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Res. 13073-2009 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 19/08/2009
OutcomeResultado
The phrase in Article IV establishing positive silence for the approval of categorization documents issued by private professionals is declared unconstitutional.Se declara inconstitucional la frase del artículo IV que establece el silencio positivo para la aprobación de documentos de categorización emitidos por profesionales privados.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber reviews the unconstitutionality challenge against several provisions of Executive Decree No. 34295-MINAE, which establishes the Manual for the Classification of Lands for the conservation of natural resources within the Maritime-Terrestrial Zone. The plaintiff argues that the decree unlawfully delegates to private professionals the power of demanial self-protection, allows positive silence in environmental matters, modifies the soil classification methodology, and removes lands from the State's Natural Heritage through roads in Regulatory Plans. The Chamber partially grants the action, striking down the phrase establishing positive silence for the approval of categorization documents issued by private parties, as it violates Article 50 of the Constitution and the jurisprudence excluding positive silence in natural resource matters. The participation of private professionals is interpreted in accordance with the Constitution, always subject to express approval by SINAC. The other charges are dismissed as matters of ordinary legality or lack of technical basis. Three justices dissent, arguing for broader nullity due to violation of the principle of legal reserve and the right to a healthy environment.La Sala Constitucional analiza la acción de inconstitucionalidad contra varias disposiciones del Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE, que establece el Manual para la Clasificación de Tierras dedicadas a la conservación de los recursos naturales dentro de la Zona Marítimo Terrestre. El accionante argumenta que el decreto delega ilegítimamente en profesionales privados la potestad de autotutela demanial, permite el silencio positivo en materia ambiental, modifica la metodología de clasificación de suelos y desafecta terrenos del Patrimonio Natural del Estado mediante caminos en Planes Reguladores. La Sala declara parcialmente con lugar la acción, anulando la frase que establece el silencio positivo para la aprobación de documentos de categorización emitidos por particulares, por ser contrario al artículo 50 constitucional y la jurisprudencia que excluye el silencio positivo en materia de recursos naturales. Se interpreta conforme a la Constitución la participación de profesionales privados, sujeta siempre a aprobación expresa del SINAC, y se desestiman los demás cargos por tratarse de cuestiones de legalidad ordinaria o por falta de fundamentación técnica. Tres magistrados salvan el voto, abogando por una nulidad más amplia por violación al principio de reserva de ley y al derecho a un ambiente sano.
Key excerptExtracto clave
the contested phrase is not unconstitutional as long as it is interpreted that in all cases, SINAC (meaning any of its Areas) must give express approval to the categorization documents issued by private professionals, and provided that it is understood that such individuals are accredited and incorporated into the respective professional association, an entity responsible for overseeing the proper exercise of the profession, in addition to SINAC's reserved right to report any irregularities committed by these professionals regarding the matter. Based on the cited case law and even pursuant to Article 4 of the Forestry Law (a norm that prohibits the application of positive silence in natural resource matters), the aforementioned phrase is unconstitutional, as it causes positive silence to operate in the delimitation of the State's Natural Heritage with the passage of thirty calendar days without SINAC (i.e., any of its constituent areas) having ruled on the classification made by private parties.la frase sub examine no es inconstitucional en el tanto se interprete que en todos los casos, el SINAC (entiéndase, cualquiera de sus Áreas) debe dar la aprobación expresa a los documentos de categorización emitidos por los profesionales privados y siempre que se entienda que esos particulares están acreditados e incorporados al colegio profesional respectivo, entidad en la que recae la fiscalización del correcto ejercicio de la profesión, además de la posibilidad que se reserva el SINAC para denunciar cualquier irregularidad cometida por esos profesionales en cuanto a la materia concierne. Partiendo del criterio jurisprudencial expuesto e incluso, a tenor del artículo 4° de la Ley Forestal (norma que prohíbe la aplicación del silencio positivo en materia de recursos naturales), la frase supra señalada es inconstitucional, pues tiene por operado el silencio positivo en la delimitación del Patrimonio Natural del Estado con el transcurso de treinta días naturales sin que el SINAC (es decir, cualquier de las áreas que lo conforman) se haya pronunciado sobre la clasificación realizada por los particulares.
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"la frase sub examine no es inconstitucional en el tanto se interprete que en todos los casos, el SINAC (entiéndase, cualquiera de sus Áreas) debe dar la aprobación expresa a los documentos de categorización emitidos por los profesionales privados"
"the contested phrase is not unconstitutional as long as it is interpreted that in all cases, SINAC (meaning any of its Areas) must give express approval to the categorization documents issued by private professionals"
Considerando VII
"la frase sub examine no es inconstitucional en el tanto se interprete que en todos los casos, el SINAC (entiéndase, cualquiera de sus Áreas) debe dar la aprobación expresa a los documentos de categorización emitidos por los profesionales privados"
Considerando VII
"Partiendo del criterio jurisprudencial expuesto e incluso, a tenor del artículo 4° de la Ley Forestal (norma que prohíbe la aplicación del silencio positivo en materia de recursos naturales), la frase supra señalada es inconstitucional, pues tiene por operado el silencio positivo en la delimitación del Patrimonio Natural del Estado con el transcurso de treinta días naturales sin que el SINAC (es decir, cualquier de las áreas que lo conforman) se haya pronunciado sobre la clasificación realizada por los particulares."
"Based on the cited case law and even pursuant to Article 4 of the Forestry Law (a norm that prohibits the application of positive silence in natural resource matters), the aforementioned phrase is unconstitutional, as it causes positive silence to operate in the delimitation of the State's Natural Heritage with the passage of thirty calendar days without SINAC (i.e., any of its constituent areas) having ruled on the classification made by private parties."
Considerando VIII
"Partiendo del criterio jurisprudencial expuesto e incluso, a tenor del artículo 4° de la Ley Forestal (norma que prohíbe la aplicación del silencio positivo en materia de recursos naturales), la frase supra señalada es inconstitucional, pues tiene por operado el silencio positivo en la delimitación del Patrimonio Natural del Estado con el transcurso de treinta días naturales sin que el SINAC (es decir, cualquier de las áreas que lo conforman) se haya pronunciado sobre la clasificación realizada por los particulares."
Considerando VIII
"En nuestro criterio, la habilitación mediante un Reglamento de profesionales en el deslinde administrativo de bienes de dominio público, en sitios de alto interés turístico y económico, es una solución inidónea al problema que se pretende resolver."
"In our view, enabling through a Regulation professionals in the administrative demarcation of public domain assets, in sites of high tourist and economic interest, is an unsuitable solution to the problem intended to be resolved."
Voto salvado
"En nuestro criterio, la habilitación mediante un Reglamento de profesionales en el deslinde administrativo de bienes de dominio público, en sitios de alto interés turístico y económico, es una solución inidónea al problema que se pretende resolver."
Voto salvado
"Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio."
"Our Political Constitution, in its Article 50, expressly recognizes the right of all present and future inhabitants of this country to enjoy a healthy and perfectly balanced environment."
Considerando V
"Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio."
Considerando V
Full documentDocumento completo
Date of Resolution: August 19, 2009, at 2:31 p.m.
Case File: 08-004934-0007-CO Type of Matter: Acción de inconstitucionalidad Constitutional Review: Upholding judgment Relevance Indicators Relevant ruling Key ruling Ruling with protected data, in accordance with current regulations Content of Interest:
Type of Content: Voto de mayoría Branch of Law: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Topic: AMBIENTE Subtopics:
NOT APPLICABLE.
013073-09. DELIMITACIÓN DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO. ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. Article IV, paragraphs I and II, Article VII, subsection h) and Transitory Provisions II and III of Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE of January 29, 2008. Manual para la Clasificación de Tierras dedicadas a la Conservación de los Recursos Naturales dentro de la Zona Marítimo Terrestre en Costa Rica Content of Interest:
Strategic Themes: Der Económicos sociales culturales y ambientales Type of Content: Voto de mayoría Branch of Law: TEMAS ANTERIORES Topic: Acción de inconstitucionalidad Subtopics:
ARTICULO IV, PARRAFOS I Y II, ARTICULO VII, INCISO H) Y LOS TRANSITORIOS II Y III DEL DECRETO EJECUTIVO No. 34295-MINAE DE 29 DE ENERO DE 2008.
Topic: Principios Constitucionales Subtopics:
Principio de reserva de ley.
Topic: Derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado Subtopics:
Tierras ubicadas en la Zona Marítimo Terrestre.
013073-09. DELIMITACION DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO. ZONA MARITIMO TERRESTRE.
Case File: 08-004934-0007-CO Resolution: 2009-013073 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at two thirty-one in the afternoon on the nineteenth of August, two thousand nine.
An acción de inconstitucionalidad filed by [Nombre 001], adult, holder of identity card No. [Valor 001], resident of Mercedes de Montes de Oca; against ARTICLE IV, PARAGRAPHS I AND II, ARTICLE VII, SUBSECTION H) AND TRANSITORY PROVISIONS II AND III OF DECRETO EJECUTIVO No. 34295-MINAE OF JANUARY 29, 2008.
Whereas:
Just as the principle of the objectification of environmental protection (tutela ambiental), or the principle of linkage to science and technology, is related to the principle of reasonableness (razonabilidad) as a parameter of constitutionality and the principle of prohibition of arbitrariness (interdicción de la arbitrariedad), the exclusion of lands that have been technically considered as having forestry aptitude (aptitud forestal) means exempting them from the protective regime of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) described above. From this perspective, in the absence of a technical basis, the challenged norm would also border on the principle of rational use of resources, so that the necessary balance exists between the country's development and the right to the environment, and on Article 69 of the Constitution, from which the principle of rational exploitation of the land is derived, imposing on both private parties and the State the obligation to protect and preserve renewable natural resources.
Insofar as the action challenges Transitory Provision II, the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) indicates that the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) is the planning instrument for the maritime-terrestrial zone administered by the Municipalities. It states that the challenged Transitory Provision II presupposes municipal administration of the areas of the State Natural Heritage within the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre), with the consequent competence to plan the layout of roads on those areas by incorporating them into the Coastal Regulatory Plan. In this regard, the transitory provision exceeds the limits that channel the exercise of regulatory power (potestad reglamentaria), by attributing to the Municipalities a competence that they do not have by law, to administer and plan land use in the State Natural Heritage, and furthermore, it changes the purpose (destino) to which those lands are dedicated under the Forestry Law (Ley Forestal) (a change of public domain purpose, mutación demanial), violating the principle of normative hierarchy.
This advisory body has indicated that "the purpose assigned by law to a public domain space can only be changed by legislative act," in which case the Executive Branch could not effect the change. Moreover, Transitory Provision II also violates constitutional provision 50 by contemplating (or even promoting) the possibility that Municipalities plan the layout of road networks in the Regulatory Plans, fragmenting forest areas, requesting the modification of the original certification of the State Natural Heritage to exclude not only the right-of-way for the planned roads, but also the areas that, once fragmented (into less than two hectares), do not qualify as forest: "Native or autochthonous ecosystem, intervened or not, regenerated by natural succession or other forestry techniques, occupying an area of two or more hectares, characterized by the presence of mature trees of different ages, species, and varied size, with one or more canopies covering more than seventy percent (70%) of that surface and where there are more than sixty trees per hectare of fifteen or more centimeters in diameter measured at breast height (DBH)." And indeed, although this restrictive concept of forest is broadened in Article 13 of the Forestry Law with the inclusion of forest lands (terrenos forestales) in the State Natural Heritage, the challenged Decree No. 34295-MINAE defines forest lands as: "lands occupied by forest ecosystems, consisting of natural forests, intervened or not, secondary forests, páramos, mangroves, and yolillales." And in this definition, outside of páramos, mangroves, and yolillales, forest lands are identified or equated with forests.
For the foregoing reasons, Transitory Provision II is considered to violate the preventive principle against the deterioration of natural resources. The unconstitutionality action challenges Transitory Provision I "because it states that protection areas (áreas de protección) are not part of the State Natural Heritage." When areas adjacent to watercourses, bodies of water, and springs (nacientes), recharge areas, and spring aquifers are located within private property, Articles 33 and 34 of the Forestry Law imply "limitations of social interest" (Opinion C-042-1999 of February 19, 1999). However, when those areas are located within inalienable spaces such as the Maritime-Terrestrial Zone, the forests, forest lands, and lands of forestry aptitude located there are State Natural Heritage. The scope of application of Decree No. 34295-MINAE is the lands of the maritime-terrestrial zone, excluding registered private property subject to the law (Article III).
Thus, this norm, which does not have a "transitory" nature, is unconstitutional insofar as those sectors of the coastal territory are excluded from the legal regime of the State Natural Heritage, modifying the purpose that the law has provided for those public assets. So too is Article XI, which contemplates a procedure to define those areas as independent and distinct sectors from the lands of forestry aptitude, forest lands, and forests that constitute the State Natural Heritage. Their exclusion also causes the fragmentation of adjoining forests for purposes of their classification as State Natural Heritage (the continuity of the forest would be interrupted by the strips adjacent to rivers, for example). The foregoing violates the preventive principle against the deterioration of natural resources, conflicts with Article 50 of the Constitution, which guarantees the right to an adequate environment, and with Article 69 of the Constitution, from which the principle of rational exploitation of the land is derived, imposing on the State the obligation to protect and preserve renewable natural resources.
Furthermore, Article XI also includes (in order to separate them from forest lands, lands of forestry aptitude, and forests of the State Natural Heritage in the terms set forth) areas that constitute a domain reserve in favor of the Nation, which cannot be subject to concession to private parties, declared inalienable, and therefore also State Natural Heritage. The transfer of their delimitation to private professionals in the terms of Article IV would also be a violation of public powers attributed by Law to various institutions, again violating the principle of legality (principio de legalidad) and normative hierarchy. Regarding Transitory Provision III, the petitioner considers that the "correction" by SINAC of the "classifications made under administrative resolution R-SINAC-013-2006 constitutes an implicit declassification (desafectación) of all those spaces that had already been classified as State Natural Heritage based on the methodology established in said administrative resolution, and which, based on the new methodology, are not considered State Natural Heritage." The Attorney General's Office indicates in Opinion No. C-264-2004 that variations in the delimitation of the Public Zone (Zona Pública), also applicable with respect to the State Natural Heritage, do not entail the declassification of the asset.
What they could cause is the modification of its legal regime. However, the petitioner does not provide the elements that lead him to conclude that there will be lands "declassified" as State Natural Heritage. From a comparison of Resolution No. R-SINAC-013-2006 and Decree No. 34295-MINAE, it is evident that: the definition of forest lands equating them to forest was not included in the SINAC resolution; that resolution alluded to Terra 1998 images and 2003-2005 satellite images as elements to consider in the classification work; systematic and representative sampling to classify the forest is restricted solely "in case of doubt" in Decree No. 34295-MINAE, whereas in the SINAC resolution it was mandatory in any case. However, it is not apparent that these or other elements, due to the technical nature that escapes this advisory body, lead to the petitioner's conclusion, so its assessment is reserved for the Constitutional Court.
In conclusion, in accordance with the foregoing, the Attorney General's Office considers the action admissible with regard to Articles IV, first and second paragraphs, Transitory Provision I, and Transitory Provision II. To annul Article IX and Transitory Provision III in the event that this Chamber verifies the lack of scientific and technical basis for the variation of the line established in the Methodology for the determination of the land use capacity of Costa Rica, made official in Decrees Nos. 20501-MAG-MIRENEM and 23214-MAG-MIRENEM and in Resolution No. R-SINAC-013-2006. Finally, Article VII, subsection h), would not be unconstitutional insofar as private professionals are legally empowered to act with public faith (fe pública) in those tasks. Likewise, this Constitutional Court is recommended to assess the possibility of declaring unconstitutional by connection (inconstitucional por conexidad) Article XI with Transitory Provision I, and subsection g) of Article X by connection with provision IV, regarding the phrase "in the absence of mangrove" and for classifying rías as a public zone.
Drafted by Magistrate Jinesta Lobo; and,
Considering:
Pursuant to the provisions of Article 75, paragraph 2, of the Constitutional Jurisdiction Law, no prior pending case shall be necessary when, due to the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or when it involves the defense of diffuse interests (intereses difusos) that concern the community as a whole. On this point, this Constitutional Court, in Vote No. 8239-01 of 4:07 p.m. on August 14, 2001, referred to diffuse interests in the following terms:
"… In accordance with the first of the assumptions provided for in paragraph 2 of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law, the challenged norm must not be susceptible to concrete application, which would subsequently allow the challenge of the applicatory act and its consequent use as the underlying matter. … Secondly, the possibility of appearing in defense of diffuse interests is foreseen … Diffuse interests, although difficult to define and more difficult to identify, cannot, in our law—as this Chamber has already stated—be merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that, in relation to them, determined persons, or personalized groups, whose standing (legitimación) would derive not from diffuse interests but from corporate interests that concern a community as a whole, are identified or easily identifiable.
It thus involves individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous sets of persons who share an interest and, therefore, suffer actual or potential harm, more or less equal for all, which is why it is rightly said that they are equal interests of the groups that find themselves in certain circumstances and, at the same time, of each one of them. That is, diffuse interests partake of a dual nature, since they are simultaneously collective—being common to a generality—and individual, so that they can be claimed in that capacity. … In summary, diffuse interests are those whose ownership belongs to groups of persons not formally organized, but united by a certain social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a certain personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. …" In the present matter, the petitioner argues that the assumption established in paragraph 2 of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law, which makes this action admissible, is fulfilled.
In that sense, he derives his standing via abstract constitutional review, given that he invokes the defense of diffuse interests, specifically, environmental protection. This Court considers that, indeed, the petitioner is fully legitimized to file this action directly, by appearing in defense of interests that concern the national community as a whole, such as the right to a healthy and ecologically balanced environment protected in Article 50 of the Constitution. This circumstance, together with the fulfillment of the requirements established in Article 75 and following of the Constitutional Jurisdiction Law, makes the cognizance and resolution of this unconstitutionality action admissible.
The petitioner challenges several phrases contained in Executive Decree No. 34295-MINAE of January 29, 2008, called "Manual for the Classification of Lands Dedicated to the Conservation of Natural Resources within the Maritime-Terrestrial Zone of Costa Rica," published in La Gaceta No. 28 of February 8, 2008. These norms are challenged as being considered contrary to the provisions of Articles 7, 9, 11, 48, 50, 121(1), and 140(3) of the Political Constitution. They are also considered violative of the provisions of Article 5 of the Convention on Nature Protection and Wild Life Preservation in the Western Hemisphere, Article 5 of the Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, the third paragraph of Article 3 of the United Nations Framework Convention on Climate Change, Article 8 of the Convention on Biological Diversity, Articles 10, 13(c), and 14 of the Convention for the Conservation of Biodiversity and the Protection of Priority Wild Areas in Central America, Article 3(b) and (c) of the Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations, and provision 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights, "Protocol of San Salvador."
In this action of unconstitutionality, the following provisions, contained in the "Manual for the Classification of Lands Dedicated to the Conservation of Natural Resources within the Maritime-Terrestrial Zone of Costa Rica," are challenged:
"IV.- Powers for delimitation and certification.
The categorization of lands within the Maritime-Terrestrial Zone shall be the responsibility of the Conservation Areas (AC) of SINAC and of private professionals duly accredited by the respective Colegios Profesionales to classify forests, lands of forest aptitude (forest aptitude (terrenos de aptitud forestal)) (Class VII and VIII soils), (mangroves, esteros, rías, marismas, coastal lagoons, swamps, flooded forests, salitrales) and wetlands.
The validity of the categorization documents issued by private professionals shall be subject to the approval issued by any of the Conservation Areas of SINAC. If the respective application is not rejected by the office where it was filed within thirty calendar days following, tacit approval (silencio positivo) shall be deemed to have been produced under the terms of articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration.
The AC of SINAC with jurisdiction in the Maritime-Terrestrial Zone shall also be responsible for the verification, inspection, demarcation (deslinde), and certification of the lands of the Natural Heritage of the State and the protection zones.
The location and delimitation of the areas of the Natural Heritage of the State within the Maritime-Terrestrial Zone must be carried out as part of the approval process of the Coastal Regulatory Plan (PRC), defined by Law 6043, since the Coastal Regulatory Plan is the territorial planning instrument that defines and locates all the zones to be concessioned within the Maritime-Terrestrial Zone and for its classification at the level of cadastral maps. Therefore, the Coastal Regulatory Plan must clearly and expressly indicate the areas of the Natural Heritage of the State so as not to count them in the total area to be concessioned and to exclude them from the cadastral maps that form part of the concession file"
IX.Parameters for the definition of lands of forest aptitude without forest (forest aptitude (terrenos de aptitud forestal)) (Classes VII and VIII)
Lands of forest aptitude (terrenos de aptitud forestal, TAF) shall be considered those that, without having forest cover (cobertura boscosa), classify within classes VII and VIII, according to the Methodology for Determining Land Use Capacity of Costa Rica (Decree 23214 MAG-MINEREM, published in La Gaceta No. 107 of June 6, 1994). These present the following limiting factors:
Transitory II:
"Existing public roads and those proposed in the Regulatory Plans must be included in the respective maps. The Municipalidades that already have certification from MINAE for the ecosystems of the Natural Heritage of the State within the Maritime-Terrestrial Zone shall have a maximum period of twelve months from the publication of this decree to request MINAE to include the existing roads and those proposed in the Regulatory Plans within the respective maps and to proceed to modify the original certification" "Transitory III:
The classifications made under Administrative Resolution R-SINAC-013-2006, of April 5, 2006, must be reconsidered in accordance with the provisions of this executive decree. For this purpose, SINAC shall have a period of six months from the publication of this decree to make such corrections." Notwithstanding the foregoing, there are other provisions that were not included in the petition of Mr. Figueroa Landi but that were, equally, challenged, so they will be analyzed in due course.
It should be noted that subsequent to the filing of this action of unconstitutionality, the National Council of Conservation Areas of the National System of Conservation Areas, through resolution No. R-SINAC-035-2009 of 7:00 a.m. on June 20, 2009, published in La Gaceta No. 125 of June 30, 2009, issued a new Manual for the Classification of Lands Dedicated to the Conservation of Natural Resources within the Maritime-Terrestrial Zone in Costa Rica. However, that regulation did not expressly repeal Executive Decree No. 34295-MINAE, the subject of this action.
Based on the provisions of articles 21, 50, and 89 of the Political Constitution, this Constitutional Court has widely recognized the State's duty to protect the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. It is under the terms of those articles, as well as infra-constitutional environmental regulations, that the State's responsibility to exercise a tutelary and governing function in this matter arises. In this regard, this Chamber, in Voto No. 4830-02 of 4:00 p.m. on May 21, 2002, stated the following:
"(...) Our Political Constitution, in its article 50, expressly recognizes the right of all present and future inhabitants of this country to enjoy a healthy and perfectly balanced environment. The fulfillment of this requirement is a fundamental guarantee for the protection of public life and health, not only of Costa Ricans, but also of all members of the world community. The violation of these fundamental precepts entails the possibility of injury or endangerment of interests in the short, medium, and long term. Pollution of the environment is one of the ways through which the integrity of the environment can be broken, with results that are most often imperishable and cumulative. The Costa Rican State is obligated to act preventively, avoiding—through inspection and direct intervention—the performance of acts that harm the environment, and in the correlative and equally unavoidable prohibition of promoting its degradation (...)".
Likewise, recently, this Court, in Voto No. 17552-07 of 12:22 p.m. on November 30, 2007, held the following:
"(...) Article 50 cited also shapes the Social State of Law, so we can conclude that the Political Constitution emphasizes that environmental protection is an adequate mechanism for protecting and improving everyone's quality of life, which necessitates the intervention of Public Powers on the factors that can alter its balance and hinder a person from developing and functioning in a healthy environment. The incidence of the right to a healthy and ecologically balanced environment within State activity finds its primary reason for being, firstly, in that, by definition, rights are not limited to the private sphere of individuals but also have transcendence within the State's very structure, in its role as guarantor thereof, and secondly, because State activity is directed toward the satisfaction of the community's interests. In constitutional jurisprudence, the concept of 'environment' has not been limited to the primary elements of nature, be it soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, biological diversity in flora and fauna, and landscape, from which the environmental framework without which basic demands—such as food, energy, housing, health, and recreation—would be impossible is formed. It is important to highlight that this term has been understood in a more comprehensive way, establishing a "macro-environmental" concept, by also encompassing aspects referring to the economy, the generation of foreign currency through tourism, agricultural exploitation, and others: 'Therefore, Environmental Law must not be associated only with nature, as this is only part of the environment. The policy for the protection of nature also extends to other aspects such as the protection of game, forests, natural parks, and natural resources. It is, then, a macro-environmental concept, so as not to leave out important concepts and thus achieve unifying the legal body we call Environmental Law (...)".
Finally, it should be noted that this Chamber, as guarantor of fundamental rights, stands as a controller of compliance with the obligations deriving from the provisions of articles 21 and 50 of the Constitution, which constrain the State not only to recognize the indicated rights but also to use materially and legally legitimate means to guarantee them.
VI.MANUAL FOR THE CLASSIFICATION OF LANDS DEDICATED TO THE CONSERVATION OF NATURAL RESOURCES WITHIN THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE OF COSTA RICA. Before analyzing the constitutionality of the challenged norms, it is necessary to briefly refer to the purpose and scope of Executive Decree No. 34295 called "Manual for the Classification of Lands Dedicated to the Conservation of Natural Resources within the Maritime-Terrestrial Zone in Costa Rica," of January 29, 2008, published in La Gaceta No. 28 of February 8, 2008. Under the terms of article II of the referenced Decree, two objectives are sought, the first being to identify within the Maritime-Terrestrial Zone (hereinafter ZMT) the lands classifying as forests, Lands of forest aptitude (terrenos de aptitud forestal) (Class VII and VIII soils), Wetlands (mangroves, esteros, rías, marismas, coastal lagoons, swamps, flooded forests, salitrales) so that the National System of Conservation Areas (SINAC) certifies them and incorporates them as part of the Natural Heritage of the State.
At this point, it is worth recalling that, according to article 13 of the Forest Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 13, 1996, published in La Gaceta No. 72 of April 16, 1996, the Natural Heritage of the State is constituted by the forests, forest lands of national reserves, of areas declared inalienable, of farms registered in its name, and of those belonging to municipalidades, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except for real estate that guarantees credit operations with the National Banking System and becomes part of its assets, with its administration being the responsibility of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, through the National System of Conservation Areas (article 6, subsection a, 13, second paragraph, and 14 of the Forest Law, article 32, second paragraph of the Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 4, 1995, published in La Gaceta No. 215 of November 13, 1995).
On the other hand, the second objective of Executive Decree No. 34295 is the delimitation of protection areas according to the provisions of article 33 of the Forest Law, a norm that defines that type of area. The scope or delimitation of the study area—thus defined in article III of the referenced Manual—corresponds to the lands within the ZMT, along the coastal strip (franja litoral) of both coasts, except for the portions of land located within Protected Wild Areas or that were legally registered according to the provisions of article 6 of Law No. 6043, Law on the Maritime-Terrestrial Zone of March 16, 1977 (it should be clarified that, although article III cites Transitory VI of Law No. 6043, it corresponds to article 6 regarding legally registered areas). Now then, according to article IV, fourth paragraph of the Manual, this location and delimitation of the areas of the Natural Heritage of the State within the ZMT is part of the approval procedure for the Coastal Regulatory Plan (PRC), which is the territorial planning instrument that defines and locates all the zones to be concessioned within the ZMT and for their classification at the level of cadastral maps.
Hence then—under the terms of the rule under discussion—the Coastal Regulatory Plan must clearly and expressly indicate all the areas of the Natural Heritage of the State so that they are not counted in the total area to be concessioned and to exclude them from the cadastral maps that form part of the concession file. Based on this line of reasoning, it is concluded that the ultimate purpose of the classification and delimitation proposed in the Manual is to protect the areas of the Natural Heritage of the State (a public domain asset, therefore inalienable, unseizable, and imprescriptible) located in the ZMT so that they are excluded from the zones to be concessioned according to the Coastal Regulatory Plan.
REGARDING ARTICLE IV. In the first place, the plaintiff challenges the phrase "and of private professionals duly accredited by the respective Colegios Profesionales," contained in the first paragraph of article IV of the Manual for the Classification of Lands Dedicated to the Conservation of Natural Resources within the Maritime-Terrestrial Zone of Costa Rica. This norm defines the powers for delimitation and certification, establishing that the categorization of lands within the Maritime-Terrestrial Zone is the responsibility of the Conservation Areas (AC) of the National System of Conservation Areas of MINAET and of the private professionals duly accredited by the respective colegios profesionales to classify forests, lands of forest aptitude (terrenos de aptitud forestal) (Class VII and VIII soils), mangroves, esteros, rías, marismas, coastal lagoons, swamps, flooded forests, salitrales, and wetlands.
For the plaintiff, with this provision, the essential competence in the administration and delimitation of public property is improperly delegated. The representation of the State holds the same opinion, asserting that the questioned norm transfers the administrative power of demanial self-protection (autotutela demanial), attributed by law to the Ministry of Environment and Energy, to private professionals. In the opinion of this Court, the challenged phrase is not unconstitutional insofar as it is interpreted that, in all cases, the validity of the categorization documents issued by private professionals is subject to the approval issued by any of the Conservation Areas of SINAC. That is, the validity of that categorization will depend on the express approval of one of the Areas of SINAC, bodies that must rule on the matter within a reasonable period. Certainly, the exercise of the power of demanial self-protection (autotutela demanial) entails the demarcation and demarcation (deslinde) of the public zone that is part of the Maritime-Terrestrial Zone, a function that has been entrusted to the National Geographic Institute.
However, in the provision under discussion, with the indicated caveat, that power is not delegated to private individuals, whose participation is limited to the classification of lands in the ZMT, with its effectiveness being subject to the express approval of SINAC (the authority that, as stated above, is responsible for the conservation and administration of the Natural Heritage of the State). For this reason, and anticipating the analysis of the second challenged phrase of article IV (which regulates the application of tacit approval (silencio positivo)), it must be made clear that the questioned expression is not unconstitutional to the extent that it is interpreted that the classification carried out by private individuals must be approved by an express act issued by SINAC. That said, in consideration of the right protected in article 41 of the Constitution, that pronouncement must be issued within a reasonable period, thus obligating SINAC to issue its opinion in a timely manner.
The foregoing, because there must be a necessary balance between the country's development, which relies, to a large extent, on an expeditious and agile Administration regarding procedures, and the protection of a healthy environment, a function entrusted primarily to the State under the terms of the constitutional text itself. Likewise, the provision is not contrary to Constitutional Law provided that it is understood that, in this mixed collaboration scheme, the private professionals carrying out the classification under discussion are duly incorporated into the respective colegio profesional—after having met all the substantial and formal requirements for the practice of their profession—and therefore, are supervised by that professional corporation. It should be remembered that the colegios profesionales (apart from defending strictly corporate interests) are public entities that exercise important public powers.
Among such public order competences, the right of these corporations to analyze compliance with the requirements for incorporating new professionals has been recognized, not only from a formal standpoint but also substantively, and above all, to supervise and control the proper practice of the profession by their members. The foregoing, to prevent the harm caused to society by the incorporation of academically and ethically unfit professionals. Likewise, it must be emphasized that in this mixed collaboration scheme, the professionals are subject to the regime of administrative, civil, and criminal liability for the practice of their profession, so in the event of an irregularity, they could be sanctioned. Consequently, it must be interpreted that such professionals temporarily exercise public powers, acting as what the doctrine has called a munera pubblica or collaborator of the public administration.
Under this line of considerations, using the method of consistent interpretation, the phrase sub examine is not unconstitutional to the extent that it is interpreted that in all cases, SINAC (meaning, any of its Areas) must give express approval to the categorization documents issued by private professionals and provided that it is understood that these private individuals are accredited and incorporated into the respective colegio profesional, the entity responsible for supervising the proper practice of the profession, in addition to the possibility reserved for SINAC to report any irregularity committed by those professionals regarding the matter at hand.
VIII.On the other hand, the plaintiff claims the unconstitutionality of the phrase contained in the second paragraph of article IV, which reads as follows: "If the respective application is not rejected by the office where it was filed within thirty calendar days following, tacit approval (silencio positivo) shall be deemed to have been produced under the terms of articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration." He alleges that, according to constitutional case law, the legal fiction of tacit approval (silencio positivo) does not apply in matters of natural resources. The plaintiff is correct in his argument, since, as a material limit for the application of tacit approval (silencio positivo), environmental matters have been excluded—via the case law of this Chamber—by virtue of the transcendent value and hierarchy possessed by the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, recognized in article 50 of the Political Constitution. The case law on this subject is abundant, therefore, it suffices to cite what was stated in Voto No. 2954-94 of 9:09 a.m. on June 17, 1994, on which occasion the following was held:
"Io.- Contrary to what the appellants claim, there is indeed a qualified public interest that makes it impossible for the tacit approval (silencio positivo) alleged in their favor to be effective, since the requested approval, as is evident from the filing brief itself, is for the exploitation of 'Natural Forests,' which are protected by our legislation, given the importance they have for the community. Indeed, the irrational exploitation of such natural resources implies irreparable harm not only to the neighbors of the place but also to all citizens, due to the negative environmental impact that uncontrolled exploitation of them can cause, so it is not possible to claim that the intended approval has operated positively, even if the appellants consider that the proposed plan met the required legal conditions, compliance with which, in any case, is not to be verified in this venue, since stating the contrary implies the review of the technical criteria used by the respondent Ministry for the verification of such compliance, a procedure that, as stated, is outside this jurisdiction.
(See, also, votos Nos. 1730-94, 6836-93)" Based on the jurisprudential criterion stated and even under the terms of article 4 of the Forest Law (a norm that prohibits the application of tacit approval (silencio positivo) in the field of natural resources), the phrase indicated above is unconstitutional, as it deems tacit approval (silencio positivo) to have operated in the delimitation of the Natural Heritage of the State with the lapse of thirty calendar days without SINAC (meaning, any of the areas that comprise it) having ruled on the classification carried out by private individuals. That said, it must be understood that if the responsible official of SINAC does not rule on the validity of the documents issued by the private professionals within a reasonable period, he or she could be exposed to the sanctions provided for in the laws.
IX.On the other hand, even though it was not alleged by the plaintiff, the General Procurator of the Republic argued the unconstitutionality of the provision in subsection g) of article X of the Decree in question, insofar as, in its opinion, it is bypassing and substituting the competence of the National Geographic Institute for the delimitation of mangroves, esteros, and the public zone adjacent to rías. It is the Procurator's opinion that transferring public competences for the location and delimitation of the areas of the Natural Heritage of the State within the Maritime-Terrestrial Zone risks excluding the Ministry of Environment and Energy's administration of forest resources for tourism development, modifying the purpose of the Forest Law, in violation of the principle of the tutelage of environmental law by the State and article 50 of the Constitution. The Executive Decree classifies and delimits as a public zone the bodies of water that are the rías and esteros, consequently eliminating the strip of fifty meters wide counted from the high tide line, which belongs to the public zone.
The challenged norm, in what is relevant, provides the following: "X. Procedure for the definition of wetlands (mangroves, esteros, rías, marismas, coastal lagoons, swamps, flooded forests, salitrales). (...) g) For the case of rías and esteros, in the absence of mangrove, prior to the classification, the alignment of the public zone by the IGN must exist. Rías and esteros are a public zone and from them the restricted zone continues, which must be classified." In this regard, for the majority of this Chamber, the challenged norm does not imply a declassification (desafectación), as it provides for the public area and restricted use in a manner consistent with the Law on the Maritime-Terrestrial Zone. Additionally, it must be considered that, due to the characteristics of rías and esteros, it is not technically possible to extrapolate the provisions for the coastal strip. For these reasons, the norm is not considered unconstitutional, and, therefore, by majority, it is so declared.
The plaintiff considers unconstitutional the following phrase: "This requirement shall be fulfilled by the public and/or private interested parties duly accredited, who shall certify, under public faith (fe pública), the information recorded on the maps" provided in subsection h), article VII of the repeatedly cited Manual, which regulates the general procedures applicable to the units to be classified (meaning, forests, lands of forest aptitude (terrenos de aptitud forestal)—Class VII and VIII soils—, wetlands, and protection areas, as per article VI ibidem). He alleges that the granting of public faith (fe pública) must be done by law and not by regulation. In this regard, this Court considers that this phrase is not contrary to Constitutional Law, given that these private professionals temporarily assume public competences and, therefore, are empowered to give public faith (fe pública) about these aspects, in this case, about the information contained in the maps delimiting the areas of the Natural Heritage of the State.
It concerns a Munera Pubblica, which are those private individuals who exercise, permanently or temporarily, public powers when they have been previously enabled. In this way, the public faith (fe pública) with which they certify the information contained in the maps emanates from the very nature of being duly accredited professionals, incorporated into the respective colegio.
PARAMETERS FOR THE DEFINITION OF LANDS OF FORESTRY APTITUDE WITHOUT FORESTS (CLASSES VII AND VIII).— Preliminarily, it must be clarified that the article under review was not included in the petitioner’s request. Nevertheless, the petitioner did present his arguments as to why, in his opinion, the provision is contrary to Constitutional Law. In that regard, he contended that the provision violates the provisions of Article 3 of Executive Decree No. 23214-MAG-MIRENEM of June 6, 1994, through which the Methodology for the determination of the land-use capacity of Costa Rica was made official, a provision that stipulates the following: “A Coordinating Committee is created for the purpose of providing follow-up, evaluation, modification, and updating to this methodology.” The petitioner goes on to state that the challenged decree modifies and updates the provisions of subsections i) and ii), without having been ruled upon by the aforementioned Committee, changing the parameters for soil classification, thereby violating the principles of prevention, precaution, public environmental interest, and the provisions of Article 50 of the Constitution.
On this point, the Office of the Attorney General of the Republic argued that further technical data on the constitutional regularity of the provision needed to be requested. The claim of unconstitutionality centers on the fact that this provision modifies the methodology for the determination of the land-use capacity of Costa Rica, made official in Executive Decree No. 23214-MIRENEM, especially considering that a Coordinating Committee was created in that regulation to modify and update the methodology. The Chamber considers that the discussion regarding the variation in the methodology for the definition of lands of forestry aptitude without forests involves a series of technical aspects that, by their nature, are beyond the knowledge of this Court. In any case, whether there was a modification or tacit repeal of the prior decree regarding the methodology and organization is a matter pertaining to the application of provisions over time, which is a point of mere ordinary legality. Therefore, the claim of unconstitutionality is dismissed and the action is denied regarding this point.
The petitioner challenges the phrase “and those proposed in the Regulatory Plans,” contained in Transitory Provision II, which provides, in pertinent part, the following:
“Existing public roads and those proposed in the Regulatory Plans must be included in the respective maps. The Municipalities that already have certification from MINAE of the ecosystems of the State’s Natural Heritage, within the Maritime-Terrestrial Zone, shall have a maximum period of twelve months from the publication of this decree to request MINAE to include the existing roads and those proposed in the Regulatory Plans within the respective maps and to proceed to modify the original certification” In his opinion, this provision promotes the opening of roads within the territory corresponding to the State’s Natural Heritage and, with that, a land-use change (cambio de uso del suelo). The Chamber considers that a conforming interpretation must be made of the cited provision, in the sense that the public roads proposed in the Regulatory Plans are those located in the administration areas of the Municipalities and not those located in the areas of the State’s Natural Heritage, whose administration and protection corresponds to that entity through MINAET, specifically, SINAC. The foregoing, in order to avoid the improper opening of road networks in the Maritime-Terrestrial Zone that include areas considered part of the State’s Natural Heritage.
The unconstitutionality of both provisions was not requested by the petitioner; however, the Office of the Attorney General did address the issue in question. Transitory Provision I provides, in pertinent part: “The protection areas defined in Article 33 of the Forest Law (Ley Forestal) No. 7575 shall be delimited jointly with the ecosystems that form part of the State’s Natural Heritage, located within the Maritime-Terrestrial Zone. Even though the protection areas are not part of the State’s Natural Heritage, their delimitation is considered opportune for reasons of convenience, timeliness, and cost.” This provision is questioned because it states that the protection areas are not part of the State’s Natural Heritage. On the other hand, Article XI establishes the following:
The protection areas, according to the provisions of Article 33 of the Forest Law and PGR opinion C-110-2004; Articles 148 and 149 of the Water Law (Ley de Aguas), are the following:
According to Article 33, Forest Law No. 7575, they are:
Furthermore, according to Article 31 of the Water Law No. 276: “The following are declared as domain reserve in favor of the Nation”:
In the opinion of the Office of the Attorney General, this article is unconstitutional because it contemplates a procedure to define these areas as independent sectors distinct from the lands of forestry aptitude, forestry lands, and forests that constitute the State’s Natural Heritage. Furthermore, according to the Advisory Body, their exclusion causes the fragmentation of adjoining forests for purposes of their classification as State’s Natural Heritage. In the opinion of this Court, the aforementioned articles are not unconstitutional. Indeed, whether the challenged Decree transgresses the limits established by the Forest Law is a matter of ordinary legality that must be discussed in the contentious-administrative jurisdiction. Therefore, the alleged unconstitutionality is dismissed.
The unconstitutionality of both provisions is requested, based on the argument that the change established by Executive Decree No. 34295-MINAE contravenes the provisions of Article 50 of the Political Constitution, by modifying the text of the administrative resolution. In this regard, it is argued that Resolution No. R-SINAC-013-2006 of April 5, 2006 regulated the previous methodology for the classification of the State’s Natural Heritage in the Maritime-Terrestrial Zone, given that both transitory provisions reformulate the classifications made under the protection of the aforementioned Administrative Resolution (Transitory Provision III) and its repeal (Transitory Provision IV). The difficulty in resolving this point lies in the fact that the petitioner did not provide the methodology contained in Resolution No. R-SINAC-013-2006 of April 5, 2006. The purpose of the transitory provision is to open a period so that the classifications made under the protection of the cited resolution can be reformulated, to readjust them to the new provisions.
However, the petitioner does not explain, in a clear and precise manner, the reasons that he considers constitute the constitutional violations, which, combined with the noted omission, prevents the Chamber from resolving that aspect. Hence, on both points, the Chamber cannot reach the requested conclusion and the action must be dismissed.
By virtue of the considerations set forth, the present unconstitutionality action is partially granted as detailed in the operative part of this judgment.
XVI.Magistrates Vargas Benavides, Armijo Sancho, and Cruz Castro dissent as will be set forth in the operative part of this judgment.
THEREFORE:
Unanimously, the phrase of Article IV of the “Manual for the classification of lands dedicated to the conservation of natural resources within the maritime-terrestrial zone in Costa Rica” (Executive Decree No. 34295 of January 29, 2008) that states the following is declared unconstitutional: “IV.- (...) If the respective request, once submitted, is not rejected by the office before which it was submitted within the following thirty calendar days, tacit approval (silencio positivo) shall be deemed to have occurred under the terms of Articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration (...)”. Unanimously, the action against Transitory Provisions III and IV is denied. By majority, the unconstitutionality action is denied against subsection h) of Article VII, Article IX, subsection g) of Article X, Article XI, and Transitory Provision I, and, by interpreting them in conformity with the Constitution, against the phrases “(...) and to private professionals duly accredited by the respective Professional Associations (...)” and “(...) and those proposed in the Regulatory Plans (...)”, contained, respectively, in Articles IV, first paragraph, and Transitory Provision II.
This judgment has declaratory and retroactive effects to the date of effectiveness of the annulled provisions, without prejudice to rights acquired in good faith and legal relationships or situations that may have been consolidated by statute of limitations, expiration, or by virtue of a final judgment having the authority of substantive res judicata. Publish in its entirety in the Judicial Bulletin and summarize in the Official Gazette La Gaceta.
Magistrates Vargas Benavides, Armijo Sancho, and Cruz Castro dissent and partially grant the action, annulling as unconstitutional the phrases “...and to private professionals duly accredited by the respective Professional Associations...” of paragraph 1 and all of paragraph 2, both of Article IV. Regarding provision VII, heading h), in the phrase stating “(...) This requirement shall be fulfilled by the duly accredited public and/or private interested parties who shall certify under public faith the information recorded on the maps and shall form part of the documents that must be submitted for the review and approval of the Coastal Regulatory Plan before the Costa Rican Tourism Institute and INVU. (...)” They also declare the unconstitutionality of the entirety of Articles IX, XI, and Transitory Provisions I and II. They also declare unconstitutional, by connection, the provisions of subsection g) of Article X./Ana Virginia Calzada M., Presidenta, Luis Paulino Mora M./Adrián Vargas B./Gilbert Armijo S./Ernesto Jinesta L./Fernando Cruz C./ Rosa María Abdelnour G.
Dissenting vote of Magistrates Vargas Benavides, Armijo Sancho, and Cruz Castro Drafted by the first, we dissent insofar as the majority considers that private professional activity and the exercise of municipal competencies, neither authorized nor regulated by law, do not violate the principles of legal reserve and the Right to a healthy and ecologically balanced environment. Executive Decree No. 34295-MINAE of January 29, 2008 was promulgated to identify those lands located in the Maritime-Terrestrial Zone that classify as forest, as lands of forestry aptitude (Class VII and VIII soils), wetlands (mangroves, estuaries, rías, marshes, coastal lagoons, swamps, flooded forests, salt flats), so that the National System of Conservation Areas (SINAC) can certify and incorporate them as part of the State’s Natural Heritage. Its objective is also to delimit the protection areas (Article 33 of the Forest Law).
1. Regarding Article IV of Decree No. 34295-MINAE, two aspects are challenged: the first relates to the competencies for the delimitation and certification of lands within the Maritime-Terrestrial Zone, which rest with the Conservation Areas (AC) of SINAC “…and to private professionals duly accredited by the respective Professional Associations…”. The function of demarcating and delineating the public zone of the Maritime-Terrestrial Zone corresponds to the National Geographic Institute (IGN). Given the existence of a competent entity established by law to carry out that public function, the Executive Decree authorizes private professionals accredited before the Professional Associations the possibility of classifying lands within the Maritime-Terrestrial Zone, when a legal provision refers the delimitation of the boundaries of the State’s natural heritage to the regulations on the matter of MINAET (Article 16 of the Forest Law, No. 7575 and its Executive Decree No. 25721-MINAE).
The principle of legality enshrined in Article 11 of the Constitution, which is also regulated in Article 11 of the General Law of Public Administration, establishes that the acts and conduct of the Public Administration must be previously regulated in a written provision. In this sense, administrative action must be based on laws that allow the Executive Branch to act within strict limits, interpreting and developing them; however, it is not permitted to contradict them. Added to the foregoing, we consider that Article 85.2 of the General Law of Public Administration establishes that the provision authorizing the transfer must have a rank equal to or higher than the one that creates the transferred competence. In our opinion, there is a strong public interest in defending the integrity of the maritime-terrestrial zone, which imposes a restrictive interpretation on the authority of the Executive Branch to develop regulations beyond what is expressly authorized by the legislator.
In accordance with the challenged provision, the categorization of lands located in the Maritime-Terrestrial Zone corresponds to the Conservation Areas of the National System of Conservation Areas, which is a legal entity empowered to issue policies, plan, and execute processes aimed at achieving sustainability in the management of our country’s natural resources. For private professionals to be able to perform this task (even as private collaborators exercising public powers), we consider that this function must be the result of a coherent legislative and state policy that allows for the prevention of damages and avoids the deterioration of the environment, as well as regulates the rational use of natural resources and the rational utilization of the land and its scenic beauties. Articles 28 and 121, subsection 1) of the Political Constitution are violated, because the principle of legal reserve must be interpreted in a way that does not contradict or nullify the law; failure to do so would entail an inherent risk of affecting third parties and the natural environment.
In our opinion, enabling, through a Regulation, professionals to carry out the administrative demarcation of public domain assets, in sites of high tourist and economic interest, is an unsuitable solution to the problem sought to be resolved. Moreover, the recitals of Executive Decree No. 34295 also do not help to clarify the existence of a legal provision authorizing private professional activity for the delimitation of State lands; on the contrary, the Office of the Attorney General of the Republic points to Articles 11 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone and 4 of its Regulation, as well as Article 10 of the Law Creating the National Geographic Institute, regulations that establish the prohibition for “… no public agency, person, or private national or foreign entity, may carry out tasks of the type performed by the Institute”, when the function of demarcating and delineating the public zone of the Maritime-Terrestrial Zone corresponds to the National Geographic Institute.
Consequently, it is not sufficient that the work of private professionals is subject to approval by SINAC, if at its core it transfers a public competence and shifts it to private subjects, which has not been authorized by law. The absence of a specific legal framework authorizing private professionals to intervene in sensitive activities, due to the repercussions this may have on the State’s Natural Heritage, remains insufficiently regulated by the general provisions governing professional associations. The nature of Environmental Law, as a multidisciplinary branch of law, is no obstacle to establishing the appropriate mechanisms that comply with the constitutional principles of a healthy and ecologically balanced environment, and to establishing the necessary safeguards for the protection of the State’s Natural Heritage. In a case similar to the one before us, this Chamber held:
“… As stated, upon repealing Article 6 of Executive Decree No. 16614-MAG (through Article 2 of Executive Decree No. 32753 of May 16, 2005), the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo were included within the limits of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge. However, through Article 3 of the challenged Decree, which brings the repealed Article 6 back to legal life, the urban areas of said communities were once again excluded from the limits of the Refuge, which implied its reduction. This situation not only violates the principle of legal reserve but also the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. The principle of legal reserve is violated because, as stated, the reduction of the State’s forest heritage can only operate through legislation and not through regulations. This principle has been defined as a corollary to the principle of legality, respect for which requires that certain matters are exclusively subject to regulation by formal law, emanating from the Legislative Branch and through the procedure provided in the Constitution for the issuance of laws.
This is because the Constitution has established certain matters which, due to their importance, must be regulated, mandatorily, by means of a law. […] Thus, by proceeding the challenged decree to reduce the limits of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, it violates the principle of legal reserve because the reduction of such limits can only operate through a duly justified law for that purpose. Furthermore, the right to the environment is violated because the reduction of a wildlife refuge clearly not only decreases the possibilities of enjoying this right in the Gandoca-Manzanillo zone but also leaves the natural resources of the area unprotected by leaving the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo open to free exploitation without any restrictions. Evidently, it is not the same protection that property receives when it comes to forest property.
Regarding this type of property, it should be remembered that it is a different type of property with its own characteristics and particularities and a special regime, as it is conceived fundamentally to conserve, not to produce or to be part of the commerce of men. All lands considered as national reserves are immediately affected for the purposes of forestry regulations, which establish a special regime applicable to all forest resources. (Judgment No. 2009-001056).
In this sense, any error by a duly accredited private professional would have negative consequences on the right to a healthy and ecologically balanced environment, and there is no regime discussed and analyzed by the legislator to establish regulatory provisions for these sensitive tasks. Finally, for violating the principle of legal reserve, we consider that the annulment for unconstitutionality of the entirety of paragraph 2 of Article IV of the Executive Decree also proceeds, as a natural consequence of all that has been stated, and insofar as private professionals and the validity of the documentation they prepare are only possible with a law that so authorizes them.
2. Another challenged aspect, on which we dissent, relates to what the Office of the Attorney General of the Republic pointed out regarding subsection g) of Article X, when it ignores and replaces the competence of the National Geographic Institute. In this sense, the provision establishes the alignment of the public zone but states that “In the case of rías and estuaries, in the absence of mangroves, prior to classification, there must be an alignment of the public zone by the IGN. Rías and estuaries are public zone and from them continues the restricted zone that must be classified.” As seen previously, the modification to the matter of delimitation through an Executive Decree entails a violation of the principle of legal reserve, so provisions of lower rank than the law that interpret the areas of the Maritime-Terrestrial Zone and that may transfer competencies to the Municipalities are unconstitutional, because there is no legislative act providing otherwise regarding the competence of the Ministry of Environment and Energy.
Furthermore, the determination for the use made by the Executive Decree and its consequences on the delimitation from the water bodies with the restricted zone, which may be granted under concession by the municipalities from the public zone, must be interpreted restrictively under the risk of infringing Article 50 of the Constitution. For the foregoing reasons, we deem it appropriate to declare the unconstitutionality of the provision, by connection with the previous reasoning set forth in this recital.
On the other hand, regarding the submission of information for the review and approval of the Coastal Regulatory Plan before the Costa Rican Tourism Institute and INVU, the Chamber has already pronounced on the impossibility of establishing this type of regulation, since they imply the transfer of areas that must be under the administration of the Ministry of Environment and Energy and not of other public institutions. In this sense, Judgment No. 2008-16975 of the Chamber established:
“…the challenged Decree presupposes the municipal administration of the forest areas of the maritime-terrestrial zone, with the consequent competence to grant concessions and apply Law 6043 within them. Thus, Article 2 incorporates the ‘forest areas of the maritime-terrestrial zone’ into the ‘respective Coastal Regulatory Plan within the framework of Law 6043’. That Coastal Regulatory Plan is the planning mechanism specific to the maritime-terrestrial zone administered by the Municipalities, and an essential requirement for them to be able to grant concessions for tourism purposes. (Law 6043, arts. 31, 33, and 38; 17 and 18 of its Regulation, Decree 7841-P). Articles 1, 2, 3, 5, and 7 develop that incorporation of the forests of the maritime-terrestrial zone into the Regulatory Plan; furthermore, it is categorical regarding the competence it assigns to local governments in said areas, by requiring for ecotourism projects that involve the cutting and use of forest resources, the ‘concession granted by the competent Municipality’ (art. 4, subs. 1).
On this point, the Decree exceeds the limits of the exercise of regulatory power, by attributing to the Municipalities a competence that they do not have under law to administer and grant concessions over the State’s Natural Heritage on the coasts (Protected Wild Areas and other public forests or forestry lands), aside from producing a change in the purpose of the public domain, converting it into private tourism exploitation, thereby infringing Articles 13 of the Forest Law and 73 of Law 6043, which it renders inoperative. Finally, the concession is the normal means of use of the areas of the maritime-terrestrial zone administered by the Municipalities (Law 6043, art. 39) and irreconcilable with the objectives of certain Protected Wild Areas, of absolute conservation; for example, national parks and biological reserves. For this reason, the Decree would be contrary to the National Parks Law, No. 6084 (art. 12), which prohibits granting concessions for the exploitation of products from national parks or for establishing installations other than those of the MINAE Conservation Area, formerly the National Parks Service.” As a consequence of all that has been stated, the direct preparation of the maps corresponds to the SINAC Conservation Area, for the purposes of recording on the maps the areas of the State’s Natural Heritage within the Maritime-Terrestrial Zone.
Finally, we do not agree with the majority’s thesis insofar as the Minister of the Presidency, the Minister of Energy, Mines, and Telecommunications, and the Minister of Agriculture and Livestock accept that a material error was made in the provision, given that instead of public faith, under oath should have been recorded, a situation that is evidently a conceptual error and goes beyond a simple material error, but rather entails violations of the constitutional rights invoked.
23214-MIRENEM, in that it establishes “For purposes of studies in the agricultural, livestock, forestry, natural resource protection, and credit fields, this methodology is established, which is of mandatory application in the preparation of all strategies, policies, projects, programs, plans, and execution of specific activities carried out in the national territory, by national and international institutions of a public or private nature.” (article 2), in addition to what was noted by the plaintiff, that the Coordination Committee created in the regulation itself has the purpose of evaluating, modifying, and updating the methodology (article 3). As occurred in a case similar to this one, the general exclusion of an interdisciplinary Commission that developed a methodology for obtaining the approval of water concessions was analyzed, which was done without establishing the corresponding basis.
The Chamber considered this “Exclusion which, nevertheless, as this Constitutional Court observes, was carried out in a general manner and without, in any of the considerandos of the supra-referenced Decree -which have been transcribed in section III of this Judgment-, having expressed, in a clear and unequivocal manner, the support in technical criteria that justifies having carried out such suppression of the environmental control that, previously, was exercised and was appreciated, then, as necessary by the organs and entities mentioned above.” Judgment No. 2009-02019. As is the case here, the methodology for determining land-use capacity (capacidad de uso de suelos) in our country, previously regulated by a more dynamic and scientific committee, could not be modified without the respective technical justification, so these modifications must be judged harmful to the principle of legality and the right to the environment.
For all the foregoing reasons, we declare the unconstitutionality of the aforementioned aspects.-/Adrián Vargas Benavides/Gilberth Armijo Sancho/Fernando Cruz Castro.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.
Classification prepared by the CONSTITUTIONAL CHAMBER of the Judicial Branch. Reproduction and/or distribution in an onerous form is prohibited.
Is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 26-03-2026 08:40:27.
Control constitucional: Sentencia estimatoria Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencia clave Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:
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013073-09. DELIMITACION DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO. ZONA MARITIMO TERRESTRE.
Resolución: 2009-013073 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y treinta y uno minutos del diecinueve de agosto de dos mil nueve.
Acción de inconstitucionalid¿ad promovida por [Nombre 001], mayor, portador de la cédula de identidad No. [Valor 001], vecino de Mercedes de Montes de Oca; contra el ARTICULO IV, PARRAFOS I Y II, ARTICULO VII, INCISO H) Y LOS TRANSITORIOS II Y III DEL DECRETO EJECUTIVO No. 34295-MINAE DE 29 DE ENERO DE 2008.
Resultando:
Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
Considerando:
A tenor de lo dispuesto en el artículo 75, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad en su conjunto. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 8239-01 de las 16:07 hrs. del 14 de agosto del 2001, se refirió a los intereses difusos en los siguientes términos:
"(…) De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. (...) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de intereses difusos (...) Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto.
Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. (...) En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. (…)".
En el presente asunto, el accionante aduce que se cumple el supuesto establecido en el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que hace admisible esta acción. En ese sentido, deriva su legitimación, vía control abstracto de constitucionalidad, dado que, invoca la defensa de intereses difusos, en concreto, la protección del ambiente. Estima este Tribunal que, en efecto, el accionante se encuentra plenamente legitimado para interponer la presente acción, en forma directa, al acudir en defensa de intereses que atañen a la colectividad nacional en su conjunto, tal y como lo es el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado tutelado en el artículo 50 constitucional. Esta circunstancia, aunado al cumplimiento de los requisitos que establecen los artículos 75 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, hace admisible el conocimiento y resolución de la presente acción de inconstitucionalidad.
El accionante cuestiona varias frases contenidas en el Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE de 29 de enero de 2008, denominado "Manual para Clasificación de tierras dedicadas a la conservación de los recursos naturales dentro de la zona marítimo terrestre de Costa Rica”, publicado en La Gaceta No. 28 de 8 de febrero de 2008. Estas normas se impugnan por considerarlas contrarias a lo dispuesto en los artículos 7, 9, 11, 48, 50, 121, inciso 1), y 140, inciso 3), de la Constitución Política. Asimismo, se estiman violatorias de lo dispuesto en el artículo 5 de la Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y de la Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, el artículo 5° de la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural, el párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el artículo 8 del Convenio sobre la Diversidad Biológica, los artículos 10, 13, inciso c), 14 del Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central, el artículo 3, incisos b) y c), del Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales, el numeral 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, "Protocolo de San Salvador".
En la presente acción de inconstitucionalidad se cuestionan los siguientes preceptos, contenidos en el "Manual para Clasificación de tierras dedicadas a la conservación de los recursos naturales dentro de la zona marítimo terrestre de Costa Rica”:
“IV.- Competencias para la delimitación y certificación.
La categorización de los terrenos dentro de la Zona Marítimo- Terrestre corresponderá a las Áreas de Conservación (AC) del SINAC y a profesionales privados debidamente acreditados por los Colegios Profesionales respectivos para que clasifiquen los bosques, terrenos de aptitud forestal (suelos Clase VII y VIII), (manglares, esteros, rías, marismas, lagunas costeras, pantanos, bosques anegados, salitrales) y humedales.
La validez de los documentos de categorización emitidos por profesionales privados quedará sujeta a la aprobación que emita alguna de las Áreas de Conservación del SINAC. Si presentada la respectiva solicitud no fuere rechazada por la oficina ante la que se presentó dentro de los treinta días naturales siguientes, se tendrá por producido el silencio positivo en los términos de los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública.
A las AC del SINAC con jurisdicción en la Zona Marítimo Terrestre les competerá, además, la verificación, fiscalización, deslinde y certificación de las tierras del Patrimonio Natural del Estado y las zonas de protección.
La ubicación y delimitación de las áreas del Patrimonio Natural del Estado dentro de la Zona Marítimo Terrestre, debe realizarse como parte del proceso de aprobación del Plan Regulador Costero (PRC), definido por la Ley 6043, ya que el Plan Regulador Costero es el instrumento de ordenamiento territorial, que define y ubica todas las zonas a concesionar dentro de la Zona Marítimo Terrestre y para la clasificación de esta a nivel de los planos de catastro. Por tanto, el Plan Regulador Costero debe indicar clara y expresamente, las áreas del Patrimonio Natural del Estado para no contabilizarlas en el área total a concesionar y excluirlos de los planos de catastro que forman parte del expediente de concesión”
Se considerarán terrenos de aptitud forestal (TAF), aquellos que sin contar con cobertura boscosa clasifiquen dentro de las clases VII y VIII, según la Metodología para la Determinación de la Capacidad de Uso de las Tierras de Costa Rica (Decreto 23214 MAG-MINEREM, publicado en La Gaceta N 107 del 6 de junio de 1994). Estos presentan los siguientes factores limitantes:
Transitorio II:
“Los caminos públicos existentes y los que se proponen en los Planes Reguladores, se deben incluir en los mapas respectivos. Las Municipalidades que ya cuentan con la certificación por parte del MINAE, de los ecosistemas del Patrimonio Natural del Estado, dentro de la Zona Marítimo- Terrestre, contarán con un plazo máximo de doce meses a partir de la publicación de este decreto, para que soliciten al MINAE, la inclusión de los caminos existentes y los propuestos en los Planes Reguladores dentro de los mapas respectivos y se proceda a modificar la certificación original” “Transitorio III:
Las clasificaciones realizadas al amparo de la Resolución Administrativa R-SINAC-013-2006, del cinco de abril del año dos mil seis deberán replantearse de conformidad con lo estipulado en el presente decreto ejecutivo. Para ello, SINAC tendrá un plazo de seis meses a partir de la publicación del presente decreto para realizar dichas correcciones.” No obstante lo anterior, existen otras disposiciones que no fueron incluidas en la petitoria del señor Figueroa Landi pero que fueron, igualmente, impugnadas, por lo que serán analizadas en su oportunidad.
Cabe advertir que con posterioridad a la interposición de la presente acción de inconstitucionalidad, el Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, mediante resolución No. R-SINAC-035-2009 de las 7:00 horas de 20 de junio de 2009, publicada en La Gaceta No. 125 de 30 de junio de 2009, emitió un nuevo Manual para la Clasificación de Tierras Dedicadas a la Conservación de los Recursos Naturales dentro de la Zona Marítimo Terrestres en Costa Rica. No obstante, con esa regulación no se derogó expresamente el Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE, objeto de la presente acción.
A partir de lo dispuesto en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política, este Tribunal Constitucional ha reconocido, ampliamente, el deber del Estado de proteger el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es a tenor de dichos numerales, así como de la normativa infraconstitucional ambiental, que nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia. En este sentido, esta Sala, en el Voto No. 4830-02 de las 16:00 hrs. de 21 de mayo de 2002, señaló lo siguiente:
"(…) Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. El cumplimiento de este requisito es fundamental garantía para la protección de la vida y la salud públicas, no sólo de los costarricenses, sino además de todos los miembros de la comunidad mundial. La violación a estos fundamentales preceptos conlleva la posibilidad de lesión o puesta en peligro de intereses a corto, mediano y largo plazo. La contaminación del medio es una de las formas a través de las cuales puede ser rota la integridad del ambiente, con resultados la mayoría de las veces imperecederos y acumulativos. El Estado costarricense se encuentra en la obligación de actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación (…)”.
Asimismo, recientemente, este Tribunal, en el Voto No. 17552-07 de las 12:22 hrs. de 30 de noviembre del 2007, dispuso lo siguiente:
“(…) El artículo 50 citado, también perfila el Estado Social de Derecho, por lo que podemos concluir que la Constitución Política enfatiza que la protección del ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser, en que por definición, los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad.
En la jurisprudencia constitucional el concepto de "ambiente", no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. Es importante resaltar que este término se ha entendido de una manera más integral, estableciéndose un concepto "macro-ambiental", al comprender también aspectos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros: "Por lo anterior, el Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental (…)”.
Finalmente, cabe señalar que esta Sala, como garante de los derechos fundamentales, se erige como un contralor del cumplimiento de las obligaciones que derivan de lo dispuesto en los artículos 21 y 50 constitucionales, los cuales constriñen al Estado no sólo a reconocer los derechos señalados, sino, además, a utilizar los medios material y jurídicamente legítimos para garantizarlos.
VI.MANUAL PARA LA CLASIFICACIÓN DE TIERRAS DEDICADAS A LA CONSERVACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES DENTRO DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE DE COSTA RICA. De previo al análisis de constitucionalidad de las normas impugnadas, resulta preciso hacer una breve referencia al fin y alcance del Decreto Ejecutivo No.34295 denominado “Manual para la clasificación de Tierras dedicadas a la Conservación de los Recursos Naturales dentro de la Zona Marítimo Terrestre en Costa Rica”, de 29 de enero de 2008, publicado en La Gaceta No. 28 de 8 de febrero de 2008. A tenor de lo dispuesto en el artículo II del Decreto de referencia, se pretenden alcanzar dos objetivos, siendo el primero, identificar dentro de la Zona Marítimo Terrestre (en adelante ZMT) los terrenos que clasifiquen como bosques, Terrenos de aptitud forestal (suelos Clase VII y VIII), Humedales (manglares, esteros, rías, marismas, lagunas costeras, pantanos, bosques anegados, salitrales) a fin que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) los certifique e incorpore como parte del Patrimonio Natural del Estado.
A este punto, conviene recordar que, de acuerdo con el artículo 13 de la Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1996, publicada en La Gaceta No.72 de 16 de abril de 1996, el Patrimonio Natural del Estado está constituido por los bosques, terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto los inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio, siendo que su administración le corresponde al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (artículo 6, inciso a, 13, párrafo segundo y 14 de la Ley Forestal, artículo 32, párrafo segundo de la Ley Orgánica del Ambiente, No.7554 de 04 de octubre de 1995, publicada en La Gaceta No. 215 de 13 de noviembre de 1995).
De otra parte, como segundo objetivo del Decreto Ejecutivo No. 34295 está la delimitación de las áreas de protección según lo estatuido en el artículo 33 de la Ley Forestal, norma que define ese tipo de áreas. El alcance o delimitación del área de estudio —así definida en el artículo III del Manual de referencia— corresponde a los terrenos dentro de la ZMT, a lo largo de la franja litoral de ambas costas, excepto las porciones de tierra que se ubican dentro de las Áreas Silvestres Protegidas o que fueron legalmente inscritas según lo dispuesto en el artículo 6° de la Ley No. 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre de 16 de marzo de 1977 (debe aclararse que, aunque el artículo III cita el transitorio VI de la Ley No. 6043, corresponde al artículo 6° en lo referente a las áreas legalmente inscritas). Ahora bien, de acuerdo con artículo IV, párrafo cuarto del Manual, esta ubicación y delimitación de las áreas del Patrimonio Natural de Estado dentro de la ZMT es parte del procedimiento de aprobación del Plan Regulador Costero (PRC) que es el instrumento de ordenamiento territorial que define y ubica todas las zonas a concesionar dentro de la ZMT y para su clasificación a nivel de planos de catastro.
De ahí entonces que —a tenor de la norma de comentario— el Plan Regulador Costero debe indicar clara y expresamente, todas las áreas del Patrimonio Natural del Estado a efecto que no sean contabilizadas en el área total a concesionar y excluirlas de los planos de catastro que forman parte del expediente de concesión. Partiendo de este orden de ideas, se concluye que el fin último de la clasificación y delimitación propuesta en el Manual es proteger las áreas del Patrimonio Natural del Estado (bien de dominio público, por ende, inalienable, inembargable e imprescriptible) ubicadas en la ZMT para que sean excluidas de las zonas a concesionar según el Plan Regulador Costero.
EN CUANTO AL ARTÍCULO IV. En primer término, el accionante impugna la frase “y a profesionales privados debidamente acreditados por los Colegios Profesionales respectivos”, contenida en el párrafo primero del artículo IV del Manual para la Clasificación de tierras dedicadas a la conservación de los recursos naturales dentro de la zona marítimo terrestre de Costa Rica. Dicha norma define las competencias para la delimitación y certificación, estableciendo que la categorización de los terrenos dentro de la zona marítimo terrestre corresponde a las Áreas de Conservación (AC) del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del MINAET y a los profesionales privados debidamente acreditados por los colegios profesionales respectivos para que clasifiquen los bosques, terrenos de aptitud forestal (suelos Clase VII y VIII), manglares, esteros, rías, marismas, lagunas costeras, pantanos, bosques anegados, salitrales y humedales.
Para el accionante, con esa disposición se delega, en forma indebida, la competencia esencial en la administración y delimitación de la propiedad pública. Igual criterio sostiene la representación del Estado al asegurar que la norma cuestionada traslada a los profesionales privados, la potestad administrativa de autotutela demanial, atribuida por ley al Ministerio de Ambiente y Energía. En criterio de este Tribunal, la frase cuestionada no resulta inconstitucional en el tanto se interprete que siempre, en todos los casos, la validez de los documentos de categorización emitidos por los profesionales privados queda sujeta a la aprobación que emita alguna de las Áreas de Conservación del SINAC. Es decir, la validez de esa categorización dependerá de la aprobación expresa de una de las Áreas del SINAC, órganos que deberán pronunciarse al respecto dentro de un plazo razonable. Ciertamente, el ejercicio de la potestad de autotutela demanial conlleva la demarcación y deslinde de la zona pública integrante de la Zona Marítimo Terrestre, función que ha sido encomendada al Instituto Geográfico Nacional.
No obstante, en la disposición de comentario, haciendo la salvedad apuntada, no se delega esa potestad en los particulares, cuya participación está limitada a la clasificación de los terrenos en la ZMT, quedando supeditada su eficacia a la aprobación expresa del SINAC (autoridad que, según se expuso supra, es la encargada de la conservación y administración del Patrimonio Natural del Estado). Por esta razón y adelantando el análisis de la segunda frase impugnada del artículo IV (la cual regula la aplicación del silencio del silencio positivo), debe dejarse claro que la expresión cuestionada no es inconstitucional en la medida que se interprete que la clasificación efectuada por los particulares debe ser aprobada por un acto expreso emitido por el SINAC. Eso sí, en atención del derecho tutelado en el artículo 41 constitucional, ese pronunciamiento debe dictarse dentro de un plazo razonable, quedando así, obligado el SINAC a emitir su criterio en forma oportuna.
Lo anterior, por cuanto, debe existir un necesario equilibrio entre el desarrollo del país que parte, en una buena medida, de una Administración expedita y ágil en cuanto a trámites se refiere, y la protección al medio ambiente sano, función encomendada primordialmente, al Estado a tenor del propio texto constitucional. Asimismo, la disposición no resulta contraria al Derecho de la Constitución siempre que se entienda que en este esquema de colaboración mixta, los profesionales privados que realizan la clasificación de comentario, están debidamente incorporados al colegio profesional respectivo -previo cumplimiento de todos los requisitos sustanciales y formales para el ejercicio de su profesión- y por ende, fiscalizados por esa corporación profesional. Recuérdese que los colegios profesionales (aparte de la defensa de los intereses estrictamente corporativos), son entes públicos que ejercen importantes potestades públicas.
Dentro de tales competencias de orden público, se ha reconocido el derecho de esas corporaciones de analizar el cumplimiento de los requisitos para la incorporación de nuevos profesionales, no solo desde el punto de vista formal sino sustancial y sobretodo, fiscalizar y controlar el correcto ejercicio de la profesión por parte de sus agremiados. Lo anterior, para evitar el perjuicio causado a la sociedad por la incorporación de profesionales no aptos académica y éticamente. Asimismo, debe recalcarse que en este esquema de colaboración mixta, los profesionales están sometidos al régimen de responsabilidad administrativa, civil y penal por el ejercicio de su profesión, por lo que ante una eventual irregularidad, podrían ser sancionados. Consecuentemente, debe interpretarse que tales profesionales ejercen transitoriamente potestades públicas, actuando como lo que la doctrina ha denominado un munera pubblica o colaborador de la administración pública.
Bajo este de orden de consideraciones, haciendo uso del método de la interpretación conforme, la frase sub examine no es inconstitucional en el tanto se interprete que en todos los casos, el SINAC (entiéndase, cualquiera de sus Áreas) debe dar la aprobación expresa a los documentos de categorización emitidos por los profesionales privados y siempre que se entienda que esos particulares están acreditados e incorporados al colegio profesional respectivo, entidad en la que recae la fiscalización del correcto ejercicio de la profesión, además de la posibilidad que se reserva el SINAC para denunciar cualquier irregularidad cometida por esos profesionales en cuanto a la materia concierne.
VIII.De otra parte, el accionante acusa la inconstitucionalidad de la frase contenida en el párrafo segundo del artículo IV, que reza de la siguiente manera: “Si presentada la respectiva solicitud no fuere rechazada por la oficina ante la que se presentó dentro de los treinta días naturales siguientes, se tendrá por producido el silencio positivo en los términos de los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública”. Alega que, según la jurisprudencia constitucional, en materia de recursos naturales no opera la ficción jurídica del silencio positivo. Lleva razón el accionante en su argumento, ya que, como límite material para la aplicación del silencio positivo, se ha excluido —vía jurisprudencia de esta Sala— lo medioambiental en virtud del trascendente valor y jerarquía que posee el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, reconocido en el artículo 50 de la Constitución Política. La jurisprudencia sobre este tema es abundante, por esto, basta citar lo expuesto en el Voto No. 2954-94 de las 9:09 horas de 17 de junio de 1994, ocasión en la que se sostuvo, lo siguiente:
“Io.- Contrario a lo que afirman los recurrentes, sí media un interés público calificado que imposibilita la eficacia del silencio positivo que se alega a su favor, pues la aprobación solicitada, según se desprende del propio libelo de interposición, lo es para la explotación de "Bosques Naturales" los que se encuentran protegidos por nuestra legislación, habida cuenta de la importancia que ellos tienen para la colectividad. En efecto, la explotación irracional de tales recursos naturales implica un perjuicio irreparable no sólo para los vecinos del lugar sino que también para toda la ciudadanía, en razón del impacto ambiental negativo que una explotación no controlada de ellos puede ocasionar, de manera que, no es posible alegar que la aprobación pretendida haya operado positivamente, aún cuando los recurrentes estimen que el plan propuesto cumplía con los requisitos legales exigidos, cumplimiento que, en todo caso, no corresponde ser constatado en esta vía, pues afirmar lo contrario implica la revisión de los criterios técnicos empleados por el Ministerio recurrido para el bastanteo de tal cumplimiento, procedimiento que, como se dijo, resulta ajeno a esta jurisdicción.
(Ver, también, los votos Nos. 1730-94, 6836-93)” Partiendo del criterio jurisprudencial expuesto e incluso, a tenor del artículo 4° de la Ley Forestal (norma que prohíbe la aplicación del silencio positivo en materia de recursos naturales), la frase supra señalada es inconstitucional, pues tiene por operado el silencio positivo en la delimitación del Patrimonio Natural del Estado con el transcurso de treinta días naturales sin que el SINAC (es decir, cualquier de las áreas que lo conforman) se haya pronunciado sobre la clasificación realizada por los particulares. Ahora bien, debe entenderse que si el funcionario responsable del SINAC no se pronuncia sobre la validez de los documentos emitidos por los profesionales privados dentro de un plazo razonable, podría exponerse a las sanciones dispuestas en las leyes.
IX.De otra parte, aún cuando no fue alegado por el accionante, la Procuraduría General de la República adujo la inconstitucionalidad de lo dispuesto en el inciso g), del artículo X del Decreto en cuestión, en el tanto, según su criterio, se está obviando y sustituyendo la competencia del Instituto Geográfico Nacional para la delimitación de los manglares, esteros y zona pública contigua a las rías. Es opinión de la Procuraduría que el traslado de competencias públicas de ubicación y delimitación de las áreas del Patrimonio Natural del Estado dentro de la Zona Marítimo Terrestre pone en riesgo que se excluya al Ministerio de Ambiente y Energía en la administración de los recursos forestales, para el desarrollo turístico, modificando el destino de la Ley Forestal, con infracción al principio de la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado y el artículo 50 constitucional. El Decreto Ejecutivo clasifica y delimita como zona pública a los cuerpos de agua que son las rías y los esteros, en consecuencia elimina la franja de cincuenta metros de ancho contadas desde la pleamar, que pertenece a la zona pública.
La cuestionada norma en lo que interesa, dispone lo siguiente: “X. Procedimiento para la definición de humedales (manglares, esteros, rías, marismas, lagunas costeras, pantanos, bosques anegados, salitrales). (…) g) Para el caso de las rías y esteros, en ausencia de manglar, de previo a la clasificación, debe existir el alineamiento de la zona pública por parte del IGN. Las rías y esteros son zona pública y a partir de ellos continúa la zona restringida que debe ser clasificada”. Al respecto, para la mayoría de esta Sala, la cuestionada norma no implica una desafectación por cuanto se prevé el área pública y uso restringido de forma consonante con la Ley sobre la Zona Marítima Terrestre. Adicionalmente, debe considerarse que por las características de las rías y los esteros no es, técnicamente, posible extrapolar lo dispuesto para la franja costera. Por estas razones, no se estima que la norma sea inconstitucional y, por ende, por mayoría así se declara.
El accionante estima inconstitucional la siguiente frase: “Este requisito será cumplido por los interesados públicos y/o privados debidamente acreditados quienes certificarán bajo fe pública la información consignada en los mapas” dispuesto en el inciso h), artículo VII del Manual de reiterada cita que regula los procedimientos generales aplicables a las unidades por clasificar (entiéndase, bosques, terrenos de aptitud forestal —suelos Clase VII y VIII—, humedales y áreas de protección, así según el artículo VI ibidem). Alega que el otorgamiento de fe pública debe realizarse mediante ley y no reglamento. Al respecto, este Tribunal considera que esa frase no resulta contraria al Derecho de la Constitución, dado que, esos profesionales privados asumen, transitoriamente, competencias públicas y por ende, están dotados para dar fe pública sobre esos aspectos, en este caso, sobre la información contenida en los mapas en los que se delimitan las áreas del Patrimonio Natural del Estado. Se trata de un Munera Pubblica que son aquellos particulares que ejercen permanente o transitoriamente, potestades públicas cuando han sido previamente habilitados. De este modo, la fe pública con la que certifican la información contenida en los mapas dimana de la naturaleza propia de ser profesionales debidamente, acreditados e incorporados al colegio respectivo.
PARÁMETROS PARA LA DEFINICIÓN DE TERRENOS DE APTITUD FORESTAL SIN BOSQUES (CLASES VII Y VIII).- Preliminarmente, debe aclararse que el artículo sub examine no fue incluido en la petitoria del accionante. No obstante, el impugnante sí presentó sus alegatos de por qué, en su criterio, la norma es contraria al Derecho de la Constitución. En ese sentido, adujo que la norma atenta contra lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto Ejecutivo No. 23214-MAG-MIRENEM de 6 de junio de 1994, a través del cual, se oficializó la Metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica, numeral que estipula lo siguiente: “Créase un Comité de Coordinación con el objeto de poderle dar seguimiento, evaluación, modificación y actualización a la presente metodología”. Continúa diciendo el accionante que el decreto impugnado modifica y actualiza lo dispuesto en los incisos i) y ii), sin haber sido dictaminados por el Comité en mención, cambiando los parámetros de clasificación de los suelos, transgrediendo por consiguiente, los principios preventivo, precautorio, interés público ambiental y lo dispuesto en el artículo 50 constitucional.
Sobre este particular, la Procuraduría General de la República alegó que, debía requerirse mayores datos técnicos sobre la regularidad constitucional de la norma. El alegato de inconstitucionalidad se centra en que esa norma modifica la metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica, oficializada en el Decreto Ejecutivo No. 23214-MIRENEM, sobretodo, considerando que en esa normativa se creó un Comité de Coordinación para modificar y actualizar la metodología. Considera la Sala que la discusión acerca de la variación en la metodología para la definición de terrenos de aptitud forestal sin bosques, implica una serie de aspectos técnicos que por esa naturaleza, escapan al conocimiento de este Tribunal. En todo caso, si hubo una modificación o derogación tácita del decreto anterior en cuanto a la metodología y organización es una cuestión que atañe a la aplicación de las normas en el tiempo, lo cual es un extremo de mera legalidad ordinaria. Por ende, se desestima el alegato de inconstitucionalidad y se declara sin lugar la acción en cuanto a este extremo.
El accionante impugna la frase “y los que se proponen en los Planes Reguladores”, contenida en el transitorio II que dispone en lo que interesa, lo siguiente:
“Los caminos públicos existentes y los que se proponen en los Planes Reguladores se deben incluir en los mapas respectivos. Las Municipalidades que ya cuentan con la certificación por parte del MINAE, de los ecosistemas del Patrimonio Natural del Estado, dentro de la Zona Marítimo- Terrestre, contarán con un plazo máximo de doce meses a partir de la publicación de este decreto, para que soliciten al MINAE, la inclusión de los caminos existentes y los propuestos en los Planes Reguladores dentro de los mapas respectivos y se proceda a modificar la certificación original” En su criterio, con esa disposición se propicia la apertura de caminos dentro del territorio correspondiente al Patrimonio Natural de Estado y con eso, un cambio del uso de suelo. Considera la Sala que debe hacerse una interpretación conforme de la citada norma en el sentido que los caminos públicos que se proponen en los Planes Reguladores son aquellos que se encuentran ubicados en las áreas de administración de las Municipalidades y no de los que se encuentran en las áreas del Patrimonio Natural al Estado, cuya administración y protección le corresponde a ese ente a través del MINAET, concretamente, al SINAC. Lo anterior, a fin de evitar la apertura indebida de redes viales en la Zona Marítimo Terrestre que comprenda zonas consideradas como parte del Patrimonio Natural del Estado.
La inconstitucionalidad de ambas disposiciones no fue solicitada por el accionante, no obstante, la Procuraduría sí se refirió al tema en cuestión. El transitorio I en lo que interesa dispone: “Las áreas de protección definidas en el artículo 33 de la Ley Forestal Nº 7575, se delimitarán de manera conjunta con los ecosistemas que forman parte del Patrimonio Natural del Estado, ubicadas dentro de la Zona Marítimo Terrestre. A pesar de que las áreas de protección no son parte del Patrimonio Natural del Estado, se considera oportuno su delimitación por razones de conveniencia, oportunidad y costo”. Esa norma se cuestiona por cuanto expresa que las áreas de protección no son parte del Patrimonio Natural del Estado. De otra parte, el artículo XI establece lo siguiente:
Las áreas de protección, según lo establecido en el artículo 33 de la Ley Forestal y pronunciamiento de la PGR C-110-2004; artículos 148 y 149 Ley de Aguas, son las siguientes:
Según artículo 33, Ley Forestal Nº 7575, son:
Además, según artículo 31 de la Ley de Aguas Nº 276: “Se declaran como reserva de dominio a favor de la Nación”:
Este artículo en criterio de la Procuraduría es inconstitucional porque contempla un procedimiento para definir esas áreas como sectores independientes y distintos de los terrenos de aptitud forestal, terrenos forestales y bosques que constituyen el Patrimonio Natural del Estado. Además, de acuerdo con el Órgano Asesor, su exclusión provoca la fragmentación de los bosques colindantes para efectos de su clasificación como Patrimonio Natural del Estado. En criterio de este Tribunal, los mencionados artículos no son inconstitucionales. En efecto, si el Decreto impugnado transgrede los límites establecidos por la Ley Forestal es una cuestión de legalidad ordinaria que deberá discutirse en la jurisdicción contencioso administrativa. Por ende, se desestima la inconstitucionalidad alegada.
Se solicita la inconstitucionalidad de ambas disposiciones, con fundamento en que el cambio que establece el Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE contraviene lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, al modificar el texto de la resolución administrativa. En sentido, se acusa que la resolución No. R-SINAC-013-2006 de 5 de abril de 2006 regula la metodología anterior para la clasificación del Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre, dado que, en ambas disposiciones transitorias se replantean las clasificaciones realizadas con el amparo de la Resolución Administrativa mencionada, (Transitorio III) y su derogatoria (Transitorio IV). La dificultad para resolver este punto radica en que el accionante no aportó la metodología contenida en la resolución No.R-SINAC-013-2006 de 5 de abril de 2006. El fin de la disposición transitoria es abrir un plazo para que se puedan volver a plantear las clasificaciones que fueron realizadas al amparo de la resolución señalada, para reajustarlas a las nuevas disposiciones. No obstante, no explica, en forma clara y precisa, las razones que considera el accionante que constituyen las infracciones constitucionales, lo cual aunado a la omisión apuntada impide a la Sala resolver ese aspecto. De ahí que, en ambos extremos, la Sala no puede arribar a la conclusión solicitada y la acción debe desestimarse.
En mérito de las consideraciones expuestas, se declara parcialmente con lugar la presente acción de inconstitucionalidad conforme se detallará en la parte dispositiva de esta sentencia.
XVI.Los Magistrados Vargas Benavides, Armijo Sancho y Cruz Castro, salvan el voto conforme se expondrá en la parte dispositiva de esta sentencia.
POR TANTO:
Por unanimidad se declara inconstitucional la frase del artículo IV del "Manual para la clasificación de tierras dedicadas a la conservación de los recursos naturales dentro de la zona marítimo terrestre en Costa Rica" (Decreto Ejecutivo No. 34295 de 29 de enero de 2008) que indica lo siguiente: "IV.- (...) Si presentada la respectiva solicitud no fuere rechazada por la oficina ante la que se presentó dentro de los treinta días naturales siguientes, se tendrá por producido el silencio positivo en los términos de los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública (...)". Por unanimidad se declara sin lugar la acción en contra de los transitorios III y IV. Por mayoría, se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad, contra el inciso h) del artículo VII, artículo IX, inciso g) del artículo X, artículo XI y el Transitorio I y, al interpretarse conforme a la Constitución, contra las frases "(...) y a profesionales privados debidamente acreditados por los Colegios Profesionales respectivos (...)" y "(...) y los que se proponen en los Planes Reguladores (...)", contenidas, respectivamente, en los artículos IV, párrafo primero, y Transitorio II.
Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe y las relaciones o situaciones jurídicas que se hubieran consolidado por prescripción, caducidad o en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta.
Los Magistrados Vargas Benavides, Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto y acogen parcialmente la acción, anulan por inconstitucionales las frases "...y a profesionales privados debidamente acreditados por los Colegios Profesionales respectivos..." del párrafo 1° y todo el párrafo 2° ambos del artículo IV. En lo que se refiere al numeral VII epígrafe h) en la frase que indica "(...) Este requisito será cumplido por los interesados públicos y/o privados debidamente acreditados quienes certificarán bajo fé pública la información consignada en los mapas y formarán parte de los documentos que deben entregarse para la revisión y aprobación del Plan Regulador Costero ante el Instituto Costarricense de Turismo y el INVU. (...)" Declaran además la inconstitucionalidad de la totalidad de los artículos IX, XI, los Transitorios I y II. Declaran además inconstitucional por conexidad lo dispuesto por el inciso g) del artículo X./Ana Virginia Calzada M.,Presidenta,Luis Paulino Mora M./Adrián Vargas B./Gilbert Armijo S./Ernesto Jinesta L./Fernando Cruz C./ Rosa María Abdelnour G.
Voto salvado de los Magistrados Vargas Benavides, Armijo Sancho y Cruz Castro Con redacción del primero, salvamos el voto en cuanto la mayoría estima que la actividad profesional privada y el ejercicio de competencias municipales, no autorizadas ni reguladas por una ley no quebrantan los principios de reserva de ley y el Derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE del 29 de enero de 2008 fue promulgado para identificar aquellas tierras ubicadas en la Zona Marítimo Terrestre que clasifiquen como bosque, como terrenos de aptitud forestal (suelos Clase VII y VIII) humedales (manglares, esteros, rías, marismas, lagunas costeras, pantanos, bosques anegados, salitrales), con el fin de que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) los certifique e incorpore como parte del Patrimonio Natural del Estado. También su objetivo es delimitar las áreas de protección (artículo 33 de la Ley Forestal).
1. Sobre el Artículo IV del Decreto No. 34295-MINAE, son dos aspectos los que se impugnan, el primero tiene relación con las competencias para la delimitación y certificación de los terrenos dentro de la Zona Marítimo- Terrestre, las cuales recaen en cabeza de las Áreas de Conservación (AC) del SINAC “…y a profesionales privados debidamente acreditados por los Colegios Profesionales respectivos…”. La función para deslindar y demarcar la zona pública de la Zona Marítimo Terrestre le corresponde al Instituto Geográfico Nacional. Ante la existencia de un ente competente establecido por ley para llevar acabo esa potestad pública, el Decreto Ejecutivo autoriza a los profesionales privados acreditados ante los Colegios Profesionales la posibilidad de clasificar los terrenos dentro de la Zona Marítimo Terrestre, cuando una norma legal remite a la delimitación de los linderos del patrimonio natural del Estado a las regulaciones sobre la materia al MINAET (artículo 16 de la Ley Forestal, No. 7575 y su Decreto Ejecutivo No. 25721-MINAE).
El principio de legalidad consagrado en el artículo 11 constitucional, el cual se encuentra también regulado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, establece que los actos y conductas de la Administración Pública deben estar previamente regulados en una disposición escrita. En este sentido, la actuación administrativa debe estar fundada en las leyes que le permitan al Poder Ejecutivo actuar con estrictos límites interpretándolas y desarrollándolas, sin embargo no le está permitido contradecirlas. Aunado a lo anterior, estimamos que el artículo 85.2 de la Ley General de la Administración Pública establece que la norma que autoriza la transferencia deberá tener rango igual o superior al que crea la competencia transferida. En nuestro criterio, asiste un fuerte interés público en la defensa de la integridad de la zona marítima terrestre, que impone una interpretación restrictiva a la potestad del Poder Ejecutivo de desarrollar normativa más allá de lo expresamente autorizado por el legislador.
De conformidad con la norma impugnada, la categorización de los terrenos ubicados en la Zona Marítimo-Terrestre corresponde a las Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación que es una persona jurídica dotada para dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de recursos naturales de nuestro país. Para que los profesionales privados puedan ejercer esta labor (aún como colaboradores privados en ejercicio de potestades públicas), estimamos que esa función debe ser el resultado de una política legislativa y estatal coherente que permita la prevención de daños y evite el deterioro del medio ambiente, así como regule el uso racional de los recursos naturales y de la utilización racional de la tierra y sus bellezas escénicas. Se violentan los numerales 28 y 121 inciso 1) de la Constitución Política, en razón de que el principio de reserva de ley debe interpretarse de forma que no se contradiga o se deje sin efecto la ley, no hacerlo conllevaría un riesgo inherente de afectación a terceros y al medio ambiente natural.
En nuestro criterio, la habilitación mediante un Reglamento de profesionales en el deslinde administrativo de bienes de dominio público, en sitios de alto interés turístico y económico, es una solución inidónea al problema que se pretende resolver. Por otra parte, la fundamentación del Decreto Ejecutivo No. 34295 tampoco ayuda a esclarecer la existencia de una norma legal que autorice la actividad profesional privada para la delimitación de los terrenos del Estado, por el contrario la Procuraduría General de la República señala los artículos 11 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y 4 de su Reglamento, así como el artículo 10 de la Ley de Creación del Instituto Geográfico Nacional, normativa que establece la prohibición para que “… ninguna dependencia pública, persona o entidad privada nacional o extranjera, podrá efectuar labores de la índole de las ejecutadas por el Instituto”, cuando la función para deslindar y demarcar la zona pública de la Zona Marítimo Terrestre corresponde al Instituto Geográfico Nacional.
Consecuentemente, no es suficiente que la labor de los profesionales privados esté sujeta a una aprobación del SINAC, si en el fondo transfiere una competencia pública y la traslada a sujetos privados, lo cual no ha sido autorizado por ley. La ausencia de un marco legal específico que autorice a los profesionales privados a intervenir en actividades sensibles, por las repercusiones que puede tener con el Patrimonio Natural del Estado, queda insuficientemente regulado por las disposiciones generales que gobiernan los colegios profesionales. El carácter del Derecho Ambiental, como una rama del derecho multidisciplinario, no es óbice para establecer los mecanismos apropiados que cumplan con los principios constitucionales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y se establezcan las seguridades necesarias para la protección del Patrimonio Natural del Estado. En un caso similar al que nos ocupa, esta Sala dispuso:
“… Tal como se expuso, al derogarse artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG (mediante el artículo 2° del Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005) se incluyeran las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Sin embargo, mediante el artículo 3° del Decreto impugnado, que vuelve a traer a la vida jurídica el derogado artículo 6º, las áreas urbanas de dichas comunidades quedaban nuevamente excluidas de los límites del Refugio, lo que implicó su reducción. Esta situación, no sólo violenta el principio de reserva legal sino el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Se viola el principio de reserva legal pues, según lo expresado, la reducción del patrimonio forestal del Estado sólo puede operar vía legal y no reglamentaria. Este principio ha sido definido como un corolario del principio de legalidad cuyo respeto obliga a que determinadas materias son de regulación exclusiva por ley formal, emanada del Poder Legislativo y por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes.
Ello por cuanto constitucionalmente se han establecido ciertas materias, que por su trascendencia, para ser reguladas, deben serlo obligatoriamente por medio de una ley. […] De esta forma, al proceder el decreto impugnado a reducir los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo viola el principio de reserva legal pues la reducción de tales límites sólo puede operar mediante una ley debidamente justificada al efecto. Además, se viola el derecho al ambiente pues la reducción de un refugio de vida silvestre claramente no sólo disminuye las posibilidades de gozar de este derecho en la zona de Gandoca-Manzanillo sino que desprotege los recursos naturales de la zona al dejar a las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la libre explotación sin restricciones algunas. Evidentemente no es la misma protección que recibe la propiedad cuando se trata de propiedad forestal.
Sobre este tipo de propiedad recuérdese que es un tipo diferente de propiedad con características y particularidades propias y un régimen especial, pues se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir ni ser parte del comercio de los hombres. Todas las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos forestales. (Sentencia No. 2009-001056).
En este sentido, cualquier error por parte de un profesional privado debidamente acreditado, tendría consecuencias negativas en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y no existe un régimen discutido y analizado por el legislador para establecer disposiciones normativas para estas delicadas labores. Finalmente, por quebrantar el principio de reserva de ley consideramos que también procede la nulidad por inconstitucional de la totalidad del párrafo 2° del artículo IV del Decreto Ejecutivo, como una consecuencia natural de todo lo señalado, y en el tanto los profesionales privados y la validez de la documentación que elaboren solo sea posible con una ley que así los autorice.
2. Otro aspecto impugnado y en el que salvamos el voto, tiene relación con lo señalado por la Procuraduría General de la República en el inciso g) del artículo X cuando obvia y sustituye la competencia del Instituto Geográfico Nacional. En este sentido, la disposición establece el alineamiento de la zona pública, pero señala que “Para el caso de las rías y esteros, en ausencia de manglar, de previo a la clasificación, debe existir el alineamiento de la zona pública por parte del IGN. Las rías y esteros son zona pública y a partir de ellos continúa la zona restringida que debe ser clasificada.” Según se ha visto anteriormente, la modificación a la materia de la delimitación mediante un Decreto Ejecutivo conlleva la violación al principio de reserva de ley, de modo que son inconstitucionales las disposiciones de menor jerarquía a la ley que interprete las áreas de la Zona Marítimo Terrestre, y que puedan transferir competencias a las Municipalidades, porque no existe un acto legislativo que disponga lo contrario a la competencia del Ministerio de Ambiente y Energía.
Además, la determinación para el aprovechamiento que hace el Decreto Ejecutivo y sus consecuencias en la delimitación desde los cuerpos de agua con la zona restringida, que pueda ser concesionada por las municipalidades de la zona pública, debe ser interpretada restrictivamente bajo el riesgo de infringir el artículo 50 constitucional. Por lo anterior, estimamos procedente declarar la inconstitucionalidad de la norma, por conexidad con los anteriores razonamientos expuestos en este considerando.
Por otra parte, sobre la entrega de la información para la revisión y aprobación del Plan Regulador Costero ante el Instituto Costarricense de Turismo y el INVU, ya la Sala se ha manifestado sobre la imposibilidad de establecer este tipo de regulaciones, pues implican el traspaso de áreas que deben estar en administración del Ministerio de Ambiente y Energía y no de otras instituciones públicas. En este sentido, la sentencia No. 2008-16975 de la Sala estableció:
“…el Decreto impugnado presupone la administración municipal de las áreas de bosques de la zona marítimo terrestre, con la consiguiente competencia para otorgar concesiones y aplicar dentro de ellas la Ley 6043. Así, el artículo 2° incorpora las "áreas de bosque de la zona marítimo terrestre" al "respectivo Plan Regulador Costero en el marco de la Ley 6043". Ese Plan Regulador Costero es la figura propia de planificación de la zona marítimo terrestre administrada por las Municipalidades, y requisito esencial para que éstas puedan otorgar concesiones con fines turísticos. (Ley 6043, arts. 31, 33 y 38; 17 y 18 de su Reglamento, Decreto 7841-P). Los artículos 1°, 2°, 3°, 5° y 7° desarrollan esa incorporación de los bosques de la zona marítimo terrestre al Plan Regulador; además, es categórico acerca de la competencia que asigna a los gobiernos locales en dichas áreas, al exigir para los proyectos ecoturísticos que impliquen corta y aprovechamiento del recurso forestal, la "concesión otorgada por la Municipalidad competente" (art. 4° inc. 1°).
En este extremo, el Decreto excede los límites del ejercicio de la potestad reglamentaria, al atribuir a las Municipalidades una competencia que por ley no tienen para administrar y otorgar concesiones sobre el Patrimonio Natural del Estado en los litorales (Áreas Silvestres Protegidas y demás bosques o terrenos forestales públicos), aparte de que producen una mutación de destino del demanio público, convirtiéndolo en explotación turística particular, con lo cual infringe los artículos 13 de la Ley Forestal y 73 de la Ley 6043, los cuales deja insubsistentes. Por último, la concesión es el medio normal de aprovechamiento de las áreas de la zona marítimo terrestre administradas por las Municipalidades (Ley 6043, art. 39) e irreconciliable con los objetivos de ciertas Áreas Silvestres Protegidas, de conservación absoluta; por ejemplo, parques nacionales y reservas biológicas. Por esa razón, el Decreto sería contrario a la Ley de Parques Nacionales, N° 6084 (art. 12), que prohíbe otorgar concesiones para la explotación de productos de los parques nacionales o para establecer otras instalaciones que las del Área de Conservación del MINAE, antes Servicio de Parques Nacionales.” En consecuencia de todo lo dicho, la elaboración directa de los mapas corresponde al Área de Conservación del SINAC, para los efectos de consignar en los mapas las áreas de Patrimonio Natural del Estado dentro de la Zona Marítimo Terrestre.
Finalmente, no coincidimos con la tesis de la mayoría en cuanto el Ministro de la Presidencia, el Ministro de Energía, Minas y Telecomunicaciones, y el Ministro de Agricultura y Ganadería aceptan que en la disposición se incurrió un error material, dado que en vez de fe pública se debió consignar bajo la fe del juramento, situación que evidentemente se trata de un error conceptual y va más allá de un simple error material, sino que conlleva las violaciones a los derechos constitucionales invocados.
Por todo lo expuesto, declaramos la inconstitucionalidad de los extremos antes mencionados.-/Adrián Vargas Benavides/Gilberth Armijo Sancho/Fernando Cruz Castro.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.
Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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