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Res. 13073-2009 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 19/08/2009
OutcomeResultado
The Chamber invalidated positive administrative silence for approving State Natural Heritage classifications and upheld the remaining challenged provisions, some subject to interpretations requiring express SINAC approval and excluding proposed roads from that heritage.La Sala anuló el silencio positivo para aprobar clasificaciones del Patrimonio Natural del Estado y mantuvo las demás disposiciones impugnadas, algunas bajo interpretaciones que exigen aprobación expresa del SINAC y excluyen caminos propuestos dentro de ese patrimonio.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber reviewed several provisions of Executive Decree No. 34295-MINAE governing the classification of forests, wetlands, land suitable for forestry, and other components of the State Natural Heritage within the Maritime-Terrestrial Zone. It partially granted the constitutional challenge and unanimously invalidated the rule under which classification documents submitted to SINAC could be deemed approved through positive administrative silence, because Article 4 of the Forestry Law excludes that mechanism in natural-resource matters. The Chamber permitted private professionals to assist with classification only when their documents receive express approval from a SINAC Conservation Area. It also construed proposed roads in regulatory plans as permissible only on land administered by municipalities, not within the State Natural Heritage. The majority rejected the remaining challenges concerning technical parameters, certification under public faith, protection areas, and transitional provisions III and IV.La Sala Constitucional examinó varias disposiciones del Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE, que regulaba la clasificación de bosques, humedales, terrenos de aptitud forestal y otras áreas del Patrimonio Natural del Estado dentro de la Zona Marítimo Terrestre. Declaró parcialmente con lugar la acción y anuló, por unanimidad, la regla que permitía tener por aprobados mediante silencio positivo los documentos de clasificación presentados al SINAC, pues el artículo 4 de la Ley Forestal excluye ese mecanismo en materia de recursos naturales. Admitió la colaboración de profesionales privados únicamente si sus documentos reciben aprobación expresa de un Área de Conservación del SINAC. También interpretó que los caminos propuestos en planes reguladores solo pueden ubicarse en terrenos administrados por las municipalidades, no dentro del Patrimonio Natural del Estado. La mayoría rechazó las restantes impugnaciones contra los parámetros técnicos, la certificación bajo fe pública, las áreas de protección y los transitorios III y IV.
Key excerptExtracto clave
The phrase in Article IV of the “Manual for the Classification of Land Dedicated to the Conservation of Natural Resources within Costa Rica’s Maritime-Terrestrial Zone” (Executive Decree No. 34295 of January 29, 2008) is unanimously declared unconstitutional where it states: “IV.— (...) If the respective application is submitted and is not rejected by the office before which it was filed within the following thirty calendar days, positive administrative silence shall be deemed to have occurred under Articles 330 and 331 of the General Public Administration Law (...).” The challenge against transitional provisions III and IV is unanimously denied. By majority vote, the constitutional challenge against Article VII(h), Article IX, Article X(g), Article XI, and Transitional Provision I is denied; subject to an interpretation consistent with the Constitution, the challenge is also denied regarding the phrases “(...) and duly accredited private professionals from the respective professional associations (...)” and “(...) and those proposed in Regulatory Plans (...),” contained respectively in the first paragraph of Article IV and Transitional Provision II. This judgment has declaratory and retroactive effects as of the effective date of the invalidated provisions, without prejudice to rights acquired in good faith and legal relationships or situations consolidated through limitation, expiration, or a judgment having the force of substantive res judicata.Por unanimidad se declara inconstitucional la frase del artículo IV del "Manual para la clasificación de tierras dedicadas a la conservación de los recursos naturales dentro de la zona marítimo terrestre en Costa Rica" (Decreto Ejecutivo No. 34295 de 29 de enero de 2008) que indica lo siguiente: "IV.- (...) Si presentada la respectiva solicitud no fuere rechazada por la oficina ante la que se presentó dentro de los treinta días naturales siguientes, se tendrá por producido el silencio positivo en los términos de los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública (...)". Por unanimidad se declara sin lugar la acción en contra de los transitorios III y IV. Por mayoría, se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad, contra el inciso h) del artículo VII, artículo IX, inciso g) del artículo X, artículo XI y el Transitorio I y, al interpretarse conforme a la Constitución, contra las frases "(...) y a profesionales privados debidamente acreditados por los Colegios Profesionales respectivos (...)" y "(...) y los que se proponen en los Planes Reguladores (...)" contenidas, respectivamente, en los artículos IV, párrafo primero, y Transitorio II. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe y las relaciones o situaciones jurídicas que se hubieran consolidado por prescripción, caducidad o en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material.
Pull quotesCitas destacadas
"Partiendo de este orden de ideas, se concluye que el fin último de la clasificación y delimitación propuesta en el Manual es proteger las áreas del Patrimonio Natural del Estado (bien de dominio público, por ende, inalienable, inembargable e imprescriptible) ubicadas en la ZMT para que sean excluidas de las zonas a concesionar según el Plan Regulador Costero."
"Following this reasoning, the ultimate purpose of the classification and demarcation proposed in the Manual is to protect the areas of the State Natural Heritage—public-domain property that is therefore inalienable, immune from attachment, and not subject to prescription—located in the Maritime-Terrestrial Zone, so that they are excluded from the areas available for concession under the Coastal Regulatory Plan."
Considerando VI
"Partiendo de este orden de ideas, se concluye que el fin último de la clasificación y delimitación propuesta en el Manual es proteger las áreas del Patrimonio Natural del Estado (bien de dominio público, por ende, inalienable, inembargable e imprescriptible) ubicadas en la ZMT para que sean excluidas de las zonas a concesionar según el Plan Regulador Costero."
Considerando VI
"En criterio de este Tribunal, la frase cuestionada no resulta inconstitucional en el tanto se interprete que siempre, en todos los casos, la validez de los documentos de categorización emitidos por los profesionales privados queda sujeta a la aprobación que emita alguna de las Áreas de Conservación del SINAC."
"In this Court’s view, the challenged phrase is not unconstitutional provided it is construed to mean that, always and in every case, the validity of classification documents issued by private professionals is subject to approval by one of SINAC’s Conservation Areas."
Considerando VII
"En criterio de este Tribunal, la frase cuestionada no resulta inconstitucional en el tanto se interprete que siempre, en todos los casos, la validez de los documentos de categorización emitidos por los profesionales privados queda sujeta a la aprobación que emita alguna de las Áreas de Conservación del SINAC."
Considerando VII
"Partiendo del criterio jurisprudencial expuesto e incluso, a tenor del artículo 4° de la Ley Forestal (norma que prohíbe la aplicación del silencio positivo en materia de recursos naturales), la frase supra señalada es inconstitucional."
"Based on the cited case law and, moreover, under Article 4 of the Forestry Law—which prohibits positive administrative silence in natural-resource matters—the aforementioned phrase is unconstitutional."
Considerando VIII
"Partiendo del criterio jurisprudencial expuesto e incluso, a tenor del artículo 4° de la Ley Forestal (norma que prohíbe la aplicación del silencio positivo en materia de recursos naturales), la frase supra señalada es inconstitucional."
Considerando VIII
"Lo anterior, a fin de evitar la apertura indebida de redes viales en la Zona Marítimo Terrestre que comprenda zonas consideradas como parte del Patrimonio Natural del Estado."
"This is intended to prevent the improper opening of road networks in the Maritime-Terrestrial Zone encompassing areas regarded as part of the State Natural Heritage."
Considerando XII
"Lo anterior, a fin de evitar la apertura indebida de redes viales en la Zona Marítimo Terrestre que comprenda zonas consideradas como parte del Patrimonio Natural del Estado."
Considerando XII
Full documentDocumento completo
0 21 false false false ES-CR X-NONE X-NONE Case: 08-004934-0007-CO Decision: 2009-013073 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fourteen hours and thirty-one minutes on diecinueve de agosto de dos mil nueve.
Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by [Nombre 001], of legal age, holder of identity card No. [Valor 001], resident of Mercedes de Montes de Oca; against ARTICLE IV, PARAGRAPHS I AND II, ARTICLE VII, SUBSECTION H), AND TRANSITORY PROVISIONS II AND III OF EXECUTIVE DECREE No. 34295-MINAE OF 29 DE ENERO DE 2008.
Background:
34295-MINAE states that lands suitable for forestry (terrenos de aptitud forestal) are those classified within Classes VII and VIII, and then defines the limiting factors that identify them. Limitations are environmental conditions that adversely affect the land’s potential for other specific uses. The Methodologies for Determining the Land-Use Capacity (capacidad de uso de las tierras) of Costa Rica, made official through Decretos Nos. 20501-MAG-MIRENEM and 23214-MAG-MIRENEM, state that, either alone or in combination with another limitation, the “very stony” limitation (stone and/or rock cover over 20 to 50% of the surface area) determines that type of soil. It falls exclusively within the purview of the Sala Constitucional to assess, on the basis of the studies and technical evidence submitted in support of the challenged provision by the Ministries granted a hearing, whether there is a technical basis justifying the variation, for the Zona Marítimo Terrestre, from the line technically established in the Methodologies for Determining the Land-Use Capacity of Costa Rica, made official through Decretos números 20501-MAG-MIRENEM and 23214-MAG-MIRENEM.
This is because the “declassification,” without technical support, of lands that have been classified as suitable for forestry following studies and consensus among specialists from the Universidad de Costa Rica, the Universidad Nacional, the Centro Científico Tropical, and various state agencies would violate the preventive principle against the deterioration of natural resources (principio preventivo contra el deterioro de los recursos naturales). Likewise, under the principle of objective environmental protection (principio de la objetivación de la tutela ambiental), or the principle of adherence to science and technology (principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica), as related to the principle of reasonableness (principio de razonabilidad) as a standard of constitutionality and the principle prohibiting arbitrariness (principio de interdicción de la arbitrariedad), excluding lands that have been technically regarded as suitable for forestry would mean exempting them from the protective regime governing the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) described above.
From this perspective, in the absence of a technical basis, the challenged provision would also conflict with the principle of rational resource use (principio del uso racional de los recursos), which seeks to ensure the necessary balance between the country’s development and the right to the environment, as well as with constitutional Article 69, from which the principle of rational land use (principio de explotación racional de la tierra) derives, imposing on both private parties and the State the obligation to protect and preserve renewable natural resources. Insofar as the action challenges Transitory Provision II (Transitorio II), the Procuraduría General de la República states that the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) is the planning instrument for the Zona Marítimo Terrestre administered by the Municipalities. It states that the challenged Transitory Provision II presupposes municipal administration of the State Natural Heritage areas within the Zona Marítimo Terrestre, with the resulting authority to plan road routes through those areas by incorporating them into the Coastal Regulatory Plan.
In this respect, the transitory provision exceeds the limits governing the exercise of regulatory authority (potestad reglamentaria) by granting the Municipalities authority they do not have by law to administer and plan land use within the State Natural Heritage; furthermore, it changes the designated use to which those lands are allocated under the Ley Forestal—a change in public-domain designation (mutación demanial)—thereby violating the principle of hierarchy of norms (principio de jerarquía normativa). That advisory body has stated that “the use assigned by law to an area of the public domain may be changed only by legislative act,” in which case the Executive Branch could not effect that change. Moreover, Transitory Provision II also violates constitutional Article 50 by contemplating—or even encouraging—the possibility that the Municipalities may plan road networks in the Regulatory Plans (Planes Reguladores), fragmenting forest areas and requesting modification of the original State Natural Heritage certification so as to exclude not only the right-of-way (derecho de vía) of the planned roads but also those areas that, once fragmented into parcels of less than two hectares, no longer qualify as forest (bosque): “A native or indigenous ecosystem, whether disturbed or not, regenerated through natural succession or other forestry techniques, occupying an area of two or more hectares, characterized by the presence of mature trees of different ages, species, and varying sizes, with one or more canopies covering more than seventy percent (70%) of that area and containing more than sixty trees per hectare with a diameter of fifteen or more centimeters measured at breast height (DBH) (diámetro medido a la altura del pecho, DAP).” Although this restrictive definition of forest is broadened in Article 13 of the Ley Forestal by including forest lands (terrenos forestales) within the State Natural Heritage, the challenged Decreto No. 34295-MINAE defines forest lands as: “lands occupied by forest ecosystems, consisting of natural forests, whether disturbed or not, secondary forests, páramos, mangroves, and yolillales.” Under this definition, apart from páramos, mangroves, and yolillales, forest lands are identified with or equated to forests.
For the reasons stated, Transitory Provision II is considered to violate the preventive principle against the deterioration of natural resources. The constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) contests Transitory Provision I (Transitorio I) “because it states that protection areas (áreas de protección) are not part of the State Natural Heritage.” When areas adjoining watercourses, bodies of water, and springs (nacientes), as well as recharge areas (áreas de recarga) and spring aquifers, are located within private property, Articles 33 and 34 of the Ley Forestal entail “limitations in the public interest” (limitaciones de interés social) (Dictamen C-042-1999 del 19 de febrero de 1999). However, when those areas are located within inalienable spaces such as the Zona Marítimo Terrestre, the forests, forest lands, and lands suitable for forestry located there constitute State Natural Heritage.
The scope of application of Decreto No. 34295-MINAE encompasses lands within the zona marítimo terrestre, excluding private property registered in accordance with the law (Article III). Accordingly, this provision, which is not “transitory” in nature, is unconstitutional insofar as it excludes those sectors of the coastal territory from the legal regime governing the State Natural Heritage, thereby changing the use that the law has prescribed for those public assets. Article XI is likewise unconstitutional because it provides for a procedure to define those areas as sectors separate and distinct from the lands suitable for forestry, forest lands, and forests constituting the State Natural Heritage. Their exclusion also causes the fragmentation of adjacent forests for purposes of their classification as State Natural Heritage (the continuity of the forest would, for example, be interrupted by the strips adjoining rivers).
This violates the preventive principle against the deterioration of natural resources and conflicts with constitutional Article 50, which guarantees the right to an adequate environment, and with constitutional Article 69, from which the principle of rational land use derives, imposing on the State the obligation to protect and preserve renewable natural resources. In addition, Article XI also includes—for the purpose of separating them from the forest lands, lands suitable for forestry, and forests of the State Natural Heritage under the terms described—areas constituting a reservation of title (reserva de dominio) in favor of the Nation, which may not be granted under concession to private parties, have been declared inalienable, and therefore also constitute State Natural Heritage. Transferring their demarcation (delimitación) to private professionals under the terms of Article IV would also violate public powers conferred by law on various institutions, once again breaching the principle of legality (principio de legalidad) and the principle of hierarchy of norms.
Regarding Transitory Provision III (Transitorio III), the petitioner considers that the “correction” by SINAC of the “classifications made pursuant to administrative resolution R-SINAC-013-2006 constitutes an implicit removal from the public domain (desafectación implícita) of all areas already classified as State Natural Heritage on the basis of the methodology established in that administrative resolution that, under the new methodology, are not considered State Natural Heritage.” In Dictamen No. C-264-2004, the Procuraduría states that variations in the demarcation of the Public Zone (Zona Pública), which also applies with respect to the State Natural Heritage, do not entail removal of the asset from the public domain. What they could cause is a modification of its legal regime. However, the petitioner does not provide the evidence leading it to conclude that lands will be “declassified” as State Natural Heritage.
A comparison of resolution No. R-SINAC-013-2006 and Decreto No. 34295-MINAE shows that: the definition of forest lands equating them to forest was not included in the SINAC resolution; that resolution referred to Terra 1998 images and 2003-2005 satellite images as elements to be considered in classification work; and systematic and representative sampling (muestreo sistemático y representativo) for classifying forest is restricted to “cases of doubt” under Decreto No. 34295-MINAE, whereas it was mandatory in all cases under the SINAC resolution. However, it is not apparent that these or other elements, due to their technical nature, which lies beyond the expertise of that advisory body, support the petitioner’s conclusion; their assessment is therefore reserved for the Tribunal Constitucional. In conclusion, based on the foregoing, the Procuraduría recommends upholding the action with respect to Article IV, first and second paragraphs, Transitory Provision I, and Transitory Provision II.
Article IX and Transitory Provision III should be annulled if this Sala finds that there is no scientific and technical basis for the variation from the line established in the Methodology for Determining the Land-Use Capacity of Costa Rica, made official through Decretos números 20501-MAG-MIRENEM and 23214-MAG-MIRENEM and resolution No. R-SINAC-013-2006. Finally, Article VII, subsection h), would not be unconstitutional insofar as private professionals are legally authorized to exercise public attestation authority (fe pública) in carrying out those tasks. That Tribunal Constitucional is likewise advised to consider declaring Article XI unconstitutional by connection (inconstitucional por conexidad) with Transitory Provision I, and subsection g) of Article X unconstitutional by connection with Article IV, with respect to the phrase “in the absence of mangroves” and because it classifies estuaries (rías) as public zone.
1999-05026, which establishes the boundary between constitutional jurisdiction and contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa) when a constitutional violation is alleged due to failure to observe a provision of lower rank than a statute. Examination of the constitutionality of the challenged regulations requires a substantive assessment of their reasonableness. Regarding the arguments concerning public faith (fe pública), national legal scholarship indicates that it consists of the authority delegated by the State to a person (notary public, Certified Public Accountant) so that such person may authenticate certain documents containing legal acts or facts that the parties voluntarily execute or carry out in that person’s presence, respectively, in compliance with the substantive and formal requirements established by law. Consequently, the function of attestation (función de dar fe) is an eminently public function assigned by the State to a subordinate body or official, arising from a social need and intended to provide certain private legal relationships with stability, certainty, and authority so that they may produce the corresponding effects.
Public faith is more directly associated with a private professional (notary), given the concurrent exercise of a public function whose essential purpose is to authenticate documents that, through the notary’s involvement, give form to private legal relationships. The foregoing concerns Article VII, subsection h), of Decreto No.34295 - MINAE of January 29, 2008, with respect to the documentation to be submitted under “public faith.” It considers it legally improper, particularly in this matter, to vest private interested parties with public faith. This is plainly a clerical error (error material) in the provision, because the correct requirement—consistent with its purpose and with the full text—is that the information entered on the maps must be certified “under oath” (bajo fe de juramento). Accordingly, any inaccuracy or falsehood would render the official liable to the penalties for the offenses of Perjury or False Testimony, depending on the nature of the facts contained in the report.
It was never the Executive Branch’s intention to grant that type of authority to private individuals, and because this is a clerical error, it must be corrected in accordance with the terms established in Article 157 of the Ley General de la Administración Pública. For all the foregoing reasons, provided that the challenged provisions are correctly applied and interpreted, as prescribed by Article 10 of the Ley General de la Administración Pública, and that respect for the public purpose that the State must guarantee always prevails, any violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment (Ambiente sano y ecológicamente equilibrado) is therefore ruled out. It requests that the Chamber dismiss the action in its entirety and order that this matter be closed.
Magistrate Jinesta Lobo drafts the opinion; and,
Whereas:
Pursuant to article 75, paragraph 2°, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, a prior case pending resolution shall not be necessary when, by the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or when the defense of diffuse interests (intereses difusos) concerning the community as a whole is involved. In this regard, this Constitutional Court, in Voto No. 8239-01 at 16:07 hrs. on August 14, 2001, referred to diffuse interests in the following terms:
“(…) Under the first of the circumstances provided for in paragraph 2° of article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged provision must not be susceptible to specific application that would subsequently permit a challenge to the implementing act and its consequent use as the underlying matter. (...) Second, the possibility of bringing an action in defense of diffuse interests is provided for (...) Although difficult to define and even more difficult to identify, diffuse interests cannot, under our law—as this Sala has already stated—be merely collective interests; nor can they be so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or identifiable or readily identifiable groups stand out in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from the corporate interests that concern a community as a whole.
They are therefore individual interests that are, at the same time, dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and who therefore suffer an actual or potential injury that is more or less equal for all. Thus, it is correctly said that these are equal interests of groups situated in particular circumstances and, at the same time, of each person within them. In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are both collective—because they are common to the public at large—and individual, and may therefore be asserted as such. (...) In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, physical characteristic, ethnic origin, personal or ideological orientation, consumption of a particular product, etc. (…)”.
In the present matter, the petitioner contends that the circumstance established in paragraph 2° of article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which renders this action admissible, has been satisfied. In that regard, the petitioner derives standing through abstract constitutional review (control abstracto de constitucionalidad), because the defense of diffuse interests—specifically, environmental protection—is invoked. This Court finds that the petitioner does indeed have full standing to bring this action directly, as it seeks to defend interests concerning the national community as a whole, namely the right to a healthy and ecologically balanced environment protected under constitutional article 50. This circumstance, together with compliance with the requirements established in articles 75 et seq. of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, renders the consideration and adjudication of this action of unconstitutionality admissible.
The petitioner challenges several phrases contained in Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE of January 29, 2008, entitled “Manual para Clasificación de tierras dedicadas a la conservación de los recursos naturales dentro de la zona marítimo terrestre de Costa Rica,” published in La Gaceta No. 28 on February 8, 2008. These provisions are challenged on the ground that they are contrary to articles 7, 9, 11, 48, 50, 121, subsection 1), and 140, subsection 3), of the Constitución Política. They are also alleged to violate article 5 of the Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y de la Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, article 5° of the Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural, the third paragraph of article 3 of the Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, article 8 of the Convenio sobre la Diversidad Biológica, articles 10, 13, subsection c), and 14 of the Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central, article 3, subsections b) and c), of the Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales, and numeral 11 of the Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador.”
This action of unconstitutionality challenges the following provisions contained in the “Manual para Clasificación de tierras dedicadas a la conservación de los recursos naturales dentro de la zona marítimo terrestre de Costa Rica”:
“IV.- Authority for boundary determination and certification.
The categorization of lands within the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo-Terrestre) shall be the responsibility of the Conservation Areas (Áreas de Conservación, AC) of SINAC and of private professionals duly accredited by their respective Professional Associations to classify forests, forestry-suitable lands (terrenos de aptitud forestal) (Class VII and VIII soils), (mangroves, estuaries, tidal inlets, salt marshes, coastal lagoons, swamps, flooded forests, salt flats), and wetlands.
The validity of categorization documents issued by private professionals shall be subject to approval by one of the SINAC Conservation Areas. If the respective application, once submitted, is not rejected by the office with which it was filed within the following thirty calendar days, affirmative administrative silence (silencio positivo) shall be deemed to have occurred under the terms of articles 330 and 331 of the Ley General de la Administración Pública.
The SINAC Conservation Areas having jurisdiction over the Maritime-Terrestrial Zone shall also be responsible for the verification, oversight, boundary demarcation (deslinde), and certification of State Natural Heritage lands (tierras del Patrimonio Natural del Estado) and protection zones (zonas de protección).
The location and boundary determination of State Natural Heritage areas within the Maritime-Terrestrial Zone must be carried out as part of the approval process for the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero, PRC) defined by Ley 6043, since the Coastal Regulatory Plan is the land-use planning instrument (instrumento de ordenamiento territorial) that defines and locates all zones to be granted under concession within the Maritime-Terrestrial Zone and classifies that Zone at the cadastral-plan level. Therefore, the Coastal Regulatory Plan must clearly and expressly identify State Natural Heritage areas so that they are not counted within the total area to be granted under concession and are excluded from the cadastral plans forming part of the concession file.”
Lands suitable for forestry (terrenos de aptitud forestal, TAF) shall be deemed to be those lands that, although lacking forest cover (cobertura boscosa), fall within Classes VII and VIII under the Methodology for Determining the Land-Use Capacity of Costa Rican Lands (Metodología para la Determinación de la Capacidad de Uso de las Tierras de Costa Rica) (Decreto 23214 MAG-MINEREM, published in La Gaceta N 107 of 6 de junio de 1994). These lands exhibit the following limiting factors:
Transitory Provision II:
“Existing public roads and those proposed in the Regulatory Plans (Planes Reguladores) must be included in the respective maps. Municipalities that have already obtained MINAE certification of the ecosystems belonging to the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) within the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo-Terrestre) shall have a maximum period of twelve months from the publication of this decree to request that MINAE include existing roads and those proposed in the Regulatory Plans in the respective maps and amend the original certification” “Transitory Provision III:
Classifications made under Administrative Resolution R-SINAC-013-2006, of cinco de abril del año dos mil seis, must be reconsidered in accordance with the provisions of this executive decree. For this purpose, SINAC shall have six months from the publication of this decree to make those corrections.” Notwithstanding the foregoing, other provisions exist that were not included in Mr. Figueroa Landi’s petition but were likewise challenged; they will therefore be analyzed at the appropriate time.
It should be noted that, after this constitutional challenge was filed, the Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, through Resolution No. R-SINAC-035-2009 at 7:00 hours on 20 de junio de 2009, published in La Gaceta No. 125 of 30 de junio de 2009, issued a new Manual para la Clasificación de Tierras Dedicadas a la Conservación de los Recursos Naturales dentro de la Zona Marítimo Terrestres en Costa Rica. That regulation did not, however, expressly repeal Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE, which is the subject of this action.
On the basis of Articles 21, 50, and 89 of the Political Constitution (Constitución Política), this Constitutional Court has broadly recognized the State’s duty to protect the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. Those provisions, together with subconstitutional environmental legislation (normativa infraconstitucional ambiental), give rise to the State’s responsibility to exercise a protective and governing role in this field. In this regard, this Chamber stated the following in Voto No. 4830-02 at 16:00 hrs. on 21 de mayo de 2002:
“(…) Our Political Constitution, in Article 50, expressly recognizes the right of all present and future inhabitants of this country to enjoy a healthy and perfectly balanced environment. Fulfillment of this requirement is a fundamental guarantee for the protection of life and public health, not only for Costa Ricans but also for every member of the global community. Violation of these fundamental precepts entails the possibility that interests may be harmed or endangered in the short, medium, and long term. Environmental pollution is one of the ways in which the integrity of the environment may be disrupted, with consequences that are most often permanent and cumulative. The Costa Rican State is under an obligation to act preventively, avoiding—through oversight and direct intervention—the commission of acts that harm the environment, and is subject to the corresponding and equally inescapable prohibition against encouraging its degradation (…)”.
Likewise, more recently, this Court held the following in Voto No. 17552-07 at 12:22 hrs. on 30 de noviembre del 2007:
“(…) The aforementioned Article 50 also defines the Social State under the Rule of Law (Estado Social de Derecho); we may therefore conclude that the Political Constitution emphasizes that environmental protection is an appropriate mechanism for safeguarding and improving everyone’s quality of life, making intervention by the Public Authorities necessary with respect to factors that may disturb its balance and prevent individuals from developing and thriving in a healthy environment. The impact of the right to a healthy and ecologically balanced environment on State activity is grounded, first, in the fact that, by definition, rights are not confined to individuals’ private sphere but also have significance within the very structure of the State in its role as guarantor of those rights and, second, in the fact that State activity is directed toward satisfying the interests of the community.
In constitutional case law, the concept of ‘environment’ has not been limited to the primary elements of nature, namely soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, the biological diversity of flora and fauna, and the landscape, which together form the environmental framework without which basic needs—such as food, energy, housing, sanitation, and recreation—could not be met. It is important to emphasize that this term has been understood more comprehensively, establishing a ‘macro-environmental’ concept that also encompasses matters relating to the economy, the generation of foreign currency through tourism, agricultural activity, and others: ‘Accordingly, Environmental Law (Derecho Ambiental) should not be associated solely with nature, since nature is only one part of the environment. Nature-protection policy also extends to other matters, such as the protection of hunting, forests, natural parks, and natural resources. It is therefore a macro-environmental concept, intended to ensure that important concepts are not excluded and thus to unify the body of law that we call Environmental Law (…)’”.
Finally, it should be noted that this Chamber, as guarantor of fundamental rights, serves as an overseer of compliance with the obligations arising from Articles 21 and 50 of the Constitution, which require the State not only to recognize the rights identified above but also to employ materially and legally legitimate means to guarantee them.
VI.MANUAL PARA LA CLASIFICACIÓN DE TIERRAS DEDICADAS A LA CONSERVACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES DENTRO DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE DE COSTA RICA. Before analyzing the constitutionality of the challenged provisions, it is necessary to briefly address the purpose and scope of Decreto Ejecutivo No.34295, entitled “Manual para la clasificación de Tierras dedicadas a la Conservación de los Recursos Naturales dentro de la Zona Marítimo Terrestre en Costa Rica”, of 29 de enero de 2008, published in La Gaceta No. 28 of 8 de febrero de 2008. Under Article II of that Decree, two objectives are sought. The first is to identify, within the Maritime-Terrestrial Zone (hereinafter ZMT), lands classified as forests, lands suitable for forestry (Class VII and VIII soils), wetlands (humedales) (mangroves, estuaries, tidal inlets, marshes, coastal lagoons, swamps, flooded forests, and salt flats), so that the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) may certify and incorporate them as part of the State Natural Heritage.
At this juncture, it should be recalled that, under Article 13 of the Ley Forestal, No. 7575 of 13 de febrero de 1996, published in La Gaceta No.72 of 16 de abril de 1996, the State Natural Heritage consists of forests and forest lands (terrenos forestales) belonging to national reserves, areas declared inalienable, properties registered in the State’s name, and properties belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies, except for real property that secures credit transactions with the Sistema Bancario Nacional and becomes part of its assets. Its administration is entrusted to the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Article 6, subsection a, Article 13, second paragraph, and Article 14 of the Ley Forestal; Article 32, second paragraph, of the Ley Orgánica del Ambiente, No.7554 of 04 de octubre de 1995, published in La Gaceta No. 215 of 13 de noviembre de 1995).
The second objective of Decreto Ejecutivo No. 34295 is to delimit protection areas (áreas de protección) as provided in Article 33 of the Ley Forestal, which defines such areas. The scope or boundaries of the study area—as defined in Article III of the Manual—comprises lands within the ZMT along the coastal strip of both coasts, except for portions of land located within Protected Wildlife Areas (Áreas Silvestres Protegidas) or legally registered pursuant to Article 6° of Ley No. 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre of 16 de marzo de 1977 (it should be clarified that, although Article III cites Transitory Provision VI of Ley No. 6043, the applicable provision concerning legally registered areas is Article 6°). Under Article IV, fourth paragraph, of the Manual, the location and delimitation of State Natural Heritage areas within the ZMT form part of the approval procedure for the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero, PRC), the land-use planning instrument (instrumento de ordenamiento territorial) that defines and locates all zones to be granted under concession within the ZMT and classifies them on cadastral maps (planos de catastro).
Consequently, under the provision in question, the Coastal Regulatory Plan must clearly and expressly identify all State Natural Heritage areas so that they are not included in the total area available for concession and are excluded from the cadastral maps forming part of the concession file (expediente de concesión). Based on the foregoing, it follows that the ultimate purpose of the classification and delimitation proposed in the Manual is to protect State Natural Heritage areas—public-domain property (bien de dominio público) and therefore inalienable, immune from attachment, and not subject to acquisition by prescription—located within the ZMT, so that they are excluded from the zones available for concession under the Coastal Regulatory Plan.
REGARDING ARTICLE IV. First, the petitioner challenges the phrase “and duly accredited private professionals recognized by their respective Professional Associations,” contained in the first paragraph of Article IV of the Manual for the Classification of Lands Dedicated to the Conservation of Natural Resources within Costa Rica’s Maritime-Terrestrial Zone. That provision defines the authority for delimitation and certification, establishing that the categorization of lands within the Maritime-Terrestrial Zone falls to the Conservation Areas (Áreas de Conservación, AC) of MINAET’s National System of Conservation Areas and to private professionals duly accredited by their respective professional associations, so that they may classify forests, lands suitable for forestry (Class VII and VIII soils), mangroves, estuaries, tidal inlets, salt marshes, coastal lagoons, swamps, flooded forests, salt flats, and wetlands.
According to the petitioner, this provision improperly delegates essential authority over the administration and delimitation of public property. The State’s representative maintains the same position, asserting that the challenged provision transfers to private professionals the administrative power of self-protection of public-domain property (autotutela demanial), which the law assigns to the Ministry of Environment and Energy. In this Court’s opinion, the challenged phrase is not unconstitutional insofar as it is interpreted to mean that, always and in every case, the validity of the categorization documents issued by private professionals is subject to approval by one of SINAC’s Conservation Areas. In other words, the validity of that categorization will depend on the express approval of one of SINAC’s Areas, whose bodies must rule on the matter within a reasonable period. The exercise of the power of self-protection of public-domain property certainly entails the demarcation and boundary determination (deslinde) of the public zone forming part of the Maritime-Terrestrial Zone, a function entrusted to Instituto Geográfico Nacional.
Nevertheless, subject to the qualification noted above, the provision under discussion does not delegate that power to private parties, whose participation is limited to classifying lands in the ZMT, with its legal effectiveness being subject to SINAC’s express approval (the authority which, as explained supra, is responsible for the conservation and administration of the State’s Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado)). For this reason, and anticipating the analysis of the second challenged phrase of Article IV (which governs the application of affirmative administrative silence (silencio positivo)), it must be made clear that the challenged expression is not unconstitutional insofar as it is interpreted to mean that the classification performed by private parties must be approved through an express act issued by SINAC. However, in view of the right protected by Article 41 of the Constitution, that decision must be issued within a reasonable period, thus requiring SINAC to issue its determination promptly.
This is because there must be a necessary balance between the country’s development—which depends to a considerable extent on an efficient and expeditious Administration with regard to procedures—and the protection of a healthy environment, a function entrusted primarily to the State under the constitutional text itself. Likewise, the provision is not contrary to Constitutional Law (Derecho de la Constitución), provided it is understood that, under this mixed-collaboration arrangement, the private professionals who perform the classification at issue are duly admitted to their respective professional associations—after fulfilling all substantive and formal requirements for practicing their profession—and are therefore subject to oversight by those professional bodies. It should be recalled that professional associations (in addition to defending strictly corporate interests) are public entities that exercise significant public powers.
Among those public-law powers, these bodies have been recognized as having the authority to assess compliance with the requirements for admitting new professionals, not only from a formal but also from a substantive standpoint, and, above all, to supervise and oversee the proper practice of the profession by their members. This is intended to prevent harm to society caused by admitting professionals who are academically or ethically unfit. It must also be emphasized that, under this mixed-collaboration arrangement, professionals are subject to administrative, civil, and criminal liability in the practice of their profession and could therefore be sanctioned for any irregularity. Accordingly, such professionals must be understood to exercise public powers temporarily, acting as what legal scholarship has termed a munera pubblica, or collaborator of the public administration. In light of these considerations, and applying the method of constitutionally conforming interpretation (interpretación conforme), the phrase sub examine is not unconstitutional insofar as it is interpreted to mean that, in every case, SINAC (meaning any of its Areas) must expressly approve the categorization documents issued by private professionals, and provided it is understood that those private parties are accredited by and admitted to their respective professional associations, which are responsible for overseeing the proper practice of the profession, without prejudice to SINAC’s reserved authority to report any irregularity committed by those professionals in relation to the subject matter concerned.
VIII.Furthermore, the petitioner alleges that the phrase contained in the second paragraph of Article IV is unconstitutional. It reads as follows: “If, after the respective application has been filed, it is not rejected by the office with which it was filed within the following thirty calendar days, affirmative administrative silence shall be deemed to have occurred under the terms of Articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).” He argues that, according to constitutional case law, the legal fiction of affirmative administrative silence does not apply to matters involving natural resources. The petitioner is correct because, as a substantive limitation on the application of affirmative administrative silence, environmental matters have been excluded—through this Chamber’s case law—in view of the transcendent value and hierarchy of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, recognized in Article 50 of the Political Constitution. The case law on this issue is extensive; therefore, it is sufficient to cite Voto No. 2954-94 of 9:09 a.m. on 17 June 1994, in which the following was held:
“Io.- Contrary to the appellants’ assertions, there is indeed a compelling public interest that precludes the effectiveness of the affirmative administrative silence alleged in their favor, because the requested approval, as is apparent from the application itself, concerns the exploitation of ‘Natural Forests,’ which are protected by our legislation in view of their importance to the community. Indeed, the irrational exploitation of such natural resources entails irreparable harm not only to the local residents but also to the entire citizenry because of the negative environmental impact that their uncontrolled exploitation may cause. Consequently, it cannot be alleged that the requested approval was affirmatively granted, even if the appellants believe that the proposed plan fulfilled the applicable legal requirements. In any event, compliance with those requirements is not a matter to be determined in these proceedings, since holding otherwise would entail reviewing the technical criteria employed by the respondent Ministry to verify such compliance, a procedure that, as stated, falls outside this jurisdiction.
(See also Votos Nos. 1730-94, 6836-93)” Based on the case-law standard set forth above and, indeed, pursuant to Article 4° of the Ley Forestal (a provision that prohibits the application of affirmative administrative silence in matters involving natural resources), the phrase identified supra is unconstitutional because it deems affirmative administrative silence to have occurred in the delimitation of the State’s Natural Heritage after thirty calendar days have elapsed without SINAC (that is, any of its constituent Areas) ruling on the classification performed by private parties. It must nevertheless be understood that if the responsible SINAC official fails to rule on the validity of the documents issued by private professionals within a reasonable period, that official may be subject to the sanctions prescribed by law.
IX.Furthermore, although the petitioner did not raise the issue, Procuraduría General de la República argued that subsection g) of Article X of the Decree in question is unconstitutional insofar as, in its view, it disregards and supplants the authority of Instituto Geográfico Nacional to delimit mangroves, estuaries, and the public zone adjacent to tidal inlets. In the Procuraduría’s opinion, transferring the public powers to locate and delimit areas of the State’s Natural Heritage within the Maritime-Terrestrial Zone creates a risk that the Ministry of Environment and Energy will be excluded from the administration of forest resources for tourism development, thereby altering the purpose of the Ley Forestal in violation of the principle that the State is responsible for safeguarding environmental rights and of Article 50 of the Constitution. The Executive Decree classifies and delimits the bodies of water consisting of tidal inlets and estuaries as public zones and, consequently, eliminates the fifty-meter-wide strip measured from the high-tide line that belongs to the public zone.
Insofar as relevant, the challenged provision states as follows: “X. Procedure for defining wetlands (mangroves, estuaries, tidal inlets, salt marshes, coastal lagoons, swamps, flooded forests, salt flats). (…) g) In the case of tidal inlets and estuaries, where mangroves are absent, the public-zone setback line (alineamiento) must be established by IGN before classification. Tidal inlets and estuaries are public zones, and the restricted zone to be classified begins from them.” In this regard, the majority of this Chamber finds that the challenged provision does not entail a removal from the public domain (desafectación), because it provides for a public area and restricted use in a manner consistent with the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítima Terrestre). Additionally, it must be considered that, because of the characteristics of tidal inlets and estuaries, it is not technically possible to extrapolate the rules applicable to the coastal strip. For these reasons, the provision is not deemed unconstitutional and is therefore so declared by majority vote.
The petitioner considers the following phrase unconstitutional: “This requirement shall be fulfilled by duly accredited public and/or private interested parties, who shall certify under public faith (fe pública) the information recorded on the maps,” as provided in subparagraph h), Article VII of the aforementioned Manual, which governs the general procedures applicable to the units to be classified (understood to mean forests, lands suitable for forestry (terrenos de aptitud forestal)—Class VII and VIII soils—wetlands, and protection areas, pursuant to Article VI ibidem). He argues that the authority to exercise public faith must be granted by law rather than by regulation. In this regard, this Court considers that the phrase is not contrary to Constitutional Law, since those private professionals temporarily assume public powers and are therefore empowered to exercise public faith concerning those matters—in this case, the information contained in the maps delimiting the areas of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado).
This constitutes a Munera Pubblica, meaning private individuals who permanently or temporarily exercise public powers after having been duly authorized to do so. Thus, the public faith under which they certify the information contained in the maps derives from their very status as duly accredited professionals and members of the relevant professional association.
PARAMETERS FOR DEFINING NON-FORESTED LANDS SUITABLE FOR FORESTRY (CLASSES VII AND VIII).- As a preliminary matter, it must be clarified that the article sub examine was not included in the relief sought by the petitioner. Nevertheless, the challenger did present his arguments as to why, in his view, the provision is contrary to Constitutional Law. In that regard, he asserted that the provision violates Article 3 of Decreto Ejecutivo No. 23214-MAG-MIRENEM of 6 de junio de 1994, through which the Methodology for Determining the Land-Use Capacity of Costa Rican Lands (Metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica) was made official, which article provides as follows: “A Coordinating Committee is hereby created for the purpose of monitoring, evaluating, modifying, and updating this methodology.” The petitioner further states that the challenged decree modifies and updates the provisions of subparagraphs i) and ii) without having obtained an opinion from the aforementioned Committee, thereby changing the soil-classification parameters and consequently violating the preventive principle (principio preventivo), precautionary principle (principio precautorio), the environmental public interest (interés público ambiental), and Article 50 of the Constitution.
Regarding this matter, the Procuraduría General de la República argued that additional technical information should be requested concerning the provision’s constitutional validity. The allegation of unconstitutionality centers on the assertion that this provision modifies the methodology for determining the land-use capacity of Costa Rican lands, made official by Decreto Ejecutivo No. 23214-MIRENEM, particularly considering that said regulations created a Coordinating Committee to modify and update the methodology. The Chamber considers that the dispute concerning the change in the methodology for defining non-forested lands suitable for forestry involves a series of technical matters that, by their nature, fall outside this Court’s expertise. In any event, whether there was an amendment or implied repeal (derogación tácita) of the prior decree with respect to methodology and organization is a matter concerning the application of laws over time and is therefore an issue of ordinary legality (legalidad ordinaria). Accordingly, the allegation of unconstitutionality is rejected, and the action is dismissed with respect to this issue.
The petitioner challenges the phrase “and those proposed in the Regulatory Plans (Planes Reguladores),” contained in Transitory Provision II, which provides, insofar as relevant, as follows:
“Existing public roads and those proposed in the Regulatory Plans must be included in the respective maps. Municipalities that already have MINAE certification of the State Natural Heritage ecosystems within the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo-Terrestre) shall have a maximum period of twelve months from the publication of this decree to request that MINAE include existing roads and those proposed in the Regulatory Plans in the respective maps and amend the original certification” In his view, this provision facilitates the opening of roads within the territory comprising the State Natural Heritage and, consequently, a land-use change (cambio de uso del suelo). The Chamber considers that the cited provision must be interpreted consistently with the Constitution, such that the public roads proposed in the Regulatory Plans are those located in areas administered by the Municipalities, not those located within the areas of the State Natural Heritage, whose administration and protection belong to the State through MINAET and, specifically, SINAC. This interpretation serves to prevent the improper opening of road networks in the Maritime-Terrestrial Zone encompassing areas deemed part of the State Natural Heritage.
The petitioner did not request that either provision be declared unconstitutional; nevertheless, the Procuraduría did address the matter at issue. Transitory Provision I provides, insofar as relevant: “The protection areas defined in Article 33 of Ley Forestal Nº 7575 shall be delimited jointly with the ecosystems forming part of the State Natural Heritage located within the Maritime-Terrestrial Zone. Although protection areas do not form part of the State Natural Heritage, their delimitation is considered appropriate for reasons of convenience, expediency, and cost.” This provision is challenged because it states that protection areas do not form part of the State Natural Heritage. Article XI, in turn, establishes the following:
The protection areas, as established in Article 33 of Ley Forestal and PGR opinion C-110-2004, and Articles 148 and 149 of the Water Law (Ley de Aguas), are as follows:
According to Article 33, Ley Forestal Nº 7575, they are:
In addition, according to Article 31 of Ley de Aguas Nº 276: “The following are declared public-domain reserves in favor of the Nation”:
In the Procuraduría’s view, this article is unconstitutional because it establishes a procedure for defining such areas as sectors that are independent and distinct from lands suitable for forestry, forest lands (terrenos forestales), and forests constituting the State Natural Heritage. Furthermore, according to the Advisory Body, their exclusion causes the fragmentation of adjoining forests for purposes of their classification as State Natural Heritage. In this Court’s view, the aforementioned articles are not unconstitutional. Indeed, whether the challenged Decree exceeds the limits established by Ley Forestal is a matter of ordinary legality that must be litigated before the administrative-law courts (jurisdicción contencioso administrativa). Accordingly, the alleged unconstitutionality is rejected.
A declaration that both provisions are unconstitutional is requested on the ground that the change established by Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE contravenes Article 50 of the Political Constitution by modifying the text of the administrative resolution (resolución administrativa). Specifically, it is alleged that resolution No. R-SINAC-013-2006 of 5 de abril de 2006 governs the previous methodology for classifying the State Natural Heritage within the Maritime-Terrestrial Zone, since both transitory provisions reconsider the classifications made under the aforementioned Administrative Resolution (Transitory Provision III) and provide for its repeal (Transitory Provision IV). The difficulty in resolving this issue lies in the fact that the petitioner did not provide the methodology contained in resolution No.R-SINAC-013-2006 of 5 de abril de 2006. The purpose of the transitory provision is to establish a period during which the classifications made under the cited resolution may be resubmitted so that they can be adjusted to the new provisions.
Nevertheless, the petitioner does not clearly and precisely explain the reasons he believes constitute constitutional violations, which, together with the noted omission, prevents the Chamber from deciding that issue. Consequently, with respect to both issues, the Chamber cannot reach the requested conclusion, and the action must be dismissed.
In view of the foregoing considerations, this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is partially granted, as detailed in the operative portion of this judgment.
XVI.Justices Vargas Benavides, Armijo Sancho, and Cruz Castro dissent, as set forth in the operative portion of this judgment.
THEREFORE:
The phrase in Article IV of the “Manual for the Classification of Lands Dedicated to the Conservation of Natural Resources within Costa Rica’s Maritime-Terrestrial Zone” (Decreto Ejecutivo No. 34295 of January 29, 2008), which provides as follows, is unanimously declared unconstitutional: “IV.- (...) If, after the corresponding application has been filed, it is not rejected by the office with which it was filed within the following thirty calendar days, affirmative administrative silence (silencio positivo) shall be deemed to have occurred under the terms of Articles 330 and 331 of the Ley General de la Administración Pública (...)”. The action against Transitional Provisions III and IV is unanimously dismissed. By majority vote, the constitutional challenge against subsection h) of Article VII, Article IX, subsection g) of Article X, Article XI, and Transitional Provision I is dismissed; and, when construed in conformity with the Constitution, the challenge against the phrases “(...) and duly accredited private professionals from the respective Professional Associations (...)” and “(...) and those proposed in the Regulatory Plans (Planes Reguladores) (...)”, contained respectively in the first paragraph of Article IV and in Transitional Provision II, is likewise dismissed.
This judgment shall have declaratory and retroactive effect as of the date on which the annulled provisions entered into force, without prejudice to rights acquired in good faith and to legal relationships or situations that may have become final through prescription, expiration, or a judgment having the authority of substantive res judicata (cosa juzgada material). It shall be published in full in the Boletín Judicial, and a summary shall be published in the Diario Oficial La Gaceta.
Justices Vargas Benavides, Armijo Sancho, and Cruz Castro dissent and would partially grant the action, annulling as unconstitutional the phrases “...and duly accredited private professionals from the respective Professional Associations...” in paragraph 1 and all of paragraph 2, both of Article IV. With respect to Article VII, heading h), in the phrase stating “(...) This requirement shall be fulfilled by duly accredited public and/or private interested parties, who shall certify under the authority of their office (fé pública) the information recorded on the maps, which shall form part of the documents that must be submitted to the Instituto Costarricense de Turismo and INVU for review and approval of the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero). (...)” They further declare Articles IX and XI and Transitional Provisions I and II unconstitutional in their entirety. They also declare subsection g) of Article X unconstitutional by connection (inconstitucional por conexidad)./Ana Virginia Calzada M.,President,Luis Paulino Mora M./Adrián Vargas B./Gilbert Armijo S./Ernesto Jinesta L./Fernando Cruz C./ Rosa María Abdelnour G.
Dissenting Opinion of Justices Vargas Benavides, Armijo Sancho, and Cruz Castro In an opinion drafted by the first-named justice, we dissent insofar as the majority concludes that private professional activity and the exercise of municipal powers that are neither authorized nor regulated by statute do not violate the principles of statutory reservation (reserva de ley) and the right to a healthy and ecologically balanced environment. Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE of January 29, 2008, was promulgated to identify lands located within the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) that are classified as forest, forest-suitable land (terrenos de aptitud forestal) (Class VII and VIII soils), or wetlands (humedales) (mangroves, estuaries, tidal inlets, marshes, coastal lagoons, swamps, flooded forests, and salt flats), so that the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) may certify them and incorporate them into the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado). Its purpose is also to delimit protection areas (áreas de protección) (Article 33 of the Ley Forestal).
1. Regarding Article IV of Decreto No. 34295-MINAE, two aspects are challenged. The first concerns the powers to delimit and certify land within the Maritime-Terrestrial Zone, which are vested in the Conservation Areas (Áreas de Conservación, AC) of SINAC “...and duly accredited private professionals from the respective Professional Associations...”. The authority to survey and demarcate the public zone of the Maritime-Terrestrial Zone belongs to the Instituto Geográfico Nacional. Despite the existence of a competent entity established by statute to exercise that public authority, the Decreto Ejecutivo authorizes private professionals accredited by the Professional Associations to classify land within the Maritime-Terrestrial Zone, even though a statutory provision assigns the delimitation of the boundaries of the Natural Heritage of the State to MINAET under the applicable regulations (Article 16 of the Ley Forestal, No. 7575, and its Decreto Ejecutivo No. 25721-MINAE).
The principle of legality enshrined in Article 11 of the Constitution, which is also governed by Article 11 of the Ley General de la Administración Pública, provides that the acts and conduct of the Public Administration must be regulated in advance by a written provision. In this regard, administrative action must be based on statutes that permit the Executive Branch to act within strict limits by interpreting and implementing them; it may not, however, contradict them. In addition, we consider that Article 85.2 of the Ley General de la Administración Pública provides that a provision authorizing a transfer must have a rank equal or superior to that of the provision creating the transferred power. In our view, there is a compelling public interest in safeguarding the integrity of the Maritime-Terrestrial Zone, requiring a restrictive interpretation of the Executive Branch’s authority to enact regulations beyond what the legislature has expressly authorized.
Under the challenged provision, the categorization of lands located within the Maritime-Terrestrial Zone falls to the Conservation Areas of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, a legal entity empowered to establish policies and to plan and implement processes aimed at achieving sustainability in the management of our country’s natural resources. For private professionals to perform this work—even as private collaborators exercising public authority—we believe that this function must be the product of a coherent legislative and state policy that enables the prevention of harm, avoids environmental degradation, and regulates the rational use of natural resources, land, and its scenic beauty. Articles 28 and 121, subsection 1), of the Constitución Política are violated because the principle of statutory reservation must be construed so that the law is neither contradicted nor rendered ineffective; failure to do so would entail an inherent risk of harm to third parties and the natural environment.
In our view, authorizing professionals through regulations to conduct the administrative boundary survey (deslinde administrativo) of public-domain property in areas of high tourism and economic interest is an unsuitable solution to the problem it seeks to address. Moreover, the grounds stated for Decreto Ejecutivo No. 34295 do not help establish the existence of a statutory provision authorizing private professional activity in delimiting State-owned land. On the contrary, the Procuraduría General de la República cites Articles 11 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre and 4 of its Reglamento, as well as Article 10 of the Ley de Creación del Instituto Geográfico Nacional, provisions that establish the prohibition that “...no public agency or national or foreign private person or entity may perform work of the kind carried out by the Instituto,” since the function of surveying and demarcating the public zone of the Maritime-Terrestrial Zone belongs to the Instituto Geográfico Nacional.
Consequently, it is not sufficient for the work of private professionals to be subject to SINAC approval if it effectively transfers a public power to private parties, which has not been authorized by statute. The absence of a specific legal framework authorizing private professionals to participate in sensitive activities, given the potential repercussions for the Natural Heritage of the State, is not adequately remedied by the general provisions governing professional associations. The nature of Environmental Law (Derecho Ambiental) as a multidisciplinary branch of law does not preclude establishing appropriate mechanisms that comply with the constitutional principles protecting a healthy and ecologically balanced environment and provide the safeguards necessary to protect the Natural Heritage of the State. In a case similar to the one before us, this Chamber held:
“... As explained, the repeal of Article 6 of Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG (through Article 2 of Decreto Ejecutivo no. 32753 of May 16, 2005) resulted in the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo being included within the boundaries of Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. However, Article 3 of the challenged Decreto, which restored the repealed Article 6 to legal effect, once again excluded the urban areas of those communities from the boundaries of the Refugio, thereby reducing its area. This situation violates not only the principle of statutory reservation but also the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. The principle of statutory reservation is violated because, as stated, the State’s forest heritage may be reduced only by statute, not by regulation. This principle has been defined as a corollary of the principle of legality, compliance with which requires certain matters to be governed exclusively by formal statutes enacted by the Legislative Branch pursuant to the procedure established in the Constitution for the enactment of laws.
This is because the Constitution designates certain matters which, due to their importance, must necessarily be regulated by statute. […] Thus, by reducing the boundaries of Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, the challenged Decreto violates the principle of statutory reservation, because those boundaries may be reduced only through a duly justified statute enacted for that purpose. It also violates the right to the environment because reducing a wildlife refuge clearly not only diminishes the opportunities to enjoy that right in the Gandoca-Manzanillo area, but also deprives the area’s natural resources of protection by leaving the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo open to unrestricted exploitation. Property plainly does not receive the same protection when it constitutes forest property (propiedad forestal). It should be recalled that this form of property is a distinct category with its own characteristics and particular features and a special legal regime, because it is conceived primarily for conservation, not for production or participation in private commerce.
All lands regarded as national reserves are immediately dedicated to the purposes of forestry legislation, which establishes a special regime applicable to all forest resources. (Judgment No. 2009-001056).
In this regard, any error by a duly accredited private professional would have negative consequences for the right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado), and there is no framework debated and analyzed by the legislature establishing regulatory provisions for these sensitive tasks. Finally, because it violates the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley), we consider that the entirety of the second paragraph of Article IV of the Executive Decree should also be declared void on grounds of unconstitutionality, as a natural consequence of all the foregoing, insofar as the involvement of private professionals and the validity of the documentation they prepare may be authorized only by a law so providing.
2. Another challenged aspect on which we dissent relates to the point raised by the Procuraduría General de la República concerning subsection g) of Article X, which disregards and supplants the jurisdiction of the Instituto Geográfico Nacional. In this regard, the provision establishes the boundary alignment (alineamiento) of the public zone (zona pública), but states: “In the case of tidal inlets (rías) and estuaries (esteros), where mangroves are absent, the boundary alignment of the public zone must be established by the IGN before classification. Tidal inlets and estuaries are part of the public zone, and the restricted zone (zona restringida) to be classified extends from them.” As previously discussed, modifying matters of boundary demarcation (delimitación) by means of an Executive Decree violates the principle of statutory reservation; accordingly, provisions lower in rank than a statute that interpret the areas comprising the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) and that may transfer powers to the Municipalities are unconstitutional, because there is no legislative act providing otherwise with respect to the jurisdiction of the Ministerio de Ambiente y Energía.
Furthermore, the determination made by the Executive Decree regarding permissible use (aprovechamiento), and its consequences for demarcating the restricted zone from bodies of water—which could be granted under concession (concesionada) by the municipalities from the public zone—must be interpreted restrictively to avoid the risk of violating Article 50 of the Constitution. For these reasons, we deem it appropriate to declare the provision unconstitutional on the basis of its connection with the foregoing reasoning set forth in this recital (considerando).
Moreover, with respect to submitting information to the Instituto Costarricense de Turismo and the INVU for review and approval of the Coastal Regulatory Plan, the Chamber has already ruled that regulations of this kind cannot be established, because they entail transferring areas that must remain under the administration of the Ministerio de Ambiente y Energía rather than other public institutions. In this regard, Judgment No. 2008-16975 of the Chamber held:
“…the challenged Decree presupposes municipal administration of forest areas in the maritime-terrestrial zone, with the resulting authority to grant concessions and apply Ley 6043 within them. Thus, Article 2 incorporates the ‘forest areas of the maritime-terrestrial zone’ into the ‘respective Coastal Regulatory Plan within the framework of Ley 6043.’ That Coastal Regulatory Plan is the planning instrument specifically applicable to the maritime-terrestrial zone administered by the Municipalities and an essential requirement for them to grant concessions for tourism purposes. (Ley 6043, arts. 31, 33 and 38; 17 and 18 of its Regulations, Decreto 7841-P). Articles 1, 2, 3, 5 and 7 elaborate upon that incorporation of the forests of the maritime-terrestrial zone into the Regulatory Plan; moreover, the Decree is categorical regarding the authority assigned to local governments in those areas, because it requires ecotourism projects involving the cutting and utilization of forest resources to hold a ‘concession granted by the competent Municipality’ (Art. 4, subsection 1).
In this respect, the Decree exceeds the limits governing the exercise of regulatory authority (potestad reglamentaria) by granting the Municipalities authority that they do not possess by law to administer and grant concessions over the State Natural Heritage along the coasts (Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas) and other publicly owned forests or forest lands), in addition to changing the designated use of public-domain property (demanio público) by converting it to private tourism operations, thereby violating Article 13 of the Ley Forestal and Article 73 of Ley 6043, which it renders ineffective. Finally, a concession is the ordinary means of using areas of the maritime-terrestrial zone administered by the Municipalities (Ley 6043, Art. 39) and is incompatible with the objectives of certain Protected Wild Areas subject to absolute conservation, such as national parks and biological reserves.
For that reason, the Decree would be contrary to the Ley de Parques Nacionales, N° 6084 (Art. 12), which prohibits granting concessions to exploit products from national parks or to establish facilities other than those of the Área de Conservación del MINAE, formerly the Servicio de Parques Nacionales.” Consequently, in light of all the foregoing, responsibility for directly preparing the maps lies with the Área de Conservación del SINAC, for the purpose of recording on those maps the areas of the State Natural Heritage within the Maritime-Terrestrial Zone. Finally, we disagree with the majority’s position insofar as the Ministro de la Presidencia, the Ministro de Energía, Minas y Telecomunicaciones, and the Ministro de Agricultura y Ganadería acknowledge that the provision contains a clerical error (error material), given that “under oath” should have been stated instead of “under public faith.” This is plainly a conceptual error that goes beyond a mere clerical error and entails violations of the constitutional rights invoked.
For all the foregoing reasons, we declare the aforementioned provisions unconstitutional.-/Adrián Vargas Benavides/Gilberth Armijo Sancho/Fernando Cruz Castro.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.
0 21 false false false ES-CR X-NONE X-NONE Resolución: 2009-013073 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y treinta y uno minutos del diecinueve de agosto de dos mil nueve.
Acción de inconstitucionalid¿ad promovida por [Nombre 001], mayor, portador de la cédula de identidad No. [Valor 001], vecino de Mercedes de Montes de Oca; contra el ARTICULO IV, PARRAFOS I Y II, ARTICULO VII, INCISO H) Y LOS TRANSITORIOS II Y III DEL DECRETO EJECUTIVO No. 34295-MINAE DE 29 DE ENERO DE 2008.
Resultando:
Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
Considerando:
A tenor de lo dispuesto en el artículo 75, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad en su conjunto. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 8239-01 de las 16:07 hrs. del 14 de agosto del 2001, se refirió a los intereses difusos en los siguientes términos:
"(…) De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. (...) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de intereses difusos (...) Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto.
Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. (...) En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. (…)".
En el presente asunto, el accionante aduce que se cumple el supuesto establecido en el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que hace admisible esta acción. En ese sentido, deriva su legitimación, vía control abstracto de constitucionalidad, dado que, invoca la defensa de intereses difusos, en concreto, la protección del ambiente. Estima este Tribunal que, en efecto, el accionante se encuentra plenamente legitimado para interponer la presente acción, en forma directa, al acudir en defensa de intereses que atañen a la colectividad nacional en su conjunto, tal y como lo es el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado tutelado en el artículo 50 constitucional. Esta circunstancia, aunado al cumplimiento de los requisitos que establecen los artículos 75 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, hace admisible el conocimiento y resolución de la presente acción de inconstitucionalidad.
El accionante cuestiona varias frases contenidas en el Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE de 29 de enero de 2008, denominado "Manual para Clasificación de tierras dedicadas a la conservación de los recursos naturales dentro de la zona marítimo terrestre de Costa Rica”, publicado en La Gaceta No. 28 de 8 de febrero de 2008. Estas normas se impugnan por considerarlas contrarias a lo dispuesto en los artículos 7, 9, 11, 48, 50, 121, inciso 1), y 140, inciso 3), de la Constitución Política. Asimismo, se estiman violatorias de lo dispuesto en el artículo 5 de la Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y de la Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, el artículo 5° de la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural, el párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el artículo 8 del Convenio sobre la Diversidad Biológica, los artículos 10, 13, inciso c), 14 del Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central, el artículo 3, incisos b) y c), del Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales, el numeral 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, "Protocolo de San Salvador".
En la presente acción de inconstitucionalidad se cuestionan los siguientes preceptos, contenidos en el "Manual para Clasificación de tierras dedicadas a la conservación de los recursos naturales dentro de la zona marítimo terrestre de Costa Rica”:
“IV.- Competencias para la delimitación y certificación.
La categorización de los terrenos dentro de la Zona Marítimo- Terrestre corresponderá a las Áreas de Conservación (AC) del SINAC y a profesionales privados debidamente acreditados por los Colegios Profesionales respectivos para que clasifiquen los bosques, terrenos de aptitud forestal (suelos Clase VII y VIII), (manglares, esteros, rías, marismas, lagunas costeras, pantanos, bosques anegados, salitrales) y humedales.
La validez de los documentos de categorización emitidos por profesionales privados quedará sujeta a la aprobación que emita alguna de las Áreas de Conservación del SINAC. Si presentada la respectiva solicitud no fuere rechazada por la oficina ante la que se presentó dentro de los treinta días naturales siguientes, se tendrá por producido el silencio positivo en los términos de los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública.
A las AC del SINAC con jurisdicción en la Zona Marítimo Terrestre les competerá, además, la verificación, fiscalización, deslinde y certificación de las tierras del Patrimonio Natural del Estado y las zonas de protección.
La ubicación y delimitación de las áreas del Patrimonio Natural del Estado dentro de la Zona Marítimo Terrestre, debe realizarse como parte del proceso de aprobación del Plan Regulador Costero (PRC), definido por la Ley 6043, ya que el Plan Regulador Costero es el instrumento de ordenamiento territorial, que define y ubica todas las zonas a concesionar dentro de la Zona Marítimo Terrestre y para la clasificación de esta a nivel de los planos de catastro. Por tanto, el Plan Regulador Costero debe indicar clara y expresamente, las áreas del Patrimonio Natural del Estado para no contabilizarlas en el área total a concesionar y excluirlos de los planos de catastro que forman parte del expediente de concesión”
Se considerarán terrenos de aptitud forestal (TAF), aquellos que sin contar con cobertura boscosa clasifiquen dentro de las clases VII y VIII, según la Metodología para la Determinación de la Capacidad de Uso de las Tierras de Costa Rica (Decreto 23214 MAG-MINEREM, publicado en La Gaceta N 107 del 6 de junio de 1994). Estos presentan los siguientes factores limitantes:
Transitorio II:
“Los caminos públicos existentes y los que se proponen en los Planes Reguladores, se deben incluir en los mapas respectivos. Las Municipalidades que ya cuentan con la certificación por parte del MINAE, de los ecosistemas del Patrimonio Natural del Estado, dentro de la Zona Marítimo- Terrestre, contarán con un plazo máximo de doce meses a partir de la publicación de este decreto, para que soliciten al MINAE, la inclusión de los caminos existentes y los propuestos en los Planes Reguladores dentro de los mapas respectivos y se proceda a modificar la certificación original” “Transitorio III:
Las clasificaciones realizadas al amparo de la Resolución Administrativa R-SINAC-013-2006, del cinco de abril del año dos mil seis deberán replantearse de conformidad con lo estipulado en el presente decreto ejecutivo. Para ello, SINAC tendrá un plazo de seis meses a partir de la publicación del presente decreto para realizar dichas correcciones.” No obstante lo anterior, existen otras disposiciones que no fueron incluidas en la petitoria del señor Figueroa Landi pero que fueron, igualmente, impugnadas, por lo que serán analizadas en su oportunidad.
Cabe advertir que con posterioridad a la interposición de la presente acción de inconstitucionalidad, el Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, mediante resolución No. R-SINAC-035-2009 de las 7:00 horas de 20 de junio de 2009, publicada en La Gaceta No. 125 de 30 de junio de 2009, emitió un nuevo Manual para la Clasificación de Tierras Dedicadas a la Conservación de los Recursos Naturales dentro de la Zona Marítimo Terrestres en Costa Rica. No obstante, con esa regulación no se derogó expresamente el Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE, objeto de la presente acción.
A partir de lo dispuesto en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política, este Tribunal Constitucional ha reconocido, ampliamente, el deber del Estado de proteger el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es a tenor de dichos numerales, así como de la normativa infraconstitucional ambiental, que nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia. En este sentido, esta Sala, en el Voto No. 4830-02 de las 16:00 hrs. de 21 de mayo de 2002, señaló lo siguiente:
"(…) Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. El cumplimiento de este requisito es fundamental garantía para la protección de la vida y la salud públicas, no sólo de los costarricenses, sino además de todos los miembros de la comunidad mundial. La violación a estos fundamentales preceptos conlleva la posibilidad de lesión o puesta en peligro de intereses a corto, mediano y largo plazo. La contaminación del medio es una de las formas a través de las cuales puede ser rota la integridad del ambiente, con resultados la mayoría de las veces imperecederos y acumulativos. El Estado costarricense se encuentra en la obligación de actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación (…)”.
Asimismo, recientemente, este Tribunal, en el Voto No. 17552-07 de las 12:22 hrs. de 30 de noviembre del 2007, dispuso lo siguiente:
“(…) El artículo 50 citado, también perfila el Estado Social de Derecho, por lo que podemos concluir que la Constitución Política enfatiza que la protección del ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser, en que por definición, los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad.
En la jurisprudencia constitucional el concepto de "ambiente", no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. Es importante resaltar que este término se ha entendido de una manera más integral, estableciéndose un concepto "macro-ambiental", al comprender también aspectos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros: "Por lo anterior, el Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental (…)”.
Finalmente, cabe señalar que esta Sala, como garante de los derechos fundamentales, se erige como un contralor del cumplimiento de las obligaciones que derivan de lo dispuesto en los artículos 21 y 50 constitucionales, los cuales constriñen al Estado no sólo a reconocer los derechos señalados, sino, además, a utilizar los medios material y jurídicamente legítimos para garantizarlos.
VI.MANUAL PARA LA CLASIFICACIÓN DE TIERRAS DEDICADAS A LA CONSERVACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES DENTRO DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE DE COSTA RICA. De previo al análisis de constitucionalidad de las normas impugnadas, resulta preciso hacer una breve referencia al fin y alcance del Decreto Ejecutivo No.34295 denominado “Manual para la clasificación de Tierras dedicadas a la Conservación de los Recursos Naturales dentro de la Zona Marítimo Terrestre en Costa Rica”, de 29 de enero de 2008, publicado en La Gaceta No. 28 de 8 de febrero de 2008. A tenor de lo dispuesto en el artículo II del Decreto de referencia, se pretenden alcanzar dos objetivos, siendo el primero, identificar dentro de la Zona Marítimo Terrestre (en adelante ZMT) los terrenos que clasifiquen como bosques, Terrenos de aptitud forestal (suelos Clase VII y VIII), Humedales (manglares, esteros, rías, marismas, lagunas costeras, pantanos, bosques anegados, salitrales) a fin que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) los certifique e incorpore como parte del Patrimonio Natural del Estado.
A este punto, conviene recordar que, de acuerdo con el artículo 13 de la Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1996, publicada en La Gaceta No.72 de 16 de abril de 1996, el Patrimonio Natural del Estado está constituido por los bosques, terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto los inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio, siendo que su administración le corresponde al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (artículo 6, inciso a, 13, párrafo segundo y 14 de la Ley Forestal, artículo 32, párrafo segundo de la Ley Orgánica del Ambiente, No.7554 de 04 de octubre de 1995, publicada en La Gaceta No. 215 de 13 de noviembre de 1995).
De otra parte, como segundo objetivo del Decreto Ejecutivo No. 34295 está la delimitación de las áreas de protección según lo estatuido en el artículo 33 de la Ley Forestal, norma que define ese tipo de áreas. El alcance o delimitación del área de estudio —así definida en el artículo III del Manual de referencia— corresponde a los terrenos dentro de la ZMT, a lo largo de la franja litoral de ambas costas, excepto las porciones de tierra que se ubican dentro de las Áreas Silvestres Protegidas o que fueron legalmente inscritas según lo dispuesto en el artículo 6° de la Ley No. 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre de 16 de marzo de 1977 (debe aclararse que, aunque el artículo III cita el transitorio VI de la Ley No. 6043, corresponde al artículo 6° en lo referente a las áreas legalmente inscritas). Ahora bien, de acuerdo con artículo IV, párrafo cuarto del Manual, esta ubicación y delimitación de las áreas del Patrimonio Natural de Estado dentro de la ZMT es parte del procedimiento de aprobación del Plan Regulador Costero (PRC) que es el instrumento de ordenamiento territorial que define y ubica todas las zonas a concesionar dentro de la ZMT y para su clasificación a nivel de planos de catastro.
De ahí entonces que —a tenor de la norma de comentario— el Plan Regulador Costero debe indicar clara y expresamente, todas las áreas del Patrimonio Natural del Estado a efecto que no sean contabilizadas en el área total a concesionar y excluirlas de los planos de catastro que forman parte del expediente de concesión. Partiendo de este orden de ideas, se concluye que el fin último de la clasificación y delimitación propuesta en el Manual es proteger las áreas del Patrimonio Natural del Estado (bien de dominio público, por ende, inalienable, inembargable e imprescriptible) ubicadas en la ZMT para que sean excluidas de las zonas a concesionar según el Plan Regulador Costero.
EN CUANTO AL ARTÍCULO IV. En primer término, el accionante impugna la frase “y a profesionales privados debidamente acreditados por los Colegios Profesionales respectivos”, contenida en el párrafo primero del artículo IV del Manual para la Clasificación de tierras dedicadas a la conservación de los recursos naturales dentro de la zona marítimo terrestre de Costa Rica. Dicha norma define las competencias para la delimitación y certificación, estableciendo que la categorización de los terrenos dentro de la zona marítimo terrestre corresponde a las Áreas de Conservación (AC) del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del MINAET y a los profesionales privados debidamente acreditados por los colegios profesionales respectivos para que clasifiquen los bosques, terrenos de aptitud forestal (suelos Clase VII y VIII), manglares, esteros, rías, marismas, lagunas costeras, pantanos, bosques anegados, salitrales y humedales.
Para el accionante, con esa disposición se delega, en forma indebida, la competencia esencial en la administración y delimitación de la propiedad pública. Igual criterio sostiene la representación del Estado al asegurar que la norma cuestionada traslada a los profesionales privados, la potestad administrativa de autotutela demanial, atribuida por ley al Ministerio de Ambiente y Energía. En criterio de este Tribunal, la frase cuestionada no resulta inconstitucional en el tanto se interprete que siempre, en todos los casos, la validez de los documentos de categorización emitidos por los profesionales privados queda sujeta a la aprobación que emita alguna de las Áreas de Conservación del SINAC. Es decir, la validez de esa categorización dependerá de la aprobación expresa de una de las Áreas del SINAC, órganos que deberán pronunciarse al respecto dentro de un plazo razonable. Ciertamente, el ejercicio de la potestad de autotutela demanial conlleva la demarcación y deslinde de la zona pública integrante de la Zona Marítimo Terrestre, función que ha sido encomendada al Instituto Geográfico Nacional.
No obstante, en la disposición de comentario, haciendo la salvedad apuntada, no se delega esa potestad en los particulares, cuya participación está limitada a la clasificación de los terrenos en la ZMT, quedando supeditada su eficacia a la aprobación expresa del SINAC (autoridad que, según se expuso supra, es la encargada de la conservación y administración del Patrimonio Natural del Estado). Por esta razón y adelantando el análisis de la segunda frase impugnada del artículo IV (la cual regula la aplicación del silencio del silencio positivo), debe dejarse claro que la expresión cuestionada no es inconstitucional en la medida que se interprete que la clasificación efectuada por los particulares debe ser aprobada por un acto expreso emitido por el SINAC. Eso sí, en atención del derecho tutelado en el artículo 41 constitucional, ese pronunciamiento debe dictarse dentro de un plazo razonable, quedando así, obligado el SINAC a emitir su criterio en forma oportuna.
Lo anterior, por cuanto, debe existir un necesario equilibrio entre el desarrollo del país que parte, en una buena medida, de una Administración expedita y ágil en cuanto a trámites se refiere, y la protección al medio ambiente sano, función encomendada primordialmente, al Estado a tenor del propio texto constitucional. Asimismo, la disposición no resulta contraria al Derecho de la Constitución siempre que se entienda que en este esquema de colaboración mixta, los profesionales privados que realizan la clasificación de comentario, están debidamente incorporados al colegio profesional respectivo -previo cumplimiento de todos los requisitos sustanciales y formales para el ejercicio de su profesión- y por ende, fiscalizados por esa corporación profesional. Recuérdese que los colegios profesionales (aparte de la defensa de los intereses estrictamente corporativos), son entes públicos que ejercen importantes potestades públicas.
Dentro de tales competencias de orden público, se ha reconocido el derecho de esas corporaciones de analizar el cumplimiento de los requisitos para la incorporación de nuevos profesionales, no solo desde el punto de vista formal sino sustancial y sobretodo, fiscalizar y controlar el correcto ejercicio de la profesión por parte de sus agremiados. Lo anterior, para evitar el perjuicio causado a la sociedad por la incorporación de profesionales no aptos académica y éticamente. Asimismo, debe recalcarse que en este esquema de colaboración mixta, los profesionales están sometidos al régimen de responsabilidad administrativa, civil y penal por el ejercicio de su profesión, por lo que ante una eventual irregularidad, podrían ser sancionados. Consecuentemente, debe interpretarse que tales profesionales ejercen transitoriamente potestades públicas, actuando como lo que la doctrina ha denominado un munera pubblica o colaborador de la administración pública.
Bajo este de orden de consideraciones, haciendo uso del método de la interpretación conforme, la frase sub examine no es inconstitucional en el tanto se interprete que en todos los casos, el SINAC (entiéndase, cualquiera de sus Áreas) debe dar la aprobación expresa a los documentos de categorización emitidos por los profesionales privados y siempre que se entienda que esos particulares están acreditados e incorporados al colegio profesional respectivo, entidad en la que recae la fiscalización del correcto ejercicio de la profesión, además de la posibilidad que se reserva el SINAC para denunciar cualquier irregularidad cometida por esos profesionales en cuanto a la materia concierne.
VIII.De otra parte, el accionante acusa la inconstitucionalidad de la frase contenida en el párrafo segundo del artículo IV, que reza de la siguiente manera: “Si presentada la respectiva solicitud no fuere rechazada por la oficina ante la que se presentó dentro de los treinta días naturales siguientes, se tendrá por producido el silencio positivo en los términos de los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública”. Alega que, según la jurisprudencia constitucional, en materia de recursos naturales no opera la ficción jurídica del silencio positivo. Lleva razón el accionante en su argumento, ya que, como límite material para la aplicación del silencio positivo, se ha excluido —vía jurisprudencia de esta Sala— lo medioambiental en virtud del trascendente valor y jerarquía que posee el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, reconocido en el artículo 50 de la Constitución Política. La jurisprudencia sobre este tema es abundante, por esto, basta citar lo expuesto en el Voto No. 2954-94 de las 9:09 horas de 17 de junio de 1994, ocasión en la que se sostuvo, lo siguiente:
“Io.- Contrario a lo que afirman los recurrentes, sí media un interés público calificado que imposibilita la eficacia del silencio positivo que se alega a su favor, pues la aprobación solicitada, según se desprende del propio libelo de interposición, lo es para la explotación de "Bosques Naturales" los que se encuentran protegidos por nuestra legislación, habida cuenta de la importancia que ellos tienen para la colectividad. En efecto, la explotación irracional de tales recursos naturales implica un perjuicio irreparable no sólo para los vecinos del lugar sino que también para toda la ciudadanía, en razón del impacto ambiental negativo que una explotación no controlada de ellos puede ocasionar, de manera que, no es posible alegar que la aprobación pretendida haya operado positivamente, aún cuando los recurrentes estimen que el plan propuesto cumplía con los requisitos legales exigidos, cumplimiento que, en todo caso, no corresponde ser constatado en esta vía, pues afirmar lo contrario implica la revisión de los criterios técnicos empleados por el Ministerio recurrido para el bastanteo de tal cumplimiento, procedimiento que, como se dijo, resulta ajeno a esta jurisdicción.
(Ver, también, los votos Nos. 1730-94, 6836-93)” Partiendo del criterio jurisprudencial expuesto e incluso, a tenor del artículo 4° de la Ley Forestal (norma que prohíbe la aplicación del silencio positivo en materia de recursos naturales), la frase supra señalada es inconstitucional, pues tiene por operado el silencio positivo en la delimitación del Patrimonio Natural del Estado con el transcurso de treinta días naturales sin que el SINAC (es decir, cualquier de las áreas que lo conforman) se haya pronunciado sobre la clasificación realizada por los particulares. Ahora bien, debe entenderse que si el funcionario responsable del SINAC no se pronuncia sobre la validez de los documentos emitidos por los profesionales privados dentro de un plazo razonable, podría exponerse a las sanciones dispuestas en las leyes.
IX.De otra parte, aún cuando no fue alegado por el accionante, la Procuraduría General de la República adujo la inconstitucionalidad de lo dispuesto en el inciso g), del artículo X del Decreto en cuestión, en el tanto, según su criterio, se está obviando y sustituyendo la competencia del Instituto Geográfico Nacional para la delimitación de los manglares, esteros y zona pública contigua a las rías. Es opinión de la Procuraduría que el traslado de competencias públicas de ubicación y delimitación de las áreas del Patrimonio Natural del Estado dentro de la Zona Marítimo Terrestre pone en riesgo que se excluya al Ministerio de Ambiente y Energía en la administración de los recursos forestales, para el desarrollo turístico, modificando el destino de la Ley Forestal, con infracción al principio de la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado y el artículo 50 constitucional. El Decreto Ejecutivo clasifica y delimita como zona pública a los cuerpos de agua que son las rías y los esteros, en consecuencia elimina la franja de cincuenta metros de ancho contadas desde la pleamar, que pertenece a la zona pública.
La cuestionada norma en lo que interesa, dispone lo siguiente: “X. Procedimiento para la definición de humedales (manglares, esteros, rías, marismas, lagunas costeras, pantanos, bosques anegados, salitrales). (…) g) Para el caso de las rías y esteros, en ausencia de manglar, de previo a la clasificación, debe existir el alineamiento de la zona pública por parte del IGN. Las rías y esteros son zona pública y a partir de ellos continúa la zona restringida que debe ser clasificada”. Al respecto, para la mayoría de esta Sala, la cuestionada norma no implica una desafectación por cuanto se prevé el área pública y uso restringido de forma consonante con la Ley sobre la Zona Marítima Terrestre. Adicionalmente, debe considerarse que por las características de las rías y los esteros no es, técnicamente, posible extrapolar lo dispuesto para la franja costera. Por estas razones, no se estima que la norma sea inconstitucional y, por ende, por mayoría así se declara.
El accionante estima inconstitucional la siguiente frase: “Este requisito será cumplido por los interesados públicos y/o privados debidamente acreditados quienes certificarán bajo fe pública la información consignada en los mapas” dispuesto en el inciso h), artículo VII del Manual de reiterada cita que regula los procedimientos generales aplicables a las unidades por clasificar (entiéndase, bosques, terrenos de aptitud forestal —suelos Clase VII y VIII—, humedales y áreas de protección, así según el artículo VI ibidem). Alega que el otorgamiento de fe pública debe realizarse mediante ley y no reglamento. Al respecto, este Tribunal considera que esa frase no resulta contraria al Derecho de la Constitución, dado que, esos profesionales privados asumen, transitoriamente, competencias públicas y por ende, están dotados para dar fe pública sobre esos aspectos, en este caso, sobre la información contenida en los mapas en los que se delimitan las áreas del Patrimonio Natural del Estado. Se trata de un Munera Pubblica que son aquellos particulares que ejercen permanente o transitoriamente, potestades públicas cuando han sido previamente habilitados. De este modo, la fe pública con la que certifican la información contenida en los mapas dimana de la naturaleza propia de ser profesionales debidamente, acreditados e incorporados al colegio respectivo.
PARÁMETROS PARA LA DEFINICIÓN DE TERRENOS DE APTITUD FORESTAL SIN BOSQUES (CLASES VII Y VIII).- Preliminarmente, debe aclararse que el artículo sub examine no fue incluido en la petitoria del accionante. No obstante, el impugnante sí presentó sus alegatos de por qué, en su criterio, la norma es contraria al Derecho de la Constitución. En ese sentido, adujo que la norma atenta contra lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto Ejecutivo No. 23214-MAG-MIRENEM de 6 de junio de 1994, a través del cual, se oficializó la Metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica, numeral que estipula lo siguiente: “Créase un Comité de Coordinación con el objeto de poderle dar seguimiento, evaluación, modificación y actualización a la presente metodología”. Continúa diciendo el accionante que el decreto impugnado modifica y actualiza lo dispuesto en los incisos i) y ii), sin haber sido dictaminados por el Comité en mención, cambiando los parámetros de clasificación de los suelos, transgrediendo por consiguiente, los principios preventivo, precautorio, interés público ambiental y lo dispuesto en el artículo 50 constitucional.
Sobre este particular, la Procuraduría General de la República alegó que, debía requerirse mayores datos técnicos sobre la regularidad constitucional de la norma. El alegato de inconstitucionalidad se centra en que esa norma modifica la metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica, oficializada en el Decreto Ejecutivo No. 23214-MIRENEM, sobretodo, considerando que en esa normativa se creó un Comité de Coordinación para modificar y actualizar la metodología. Considera la Sala que la discusión acerca de la variación en la metodología para la definición de terrenos de aptitud forestal sin bosques, implica una serie de aspectos técnicos que por esa naturaleza, escapan al conocimiento de este Tribunal. En todo caso, si hubo una modificación o derogación tácita del decreto anterior en cuanto a la metodología y organización es una cuestión que atañe a la aplicación de las normas en el tiempo, lo cual es un extremo de mera legalidad ordinaria. Por ende, se desestima el alegato de inconstitucionalidad y se declara sin lugar la acción en cuanto a este extremo.
El accionante impugna la frase “y los que se proponen en los Planes Reguladores”, contenida en el transitorio II que dispone en lo que interesa, lo siguiente:
“Los caminos públicos existentes y los que se proponen en los Planes Reguladores se deben incluir en los mapas respectivos. Las Municipalidades que ya cuentan con la certificación por parte del MINAE, de los ecosistemas del Patrimonio Natural del Estado, dentro de la Zona Marítimo- Terrestre, contarán con un plazo máximo de doce meses a partir de la publicación de este decreto, para que soliciten al MINAE, la inclusión de los caminos existentes y los propuestos en los Planes Reguladores dentro de los mapas respectivos y se proceda a modificar la certificación original” En su criterio, con esa disposición se propicia la apertura de caminos dentro del territorio correspondiente al Patrimonio Natural de Estado y con eso, un cambio del uso de suelo. Considera la Sala que debe hacerse una interpretación conforme de la citada norma en el sentido que los caminos públicos que se proponen en los Planes Reguladores son aquellos que se encuentran ubicados en las áreas de administración de las Municipalidades y no de los que se encuentran en las áreas del Patrimonio Natural al Estado, cuya administración y protección le corresponde a ese ente a través del MINAET, concretamente, al SINAC. Lo anterior, a fin de evitar la apertura indebida de redes viales en la Zona Marítimo Terrestre que comprenda zonas consideradas como parte del Patrimonio Natural del Estado.
La inconstitucionalidad de ambas disposiciones no fue solicitada por el accionante, no obstante, la Procuraduría sí se refirió al tema en cuestión. El transitorio I en lo que interesa dispone: “Las áreas de protección definidas en el artículo 33 de la Ley Forestal Nº 7575, se delimitarán de manera conjunta con los ecosistemas que forman parte del Patrimonio Natural del Estado, ubicadas dentro de la Zona Marítimo Terrestre. A pesar de que las áreas de protección no son parte del Patrimonio Natural del Estado, se considera oportuno su delimitación por razones de conveniencia, oportunidad y costo”. Esa norma se cuestiona por cuanto expresa que las áreas de protección no son parte del Patrimonio Natural del Estado. De otra parte, el artículo XI establece lo siguiente:
Las áreas de protección, según lo establecido en el artículo 33 de la Ley Forestal y pronunciamiento de la PGR C-110-2004; artículos 148 y 149 Ley de Aguas, son las siguientes:
Según artículo 33, Ley Forestal Nº 7575, son:
Además, según artículo 31 de la Ley de Aguas Nº 276: “Se declaran como reserva de dominio a favor de la Nación”:
Este artículo en criterio de la Procuraduría es inconstitucional porque contempla un procedimiento para definir esas áreas como sectores independientes y distintos de los terrenos de aptitud forestal, terrenos forestales y bosques que constituyen el Patrimonio Natural del Estado. Además, de acuerdo con el Órgano Asesor, su exclusión provoca la fragmentación de los bosques colindantes para efectos de su clasificación como Patrimonio Natural del Estado. En criterio de este Tribunal, los mencionados artículos no son inconstitucionales. En efecto, si el Decreto impugnado transgrede los límites establecidos por la Ley Forestal es una cuestión de legalidad ordinaria que deberá discutirse en la jurisdicción contencioso administrativa. Por ende, se desestima la inconstitucionalidad alegada.
Se solicita la inconstitucionalidad de ambas disposiciones, con fundamento en que el cambio que establece el Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE contraviene lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, al modificar el texto de la resolución administrativa. En sentido, se acusa que la resolución No. R-SINAC-013-2006 de 5 de abril de 2006 regula la metodología anterior para la clasificación del Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre, dado que, en ambas disposiciones transitorias se replantean las clasificaciones realizadas con el amparo de la Resolución Administrativa mencionada, (Transitorio III) y su derogatoria (Transitorio IV). La dificultad para resolver este punto radica en que el accionante no aportó la metodología contenida en la resolución No.R-SINAC-013-2006 de 5 de abril de 2006. El fin de la disposición transitoria es abrir un plazo para que se puedan volver a plantear las clasificaciones que fueron realizadas al amparo de la resolución señalada, para reajustarlas a las nuevas disposiciones. No obstante, no explica, en forma clara y precisa, las razones que considera el accionante que constituyen las infracciones constitucionales, lo cual aunado a la omisión apuntada impide a la Sala resolver ese aspecto. De ahí que, en ambos extremos, la Sala no puede arribar a la conclusión solicitada y la acción debe desestimarse.
En mérito de las consideraciones expuestas, se declara parcialmente con lugar la presente acción de inconstitucionalidad conforme se detallará en la parte dispositiva de esta sentencia.
XVI.Los Magistrados Vargas Benavides, Armijo Sancho y Cruz Castro, salvan el voto conforme se expondrá en la parte dispositiva de esta sentencia.
POR TANTO:
Por unanimidad se declara inconstitucional la frase del artículo IV del "Manual para la clasificación de tierras dedicadas a la conservación de los recursos naturales dentro de la zona marítimo terrestre en Costa Rica" (Decreto Ejecutivo No. 34295 de 29 de enero de 2008) que indica lo siguiente: "IV.- (...) Si presentada la respectiva solicitud no fuere rechazada por la oficina ante la que se presentó dentro de los treinta días naturales siguientes, se tendrá por producido el silencio positivo en los términos de los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública (...)". Por unanimidad se declara sin lugar la acción en contra de los transitorios III y IV. Por mayoría, se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad, contra el inciso h) del artículo VII, artículo IX, inciso g) del artículo X, artículo XI y el Transitorio I y, al interpretarse conforme a la Constitución, contra las frases "(...) y a profesionales privados debidamente acreditados por los Colegios Profesionales respectivos (...)" y "(...) y los que se proponen en los Planes Reguladores (...)", contenidas, respectivamente, en los artículos IV, párrafo primero, y Transitorio II.
Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe y las relaciones o situaciones jurídicas que se hubieran consolidado por prescripción, caducidad o en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta.
Los Magistrados Vargas Benavides, Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto y acogen parcialmente la acción, anulan por inconstitucionales las frases "...y a profesionales privados debidamente acreditados por los Colegios Profesionales respectivos..." del párrafo 1° y todo el párrafo 2° ambos del artículo IV. En lo que se refiere al numeral VII epígrafe h) en la frase que indica "(...) Este requisito será cumplido por los interesados públicos y/o privados debidamente acreditados quienes certificarán bajo fé pública la información consignada en los mapas y formarán parte de los documentos que deben entregarse para la revisión y aprobación del Plan Regulador Costero ante el Instituto Costarricense de Turismo y el INVU. (...)" Declaran además la inconstitucionalidad de la totalidad de los artículos IX, XI, los Transitorios I y II. Declaran además inconstitucional por conexidad lo dispuesto por el inciso g) del artículo X./Ana Virginia Calzada M.,Presidenta,Luis Paulino Mora M./Adrián Vargas B./Gilbert Armijo S./Ernesto Jinesta L./Fernando Cruz C./ Rosa María Abdelnour G.
Voto salvado de los Magistrados Vargas Benavides, Armijo Sancho y Cruz Castro Con redacción del primero, salvamos el voto en cuanto la mayoría estima que la actividad profesional privada y el ejercicio de competencias municipales, no autorizadas ni reguladas por una ley no quebrantan los principios de reserva de ley y el Derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE del 29 de enero de 2008 fue promulgado para identificar aquellas tierras ubicadas en la Zona Marítimo Terrestre que clasifiquen como bosque, como terrenos de aptitud forestal (suelos Clase VII y VIII) humedales (manglares, esteros, rías, marismas, lagunas costeras, pantanos, bosques anegados, salitrales), con el fin de que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) los certifique e incorpore como parte del Patrimonio Natural del Estado. También su objetivo es delimitar las áreas de protección (artículo 33 de la Ley Forestal).
1. Sobre el Artículo IV del Decreto No. 34295-MINAE, son dos aspectos los que se impugnan, el primero tiene relación con las competencias para la delimitación y certificación de los terrenos dentro de la Zona Marítimo- Terrestre, las cuales recaen en cabeza de las Áreas de Conservación (AC) del SINAC “…y a profesionales privados debidamente acreditados por los Colegios Profesionales respectivos…”. La función para deslindar y demarcar la zona pública de la Zona Marítimo Terrestre le corresponde al Instituto Geográfico Nacional. Ante la existencia de un ente competente establecido por ley para llevar acabo esa potestad pública, el Decreto Ejecutivo autoriza a los profesionales privados acreditados ante los Colegios Profesionales la posibilidad de clasificar los terrenos dentro de la Zona Marítimo Terrestre, cuando una norma legal remite a la delimitación de los linderos del patrimonio natural del Estado a las regulaciones sobre la materia al MINAET (artículo 16 de la Ley Forestal, No. 7575 y su Decreto Ejecutivo No. 25721-MINAE).
El principio de legalidad consagrado en el artículo 11 constitucional, el cual se encuentra también regulado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, establece que los actos y conductas de la Administración Pública deben estar previamente regulados en una disposición escrita. En este sentido, la actuación administrativa debe estar fundada en las leyes que le permitan al Poder Ejecutivo actuar con estrictos límites interpretándolas y desarrollándolas, sin embargo no le está permitido contradecirlas. Aunado a lo anterior, estimamos que el artículo 85.2 de la Ley General de la Administración Pública establece que la norma que autoriza la transferencia deberá tener rango igual o superior al que crea la competencia transferida. En nuestro criterio, asiste un fuerte interés público en la defensa de la integridad de la zona marítima terrestre, que impone una interpretación restrictiva a la potestad del Poder Ejecutivo de desarrollar normativa más allá de lo expresamente autorizado por el legislador.
De conformidad con la norma impugnada, la categorización de los terrenos ubicados en la Zona Marítimo-Terrestre corresponde a las Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación que es una persona jurídica dotada para dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de recursos naturales de nuestro país. Para que los profesionales privados puedan ejercer esta labor (aún como colaboradores privados en ejercicio de potestades públicas), estimamos que esa función debe ser el resultado de una política legislativa y estatal coherente que permita la prevención de daños y evite el deterioro del medio ambiente, así como regule el uso racional de los recursos naturales y de la utilización racional de la tierra y sus bellezas escénicas. Se violentan los numerales 28 y 121 inciso 1) de la Constitución Política, en razón de que el principio de reserva de ley debe interpretarse de forma que no se contradiga o se deje sin efecto la ley, no hacerlo conllevaría un riesgo inherente de afectación a terceros y al medio ambiente natural.
En nuestro criterio, la habilitación mediante un Reglamento de profesionales en el deslinde administrativo de bienes de dominio público, en sitios de alto interés turístico y económico, es una solución inidónea al problema que se pretende resolver. Por otra parte, la fundamentación del Decreto Ejecutivo No. 34295 tampoco ayuda a esclarecer la existencia de una norma legal que autorice la actividad profesional privada para la delimitación de los terrenos del Estado, por el contrario la Procuraduría General de la República señala los artículos 11 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y 4 de su Reglamento, así como el artículo 10 de la Ley de Creación del Instituto Geográfico Nacional, normativa que establece la prohibición para que “… ninguna dependencia pública, persona o entidad privada nacional o extranjera, podrá efectuar labores de la índole de las ejecutadas por el Instituto”, cuando la función para deslindar y demarcar la zona pública de la Zona Marítimo Terrestre corresponde al Instituto Geográfico Nacional.
Consecuentemente, no es suficiente que la labor de los profesionales privados esté sujeta a una aprobación del SINAC, si en el fondo transfiere una competencia pública y la traslada a sujetos privados, lo cual no ha sido autorizado por ley. La ausencia de un marco legal específico que autorice a los profesionales privados a intervenir en actividades sensibles, por las repercusiones que puede tener con el Patrimonio Natural del Estado, queda insuficientemente regulado por las disposiciones generales que gobiernan los colegios profesionales. El carácter del Derecho Ambiental, como una rama del derecho multidisciplinario, no es óbice para establecer los mecanismos apropiados que cumplan con los principios constitucionales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y se establezcan las seguridades necesarias para la protección del Patrimonio Natural del Estado. En un caso similar al que nos ocupa, esta Sala dispuso:
“… Tal como se expuso, al derogarse artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG (mediante el artículo 2° del Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005) se incluyeran las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Sin embargo, mediante el artículo 3° del Decreto impugnado, que vuelve a traer a la vida jurídica el derogado artículo 6º, las áreas urbanas de dichas comunidades quedaban nuevamente excluidas de los límites del Refugio, lo que implicó su reducción. Esta situación, no sólo violenta el principio de reserva legal sino el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Se viola el principio de reserva legal pues, según lo expresado, la reducción del patrimonio forestal del Estado sólo puede operar vía legal y no reglamentaria. Este principio ha sido definido como un corolario del principio de legalidad cuyo respeto obliga a que determinadas materias son de regulación exclusiva por ley formal, emanada del Poder Legislativo y por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes.
Ello por cuanto constitucionalmente se han establecido ciertas materias, que por su trascendencia, para ser reguladas, deben serlo obligatoriamente por medio de una ley. […] De esta forma, al proceder el decreto impugnado a reducir los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo viola el principio de reserva legal pues la reducción de tales límites sólo puede operar mediante una ley debidamente justificada al efecto. Además, se viola el derecho al ambiente pues la reducción de un refugio de vida silvestre claramente no sólo disminuye las posibilidades de gozar de este derecho en la zona de Gandoca-Manzanillo sino que desprotege los recursos naturales de la zona al dejar a las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la libre explotación sin restricciones algunas. Evidentemente no es la misma protección que recibe la propiedad cuando se trata de propiedad forestal.
Sobre este tipo de propiedad recuérdese que es un tipo diferente de propiedad con características y particularidades propias y un régimen especial, pues se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir ni ser parte del comercio de los hombres. Todas las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos forestales. (Sentencia No. 2009-001056).
En este sentido, cualquier error por parte de un profesional privado debidamente acreditado, tendría consecuencias negativas en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y no existe un régimen discutido y analizado por el legislador para establecer disposiciones normativas para estas delicadas labores. Finalmente, por quebrantar el principio de reserva de ley consideramos que también procede la nulidad por inconstitucional de la totalidad del párrafo 2° del artículo IV del Decreto Ejecutivo, como una consecuencia natural de todo lo señalado, y en el tanto los profesionales privados y la validez de la documentación que elaboren solo sea posible con una ley que así los autorice.
2. Otro aspecto impugnado y en el que salvamos el voto, tiene relación con lo señalado por la Procuraduría General de la República en el inciso g) del artículo X cuando obvia y sustituye la competencia del Instituto Geográfico Nacional. En este sentido, la disposición establece el alineamiento de la zona pública, pero señala que “Para el caso de las rías y esteros, en ausencia de manglar, de previo a la clasificación, debe existir el alineamiento de la zona pública por parte del IGN. Las rías y esteros son zona pública y a partir de ellos continúa la zona restringida que debe ser clasificada.” Según se ha visto anteriormente, la modificación a la materia de la delimitación mediante un Decreto Ejecutivo conlleva la violación al principio de reserva de ley, de modo que son inconstitucionales las disposiciones de menor jerarquía a la ley que interprete las áreas de la Zona Marítimo Terrestre, y que puedan transferir competencias a las Municipalidades, porque no existe un acto legislativo que disponga lo contrario a la competencia del Ministerio de Ambiente y Energía.
Además, la determinación para el aprovechamiento que hace el Decreto Ejecutivo y sus consecuencias en la delimitación desde los cuerpos de agua con la zona restringida, que pueda ser concesionada por las municipalidades de la zona pública, debe ser interpretada restrictivamente bajo el riesgo de infringir el artículo 50 constitucional. Por lo anterior, estimamos procedente declarar la inconstitucionalidad de la norma, por conexidad con los anteriores razonamientos expuestos en este considerando.
Por otra parte, sobre la entrega de la información para la revisión y aprobación del Plan Regulador Costero ante el Instituto Costarricense de Turismo y el INVU, ya la Sala se ha manifestado sobre la imposibilidad de establecer este tipo de regulaciones, pues implican el traspaso de áreas que deben estar en administración del Ministerio de Ambiente y Energía y no de otras instituciones públicas. En este sentido, la sentencia No. 2008-16975 de la Sala estableció:
“…el Decreto impugnado presupone la administración municipal de las áreas de bosques de la zona marítimo terrestre, con la consiguiente competencia para otorgar concesiones y aplicar dentro de ellas la Ley 6043. Así, el artículo 2° incorpora las "áreas de bosque de la zona marítimo terrestre" al "respectivo Plan Regulador Costero en el marco de la Ley 6043". Ese Plan Regulador Costero es la figura propia de planificación de la zona marítimo terrestre administrada por las Municipalidades, y requisito esencial para que éstas puedan otorgar concesiones con fines turísticos. (Ley 6043, arts. 31, 33 y 38; 17 y 18 de su Reglamento, Decreto 7841-P). Los artículos 1°, 2°, 3°, 5° y 7° desarrollan esa incorporación de los bosques de la zona marítimo terrestre al Plan Regulador; además, es categórico acerca de la competencia que asigna a los gobiernos locales en dichas áreas, al exigir para los proyectos ecoturísticos que impliquen corta y aprovechamiento del recurso forestal, la "concesión otorgada por la Municipalidad competente" (art. 4° inc. 1°).
En este extremo, el Decreto excede los límites del ejercicio de la potestad reglamentaria, al atribuir a las Municipalidades una competencia que por ley no tienen para administrar y otorgar concesiones sobre el Patrimonio Natural del Estado en los litorales (Áreas Silvestres Protegidas y demás bosques o terrenos forestales públicos), aparte de que producen una mutación de destino del demanio público, convirtiéndolo en explotación turística particular, con lo cual infringe los artículos 13 de la Ley Forestal y 73 de la Ley 6043, los cuales deja insubsistentes. Por último, la concesión es el medio normal de aprovechamiento de las áreas de la zona marítimo terrestre administradas por las Municipalidades (Ley 6043, art. 39) e irreconciliable con los objetivos de ciertas Áreas Silvestres Protegidas, de conservación absoluta; por ejemplo, parques nacionales y reservas biológicas. Por esa razón, el Decreto sería contrario a la Ley de Parques Nacionales, N° 6084 (art. 12), que prohíbe otorgar concesiones para la explotación de productos de los parques nacionales o para establecer otras instalaciones que las del Área de Conservación del MINAE, antes Servicio de Parques Nacionales.” En consecuencia de todo lo dicho, la elaboración directa de los mapas corresponde al Área de Conservación del SINAC, para los efectos de consignar en los mapas las áreas de Patrimonio Natural del Estado dentro de la Zona Marítimo Terrestre.
Finalmente, no coincidimos con la tesis de la mayoría en cuanto el Ministro de la Presidencia, el Ministro de Energía, Minas y Telecomunicaciones, y el Ministro de Agricultura y Ganadería aceptan que en la disposición se incurrió un error material, dado que en vez de fe pública se debió consignar bajo la fe del juramento, situación que evidentemente se trata de un error conceptual y va más allá de un simple error material, sino que conlleva las violaciones a los derechos constitucionales invocados.
Por todo lo expuesto, declaramos la inconstitucionalidad de los extremos antes mencionados.-/Adrián Vargas Benavides/Gilberth Armijo Sancho/Fernando Cruz Castro.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.
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