, it should be remembered that it is a different type of property with its own characteristics and particularities and a special regime, as it is conceived fundamentally to conserve, not to produce or to be part of the commerce of men. All lands considered as national reserves are immediately affected for the purposes of forestry regulations, which establish a special regime applicable to all forest resources. (Judgment No. 2009-001056).

In this sense, any error by a duly accredited private professional would have negative consequences on the right to a healthy and ecologically balanced environment, and there is no regime discussed and analyzed by the legislator to establish regulatory provisions for these sensitive tasks. Finally, for violating the principle of legal reserve, we consider that the annulment for unconstitutionality of the entirety of paragraph 2 of Article IV of the Executive Decree also proceeds, as a natural consequence of all that has been stated, and insofar as private professionals and the validity of the documentation they prepare are only possible with a law that so authorizes them.

2. Another challenged aspect, on which we dissent, relates to what the Office of the Attorney General of the Republic pointed out regarding subsection g) of Article X, when it ignores and replaces the competence of the National Geographic Institute. In this sense, the provision establishes the alignment of the public zone but states that “In the case of rías and estuaries, in the absence of mangroves, prior to classification, there must be an alignment of the public zone by the IGN. Rías and estuaries are public zone and from them continues the restricted zone that must be classified.” As seen previously, the modification to the matter of delimitation through an Executive Decree entails a violation of the principle of legal reserve, so provisions of lower rank than the law that interpret the areas of the Maritime-Terrestrial Zone and that may transfer competencies to the Municipalities are unconstitutional, because there is no legislative act providing otherwise regarding the competence of the Ministry of Environment and Energy. Furthermore, the determination for the use made by the Executive Decree and its consequences on the delimitation from the water bodies with the restricted zone, which may be granted under concession by the municipalities from the public zone, must be interpreted restrictively under the risk of infringing Article 50 of the Constitution. For the foregoing reasons, we deem it appropriate to declare the unconstitutionality of the provision, by connection with the previous reasoning set forth in this recital.

3.- Subsection h) of Article VII of Decree No. 34295-MINAE refers to the general procedures applicable to the units to be classified, sets forth the requirements, and provides that the State’s Natural Heritage located within the Maritime-Terrestrial Zone must be defined with precision on maps made by private professionals. Now then, what is specifically challenged is the phrase that establishes: “This requirement shall be fulfilled by the duly accredited public and/or private interested parties who shall certify under public faith (sic) the information recorded on the maps and shall form part of the documents that must be submitted for the review and approval of the Coastal Regulatory Plan (sic) before the Costa Rican Tourism Institute and INVU.” Now then, under this provision, interested persons, whether public or private, certify with public faith the areas of the Maritime-Terrestrial Zone that form part of the State’s Natural Heritage, such that they are empowered to identify aspects relevant to the classification in a highly qualified manner. This information will serve as the basis for the review and approval of the Coastal Regulatory Plans. The specific point under discussion lies in the public faith granted to private individuals and the data recorded on the maps, as they act in a munera publica capacity, regarding a constitutional right such as the environment and the Maritime-Terrestrial Zone. It is our opinion that the scope given to public faith must be regulated in a Law, closely tied to what was already stated for Article IV of the challenged Executive Decree, so it is insufficient if its basis lies in the authority generically established by the Organic Laws of the Professional Associations, because in the case of the classification of lands belonging to the State’s Natural Heritage located in the Maritime-Terrestrial Zone, private individuals may not displace public competencies established by law. Public faith, as a public function exercised by a private individual, must be enabled by law, and its generic granting cannot displace that granted to the National Geographic Institute, nor those established by the powers granted to MINAET and SINAC.

On the other hand, regarding the submission of information for the review and approval of the Coastal Regulatory Plan before the Costa Rican Tourism Institute and INVU, the Chamber has already pronounced on the impossibility of establishing this type of regulation, since they imply the transfer of areas that must be under the administration of the Ministry of Environment and Energy and not of other public institutions. In this sense, Judgment No. 2008-16975 of the Chamber established:

“…the challenged Decree presupposes the municipal administration of the forest areas of the maritime-terrestrial zone, with the consequent competence to grant concessions and apply Law 6043 within them. Thus, Article 2 incorporates the ‘forest areas of the maritime-terrestrial zone’ into the ‘respective Coastal Regulatory Plan within the framework of Law 6043’. That Coastal Regulatory Plan is the planning mechanism specific to the maritime-terrestrial zone administered by the Municipalities, and an essential requirement for them to be able to grant concessions for tourism purposes. (Law 6043, arts. 31, 33, and 38; 17 and 18 of its Regulation, Decree 7841-P). Articles 1, 2, 3, 5, and 7 develop that incorporation of the forests of the maritime-terrestrial zone into the Regulatory Plan; furthermore, it is categorical regarding the competence it assigns to local governments in said areas, by requiring for ecotourism projects that involve the cutting and use of forest resources, the ‘concession granted by the competent Municipality’ (art. 4, subs. 1). On this point, the Decree exceeds the limits of the exercise of regulatory power, by attributing to the Municipalities a competence that they do not have under law to administer and grant concessions over the State’s Natural Heritage on the coasts (Protected Wild Areas and other public forests or forestry lands), aside from producing a change in the purpose of the public domain, converting it into private tourism exploitation, thereby infringing Articles 13 of the Forest Law and 73 of Law 6043, which it renders inoperative. Finally, the concession is the normal means of use of the areas of the maritime-terrestrial zone administered by the Municipalities (Law 6043, art. 39) and irreconcilable with the objectives of certain Protected Wild Areas, of absolute conservation; for example, national parks and biological reserves. For this reason, the Decree would be contrary to the National Parks Law, No. 6084 (art. 12), which prohibits granting concessions for the exploitation of products from national parks or for establishing installations other than those of the MINAE Conservation Area, formerly the National Parks Service.” As a consequence of all that has been stated, the direct preparation of the maps corresponds to the SINAC Conservation Area, for the purposes of recording on the maps the areas of the State’s Natural Heritage within the Maritime-Terrestrial Zone. Finally, we do not agree with the majority’s thesis insofar as the Minister of the Presidency, the Minister of Energy, Mines, and Telecommunications, and the Minister of Agriculture and Livestock accept that a material error was made in the provision, given that instead of public faith, under oath should have been recorded, a situation that is evidently a conceptual error and goes beyond a simple material error, but rather entails violations of the constitutional rights invoked.

4.- Regarding Article IX.— Parameters for the definition of lands of forestry aptitude without forests (Classes VII and VIII).— On this point, the petitioner is correct in pointing out the existence of a conflict between the Decree challenged under number 34295 and number 23214-MIRENEM, given that it implies a modification to the Methodology for the determination of the land-use capacity of Costa Rica, because through the change introduced, the administrative procedures established to guarantee environmental policies are altered, which entails an infringement of Articles 11 and 50 of the Political Constitution. The challenged Decree disregards the Coordinating Committee that deals with the technical-scientific methodology for the classification of land use, created in Executive Decree No.

23214-MIRENEM, in that it establishes “For purposes of studies in the agricultural, livestock, forestry, natural resource protection, and credit fields, this methodology is established, which is of mandatory application in the preparation of all strategies, policies, projects, programs, plans, and execution of specific activities carried out in the national territory, by national and international institutions of a public or private nature.” (article 2), in addition to what was noted by the plaintiff, that the Coordination Committee created in the regulation itself has the purpose of evaluating, modifying, and updating the methodology (article 3). As occurred in a case similar to this one, the general exclusion of an interdisciplinary Commission that developed a methodology for obtaining the approval of water concessions was analyzed, which was done without establishing the corresponding basis. The Chamber considered this “Exclusion which, nevertheless, as this Constitutional Court observes, was carried out in a general manner and without, in any of the considerandos of the supra-referenced Decree -which have been transcribed in section III of this Judgment-, having expressed, in a clear and unequivocal manner, the support in technical criteria that justifies having carried out such suppression of the environmental control that, previously, was exercised and was appreciated, then, as necessary by the organs and entities mentioned above.” Judgment No. 2009-02019. As is the case here, the methodology for determining land-use capacity (capacidad de uso de suelos) in our country, previously regulated by a more dynamic and scientific committee, could not be modified without the respective technical justification, so these modifications must be judged harmful to the principle of legality and the right to the environment.

5.- Regarding Transitorio II, the plaintiff challenges the unconstitutionality of two phrases that would allow Municipalities the power to disaffect lands from the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) through the request to include proposed public roads in the Regulatory Plans (Planes Reguladores). “Existing public roads and those proposed in the Regulatory Plans must be included in the respective maps.” Likewise, “… the inclusion of existing roads and those proposed in the Regulatory Plans” is challenged. The absence of norms that exclude the administration of national interests entrusted to MINAET in favor of Municipalities, such as the incorporation of areas destined for local roads, must be the object of clear and precise norms, and cannot give rise to an expansive interpretation as is done, given that it effectively deconstitutionalizes the regime that has been sought to be established in favor of the State Natural Heritage, and implies a diminution of the Executive Branch’s powers without being authorized by a law. The same occurs when the transitional provision regulates the possibility that Municipalities may include in the maps of these zones what was previously certified, even if it introduces lands from the State Natural Heritage. In this sense, the transitorio is unconstitutional for violating the principle of legal reserve (principio de reserva de ley), the precautionary principle (principio precautorio), and modifying the category of these lands through which roads pass or would pass, when a disaffectation (desafectación) can only occur through a norm that expressly authorizes it. In this way, neither a Regulatory Plan developed by a Municipality nor an Executive Decree (Decreto Ejecutivo) prepared by the Executive Branch can vary what is already established by the Forest Law (Ley Forestal). In this sense, the jurisprudence cited above, corresponding to judgment No. 2009-001056, applies.

6.- Regarding Transitorio I and article XI. It is challenged due to the imprecision incurred by Transitorio I, given that it refers to the application of article 33 of the Forest Law, which establishes the protection areas that private owners must bear due to limitations of social interest imposed by the legislator. Being lands belonging to the State Natural Heritage, it would not be relevant to record the imposed limitations on the maps given that on said lands the administration corresponds to the State, but the unconstitutionality of the norm is understood when the protection areas are on lands of the State Natural Heritage, and a change of the competent entity for their management and stewardship would be promoted. The numeral Transitorio I provides that: “Although the protection areas are not part of the State Natural Heritage, their delimitation is considered opportune for reasons of convenience, timeliness, and cost.”, incurs a defect of constitutionality, given that the regimes are effectively confused and those areas are excluded as protection assets without there being a norm that enables this action by the Administration, in violation of the principle of legality and the principle of environmental protection. Article XI establishes the procedure for defining the protection areas, which in the opinion of the Procuraduría General de la República is done with fragmentary consequences that can deteriorate the environment. In this sense, the article reiterates what is provided in numeral 33 of the Forest Law, the pronouncement of the Procuraduría General de la República C-110-2004, and articles 148 and 149 of the Water Law (Ley de Aguas). The purpose of the norm is to take into account the protection areas of wetlands such as lakes, lagoons, and reservoirs, in order to include them within the protection zone of the regulatory plans of the Maritime Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre), as well as to specify the points of springs (nacientes) and watercourses towards the beach. Likewise, the Chamber considers that the challenged numeral of the Executive Decree contributes to a future inclusion of assets owned by the State under the administration of Municipalities, since they will be included within the protection zone of the regulatory plans, as protection zones. The unconstitutionality of these provisions lies in the fact that Transitorio I excludes the protective zones as State Natural Heritage, for which, as indicated previously, there is no norm that enables this provision, and without the corresponding reasoning being recorded in the Executive Decree. Consequently, the unconstitutionality of Transitorio I and article XI of Executive Decree No. 34295-MINAE must be declared.

For all the foregoing reasons, we declare the unconstitutionality of the aforementioned aspects.-/Adrián Vargas Benavides/Gilberth Armijo Sancho/Fernando Cruz Castro.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.

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Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia estimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencia clave Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:

NO APLICA.

013073-09. DELIMITACIÓN DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO. ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. Artículo IV, párrafos I y II, articulo VII, inciso h) y los transitorios II y III del Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE de 29 de enero de 2008. Manual para la Clasificación de Tierras dedicadas a la Conservación de los Recursos Naturales dentro de la Zona Marítimo Terrestre en Costa Rica Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Der Económicos sociales culturales y ambientales Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: TEMAS ANTERIORES Tema: Acción de inconstitucionalidad Subtemas:

ARTICULO IV, PARRAFOS I Y II, ARTICULO VII, INCISO H) Y LOS TRANSITORIOS II Y III DEL DECRETO EJECUTIVO No. 34295-MINAE DE 29 DE ENERO DE 2008..

Tema: Principios Constitucionales Subtemas:

Principio de reserva de ley.

Tema: Derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado Subtemas:

Tierras ubicadas en la Zona Marítimo Terrestre.

013073-09. DELIMITACION DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO. ZONA MARITIMO TERRESTRE.

Resolución: 2009-013073 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y treinta y uno minutos del diecinueve de agosto de dos mil nueve.

Acción de inconstitucionalid¿ad promovida por [Nombre 001], mayor, portador de la cédula de identidad No. [Valor 001], vecino de Mercedes de Montes de Oca; contra el ARTICULO IV, PARRAFOS I Y II, ARTICULO VII, INCISO H) Y LOS TRANSITORIOS II Y III DEL DECRETO EJECUTIVO No. 34295-MINAE DE 29 DE ENERO DE 2008.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:50 horas de 25 de marzo de 2008, el accionante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo IV, párrafos I y II, el artículo VII, inciso h), y los transitorios II y III del Decreto Ejecutivo No 34295-MINAE de 29 de enero de 2008. Alega que por vía decreto de interés público se delega en particulares, funciones esenciales en materia ambiental que las leyes de la República asignan a instituciones del Estado y que constituyen potestades de imperio, por medio del cual se le otorga fe pública a particulares para emitir certificaciones relacionadas con la delimitación del Patrimonio Natural del Estado. Considera que las normas impugnadas son inconstitucionales porque vulneran el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como el principio constitucional de tutela del derecho ambiental a cargo del Estado, que esta Sala ha desarrollado en su jurisprudencia derivándolo del artículo 50 en relación con los numerales 21, 69 y 89 de la Constitución Política. Estima que las facultades otorgadas por las leyes de la República al Ministerio del Ambiente y Energía y al Ministerio de Agricultura y Ganadería en cuanto a la determinación y delimitación del Patrimonio Natural del Estado, constituyen potestades de imperio cuyo ejercicio es irrenunciable, intransmisible e imprescriptible, ya que, comporta el ejercicio de una potestad administrativa, de imperio o supremacía, en la modalidad de autotutela demanial, indisponible, exclusiva y reglada. No obstante, la normativa impugnada modifica y actualiza, cambiando los parámetros de clasificación de los suelos, transgrediendo por consiguiente los principios preventivo, precautorio, interés público ambiental y lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Además, al establecer la obligación de incluir los caminos públicos que se proponen en los Planes Reguladores dentro de los mapas que determinan el Patrimonio Natural del Estado y al otorgarle a las Municipalidades la potestad de solicitarle al MINAE la inclusión de los caminos públicos propuestos en los Planes Reguladores dentro de dichos mapas, se está desafectando aquellos terrenos del Patrimonio Natural del Estado sobre los que pasarían dichos caminos. Los espacios que constituyen el Patrimonio Natural del Estado son bienes de dominio público por estar afectados a los fines de protección ambiental establecidos en la Ley Forestal y en otra legislación conexa como la Ley Orgánica del Ambiente. Sostiene que por el principio de paralelismo de las formas, contenido en el artículo 69, párrafo segundo, de la Ley de Contratación Administrativa, No. 7494 del 2 de mayo de 1995, los espacios que conforman el Patrimonio Natural del Estado únicamente pueden ser desafectados mediante una Ley de la República, ya que, su afectación a fines de protección ambiental se produjo también mediante ley formal. De esta manera, la desafectación de los espacios del Patrimonio Natural del Estado constituye una afrenta directa al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado establecido en el artículo 50 constitucional, por cuanto, cambia el destino de dichos espacios por otro que implica cambio de uso de suelo y que es completamente ajeno a los fines de protección ambiental a los cuales está afectado dicho Patrimonio Natural del Estado. Sigue indicando el accionante que es inconstitucional por ser contrario al principio de razonabilidad ya que, segrega y desafecta terrenos del Patrimonio Natural del Estado para convertirlos en caminos públicos con el simple requisito que así se haya propuesto en el plan regulador municipal, omitiendo cualquier mención a la necesidad de realizar estudios técnicos que justifiquen la medida y que garanticen que el trazado propuesto de los caminos es el que menos impacto tiene sobre los ecosistemas del Patrimonio Natural del Estado. Finalmente, agrega que este cambio de metodología, aunado a la obligación de corregir las clasificaciones realizadas al amparo de la resolución administrativa No. R-SINAC-013-2006, podría constituir entonces una manera solapada de desafectación de espacios pertenecientes al Patrimonio Natural del Estado, con lo cual se violenta el artículo 50 de la Constitución Política. Solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de los citados artículos.

2.- Por resolución de 9:30 horas de 15 de abril de 2008 (visible a folio 16 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, al Ministerio de la Presidencia, al Ministerio de Ambiente y Energía y al Ministerio de Agricultura y Ganadería.

3.- Los avisos de Ley fueron publicados en los Boletines Judiciales números 81, 82 y 83 de los días 28, 29 y 30 de abril de 2008 (visible a folio 23).

4.- Rodrigo Arias Sánchez y Roberto Dobles Mora, respectivamente, en su condición de Ministro de la Presidencia y Ministro del Ambiente y Energía rinden el informe (folio 28). Manifiestan que el accionante alega que la inconstitucionalidad del artículo IV se fundamenta en el hecho que la delimitación y certificación de los terrenos dentro de la Zona Marítimo - Terrestre, comporta el ejercicio de una potestad administrativa, de imperio o supremacía, en la modalidad de autotutela demanial, indisponible, exclusiva y reglada, que, a su entender, con el decreto impugnado se delega a profesionales privados. Sin embargo, por tratarse del ejercicio responsable de esa potestad de imperio, confiada por ministerio de ley al Ministerio del Ambiente y Energía, es que se trata de darle cumplimiento de la manera más eficiente posible y echando mano de los medios que se tengan al alcance para lograrlo. El fin único y exclusivo del artículo impugnado es lograr la preservación y protección del ambiente y, en este sentido, dar cumplimiento a la obligación del Estado de velar por la conservación de los recursos naturales del país, la administración de la vida silvestre, el uso de los recursos forestales, la conservación de los suelos y la recomendación de medidas que aseguren la perpetuidad de las especies, que son los resultados derivados de la delimitación de la áreas de protección. Los mismos considerandos del decreto impugnado señalan la pauta que el Ministerio ha venido siguiendo en atención de cumplir con el Principio básico e informador del Derecho Ambiental que el ambiente es patrimonio común de los habitantes y por tanto el Estado y los particulares deberán participar en la conservación y utilización sostenible del ambiente que es una tarea de utilidad pública. El ambiente es un bien de todos y por tanto todos tenemos derechos que exigir y obligaciones correlativas. De la lectura de la norma que se cuestiona se establece que la potestad indelegable de determinación del Patrimonio Natural del Estado permanece en la entidad a la que por Ley, y así reiterado por la misma Sala Constitucional, corresponde en forma exclusiva esa competencia, sea el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). La participación de los profesionales privados debidamente acreditados por los Colegios Profesionales respectivos se limita a la categorización de los terrenos dentro Zona Marítimo Terrestre. Nótese como el segundo párrafo de la norma en cuestión indica, expresamente, que la validez de los documentos de categorización emitidos por estos profesionales quedará sujeta a la aprobación que emita alguna de las Áreas de Conservación del SINAC. Así las cosas, la participación de los profesionales privados debidamente acreditados por los Colegios Profesionales respectivos está circunscrita a una mera colaboración, la cual, a su vez, debe estar ajustada en forma estricta a los parámetros técnicos de categorización que el mismo Decreto Ejecutivo cuestionado, establece de forma objetiva. El ajuste a dichos parámetros corresponde verificarlo al SINAC en el momento en que deba determinar la validez de los documentos emitidos. La participación de profesionales privados debidamente acreditados por los Colegios Profesionales respectivos, es jurídicamente procedente siempre que exista un título habilitante, como lo es la norma cuestionada y se sometan a análisis, aprobación y adopción de las entidades competentes, siendo en este SINAC, quien debe ejercer el control. Por último, la participación de profesionales privados debidamente acreditados por los Colegios Profesionales es una manifestación clara del carácter multidisciplinario del Derecho Ambiental, el cual utiliza conceptos e instrumentos propios de otras disciplinas sin las cuales las normas jurídicas no podrían ser plenamente aplicables. Desde el punto de vista jurídico, el acto de delimitación de dicho Patrimonio es emanado por el Estado no por un particular. Igual sucede con los estudios de impacto ambiental, en que profesionales particulares elaboran los estudios pero es la Secretaría Técnica Nacional Ambiental la que los aprueba. Antes que se produzca dicha aprobación, el estudio no surte ningún efecto jurídico. Lo que se pretende es aliviar la carga de trabajo al SINAC, el cual es un sistema desconcentrado y participativo, con personería jurídica propia, cuyo sustento legal se establece dentro de la Ley de Biodiversidad, Ley No. 7788 de 27 de mayo de 1998. Es, además, un sistema de gestión y coordinación institucional, que integra las competencias en materia forestal, de vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales. Aunado a esto si se toma en cuenta que Costa Rica ha destinado cerca del 25 por ciento de su territorio a alguna de las diferentes categorías de Áreas de Conservación, es mucho el trabajo por realizar y el mismo se encuentra saturado, pues la realización de uno de estos estudios es un trabajo que por su naturaleza demanda mucho tiempo. En cambio, si el estudio es elaborado por un profesional particular, como ocurre con los estudios de impacto ambiental, resulta más expedito que los funcionarios competentes del Ministerio del Ambiente y Energía lo revisen y le den su aprobación cuando se ajuste estrictamente a los requisitos legales y reglamentarios correspondientes. En relación con el plazo de 30 días naturales que tiene la correspondiente Área de Conservación, para resolver sobre la aprobación de los documentos de categorización emitidos por profesionales privados y la producción del silencio positivo si no fuera rechazada dicha solicitud de aprobación en el plazo mencionado, este es un tema eminentemente de legalidad y no de constitucionalidad, porque es en la Ley Forestal artículo 4 donde se establece que en materia de recursos naturales no operará el silencio positivo, contemplado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública. El artículo VII, inciso h), del Decreto No.34295 - MINAE del 29 de enero de 2008, en relación con la documentación a aportar bajo "fe pública". En relación con este artículo, estiman que resulta jurídicamente improcedente, especialmente en este tema, investir de fe pública a los interesados privados. Evidentemente, alegan que se está en presencia de un error material en la norma, por cuanto, lo correcto y de acuerdo con el espíritu de la misma y en concordancia con el texto integral, es que debe certificarse "bajo fe de juramento" la información que se consigne en los mapas. Por consiguiente, cualquier inexactitud o falsedad haría incurrir al funcionario en las penas de los delitos de perjurio o de falso testimonio, según la naturaleza de los hechos contenidos en el informe. Nunca fue intención del Ejecutivo, otorgar ese tipo de potestades a los particulares y como error material que es, debe darse su corrección, subsanando el mismo en los términos establecidos en el Artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública. El artículo IX del Decreto No. 34295 - MINAE en relación con los "Parámetros para la definición de terrenos de aptitud forestal sin bosque (Clases VII y VIII)", este es un tema eminentemente de legalidad y no de constitucionalidad, porque es en el Decreto Ejecutivo No. 23214 - MAG - MIRENEM de 6 de junio de 1994, donde se oficializa la Metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica. En cuanto a las normas transitorias, los caminos establecidos en los planes reguladores ya aprobados no pueden tenerse como inexistentes. Es precisamente, el Plan Regulador debidamente aprobado, sea, aquel que ha cumplido con todos los requisitos establecidos en la legislación nacional, el que establece el ordenamiento de una porción del territorio nacional, atendiendo a criterios técnicos con la participación abierta de todos los sectores involucrados. De no ser así, se estaría restando el valor que los Planes Reguladores tienen a efecto de evitar el crecimiento desordenado de las diferentes áreas del país en detrimento del mismo ambiente que el accionante pretende proteger. Aunado a lo anterior, la objeción del Transitorio II tampoco es de recibo, por cuanto se trata de un asunto de mera legalidad. La supuesta violación, que desde luego no se produce, lo es respecto de la Ley de Caminos Públicos, y estaríamos en presencia de una cuestión de mera legalidad, la cual no es objeto de esta jurisdicción, sino más bien de la Contencioso Administrativa. Por todo lo anterior y en el tanto se realice una correcta aplicación e interpretación de las normas cuestionadas, tal y como lo dispone el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, y privando siempre el respeto al fin público que el Estado debe garantizar, se descarta entonces una violación al derecho a un Ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Solicitan que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.

5.- Mediante libelo presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:36 horas de 9 de mayo de 2008, la Procuradora General de la República rindió el informe de ley (visible a folios 35-68). Señala que la acción es admisible al tenor de lo dispuesto en los artículos 50, párrafo segundo, de la Constitución Política, 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y la reiterada jurisprudencia de esta Sala sobre el tema de los intereses difusos al enmarcarse la acción en la protección jurídica del ambiente. El Patrimonio Natural del Estado comprende, entre otros elementos, los bosques, terrenos forestales y terrenos de aptitud forestal transmitidos por organismos no gubernamentales, de las áreas inalienables (artículo 13 de la Ley Forestal No. 7575 de 5 de febrero de 1996). La Zona Marítimo Terrestre es un área inalienable (artículo 1° de la Ley sobre la zona marítimo terrestre, No. 6043 de 3 de marzo de 1977). Por lo tanto, sus bosques, terrenos forestales y terrenos de aptitud forestal, forman parte del Patrimonio Natural del Estado. Esa inclusión del artículo 13 de la Ley Forestal tiene tres consecuencias fundamentales, conforme a la misma ley: la primera se reitera su afectación al régimen de dominio público, otorgándole sus caracteres de inembargabilidad, inalienabilidad e imprescriptibilidad (artículo 14); segundo, determina su administración por el Ministerio del Ambiente y Energía (artículos 6, incisos a) y r) y 13, párrafo segundo), excluyendo la administración y usufructo que se le otorga a las Municipalidades en los artículos 3 y 35 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y, tercero, implica un régimen restrictivo de usos. No cabe la corta, el aprovechamiento forestal ni el cambio de uso del suelo y solo pueden autorizarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo (artículos 1, párrafo segundo, 3, inciso a), 18, 58, incisos a) y b) y 61, inciso c). El régimen tutelar no desaparece por la eliminación de la cobertura boscosa y cambio de uso del suelo, sería fomentar una actitud depredadora de estos ecosistemas, máxime cuando, bajo condiciones apropiadas, es posible su regeneración natural. Esta regla no requiere ser normativizada para existir (como se hace en el caso de los manglares por los Decretos Nos. 16852-MAG de 23 de enero de 1986 y 23247-MIRENEM de 20 de abril de 1994), ya que, es de principio que los bienes demaniales no dejan de serlo por la actividad humana que se realice en su contra, sino por la misma vía legal con que fueron destinados a ese régimen (artículo 262 del Código Civil). Según el párrafo cuarto de este artículo IV del decreto impugnado, la ubicación y delimitación de las áreas del Patrimonio Natural del Estado dentro de la Zona Marítimo Terrestre se realiza para excluirlas en el Plan Regulador Costero y en los planos de catastro, de las zonas por concesionar dentro de la Zona Marítimo Terrestre. El artículo 15 de la Ley Forestal contempla un impedimento según el cual, para lo que aquí interesa, la Municipalidad no podría “dar en arrendamiento” terrenos de la Zona Marítimo Terrestre que considere bajo su administración, sin que antes hayan sido clasificados por el Ministerio del Ambiente y Energía, clasificación que determina su permanencia al régimen del Patrimonio Natural del Estado, de protección y conservación forestal. La expresión “dar en arrendamiento” es utilizada por el legislador inadecuadamente pero debe entenderse referida al otorgamiento de usos privativos o especiales del dominio público (concesiones y permisos de uso). Pero, además, como objetivo primario de la identificación de los bosques, terrenos de aptitud forestal y humedales dentro de la Zona Marítimo Terrestre se enuncia, en el artículo II, inciso i), del Decreto impugnado: “que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) los certifique e incorpore como parte del Patrimonio Natural del Estado ”. La Ley Forestal atribuye al Ministerio del Ambiente y Energía la delimitación en el terreno, de los linderos de las áreas que conforman el Patrimonio Natural del Estado y el legislador contempla la posibilidad que el reglamento de esa ley fije el procedimiento de deslinde (artículo 16). Indica que su Reglamento, Decreto No. 25721-MINAE de 17 de octubre de 1996 dispone en su artículo 13 que para los efectos del artículo 16 de la Ley, la Administración Forestal del Estado “ suscribirá un convenio con el Catastro Nacional para definir los linderos del Patrimonio Natural del Estado de acuerdo con los lineamientos técnicos existentes que se utilizan para definir este tipo de áreas, además podrá suscribir convenios con otras instituciones que cuenten con personal y equipo adecuado para realizar esta labor .” Los manglares y esteros se califican como Zona Pública en los artículos 11 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y 4° de su Reglamento. La delimitación de la Zona Pública es una función del Instituto Geográfico Nacional, que está implícita dentro de las competencias atribuidas en su Ley de creación, No. 59 de 4 de julio de 1944. El artículo 10 de ese cuerpo legal establece que “ninguna dependencia pública, persona o entidad privada nacional o extranjera, podrá efectuar labores de la índole de las ejecutadas por el Instituto”. En concordancia con lo anterior, el artículo 63 del Reglamento a la Ley No. 6043 reconoce la competencia del Instituto Geográfico Nacional para la delimitación de la Zona Pública: “La Dirección General de Catastro no registrará ningún plano que no lleve el visto bueno del Instituto Geográfico Nacional en lo referente a la delimitación de la zona pública.” La demarcatoria de la Zona Pública, al igual que la del Patrimonio Natural del Estado dentro de la Zona Marítimo Terrestre, son necesarios para la debida utilización de esta franja demanial, pues garantizan su administración y su uso conforme a la Ley. La identificación en el terreno del Patrimonio Natural del Estado, al igual que la de la Zona Pública, están comprendidos en la facultad de deslinde administrativo de bienes públicos, que reconoce la doctrina y textos legales a los entes públicos, aunque tienen la particularidad de precisar el límite entre franjas de igual régimen demanial, y titularidad del Estado. En demérito de los bienes ambientales, el artículo IV tiene por operado el silencio positivo en la delimitación del Patrimonio Natural del Estado con el simple transcurso del plazo en que la Administración (Área de Conservación) debe pronunciarse aprobando o no la clasificación hecha por los particulares. Con esto aduce que se infringe el principio contrario reconocido por la jurisprudencia constitucional, que señala la improcedencia del silencio positivo en materia forestal o ambiental. De esta manera, el artículo IV impugnado traslada a los profesionales privados la potestad administrativa de autotutela demanial, atribuida por ley al Ministerio del Ambiente y Energía. Por su parte, la identificación y determinación del límite de la Zona Pública, como se indicó, es potestad pública del Instituto Geográfico Nacional y el artículo IV traslada indebidamente esa competencia. En criterio de la representación del Estado, también lo hace el inciso g) del numeral X de este Decreto, desarrollando el “procedimiento para la definición de humedales (manglares, esteros, rías, marismas, lagunas costeras, pantanos, bosques anegados, salitrales)” al disponer lo siguiente: “Para el caso de las rías o esteros, en ausencia de manglar, de previo a la clasificación, debe existir el alineamiento de la zona pública por parte del IGN. Las rías y esteros son zona pública y a partir de ellos continúa la zona restringida que debe ser clasificada.” De modo que se está obviando y sustituyendo la competencia del Instituto Geográfico Nacional para la delimitación de los manglares, esteros y Zona Pública contigua a las rías (en ausencia de manglar). El Poder Ejecutivo está obligado a respetar la atribución de competencias hecha por las leyes a las instituciones estatales, en virtud del principio de legalidad y su corolario, el de jerarquía de las normas. Lo contrario, para la Procuraduría, implica violentar los principios de separación de funciones e independencia entre poderes (artículos constitucionales 9, 11, 105, 121, inciso 1) en relación con el 124 y 140, incisos 3) y 18). Además, en su criterio, torna incierta la determinación del Patrimonio Natural del Estado, el hacerla depender de criterios de profesionales privados que podrían verse influidos por el interés particular de quienes tienen expectativas de obtener una concesión en los términos de la Ley No. 6043 y que, incluso, podrían ya ocupar la Zona Marítimo Terrestre. En esas circunstancias, el traslado de las competencias públicas de ubicación y delimitación de las áreas del Patrimonio Natural del Estado dentro de la Zona Marítimo Terrestre a los profesionales privados, pone en riesgo de que se excluya al Ministerio del Ambiente y Energía de la administración de esos recursos forestales y se confíen esas áreas a las Municipalidades para desarrollo turístico, modificando el destino que la Ley Forestal ha previsto para esos bienes públicos, y entrando en pugna con el artículo 50 constitucional que garantiza el derecho a un ambiente adecuado y con el principio de la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado. En cuanto al artículo VII, inciso h), del Decreto Ejecutivo indica que, en el tanto las leyes orgánicas respectivas, confieran a los profesionales privados la potestad de dar fe y las actuaciones del inciso h), del Decreto impugnado estén dentro del alcance definido por esas leyes para el ejercicio de esa potestad pública, es decir, que estén legalmente facultados para actuar con fe pública en esas labores, éste no sería inconstitucional. Además, existen las consecuencias incluso penales respecto de su mal ejercicio. El accionante considera que el Artículo IX del Decreto Ejecutivo No. 34295 es inconstitucional (principalmente los incisos i) y ii) porque modifica la Metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica oficializada en el Decreto No. 23214-MAG-MIRENEM del 13 de abril de 1994, cambiando los parámetros de clasificación de los suelos sin considerar que en él se crea un Comité de Coordinación para modificar y actualizar dicha metodología, con quebranto de los principios preventivo, precautorio, interés público ambiental y lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Efectivamente, el artículo 3° del Decreto No. 23214-MAG-MIRENEM crea un comité “con el objeto de poderle dar un seguimiento, evaluación, modificación y actualización” a la metodología. Conformado, según el artículo 4° por representantes del Ministerio de Agricultura y Ganadería; el entonces Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas; el Colegio de Ingenieros Agrónomos; el Instituto de Desarrollo Agrario; y las Universidades; entre otros. El Decreto No. 23214-MAG-MIRENEM fue firmado también por el Ministro de Agricultura y Ganadería y en la elaboración de esta metodología participaron la Universidad Nacional, la Universidad de Costa Rica, el Instituto de Desarrollo Agrario, la Secretaría Ejecutiva de Planificación Sectorial Agropecuaria (SEPSA) del Ministerio de Agricultura y Ganadería, la Secretaría de Planificación de Recursos Naturales (SEPRENA), el Centro Científico Tropical (CCT), el Servicio Nacional de Conservación de Suelos y Aguas (SENACSA), el Ministerio de Agricultura y Ganadería, y consultores privados. La Metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica anterior, oficializada mediante el Decreto Ejecutivo No. 20501-MAG-MIRENEM del 5 de mayo de 1991, también fue producto del trabajo conjunto de miembros de UNA, UCR, IDA, SEPSA, SEPRENA, CCT, SENACSA, MAG y consultores privados. En el artículo IX del Decreto No. 34295-MINAE se indica que los terrenos de aptitud forestal son aquellos que clasifiquen dentro de las clases VII y VIII, definiendo, de seguido, los factores limitantes que los identifican. Las limitaciones son condiciones ambientales que afectan adversamente el potencial de la tierra para otros usos específicos. En las Metodologías para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica, oficializadas en los Decretos Nos. 20501-MAG-MIRENEM y 23214-MAG-MIRENEM se indica que por sí sola o combinada con otra limitante la de “fuertemente pedregosa” (cobertura de piedras y/o rocas entre 20 y 50% de la superficie) determina ese tipo de suelos. Es del resorte exclusivo de la Sala Constitucional valorar, con base en los estudios y elementos técnicos que suministren en aval de la norma impugnada los Ministerios a los cuales se confirió audiencia, si existe fundamento técnico justificante de la variación para la Zona Marítimo Terrestre de la línea establecida técnicamente en las Metodologías para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica, oficializadas en los Decretos números 20501-MAG-MIRENEM y 23214-MAG-MIRENEM. Lo anterior por cuanto, la “ desclasificación ” sin sustento técnico de terrenos que han sido calificados de aptitud forestal luego de estudios y consensos entre especialistas de la Universidad de Costa Rica, la Universidad Nacional, el Centro Científico Tropical y diversos organismos estatales, quebrantaría el principio preventivo contra el deterioro de los recursos naturales. Así como el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica relacionado con el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad y el principio de interdicción de la arbitrariedad, la exclusión de terrenos que han sido técnicamente considerados de aptitud forestal, significa eximirlos del régimen tutelar del Patrimonio Natural del Estado descrito antes. Desde esta perspectiva, en ausencia de fundamento técnico, la norma impugnada rozaría también con el principio del uso racional de los recursos, a fin que exista el necesario equilibrio entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente y con el artículo 69 constitucional, del cual se deriva el principio de explotación racional de la tierra, imponiendo tanto a los particulares como al Estado, la obligación de proteger y preservar los recursos naturales renovables. En cuanto la acción cuestiona el Transitorio II la Procuraduría General de la República indica que el Plan Regulador Costero, es la figura de planificación de la zona marítimo terrestre administrada por las Municipalidades. Refiere que el transitorio II impugnado presupone la administración municipal de las áreas del Patrimonio Natural del Estado de la Zona Marítimo Terrestre, con la consiguiente competencia para planificar el trazado de caminos sobre esas áreas incorporándolas al Plan Regulador Costero. En este extremo, el transitorio excede los límites que encauzan el ejercicio de la potestad reglamentaria, al atribuir a las Municipalidades una competencia que por ley no tienen, para administrar y planificar el uso del suelo en el Patrimonio Natural del Estado, además, que cambia el destino a que están afectados esos terrenos por la Ley Forestal (mutación demanial), quebrantando el principio de jerarquía normativa. Ese órgano asesor ha indicado que “el destino asignado por ley a un espacio de dominio público sólo puede cambiarse por acto legislativo” en cuyo caso el Poder Ejecutivo no podría operar la mutación. Por otra parte, el Transitorio II quebranta también el numeral 50 constitucional al contemplar (o incluso propiciar) la posibilidad que las Municipalidades planeen el trazado de redes viales en los Planes Reguladores fragmentando las áreas de bosque, solicitando la modificación de la certificación original del Patrimonio Natural del Estado, para excluir, no solamente el derecho de vía de los caminos previstos, sino también las áreas que, ya fragmentadas (en menos de dos hectáreas), no califiquen como bosque: “Ecosistema nativo o autóctono, intervenido o no, regenerado por sucesión natural u otras técnicas forestales, que ocupa una superficie de dos o más hectáreas , caracterizada por la presencia de árboles maduros de diferentes edades, especies y porte variado, con uno o más doseles que cubran más del setenta por ciento (70%) de esa superficie y donde existan más de sesenta árboles por hectárea de quince o más centímetros de diámetro medido a la altura del pecho (DAP). ” Y es que, aunque este concepto restrictivo de bosque se amplía en el artículo 13 de la Ley Forestal con la inclusión en el Patrimonio Natural del Estado de los terrenos forestales, el Decreto No. 34295-MINAE impugnado define los terrenos forestales como: “las tierras ocupadas por ecosistemas boscosos, constituidos por bosques naturales intervenidos o no, los bosques secundarios, páramos, manglares y yolillales.” Y en esta definición, fuera de los páramos, manglares y yolillales, se identifican o equiparan los terrenos forestales con los bosques. Por lo expuesto, se considera que el Transitorio II quebranta el principio preventivo contra el deterioro de los recursos naturales. La acción de inconstitucionalidad impugna el Transitorio I “por cuanto expresa que las áreas de protección no son parte del Patrimonio Natural del Estado”. Cuando las áreas contiguas a cauces, cuerpos de agua y nacientes, áreas de recarga y acuíferos de manantiales se encuentren dentro de propiedad privada, los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal implican “limitaciones de interés social” (Dictamen C-042-1999 del 19 de febrero de 1999). Sin embargo, cuando esas áreas se localicen dentro de espacios inalienables como la Zona Marítimo Terrestre; los bosques, terrenos forestales y terrenos de aptitud forestal allí ubicados, son Patrimonio Natural del Estado. El ámbito de aplicación del Decreto No. 34295-MINAE son los terrenos de la zona marítimo terrestre, excluyendo la propiedad privada inscrita con sujeción a la ley (artículo III). Así las cosas, esta norma, que no tiene carácter “transitorio” es inconstitucional en cuanto se excluyen esos sectores del territorio costero del régimen jurídico del Patrimonio Natural del Estado, modificando el destino que la ley ha previsto para esos bienes públicos. También lo es el artículo XI, donde se contempla un procedimiento para definir esas áreas como sectores independientes y distintos de los terrenos de aptitud forestal, terrenos forestales y bosques que constituyen el Patrimonio Natural del Estado. Su exclusión provoca, además, la fragmentación de los bosques colindantes para efectos de su clasificación como Patrimonio Natural del Estado (la continuidad del bosque sería interrumpida por las franjas contiguas a los ríos, por ejemplo). Lo anterior, quebranta el principio preventivo contra el deterioro de los recursos naturales, entran en pugna con el artículo 50 constitucional, que garantiza el derecho a un ambiente adecuado, y con el artículo 69 constitucional, del cual se deriva el principio de explotación racional de la tierra, imponiendo al Estado la obligación de proteger y preservar los recursos naturales renovables. Además, en el artículo XI también se incluyen (para separarlas de los terrenos forestales, terrenos de aptitud forestal y bosques del Patrimonio Natural del Estado en los términos expuestos) áreas que constituyen reserva de dominio a favor de la Nación, no pudiendo ser objeto de concesión a particulares, declaradas inalienables y por lo tanto también Patrimonio Natural del Estado. El traslado de su delimitación a los profesionales privados en los términos del artículo IV, también sería una violación de potestades públicas atribuidas por Ley a diversas instituciones, con quebrantamiento, nuevamente, del principio de legalidad y de jerarquía normativa. Sobre el Transitorio III estima el accionante que la “corrección” por parte del SINAC de las “clasificaciones realizadas al amparo de la resolución administrativa R-SINAC-013-2006, constituye una desafectación implícita de todos aquellos espacios que ya habían sido clasificados como Patrimonio Natural del Estado con base en la metodología establecida en dicha resolución administrativa, y que, con base en la nueva metodología, no sean considerados Patrimonio Natural del Estado.” La Procuraduría indica en el Dictamen No. C-264-2004 que acerca de que las variaciones en la delimitación de la Zona Pública, aplicable también en lo que respecta al Patrimonio Natural del Estado, no conllevan la desafectación del bien. Lo que sí podrían ocasionar es la modificación de su régimen jurídico. Sin embargo, no aporta el accionante los elementos que lo llevan a concluir que habrá terrenos “desclasificados” como Patrimonio Natural del Estado. De una comparación de la resolución No. R-SINAC-013-2006 y el Decreto No. 34295-MINAE se evidencia que: la definición de terrenos forestales equiparándolos al bosque no estaba incluida en la resolución del SINAC; en esa resolución se aludía a las imágenes Terra 1998 e imágenes satelitales 2003-2005 como elementos para tomar en cuenta en los trabajos de clasificación; el muestreo sistemático y representativo para clasificar el bosque se restringe únicamente para “ caso de duda ” en el Decreto No. 34295-MINAE, mientras en la resolución del SINAC era obligatorio en cualquier caso. Sin embargo, no se aprecia que estos u otros elementos, por la índole técnica que escapa a ese órgano asesor, conduzcan a la conclusión del accionante, de manera que su valoración se reserva al Tribunal Constitucional. En conclusión de conformidad con lo expuesto, la Procuraduría estimar la acción en lo que se refiere a los artículos IV, párrafos primero y segundo, transitorio I y transitorio II. Anular el artículo IX y transitorio III en caso que esta Sala constate la carencia de fundamento científico y técnico para la variación de la línea establecida en la Metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica, oficializada en los Decretos números 20501-MAG-MIRENEM y 23214-MAG-MIRENEM y en la resolución No. R-SINAC-013-2006. Finalmente, el artículo VII, inciso h), no sería inconstitucional en el tanto los profesionales privados estén legalmente facultados para actuar con fe pública en esas labores. Asimismo, se recomienda a ese Tribunal Constitucional valorar la posibilidad de declarar inconstitucional por conexidad el artículo XI con el transitorio I y el inciso g), del artículo X por conexión con el numeral IV, respecto de la frase “en ausencia de manglar” y por calificar las rías como zona pública.

6.- Mediante libelo presentado a las 16:10 horas de 15 de mayo de 2008 (folio 69-95), Javier Flores Galarza en su condición de Ministro de Agricultura y Ganadería contesta la audiencia concedida. Considera que el accionante no fundamentó adecuadamente su legitimación para interponer la presente acción. La reforma del artículo 50 de la constitucional, dispone que toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Ambos derechos se encuentran reconocidos expresamente en el artículo 50 de la Constitución Política, que perfila el Estado Social de Derecho, de forma que la Constitución Política enfatiza que la protección del medio ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. A fin de evitar que la existencia del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado esté restringida al plano semántico de la realidad jurídica, el derecho ambiental ha integrado una serie de principios rectores que garantizan la tutela efectiva de este derecho, los cuáles son de acatamiento obligatorio, tanto para los particulares como las instituciones del Estado, en el aprovechamiento que hagan de los recursos naturales, y que en el informe se citan y desarrolla. La forma en que está conformado el patrimonio forestal del Estado, se da por una doble naturaleza, en primer lugar, por el patrimonio natural del Estado, conformado por reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554), al cual se le dota de la condición de bien de dominio público, al tenor de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley Forestal, No. 7575: "Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio forestal del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoría del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria; y por tanto la invasión como la ocupación serán sancionadas conforme con lo dispuesto en esta Ley." (En idéntico sentido el artículo 33 de la Ley Forestal No. 7174). Respecto de este tipo de bienes, no resulta legítimo el cambio de uso de estos inmuebles, y no procede la explotación del recurso forestal, salvo lo relativo a la investigación, capacitación y ecoturismo, previa autorización del Ministerio del Ambiente y Energía (artículos 1° párrafo segundo y 18 de la Ley Forestal y 11 del Reglamento de la Ley Forestal, Decreto Ejecutivo No. 25.721-MINAE): "En virtud del interés público y salvo lo estipulado en el artículo 18 de esta ley, se prohibe la corta o el aprovechamiento de los bosques en parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales propiedad del Estado" (artículo 1° de la Ley Forestal). Por su parte, respecto de la propiedad forestal privada, la cual, como su nombre lo indica, es la propiedad titulada por los particulares, y que se ostenta en los términos del artículo 45 de la Constitución Política, tiene un régimen jurídico especial, en tanto la afectación al régimen forestal que se haga mediante el correspondiente decreto ejecutivo del Ministerio del Ambiente y Energía pesa sobre la propiedad a modo de limitación de interés social, la cual, en todo caso debe inscribirse en el Registro Público de la Propiedad. La acción de inconstitucionalidad, promovida por el [Nombre 001], está sustentada sobre erróneas interpretaciones, con el ánimo evidente de tratar de fundamentar sus consideraciones, pues la regulación de la normativa impugnada y respecto del cual alega una supuesta violación a la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, separación de poderes, legalidad, potestad legislativa y reserva de legal y el de igualdad ante la Ley, establecidos entre otros en los artículos 9, 11, 33, 121, inciso 1), de la Constitución Política, no se ha dado y el decreto fue emitido al amparo de las regulaciones legales aplicables en la materia y las facultades del Poder Ejecutivo. Otro de los aspectos sometidos al análisis de la Sala Constitucional, es en cuanto al artículo IV del Decreto No. 34295-MINAE, sobre la posibilidad de certificación de profesionales privados debidamente acreditados por el Colegio Profesional respectivo, el cual, se afirma, es inconstitucional por regular materia reservada a la ley, en el caso concreto comporta el ejercicio de una potestad administrativa, de imperio o supremacía, en la modalidad de autotutela demanial, indisponible, exclusiva y reglada, que a su entender con el decreto impugnado se delega a profesionales privados. Cuando la correcto es que precisamente por tratarse del ejercicio responsable de esa potestad de imperio, confiada por el Ministerio del Ambiente y Energía, es que se trata de darle cumplimiento de la manera más eficiente posible y echando mano de los medios que se tengan al alcance para lograrlo. El fin único y exclusivo del artículo impugnado es lograr la preservación y protección del ambiente y en este sentido dar cumplimiento a la obligación del Estado de velar por la conservación de los recursos naturales del país, la administración de la vida silvestre, el uso de los recursos forestales, la conservación de los suelos y la recomendación de medidas que aseguren la perpetuidad de las especies, que son los resultados derivados de la delimitación de la áreas de protección. El ejercicio concreto de esa atribución, se ajusta a los parámetros legales que regulan la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo. Los mismos considerandos del decreto impugnado señalan la pauta que el Ministerio de Ambiente y Energía, ha venido siguiendo en atención al cumplimiento del Principio básico e informador del Derecho Ambiental de que el ambiente es patrimonio común de los habitantes y por tanto el Estado y los particulares deberán participar en la conservación y utilización sostenible del ambiente que es una tarea de utilidad pública. El ambiente es un bien de todos y por tanto todos tenemos derechos y obligaciones respecto de él. No es cierto como pretende hacerlo ver el accionante, que el Poder Ejecutivo, al autorizar a profesionales privados, debidamente acreditados por los Colegios Profesionales respectivos, para que contribuyan a la categorización de los terrenos dentro de la Zona Marítimo Terrestre, delegue de manera indebida sus competencias esenciales de administración y delimitación de la propiedad pública. De la lectura de la norma que se cuestiona se establece que la potestad indelegable de determinación del Patrimonio Natural del Estado permanece en la entidad a la que por Ley, y así reiterado por la misma Sala Constitucional, corresponde en forma exclusiva esa competencia, sea al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). La participación de los profesionales privados debidamente acreditados por los Colegios Profesionales respectivos, se limita a la categorización de los terrenos dentro de la Zona Marítimo Terrestre. Nótese como el segundo párrafo de la norma en cuestión, indica expresamente que la validez de los documentos de categorización emitidos por estos profesionales quedará sujeta a la aprobación que emita alguna de las Áreas de Conservación del SINAC. Así las cosas, la participación de los profesionales privados debidamente acreditados por los Colegios Profesionales respectivos, está circunscrita a una mera colaboración, la cual a su vez debe estar ajustada en forma estricta a los parámetros técnicos de categorización que el mismo Decreto Ejecutivo cuestionado, establece de forma objetiva. El ajuste a dichos parámetros corresponde verificarlo al SINAC en el momento en que deba determinar la validez de los documentos emitidos. La participación de profesionales privados debidamente acreditados por los Colegios Profesionales respectivos, es jurídicamente procedente siempre que exista un título habilitante, como lo es la norma cuestionada y se sometan a análisis, aprobación y adopción de las entidades competentes, siendo en este caso el SINAC, el que debe ejercer el control. Por último, la participación de profesionales privados debidamente acreditados por los Colegios Profesionales es una manifestación clara del carácter multidisciplinario del Derecho Ambiental, el cual utiliza conceptos e instrumentos propios de otras disciplinas sin las cuales las normas jurídicas no podrían ser plenamente aplicables. Es evidente que el Estado no está delegando en los particulares, como errónea y maliciosamente quiere hacerlo ver el accionante, la delimitación del Patrimonio Natural del Estado, dado que, el trabajo realizado por los profesionales particulares debe necesariamente ser aprobado por un funcionario del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Por tanto, desde el punto de vista jurídico, el acto de delimitación de dicho Patrimonio es emanado por el Estado no por un particular. Igual sucede con los estudios de impacto ambiental, en que profesionales particulares elaboran los estudios, pero es la Secretaría Técnica Nacional Ambiental la que debe aprobarlos. Antes que se produzca dicha aprobación el estudio no surte ningún efecto jurídico. En el presente caso sucede exactamente lo mismo. La delimitación del Patrimonio Natural, realizada por un profesional particular, sólo adquiere validez jurídica cuando es aprobada por el correspondiente funcionario del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Lo que se pretende es aliviarle la carga de trabajo al SINAC, el cual dicho sea de paso, es un órgano desconcentrado y participativo, con personería jurídica propia, cuyo sustento legal se establece dentro de la Ley de Biodiversidad, Ley No. 7788 de 27 de mayo de 1998. Es además un sistema de gestión y coordinación institucional, que integra las competencias en materia forestal, de vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales. Aunado a esto si se considera que Costa Rica ha destinado cerca del 25 por ciento de su territorio a alguna de las diferentes categorías de Áreas de Conservación, es mucho el trabajo por realizar y el mismo se encuentra saturado, pues la realización de uno de estos estudios es un trabajo que por su naturaleza demanda mucho tiempo. En cambio, si el estudio es elaborado por un profesional particular, como ocurre con los estudios de impacto ambiental, los funcionarios lo revisan y le dan su aprobación cuando se ajuste estrictamente a los requisitos legales y reglamentarios correspondientes. En cuanto al silencio positivo que opera, con respecto al plazo de 30 días naturales que tiene la correspondiente Área de Conservación, para resolver sobre la aprobación de los documentos de categorización emitidos por profesionales privados, sería un tema eminentemente de legalidad y no de constitucionalidad. En cuanto a los demás puntos tratados por el accionante, con respecto al artículo VII, inciso h) y los transitorios I y II del Decreto objeto de la presente acción, es criterio de ese Ministerio que pueden interpretarse como vicios de ilegalidad y de intereses particulares, y no de la violación de derechos fundamentales, lo cual no sería de resorte de discusión en esta sede. En su criterio, el accionante no ofrece a la Sala Constitucional, los parámetros reales o ciertos, sobre los cuales valorar una supuesta violación a dichos principios, pues la simple mención de que eventualmente se violentan tales derechos no demuestra la trasgresión a nuestra Carta Magna. Al respecto cita la sentencia No. 1999-05026 que establece el deslinde entre la jurisdicción constitucional y la contencioso administrativa, cuando el quebranto constitucional se reclama por la inobservancia de una disposición de menor jerarquía frente a la ley. El examen sobre la constitucionalidad de la normativa impugnada, obliga a una valoración sustancial sobre su razonabilidad. En cuanto a lo argumentos sobre la fé pública, la doctrina nacional señala que consiste en la potestad delegada por el Estado a una persona (notario público, Contador público), a efecto de que otorgue autenticidad a ciertos documentos contentivos de actos o hechos jurídicos, que las partes voluntariamente otorguen o realicen en su presencia, respectivamente, cumpliendo los requisitos de fondo y forma que la ley establece. En consecuencia, la función de dar fe, es una función eminentemente pública, atribuida por el Estado a un órgano o funcionario dependiente, como resultado de una necesidad social que tiene por objeto dotar a ciertas relaciones jurídicas privadas de fijeza, certeza y autoridad, para que surtan los efectos consiguientes. La fe pública se encuentra ligada de una manera más directa a un profesional privado (notario), en vista del ejercicio coetáneo de una función pública, que tiene como esencial objetivo dotar de autenticidad a los documentos que con su intervención modelan las relaciones jurídicas privadas. Lo anterior en relación al artículo VIl, inciso h), del Decreto No.34295 - MINAE del 29 de enero de 2008, con respecto a la documentación a aportar bajo "fe pública". Considera que resulta jurídicamente improcedente, especialmente en este tema, investir de fe pública a los interesados privados. Evidentemente, se está en presencia de un error material en la norma, por cuanto lo correcto y de acuerdo con el espíritu de la misma y en concordancia con el texto integral, es que debe certificarse "bajo fe de juramento" la información que se consigne en los mapas. Por consiguiente, cualquier inexactitud o falsedad haría incurrir al funcionario en las penas de los delitos de Perjurio o de Falso testimonio, según la naturaleza de los hechos contenidos en el informe. Nunca fue intención del Ejecutivo, otorgar ese tipo de potestades a los particulares y como error material que es, debe darse su corrección, subsanando el mismo en los términos establecidos en el Artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública. Por todo lo anterior y en el tanto se realice una correcta aplicación e interpretación de las normas cuestionadas, tal y como lo dispone el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, y privando siempre el respeto al fin público que el Estado debe garantizar, se descarta entonces una violación al derecho a un Ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Solicita a la Sala declarar sin lugar en todos sus extremos y se proceda al archivo del presente asunto.

7.- Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 8:15 horas de 27 de mayo de 2008 se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República, al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, al Ministerio de la Presidencia y al Ministerio de Agricultura y Ganadería (folio 96).

8.- En la substanciación del proceso se ha observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

Considerando:

I.- LEGITIMACIÓN Y PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. A tenor de lo dispuesto en el artículo 75, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad en su conjunto. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 8239-01 de las 16:07 hrs. del 14 de agosto del 2001, se refirió a los intereses difusos en los siguientes términos:

"(…) De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. (...) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de intereses difusos (...) Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. (...) En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. (…)".

En el presente asunto, el accionante aduce que se cumple el supuesto establecido en el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que hace admisible esta acción. En ese sentido, deriva su legitimación, vía control abstracto de constitucionalidad, dado que, invoca la defensa de intereses difusos, en concreto, la protección del ambiente. Estima este Tribunal que, en efecto, el accionante se encuentra plenamente legitimado para interponer la presente acción, en forma directa, al acudir en defensa de intereses que atañen a la colectividad nacional en su conjunto, tal y como lo es el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado tutelado en el artículo 50 constitucional. Esta circunstancia, aunado al cumplimiento de los requisitos que establecen los artículos 75 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, hace admisible el conocimiento y resolución de la presente acción de inconstitucionalidad.

II.- OBJETO DE LA ACCIÓN. El accionante cuestiona varias frases contenidas en el Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE de 29 de enero de 2008, denominado "Manual para Clasificación de tierras dedicadas a la conservación de los recursos naturales dentro de la zona marítimo terrestre de Costa Rica”, publicado en La Gaceta No. 28 de 8 de febrero de 2008. Estas normas se impugnan por considerarlas contrarias a lo dispuesto en los artículos 7, 9, 11, 48, 50, 121, inciso 1), y 140, inciso 3), de la Constitución Política. Asimismo, se estiman violatorias de lo dispuesto en el artículo 5 de la Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y de la Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, el artículo 5° de la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural, el párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el artículo 8 del Convenio sobre la Diversidad Biológica, los artículos 10, 13, inciso c), 14 del Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central, el artículo 3, incisos b) y c), del Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales, el numeral 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, "Protocolo de San Salvador".

III.- NORMAS IMPUGNADAS. En la presente acción de inconstitucionalidad se cuestionan los siguientes preceptos, contenidos en el "Manual para Clasificación de tierras dedicadas a la conservación de los recursos naturales dentro de la zona marítimo terrestre de Costa Rica”:

“IV.- Competencias para la delimitación y certificación.

La categorización de los terrenos dentro de la Zona Marítimo- Terrestre corresponderá a las Áreas de Conservación (AC) del SINAC y a profesionales privados debidamente acreditados por los Colegios Profesionales respectivos para que clasifiquen los bosques, terrenos de aptitud forestal (suelos Clase VII y VIII), (manglares, esteros, rías, marismas, lagunas costeras, pantanos, bosques anegados, salitrales) y humedales.

La validez de los documentos de categorización emitidos por profesionales privados quedará sujeta a la aprobación que emita alguna de las Áreas de Conservación del SINAC. Si presentada la respectiva solicitud no fuere rechazada por la oficina ante la que se presentó dentro de los treinta días naturales siguientes, se tendrá por producido el silencio positivo en los términos de los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública.

A las AC del SINAC con jurisdicción en la Zona Marítimo Terrestre les competerá, además, la verificación, fiscalización, deslinde y certificación de las tierras del Patrimonio Natural del Estado y las zonas de protección.

La ubicación y delimitación de las áreas del Patrimonio Natural del Estado dentro de la Zona Marítimo Terrestre, debe realizarse como parte del proceso de aprobación del Plan Regulador Costero (PRC), definido por la Ley 6043, ya que el Plan Regulador Costero es el instrumento de ordenamiento territorial, que define y ubica todas las zonas a concesionar dentro de la Zona Marítimo Terrestre y para la clasificación de esta a nivel de los planos de catastro. Por tanto, el Plan Regulador Costero debe indicar clara y expresamente, las áreas del Patrimonio Natural del Estado para no contabilizarlas en el área total a concesionar y excluirlos de los planos de catastro que forman parte del expediente de concesión” VII.- Procedimientos generales aplicables a las unidades por clasificar a) Solicitud de las instituciones Instituto Costarricense de Turismo (ICT), y Municipalidad respectiva, para la clasificación de los terrenos del Patrimonio Natural del Estado y Zonas de Protección ubicados en la Zona Marítima Terrestre.

• b)Disponer de la información de los planes reguladores existentes en ejecución o propuestos por el Instituto Costarricense de Turismo (ICT) y las Municipalidades respectivas.
• c)Disponer de mapas temáticos, fotografías aéreas entre otros, que permitan conocer aspectos biofísicos de las áreas en estudio.
• d)Utilizar herramientas tecnológicas que garanticen el levantamiento de la información de campo de forma veraz y precisa.
• e)El perímetro de cada unidad clasificada como: bosque, áreas de protección, humedales y terrenos de aptitud forestal (Anexo 4), debe delimitarse en el campo con GPS.
• f)A partir de la información de campo y el uso de sistemas de información geográfica, se obtendrán los polígonos que clasifiquen los terrenos como bosque, humedales, áreas de protección y aptitud forestal (Anexo 1).
• g)Con la información resultante del punto anterior deberán elaborarse y aportarse mapas impresos y digitales que contengan escala (no mayor a 1:15.000), coordenadas geográficas visibles, utilizar proyección Lambert Norte o Sur, según corresponda (Datum NAD27 América Central), codificación de polígonos, área por clase de terreno, ubicación e identificación de mojones, red hídrica, red vial, infraestructura y la identificación de accidentes geográficas importantes como: playas, esteros, puntas, bahías, etc.
• h)Además de los mapas se deberá elaborar y aportar un documento que contenga todos los cuadros donde se indiquen las coordenadas de cada vértice de cada uno de los polígonos de las clases de terreno mapeadas (Anexo 1). Los mapas deben definir con precisión las áreas del Patrimonio Natural del Estado dentro de la Zona Marítimo Terrestre. Este requisito será cumplido por los interesados públicos y/o privados debidamente acreditados quienes certificarán bajo fe pública la información consignada en los mapas y formarán parte de los documentos que deben entregarse para la revisión y aprobación del Plan Regulados Costero ante el Instituto Costarricense de Turismo y el INVU. La escala que debe utilizarse será la indicada en esta metodología.
• i)Como requisito para la aprobación de los Planes Reguladores, se debe presentar un mapa de vegetación, donde se delimite con precisión las áreas de vegetación Planes Reguladores.
• j)Cuando el Área de Conservación, considere que se han cumplido todos los requisitos indicados en este manual, procederá a emitir la certificación correspondiente del Plan Regulador; la misma será entregada al ICT con copia a la Municipalidad respectiva. Junto con la certificación se entregarán los cuadros y mapas en formato impreso y digital.
• k)La Zona Pública también debe ser clasificada y cuando las unidades correspondan a bosque, zonas de protección, terreno de aptitud forestal cubiertos de bosque o humedal, se integrará en una sola unidad con la Zona Restringida.
• l)El Director del Área de Conservación, asignará el trámite de revisión a un funcionario competente y este verificará la información presentada. En un plazo no mayor a 10 días hábiles, el funcionario presentará un informe al Director del Área de Conservación. Si la información suministrada por el interesado es correcta el funcionario encargado de su revisión incluirá dentro del informe una recomendación para que el Director del Área de Conservación, otorgue la certificación. Si la información no es correcta el informe del funcionario indicará las correcciones que deben realizarse y las anotaciones correspondientes. El Director del Área de Conservación devolverá al interesado la información aportada inicialmente. Una vez subsanado los errores, se procederá a la certificación en plazo no mayor a 10 días hábiles.
• m)La solicitud de certificación para Planes Reguladores Costeros aprobados y publicados en la Gaceta, o en proceso o inicio de elaboración, deberá ser presentada por la Municipalidad respectiva. Esta condición es un requisito obligatorio para la Administración del Estado.

IX. —Parámetros para la definición de terrenos de aptitud forestal sin bosque (Clases VII y VIII) Se considerarán terrenos de aptitud forestal (TAF), aquellos que sin contar con cobertura boscosa clasifiquen dentro de las clases VII y VIII, según la Metodología para la Determinación de la Capacidad de Uso de las Tierras de Costa Rica (Decreto 23214 MAG-MINEREM, publicado en La Gaceta N 107 del 6 de junio de 1994). Estos presentan los siguientes factores limitantes:

• i)Suelos con pendientes mayores o iguales al 60%, bajo cualquier tipo de cobertura ii) Suelos con pendientes mayores al 40% y pedregosidad extrema de más de un 50% iii) Suelos con categoría de salinidad fuerte: más del l6 dS/m (ecosistemas de manglar, lagunas costeras o marismas con influencia mareal).
• iv)Suelos con drenaje de tipo lento o nulo v) Suelos con problemas de anegamiento o inundación de tipo muy severo

Transitorio II:

“Los caminos públicos existentes y los que se proponen en los Planes Reguladores, se deben incluir en los mapas respectivos. Las Municipalidades que ya cuentan con la certificación por parte del MINAE, de los ecosistemas del Patrimonio Natural del Estado, dentro de la Zona Marítimo- Terrestre, contarán con un plazo máximo de doce meses a partir de la publicación de este decreto, para que soliciten al MINAE, la inclusión de los caminos existentes y los propuestos en los Planes Reguladores dentro de los mapas respectivos y se proceda a modificar la certificación original” “Transitorio III:

Las clasificaciones realizadas al amparo de la Resolución Administrativa R-SINAC-013-2006, del cinco de abril del año dos mil seis deberán replantearse de conformidad con lo estipulado en el presente decreto ejecutivo. Para ello, SINAC tendrá un plazo de seis meses a partir de la publicación del presente decreto para realizar dichas correcciones.” No obstante lo anterior, existen otras disposiciones que no fueron incluidas en la petitoria del señor Figueroa Landi pero que fueron, igualmente, impugnadas, por lo que serán analizadas en su oportunidad.

IV.- ADVERTENCIA PRELIMINAR. Cabe advertir que con posterioridad a la interposición de la presente acción de inconstitucionalidad, el Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, mediante resolución No. R-SINAC-035-2009 de las 7:00 horas de 20 de junio de 2009, publicada en La Gaceta No. 125 de 30 de junio de 2009, emitió un nuevo Manual para la Clasificación de Tierras Dedicadas a la Conservación de los Recursos Naturales dentro de la Zona Marítimo Terrestres en Costa Rica. No obstante, con esa regulación no se derogó expresamente el Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE, objeto de la presente acción.

V.- EL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. A partir de lo dispuesto en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política, este Tribunal Constitucional ha reconocido, ampliamente, el deber del Estado de proteger el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es a tenor de dichos numerales, así como de la normativa infraconstitucional ambiental, que nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia. En este sentido, esta Sala, en el Voto No. 4830-02 de las 16:00 hrs. de 21 de mayo de 2002, señaló lo siguiente:

"(…) Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. El cumplimiento de este requisito es fundamental garantía para la protección de la vida y la salud públicas, no sólo de los costarricenses, sino además de todos los miembros de la comunidad mundial. La violación a estos fundamentales preceptos conlleva la posibilidad de lesión o puesta en peligro de intereses a corto, mediano y largo plazo. La contaminación del medio es una de las formas a través de las cuales puede ser rota la integridad del ambiente, con resultados la mayoría de las veces imperecederos y acumulativos. El Estado costarricense se encuentra en la obligación de actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación (…)”.

Asimismo, recientemente, este Tribunal, en el Voto No. 17552-07 de las 12:22 hrs. de 30 de noviembre del 2007, dispuso lo siguiente:

“(…) El artículo 50 citado, también perfila el Estado Social de Derecho, por lo que podemos concluir que la Constitución Política enfatiza que la protección del ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser, en que por definición, los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad. En la jurisprudencia constitucional el concepto de "ambiente", no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. Es importante resaltar que este término se ha entendido de una manera más integral, estableciéndose un concepto "macro-ambiental", al comprender también aspectos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros: "Por lo anterior, el Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental (…)”.

Finalmente, cabe señalar que esta Sala, como garante de los derechos fundamentales, se erige como un contralor del cumplimiento de las obligaciones que derivan de lo dispuesto en los artículos 21 y 50 constitucionales, los cuales constriñen al Estado no sólo a reconocer los derechos señalados, sino, además, a utilizar los medios material y jurídicamente legítimos para garantizarlos.

VI.- MANUAL PARA LA CLASIFICACIÓN DE TIERRAS DEDICADAS A LA CONSERVACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES DENTRO DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE DE COSTA RICA. De previo al análisis de constitucionalidad de las normas impugnadas, resulta preciso hacer una breve referencia al fin y alcance del Decreto Ejecutivo No.34295 denominado “Manual para la clasificación de Tierras dedicadas a la Conservación de los Recursos Naturales dentro de la Zona Marítimo Terrestre en Costa Rica”, de 29 de enero de 2008, publicado en La Gaceta No. 28 de 8 de febrero de 2008. A tenor de lo dispuesto en el artículo II del Decreto de referencia, se pretenden alcanzar dos objetivos, siendo el primero, identificar dentro de la Zona Marítimo Terrestre (en adelante ZMT) los terrenos que clasifiquen como bosques, Terrenos de aptitud forestal (suelos Clase VII y VIII), Humedales (manglares, esteros, rías, marismas, lagunas costeras, pantanos, bosques anegados, salitrales) a fin que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) los certifique e incorpore como parte del Patrimonio Natural del Estado. A este punto, conviene recordar que, de acuerdo con el artículo 13 de la Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1996, publicada en La Gaceta No.72 de 16 de abril de 1996, el Patrimonio Natural del Estado está constituido por los bosques, terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto los inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio, siendo que su administración le corresponde al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (artículo 6, inciso a, 13, párrafo segundo y 14 de la Ley Forestal, artículo 32, párrafo segundo de la Ley Orgánica del Ambiente, No.7554 de 04 de octubre de 1995, publicada en La Gaceta No. 215 de 13 de noviembre de 1995). De otra parte, como segundo objetivo del Decreto Ejecutivo No. 34295 está la delimitación de las áreas de protección según lo estatuido en el artículo 33 de la Ley Forestal, norma que define ese tipo de áreas. El alcance o delimitación del área de estudio —así definida en el artículo III del Manual de referencia— corresponde a los terrenos dentro de la ZMT, a lo largo de la franja litoral de ambas costas, excepto las porciones de tierra que se ubican dentro de las Áreas Silvestres Protegidas o que fueron legalmente inscritas según lo dispuesto en el artículo 6° de la Ley No. 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre de 16 de marzo de 1977 (debe aclararse que, aunque el artículo III cita el transitorio VI de la Ley No. 6043, corresponde al artículo 6° en lo referente a las áreas legalmente inscritas). Ahora bien, de acuerdo con artículo IV, párrafo cuarto del Manual, esta ubicación y delimitación de las áreas del Patrimonio Natural de Estado dentro de la ZMT es parte del procedimiento de aprobación del Plan Regulador Costero (PRC) que es el instrumento de ordenamiento territorial que define y ubica todas las zonas a concesionar dentro de la ZMT y para su clasificación a nivel de planos de catastro. De ahí entonces que —a tenor de la norma de comentario— el Plan Regulador Costero debe indicar clara y expresamente, todas las áreas del Patrimonio Natural del Estado a efecto que no sean contabilizadas en el área total a concesionar y excluirlas de los planos de catastro que forman parte del expediente de concesión. Partiendo de este orden de ideas, se concluye que el fin último de la clasificación y delimitación propuesta en el Manual es proteger las áreas del Patrimonio Natural del Estado (bien de dominio público, por ende, inalienable, inembargable e imprescriptible) ubicadas en la ZMT para que sean excluidas de las zonas a concesionar según el Plan Regulador Costero.

VII.- ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD. EN CUANTO AL ARTÍCULO IV. En primer término, el accionante impugna la frase “y a profesionales privados debidamente acreditados por los Colegios Profesionales respectivos”, contenida en el párrafo primero del artículo IV del Manual para la Clasificación de tierras dedicadas a la conservación de los recursos naturales dentro de la zona marítimo terrestre de Costa Rica. Dicha norma define las competencias para la delimitación y certificación, estableciendo que la categorización de los terrenos dentro de la zona marítimo terrestre corresponde a las Áreas de Conservación (AC) del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del MINAET y a los profesionales privados debidamente acreditados por los colegios profesionales respectivos para que clasifiquen los bosques, terrenos de aptitud forestal (suelos Clase VII y VIII), manglares, esteros, rías, marismas, lagunas costeras, pantanos, bosques anegados, salitrales y humedales. Para el accionante, con esa disposición se delega, en forma indebida, la competencia esencial en la administración y delimitación de la propiedad pública. Igual criterio sostiene la representación del Estado al asegurar que la norma cuestionada traslada a los profesionales privados, la potestad administrativa de autotutela demanial, atribuida por ley al Ministerio de Ambiente y Energía. En criterio de este Tribunal, la frase cuestionada no resulta inconstitucional en el tanto se interprete que siempre, en todos los casos, la validez de los documentos de categorización emitidos por los profesionales privados queda sujeta a la aprobación que emita alguna de las Áreas de Conservación del SINAC. Es decir, la validez de esa categorización dependerá de la aprobación expresa de una de las Áreas del SINAC, órganos que deberán pronunciarse al respecto dentro de un plazo razonable. Ciertamente, el ejercicio de la potestad de autotutela demanial conlleva la demarcación y deslinde de la zona pública integrante de la Zona Marítimo Terrestre, función que ha sido encomendada al Instituto Geográfico Nacional. No obstante, en la disposición de comentario, haciendo la salvedad apuntada, no se delega esa potestad en los particulares, cuya participación está limitada a la clasificación de los terrenos en la ZMT, quedando supeditada su eficacia a la aprobación expresa del SINAC (autoridad que, según se expuso supra, es la encargada de la conservación y administración del Patrimonio Natural del Estado). Por esta razón y adelantando el análisis de la segunda frase impugnada del artículo IV (la cual regula la aplicación del silencio del silencio positivo), debe dejarse claro que la expresión cuestionada no es inconstitucional en la medida que se interprete que la clasificación efectuada por los particulares debe ser aprobada por un acto expreso emitido por el SINAC. Eso sí, en atención del derecho tutelado en el artículo 41 constitucional, ese pronunciamiento debe dictarse dentro de un plazo razonable, quedando así, obligado el SINAC a emitir su criterio en forma oportuna. Lo anterior, por cuanto, debe existir un necesario equilibrio entre el desarrollo del país que parte, en una buena medida, de una Administración expedita y ágil en cuanto a trámites se refiere, y la protección al medio ambiente sano, función encomendada primordialmente, al Estado a tenor del propio texto constitucional. Asimismo, la disposición no resulta contraria al Derecho de la Constitución siempre que se entienda que en este esquema de colaboración mixta, los profesionales privados que realizan la clasificación de comentario, están debidamente incorporados al colegio profesional respectivo -previo cumplimiento de todos los requisitos sustanciales y formales para el ejercicio de su profesión- y por ende, fiscalizados por esa corporación profesional. Recuérdese que los colegios profesionales (aparte de la defensa de los intereses estrictamente corporativos), son entes públicos que ejercen importantes potestades públicas. Dentro de tales competencias de orden público, se ha reconocido el derecho de esas corporaciones de analizar el cumplimiento de los requisitos para la incorporación de nuevos profesionales, no solo desde el punto de vista formal sino sustancial y sobretodo, fiscalizar y controlar el correcto ejercicio de la profesión por parte de sus agremiados. Lo anterior, para evitar el perjuicio causado a la sociedad por la incorporación de profesionales no aptos académica y éticamente. Asimismo, debe recalcarse que en este esquema de colaboración mixta, los profesionales están sometidos al régimen de responsabilidad administrativa, civil y penal por el ejercicio de su profesión, por lo que ante una eventual irregularidad, podrían ser sancionados. Consecuentemente, debe interpretarse que tales profesionales ejercen transitoriamente potestades públicas, actuando como lo que la doctrina ha denominado un munera pubblica o colaborador de la administración pública. Bajo este de orden de consideraciones, haciendo uso del método de la interpretación conforme, la frase sub examine no es inconstitucional en el tanto se interprete que en todos los casos, el SINAC (entiéndase, cualquiera de sus Áreas) debe dar la aprobación expresa a los documentos de categorización emitidos por los profesionales privados y siempre que se entienda que esos particulares están acreditados e incorporados al colegio profesional respectivo, entidad en la que recae la fiscalización del correcto ejercicio de la profesión, además de la posibilidad que se reserva el SINAC para denunciar cualquier irregularidad cometida por esos profesionales en cuanto a la materia concierne.

VIII.- De otra parte, el accionante acusa la inconstitucionalidad de la frase contenida en el párrafo segundo del artículo IV, que reza de la siguiente manera: “Si presentada la respectiva solicitud no fuere rechazada por la oficina ante la que se presentó dentro de los treinta días naturales siguientes, se tendrá por producido el silencio positivo en los términos de los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública”. Alega que, según la jurisprudencia constitucional, en materia de recursos naturales no opera la ficción jurídica del silencio positivo. Lleva razón el accionante en su argumento, ya que, como límite material para la aplicación del silencio positivo, se ha excluido —vía jurisprudencia de esta Sala— lo medioambiental en virtud del trascendente valor y jerarquía que posee el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, reconocido en el artículo 50 de la Constitución Política. La jurisprudencia sobre este tema es abundante, por esto, basta citar lo expuesto en el Voto No. 2954-94 de las 9:09 horas de 17 de junio de 1994, ocasión en la que se sostuvo, lo siguiente:

“Io.- Contrario a lo que afirman los recurrentes, sí media un interés público calificado que imposibilita la eficacia del silencio positivo que se alega a su favor, pues la aprobación solicitada, según se desprende del propio libelo de interposición, lo es para la explotación de "Bosques Naturales" los que se encuentran protegidos por nuestra legislación, habida cuenta de la importancia que ellos tienen para la colectividad. En efecto, la explotación irracional de tales recursos naturales implica un perjuicio irreparable no sólo para los vecinos del lugar sino que también para toda la ciudadanía, en razón del impacto ambiental negativo que una explotación no controlada de ellos puede ocasionar, de manera que, no es posible alegar que la aprobación pretendida haya operado positivamente, aún cuando los recurrentes estimen que el plan propuesto cumplía con los requisitos legales exigidos, cumplimiento que, en todo caso, no corresponde ser constatado en esta vía, pues afirmar lo contrario implica la revisión de los criterios técnicos empleados por el Ministerio recurrido para el bastanteo de tal cumplimiento, procedimiento que, como se dijo, resulta ajeno a esta jurisdicción. (Ver, también, los votos Nos. 1730-94, 6836-93)” Partiendo del criterio jurisprudencial expuesto e incluso, a tenor del artículo 4° de la Ley Forestal (norma que prohíbe la aplicación del silencio positivo en materia de recursos naturales), la frase supra señalada es inconstitucional, pues tiene por operado el silencio positivo en la delimitación del Patrimonio Natural del Estado con el transcurso de treinta días naturales sin que el SINAC (es decir, cualquier de las áreas que lo conforman) se haya pronunciado sobre la clasificación realizada por los particulares. Ahora bien, debe entenderse que si el funcionario responsable del SINAC no se pronuncia sobre la validez de los documentos emitidos por los profesionales privados dentro de un plazo razonable, podría exponerse a las sanciones dispuestas en las leyes.

IX.- De otra parte, aún cuando no fue alegado por el accionante, la Procuraduría General de la República adujo la inconstitucionalidad de lo dispuesto en el inciso g), del artículo X del Decreto en cuestión, en el tanto, según su criterio, se está obviando y sustituyendo la competencia del Instituto Geográfico Nacional para la delimitación de los manglares, esteros y zona pública contigua a las rías. Es opinión de la Procuraduría que el traslado de competencias públicas de ubicación y delimitación de las áreas del Patrimonio Natural del Estado dentro de la Zona Marítimo Terrestre pone en riesgo que se excluya al Ministerio de Ambiente y Energía en la administración de los recursos forestales, para el desarrollo turístico, modificando el destino de la Ley Forestal, con infracción al principio de la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado y el artículo 50 constitucional. El Decreto Ejecutivo clasifica y delimita como zona pública a los cuerpos de agua que son las rías y los esteros, en consecuencia elimina la franja de cincuenta metros de ancho contadas desde la pleamar, que pertenece a la zona pública. La cuestionada norma en lo que interesa, dispone lo siguiente: “X. Procedimiento para la definición de humedales (manglares, esteros, rías, marismas, lagunas costeras, pantanos, bosques anegados, salitrales). (…) g) Para el caso de las rías y esteros, en ausencia de manglar, de previo a la clasificación, debe existir el alineamiento de la zona pública por parte del IGN. Las rías y esteros son zona pública y a partir de ellos continúa la zona restringida que debe ser clasificada”. Al respecto, para la mayoría de esta Sala, la cuestionada norma no implica una desafectación por cuanto se prevé el área pública y uso restringido de forma consonante con la Ley sobre la Zona Marítima Terrestre. Adicionalmente, debe considerarse que por las características de las rías y los esteros no es, técnicamente, posible extrapolar lo dispuesto para la franja costera. Por estas razones, no se estima que la norma sea inconstitucional y, por ende, por mayoría así se declara.

X.- EN CUANTO AL INCISO H), ARTÍCULO VII. El accionante estima inconstitucional la siguiente frase: “Este requisito será cumplido por los interesados públicos y/o privados debidamente acreditados quienes certificarán bajo fe pública la información consignada en los mapas” dispuesto en el inciso h), artículo VII del Manual de reiterada cita que regula los procedimientos generales aplicables a las unidades por clasificar (entiéndase, bosques, terrenos de aptitud forestal —suelos Clase VII y VIII—, humedales y áreas de protección, así según el artículo VI ibidem). Alega que el otorgamiento de fe pública debe realizarse mediante ley y no reglamento. Al respecto, este Tribunal considera que esa frase no resulta contraria al Derecho de la Constitución, dado que, esos profesionales privados asumen, transitoriamente, competencias públicas y por ende, están dotados para dar fe pública sobre esos aspectos, en este caso, sobre la información contenida en los mapas en los que se delimitan las áreas del Patrimonio Natural del Estado. Se trata de un Munera Pubblica que son aquellos particulares que ejercen permanente o transitoriamente, potestades públicas cuando han sido previamente habilitados. De este modo, la fe pública con la que certifican la información contenida en los mapas dimana de la naturaleza propia de ser profesionales debidamente, acreditados e incorporados al colegio respectivo.

XI.- SOBRE EL ARTÍCULO IX. PARÁMETROS PARA LA DEFINICIÓN DE TERRENOS DE APTITUD FORESTAL SIN BOSQUES (CLASES VII Y VIII).- Preliminarmente, debe aclararse que el artículo sub examine no fue incluido en la petitoria del accionante. No obstante, el impugnante sí presentó sus alegatos de por qué, en su criterio, la norma es contraria al Derecho de la Constitución. En ese sentido, adujo que la norma atenta contra lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto Ejecutivo No. 23214-MAG-MIRENEM de 6 de junio de 1994, a través del cual, se oficializó la Metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica, numeral que estipula lo siguiente: “Créase un Comité de Coordinación con el objeto de poderle dar seguimiento, evaluación, modificación y actualización a la presente metodología”. Continúa diciendo el accionante que el decreto impugnado modifica y actualiza lo dispuesto en los incisos i) y ii), sin haber sido dictaminados por el Comité en mención, cambiando los parámetros de clasificación de los suelos, transgrediendo por consiguiente, los principios preventivo, precautorio, interés público ambiental y lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Sobre este particular, la Procuraduría General de la República alegó que, debía requerirse mayores datos técnicos sobre la regularidad constitucional de la norma. El alegato de inconstitucionalidad se centra en que esa norma modifica la metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica, oficializada en el Decreto Ejecutivo No. 23214-MIRENEM, sobretodo, considerando que en esa normativa se creó un Comité de Coordinación para modificar y actualizar la metodología. Considera la Sala que la discusión acerca de la variación en la metodología para la definición de terrenos de aptitud forestal sin bosques, implica una serie de aspectos técnicos que por esa naturaleza, escapan al conocimiento de este Tribunal. En todo caso, si hubo una modificación o derogación tácita del decreto anterior en cuanto a la metodología y organización es una cuestión que atañe a la aplicación de las normas en el tiempo, lo cual es un extremo de mera legalidad ordinaria. Por ende, se desestima el alegato de inconstitucionalidad y se declara sin lugar la acción en cuanto a este extremo.

XII.- RESPECTO DEL TRANSITORIO II. El accionante impugna la frase “y los que se proponen en los Planes Reguladores”, contenida en el transitorio II que dispone en lo que interesa, lo siguiente:

“Los caminos públicos existentes y los que se proponen en los Planes Reguladores se deben incluir en los mapas respectivos. Las Municipalidades que ya cuentan con la certificación por parte del MINAE, de los ecosistemas del Patrimonio Natural del Estado, dentro de la Zona Marítimo- Terrestre, contarán con un plazo máximo de doce meses a partir de la publicación de este decreto, para que soliciten al MINAE, la inclusión de los caminos existentes y los propuestos en los Planes Reguladores dentro de los mapas respectivos y se proceda a modificar la certificación original” En su criterio, con esa disposición se propicia la apertura de caminos dentro del territorio correspondiente al Patrimonio Natural de Estado y con eso, un cambio del uso de suelo. Considera la Sala que debe hacerse una interpretación conforme de la citada norma en el sentido que los caminos públicos que se proponen en los Planes Reguladores son aquellos que se encuentran ubicados en las áreas de administración de las Municipalidades y no de los que se encuentran en las áreas del Patrimonio Natural al Estado, cuya administración y protección le corresponde a ese ente a través del MINAET, concretamente, al SINAC. Lo anterior, a fin de evitar la apertura indebida de redes viales en la Zona Marítimo Terrestre que comprenda zonas consideradas como parte del Patrimonio Natural del Estado.

XIII.- SOBRE EL TRANSITORIO I Y EL ARTÍCULO XI. La inconstitucionalidad de ambas disposiciones no fue solicitada por el accionante, no obstante, la Procuraduría sí se refirió al tema en cuestión. El transitorio I en lo que interesa dispone: “Las áreas de protección definidas en el artículo 33 de la Ley Forestal Nº 7575, se delimitarán de manera conjunta con los ecosistemas que forman parte del Patrimonio Natural del Estado, ubicadas dentro de la Zona Marítimo Terrestre. A pesar de que las áreas de protección no son parte del Patrimonio Natural del Estado, se considera oportuno su delimitación por razones de conveniencia, oportunidad y costo”. Esa norma se cuestiona por cuanto expresa que las áreas de protección no son parte del Patrimonio Natural del Estado. De otra parte, el artículo XI establece lo siguiente:

XI. —Procedimiento para la definición de las áreas de protección Las áreas de protección, según lo establecido en el artículo 33 de la Ley Forestal y pronunciamiento de la PGR C-110-2004; artículos 148 y 149 Ley de Aguas, son las siguientes:

Según artículo 33, Ley Forestal Nº 7575, son:

• i)Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal.
• ii)Una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidas horizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es plano, y de cincuenta metros horizontales, si el terreno es quebrado.
• iii)Una zona de cincuenta metros medida horizontalmente en las riberas de los lagos y embalses naturales y en los lagos o embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones. Se exceptúan los lagos y embalses artificiales privados. Por dictamen C-110-2004 de 16 de abril de 2004, de la Procuraduría General de la República, la zona de protección a que se refiere este inciso también aplica para las lagunas.
• iv)Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el reglamento de esta ley.

Además, según artículo 31 de la Ley de Aguas Nº 276: “Se declaran como reserva de dominio a favor de la Nación”:

• i)Las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio; ii) La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potables, así como el de los que dan asiento a cuencas hidrográficas y márgenes de depósito, fuentes surtidoras o curso permanente de las mismas aguas.
• a)Se deben delimitar los 50 metros de área de protección de los humedales tipo lagos, lagunas y embalses, con el fin de incluirlas dentro de la zona de protección de los planes reguladores de la ZMT.
• b)Tomar puntos con GPS en las nacientes, en los cauces, incluyendo en el sitio donde estos llegan a la playa.

Este artículo en criterio de la Procuraduría es inconstitucional porque contempla un procedimiento para definir esas áreas como sectores independientes y distintos de los terrenos de aptitud forestal, terrenos forestales y bosques que constituyen el Patrimonio Natural del Estado. Además, de acuerdo con el Órgano Asesor, su exclusión provoca la fragmentación de los bosques colindantes para efectos de su clasificación como Patrimonio Natural del Estado. En criterio de este Tribunal, los mencionados artículos no son inconstitucionales. En efecto, si el Decreto impugnado transgrede los límites establecidos por la Ley Forestal es una cuestión de legalidad ordinaria que deberá discutirse en la jurisdicción contencioso administrativa. Por ende, se desestima la inconstitucionalidad alegada.

XIV.- SOBRE LOS TRANSITORIOS III Y IV. Se solicita la inconstitucionalidad de ambas disposiciones, con fundamento en que el cambio que establece el Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE contraviene lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, al modificar el texto de la resolución administrativa. En sentido, se acusa que la resolución No. R-SINAC-013-2006 de 5 de abril de 2006 regula la metodología anterior para la clasificación del Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre, dado que, en ambas disposiciones transitorias se replantean las clasificaciones realizadas con el amparo de la Resolución Administrativa mencionada, (Transitorio III) y su derogatoria (Transitorio IV). La dificultad para resolver este punto radica en que el accionante no aportó la metodología contenida en la resolución No.R-SINAC-013-2006 de 5 de abril de 2006. El fin de la disposición transitoria es abrir un plazo para que se puedan volver a plantear las clasificaciones que fueron realizadas al amparo de la resolución señalada, para reajustarlas a las nuevas disposiciones. No obstante, no explica, en forma clara y precisa, las razones que considera el accionante que constituyen las infracciones constitucionales, lo cual aunado a la omisión apuntada impide a la Sala resolver ese aspecto. De ahí que, en ambos extremos, la Sala no puede arribar a la conclusión solicitada y la acción debe desestimarse.

XV.- CONCLUSIÓN. En mérito de las consideraciones expuestas, se declara parcialmente con lugar la presente acción de inconstitucionalidad conforme se detallará en la parte dispositiva de esta sentencia.

XVI.- Los Magistrados Vargas Benavides, Armijo Sancho y Cruz Castro, salvan el voto conforme se expondrá en la parte dispositiva de esta sentencia.

POR TANTO:

Por unanimidad se declara inconstitucional la frase del artículo IV del "Manual para la clasificación de tierras dedicadas a la conservación de los recursos naturales dentro de la zona marítimo terrestre en Costa Rica" (Decreto Ejecutivo No. 34295 de 29 de enero de 2008) que indica lo siguiente: "IV.- (...) Si presentada la respectiva solicitud no fuere rechazada por la oficina ante la que se presentó dentro de los treinta días naturales siguientes, se tendrá por producido el silencio positivo en los términos de los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública (...)". Por unanimidad se declara sin lugar la acción en contra de los transitorios III y IV. Por mayoría, se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad, contra el inciso h) del artículo VII, artículo IX, inciso g) del artículo X, artículo XI y el Transitorio I y, al interpretarse conforme a la Constitución, contra las frases "(...) y a profesionales privados debidamente acreditados por los Colegios Profesionales respectivos (...)" y "(...) y los que se proponen en los Planes Reguladores (...)", contenidas, respectivamente, en los artículos IV, párrafo primero, y Transitorio II. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe y las relaciones o situaciones jurídicas que se hubieran consolidado por prescripción, caducidad o en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta.

Los Magistrados Vargas Benavides, Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto y acogen parcialmente la acción, anulan por inconstitucionales las frases "...y a profesionales privados debidamente acreditados por los Colegios Profesionales respectivos..." del párrafo 1° y todo el párrafo 2° ambos del artículo IV. En lo que se refiere al numeral VII epígrafe h) en la frase que indica "(...) Este requisito será cumplido por los interesados públicos y/o privados debidamente acreditados quienes certificarán bajo fé pública la información consignada en los mapas y formarán parte de los documentos que deben entregarse para la revisión y aprobación del Plan Regulador Costero ante el Instituto Costarricense de Turismo y el INVU. (...)" Declaran además la inconstitucionalidad de la totalidad de los artículos IX, XI, los Transitorios I y II. Declaran además inconstitucional por conexidad lo dispuesto por el inciso g) del artículo X./Ana Virginia Calzada M.,Presidenta,Luis Paulino Mora M./Adrián Vargas B./Gilbert Armijo S./Ernesto Jinesta L./Fernando Cruz C./ Rosa María Abdelnour G.

Voto salvado de los Magistrados Vargas Benavides, Armijo Sancho y Cruz Castro Con redacción del primero, salvamos el voto en cuanto la mayoría estima que la actividad profesional privada y el ejercicio de competencias municipales, no autorizadas ni reguladas por una ley no quebrantan los principios de reserva de ley y el Derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE del 29 de enero de 2008 fue promulgado para identificar aquellas tierras ubicadas en la Zona Marítimo Terrestre que clasifiquen como bosque, como terrenos de aptitud forestal (suelos Clase VII y VIII) humedales (manglares, esteros, rías, marismas, lagunas costeras, pantanos, bosques anegados, salitrales), con el fin de que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) los certifique e incorpore como parte del Patrimonio Natural del Estado. También su objetivo es delimitar las áreas de protección (artículo 33 de la Ley Forestal).

1. Sobre el Artículo IV del Decreto No. 34295-MINAE, son dos aspectos los que se impugnan, el primero tiene relación con las competencias para la delimitación y certificación de los terrenos dentro de la Zona Marítimo- Terrestre, las cuales recaen en cabeza de las Áreas de Conservación (AC) del SINAC “…y a profesionales privados debidamente acreditados por los Colegios Profesionales respectivos…”. La función para deslindar y demarcar la zona pública de la Zona Marítimo Terrestre le corresponde al Instituto Geográfico Nacional. Ante la existencia de un ente competente establecido por ley para llevar acabo esa potestad pública, el Decreto Ejecutivo autoriza a los profesionales privados acreditados ante los Colegios Profesionales la posibilidad de clasificar los terrenos dentro de la Zona Marítimo Terrestre, cuando una norma legal remite a la delimitación de los linderos del patrimonio natural del Estado a las regulaciones sobre la materia al MINAET (artículo 16 de la Ley Forestal, No. 7575 y su Decreto Ejecutivo No. 25721-MINAE). El principio de legalidad consagrado en el artículo 11 constitucional, el cual se encuentra también regulado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, establece que los actos y conductas de la Administración Pública deben estar previamente regulados en una disposición escrita. En este sentido, la actuación administrativa debe estar fundada en las leyes que le permitan al Poder Ejecutivo actuar con estrictos límites interpretándolas y desarrollándolas, sin embargo no le está permitido contradecirlas. Aunado a lo anterior, estimamos que el artículo 85.2 de la Ley General de la Administración Pública establece que la norma que autoriza la transferencia deberá tener rango igual o superior al que crea la competencia transferida. En nuestro criterio, asiste un fuerte interés público en la defensa de la integridad de la zona marítima terrestre, que impone una interpretación restrictiva a la potestad del Poder Ejecutivo de desarrollar normativa más allá de lo expresamente autorizado por el legislador. De conformidad con la norma impugnada, la categorización de los terrenos ubicados en la Zona Marítimo-Terrestre corresponde a las Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación que es una persona jurídica dotada para dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de recursos naturales de nuestro país. Para que los profesionales privados puedan ejercer esta labor (aún como colaboradores privados en ejercicio de potestades públicas), estimamos que esa función debe ser el resultado de una política legislativa y estatal coherente que permita la prevención de daños y evite el deterioro del medio ambiente, así como regule el uso racional de los recursos naturales y de la utilización racional de la tierra y sus bellezas escénicas. Se violentan los numerales 28 y 121 inciso 1) de la Constitución Política, en razón de que el principio de reserva de ley debe interpretarse de forma que no se contradiga o se deje sin efecto la ley, no hacerlo conllevaría un riesgo inherente de afectación a terceros y al medio ambiente natural. En nuestro criterio, la habilitación mediante un Reglamento de profesionales en el deslinde administrativo de bienes de dominio público, en sitios de alto interés turístico y económico, es una solución inidónea al problema que se pretende resolver. Por otra parte, la fundamentación del Decreto Ejecutivo No. 34295 tampoco ayuda a esclarecer la existencia de una norma legal que autorice la actividad profesional privada para la delimitación de los terrenos del Estado, por el contrario la Procuraduría General de la República señala los artículos 11 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y 4 de su Reglamento, así como el artículo 10 de la Ley de Creación del Instituto Geográfico Nacional, normativa que establece la prohibición para que “… ninguna dependencia pública, persona o entidad privada nacional o extranjera, podrá efectuar labores de la índole de las ejecutadas por el Instituto”, cuando la función para deslindar y demarcar la zona pública de la Zona Marítimo Terrestre corresponde al Instituto Geográfico Nacional. Consecuentemente, no es suficiente que la labor de los profesionales privados esté sujeta a una aprobación del SINAC, si en el fondo transfiere una competencia pública y la traslada a sujetos privados, lo cual no ha sido autorizado por ley. La ausencia de un marco legal específico que autorice a los profesionales privados a intervenir en actividades sensibles, por las repercusiones que puede tener con el Patrimonio Natural del Estado, queda insuficientemente regulado por las disposiciones generales que gobiernan los colegios profesionales. El carácter del Derecho Ambiental, como una rama del derecho multidisciplinario, no es óbice para establecer los mecanismos apropiados que cumplan con los principios constitucionales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y se establezcan las seguridades necesarias para la protección del Patrimonio Natural del Estado. En un caso similar al que nos ocupa, esta Sala dispuso:

“… Tal como se expuso, al derogarse artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG (mediante el artículo 2° del Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005) se incluyeran las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Sin embargo, mediante el artículo 3° del Decreto impugnado, que vuelve a traer a la vida jurídica el derogado artículo 6º, las áreas urbanas de dichas comunidades quedaban nuevamente excluidas de los límites del Refugio, lo que implicó su reducción. Esta situación, no sólo violenta el principio de reserva legal sino el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Se viola el principio de reserva legal pues, según lo expresado, la reducción del patrimonio forestal del Estado sólo puede operar vía legal y no reglamentaria. Este principio ha sido definido como un corolario del principio de legalidad cuyo respeto obliga a que determinadas materias son de regulación exclusiva por ley formal, emanada del Poder Legislativo y por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes. Ello por cuanto constitucionalmente se han establecido ciertas materias, que por su trascendencia, para ser reguladas, deben serlo obligatoriamente por medio de una ley. […] De esta forma, al proceder el decreto impugnado a reducir los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo viola el principio de reserva legal pues la reducción de tales límites sólo puede operar mediante una ley debidamente justificada al efecto. Además, se viola el derecho al ambiente pues la reducción de un refugio de vida silvestre claramente no sólo disminuye las posibilidades de gozar de este derecho en la zona de Gandoca-Manzanillo sino que desprotege los recursos naturales de la zona al dejar a las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la libre explotación sin restricciones algunas. Evidentemente no es la misma protección que recibe la propiedad cuando se trata de propiedad forestal. Sobre este tipo de propiedad recuérdese que es un tipo diferente de propiedad con características y particularidades propias y un régimen especial, pues se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir ni ser parte del comercio de los hombres. Todas las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos forestales. (Sentencia No. 2009-001056).

En este sentido, cualquier error por parte de un profesional privado debidamente acreditado, tendría consecuencias negativas en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y no existe un régimen discutido y analizado por el legislador para establecer disposiciones normativas para estas delicadas labores. Finalmente, por quebrantar el principio de reserva de ley consideramos que también procede la nulidad por inconstitucional de la totalidad del párrafo 2° del artículo IV del Decreto Ejecutivo, como una consecuencia natural de todo lo señalado, y en el tanto los profesionales privados y la validez de la documentación que elaboren solo sea posible con una ley que así los autorice.

2. Otro aspecto impugnado y en el que salvamos el voto, tiene relación con lo señalado por la Procuraduría General de la República en el inciso g) del artículo X cuando obvia y sustituye la competencia del Instituto Geográfico Nacional. En este sentido, la disposición establece el alineamiento de la zona pública, pero señala que “Para el caso de las rías y esteros, en ausencia de manglar, de previo a la clasificación, debe existir el alineamiento de la zona pública por parte del IGN. Las rías y esteros son zona pública y a partir de ellos continúa la zona restringida que debe ser clasificada.” Según se ha visto anteriormente, la modificación a la materia de la delimitación mediante un Decreto Ejecutivo conlleva la violación al principio de reserva de ley, de modo que son inconstitucionales las disposiciones de menor jerarquía a la ley que interprete las áreas de la Zona Marítimo Terrestre, y que puedan transferir competencias a las Municipalidades, porque no existe un acto legislativo que disponga lo contrario a la competencia del Ministerio de Ambiente y Energía. Además, la determinación para el aprovechamiento que hace el Decreto Ejecutivo y sus consecuencias en la delimitación desde los cuerpos de agua con la zona restringida, que pueda ser concesionada por las municipalidades de la zona pública, debe ser interpretada restrictivamente bajo el riesgo de infringir el artículo 50 constitucional. Por lo anterior, estimamos procedente declarar la inconstitucionalidad de la norma, por conexidad con los anteriores razonamientos expuestos en este considerando.

3.- El inciso h) del artículo VII del Decreto No. 34295-MINAE se refiere a los procedimientos generales aplicables a las unidades por clasificar, señala los requisitos, dispone que el Patrimonio Natural del Estado ubicados dentro de la Zona Marítimo Terrestre debe quedar definido con precisión en los mapas realizados por profesionales privados. Ahora bien, se impugna en concreto la frase que establece: “Este requisito será cumplido por los interesados públicos y/o privados debidamente acreditados quienes certificarán bajo fé (sic) pública la información consignada en los mapas y formarán parte de los documentos que deben entregarse para la revisión y aprobación del Plan Regulados (sic) Costero ante el Instituto Costarricense de Turismo y el INVU.” Ahora bien, con esta norma las personas interesadas, sean públicas o privadas, certifican con fe pública las áreas de la Zona Marítimo Terrestre que forman parte del Patrimonio Natural del Estado, de modo que quedan facultados para identificar aspectos relevantes para la clasificación de una manera muy calificada. Esta información servirá de base para la revisión y aprobación de los Planes Reguladores Costeros. El punto concreto en discusión radica en la fe pública que se otorga a los particulares y los datos que se consignan en los mapas, pues ellos actúan como un munera pubblica, frente a un derecho constitucional como el medio ambiente y la Zona Marítimo Terrestre. Es nuestro criterio que el alcance que se da a la fe pública debe estar regulada en una Ley, muy ligado a lo ya señalado para el artículo IV del Decreto Ejecutivo impugnado, de modo que es insuficiente si su fundamento radica en la establecida genéricamente por las Leyes Orgánicas de los Colegios profesionales, porque en el caso de la clasificación de terrenos propios del Patrimonio Natural del Estado ubicados en la Zona Marítimo Terrestre, los particulares no podrán desplazar competencias publicas señaladas por la ley. La fe pública, como función pública ejercida por un particular debe estar habilitada en una ley, y su otorgamiento en forma genérica no puede desplazar la otorgada al Instituto Geográfico Nacional, como también las establecidas por las facultades otorgadas por el MINAET y el SINAC.

Por otra parte, sobre la entrega de la información para la revisión y aprobación del Plan Regulador Costero ante el Instituto Costarricense de Turismo y el INVU, ya la Sala se ha manifestado sobre la imposibilidad de establecer este tipo de regulaciones, pues implican el traspaso de áreas que deben estar en administración del Ministerio de Ambiente y Energía y no de otras instituciones públicas. En este sentido, la sentencia No. 2008-16975 de la Sala estableció:

“…el Decreto impugnado presupone la administración municipal de las áreas de bosques de la zona marítimo terrestre, con la consiguiente competencia para otorgar concesiones y aplicar dentro de ellas la Ley 6043. Así, el artículo 2° incorpora las "áreas de bosque de la zona marítimo terrestre" al "respectivo Plan Regulador Costero en el marco de la Ley 6043". Ese Plan Regulador Costero es la figura propia de planificación de la zona marítimo terrestre administrada por las Municipalidades, y requisito esencial para que éstas puedan otorgar concesiones con fines turísticos. (Ley 6043, arts. 31, 33 y 38; 17 y 18 de su Reglamento, Decreto 7841-P). Los artículos 1°, 2°, 3°, 5° y 7° desarrollan esa incorporación de los bosques de la zona marítimo terrestre al Plan Regulador; además, es categórico acerca de la competencia que asigna a los gobiernos locales en dichas áreas, al exigir para los proyectos ecoturísticos que impliquen corta y aprovechamiento del recurso forestal, la "concesión otorgada por la Municipalidad competente" (art. 4° inc. 1°). En este extremo, el Decreto excede los límites del ejercicio de la potestad reglamentaria, al atribuir a las Municipalidades una competencia que por ley no tienen para administrar y otorgar concesiones sobre el Patrimonio Natural del Estado en los litorales (Áreas Silvestres Protegidas y demás bosques o terrenos forestales públicos), aparte de que producen una mutación de destino del demanio público, convirtiéndolo en explotación turística particular, con lo cual infringe los artículos 13 de la Ley Forestal y 73 de la Ley 6043, los cuales deja insubsistentes. Por último, la concesión es el medio normal de aprovechamiento de las áreas de la zona marítimo terrestre administradas por las Municipalidades (Ley 6043, art. 39) e irreconciliable con los objetivos de ciertas Áreas Silvestres Protegidas, de conservación absoluta; por ejemplo, parques nacionales y reservas biológicas. Por esa razón, el Decreto sería contrario a la Ley de Parques Nacionales, N° 6084 (art. 12), que prohíbe otorgar concesiones para la explotación de productos de los parques nacionales o para establecer otras instalaciones que las del Área de Conservación del MINAE, antes Servicio de Parques Nacionales.” En consecuencia de todo lo dicho, la elaboración directa de los mapas corresponde al Área de Conservación del SINAC, para los efectos de consignar en los mapas las áreas de Patrimonio Natural del Estado dentro de la Zona Marítimo Terrestre. Finalmente, no coincidimos con la tesis de la mayoría en cuanto el Ministro de la Presidencia, el Ministro de Energía, Minas y Telecomunicaciones, y el Ministro de Agricultura y Ganadería aceptan que en la disposición se incurrió un error material, dado que en vez de fe pública se debió consignar bajo la fe del juramento, situación que evidentemente se trata de un error conceptual y va más allá de un simple error material, sino que conlleva las violaciones a los derechos constitucionales invocados.

4.- Sobre el artículo IX.- Parámetros para la definición de terrenos de aptitud forestal sin bosques (Clases VII y VIII).- Sobre el particular lleva razón el accionante al señalar la existencia de un conflicto entre el Decreto impugnado con el número 34295 y el número 23214-MIRENEM, dado que implica una modificación a la Metodología para la determinación de la capacidad de uso de tierras de Costa Rica, porque mediante la variación incluida se alteran los procedimientos administrativos instaurados para garantizar las políticas relacionadas con el ambiente, lo cual conlleva la infracción a los artículos 11 y 50 de la Constitución Política. El Decreto impugnado desconoce al Comité de Coordinación que se ocupa de la metodología técnica-científica para clasificación del uso de suelos, creado en el Decreto Ejecutivo No. 23214-MIRENEM, en cuanto establece “Para efectos de estudios en el campo agrícola, pecuario, forestal, protección de recursos naturales y crédito, se establece esta metodología que es de aplicación obligatoria en la elaboración de todas las estrategias, políticas, proyectos, programas, planes y ejecución de actividades específicas que se lleven a cabo en el territorio nacional, por instituciones nacionales e internacionales de carácter público o privado.” (artículo 2), además de lo señalado por el demandante, de que el Comité de Coordinación creado en la propia normativa, tiene por objeto evaluar, modificar y actualizar la metodología (artículo 3). Al igual que ocurrió en un caso similar a éste, se analizó la exclusión general de una Comisión interdisciplinaria que elaboró una metodología para obtener la aprobación de concesiones de agua, lo cual se hizo sin establecerse el fundamento correspondiente. La Sala consideró esta “Exclusión que, no obstante, según aprecia este Tribunal Constitucional, se llevó a cabo de una manera general y sin que, en ninguno de los considerandos del Decreto supra referido -los cuales han sido transcritos en el apartado III de la presente Sentencia-, se haya expresado, de manera clara e inequívoca, el sustento en criterios técnicos que justifique haber realizado tal supresión del control ambiental que, previamente, se ejercía y se apreciaba, entonces, como necesario por los órganos y entes arriba mencionados.” Sentencia No. 2009-02019. Al igual que sucede en este caso, no se podría modificar la metodología para determinar la capacidad de uso de suelos en nuestro país, regulado previamente por un comité más dinámico y científico, sin la respectiva fundamentación técnica, de modo que estas modificaciones deberán juzgarse lesivas al principio de legalidad y el derecho al ambiente.

5.- Sobre el Transitorio II el accionante acusa la inconstitucionalidad de dos frases que permitirían a las Municipalidades la potestad de desafectar terrenos de Patrimonio Natural del Estado a través de la solicitud para incluir los caminos públicos propuestos en los Planes Reguladores. “Los caminos públicos existentes y los que se proponen en los Planes Reguladores, se deben incluir en los mapas respectivos. De igual forma se impugna “… la inclusión de los caminos existentes y los propuestos en los Planes Reguladores”. La ausencia de normas que excluya la administración de los intereses nacionales confiados al MINAET a favor de las Municipalidades, como la incorporación de áreas destinadas a caminos vecinales debe ser objeto de normas claras y precisas, no puede dar lugar a una interpretación expansiva como se hace, por cuanto efectivamente desconstitucionaliza el régimen que se ha querido establecer a favor del Patrimonio Natural del Estado, implica una disminución de las potestades del Poder Ejecutivo sin estar autorizada por una ley. Lo mismo sucede cuando la disposición transitoria regula la posibilidad de que las Municipalidades puedan incluir en los mapas de estas zonas lo previamente certificado, aún si introduce terrenos del Patrimonio Natural del Estado. En este sentido, es inconstitucional el transitorio por quebrantar el principio de reserva de ley, el principio precautorio y modificar la categoría de estos terrenos por donde pasan o pasarían caminos, cuando una desafectación solo puede ocurrir mediante una norma que de forma expresa así lo autorice. De esta manera, ni un Plan Regulador desarrollado por una Municipalidad ni un Decreto Ejecutivo elaborado por el Poder Ejecutivo puede variar lo ya establecido por la Ley Forestal. En este sentido aplica la jurisprudencia citada arriba, correspondiente a la sentencia No. 2009-001056.

6.- En cuanto al Transitorio I y el artículo XI. Se impugna por la imprecisión en que incurre el Transitorio I, por cuanto se refiere a la aplicación del artículo 33 de la Ley Forestal, que establece las áreas de protección que deben soportar los propietarios privados en razón de limitaciones de interés social impuestas por el legislador. Al ser terrenos pertenecientes al Patrimonio Natural del Estado, no resultaría relevante consignar en los mapas las limitaciones impuestas dado que en dichos terrenos la administración corresponde al Estado, pero la inconstitucionalidad de la norma se entiende cuando las áreas de protección están en los terrenos del Patrimonio Natural del Estado, y se estaría promoviendo un cambio del ente competente para su manejo y tutela. El numeral Transitorio I dispone que: “A pesar de que las áreas de protección no son parte del Patrimonio Natural del Estado, se considera oportuno su delimitación por razones de conveniencia, oportunidad y costo.”, incurre en el vicio de constitucionalidad, dado que efectivamente se confunden los regímenes y se excluye esas áreas como bienes de protección sin que exista una norma que habilite esta actuación de la Administración, en quebranto del principio de legalidad y de protección al ambiente. El artículo XI establece el procedimiento para definir las áreas de protección, lo que en criterio de la Procuraduría General de la República se hace con consecuencias fragmentarias que puede deteriorar el medio ambiente. En este sentido, el artículo reitera lo dispuesto en el numeral 33 de la Ley Forestal, el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República C-110-2004, y los artículos 148 y 149 de la Ley de Aguas. El fin de la norma es tomar en cuenta las áreas de protección de los humedales tipo lagos, lagunas y embalses, con el fin de incluirlas dentro de las zona de protección de los planes reguladores de la Zona Marítimo Terrestre, así como concretar los puntos de nacientes y causes de agua hacía la playa. De igual manera estima la Sala que el numeral impugnado del Decreto Ejecutivo abona a una futura inclusión de bienes propiedad del Estado en administración de las Municipalidades, toda vez que serán incluidas dentro de la zona de protección de los planes reguladores, como zonas de protección. La inconstitucionalidad de estas disposiciones radica en que el Transitorio I excluye las zonas protectoras como Patrimonio Natural del Estado, lo cual como se indicó anteriormente, no exista una norma que habilite esta disposición, y sin que conste en el Decreto Ejecutivo la motivación correspondiente. Consecuentemente, debe declararse la inconstitucionalidad del Transitorio I y artículo XI del Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE.

Por todo lo expuesto, declaramos la inconstitucionalidad de los extremos antes mencionados.-/Adrián Vargas Benavides/Gilberth Armijo Sancho/Fernando Cruz Castro.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.

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