Constitutionality of the El Diquís Hydroelectric Project DeclarationConstitucionalidad de la declaratoria del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís

*080047550007CO* Decision No. 2010-013100 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fourteen hours and fifty-seven minutes on the fourth of August, two thousand ten.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by Yoffre Aguirre Castillo, of legal age, single, identification card number 7-156-597, resident of Limón, against Article 1 and subsections b), c), and d) of Article 9 of Executive Decree number 34312-MP-MINAE. Also participating in the proceedings were Ana Lorena Brenes Esquivel, Attorney General of the Republic; Rodrigo Arias Sánchez, Minister of the Presidency; Roberto Dobles Mora, Minister of Environment and Energy; and Pedro Pablo Quirós Cortés, Executive President of the Instituto Costarricense de Electricidad.

Background:

1. By a filing received by the Secretariat of the Chamber at 14:50 on 4 de marzo del 2008, the petitioner requests that Article 1 and subsections b), c), and d) of Article 9 of Executive Decree number 34312-MP-MINAE, published in La Gaceta number 31 of 13 de febrero de 2008, be declared unconstitutional, as he considers them contrary to Articles 7, 11, 21, 50, 89, and 140, subsections 3) and 18), of the Political Constitution, the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights, and Principles 15 and 17 of the United Nations Conference on Environment and Development. In support thereof, he alleges that, by means of an executive decree declaring a matter to be in the public interest, protected wildland areas (áreas silvestres protegidas) are reduced and their protected status is removed (desafectación) without technical studies justifying such action, thereby exceeding the constitutional framework that protects the environment and other rights enshrined in the provisions cited above.

He considers the challenged provisions unconstitutional because they violate the right to physical and mental health and to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, as well as the duty to protect scenic beauty, as enshrined in Articles 21, 50, and 89 of the Political Constitution. He contends that, because this falls within the authority of the Legislature, the Executive Branch may not reduce the acreage of a protected wildland area by decree. In addition, the aforementioned reduction or removal of protected status from the surface area of the protected areas is unsupported by technical studies justifying it, and the “atypical compensation” resulting from the reduction of the total area of Manglar Térraba Sierpe lacks a technical basis because the biological and ecological characteristics of these 2 ecosystems are different. He maintains that this also indirectly violates the provisions of the Ley Orgánica del Ambiente (Article 38), the Ley de Biodiversidad (Article 30.7), and the Ley Forestal (Articles 13, 14, and 15).

He further alleges that the aforementioned regulatory provisions are contrary to the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere, the Convention on Biological Diversity, the Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles, and the Convention on Wetlands of International Importance. He explains that the purpose of this action is to determine whether the reduction of, or removal of protected status from, protected wildland areas by an act of the Executive Branch and without technical studies justifying it violates the constitutional right to physical and mental health, the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, and the duty to protect scenic beauty, as guaranteed by Articles 21, 50, and 89 of the Constitution. He states that, according to the constitutional case law arising from Constitutional Chamber decisions numbers 1998-7294, 1999-2988, and 2003-11397, any modification entailing the reduction of, or removal of protected status from, the boundaries of a protected wildland area—regardless of its management category (categoría de manejo)—must be made through a legislative act supported by a prior technical opinion justifying its adoption.

Accordingly, the omission of these substantive requirements has been deemed unlawful from a constitutional standpoint because it entails a violation of the fundamental rights to the environment and health, as well as the constitutional principles of proportionality and reasonableness. Based on the foregoing, he alleges that the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, declared to be in the national interest and for the public benefit in compliance with Articles 3, subsection m), 19, subsection b), and 34 of the Ley Forestal, demonstrates an excessive exercise of regulatory authority that goes beyond the referral to Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente and deprives residents’ right to have public authorities exercise direct environmental oversight—not oversight delegated to environmental managers (regencias)—in enforcing protective legislation of any meaningful content, because it determines in advance which activities or works are of national interest without any technical studies demonstrating that they are.

He considers that the mechanism used by the Executive Decree—namely, determining in advance activities or works that are exempt from environmental baseline studies (estudios de balance), based on the size of the project, the existence of regulatory plans (planes reguladores), the number of persons involved in the operation or activity, the number of rooms, the project classification (social interest), or land use—demonstrates an excessive exercise of regulatory authority. He argues that generic exceptions exempting compliance with environmental obligations are impermissible in this area, because doing so creates a risk of stripping the State’s constitutionally guaranteed environmental protection response of its constitutional force. He states that the challenged decree reduces the total area of the Térraba Sierpe mangrove by 315 hectares, which would have serious implications for the Térraba Sierpe wetland, affecting the quality of discharge water and the productivity of the wetland fed by water from Río Grande de Térraba, in addition to the area of flooded primary forest (600 hectares).

He adds that, according to constitutional case law: a) State institutions are the first entities required to comply with preventive environmental legislation, and there is no justification for exempting them from compliance with environmental requirements, such as the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) required by the Ley Orgánica del Ambiente for activities undertaken by public entities that, by their nature, may alter or destroy the environment (decision number 2001-6503); b) it is not constitutionally permissible to create exceptions to the environmental impact study on the basis of general criteria or conditions established in statutes and regulations, as this would deprive Article 50 of the Political Constitution of meaningful content (decision number 2002-1220); c) by virtue of the precautionary principle (principio precautorio)—established in binding international rules having supra-statutory rank—the obligation to conduct an environmental impact study is imposed in order to provide proper protection for the right to a healthy and balanced environment (decision number 2002-5977); and d) the Executive Branch may not reduce the territorial boundaries of a protected wildland area (decisions numbers 2006-5975 and 2007-11155).

He states that, as a consequence of the foregoing, the removal of public-domain status (desafectación de bienes de dominio público) must be specific and concrete and, moreover, only by statute may the special regime governing public property be eliminated or modified—that is, only by statute may such property be removed from the public domain (decision number 2000-10466). He also indicates that, although the alleged violation initially presents an issue of legality because the decree is a rule of lower rank than a statute, the Constitutional Chamber itself has interpreted that reducing or removing the protected status of a protected area without complying with the formality of a legislative act and without obtaining a supporting technical opinion violates the constitutional principle derived from Article 50 of the Constitution (decision number 1993-6240). He reiterates that the challenged provisions are contrary to the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere, the Convention on Biological Diversity, the Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles, and the Convention on Wetlands of International Importance, because those international instruments impose upon the country the commitment to develop every possible mechanism for environmental protection, which entails safeguarding natural areas that support the life cycles of species or advanced ecosystems and require special treatment for their conservation.

He therefore requests that Articles 1 and 9, subsections b), c), and d), of Executive Decree number 34312-MP-MINAE, published in La Gaceta number 31 of 13 de febrero de 2008, be declared unconstitutional.

2. To establish his standing (legitimación) to bring this constitutional challenge, the petitioner states that he relies on the standing conferred by Article 75, second paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, because he invokes the defense of the diffuse interest (interés difuso) of all persons in protecting the right to a healthy and ecologically balanced environment.

3. By order issued at 13:40 on 7 de abril del 2008, the action was admitted for consideration (appearing at folio 27 of the case file), and the Procuraduría General de la República, the Ministerio de la Presidencia, the Ministerio del Ambiente y Energía, and the Instituto Costarricense de Electricidad were afforded a hearing.

4. The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in numbers 81, 82, and 23 of the Boletín Judicial, dated 28, 29, and 30 de abril del 2008 (folio 34).

5. The Office of the Attorney General of the Republic submitted its report—appearing at folios 35 to 44—in which it states that the pleading initiating this action reproduces the wording of the report submitted by that advisory body in expediente 07-014812-0007-CO, mistakenly failing to recognize that the position maintained in that particular matter does not fit the specific case giving rise to this action. This explains why the Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles is alleged to have been violated and why reference is made to the notion of “atypical compensation” (compensación atípica) used by the petitioner, even though it does not apply to this case. Furthermore, it states that the advisory body has no objection concerning the petitioner’s standing (legitimación), because if what is alleged is the purported impairment of the protected wildlife area (área silvestre protegida) Humedal Nacional Térraba Sierpe (HNTS), this would indeed involve environmental protection, and the situation contemplated in the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional would therefore apply.

On the merits, it states that this action is based on a premise that is not established by the challenged provisions and that the petitioner neither succeeds in demonstrating nor attempts to demonstrate: that the challenged decree—which declares the studies and works for the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís (PHED) to be of public benefit and public interest—reduces the area of the protected wildlife area Humedal Nacional Térraba Sierpe (HNTS), created by Decreto Ejecutivo número 22993 del 21 de febrero de 1994. It maintains that the first matter to be established is that Decreto número 34312 does not have the scope attributed to it by the petitioner, since the purpose of that Executive Branch measure is to ensure that the public bodies and entities before which the Instituto Costarricense de Electricidad must complete procedures related to the PHED and its associated works give its applications priority, expeditious, and effective treatment, thereby ensuring the project’s timely implementation.

This declaration is, moreover, issued in the case of activities “related to the study and implementation of projects or activities of public interest carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprise, which benefit all or a large part of society, such as: water collection, transportation, and supply; oil pipelines; road construction; electricity generation, transmission, and distribution; transportation; mining activities; irrigation and drainage canals; restoration of areas suitable for forestry; conservation and sustainable forest management; and other activities of a similar nature determined by MINAE according to the country’s needs” (Article 2 of the Regulations to the Ley Forestal). It adds that a comparison between the challenged decree and the decree creating the Wetland likewise fails to establish the impairment alleged by the petitioner. Rather, the boundaries established in the decree creating the Wetland show that the area comprises 6 sectors, namely: a) Humedal Marino de Drake; b) Humedal Marino-Deltático; c) Humedal Estuario Térraba-Sierpe; d) Humedal Riberino del Río Sierpe; e) Humedal Palustrito del Valle del Diquís; and f) Humedal Lacustrino Laguna Sierpe.

These sectors are located on the Coronado, Térraba, Sierpe, and Rincón map sheets of the Instituto Geográfico Nacional, and their location does not coincide with the cartographic maps containing the material extraction points described in section 8 of Decreto número 34312 (which are: General, Buenos Aires, Changuena, and Cababra), nor with the area covered by the reservoir of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, as shown by the diagram supplied by the Instituto Costarricense de Electricidad. That advisory body therefore considers that the allegation underlying the action gives rise only to purely hypothetical considerations, because neither an actual injury nor an imminent risk of violating the invoked constitutional provisions and international environmental treaties and instruments has been established. It concludes that the challenged decree is not, as such, unconstitutional for violating Articles 7, 21, 50, and 89 of the Constitution, since such a violation would occur only insofar as the area of the HNTS were diminished; because this does not occur, it recommends dismissing the action.

It adds that, based on the same reasoning, the argument that the Executive Branch exceeded the regulatory authority (potestad reglamentaria) established in Article 140, subsections 3) and 18), of the Political Constitution, or violated Article 11 of that same body of law, must also be rejected, since in this case the Executive Branch’s authority was not exercised excessively. Finally, contrary to what the petitioner suggests, the challenged decree does not exempt the PHED from the environmental impact study (estudio de impacto ambiental, EsIA) requirement. Instead, it refers to Article 38 of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación (Decreto número 31849 del 24 de mayo del 2004), which authorizes the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) to extend the review periods established in Chapter II for type A SIA projects or megaprojects whose size and importance to the country make an extension necessary. For all the foregoing reasons, it recommends dismissing this action.

6. At folios 47 to 53, Rodrigo Arias Sánchez, in his capacity as Minister of the Presidency, and Roberto Dobles Mora, in his capacity as Minister of the Environment and Energy, appear jointly to respond to the hearing granted by the President of the Chamber. They state that the promulgation of Executive Decree number 34312-MP-MINAE is not intended to reduce protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) or remove their protected status (desafectar). They maintain that, on the contrary, the Executive Branch published the cited decree in full exercise of its powers and authority, for the purpose of declaring the implementation of the El Diquís Hydroelectric Project to be in the public interest, while respecting the legal framework governing protection areas (áreas de protección). That legal framework clearly establishes the composition of such areas, as well as the regulations, restrictions, and exceptions applicable to work performed within them.

This is particularly so when the Executive Branch declares an activity to be in the public interest pursuant to Article 34 of the Ley Forestal. They assert that, in this case, the challenged executive decree, in strict compliance with the provisions of the Ley Orgánica del Ambiente, Ley Forestal, and Ley de Biodiversidad, proceeded to regulate hydroelectric activity under the El Diquís Hydroelectric Project, which the Executive Branch declared to be a project of National Benefit and Public Interest (Conveniencia Nacional e Interés Público) through the aforementioned decree. They explain that this declaration was made because, through the aforementioned project, the Instituto Costarricense de Electricidad will meet the growth in national electricity demand, and because the project falls within the national energy objectives established in the Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, helping to reduce dependence on imported fuels by making optimal use of the renewable energy sources available in the country.

They clarify, however, that before implementation work begins, the various technical departments of the Instituto Costarricense de Electricidad will have to analyze the laws and decrees establishing the statutory and regulatory requirements applicable to a project of this kind, particularly during its construction stage, in order to comply with the regulations currently in force. They add that, given the importance of the cited project in meeting the country’s electricity demand, the Instituto Costarricense de Electricidad has conducted the technical and legal studies necessary to bring the project into operation without causing environmental harm or injury to human health; accordingly, the challenged decree has taken into consideration all provisions, restrictions, and exceptions permitted by law for projects of this kind. They assert that the purpose of promulgating the executive decree is to regulate an activity of public interest in strict compliance with environmental legislation.

In this regard, they state that the aforementioned decree regulates the work that will be carried out, as part of the project’s construction, within the protection areas of the protected wilderness area where the project will operate. These protection areas are governed by Article 33 of the Ley Forestal. Likewise, Article 34 of the Ley Forestal prohibits tree felling (tala de árboles) and work in protection areas, but at the same time establishes an exception allowing the Executive Branch to carry out work in protection areas for projects declared to be of national benefit, a declaration that has already been made in this case. This demonstrates that the challenged decree is intended solely to regulate the activities of the El Diquís Hydroelectric Project, in strict compliance with the provisions established by law. They maintain, in conclusion, that the Administration has acted in accordance with the principle of legality (legalidad), and that what exists in this specific case is the petitioner’s disagreement with the authorization provided for in Article 34 of the Ley Forestal.

They assert that, according to technical studies conducted by the Instituto Costarricense de Electricidad, the activity will generate 630 megavatios of clean energy for the country, produced at a cost of 7 centavos el kilovatio. This is far below the cost of generating energy from fuels and prevents environmental pollution, thereby complying with Article 50 of the Constitución Política. They further clarify that, in order for the El Diquís Hydroelectric Project to be constructed, it must be submitted to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, in accordance with Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente. It therefore follows that the aforementioned project will be carried out in compliance with all environmental regulations currently in force. Regarding the provisions that the claimant alleges have been violated, they state that although Costa Rica has indeed enacted a series of executive decrees restricting and regulating work in protected wilderness areas, those decrees have also been formulated in accordance with the provisions governing environmental matters.

In fact, the El Diquís Hydroelectric Project was declared to be of national benefit and public interest because it will reduce dependence on imported fuels and is intended to improve the use of the country’s renewable energy sources, with the goal of producing 100% of Costa Rica’s electricity from renewable energy sources, as established in the targets of the Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Nor can it be overlooked that, through Agreement number 24 of December 7, 2007, the Paz con la Naturaleza initiative was declared to be in the public interest, through which Costa Rica committed to becoming carbon neutral, or “C Neutral,” by the year 2021. They argue that, on the basis of these premises and upon analysis of Articles 1 and 9 of Executive Decree number 34312-MP-MINAE, it follows that those provisions are not intended to reduce protected wilderness areas or remove their protected status; nor will they cause significant adverse environmental harm or violate the right to the physical and mental health of individuals, as the claimant erroneously contends.

Rather, the purpose of the challenged decree is to declare the aforementioned project to be in the public interest, given its importance for the country’s electricity generation; moreover, the project will be implemented in strict compliance with the provisions and requirements established by the environmental legislation currently in force in the country. This means that the work will not begin until the environmental requirements imposed by the various public entities that regulate hydroelectric matters have been fully satisfied. They reiterate that the public interest prevailed in issuing this declaration of national benefit and that there is no intent to disregard environmental laws or the constitutional principles governing this activity. Indeed, such a declaration is authorized by law through Article 34 of the Ley Forestal. They request that the action be dismissed.

7. At folios 54 through 80, Adriana Jiménez Calderón appears in her capacity as general judicial attorney-in-fact of the Instituto Costarricense de Electricidad to respond to the hearing granted by the Presidency of the Chamber. She states that there are important facts supporting the designation of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís as being of national benefit and interest, including the country’s electricity demand, the need to maintain sustained growth, and the energy crisis that was declared a national emergency in early 2007. This led the government to accord priority to that project, for which reason it issued Executive Decree number 34312-MP-MINAE of February 13, 2008, Article 1 of which declares the studies and works of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís and its transmission works to be of National Benefit and Public Interest. She clarifies that the project will operate using the waters of Río General, which flow through the Cantones de Buenos Aires, Osa and Pérez Zeledón, and that it forms part of the Plan de Expansión de Generación Eléctrica.

She also explains that hydroelectric projects such as El Diquís have several phases. The first phase involves preparing the inputs for the consulting firm that will be retained to prepare the environmental impact study (Estudio de Impacto Ambiental), and concludes when the study is submitted to SETENA. Once environmental viability (viabilidad ambiental) has been obtained, another stage begins, consisting of project implementation. The final stage is project operation. She asserts that, in the case of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, feasibility-phase studies are currently being conducted, and the environmental impact study has not even begun. She specifies that work is underway to finalize studies of the physical environment required as inputs for designing the works, as well as to collect biotic, physical and socioeconomic information that will serve as the technical basis for preparing the environmental impact study.

Regarding the grounds of unconstitutionality alleged by the petitioner, she states that Articles 1 and 9(b), (c) and (d) of Executive Decree number 34312-MP-MINAE exempt ICE from permits that must otherwise be requested and that are imposed by executive decree; it is therefore proper for exceptions to be established through the same means, which does not violate the statutory reservation (reserva de ley). She adds that, given the scale and nature of the works of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, as well as the significance of the environmental impacts associated with some of the activities conducted during the feasibility, construction and operation phases, the need to carry out the environmental impact studies required to ensure that efforts will be made to improve the environmental performance of the works and their various associated activities has been more than demonstrated. Accordingly, the fact that the aforementioned declaration of public interest and national benefit has been obtained does not exempt the Instituto Costarricense de Electricidad from conducting and submitting for review the corresponding environmental impact study, which the project is legally required to present.

She states that Article 6 of the challenged decree urges SETENA to give priority and expedited treatment to the procedures for determining the project’s environmental viability. She clarifies that the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís will neither affect nor reduce protected areas (áreas protegidas) and that, consequently, the executive decree does not remove any such areas from protected status (desafectación). She states that this can be confirmed by examining the project’s area of direct geographic influence. She adds that the aforementioned decree declares the project to be of national benefit and public interest pursuant to the procedure established in Article 3(m) of the Ley Forestal. That underlying law originated through a legislative procedure subject to the statutory reservation, which defeats the grounds of unconstitutionality alleged by the petitioner, because the decree complies with a provision established in legislation.

Furthermore, regarding the petitioner’s assertion that it would not only reduce the “total area of the Térraba Sierpe mangrove forest by 315 hectares, but would also have serious implications for the Térraba Sierpe wetland; therefore, it would affect the quality of the discharged water and the productivity of the wetland fed by water from Río Grande de Térraba, in addition to the area of flooded primary forest (600 hectares),” the reporting official states that it must be clarified that the principal area of influence of Río Grande de Térraba on Humedal Nacional Térraba Sierpe is currently known to encompass approximately 7100 hectares, of which some 1800 hectares are directly affected by its channel toward the river mouth. Moreover, construction of the project is expected to alter the hydrological regime (régimen hidrológico) of Río Grande de Térraba from the water-return site to the river mouth and the nearby coastal area.

This alteration can be described as the persistence of conditions typical of the rainy season for a longer period during an average year; in other words, freshwater would exert greater influence throughout the year, and that effect would be more significant when discharges coincide with low-tide peaks in the sectors of Boca Nueva, Boca Brava and Boca Chica. She asserts that, under such conditions, plant and animal species less tolerant of salinity can be expected to benefit and expand their range under the new hydrological regime, while those less capable of entering freshwater would be restricted to areas of higher salinity. She states, however, that it is important to clarify that this ecosystem is constantly changing as a result of coastal dynamics and the influence of the RGT. It is therefore difficult to predict the specific effects on the mangrove forest, since some sectors may benefit, while in others there may be an adjustment in the distribution and structure of both plant and animal species.

She emphasizes that several studies are scheduled for 2008 and 2009 that will supplement and expand the information currently available and help provide a better understanding of all these processes. With regard to vegetation cover (cobertura vegetal), she asserts that the assessment conducted by ICE in 2006, which relies on observations made by InBio in 2000, shows that deforestation has caused the region to lose almost all of its original forests, leaving only fragments with an average area of 25.21 hectares, consisting of small, isolated stands of woodland on very steep slopes or strips along the banks of rivers and streams. She clarifies that this study focuses on the area directly influenced by the Proyecto Hidroeléctrico el Diquís, specifically the reservoir area. She specifies that the forest within the project’s area of influence is fragmented and accounts for 19%, comprising 1453 hectares.

The vegetation types are grassland, covering almost 40%; scrubland, or tacotal, covering 23%; areas under agricultural and forestry crops, which together occupy almost 10 %; and the savanna scrub or shrub savanna ecosystem, accounting for less than 1%. Furthermore, regarding the exception established in Article 9(b) of the challenged executive decree, concerning Executive Decree number 25700 of November 15, 1996, on the prohibition (veda) imposed on the cutting and harvesting of the species referred to therein, the reporting official states that recitals 11 and 12, which served as the basis for issuing the challenged decree, must be revisited, since the decree was based on a scientific study endorsed by InBio, The Nature Conservancy and National Heritage Foundation, which concluded that the species are located in an area outside the Areas Silvestres Protegidas. She argues that this confirms that the challenged decree neither affects nor encroaches upon protected wildlands (áreas silvestres protegidas).

With respect to the exemption provided for in Article 9(c), it refers solely to the collection, removal and relocation of plant and animal species. She states that the purpose of that subsection is to enable ICE to fulfill its obligation to relocate all such biodiversity to suitable places. She adds that applying or declining to apply that article cannot result in a reduction of protected areas. Regarding the exemption provided for in Article 9(d), which refers to Article 20 of Executive Decree number 32553 of March 29, 2005, it concerns the criterion for granting or denying a permit for biological or cultural collection “within or outside protected wildlands,” which, far from indicating that the project affects protected areas, indicates that its exemption will also apply on privately owned land. Regarding the petitioner’s statement concerning “atypical compensation,” she clarifies that, in this case, the studies conducted have not yet established anything specific as to the particular mitigation or compensation measures (acciones de mitigación o compensación) that should be taken to redress the effects the project might have on the area of influence, since the definitive environmental impact study—and its processing and approval by SETENA—will have to define them.

She maintains that the petitioner’s arguments are wholly unfounded conjecture and that his use of the term “atypical compensation” is perplexing, since nothing specific has yet been established in that regard. She reiterates that the appellant’s assertion that such atypical compensation results from a reduction in the total area of the Manglar Térraba Sierpe assumes as true a reduction of protected areas for which there is no factual or legal basis. She clarifies that the challenged regulations concern specific permits addressed in portions of different laws, but do not exempt ICE from its duty to comply with the remaining provisions of those laws, nor do they exempt it from conducting the environmental impact study, obtaining the other permits from MINAE and SETENA, or complying with the international treaties cited by the petitioner. She argues that the presence of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís may benefit a wetland that has been continuously harmed by cultivation techniques used on plantations such as pineapple plantations, which have contributed to sedimentation and agrochemical contamination.

Accordingly, within the biotic division of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, the prevailing view is that the wetland area may actually increase. She further maintains that the project offers several environmental advantages, including the fact that the location of the dam, 2 kilometers upstream from the bridge over Río General Superior in Brujo, would allow it to retain approximately 60% of the sediment generated in the middle and upper watershed, while the remaining 40% would continue flowing to Humedal Nacional Térraba-Sierpe, thereby ensuring that it receives a sediment load sufficient for its maintenance but not excessive, as is currently the case.

Furthermore, the location of the water-return site and its distance from the boundary of the Humedal Nacional Térraba-Sierpe allow natural mixing and diffusion processes to ensure that good-quality water reaches the wetland, with the temperature, oxygen levels, and sediment concentration necessary for the development of the mangrove forest. It adds that, although several hectares of forest at different stages of ecological development will indeed be flooded, a protective zone will also be established through a program for the reforestation and sustainable use of the reservoir margins, thereby compensating for the loss of vegetation cover (cobertura vegetal). One advantage of this would be the establishment of connectivity along the reservoir and between certain community and private reserves in the region, which does not currently exist because those forest fragments are widely dispersed.

It concludes that the petitioner treats it as an established fact that the challenged articles reduce protected areas (áreas protegidas), without providing material or legal evidence to that effect. Moreover, a reading of the challenged provisions confirms that they exempt ICE only from specific requirements or permits established in other decrees or regulations, but do not exempt it from the remaining requirements established in those same bodies of law or from submitting an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) or completing the procedures before MINAE. It clarifies that one purpose of the challenged articles is the harvesting of timber species (aprovechamiento de especies maderables), but it must be emphasized that such harvesting will take place only after SETENA has granted environmental approval (viabilidad ambiental), due to the technical need to remove vegetation from the reservoir area because of the decomposition process it would undergo once the reservoir is filled.

It maintains that the petitioner’s assertion that the “Atypical Compensation (Compensación Atípica) resulting from the reduction of the total area of the TÉRRABA SIERPE MANGROVE lacks technical support” is likewise unfounded because, to date, nothing concrete has been established in that regard, since the social, environmental, biological, and other studies are still being finalized and the Environmental Impact Study has therefore not been completed. It argues that ICE intends to develop a hydroelectric-generation project in the Río Grande de Térraba watershed which, far from contributing to the degradation of the watershed and its associated ecosystems, would provide an opportunity to support recovery and mitigation plans aimed at restoring the watershed and protecting the Humedal Nacional Térraba-Sierpe. It therefore maintains that Articles 29, 50, and 89 of the Constitución Política are not being violated, because the project is currently in the preliminary-study stage and the challenged provisions do not exempt ICE from supervision by MINAE or SETENA, nor do they exempt it from its duty to obtain permits or conduct studies, such as the Environmental Impact Study, whose purpose is to safeguard the constitutional principles that the petitioner alleges have been violated.

Moreover, the Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental) that ICE will propose for this project includes adaptations or investments intended to prevent, mitigate, or compensate for the social, biotic, and physical impacts generated by the project during both its construction and operational phases. It requests that the action be dismissed.

8. At folio 141, Pedro Pablo Quirós Cortés appeared in his capacity as Executive President of the Instituto Costarricense de Electricidad for the purpose of ratifying the report submitted by Adriana Jiménez Calderón, in her capacity as general judicial attorney-in-fact (apoderada general judicial) of that institution.

9. By means of a written submission received by the Secretariat of this Chamber at 9:52 hours on 19 de junio del 2008, the petitioner alleges that the Instituto Costarricense de Electricidad is already carrying out work on the Proyecto Hidroeléctrico “El Diquís,” even though it does not have the corresponding permits issued by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, and that this work is causing environmental damage (see folio 142 of the case file).

10. By decision issued at 11:05 hours on 23 de junio del 2008, it was ordered that the foregoing submission be severed (desglosar) so that it could be processed as a new matter, because it concerned facts that are subject to review through an amparo proceeding (recurso de amparo) (see folio 143).

11. By means of a written submission received by the Secretariat of this Chamber at 8:10 hours on 1 de agosto del 2008, the petitioner alleges that he received official letter number 0510-1044-2008, dated 5 de julio del 2008, signed by Luis Pacheco Morgan, Executive Assistant to the Electricity Sector Deputy Management Office of the Instituto Costarricense de Electricidad, stating that, as of that date, no agreement existed between that institution and the Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Térraba. He considers that this violates article 7, first paragraph, of the Constitución Política because it is contrary to article 14 of Convention 169 of the International Labour Organization concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, which was duly incorporated into our legal system by Ley No. 7316 del 3 de noviembre de 1992. He also considers article 45 of the Constitución Política to have been violated.

12. By decision issued at 14:36 hours on 11 de febrero del 2009, the Director of the Instituto Geográfico Nacional was ordered, as evidence to assist in reaching a decision (prueba para mejor resolver), to inform this Chamber whether, in light of the information contained in Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE and the diagrams included at folios 46, 65 and 83 of the case file, the locations where the works for the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís and its transmission works are intended to be carried out, as well as the exploration for materials for the dam, powerhouse, and related works, are situated within the boundaries of the Humedal Nacional Térraba Sierpe, created by Decreto Ejecutivo número 22993 del 21 de febrero de 1994, published in La Gaceta número 54 del 17 de marzo de ese año.

13. At 13:42 hours on 14 de abril del 2009, the Secretariat of this Chamber received the cartographic study conducted by the Instituto Geográfico Nacional to determine whether the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís and its transmission works, as well as the exploration for materials for the dam, powerhouse, and related works, are located within or outside the boundaries of the Humedal Nacional Térraba Sierpe (see folio 150). The study concludes that the Proyecto El Diquís is not within the boundaries of the Humedal Térraba Sierpe.

14. The hearing (vista) provided for in articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with pursuant to the authority granted to the Chamber by numeral 9 of that body of law, because this decision is deemed sufficiently grounded in clear principles and rules, as well as in the case law of this Court.

15. The statutory requirements have been fulfilled in these proceedings.

Justice Ulate Chacón drafts the opinion; and,

Considering:

I.Regarding the petitioner’s standing (legitimación) and the admissibility of the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes the admissibility requirements for constitutional challenges. Accordingly, the first paragraph requires the existence of a prior matter (asunto previo), either before a court—including amparo or habeas corpus proceedings—or before an administrative authority, in proceedings to exhaust administrative remedies (agotamiento de la vía), in which the unconstitutionality of the provision is invoked as a reasonable means of protecting the right or interest alleged to have been infringed. However, the second paragraph of that same numeral creates an exception to the requirement of a prior matter pending resolution when, because of the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or when the case concerns the protection of diffuse interests (intereses difusos) or interests pertaining to the community as a whole.

In the present matter, the petitioner bases his standing on article 75, second paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, since he invokes the protection of a diffuse interest by acting in defense of the environment. In this regard, it should be noted that this Court has repeatedly held that environmental protection does indeed constitute a typical case of diffuse interest for purposes of filing constitutional challenges directly. For that reason, it is clear that the present action is admissible in that respect, and no objection is raised regarding the petitioner’s standing.

II.Subject matter of the action. The petitioner requests that article 1 and subsections b), c), and d) of numeral 9 of Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE del 6 de febrero del 2008—which declares the studies and works of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís and its transmission works to be matters of national benefit and public interest (conveniencia nacional e interés público)—be declared unconstitutional because he considers them contrary to articles 7, 11, 21, 50, 89, and 140, subsections 3) and 18), of the Constitución Política, the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights, and principles 15 and 17 of the Rio Declaration on Environment and Development. The petitioner alleges that the decree reduces and removes the protected status (desafecta) of the Humedal Nacional Térraba Sierpe wildlife area, even though no technical study exists to justify doing so. He asserts that this constitutes an excess in the exercise of regulatory authority (potestad reglamentaria) and entails a violation of the fundamental rights to health and to a healthy and ecologically balanced environment, as well as of the State’s duty to protect scenic beauty.

III.Challenged provisions. The present constitutional challenge contests article 1 and subsections b), c), and d) of numeral 9 of Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE del 6 de febrero del 2008. The cited article 1 provides:

“Article 1—In compliance with articles 3º subsection m), 19 subsection b), and 34 of Ley Forestal Nº 7575 del 13 de febrero de 1996, the studies and works of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís and its transmission works, hereinafter the Project, which shall be constructed by the Instituto Costarricense de Electricidad, hereinafter ICE, are hereby declared to be matters of National Benefit and Public Interest.” Article 9, meanwhile, provides, insofar as relevant, that:

“Article 9—ICE is exempted from:

[…]

• b)Decreto Ejecutivo Nº 25700 del 15 de noviembre de 1996, concerning the prohibition (veda) established against the cutting and harvesting of the referenced species, c) Article 37 of Decreto Ejecutivo Nº 32633 del 10 de marzo del 2005, concerning the collection, removal, and relocation of flora and fauna species located in the Project’s research areas and work sites, its associated transmission works, and its nonmetallic mineral extraction sites, and d) Article 20 of Decreto Ejecutivo Nº 32553 del 29 de marzo del 2005, regarding prohibitions and conditions.”

IV.Regarding the right to a healthy and ecologically balanced environment. It should be emphasized that this Chamber has consistently and repeatedly recognized the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. Even before article 50 of the Constitución Política was amended to expressly recognize that right, this Court had already held that the protection and preservation of the integrity of the natural environment, as well as the rational exploitation of natural resources, constituted—in their full scope, significance, and interrelationship—a constitutional value and a fundamental right based on articles 6, 69, and 89 of the Constitución Política (see, to this effect, judgment number 2233-93 issued at 9:36 hours on 28 de mayo de 1993). In judgment number 6240-93 issued at 14 hours on 26 de noviembre de 1993, this Chamber recognized that the right to a healthy environment constituted a true individual right protected by the Constitution, based on a harmonious and logical-systematic interpretation of the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución)—particularly articles 21 and 89 of the Constitución Política. Specifically, this Chamber stated:

“[…] The Chamber considers that the issue must be analyzed from a constitutional perspective in order to guarantee protection of the right to a healthy environment, which is broadly recognized and protected by this jurisdiction and expressly contemplated in article 89 of the Constitution, which provides: ‘The cultural purposes of the Republic include protecting natural beauty, preserving and developing the Nation’s historical heritage, and supporting private initiatives for scientific and artistic progress.’

XIII.The term ‘natural beauty’ was the term used when the Constitution was promulgated (7 de noviembre de 1949), in an area that has since developed into a specialized field of law: environmental law (derecho ambiental), which recognizes the need to preserve the environment not merely as a cultural objective, but as a vital necessity for every human being. In this sense, the concept of a right to a healthy environment extends beyond recreational or cultural interests, which are also important aspects of life in society, and constitutes an essential requirement for life itself. No rational conclusion can result from denying our fragility as living beings who depend on the environment for our own subsistence and that of future generations.

XIV.This second understanding of environmental matters makes it possible to endow classic individual rights with the conditions necessary for their full enjoyment and exercise, especially the right to life, which is particularly reinforced by our constitutional article 21, which declares life inviolable. Thus, from the need to enjoy human rights fully arise rules directly derived from fundamental rules—understood as those already enshrined in the constitutional text—which operate as instrumental conditions for their preservation and exercise. The conditions necessary to protect fundamental rights therefore become true independent rights enforceable separately from those fundamental rights. They are genuine subconstitutional rules (normas subconstitucionales), as legal scholarship calls them, arising from a harmonious interpretation of the Law of the Constitution; one example is the genus-species relationship between freedom of commerce and freedom of contract, as developed by the Full Court acting as a constitutional court in the judgment of 26-8-82. The latter, as a consequence of the former, is an indispensable condition for its exercise and yet, at the same time, an autonomous right.

XV.We may therefore affirm that from the right to life and the State’s obligation to “protect natural beauty,” enshrined in Articles 21 and 89 of the Constitution, arise other rights requiring protection and enjoying equal rank, such as the rights to health and to a healthy environment, without which either the former rights could not be exercised or their enjoyment would be severely limited.

XVI.The right to health, as a human right, was recognized by the Chamber in early judgments, such as #56-90, which declared that right inalienable; and judgment #1755-90, which stated: “In the present case, the right to health is at stake, a fundamental human right—insofar as life depends largely on respect for it—such that, pursuant to Articles 10 and 48 of our Political Constitution and the Law on Constitutional Jurisdiction, the subject matter of this appeal... does indeed fall within the mandatory jurisdiction of this court, insofar as it involves the alleged violation of a constitutional right...” It is therefore clear that there is no longer any doubt as to the constitutional protection of the right to health, arising from the right to life and, through it, a right to a healthy environment. By way of illustration, we may cite judgments 1580-90; 1833-91; 2362-91; 2728-91; 1297-92; 2233-93; 4894-93, which recognized the rights to health and to a healthy environment as constitutionally protected individual rights.”

Now, through Constitutional Amendment Law number 7412 of 3 de junio de 1994, two paragraphs were added to Article 50 of the Political Constitution in order to expressly recognize every person’s fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as the duty of the Costa Rican State to guarantee, defend, and preserve that right. Regarding the content and scope of that fundamental right, in judgment number 2006-17126 at 15:05 on 28 de noviembre del 2006, this Chamber specified:

“[…] THE FUNDAMENTAL RIGHT TO ENVIRONMENTAL PROTECTION IN OUR CONSTITUTIONAL LEGAL SYSTEM.- Through the amendment of Article 50 of the Political Constitution by Law number 7412, of tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment was expressly enshrined in the Fundamental Text. This right had previously been recognized by this Court as a fundamental right—in particular, judgments number 2233-93, 3705-93, 6240-93, 5399-93, 1394-94, 4480-94, and 5668-94 may be consulted—by deriving it from the provisions of Articles 21 (right to health), 69 (the constitutional requirement of the ‘rational exploitation of land’), and 89 (protection of natural beauty), all of the Political Constitution. From an integrated interpretation of these constitutional provisions together with Article 50 itself, a genuine obligation of the State to protect the environment is established, so that, through the various manifestations of public functions (formal action—the adoption of administrative acts and regulatory provisions—and material action—the provision of public services and irregular coercion (coacción anómala)), its conduct translates into effective protection of the environment and its constituent natural resources, for the purpose of improving the human living environment.

This goes beyond criteria of nature conservation and extends throughout the entire sphere in which a person develops, facilitating that person’s comprehensive development—physical, psychological, and mental. Accordingly, within a specific form of State such as ours—which is defined as a Social and Democratic State governed by the rule of law, pursuant to Articles 1, 9, 50, and 74 of the Constitution—environmental protection operates in two dimensions: first, as a genuine fundamental right, recognized for every person and, in that sense, individually enforceable (with respect to nationals, foreign nationals, adults or minors, persons lacking legal capacity, and natural or legal persons), because it concerns society as a whole (not only Costa Rican nationals, but the entire world community); and second, as a genuine public power, which, as such, translates into specific obligations for the State as a whole, thereby conditioning political objectives and, consequently, the actions of public authorities generally, in order to ensure full compliance with this fundamental right.

The effect of the right to a healthy and ecologically balanced environment on State activity is manifested, first, in the fact that, by definition, rights are not confined to individuals’ private sphere but also extend to the very structure of the State in its role as guarantor of those rights; and, second, because State activity is directed toward satisfying the interests of society. It is likewise important to emphasize that, in constitutional case law, the concept of the ‘environment’ has not been limited to the primary elements of nature, namely soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, biological diversity in flora and fauna, and the landscape, which together constitute the environmental framework without which basic needs—such as food, energy, housing, sanitation, and recreation—could not be met. Rather, it has been understood comprehensively, establishing a ‘macro-environmental’ concept that also encompasses economic aspects, as regards the generation of foreign currency through tourism and/or agricultural exploitation (judgments number 5893-95, at nueve horas cuarenta y ocho minutos on veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; and, to the same effect, number 3705-93, cited above, and number 2988-99, at once horas cincuenta y siete minutos on veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve); and matters relating to urban activity, including city planning, the determination of land uses, waste treatment (solid waste, toxic waste, and wastewater), noise control, public-road planning, and the regulation of advertising signs (judgment number 2003-3656).” Finally, the inseparable relationship between environmental protection and the effective guarantee of the fundamental rights to life, health, and, in general, the ability of human beings to lead an existence consistent with their intrinsic dignity must be reiterated. This Chamber has stated that:

“[…] protecting nature, which is part of the world’s heritage, also means safeguarding not only human life and health, but also humanity’s existence on Earth, thereby giving effect not only to the international agreements on the subject, but also to Article 21 of our Political Constitution.” (Judgment number 5691-98 at 17:15 on 5 de agosto de 1998).

Meanwhile, in judgment number 2006-005928 at 15 hours on 2 de mayo del 2006, this Court ruled:

“[…] The right to life recognized in Article 21 of the Constitution is the cornerstone upon which the remaining fundamental rights of the Republic’s inhabitants rest. Likewise, the right to health is grounded in that provision of the Political Constitution, since life is inconceivable unless human beings are guaranteed minimum conditions for an appropriate and harmonious psychological, physical, and environmental balance. Public health and the right to a healthy and ecologically balanced environment are constitutionally recognized in Articles 21, 50, 73, and 89 of the Political Constitution. Specifically, Article 50 of the Constitution expressly recognizes the right of all inhabitants of the country to enjoy a healthy and perfectly balanced environment. That right is a fundamental guarantee for the protection of life and public health. In support of the foregoing, this Court has employed the concept of ‘environmental quality’ (calidad ambiental) precisely as a parameter of people’s quality of life, in conjunction with other elements such as health, food, work, and housing, noting that every person has the right to use the environment for their own development, but not without limit, since there is also a duty to protect and preserve the environment for present and future generations—the principle of sustainable development (principio de desarrollo sostenible).”

V.Regarding Article 1 of Executive Decree number 34312-MP-MINAE of 6 de febrero del 2008. The petitioner’s principal objection is that Executive Decree number 34312-MP-MINAE of 6 de febrero del 2008 reduces and removes from protected status a wildlife area, namely Humedal Nacional Térraba Sierpe (created by Executive Decree number 22993 of 21 de febrero de 1994). However, a review of Executive Decree number 34312-MP-MINAE confirms that it makes no reference whatsoever to any potential modification or alteration of the boundaries of that wildlife area. For their part, both the Procuraduría General de la República and the Instituto Costarricense de Electricidad state that there is, in fact, no alteration or impairment whatsoever of the area of Humedal Nacional Térraba Sierpe. This is confirmed by the Instituto Geográfico Nacional, because, in response to this Chamber’s request that it report “whether, in light of the information contained in Decreto Ejecutivo 34312-MP-MINAE and the diagrams included at folios 46, 65, and 83 of the expediente, the locations where the works for Proyecto Hidroeléctrico El Diquís and its transmission works are intended to be carried out, as well as the exploration for materials for the dam, powerhouse, and related works, are situated within the boundaries of Humedal Nacional Térraba Sierpe, created by Executive Decree number 22993 of 21 de febrero de 1994, published in La Gaceta number 54 of 17 de marzo de ese año,” the Instituto Geográfico Nacional submitted a cartographic study concluding “[…] that Proyecto El Diquís is not located within the boundaries of Humedal Térraba Sierpe.” This is confirmed by the Plano de Ubicación Cartográfica del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y el Humedal Nacional Terraba-Sierpe, which forms part of that report (folios 151 to 164).

This refutes the petitioner’s principal objection. Indeed, a reading of the cited Article 1 of Executive Decree number 34312-MP-MINAE confirms that it merely declares the studies and works of Proyecto Hidroeléctrico El Diquís and its transmission works to be matters of national convenience and public interest (conveniencia nacional e interés público). That declaration is based on Articles 3, subsection m), 19, subsection b), and 34 of the Ley Forestal (Law Nº 7575 of 13 de febrero de 1996). The foregoing is relevant because this Chamber has already examined and ruled on the constitutionality of Articles 19, subsection b), and 34 of the Ley Forestal in judgment number 2006-17126 at 15:05 on 28 de noviembre del 2006. On that occasion, it concluded:

“[…] the challenged provisions are not contrary to the right to a healthy and ecologically balanced environment, insofar as they in no way constitute authorization for public institutions to ‘legitimately’ harm the environment, nor do they establish an exceptional regime (régimen de excepción), as the petitioner alleges, for the following reasons:

First: The possibility of land-use change (cambio del uso del suelo) at issue is reserved solely for private forest estate (patrimonio forestal privado); consequently, the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) is not “affected” (Articles 1, second paragraph, and 18 of the Ley Forestal); Second: It must be clear that the binding force of environmental regulations may be excepted only in an emergency or exceptional situation under the terms provided in Article 180 of the Constitution (“to meet urgent or unforeseen needs in cases of war, civil unrest, or public calamity”)—as may the remainder of the legal system, as this Court held in the aforementioned judgment number 2340-92. Consequently, environmental regulations (principles and rules) indisputably apply to public institutions with respect to the fulfillment of their assigned purposes (public administration), precisely pursuant to Article 50 of the Constitution.

It is true, however, that the challenged provisions contemplate a circumstance in which the designated use of privately owned properties subject to a designation as part of the State’s forest estate (patrimonio forestal del Estado) may be modified to allow the construction of infrastructure works deemed socially beneficial; but, it bears emphasis, this is not an exceptional regime authorizing public institutions to pollute the environment because environmental regulations do not apply. Rather, those regulations do apply to this exception, since the decision must be based precisely upon them. These are properties upon which a restriction of evident social interest has been imposed, founded on the purpose of preserving and protecting the environment; hence the general and absolute rule prohibiting any change in their use (first paragraph of Article 19 and the first phrase of the first paragraph of Article 34 of the Ley Forestal), a purpose that is modified in the interest of the national community as a whole.

Third: It is precisely because the environmental legal framework is binding that the decision cannot be arbitrary. The Administration’s discretion is therefore conditioned upon compliance with the principle of legality (bloque de legalidad), with respect to the nature of the project or work classified as being of “national benefit” (conveniencia nacional), which Article 2 of the Reglamento de la Ley Forestal, number 25.721-MINAE, defines as follows:

“Activities of national benefit are those related to the study and execution of projects or activities in the public interest carried out by centralized government agencies, autonomous institutions, or private enterprises that provide benefits to all or a large part of society, such as water collection, conveyance, and supply; oil pipelines; road construction; the generation, transmission, and distribution of electricity; transportation associated with mining activities; irrigation and drainage canals; restoration of land suitable for forestry; forest conservation and sustainable management; and other activities of a similar nature as determined by MINAE according to the country’s needs.” It is likewise conditioned upon compliance with environmental principles and regulations, under which technical studies must be conducted (Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente) to establish the suitability of the project at the designated location and the impact that such works will have on the environment, so as to determine the compensatory measures necessary to mitigate their adverse effects; upon submission to the appropriate public authorities’ technical oversight before, during, and after construction of the works (particularly by MINAE and SETENA); upon the appointment of a forestry supervisor (regente forestal) and the adoption of a management plan (plan de manejo) (Articles 20 and 21 of the Ley Forestal) for implementation; and, of course, upon the possibility that the permit may be revoked if the requirements on which authorization was based are not met—that is, if the environment is harmed.

It is also conditioned, of course, upon the reasonableness or proportionality of the measure, as the cited provisions properly establish, such that “forest cutting shall be limited, proportionate, and reasonable for the purposes set forth above.” Fourth: Finally, it must be considered that the possibility of changing the land use of privately owned properties previously designated for the preservation of forest resources is based on the fact that, as previously indicated (Considerando V.- of this judgment), the concept of sustainable development forms part of the duty of proper environmental protection. Accordingly, promoting the population’s economic and social development is not only possible but necessary—in compliance with the provision contained in the first paragraph of Article 50 of the Constitution (which states, “The State shall seek the greatest well-being of all the country’s inhabitants by organizing and encouraging production and the most appropriate distribution of wealth”)—provided, of course, that environmental regulations are observed.

Otherwise, our country’s development would be seriously paralyzed, an outcome neither desired nor intended by those who amended the Constitution or by the legislators responsible for enacting the Ley under discussion […].” The partially transcribed precedent establishes that declaring a project or work to be of national benefit or in the public interest (interés público), pursuant to Articles 19(b) and 34 of the Ley Forestal, in no way exempts that project or work from the application of environmental regulations, including the obligation to conduct the corresponding technical studies (Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente) to establish the suitability of the project at the designated location and the impact that such works will have on the environment, so as to determine the compensatory measures necessary to mitigate adverse effects. This is particularly relevant in the case under review because, although it has been established that Decreto Ejecutivo number 34312-MP-MINAE of February 6, 2008 neither reduces nor affects the boundaries of Humedal Nacional Térraba Sierpe (created by Decreto Ejecutivo number 22993 of February 21, 1994), the eventual implementation of Proyecto Hidroeléctrico El Diquís could have an environmental impact on that wildlife refuge.

Clearly, that potential impact cannot be determined in advance through this constitutional challenge. The environmental impact study (estudio de impacto ambiental) required by Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente exists for the purpose of assessing that issue. It is therefore reiterated that the mere declaration that the studies and works for Proyecto Hidroeléctrico El Diquís and its transmission works are of national benefit and in the public interest in no way entails exemption from the duty to conduct that study. This is confirmed even by Article 6 of Decreto Ejecutivo number 34312-MP-MINAE of February 6, 2008 itself, which expressly refers to the requirement to conduct that study by providing:

“Article 6º— Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) shall give priority and expedited treatment to the procedures for determining the Project’s environmental viability (viabilidad ambiental), as well as that of its associated transmission works and its requirements for the extraction of nonmetallic minerals (concessions in publicly owned waterways and quarry operations). The review of the Environmental Impact Assessment Instruments (Instrumentos de Evaluación del Impacto Ambiental) required by the project, even if the project is classified as SIA type A or a megaproject, shall be completed within a maximum period of 5 months, in accordance with Article 38 of Decreto Ejecutivo Nº 31849 of May 24, 2004.” It is therefore concluded that this action must be dismissed with respect to this claim, since Article 1 of Decreto Ejecutivo number 34312-MP-MINAE of February 6, 2008—which declares the studies and works for Proyecto Hidroeléctrico El Diquís and its transmission works to be of national benefit and in the public interest—does not order the removal of Humedal Nacional Térraba Sierpe from protected status (desafectación), nor does it modify or alter the boundaries of that wilderness area, in potential violation of Constitutional Law.

This does not exempt the Administration from the obligation to develop the aforementioned project in strict compliance with environmental regulations. As already indicated, this includes the obligation to conduct the corresponding technical studies provided for in Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente.

VI.Regarding subsections (b), (c), and (d) of Article 9 of Decreto Ejecutivo 34312-MP-MINAE of February 6, 2008. Carbon dioxide (CO2), one of the waste products generated when any substance containing carbon is burned, is one of the principal contributors to global warming. This occurs with hydrocarbons; thus, after combustion, petroleum and all its derivatives used to obtain energy release CO2 particles into the atmosphere. For quite some time, our country has been striving to produce clean energy that does not cause greater carbon dioxide emissions into the atmosphere, in an effort to fulfill various international commitments and move toward an environmentally sustainable development model. As part of that effort, new energy sources have been sought. The country has thus made progress in harnessing hydroelectric, wind, and geothermal energy, and research continues into clean energy sources whose CO2 emissions are as low as possible.

In this regard, when our legislature enacted Ley Forestal, number 7575, it showed great foresight by leaving room in Article 19 of that statute for the State to undertake projects that, like any other human activity, might have environmental impacts, but whose impacts, when weighed against their social, economic, and environmental benefits, would prove substantially less significant than those benefits, making it advantageous to carry them out; for this purpose, they would have to be deemed of national benefit. Accordingly, that provision states:

“Article 19.- Authorized activities On forest-covered land, changing the land use or establishing forest plantations shall not be permitted. Nevertheless, the State Forestry Administration (Administración Forestal del Estado) may grant permits in those areas for the following purposes:

• a)To construct dwellings, offices, stables, livestock enclosures, nurseries, roads, bridges, and facilities intended for recreation, ecotourism, and other similar improvements on privately owned land and properties where forests are located.
• b)To undertake public or private infrastructure projects of national benefit.
• c)To cut trees for reasons of human safety or scientific interest.
• d)To prevent forest fires, natural disasters, or other similar events or their consequences.

In these cases, forest cutting shall be limited, proportionate, and reasonable for the purposes set forth above. A preliminary screening questionnaire (cuestionario de preselección) must first be completed before the State Forestry Administration to determine whether an environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental) may be required, as established by the regulations to this Ley.” (Emphasis added).

In this regard, it is instructive that the Diccionario de la Real Academia Española defines infrastructure, in its second sense, as:

“Set of elements or services deemed necessary for the creation and operation of any organization. Airborne, social, and economic infrastructure.” Furthermore, the first paragraph of Article 34 of the same Ley Forestal, number 7575, similarly expands:

“Article 34.- Prohibition on logging in protected areas The cutting or removal of trees in the protection areas (áreas de protección) described in the preceding article is prohibited, except in projects declared by the Executive Branch to be of national interest (conveniencia nacional).” Now, there is no doubt that the provisions of those rules are supplemented, in order to clarify their scope, by the Reglamento a la Ley Forestal, executive decree 25721-MINAE of 17 de octubre de 1996, Article 2 of which provides:

“Article 2.- For purposes of applying the Ley Forestal and these regulations, the terms mentioned shall have the following meanings:

[…]

- National Interest: Activities of national interest are those related to the study and execution of projects or activities in the public interest carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprise that provide benefits to all or a large part of society, such as: water collection, conveyance, and supply; oil pipelines; road construction; electricity generation, transmission, and distribution; transportation; […] and other activities of the same nature as determined by MINAE in accordance with the country’s needs.” It is therefore clear that the purpose of those authorizations legally granted to the Executive Branch is to provide it with an appropriate means precisely to promote environmentally sustainable development (desarrollo ambientalmente sostenible). This latter concept has been analyzed on various occasions by the Chamber, which has had the opportunity to explain its scope. Thus, for example, judgment 2006-13461 of 10:20 hours of 8 de septiembre de 2006 explained its content as follows:

“[…] Article 3, subsection 4), of the aforementioned Framework Convention expressly provides that ‘The Parties have a right to, and should, promote sustainable development....’ Likewise, the principle of sustainable development is set forth in the 1992 Rio Declaration on Environment and Development, paragraph 3 of which provides as follows:

‘The right to development must be fulfilled so as to equitably meet developmental and environmental needs of present and future generations.’ Under this principle of sustainable development, the need to achieve the country’s development in order to address its social and economic shortcomings is recognized. But it requires that development and, in this specific case, energy production, occur without destroying the environment and without depleting natural resources, ensuring that the use of those resources does not exceed their capacity for replenishment. The possibility of the country’s development is therefore recognized, but such development should not take place to the manifest detriment of the environment. The principle of sustainable development—widely recognized by this Court—transcends purely environmental matters, because it stands as an objective in the field of economics: in addition to seeking to preserve the natural resources that sustain human life, it also pursues efficiency in the use of resources so that development may meet the needs of present and future generations without compromising the availability of natural resources generally.

In accordance with the foregoing, sustainable resource management entails meeting countries’ needs while considering the requirements of present and future generations and balancing three principal objectives: environmental, social, and economic. This is intended to reverse trends that threaten human quality of life and to prevent increased costs to society. In that regard, it is necessary to halt continuing environmental degradation through measures aimed at mitigating the adverse effects of economic and social development and ensuring the existence of a sustainable relationship between humanity and nature. Indeed, the adoption of sustainable policies is based on harmony among economic growth, social equity, and the conservation of natural resources, encouraging the use of renewable energy and increased energy efficiency. In elaborating on this principle, this Court has stated as follows:

‘(…) In fact, the division between renewable and nonrenewable natural resources is modern, since even economics, which is concerned with managing the environment so as to satisfy human needs to the greatest possible extent with limited resources, did not incorporate the depletion and deterioration of the environment as a tool of economic analysis until very recently.

All human life takes place in an inevitable relationship with the environment, especially with the improvement of quality of life, which is the central objective required by development; however, development must relate to the environment in a manner that is harmonious and sustainable.

The environment must therefore be understood as a development resource to be used appropriately, and action must be taken in an integrated manner with respect to its natural, sociocultural, technological, and political relationships; otherwise, its productivity for the present and future is degraded, and the heritage of future generations could be placed at risk. The origins of environmental problems are complex and arise from an interaction of natural and social processes within the framework of the style of socioeconomic development adopted by the country. For example, environmental problems arise when methods of exploiting natural resources cause ecosystem degradation exceeding their regenerative capacity, thereby harming broad sectors of the population and generating high environmental and social costs that lead to a deterioration in quality of life; indeed, the primary objective of using and protecting the environment is to achieve development and progress favorable to human beings.

Environmental quality is a fundamental parameter of that quality of life; other equally important parameters include health, food, work, housing, education, etc. More important, however, is understanding that although human beings have the right to use the environment for their own development, they also have the duty to protect and preserve it for the use of present and future generations. This is not particularly novel, because it is merely the application to this subject matter of the principle of “injury” (lesión), already well established in ordinary law, under which the legitimate exercise of a right has two essential limits: on the one hand, the equal rights of others and, on the other, the rational exercise and beneficial enjoyment of the right itself. (…)’ Judgment 3705-1993 of 15:00 hrs. of 30 de julio de 1993.

Likewise, with respect to the utilization of energy resources, the Ley Orgánica del Ambiente, Ley No. 7554 of 4 de octubre de 1996, provides in Article 56 that energy resources are essential factors for the country’s sustainable development and directs the State to maintain a leading role and to prescribe measures related to the research, exploration, exploitation, and development of those resources. It likewise directs, with respect to the utilization of energy resources, that such utilization be rational and efficient so that the environment is conserved and protected. Finally, it expressly provides:

‘Article 58.- Alternative energy sources To foster sustainable economic development, the competent authority shall assess and promote the exploration and exploitation of alternative, renewable, and environmentally sound energy sources.’” That said, the foregoing demonstrates that the Executive Branch has not exceeded its powers and that the exemptions it has granted are fully supported by its obligation to ensure that the country follows an environmentally sustainable development model based on clean forms of energy production. In addition, the declaration that the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís is of national interest is supported by the provisions of the Ley Forestal and its regulations because a hydroelectric dam is indeed a project intended for the “generation, transmission, and distribution of electricity.” Accordingly, the challenged decree would cover a project falling within the circumstances contemplated in Article 19 of the Ley Forestal and Article 2 of the Reglamento a la Ley Forestal.

Moreover, it must be borne in mind that the decree in no way entails the possibility of proceeding with the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís without complying with the environmental controls established by the legal system because, as the reporting parties properly acknowledge in this action, the decree does not exempt the project from conducting an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) in order to obtain the corresponding environmental feasibility approval (viabilidad ambiental), an essential and indispensable requirement if the project is to proceed through implementation. In addition, it should be noted that the petitioner does not specifically challenge subsections b), c), and d) of Article 9 of executive decree 34312-MP-MINAE of 6 de febrero de 2008 because he does not provide specific reasons why those three provisions of that decree might deprive Constitutional Article 50 of its essential content.

In that regard, what was stated at the beginning of this recital (considerando) must be recalled and reiterated: human dignity is the center, the cornerstone, of any State governed by the rule of law, and it and respect for the integrity of the environment must undoubtedly go hand in hand. An environmental policy that fails to account for the full development of individuals will hardly be sustainable, nor will a socioeconomic development model that disregards the environment and sacrifices environmental protection at all costs, ignoring that the environment is an essential and integral part of our lives. From that perspective, subsections b), c), and d) of Article 9 of the challenged decree are not contrary to Constitutional Law because they are supported by a legal rule authorizing the Executive Branch to take certain actions to facilitate the type of projects contemplated therein, without this entailing or causing a lack of environmental protection and without the authorization becoming an arbitrary, unreasonable, and unlimited prerogative to destroy the environment or strip the right to a healthy and ecologically balanced environment of its minimum content.

Thus, it is clear that the challenged provisions fully comply with the Law of the Constitution, since they are coherently aligned with the development model imposed by the vision of a Social State under the rule of law (Estado Social de Derecho) designed by the original constituent assembly. Moreover, they do not strip the right to a healthy and ecologically balanced environment of its minimum content. In addition, those provisions do not entail disregarding environmental protection legislation. Likewise, the decree does not at any time exempt Proyecto Hidroeléctrico el Diquís from conducting an environmental impact study (estudio de impacto ambiental). Finally, that decree was issued in accordance with the powers granted to the Executive Branch by the Ley Forestal and its regulations to declare a project to be in the national interest (conveniencia nacional); in this case, the project clearly falls within the category of an infrastructure project intended to achieve the “[…] generation, transmission, and distribution of electricity […]”.

VII.Finally, in a submission filed with this Chamber at 8:10 a.m. on August 1, 2008, the petitioner alleged that, as of that date, no agreement existed between the Instituto Costarricense de Electricidad and the Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Térraba. In his view, this violates Article 7, first paragraph, of the Political Constitution because it conflicts with Article 14 of Convention 169 of the International Labour Organization concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, which was duly incorporated into our legal system through Law No. 7316 of November 3, 1992. However, this concerns facts unrelated to the specific subject matter of this action. In any event, it should be noted that the petitioner had already filed a writ of amparo (recurso de amparo) alleging those same facts (expediente 09-001709-0007-CO), and that proceeding was denied by judgment 2009-006045 at 2:53 p.m. on April 22, 2009. The petitioner must therefore abide by the decision rendered on that occasion.

VIII.Conclusion. In view of the foregoing, the Chamber does not find that the challenged provisions contravene the Law of the Constitution; accordingly, the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) must be dismissed, as hereby ordered.

Por tanto

The action is denied.- Gilbert Armijo S.

Acting President Luis Paulino Mora M. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Enrique Ulate C. José Paulino Hernández G.

ARMIJO/FCASTRO/arl Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional

*080047550007CO* Res. Nº 2010-013100 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y cincuenta y siete minutos del cuatro de agosto del dos mil diez.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Yoffre Aguirre Castillo, mayor, soltero, cédula número 7-156-597, vecino de Limón, contra el artículo 1 e incisos b), c) y d) del artículo 9 del Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE. Intervinieron también en el proceso Ana Lorena Brenes Esquivel, Procuradora General de la República, Rodrigo Arias Sánchez, Ministro de la Presidencia, Roberto Dobles Mora, Ministro del Ambiente y Energía, y Pedro Pablo Quirós Cortés, Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Electricidad.

Resultando:

1. Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:50 horas del 4 de marzo del 2008, el accionante solicita se declaren inconstitucionales el artículo 1 e incisos b), c) y d) del artículo 9 del Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE, publicado en La Gaceta número 31 del 13 de febrero de 2008, por estimarlos contrarios a los artículos 7, 11, 21, 50, 89 y 140, incisos 3) y 18), de la Constitución Política, al Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y a los principios 15 y 17 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Al efecto alega que mediante vía decreto de interés público, se reducen y desafectan áreas silvestres protegidas sin estudios técnicos que así lo justifiquen, con lo que se excede el marco constitucional que protege el ambiente y otros derechos consagrados en la normativa previamente citada. Considera que las normas impugnadas son inconstitucionales porque vulneran el derecho a la salud física y mental y a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como el deber de proteger las bellezas escénicas, que consagran los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política.

Estima que por tratarse de una competencia de la autoridad legislativa, el Poder Ejecutivo no puede vía decreto reducir la cabida de un área silvestre protegida. A lo que se añade que la mencionada disminución o desafectación de la superficie de las áreas protegidas no cuenta con estudios técnicos que la justifiquen, así como que la “compensación atípica” que resulta de la reducción del área total del Manglar Térraba Sierpe carece de fundamento técnico, pues las características biológicas y ecológicas entre estos 2 ecosistemas son distintas. Sostiene que, colateralmente, se vulnera lo dispuesto en la Ley Orgánica del Ambiente (artículo 38), la Ley de Biodiversidad (artículo 30.7) y la Ley Forestal (artículos 13, 14 y 15). También alega que las mencionadas disposiciones reglamentarias son contrarias a la Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y las Bellezas Escénicas Naturales, al Convenio sobre Diversidad Biológica, a la Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas y a la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional.

Explica que esta acción tiene por objeto determinar si la reducción o desafectación de las áreas silvestres protegidas, mediante acto del Poder Ejecutivo, y sin contar con los estudios técnicos que lo justifiquen, vulnera el derecho constitucional a la salud física y mental, a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y al deber de proteger las bellezas escénicas, garantizados en los artículos 21, 50 y 89 constitucionales. Manifiesta que según la jurisprudencia constitucional, emanada de las sentencias de la Sala Constitucional números 1998-7294, 1999-2988 y 2003-11397, cualquier modificación que implique la reducción o desafectación de los límites de un área silvestre protegida -sin importar cuál sea su categoría de manejo- debe hacerse mediante acto legislativo avalado por un criterio técnico previo que justifique su adopción. Por ello es que la omisión de esos requisitos sustanciales ha sido calificada de ilegítima desde el punto de vista constitucional, pues supone la vulneración al ambiente y a la salud como derechos fundamentales, así como a los principios constitucionales de proporcionalidad y razonabilidad.

Con sustento en lo anterior, alega que el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, declarado de conveniencia nacional e interés público en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 3, inciso m), 19, inciso b), y 34 de la Ley Forestal, evidencia un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria que supera la remisión al artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente y que vacía de contenido el derecho de los habitantes a que los poderes públicos ejerzan un control ambiental directo -no por delegación en regencias- en la aplicación de la legislación tutelar, toda vez que está determinando a priori actividades u obras de interés nacional sin que consten estudios técnicos que así lo demuestren. Considera que el mecanismo usado por el Decreto Ejecutivo, en el sentido de determinar a priori actividades u obras que están exentas de estudios de balance, en atención al tamaño de la obra, a la existencia de planes reguladores, al número de personas en la operación o actividad, a la cantidad de habitaciones, la calificación del proyecto (interés social) o el uso del suelo, evidencia un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

Argumenta que en esta materia no es posible hacer excepciones genéricas para exonerar el cumplimiento de obligaciones ambientales, pues con ello se corre el riego de desconstitucionalizar la garantía de respuesta estatal en defensa del ambiente. Señala que el decreto impugnado hace una reducción del área total del manglar Térraba Sierpe en un área de 315 hectáreas, lo que traería consigo graves implicaciones en el humedal Térraba Sierpe, que afectaría la calidad de agua de descarga y la productividad del humedal alimentada con agua del Río Grande de Térraba, además del área de bosque primario inundado (600 hectáreas). Añade que según la jurisprudencia constitucional: a) las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir la legislación cautelar ambiental, sin que exista justificación para eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales, como por ejemplo, del estudio de impacto ambiental, que exige la Ley Orgánica del Ambiente, para actividades que emprendan los entes públicos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el ambiente (sentencia número 2001-6503); b) no es constitucionalmente posible realizar excepciones al estudio de impacto ambiental con fundamento en criterios o condicionamientos generales establecidos en leyes y reglamentos, lo que vaciaría de contenido el artículo 50 de la Constitución Política (sentencia número 2002-1220); c) en virtud del principio precautorio -establecido en las normas internacionales vinculantes con rango supra legal-, a fin de brindar debida tutela al derecho al ambiente sano y equilibrado, se impone la obligación del estudio de impacto ambiental (sentencia número 2002-5977); y d) el Poder Ejecutivo no pude reducir los límites territoriales de un área silvestre (sentencias números 2006-5975 y 2007-11155).

Manifiesta que, como derivación de lo anterior, la desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y concreta, y además, sólo por ley se puede privar o modificar el régimen especial que regula los bienes públicos, sea, desafectarlos (sentencia número 2000-10466). También indica que aunque la infracción apuntada plantea, en principio, un problema de legalidad en relación con el decreto que es una norma de inferior rango a la ley, la propia Sala Constitucional ha interpretado que la reducción o desafectación de un área protegida sin cumplir con la formalidad del acto legislativo y sin haberse recabado el criterio técnico que lo avale, quebranta el principio constitucional que deriva del artículo 50 constitucional (sentencia número 1993-6240). Reitera que la normativa impugnada resulta contraria a la Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y las Bellezas Escénicas Naturales, al Convenio sobre Diversidad Biológica, a la Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas y a la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, pues dichos instrumentos internacionales imponen al país el compromiso de desarrollar todos los mecanismos posibles para la protección del medio ambiente, lo que implica resguardar aquellos espacios naturales que alberguen ciclos vitales de especies o ecosistemas avanzados, y que requieran de un trato especial para su conservación.

Por lo que solicita se declare la inconstitucionalidad de los artículos 1 y 9, incisos b), c) y d), del Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE, publicado en La Gaceta número 31 del 13 de febrero de 2008.

2. A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala el promovente que se acoge a la legitimación que confiere el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por invocar la defensa del interés difuso de todas las personas en la defensa del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

3. Por resolución de las 13:40 horas del 7 de abril del 2008 se le dio curso a la acción (visible a folio 27 del expediente), confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, al Ministerio de la Presidencia, al Ministerio del Ambiente y Energía y al Instituto Costarricense de Electricidad.

4. Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 81, 82 y 23 del Boletín Judicial, de los días 28, 29 y 30 de abril del 2008 (folio 34).

5. La Procuraduría General de la República rindió su informe - visible de folio 35 a 44-, en el que contesta que el escrito de interposición de la presenta acción reproduce la misma redacción del informe rendido por ese órgano asesor en el expediente 07-014812-0007-CO, con el desacierto de que la tesis sostenida en aquel asunto en particular no se ajusta al caso concreto que motiva la presenta acción. Lo que explica el porqué se alega como vulnerada la Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas, así como la referencia a la noción de “compensación atípica” que utiliza el accionante, pese que ello no se aplica a este caso. Por lo demás, indica que ese órgano asesor no tiene ningún reparo en cuanto a la legitimación del accionante, ya que si lo que se alega es la supuesta afectación del área silvestre protegida Humedal Nacional Térraba Sierpe (HNTS), se estaría, en efecto, en presencia de la tutela del ambiente, por lo que sí se estaría en el supuesto previsto en el segundo párrafo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

En cuanto al fondo, indica que la presente acción parte de un supuesto que no establecen las normas cuestionadas, ni así lo logra -ni lo intenta- demostrar el accionante, en el sentido que el decreto cuestionado -que declara de conveniencia e interés público los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís (PHED)- disminuye la cabida del área silvestre protegida Humedal Nacional Térraba Sierpe (HNTS), creada mediante Decreto Ejecutivo número 22993 del 21 de febrero de 1994. Sostiene que lo primero que debe constatarse es que el Decreto número 34312 no tiene el alcance que el promovente le atribuye, toda vez que el referido acto del Poder Ejecutivo lo que pretende es que los órganos y entes públicos ante los cuales el Instituto Costarricense de Electricidad debe realizar los trámites relacionados con el PHED y sus obras asociadas, le dispensen un trato prioritario, expedito y efectivo a sus gestiones, para así asegurar la implementación oportuna del proyecto.

Declaratoria que, por lo demás, se emite cuando se trata de actividades “relacionadas con el estudio y ejecución de proyectos o actividades de interés público efectuadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, que brindan beneficios a toda o gran parte de la sociedad tales como: captación, transporte y abastecimiento de agua; oleoductos; construcción de caminos; generación, transmisión y distribución de electricidad; transporte; actividades mineras; canales de riego y drenaje; recuperación de áreas de vocación forestal; conservación y manejo sostenible de los bosques; y otras de igual naturaleza que determine el MINAE según las necesidades del país” (artículo 2 del Reglamento a la Ley Forestal). Añade que del contraste entre el decreto impugnado y el que crea el Humedal tampoco se logra constatar la afectación que acusa el accionante; antes bien, de acuerdo con los límites que establece el decreto de creación del Humedal, se desprende que dicha área está conformada por 6 sectores, a saber: a) Humedal Marino de Drake; b) Humedal Marino-Deltático; c) Humedal Estuario Térraba-Sierpe; d) Humedal Riberino del Río Sierpe; e) Humedal Palustrito del Valle del Diquís; y f) Humedal Lacustrino Laguna Sierpe.

Los que se localizan en las hojas cartográficas del Instituto Geográfico Nacional Coronado, Térraba, Sierpe y Rincón, y cuya ubicación no coincide con los mapas cartográficos que contienen los puntos de extracción de materiales que se describen en el numeral 8 del Decreto número 34312 (que son: General, Buenos Aires, Changuena y Cababra), ni con el área que abarca el embalse del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, según se desprende del gráfico suministrado por el Instituto Costarricense de Electricidad. Por lo que es criterio de ese órgano asesor que el alegato que sirve de base a la acción, sólo da lugar a consideraciones puramente hipotéticas, ya que no se acredita una lesión efectiva ni un riesgo inminente de violación de las normas constitucionales y de los tratados e instrumentos internacionales en materia ambiental invocados. Sintetiza que el decreto cuestionado, como tal, no es inconstitucional por infracción de los artículos 7, 21, 50 y 89 constitucionales, pues su quebranto se daría únicamente en el tanto la cabida del HNTS sufriese menoscabo, y como esto no sucede aconseja se desestime la acción.

Añade que con sustento en ese mismo razonamiento habría que descartar el argumento que el Poder Ejecutivo excedió la potestad reglamentaria estipulada en el artículo 140, incisos 3) y 18), de la Constitución Política, así como que infringió el artículo 11 de ese mismo cuerpo normativo, ya que en este caso la potestad del Poder Ejecutivo no ha sido ejercida en exceso. Finalmente, y contrario a lo que insinúa el accionante, el decreto cuestionado no exime al PHED del requisito de estudio de impacto ambiental (EsIA), pues, más bien, lo que hace es remitir al artículo 38 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación (Decreto número 31849 del 24 de mayo del 2004) que autoriza a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) para extender los plazos de revisión establecidos en el capítulo II, cuando se trata de proyectos de SIA de tipo A o megaproyectos que, por su dimensión y relevancia para el país, sea necesario prorrogar. Por todo lo anterior se aconseja desestimar la presente acción.

6. De folio 47 a 53, comparecen Rodrigo Arias Sánchez, en su condición de Ministro de la Presidencia, y Roberto Dobles Mora, en su calidad de Ministro del Ambiente y Energía, a fin de contestar -de manera conjunta- la audiencia concedida por la Presidencia de la Sala. Indican, al efecto, que con la promulgación del Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE no se pretende reducir o desafectar áreas silvestres protegidas. Sostienen que, por el contrario, el Poder Ejecutivo publicó el citado decreto, en pleno uso de sus facultades y competencias, con el propósito de declarar de interés público la realización del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, respetando para ello el marco legal que regula las áreas de protección. Normativa legal que establece claramente la conformación de dichas áreas y las regulaciones, restricciones y también las excepciones para poder realizar labores en ellas. Máxime cuando el Poder Ejecutivo decrete una actividad de interés público, con fundamento en el artículo 34 de la Ley Forestal.

Afirman que, en este caso, el decreto ejecutivo cuestionado, en estricto apego a las disposiciones de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley Forestal y Ley de Biodiversidad, procedió a regular la actividad hidroeléctrica en el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, el que fue declarado por el Poder Ejecutivo como un proyecto de Conveniencia Nacional e Interés Público, a través del referido decreto. Explican que tal declaratoria obedece a que a través del mencionado proyecto el Instituto Costarricense de Electricidad procederá a cubrir el crecimiento de la demanda eléctrica nacional, y se enmarca dentro de los objetivos nacionales en materia energética trazados en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, que coadyudará a reducir la dependencia de combustibles importados, aprovechando de forma óptima las fuentes de energía renovable disponibles en el país. Pero, aclaran, que de previo a iniciar las obras de ejecución, las distintas entidades técnicas del Instituto Costarricense de Electricidad tendrán que analizar las diversas leyes y decretos que disponen requisitos legales y reglamentarios aplicables a un proyecto como éste, especialmente en su etapa constructiva, para así cumplir las disposiciones normativas vigentes.

Añaden que en vista de la importancia que reviste el citado proyecto para la demanda eléctrica del país, el Instituto Costarricense de Electricidad ha realizado los estudios técnicos y legales para poner en funcionamiento el proyecto sin causar daños ambientales, ni perjuicio a la salud de las personas, por lo que en el decreto cuestionado se han tomado en consideración todas las disposiciones, restricciones y excepciones que permite la ley para realizar este tipo de proyectos. Afirman que lo que se pretende con la promulgación del decreto ejecutivo es regular en estricto apego a la legislación ambiental una actividad de interés público. Ante ello, aseguran que por medio del referido decreto se regulan las labores, que con la construcción del proyecto se realizarán dentro de las áreas de protección del área silvestre protegida en donde funcionará el proyecto. Areas de protección que se encuentran reguladas en el artículo 33 de la Ley Forestal.

Asimismo, el artículo 34 de la Ley Forestal prohíbe la tala de árboles y labores en áreas de protección, pero al mismo tiempo establece una excepción a favor del Poder Ejecutivo para realizar labores en áreas de protección en proyectos declarados de conveniencia nacional, situación que ya se presentó en este caso, con lo que se acredita que con el decreto cuestionado lo único que se pretende es regular la actividad del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, respetando estrictamente las disposiciones que establece la Ley. Sostienen que, en conclusión, la Administración ha actuado en apego a la legalidad y que lo que existe, en este caso en específico, es una disconformidad del recurrente con la autorización que establece el artículo 34 de la Ley Forestal. Afirman que según estudios técnicos realizados por el Instituto Costarricense de Electricidad, dicha actividad generará al país 630 megavatios de energía limpia, que se produce a un costo de 7 centavos el kilovatio.

Situación que se encuentra muy por debajo del costo de generar energía con combustibles y así se evita la contaminación ambiental, con lo que se respeta el artículo 50 de la Constitución Política. Aclaran, además, que para realizar la construcción del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, éste tiene que ser sometido a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, de conformidad a lo establecido en el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente. Por lo que se colige que el mencionado proyecto se realizará respetando toda la normativa ambiental vigente. En cuanto a las normas que se estiman infringidas por el accionante, indican que si bien es cierto en Costa Rica se han suscrito una serie de decretos ejecutivos que restringen y regulan las labores en áreas silvestres protegidas, también es cierto que los mismos se formulan apegados a las disposiciones que regulan la materia ambiental. De hecho, se decretó de conveniencia nacional e interés público el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, ya que por medio del mismo se reducirá la dependencia de combustibles importados, y se pretende aprovechar mejor las fuentes de energía renovable del país, al punto de llegar a producir el 100% de la electricidad de Costa Rica a partir de fuentes de energía renovable, tal y como se establece en las metas del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.

Tampoco se puede dejar de lado que mediante el Acuerdo número 24 del 7 de diciembre del 2007, se declaró de interés público la iniciativa de Paz con la Naturaleza, mediante la cual Costa Rica se comprometió a ser neutral con el carbono o “C Neutral” para el año 2021. Argumentan que, bajo tales premisas, y analizados los artículos 1 y 9 del Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE, se colige que mediante los mismos no se pretende reducir o desafectar áreas silvestres protegidas, ni se van a causar daños ambientales negativos significativos, ni se va a vulnerar el derecho a la salud física y mental de las personas, como erróneamente interpreta el accionante; sino que, la finalidad del decreto cuestionado es la declaratoria de interés público del referido proyecto, el que reviste importancia para la generación eléctrica del país, y además, éste se ejecutará en estricto apego a las disposiciones y requisitos que establece la legislación ambiental vigente en el país.

Lo que implica que tales obras no se iniciarán hasta tanto no se complementen los requisitos ambientales exigidos por las distintas entidades públicas que regulan la materia hidroeléctrica. Reiteran que en tal declaratoria de conveniencia nacional privó el interés público, y no se pretenden irrespetar las leyes ambientales y los principios constitucionales que regulan esta actividad. Declaratoria que, más bien, está autorizada por ley por medio del artículo 34 de la Ley Forestal. Solicitan se declare sin lugar la acción.

7. De folio 54 a 80, comparece Adriana Jiménez Calderón, en su condición de apoderada general judicial del Instituto Costarricense de Electricidad, a fin de contestar la audiencia concedida por la Presidencia de la Sala. Indica que existen hechos importantes que contribuyen a que el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís sea considerado de conveniencia e interés nacional, como lo es la demanda eléctrica del país, la necesidad de mantener un crecimiento sostenido y la crisis energética que fue declarada emergencia nacional a inicios del 2007. Lo anterior provocó la necesidad del gobierno de visualizar de manera privilegiada dicho proyecto, por lo que emitió el Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE del 13 de febrero del 2008, que en su artículo primero declara de Conveniencia Nacional e Interés Público los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión. Aclara que el mencionado proyecto operará utilizando las aguas del Río General, que recorren los Cantones de Buenos Aires, Osa y Pérez Zeledón, y forma parte del Plan de Expansión de Generación Eléctrica.

También explica que los proyectos hidroeléctricos como El Diquís poseen diversas fases. La primera fase comprende la preparación de los insumos para la firma consultora que se contratará para elaborar el Estudio de Impacto Ambiental y que concluye con la presentación del estudio ante SETENA. Una vez obtenida la viabilidad ambiental, se inicia otra etapa, que consiste en la ejecución del proyecto. Y la etapa final que es la operación del mismo. Asegura que en el caso del referido Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, en este momento se están efectuando estudios de la fase de factibilidad, y ni tan siquiera se ha iniciado el Estudio de Impacto Ambiental. Específica que se trabaja en la finalización de estudios del entorno físico, requeridos como insumos para el diseño de las obras, así como en la colecta de información biótica, física y socioeconómica que se empleará como sustento técnico para la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental.

En cuanto a las razones de inconstitucionalidad alegadas por el promovente, indica que los artículos 1 y 9, incisos b), c) y d), del Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE, dan una exención al ICE sobre permisos que se han de solicitar, y que se imponen vía decreto ejecutivo, por lo que es propio que por la misma vía se puedan establecer excepciones, lo que no contraviene la reserva de ley. A lo que se añade que dada la magnitud y naturaleza de las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, así como la significación de los impactos ambientales asociados a algunas de las actividades llevadas a cabo en las fases de factibilidad, construcción y operación, está más que demostrada la necesidad de suscitar los estudios de impacto ambiental que se requieran para asegurar que se harán esfuerzos en mejorar el desempeño ambiental de las obras y sus distintas actividades asociadas. En cuyo caso, el hecho que se haya obtenido la mencionada declaratoria de interés público y conveniencia nacional, no exime al Instituto Costarricense de Electricidad de realizar y someter a revisión el respectivo Estudio de Impacto Ambiental, que el proyecto, por ley, está obligado a presentar.

Afirma que lo que el decreto cuestionado establece, en su artículo 6, es una excitativa para que SETENA brinde un tratamiento prioritario y expedito a los trámites para la determinación de la viabilidad ambiental del proyecto. Aclara que el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís no afectará, ni reduce, áreas protegidas, y por ende, vía decreto ejecutivo no se está generando desafectación alguna en dichas áreas. Indica que así se puede corroborar al constatar el área de influencia geográfica directa del proyecto. Añade que el mencionado decreto declara como de conveniencia nacional e interés público el citado proyecto, de acuerdo a lo establecido en el trámite del inciso m) del artículo 3 de la Ley Forestal. Ley base que encontró su génesis en un trámite legislativo por reserva de ley, lo que desarticula los motivos de inconstitucionalidad acusados por el accionante, por estar el decreto cumpliendo con una disposición prevista en una norma legislativa.

Por otra parte, en cuanto a la afirmación del accionante de que no sólo se reduce el “área total del manglar Térraba Sierpe en un área de 315 hectáreas, sino traería consigo graves implicaciones en el humedal Térraba Sierpe, por lo tanto, se afectaría la calidad del agua de descarga y la productividad del humedal alimentado con agua del río Grande de Térraba, además del área de bosque primario inundado (600 hectáreas)”, la informante indica que debe aclararse que actualmente se sabe que el área de influencia principal del Río Grande de Térraba sobre el Humedal Nacional Térraba Sierpe abarca aproximadamente unas 7100 hectáreas, de las cuales unas 1800 hectáreas se encuentran bajo el efecto directo de su cauce hacia la desembocadura. Por otra parte, con la construcción del mencionado proyecto se prevé una modificación del régimen hidrológico del Río Grande de Térraba a partir del sitio de restitución de aguas hasta la desembocadura y la zona costera próxima a las mismas.

Modificación que se puede describir como la permanencia de condiciones típicas de la época lluviosa por un período más largo a través de un año promedio; es decir, se tendría una mayor influencia de agua dulce a lo largo del año y dicho efecto será más importante cuando coincidan las descargas con los picos de marea baja en los sectores de Boca Nueva, Boca Brava y Boca Chica. Asegura que bajo tales condiciones se puede prever que las especies de plantas y animales menos tolerantes a la salinidad sean favorecidas y aumente su ámbito de distribución a lo largo del nuevo régimen hidrológico, mientras que aquellas con una menor capacidad de incursionar en el agua dulce se vean restringidas a los sectores de mayor salinidad. Indica que, sin embargo, es importante aclarar que dicho ecosistema se encuentra en un constante cambio producto de la dinámica costera y la influencia del RGT. Por lo que es difícil predecir cuáles serán los efectos puntuales sobre el bosque de mangle, ya que algunos sectores se podrán ver beneficiados y en otros se podría dar un ajuste en la distribución y estructura de las especies, tanto vegetales como animales.

Resalta que para los años 2008 y 2009 están programados varios estudios que vendrían a complementar y ampliar la información con la que se cuenta actualmente y que ayudarán a tener una mejor comprensión de todos estos procesos. Con respecto a la cobertura vegetal, asegura que la evaluación realizada por el ICE en el año 2006, que se apoya en observaciones realizadas por el InBio en el 2000, demuestran que a causa de la deforestación la región ha perdido casi por completo sus bosques originales, quedando solamente fragmentos con una extensión promedio de 25.21 hectáreas, correspondientes a pequeños bosquetes aislados en laderas muy profundas o franjas en los márgenes de ríos y quebradas. Aclara que tal estudio se concentra en la zona de influencia directa del Proyecto Hidroeléctrico el Diquís, específicamente en el área de embalse. Especifica que el bosque del área de influencia del proyecto se encuentra fragmentado y corresponde a un 19%, con 1453 hectáreas.

Los tipos de vegetación son el herbazal que abarca casi un 40%, el matorral o tacotal con un 23%, el área bajo cultivos agrícolas y forestales ocupa en conjunto casi un 10 %, y el ecosistema de matorral de sabana o sabana arbustiva corresponde a menos de un 1%. Por otra, en cuanto a la excepción establecida en el inciso b) del artículo 9 del decreto ejecutivo impugnado, referente al Decreto Ejecutivo número 25700 del 15 de noviembre de 1996, sobre veda establecida para la corta y aprovechamiento de las especies referidas, indica la informante que deben retomarse las consideraciones 11 y 12 que sirvieron de base para la promulgación del decreto impugnado, en el sentido que se tomó como base un estudio científico avalado por el InBio y The Nature Conservancy y National Heritage Foundation, en que se concluye que las especies se localizan en un área fuera de las Areas Silvestres Protegidas.

Alega que con ello se confirma que con el decreto impugnado no se afectan ni se invaden áreas silvestres protegidas. En lo referente a la exoneración prevista en el inciso c) del artículo 9, éste únicamente se refiere a la recolecta, extracción y reubicación de especies de flora y fauna. Indica que el propósito de tal inciso es que el ICE pueda cumplir su obligación de trasladar todas esa biodiversidad a lugares aptos. A lo que se añade que la aplicación o desaplicación de dicho artículo no puede producir la reducción de áreas protegidas. En lo relativo a la exoneración prevista en el inciso d) del artículo 9, que remite al artículo 20 del Decreto Ejecutivo número 32553 del 29 de marzo del 2005, se refiere al criterio para autorizar o denegar el permiso para recolecta biológica o cultural “dentro o fuera de las áreas silvestres protegidas”, lo que lejos de indicar que el proyecto afecta áreas protegidas indica que su exención también será en terrenos particulares.

En lo que se refiera a la manifestación del accionante sobre “compensación atípica”, aclara que, en este caso, los estudios realizados aún no establecen nada en concreto sobre cuáles debieran ser las acciones de mitigación o compensación específica, para resarcir la afectación que el proyecto podría causar al área de influencia, toda vez que es el Estudio de Impacto Ambiental definitivo -y su tramitación y aprobación por SETENA- el que tendrá que concretar al respecto. Sostiene que los argumentos del accionante son conjeturas sin fundamento alguno, que desconciertan con el término al que él llama “compensación atípica”, pues a la fecha no hay nada concreto al respecto. Reitera que la afirmación del recurrente en el sentido que dicha compensación atípica resulta de la reducción del área total del Manglar Térraba Sierpe, implica dar por cierta una reducción de áreas protegidas, lo que carece de fundamento material o normativo que lo sustente.

Aclara que la normativa impugnada se refiere a permisos específicos contenidos en partes de diferentes leyes, pero no exime al ICE de su deber de cumplir el resto del artículado contenido en dichas normas, así como tampoco lo exime de realizar el Estudio de Impacto Ambiental y gestionar demás permisos ante MINAE y SETENA, así como del cumplimiento de los tratados internacionales citados por el accionante. Argumenta que la presencia del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís puede beneficiar a un humedal que ha sido constantemente atacado por técnicas de cultivos en plantaciones como la piña, que han contribuido con la sedimentación y la contaminación con agroquímicos. Por lo que a lo interno del área biótica del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís se maneja el criterio que existe posibilidad de que el área del humedal más bien se incremente. Sostiene, además, que el mencionado proyecto presenta una serie de ventajas ambientales, como es el hecho que la ubicación de la presa, colocada 2 kilómetros arriba del puente sobre el Río General Superior en Brujo, permitiría que se retenga cerca del 60% de los sedimentos producidos en la cuenca media y alta, mientras que el 40% restante continuará flotando hasta el Humedal Nacional Térraba-Sierpe, con lo que se garantiza que le llegue una carga de sedimentos suficientes para su mantenimiento y no en exceso, como ocurre actualmente.

Además, la ubicación del sitio de restitución de las aguas y su distancia con respecto al límite del Humedal Nacional Térraba-Sierpe, permite que los procesos de mezcla y difusión natural garanticen que lleguen aguas de buena calidad, con la temperatura, oxígeno y concentración de sedimentos adecuados para el desarrollo del bosque de manglar. Añade que si bien es cierto se van a inundar varias hectáreas de bosque, en diferentes estados de desarrollo ecológico, también es cierto que mediante un programa de reforestación y aprovechamiento sustentable de los márgenes del embalse se logrará establecer una zona protectora que vendría a compensar la pérdida de cobertura vegetal. Lo que aportaría, como ventaja, que permitiría establecer la conectividad a lo largo del embalse y entre algunas reservas comunales y privadas de la región, lo que actualmente no sucede ya que tales fragmentos de bosques se encuentran muy dispersos entre sí.

Concluye que el accionante toma como una realidad que los artículos impugnados reducen áreas protegidas, sin aportar prueba material o normativa en tal sentido. A lo que se añade que la lectura de la normativa impugnada permite verificar que sólo se exime al ICE de requisitos o permisos puntuales establecidos en otros decretos o reglamentos, pero no lo exime del resto de requisitos establecidos en esos mismos cuerpos normativos, ni lo exime tampoco de la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental o de los trámites ante el MINAE. Aclara que uno de los propósitos de los artículos impugnados es el aprovechamiento de especies maderables, pero debe rescatarse que ese aprovechamiento se realizará una vez dada la viabilidad ambiental de parte de la SETENA, debido a la necesidad técnica de eliminar la vegetación en el área de embalse, en razón del proceso de descomposición que generaría una vez llenado éste.

Sostiene que también carece de fundamento la afirmación del accionante, en el sentido que la “Compensación Atípica que resulte de la reducción del área total del MANGLAR TÉRRABA SIERPE, carece de sustento técnico”, por cuanto a la fecha no hay nada concreto al respecto, pues aún se están concretando los estudios sociales, ambientales, biológicos y otros, por lo que el Estudio de Impacto Ambiental no se ha terminado. Argumenta que el ICE pretende lograr desarrollar un proyecto de generación hidroeléctrica en la cuenca del Río Grande de Térraba, que lejos de contribuir a la degradación de la cuenca y ecosistemas asociados, se convierta en la oportunidad de apoyar planes de recuperación y mitigación que permitan restaurar la cuenca y proteger el Humedal Nacional Térraba-Sierpe. Por lo que sostiene que no se están quebrantando los artículos 29, 50 y 89 de la Constitución Política, ya que en este momento el proyecto está en etapa de estudios previos, y las normas impugnadas no exoneran al ICE de la supervisión del MINAE o SETENA, ni lo exoneran de su deber de cumplir con permisos o estudios, como es el caso del Estudio de Impacto Ambiental, que tiene como fin garantizar la protección de los principios constitucionales que el accionante alega como quebrantados.

A lo que se añade que el Plan de Gestión Ambiental que el ICE propondrá para este proyecto incluye adecuaciones o inversiones para evitar, mitigar o compensar los impactos sociales, bióticos y físicos que la obra genere, tanto en su fase constructiva como operativa. Solicita se declare sin lugar el recurso.

8. A folio 141 comparece Pedro Pablo Quirós Cortés, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Electricidad, con el propósito de ratificar el informe rendido por Adriana Jiménez Calderón, en su calidad de apoderada general judicial de dicha institución.

9. Por medio de escrito recibido en la Secretaría de esta Sala a las 9:52 horas del 19 de junio del 2008, el accionante alega que el Instituto Costarricense de Electricidad ya está ejecutando trabajos en el Proyecto Hidroeléctrico “El Diquís”, pese que no cuenta con los respectivos permisos otorgados por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, y con los que está provocando un daño ambiental (ver folio 142 del expediente).

10. Mediante resolución de las 11:05 horas del 23 de junio del 2008 se dispuso desglosar el anterior escrito, para que se tramitara como un asunto nuevo, por referirse a hechos que son materia de conocimiento mediante el recurso de amparo (ver folio 143).

11. Por medio de escrito recibido en la Secretaría de esta Sala a las 8:10 horas del 1 de agosto del 2008, el accionante alega que ha recibido el oficio número 0510-1044-2008, del 5 de julio del 2008, suscrito por Luis Pacheco Morgan, Asistente Ejecutivo de la Subgerencia Sector Electricidad del Instituto Costarricense de Electricidad, en que se expresa que a la fecha no existe convenio alguno entre dicha institución y la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Térraba. Considera que con ello se infringen el artículo 7, párrafo primero, de la Constitución Política, por oponerse al artículo 14 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, que fue debidamente incorporado a nuestro ordenamiento jurídico mediante Ley No. 7316 del 3 de noviembre de 1992. También estima infringido el artículo 45 de la Constitución Política.

12. Por medio de resolución de las 14:36 horas del 11 de febrero del 2009, se ordenó al Director del Instituto Geográfico Nacional que, como prueba para mejor resolver, le informara a esta Sala si en atención a la información contenida en el Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE y a los gráficos que corren agregados a folios 46, 65 y 83 del expediente, los lugares en que se pretenden efectuar las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión, así como la exploración de materiales para la presa, casa de máquinas y obras conexas, se ubican dentro los límites del Humedal Nacional Térraba Sierpe, creado mediante Decreto Ejecutivo número 22993 del 21 de febrero de 1994, publicado en La Gaceta número 54 del 17 de marzo de ese año.

13. A las 13:42 horas del 14 de abril del 2009 se recibió en la Secretaría de esta Sala el estudio cartográfico realizado por el Instituto Geográfico Nacional, para determinar si la ubicación del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión, así como la exploración de materiales para la presa, casa de máquinas y obras conexas, se ubican dentro o fuera de los límites del Humedal Nacional Térraba Sierpe (ver folio 150), y en éste se concluye que el proyecto El Diquís no se encuentra dentro de los límites del Humedal Térraba Sierpe.

14. Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 de dicho cuerpo normativo, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

15. En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Ulate Chacón; y,

Considerando:

I.Sobre la legitimación del accionante y la admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece los presupuestos de admisibilidad para las acciones de inconstitucionalidad. De esta suerte, el párrafo primero exige la existencia de un asunto previo, en sede jurisdiccional (admitiendo, inclusive, los recursos de amparo o de hábeas corpus) o administrativa (en el procedimiento de agotamiento de la vía), en que se invoque la inconstitucionalidad de la norma, como medio razonable de amparar el derecho o interés considerado lesionado. Sin embargo, en el párrafo segundo de ese mismo numeral se exceptúa de la necesidad de contar con un asunto previo pendiente de resolución, cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto.

En el presente asunto, el accionante sustenta su legitimación en el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, toda vez que invoca la tutela de un interés difuso al acudir en defensa del medio ambiente. En cuyo caso, cabe indicar que este Tribunal ha resuelto -de forma reiterada- que la protección del medio ambiente constituye, efectivamente, un caso típico de interés difuso para los efectos de la interposición directa de acciones de inconstitucionalidad. Por esa razón, es evidente que la presente acción es admisible a ese respecto y no se formula reparo alguno a la legitimación del accionante.

II.Objeto de la accion. El accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 1 y de los incisos b), c) y d) del numeral 9, del Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE del 6 de febrero del 2008 (en que se declara de conveniencia nacional e interés público los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión), por estimarlos contrarios a los artículos 7, 11, 21, 50, 89 y 140, incisos 3) y 18), de la Constitución Política, al Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y a los principios 15 y 17 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo. El accionante acusa que por medio del referido decreto se reduce y desafecta el área de vida silvestre Humedal Nacional Térraba Sierpe, pese que no existe un estudio técnico que así lo justifique. Afirma que ello supone un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria e implica una vulneración a los derechos fundamentales a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como al deber del Estado de proteger las bellezas escénicas.

III.Normas impugnadas. En la presente acción de inconstitucionalidad se cuestionan el artículo 1 y los incisos b), c) y d) del numeral 9, del Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE del 6 de febrero del 2008. El citado artículo 1 dispone:

“Artículo 1º—En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 3º inciso m), 19 inciso b) y 34 de la Ley Forestal Nº 7575 del 13 de febrero de 1996, se declara de Conveniencia Nacional e Interés Público los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión, en adelante el Proyecto, las que serán construidas por el Instituto Costarricense de Electricidad, en adelante el ICE.” Mientras que el artículo 9 establece, en lo que interesa, que:

“Artículo 9º—Se exceptúa al ICE de:

[…]

• b)El Decreto Ejecutivo Nº 25700 del 15 de noviembre de 1996, sobre la veda establecida para la corta y aprovechamiento de las especies referidas, c) El artículo 37 del Decreto Ejecutivo Nº 32633 del 10 de marzo del 2005, sobre la recolecta, extracción y reubicación de especies de flora y fauna situadas en las áreas de investigación y sitios de obras del Proyecto, sus obras de transmisión asociadas y sus sitios de aprovechamiento de minerales no metálicos, y d) El artículo 20 del Decreto Ejecutivo Nº 32553 del 29 de marzo del 2005, en materia de prohibiciones y condiciones.”

IV.Sobre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Debe resaltarse que esta Sala ha reconocido, de forma consistente y reiterada, el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Incluso, antes que se reformara el artículo 50 de la Constitución Política, a fin de reconocer preservación de la integridad del medio ambiente natural, así como la dimensión, significación y relación, un valor constitucional y un derecho fundamental, con sustento en lo dispuesto en los artículos 6, 69 y 89 de la Constitución Política (ver, en este sentido, la sentencia número 2233-93 de las 9:36 horas del 28 de mayo de 1993). Por su parte, en la sentencia número 6240-93 de las 14 horas del 26 de noviembre de 1993, esta Sala reconoció que el derecho a un ambiente sano constituía un verdadero derecho individual constitucionalmente protegido, conforme a una interpretación armónica y lógica-sistemática del Derecho de la Constitución -particularmente, de los artículos 21 y 89 de la Constitución Política-. En específico, esta Sala expuso:

“[…] Estima la Sala que el tema debe ser analizado desde la perspectiva constitucional en aras de garantizar la protección del derecho a un ambiente sano ampliamente reconocido y protegido por esta jurisdicción y expresamente contemplado por el artículo 89 de la Constitución que establece: “Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico.”

XIII.El término "bellezas naturales" era el empleado al momento de promulgarse la Constitución, (7 de noviembre de 1949) que hoy se ha desarrollado como una especialidad del derecho; el derecho ambiental que reconoce la necesidad de preservar el entorno no como un fin cultural únicamente, sino como una necesidad vital de todo ser humano. En este sentido, el concepto de un derecho al ambiente sano, supera los intereses recreativos o culturales que también son aspectos importantes de la vida en sociedad, sino que además constituye un requisito capital para la vida misma. Ningún resultado racional puede producir la negación de nuestra fragilidad como seres animados, dependientes del entorno para nuestra subsistencia y la de generaciones futuras.

XIV.De esta segunda visión del tema ambiental, se hace posible revestir a los derechos individuales clásicos de las condiciones necesarias para su pleno disfrute y ejercicio, en especial del derecho a la vida particularmente reforzado por nuestro artículo 21 constitucional, que la declara inviolable. Así, de la necesidad de disfrutar plenamente de los derechos humanos, surgen normas directamente derivadas de las fundamentales -entendidas como las ya consagradas en el texto constitucional- que operan como condiciones instrumentales para su preservación y ejercicio. Por ello las condiciones necesarias para la protección de los derechos fundamentales, se constituyen en verdaderos derechos independientes y exigibles con autonomía de aquéllos. Son verdaderas normas subconstitucionales como las denomina la doctrina, surgidas de la interpretación armónica del derecho de la Constitución; como por ejemplo la relación género-especie entre la libertad de comercio y la libertad de contratación según lo desarrolló la Corte Plana en funciones de tribunal constitucional, en la sentencia de 26-8-82. La segunda como consecuencia de la primera, es una condición indispensable para su ejercicio y sin embargo un derecho autónomo a la vez.

XV.Por ello podemos afirmar que del derecho a la vida y de la obligación estatal de "proteger las bellezas naturales" contenidos en los artículos 21 y 89 de la Constitución, surgen otros derechos de obligada protección e igual rango como son los de la salud y a un ambiente sano, en ausencia de los cuales o no sería posible el ejercicio de los primeros, o su disfrute se vería severamente limitado.

XVI.El derecho a la Salud, como derecho humano, fue reconocido por la Sala en tempranas sentencias, como la #56-90 que declaró ese derecho como irrenunciable; y la sentencia #1755-90 en la que se dijo: "En el presente caso, está de por medio del derecho a la Salud, derecho fundamental del ser humano -en la medida en que la vida depende en gran parte de su respecto- de tal forma que conforme a nuestra Constitución Política, artículos 10 y 48, y la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la materia objeto del presente recurso... sí se constituye en objeto de obligado conocimiento de esta instancia, en la medida en que involucra la presunta violación de un derecho constitucional..." De manera que es claro que ya no existe duda sobre la protección constitucional del derecho a la salud jalonado del derecho a la vida y por allí de un derecho al ambiente sano. A manera de ilustración podemos citar las sentencias 1580-90; 1833-91; 2362-91; 2728-91; 1297-92; 2233-93; 4894-93; que han reconocido el derecho a la salud y a un ambiente sano, como un derecho individual constitucionalmente protegido.”

Ahora bien, por medio de la Ley de reforma constitucional número 7412 del 3 de junio de 1994, se adicionaron dos párrafos al artículo 50 de la Constitución Política, a fin de reconocer expresamente el derecho fundamental de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como el deber del Estado costarricense de garantizar, defender y preservar ese derecho. En cuanto al contenido y alcances del referido derecho fundamental, en sentencia número 2006-17126 de las 15:05 horas del 28 de noviembre del 2006, esta Sala precisó:

“[…] DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA TUTELA DEL AMBIENTE EN NUESTRO ORDENAMIENTO JURÍDICO-CONSTITUCIONAL.- Con la reforma del artículo 50 de la Constitución Política mediante Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, se consagró en forma expresa en el Texto Fundamental el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que previamente había sido reconocido por este Tribunal ambiente como un derecho fundamental -en particular pueden consultarse las sentencias número 2233-93, 3705-93, 6240-93, 5399-93, 1394-94, 4480-94, 5668-94- al derivarlo de lo dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69 (exigencia constitucional a la “explotación racional de la tierra”) y 89 ( protección de las bellezas naturales ), todos de la Constitución Política. De la interpretación integrativa de estas normas constitucionales con el propio numeral 50 es que se establece una verdadera obligación del Estado de proteger el ambiente, para que, a través de las diversas manifestaciones de la función pública (actuación formal -adopción de actos administrativos y disposiciones normativas-, y la actuación material –prestación de servicios públicos y la coacción anómala) su accionar se traduzca en una efectiva tutela del ambiente y de los recursos naturales que lo integran, con la finalidad de mejorar el entorno de vida del ser humano, con lo cual se desbordan los criterios de conservación natural, para ubicarse dentro de toda la esfera en que se desarrolla la persona que facilite su desarrollo integral –físico, psíquico, mental–.

En virtud de lo cual, dentro de una conformación estatal específica como la nuestra –que se define como un Estado Social y Democrático de Derecho, conforme a los artículos primero, 9, 50 y 74 constitucionales–, la tutela ambiental se desarrolla en una doble vertiente, primero como un verdadero derecho fundamental, reconocible a toda persona y, en ese sentido, individualizable (respecto del nacional, extranjero, mayor de edad o menor, incapaz, persona física o jurídica), por cuanto, atañe a la colectividad en su conjunto (no sólo a los nacionales, sino de toda la colectividad mundial); y segundo como una verdadera potestad pública, que como tal, se traduce en obligaciones concretas para el Estado en su conjunto, condicionando así, los objetivos políticos, y en consecuencia, la acción de los poderes públicos en general, para darle cabal cumplimiento a este derecho fundamental. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera manifestación en que por definición los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos, y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad.

Asimismo, es importante resaltar que en la jurisprudencia constitucional el concepto de " ambiente " no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas –como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación– serían imposibles; sino que lo ha entendido de una manera integral, estableciéndose un concepto “macro-ambiental”, al comprender también aspectos relativos a la economía, en lo que se refiere a la generación de divisas a través del turismo y/o la explotación agrícola (sentencias número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; y en igual sentido, las número 3705-93, supra citada, y número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve); y a lo relativo a la actividad urbana, que comprende la planificación de las ciudades, la determinación de usos de suelo, el tratamiento de la basura (sólida, de desechos tóxicos, aguas residuales), el control sónico, planeamiento de las vías públicas, y la regulación de los anuncios publicitarios (sentencia número 2003-3656).”.

Finalmente, debe reiterarse la indisoluble relación que se plantea entre la protección al medio ambiente y la efectiva garantía de los derechos fundamentales a la vida, a la salud y, en general, a la posibilidad del ser humano de desarrollar una existencia en concordancia con su dignidad intrínseca. Esta Sala ha indicado que:

“[…] proteger la naturaleza, que es patrimonio mundial, es también salvaguardar no solo la vida del hombre y su salud, sino también la de la humanidad sobre la tierra, desarrollando de esta forma el contenido, no solo de los convenios internacionales en esa materia, sino también el artículo 21 de nuestra Constitución Política.” (Sentencia número 5691-98 de las 17:15 horas del 5 de agosto de 1998).

Mientras que en la sentencia número 2006-005928 de las 15 horas del 2 de mayo del 2006, este Tribunal resolvió:

“[…] El derecho a la vida reconocido en el numeral 21 de la Constitución es la piedra angular sobre la cual descansan el resto de los derechos fundamentales de los habitantes de la república. De igual forma, en ese ordinal de la carta política encuentra asidero el derecho a la salud, puesto que, la vida resulta inconcebible si no se le garantizan a la persona humana condiciones mínimas para un adecuado y armónico equilibrio psíquico, físico y ambiental. Ahora bien, la salud pública y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentran reconocidos constitucionalmente en los artículos 21, 50, 73 y 89 de la Constitución Política. Específicamente, el artículo 50 constitucional reconoce de forma expresa el derecho de todos los habitantes del país a disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. Ese derecho es garantía fundamental para la protección de la vida y la salud pública.

En apoyo de lo anterior este Tribunal ha recurrido a la utilización de la noción de “calidad ambiental” como un parámetro, precisamente, de la calidad de vida de las personas, que se conjuga con otros elementos tales como la salud, la alimentación, el trabajo y la vivienda, haciendo referencia a que toda persona tiene derecho a hacer uso del ambiente para su propio desarrollo pero no de manera ilimitada, ya que, también, existe un deber de protección y preservación del medio ambiente para las generaciones presentes y futuras –principio de desarrollo sostenible–.”.

V.Sobre el artículo 1 del decreto ejecutivo numero 34312-MP-MINAE de 6 de febrero del 2008. El principal reproche que plantea el recurrente es que por medio del Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE del 6 de febrero del 2008 se reduce y desafecta una área de vida silvestre, como sería el Humedal Nacional Térraba Sierpe (creado mediante Decreto Ejecutivo número 22993 del 21 de febrero de 1994). Sin embargo, del estudio del Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE se corrobora que éste no hace referencia alguna a una eventual modificación o alteración de los límites de dicha área silvestre. Por su parte, tanto la Procuraduría General de la República como el Instituto Costarricense de Electricidad afirman que, de hecho, no existe alteración o menoscabo alguno a la cabida del Humedal Nacional Térraba Sierpe. Lo que es confirmado por el Instituto Geográfico Nacional, pues, ante solicitud que le remitiera esta Sala, en el sentido que le informara “si en atención a la información contenida en el Decreto Ejecutivo 34312-MP-MINAE y a los gráficos que corren agregados a folios 46, 65 y 83 del expediente, los lugares en que se pretenden efectuar las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión, así como la exploración de materiales para la presa, casa de máquinas y obras conexas, se ubican dentro los límites del Humedal Nacional Térraba Sierpe, creado mediante Decreto Ejecutivo número 22993 del 21 de febrero de 1994, publicado en La Gaceta número 54 del 17 de marzo de ese año”, el Instituto Geográfico Nacional remitió un estudio cartográfico en el que se concluye “[…] que el proyecto el Diquís no se encuentra dentro de los límites del Humedal Térraba Sierpe”.

Lo cual se constata en el Plano de Ubicación Cartográfica del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y el Humedal Nacional Terraba-Sierpe, que forma parte del referido informe (folios 151 a 164). Con lo que se desvirtúa el principal reparo del accionante. De hecho, de la lectura del citado artículo 1 del Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE se corrobora que en éste simplemente se procede a declarar de conveniencia nacional e interés público los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión. Declaratoria que se hace con sustento en lo dispuesto en los artículos 3, inciso m), 19, inciso b), y 34 de la Ley Forestal (Ley Nº 7575 del 13 de febrero de 1996). Lo anterior resulta de interés, pues esta Sala ya conoció y se pronunció sobre la constitucionalidad de los artículos 19, inciso b), y 34 de la Ley Forestal, en la sentencia número 2006-17126 de las 15:05 horas del 28 de noviembre del 2006. Oportunidad en que concluyó:

“[…] las normas impugnadas no son contrarias al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en tanto en modo alguno se trata de una autorización para que las instituciones públicas lesionen "legítimamente" el ambiente, ni tampoco de un régimen de excepción, como lo alega el accionante, con fundamento en las siguientes razones:

Primero: La posibilidad del cambio del uso del suelo que se conoce queda reservada únicamente para el patrimonio forestal privado, con lo cual, no se "afecta" el patrimonio natural del Estado (artículos 1, párrafo segundo y 18 de la Ley Forestal); Segundo: Debe quedar claro que sólo es con ocasión de una situación de emergencia o excepción en los términos previstos en el artículo 180 constitucional (“para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción o calamidad pública”) que puede excepcionarse la vinculatoriedad de la normativa ambiental –al igual que el resto del ordenamiento jurídico, como lo consideró este Tribunal en la citada sentencia número 2340-92–. En virtud de lo cual, la normativa ambiental (principios y normas) resultan de aplicación irrefutable para las instituciones públicas, en lo relativo al cumplimiento de los fines encomendados (gestión pública), precisamente al tenor de lo dispuesto en el artículo 50 constitucional.

Sin embargo, sí es lo cierto que las normas impugnadas sí prevén un caso en que se puede modificar el destino de los inmuebles particulares sobre los que pese una afectación al patrimonio forestal del Estado, para permitir la construcción de obras de infraestructura de conveniencia social, pero se insiste, no es un régimen de excepción que autorice a las instituciones públicas a contaminar el ambiente, en tanto en aquél no se aplica la normativa ambiental, en cambio en esta excepción sí, en tanto, la decisión debe estar sustentada precisamente en ella. Se trata de inmuebles a los que se les ha impuesto una limitación de evidente interés social, sustentada en la finalidad de la preservación y tutela del ambiente, de ahí la regla general y absoluta de la imposibilidad de su cambio de uso (párrafo primero del artículo 19 y frase primera del primer párrafo del artículo 34 de la Ley Forestal); finalidad que se modifica en aras del interés general de la colectividad nacional.

Tercero: Es precisamente por la vinculatoriedad del ordenamiento ambiental que la decisión no puede ser arbitraria; de donde la discrecionalidad de la Administración está condicionada al respeto del bloque de legalidad, referidos a la naturaleza del proyecto u obra, calificado como de “conveniencia nacional”, el cual está definido en el artículo 2 del Reglamento de la Ley Forestal, número 25.721-MINAE, de la siguiente manera:

“Las actividades de conveniencia nacional son aquellas relacionadas con el estudio y ejecución de proyectos o actividades de interés público efectuadas por las dependencias centralizadas o instituciones autónomas o la empresa privada, que brindan beneficios a toda o gran parte de la sociedad tales como: captación, transporte y abastecimiento de agua; oleoductos, construcción de caminos, generación, transmisión y distribución de electricidad, transporte de actividades mineras, canales de riego y drenaje, recuperación de áreas de vocación forestal, conservación y manejo sostenible de los bosques, y otras de igual naturaleza que determine el MINAE según las necesidades del país.” al respeto de los principios y regulaciones ambientales, en virtud de los cuales se impone la realización de estudios técnicos (artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente) para acreditar, la pertinencia del proyecto en la ubicación dispuesta, el impacto que tales obras tendrán sobre el ambiente a fin de determinar las medidas compensatorias necesarias para mitigar los efectos negativos, el sometimiento a los controles técnicos anteriores, durante y posteriores al levantamiento de las obras a cargo de las autoridades públicas correspondientes (en particular, el MINAE y SETENA); se requiere de un regente forestal y un plan de manejo (artículos 20 y 21 de la Ley Forestal) para su implementación, y por supuesto, cabe la posibilidad de la revocatoria del permiso si no se cumplen las exigencias que permitieron la autorización, esto es, si se daña al ambiente; y por supuesto, a la razonabilidad o proporcionalidad de la medida, como bien lo prevén las normas de referencia, de manera que “la corta del bosque será limitada, proporcional y razonable para los fines antes expuestos”.

Cuarto: Por último, es necesario considerar que la posibilidad de cambio del uso de suelo de los inmuebles particulares que han sido afectados previamente para la preservación del recurso forestal, se sustenta en que, según se había indicado anteriormente (Considerando V.- de esta sentencia), el concepto del desarrollo sostenible se incorpora al contenido de la debida tutela ambiental; con lo cual, es no sólo posible sino necesario el fomento del desarrollo económico y social de la población –en cumplimiento del precepto contenido en el primer párrafo del artículo 50 constitucional (que enuncia “El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza”); claro está, conforme al respeto de las normas ambientales, caso contrario se causaría una grave paralización en el desarrollo de nuestro país, no querido ni pretendido por los constituyentes derivados, ni tampoco por los legisladores que tuvieron la responsabilidad de promulgar la Ley de comentario […]”.

De la lectura del precedente parcialmente transcrito se desprende que la declaratoria de un proyecto u obra como de conveniencia nacional o interés público, al amparo de los artículos 19, inciso b), y 34 de la Ley Forestal, no supone, en forma alguna, eximir a tal proyecto u obra de la aplicación de la normativa ambiental, incluida la obligación de realizar los correspondientes estudios técnicos (artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente) para acreditar la pertinencia del proyecto en la ubicación dispuesta, y el impacto que tales obras tendrán sobre el ambiente, a fin de determinar las medidas compensatorias necesarias para mitigar los efectos negativos. Lo que adquiere particular relevancia en el caso en estudio, pues si bien se ha tenido por acreditado que el Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE del 6 de febrero del 2008 no reduce ni afecta los límites del Humedal Nacional Térraba Sierpe (creado mediante Decreto Ejecutivo número 22993 del 21 de febrero de 1994), lo cierto es que la eventual ejecución del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís podría tener un impacto ambiental en dicho refugio de vida silvestre.

Posible impacto que, evidentemente, no puede ser previamente dilucidado por medio de esta acción de inconstitucionalidad. Para valorar tal aspecto existe el estudio de impacto ambiental exigido por el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente. Por lo que se reitera que la mera declaración de conveniencia nacional e interés público de los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión no supone, en forma alguna, la exoneración del deber de realizar tal estudio. Lo que se ve confirmado, incluso, con lo dispuesto en el artículo 6 del propio Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE del 6 de febrero del 2008, en que se hace expresa referencia la exigencia de realizar tal estudio, al establecer:

“Artículo 6º— La Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) brindará un tratamiento prioritario y expedito a los trámites para la determinación de la viabilidad ambiental del Proyecto, así como sus obras de transmisión asociadas y los requerimientos de aprovechamiento de minerales no metálicos (concesiones en cauce de dominio público y explotación de tajos). La revisión de los Instrumentos de Evaluación del Impacto Ambiental que demande el proyecto, aún cuando califique al proyecto de SIA tipo A o megaproyecto, se realizará en el plazo máximo de 5 meses, de conformidad con el artículo 38 del Decreto Ejecutivo Nº 31849 del 24 de mayo del 2004.”.

Por lo que se concluye que debe desestimarse la presente acción en cuanto a este extremo, ya que no se constata que el artículo 1 del Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE del 6 de febrero del 2008 -en que se declara de conveniencia nacional e interés público, los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión-, disponga la desafectación del Humedal Nacional Térraba Sierpe, o bien, la modificación o alteración de los límites de esa área silvestre, en eventual infracción del Derecho de la Constitución. Lo que no exime a la Administración de la obligación de desarrollar el mencionado proyecto en estricta aplicación de la normativa ambiental. Lo que incluye, como ya se indicó, la obligación de realizar los correspondientes estudios técnicos, previstos en el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente.

VI.Sobre los incisos b), c) y d) del artículo 9 del decreto ejecutivo 34312-MP-MINAE de 6 de febrero de 2008. El dióxido de carbono (CO2), que es uno de los residuos que se producen luego de quemarse alguna de las sustancias que contienen carbono, es uno de los principales generadores del calentamiento global. Así sucede con los hidrocarburos, por lo que el petróleo y todos sus derivados, de los cuales se obtiene energía, luego de su combustión expulsan a la atmósfera partículas de CO2. Nuestro país ha venido luchando, desde hace ya bastante tiempo, por producir energía limpia, que no cause mayores emisiones de dióxido de carbono hacia la atmósfera, en un esfuerzo por cumplir con diversos compromisos adquiridos a nivel internacional y de intentar acercarse a un modelo de desarrollo ambientalmente sostenible. En ese intento, se ha venido tratando de encontrar nuevas fuentes energéticas, es así como el país ha avanzado en la investigaciones para hallar fuentes de energía limpia, cuyas emisiones de CO2 sean lo más bajas posibles.

En ese sentido, nuestro legislador, al emitir la Ley Forestal, número 7575, con gran visión, dejó un espacio dentro del artículo 19 de ese cuerpo legal para que el Estado pudiera llevar adelante proyectos que, eventualmente, podrían tener impactos ambientales, como cualquier otra actividad humana, pero que, sopesados con los beneficios sociales, económicos y ambientales, resultaran ser aquellos mucho menores que estos últimos, de tal suerte que fuera beneficioso llevarlos adelante, para lo cual se requeriría que estos sean de conveniencia nacional. De esta manera, esa norma dispone:

“Artículo 19.- Actividades autorizadas En terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni establecer plantaciones forestales. Sin embargo, la Administración Forestal del Estado podrá otorgar permiso en esas áreas para los siguientes fines:

• a)Construir casas de habitación, oficinas, establos, corrales, viveros, caminos, puentes e instalaciones destinadas a la recreación, el ecoturismo y otras mejoras análogas en terrenos y fincas de dominio privado donde se localicen los bosques.
• b)Llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional.
• c)Cortar los árboles por razones de seguridad humana o de interés científico.
• d)Prevenir incendios forestales, desastres naturales u otras causas análogas o sus consecuencias.

En estos casos, la corta del bosque será limitada, proporcional y razonable para los fines antes expuestos. Previamente, deberá llenarse un cuestionario de preselección ante la Administración Forestal del Estado para determinar la posibilidad de exigir una evaluación del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.” (El destacado se suplió).

En este sentido es clarificador que el Diccionario de la Real Academia Española define infraestructura, en su segunda acepción, como:

“Conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creación y funcionamiento de una organización cualquiera. Infraestructura aérea, social, económica.” Además, el párrafo primero del artículo 34 de la misma Ley Forestal, número 7575, en forma similar, amplía:

“Artículo 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en el artículo anterior, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional.”.

Ahora bien, sin duda, lo dispuesto en esas normas es complementado, para precisar sus alcances, por el Reglamento a la Ley Forestal, decreto ejecutivo 25721-MINAE de 17 de octubre de 1996, el cual, en su artículo 2, dispone:

“Artículo 2.- Para los efectos de la aplicación de la Ley Forestal y el presente reglamento. Los términos que se mencionan tendrán los siguientes significados:

[…]

- Conveniencia Nacional: Las actividades de conveniencia nacional son aquellas relacionadas con el estudio y ejecución de proyectos o actividades de interés público efectuadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, que brindan beneficios a toda o gran parte de la sociedad tales como: captación, transporte y abastecimiento de agua oleoductos; construcción de caminos; generación, transmisión y distribución de electricidad; transporte; […] y otras de igual naturaleza que determine el MINAE según las necesidades del país.” Entonces, es claro que esas autorizaciones, otorgadas legalmente al Poder Ejecutivo, lo que pretenden es que este tenga un espacio idóneo para, justamente, poder impulsar un desarrollo ambientalmente sostenible, este último concepto ha sido analizado, en diversas ocasiones por la Sala, que ha tenido la oportunidad de explicar su alcance, así, por ejemplo, en la sentencia 2006-13461 de 10:20 horas de 8 de septiembre de 2006, se “[…] el artículo 3, inciso 4), de la Convención Marco señalada dispone, expresamente, que “Las Partes tienen derecho al desarrollo sostenible y deberían promoverlo... ”. Asimismo, el principio del desarrollo sostenible está previsto en la Declaración de Río de 1992 sobre el Medio Ambiente y de Desarrollo que dispone en numeral 3° lo siguiente:

“El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.” Bajo este principio de desarrollo sostenible, se reconoce la necesidad de alcanzar el desarrollo del país en aras de atender las insuficiencias sociales y económicas que se padecen. Pero proclama que el desarrollo y, en este caso concreto, la producción de energía, se realice sin destruir el medio ambiente y sin agotar las existencias de recursos naturales, permitiendo que el uso de estos recursos no sea superior a su capacidad de reposición. Por ello, se reconoce la posibilidad de desarrollo del país pero el mismo no debiera ir en abierto detrimento del medio ambiente. El principio de desarrollo sostenible -ampliamente reconocido por este Tribunal- trasciende las cuestiones meramente ambientales, porque se erige como un objetivo en el ámbito de la ciencia económica, pues además de procurar preservar los recursos naturales que dan soporte a la vida de los seres humanos, también persigue la eficiencia en la utilización de los recursos para que se consiga el desarrollo que satisfaga las necesidades de las generaciones presentes y futuras, sin comprometer la disponibilidad de los recursos naturales en general.

Conforme con lo expuesto, una gestión sostenible de los recursos implica satisfacer las necesidades de los países, teniendo en consideración los requerimientos de las generaciones presentes y futuras y balanceando tres objetivos principales: ambiental, social y económico. Lo anterior, en aras de invertir las tendencias que amenazan la calidad de vida de los seres humanos y evitar un aumento de los costos para la sociedad. En ese sentido, es preciso detener la continua degradación ambiental con medidas tendientes a atenuar los efectos negativos del desarrollo económico y social y velar por la existencia de un vínculo sostenible entre la humanidad y la naturaleza. Incluso, la adopción de políticas sostenibles está basada en la concordancia entre el crecimiento económico, la equidad social y la conservación de los recursos naturales, fomentando el uso de energías renovables y el aumento de la eficiencia energética. Al desarrollar este principio, este Tribunal ha señalado lo siguiente:

“(…) De hecho, la división entre recursos naturales renovables y no renovables es moderna, pues aún la ciencia económica, que se preocupa de la administración del entorno para lograr la satisfación (sic) al máximo de las necesidades humanas con recursos limitados, no incorporó el desgaste y deterioro del medio como herramienta del análisis económico, sino hasta en fecha muy reciente.

Toda la vida del hombre ocurre en relación inevitable con su ambiente, en especial con el mejoramiento de la calidad de vida que es el objetivo central que el desarrollo necesita, pero éste debe estar en relación con el ambiente de modo tal que sea armónico y sustentable.

El ambiente, por lo tanto, debe ser entendido como un potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario, se degrada su productividad para el presente y el futuro y podría ponerse en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras. Los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país. Por ejemplo, se producen problemas ambientales cuando las modalidades de explotación de los recursos naturales dan lugar a una degradación de los ecosistemas superior a su capacidad de regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues precisamente el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano.

La calidad ambiental es un parámetro fundamental de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo. (…)” Sentencia 3705-1993 de las 15:00 hrs. del 30 de julio de 1993.

Asimismo, respecto al aprovechamiento de los recursos energéticos, la Ley Orgánica del Ambiente, Ley No. 7554 de 4 de octubre de 1996, en el artículo 56 dispone que los recursos energéticos son factores esenciales para el desarrollo sostenible del país y ordena que el Estado debe mantener un papel preponderante y debe dictar las medidas relacionadas con la investigación, exploración, explotación y desarrollo de los recursos. Asimismo, y en relación con el aprovechamiento de los recursos energéticos, ordena que el mismo deba ser racional y eficiente de manera que se conserve y proteja el ambiente. Finalmente, dispone en forma textual que:

“Artículo 58.- Fuentes energéticas alternas Para propiciar un desarrollo económico sostenible, la autoridad competente evaluará y promoverá la exploración y la sanas.”.”.

Pues bien, lo dicho hasta ahora sirve para indicar que el Poder Ejecutivo no se ha excedido en sus atribuciones y las exenciones que ha otorgado están plenamente amparadas en su obligación de velar porque el país siga un modelo de desarrollo ambientalmente sostenible, basado en formas de producción de energía limpia. Adicionalmente, la declaratoria de conveniencia nacional del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís se encuentra amparada en lo dispuesto en la Ley Forestal y su reglamento, pues, una represa hidroeléctrica es, ciertamente, un proyecto que lo que pretende es la “generación, transmisión y distribución de electricidad”, de tal suerte que, el decreto impugnado daría abrigo a un proyecto que cabe dentro de los supuestos del artículo 19 de la Ley Forestal y el artículo 2 del Reglamento a la Ley Forestal. Aunado a esto, debe tomarse en cuenta que el decreto en ningún momento implica la posibilidad de llevar adelante el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís sin cumplir los controles ambientales dispuestos por el ordenamiento, pues, como bien lo admiten los informantes en esta acción, el decreto no lo exime de la realización de un estudio de impacto ambiental para la obtención de la respectiva viabilidad ambiental, requisito esencial e indispensable si se desea continuar hasta la materialización del proyecto.

En adición, debe hacerse ver que el accionante no enjuicia, de manera concreta, los incisos b), c) y d) del artículo 9 del decreto ejecutivo 34312-MP-MINAE de 6 de febrero de 2008, debido a que no aporta las razones concretas por las cuales esos tres apartados de ese decreto pueden vaciar de su contenido esencial el artículo 50 Constitucional. En ese sentido, debe recordarse y traerse a colación lo dicho al inicio de este considerando, la dignidad humana es el centro, la piedra angular, de cualquier Estado de Derecho, por lo que esta y el respeto por la integridad del entorno deben, sin duda, ir de la mano, pues una política ambiental que no tome en cuenta el pleno desarrollo de las personas difícilmente será sostenible, como tampoco lo será un modelo de desarrollo socioeconómico que no se preocupe por el entorno y que sacrifique, a toda costa, la protección del medio, ignorando que este es una parte esencial e integrante de nuestras vidas.

Desde esa perspectiva, los incisos b), c) y d) del artículo 9 del decreto impugnado no resultan contrarios al Derecho de la Constitución, pues se encuentran amparados en una norma legal que autoriza al Poder Ejecutivo a tomar determinadas acciones, para aligerar el tipo de proyectos ahí contemplados, sin que esto signifique o acarree una desprotección del medio y sin que la autorización se erija como una prerrogativa arbitraria, irrazonable e ilimitada para la destrucción del ambiente o el vaciamiento del contenido mínimo del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Entonces, es claro que las normas impugnadas se ajustan plenamente al Derecho de la Constitución, pues calzan, de forma coherente, con el modelo de desarrollo impuesto por la visión de un Estado Social de Derecho diseñada por el constituyente originario. Además, no significan un vaciamiento del contenido mínimo del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En adición, esas normas no implican desconocer la legislación que tutela al ambiente. Asimismo, el decreto en ningún momento exime al Proyecto Hidroeléctrico el Diquís de la realización del estudio de impacto ambiental. Y, finalmente, ese decreto fue dictado de acuerdo con las competencias que la Ley Forestal y su reglamento le dan al Poder Ejecutivo, para declarar la conveniencia nacional de un proyecto, el cual, en este caso, se enmarca, claramente, como un proyecto de infraestructura a partir del cual se pretende conseguir la “[…] generación, transmisión y distribución de electricidad […]”.

VII.Finalmente, por medio de escrito que se presentó ante esta Sala a las 8:10 horas del 1 de agosto del 2008, el accionante alegó que a la fecha no existía un convenio entre el Instituto Costarricense de Electricidad y la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Térraba. Lo que, a su juicio, infringe el artículo 7, párrafo primero, de la Constitución Política, por oponerse al artículo 14 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, que fue debidamente incorporado a nuestro ordenamiento jurídico mediante Ley No. 7316 del 3 de noviembre de 1992. Sin embargo, ello hace referencia a hechos ajenos al objeto específico de la presente acción. En todo caso, cabe apuntar que el accionante ya interpuso un recurso de amparo en que acusó esos mismos hechos (expediente 09-001709-0007-CO) y tal proceso se declaró sin lugar, por medio de sentencia 2009-006045 de las 14:53 horas del 22 de abril del 2009. Por lo que el accionante deberá estarse a lo resuelto en tal oportunidad.

VIII.Conclusión. De acuerdo con lo expuesto, no considera la Sala que las normas impugnadas contravengan el Derecho de la Constitución, razón por la cual se impone la desestimatoria de la acción de inconstitucionalidad, como al efecto se ordena.

Por tanto

Se declara sin lugar la acción.- Gilbert Armijo S.

Presidente a.i.

Luis Paulino Mora M. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Enrique Ulate C. José Paulino Hernández G.

ARMIJO/FCASTRO/arl 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional