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Res. 10787-2010 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 18/06/2010
OutcomeResultado
The Chamber referred the environmental and consultation claims to Judgment No. 10108-2010 and denied the amparo against CONAI because it had taken steps to suspend the logging.La Sala remitió los reclamos ambientales y de consulta a lo resuelto en la Sentencia n.º 10108-2010 y declaró sin lugar el amparo contra CONAI porque esta sí había gestionado la suspensión de la tala.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber decided an amparo filed by a reserve guard against MINAET and the National Commission on Indigenous Affairs concerning authorized logging on two properties in Zapatón de Puriscal. For the environmental claims and the alleged lack of Indigenous consultation, the Chamber directed the claimant to abide by Judgment No. 10108-2010, which had already annulled the permit for property 290865-001, located within the Zapatón Indigenous Reserve, because the hearing required by ILO Convention 169 had been omitted. That judgment also kept logging on property 272894-001 suspended until technical evidence established that it was not causing pollution. As to CONAI, the Chamber denied relief because the evidence showed that the agency had acted before this amparo was filed: it asked MINAET to suspend the permit and brought a separate constitutional action. Consequently, CONAI had not unjustifiably refused to protect the Indigenous and environmental interests raised in the complaint.La Sala Constitucional resolvió un amparo promovido por una guarda reserva contra el MINAET y la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas por la tala autorizada en dos fincas de Zapatón de Puriscal. Respecto de los reclamos ambientales y de la falta de consulta indígena, ordenó estarse a la Sentencia n.º 10108-2010, que ya había anulado el permiso para la finca 290865-001, situada dentro de la Reserva Indígena Zapatón, por omitirse la audiencia exigida por el Convenio 169 de la OIT. Esa sentencia también mantuvo suspendida la corta en la finca 272894-001 hasta demostrar técnicamente que no causaba contaminación. En cuanto a CONAI, la Sala rechazó el recurso porque comprobó que la institución sí había intervenido antes de presentarse el amparo: solicitó al MINAET suspender el permiso y promovió otro recurso constitucional. Por ello, no existió una negativa injustificada de CONAI a proteger los intereses indígenas y ambientales denunciados.
Key excerptExtracto clave
Consequently, in the opinion of this Chamber, the petitioner must abide by the provisions of the judgment cited above. Finally, the petitioner alleges that—even though expressly requested—the authorities of the National Commission on Indigenous Affairs have not, to date, taken the appropriate steps to intervene and resolve the problems arising from the authorization granted by MINAET authorities to cut trees in the Zapatón Indigenous Reserve. This Constitutional Court, however, does not consider her argument well-founded. According to the evidence in the record and the report submitted under oath, it has been demonstrated that, before this amparo was filed—an action taken on April 24, 2010 (visible at folio 1)—the authorities of the National Commission on Indigenous Affairs did take a series of steps to address the petitioner's complaint concerning logging carried out on two properties located in Zapatón de Puriscal.En consecuencia, en criterio de esta Sala, la recurrente deberá de estarse a lo dispuesto en la supra citada sentencia. Finalmente, la recurrente acusa que -a pesar de haberse solicitado, expresamente-, las autoridades de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas no han realizado, a la fecha, las gestiones pertinentes para intervenir y solventar los problemas acaecidos con ocasión de la autorización brindada por las autoridades del MINAET para talar árboles en la Reserva Indígena de Zapatón. No obstante, este Tribunal Constitucional no estima que lleve razón la interesada en su alegato. Esto, dado que, de conformidad con la prueba allegada a los autos, así como del informe rendido bajo juramento, se tiene por demostrado que, de previo a la interposición del presente amparo -actuación que se llevó a cabo el 24 de abril de 2010 (visible a folio 1)-, las autoridades de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas sí realizaron una serie de gestiones con el propósito de atender la denuncia formulada por la recurrente con respecto a la tala de árboles efectuada en dos fincas ubicadas en Zapatón de Puriscal.
Pull quotesCitas destacadas
"Por consiguiente, esta Sala no estima que las autoridades de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas se hayan negado, de manera injustificada, a solventar los problemas alegados por Soto Parra."
"Consequently, this Chamber does not find that the authorities of the National Commission on Indigenous Affairs unjustifiably refused to address the problems alleged by Soto Parra."
Considerando III
"Por consiguiente, esta Sala no estima que las autoridades de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas se hayan negado, de manera injustificada, a solventar los problemas alegados por Soto Parra."
Considerando III
"En todo caso, note la tutelada que cualquier disconformidad sobre dicha actuación, deberá de plantearla, si a bien lo tiene, ante las vías ordinarias de legalidad y no ante este órgano especializado de la Corte Suprema de Justicia."
"In any event, the petitioner should note that any objection to that conduct must, if she so chooses, be raised through the ordinary legality proceedings and not before this specialized body of the Supreme Court of Justice."
Considerando III
"En todo caso, note la tutelada que cualquier disconformidad sobre dicha actuación, deberá de plantearla, si a bien lo tiene, ante las vías ordinarias de legalidad y no ante este órgano especializado de la Corte Suprema de Justicia."
Considerando III
"Estése la recurrente a lo resuelto en la Sentencia No. 10108-2010 de las 08:55 hrs. de 11 de junio de 2010. En lo tocante a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, se declara sin lugar el recurso planteado.-"
"The petitioner shall abide by Judgment No. 10108-2010 of 8:55 a.m. on June 11, 2010. As regards the National Commission on Indigenous Affairs, the petition is denied."
Por tanto
"Estése la recurrente a lo resuelto en la Sentencia No. 10108-2010 de las 08:55 hrs. de 11 de junio de 2010. En lo tocante a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, se declara sin lugar el recurso planteado.-"
Por tanto
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*100055960007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at eleven hours and eleven minutes on dieciocho de junio del dos mil diez.
Application for amparo relief (recurso de amparo) filed by ZULEMA SOTO PARRA, holder of identity card No. 1-963-067, in her capacity as Reserve Warden of the Instituto de Desarrollo Agrario, against LA COMISIÓN NACIONAL DE ASUNTOS INDÍGENAS and EL MINISTERIO DE AMBIENTE, ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES.
BACKGROUND:
Opinion drafted by Justice Jinesta Lobo; and,
CONSIDERING:
The applicant—who serves as a reserve warden for I.D.A.—alleges a violation of Article 50 of the Constitution because, according to her, as a result of the permit granted by the authorities of Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones for the cutting of trees on private properties located within the indigenous territory of Zapatón de Puriscal, the forests in that area—which are also located in an aquifer recharge area and near streams and springs—are being destroyed and contaminated by fuels and oils leaking from the transport machinery used for that purpose. She further alleges that those permits were issued without first granting a hearing to the respective Asociación de Desarrollo Indígena. Finally, she asserts that, despite having been expressly requested to do so, the authorities of Comisión Nacional de Asuntos Indígenas have not, to date, taken the appropriate steps to intervene and resolve those problems.
II.REGARDING THE VIOLATION OF ARTICLE 50 OF THE CONSTITUTION AND THE HEARING THAT MUST BE GRANTED TO INDIGENOUS REPRESENTATIVES IN CONNECTION WITH THE FOREST HARVESTING CARRIED OUT IN RESERVA INDÍGENA DE ZAPATÓN DE PURISCAL. In file No. 10-005012-0007-CO, this Constitutional Court considered an application for amparo relief filed on similar grounds by the Executive Director of Comisión Nacional de Asuntos Indígenas and held, in Voto No. 10108-2010 issued at 08:55 hrs. on 11 de junio de 2010 and drafted by the reporting Justice, as follows:
“(…) I.- SUBJECT MATTER OF THE APPLICATION. The applicant alleges a violation of Article 50 of the Constitution because, according to him, as a result of the permit granted by the authorities of Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones for the cutting of trees on private properties located within the indigenous territory of Zapatón de Puriscal, the forests in that area—which are also located in an aquifer recharge area—are being contaminated by fuels and oils. He further alleges that those permits were granted without first providing a hearing to the interested indigenous organizations, as required by Convention 169 of Organización Internacional de Trabajo.
The following facts relevant to deciding this application for amparo (recurso de amparo) are deemed established:
The following facts relevant to deciding this application for amparo are deemed unproven: 1) That the timber harvesting under review does not cause pollution or affect an aquifer recharge zone (zona de recarga acuífera) (the record). 2) That the property under real-property folio registration No. 272894-001 is located within the territory of the Reserva Indígena de Zapatón (folio 59).
On the basis of Articles 21, 50, and 89 of the Constitución Política, this Tribunal Constitucional has broadly recognized the State’s duty to protect the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. From those provisions, as well as from subconstitutional environmental legislation, arises the State’s responsibility to exercise a protective and governing role in this area. In this regard, this Sala stated the following in Voto No. 4830-02 of 16:00 hrs. on 21 de mayo de 2002:
“(…) Our Constitución Política, in Article 50, expressly recognizes the right of all present and future inhabitants of this country to enjoy a healthy and perfectly balanced environment. Fulfillment of this requirement is a fundamental guarantee for the protection of public life and health, not only for Costa Ricans but also for all members of the global community. Violation of these fundamental precepts entails the possibility of harm to, or endangerment of, short-, medium-, and long-term interests. Environmental pollution is one of the ways in which the integrity of the environment may be disrupted, with consequences that are most often permanent and cumulative. The Costa Rican State has an obligation to act preventively, avoiding—through oversight and direct intervention—the commission of acts that harm the environment, and is subject to the corresponding and equally unavoidable prohibition against encouraging its degradation (…)”.
Likewise, more recently, this Tribunal ruled as follows in Voto No. 17552-07 of 12:22 hrs. on 30 de noviembre de 2007:
“(…) The aforementioned Article 50 also defines the Social State governed by the rule of law (Estado Social de Derecho); thus, we may conclude that the Political Constitution emphasizes that environmental protection is an appropriate mechanism for safeguarding and improving everyone’s quality of life, thereby making it necessary for the Public Authorities to intervene with respect to factors that may disrupt its balance and hinder individuals from developing and thriving in a healthy environment. The impact of the right to a healthy and ecologically balanced environment on State activity finds its primary rationale in the fact that, by definition, rights are not confined to individuals’ private sphere but also have significance for the very structure of the State in its role as guarantor of those rights; and, secondly, because State activity is directed toward satisfying the interests of society as a whole.
In constitutional case law, the concept of the ‘environment’ has not been limited to the primary elements of nature—namely, soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, biological diversity in flora and fauna, and the landscape—which form the environmental framework without which basic needs, such as food, energy, housing, sanitation, and recreation, could not be met. It is important to emphasize that this term has been understood more comprehensively, establishing a ‘macro-environmental’ concept that also encompasses aspects relating to the economy, the generation of foreign currency through tourism, agricultural exploitation, and others: ‘Accordingly, Environmental Law (Derecho Ambiental) should not be associated solely with nature, since nature is only one part of the environment. Nature-protection policy also extends to other matters, such as the protection of hunting, forests, natural parks, and natural resources.
It is therefore a macro-environmental concept, so as not to exclude important concepts and thus to unify the body of law that we call Environmental Law (…)’.” Finally, it should be noted that this Chamber, as guarantor of fundamental rights, serves as an oversight body for compliance with the obligations arising from Articles 21 and 50 of the Constitution, which compel the State not only to recognize the rights identified therein but also to employ materially and legally legitimate means to guarantee them.
Regarding this principle, Voto No. 17747-06 de las 14:37 hrs. de 11 de diciembre de 2006, drafted by the Justice serving as reporting judge, stated as follows:
“(...) From its inception, the precautionary principle has taken into account the fallibility of human understanding and the possibility that errors may be made. In the second half of the 1970s, the German federal government articulated the ‘Vorsorgeprinzip,’ stating that ‘an environmental policy is not fully established solely by eliminating imminent hazards and repairing damage that has occurred. A precautionary environmental policy also requires that natural resources be protected and that demands placed upon them be managed carefully,’ and used it to justify implementing policies against acid rain and pollution of the North Sea. The principle entered the international arena through the North Sea Treaties (Bremen Declaration of 1984, London Declaration of 1987, The Hague Declaration of 1990, and Esbjerg Declaration of 1995). Thus, the Bremen Declaration of 1984 (First International Conference on the Protection of the North Sea) refers to the need to adopt timely preventive measures in view of insufficient knowledge. Subsequently, the London Declaration of 1987 (Second International Conference on the Protection of the North Sea) proclaimed the principle as a means of safeguarding the North Sea ecosystem by reducing, at the source, polluting emissions of substances that are persistent, toxic, and prone to accumulation, through the use of the best available technology and other appropriate measures. This approach would apply especially when there was reason to presume that such substances could cause damage or harmful effects to living marine resources, even where no scientific evidence established the link between the emissions and those effects (precautionary-action principle (principio de acción precautoria)). This latter declaration provided that ‘(…) a precautionary approach is necessary and may require the adoption of measures (…) even before a causal relationship has been established through absolutely conclusive scientific evidence (…)’. The principle was subsequently incorporated into various multilateral treaties and international declarations, including the 1987 Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer; the 1990 Bergen Declaration on Sustainable Development in the EEC Region, adopted by representatives of European countries and Canada; the 1992 Convention on Biological Diversity; the 1992 Framework Convention on Climate Change; the 1992 Treaty on European Union; the 1992 Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic; the 1994 Helsinki Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area; the 1994 Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS Agreement) of the World Trade Organization (WTO); the 1995 Washington Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from Land-Based Activities; the London Convention on the Dumping of Wastes at Sea, originally adopted in 1992, pursuant to amendments adopted in 1997 for the protection of the marine ecosystem; the 2000 United Nations Protocol on Biotechnology Safety to the Convention on Biological Diversity, adopted in Montreal; the 2000 Cartagena Protocol on Biosafety; and the 2000 Communication from the European Union on the Precautionary Principle. Likewise, the precautionary principle quickly assumed a general approach—encompassing natural resources, ecosystems, the fishing and forestry sectors, and biological diversity—and was no longer confined solely to toxic substances. Thus, the Bergen Declaration (1990) stated that ‘Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of absolute scientific certainty should not be used as a reason for postponing measures to prevent environmental degradation.’ Similarly, Principle 15 of the Rio Declaration on Environment and Development (3-14 June 1992) provided as follows: ‘In order to protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a danger of serious or irreversible damage, lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.’ The precautionary principle thus acquired even an ethical dimension—concerning science and technology—that guides States’ policies on the environment, health, trade, food security, and sustainable development generally. Despite the uncertainty surrounding the definition or conceptualization of the precautionary principle, from a general perspective it requires that, when environmental risks are uncertain, unforeseeable, and cannot be disregarded, a failure or omission to regulate is unjustified. Simply put, a state of scientific or technological uncertainty—arising from the lack, insufficiency, or inadequacy of available scientific information and knowledge concerning the causation, magnitude, probability, and nature of the harm—combined with the possibility or threat of serious and irreversible eventual harm equals, or must be equivalent to, precautionary or anticipatory action, which may even include prohibiting or eliminating certain products, activities, or substances. This entails an objective risk assessment (evaluación objetiva del riesgo) and an assessment of the cost-benefit relationship of an omission or precautionary action in light of the available scientific evidence, allowing the conclusion that such evidence is insufficient, absent, or inadequate; consequently, the precautionary principle cannot justify the adoption of arbitrary and potentially discriminatory measures. Furthermore, application of the precautionary principle does not entail fossilizing the state of affairs existing when the relevant actions are adopted in a manner that would impede progress and innovation, since intervention or restrictive measures must remain in force only while scientific information is incomplete or inconclusive and the risk of harm is serious and irreversible; accordingly, such measures may be periodically reviewed in light of scientific progress. Likewise, when restrictive or intervention measures are imposed, the principle of proportionality (principio de proporcionalidad) must be observed so that the measures are proportionate to the level of protection and the magnitude of the potential or eventual harm. The precautionary principle is based on the fact that the environment and ecosystems lack the capacity to assimilate or withstand certain activities, products, or substances; it therefore seeks to anticipate harm and protect human health and the environment (...)’.”
In the present matter, the petitioner alleges a violation of the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (ambiente sano y ecológicamente equilibrado), because, according to his account, as a result of the permit granted by the authorities of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications for tree felling (tala de árboles) on private properties located within Reserva Indígena Zapatón de Puriscal, the forests in that area—which are also located in an aquifer recharge area (área de recarga acuífera)—are being contaminated with fuels and oils. In this regard, this Constitutional Court considers the petitioner’s allegation well-founded. This is because neither the evidence entered into the record nor the reports submitted by the respondent authorities of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (the Minister, the Head of the Puriscal Subregion of Área de Conservación Pacífico Central, and the Executive Director of Sistema Nacional de Áreas de Conservación) established that those authorities had effectively ruled out the possibility that the properties where the tree felling at issue was authorized were being contaminated by the fuels and oils used for that purpose, or that aquifer recharge areas were also being affected.
Indeed, in this same regard, it should be noted that it was only upon the filing of this amparo proceeding (amparo) that those authorities ordered an inspection of the site—which was conducted on 27 de abril de 2010—during which a water outcrop (afloramiento de agua) was found near the place where several trees of the “gallinazo” species had been felled. However, as the MINAET respondents themselves state, that finding had not been thoroughly analyzed as of the date on which the reports were submitted to this Chamber, so as to determine and verify whether there are springs (nacientes) that could be affected by the forest harvesting (aprovechamiento forestal) at issue. In light of the foregoing considerations, we are faced with a clear and undeniable state of scientific and technical uncertainty regarding the risks and environmental pollution that may result from the felling of trees on the properties owned by Alcibíades Ocampo Arce.
This situation inevitably requires application of the precautionary principle (principio precautorio) noted above and, on that basis, that the petition filed be granted with respect to this claim, pursuant to Article 50 of the Political Constitution.
On this particular issue, this Constitutional Court, in Voto No. 3886-97 at 11:33 hrs. on 4 de julio de 1997, concerning the failure to consult Indigenous peoples as required by Article 6 of Convention 169, held as follows:
“(…) III.- Convention 169 of the International Labour Organization, approved by Ley No. 7316 of 3 de noviembre de 1992, supplements, within the Costa Rican legal system, a special protective regime (régimen especial de protección) for the rights and integrity of tribal peoples, meaning those human groups whose social, cultural, and economic conditions distinguish them from other sectors of the national community. Article 4 of the provisions in question requires governments to adopt such special measures as may be necessary to safeguard the persons, institutions, property, labor, culture, and environment of the peoples concerned. On several occasions, the Chamber has recognized the need to take into account the particular characteristics of Indigenous groups that remain in their own territories when interpreting and applying the various rules that make up the legal system. In that regard, Resolution No. 1786-93 at dieciséis horas veintiún minutos on veintiuno de abril de mil novecientos noventa y tres states, among other things, the following: “Thus, our Political Constitution must be interpreted and applied in a manner that permits and facilitates the independent life and development of the ethnic minorities living in Costa Rica, subject only to the limits that human rights themselves impose on the conduct of all persons.
The provisions of international instruments and ordinary legislation must likewise be construed in this manner when applied to Indigenous peoples.” In that same resolution, which analyzed the application of rules concerning the registration of births in the Civil Registry, the Chamber stated: “Those cited rules make sense under ordinary circumstances and in isolated cases involving persons who were not registered during the first years of their lives, but they clearly do not make sense for an entire population that also represents a distinct culture that must be recognized and respected, as stated above, and to which the law must be applied from a completely different perspective, especially in view of ILO Convention 169, which has a rank superior to that of statutes pursuant to Article 7 of the Constitution, and on which the Chamber issued a favorable advisory opinion in Judgment Nº3051-92 and which is now Law of the Republic Nº7316.”
IV.Article 6 of the aforementioned Convention provides, insofar as relevant, as follows: “Article 6. 1. In applying the provisions of this Convention, governments shall: (a) Consult the peoples concerned, through appropriate procedures and particularly through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures that may affect them directly;...” Under this provision, any legislative or administrative measure that may directly affect the peoples concerned must be submitted to consultation (consulta) with them. Pursuant to the definition set forth in Article 1 of the Ley Indígena, No. 6172 of 29 de noviembre de 1977, that provision applies to the inhabitants of Indigenous reserves who constitute ethnic groups directly descended from pre-Columbian civilizations and who preserve their own identity. (…)
VI.Article 6 of the Convention also provides that consultation with the peoples concerned must be conducted through appropriate procedures and, in particular, through their representative institutions. Despite this, the report submitted by Instituto de Desarrollo Agrario shows that not only was such consultation not conducted, but no attempt was even made to contact the Indigenous communities that might be affected. It should be noted that, in the specific case under consideration, there was a duty to consult (deber de consulta) because the measure was general in nature, affected Indigenous communities, and was capable of undermining the special protective regime applicable to them. In this regard, if the administrative measure had not affected the community as a whole, but rather one or more of its members individually and due to highly particular and personal circumstances, it would not necessarily have required consultation. In this case, however, because the challenged action effectively entailed eliminating the entire corps of reserve guards, it was a measure affecting the communities as a whole, with an adverse impact on the protection afforded to the inhabitants, property, environment, and territory of the Indigenous reserves, and was therefore subject to the special protective regime. (…)
VII.The consultation in question should, in principle, have been conducted through the corresponding Asociaciones de Desarrollo Integral, since, pursuant to Decreto Ejecutivo No. 8487-G of 26 de abril de 1978 (Article 3 of which is currently being challenged on constitutional grounds), these entities are responsible for representing Indigenous communities in and out of court and therefore, under the legal system as it currently stands, qualify as the “representative institutions” of the reserves’ inhabitants. (…)
VIII.Based on the foregoing considerations, this Chamber finds that, in the specific case, there was a failure to comply with Article 6 of Convention 169 of the International Labour Organization and a violation of the special protective regime safeguarding Indigenous reserves and their inhabitants. By virtue of the normative rank conferred upon it by Article 7 of the Political Constitution, the Convention has authority superior to that of statutes and, consequently, its protection falls within the scope of constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional). Accordingly, the petition against the act of Instituto de Desarrollo Agrario ordering the dismissal of the petitioners must be granted, and they must be immediately reinstated in their positions (…)”. (Emphasis not in the original). (See, to similar effect, Voto No. 16213-07 at 11:52 hrs. on 9 de noviembre de 2007).
Similarly, regarding the hearing that must be afforded to Indigenous communities specifically in connection with the exploitation of natural resources (aprovechamiento de recursos naturales) in Indigenous reserves, this Chamber stated the following in Voto No. 9931-2004 at 11:05 hrs. on 3 de septiembre de 2004:
“(…) In that regard, although the Political Constitution does not contain a specific framework concerning the rights of Indigenous communities, it is possible to infer from its system (especially from the provisions contained in Articles 28, 33, 50 and 74) a principle recognizing such prerogatives, based on the idea of respect and protection by the State as duties owed to Indigenous communities, safeguarding the preservation of their culture while also ensuring their members’ access to the benefits produced by national development. The foregoing is reaffirmed by constitutional Article 76, which expressly (…) imposes upon the State the duty to maintain and foster Indigenous languages. Thus, the Chamber may proceed from the premise of the constitutional recognition afforded to the cultural identity and protection of the Indigenous peoples inhabiting the country. International law, for its part, has extensively recognized the rights of these communities, particularly through the provisions established in the following instruments: Universal Declaration of Human Rights (Articles 1, 2.1, 7, 17.1 and 27), International Covenant on Civil and Political Rights (27), International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (1.1 and 2), American Declaration of the Rights and Duties of Man (2, 13 and 23), and American Convention on Human Rights (24 and 26).
More specifically, the International Labour Organization has developed the most detailed regulations concerning the rights of Indigenous peoples. In that regard, Conventions Nos. 107 and 169 contain a detailed enumeration of the rights recognized for these peoples. Of Convention No. 107, the provisions established in Part II (land-tenure system for Indigenous lands (régimen de propiedad de las tierras indígenas)) are especially important to the case under consideration. In Convention No. 169, Part II likewise governs matters relating to Indigenous lands. Among the rights recognized for Indigenous communities is the right to be consulted, so that they may defend the natural environment of their lands, in proceedings concerning those lands or which may in some manner affect their right to thrive with their quality of life guaranteed; otherwise, due process (debido proceso) with respect to the fundamental rights of the Indigenous peoples concerned is violated (Article 13 of the aforementioned Treaty and Article 50 of the Political Constitution) (...)” (Judgment No. 2000-08019, at 10:18 a.m. on 18 de setiembre de 2000).
Accordingly, any use of natural resources (aprovechamiento de recursos naturales) within Indigenous Reserves must have the consent of the Indigenous peoples, and they must be informed of any application for such use, even when it concerns natural resources located on private property (…)”. (Emphasis not in the original).
VIII.CONCERNING THE OPPORTUNITY TO BE HEARD GRANTED TO THE ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE LA RESERVA INDÍGENA DE ZAPATÓN DE PURISCAL. Furthermore, this Constitutional Court finds that the authorities of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones violated the fundamental rights of the representatives of the Reserva Indígena de Zapatón de Puriscal. This is because, contrary to the provisions of section 6.1(a) of the aforementioned O.I.T. Convention 169, those authorities, without any justification, failed to provide those representatives with an opportunity to be heard (audiencia)—specifically, in light of Decreto Ejecutivo No. 13568 de 30 de abril de 1982, the Asociación de Desarrollo Integral of that community—in connection with the authorization to fell several trees (autorización de tala) granted for property registered under real-property folio No.290865-001, owned by Ocampo Arce, which, in turn, as established, forms part of the Reserva Indígena de Zapatón de Puriscal.
This occurred, it should be noted, despite the various requests, complaints, and observations expressly submitted in that regard to the authorities of the Subregión de Puriscal del MINAET by the authorities of the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, representatives of the Asociación de Desarrollo Integral de Zapatón, the Legal Adviser of the Área de Conservación Pacífico Central del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, and the Contralor Ambiental of the respondent Ministry. Furthermore, it must be observed—as this jurisdiction notes in the judgments transcribed above—that the administrative action authorizing the felling of the trees in question directly affects the Indigenous residents of the aforementioned Reserva de Zapatón, since it could have a negative impact on the sphere of protection afforded to its residents, property, and environment, as was in fact analyzed in this amparo proceeding (amparo). Therefore, in the opinion of this Chamber, the petition must also be granted on this particular issue.
IX.Notwithstanding the findings set forth in the preceding recital (considerando), the alleged violation cannot be deemed established with respect to property registered under real-property folio No.272894-001—on which the cutting of trees was also authorized—because it was not possible to establish that the property actually forms part of the Reserva Indígena de Zapatón. In the application initiating this amparo proceeding, the petitioner did not specify the properties on which the alleged situation was occurring. However, based on the reports submitted under oath and the evidence entered into the record, it was established that the properties for which the origin of the timber was certified are registered in the Registro Público under real-property folio Nos. 290865-001 and 272894-001 and are located in the hamlet known as Zapatón, distrito Mercedes Sur de Puriscal. Now, in view of the alleged violations—which are closely related to the infringement of the rights of Indigenous communities—an effort was made to determine whether both properties form part of the territory of the Reserva Indígena de Zapatón.
Accordingly, as court-ordered evidence (prueba para mejor proveer), the Director Ejecutivo del CONAI was asked to certify whether property registered under real-property folio No.272894-001 forms part of the Reserva Indígena de Zapatón. That authority, however, stated that it was unable to certify that fact. The Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones even noted the same situation in his report. Therefore, since it remained unproven that the property in question forms part of the Reserva Indígena de Zapatón, it cannot be maintained that the respondent authorities were required to grant the representatives of that Reserva Zapatón an opportunity to be heard concerning the authorization to fell trees at that location. Accordingly, the amparo proceeding must be denied with respect to this particular issue.
In view of the foregoing, the petition must be partially granted because of the infringement of the right to a healthy and ecologically balanced environment, given the state of scientific and technical uncertainty regarding the environmental pollution that may be caused by the felling of trees on the properties owned by Alcibíades Ocampo Arce. The proceeding is likewise granted because the representatives of the Reserva Indígena Zapatón were not afforded an opportunity to be heard regarding the tree cutting authorized for property registered under real-property folio No.290865-001, and that authorization is hereby annulled. If this requirement—consultation with the Indigenous reserve—were satisfied in the future with respect to that property, the possibility of pollution affecting any aquifer recharge area (área de recarga acuífera) must also be scientifically and technically ruled out. The authorization granted with respect to property registered under real-property folio No.272894-001 should not be annulled because, as stated, it was not established that it formed part of that Indigenous reserve.
Now, considering that the authorization to cut trees on property registered under real-property folio No.290865-001 is being annulled—and that, therefore, in principle, all tree-cutting activity at that location must be halted—the MINAET authorities are ordered to conduct a technical and scientific assessment of the alleged pollution with respect to property registered under real-property folio No.272894-001 and, if they establish any irregularity affecting the environment, to adopt the corresponding measures immediately.
POR TANTO: The petition is partially granted. Consequently, the administrative action through which the authorities of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones authorized the felling of trees on property registered under real-property folio No. 290865-001, located within the Reserva Indígena Zapatón de Puriscal, is annulled because the representatives of that reserve were not afforded an opportunity to be heard in accordance with Convention No.169 of the International Labour Organization. Ronald Mora Vargas and Teófilo de la Torre Arguello, in their respective capacities as Jefe de la Subregión Puriscal del Área de Conservación Pacífico Central del Sistema Nacional de Áreas de Conservación and Ministro, both of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, are also ordered to maintain the suspension of the authorization to cut trees on property registered under real-property folio No.272894-001 until it is reliably established that such activity is not causing the alleged pollution and, if any irregularity is found, to adopt immediately the measures necessary to remedy that situation.
The foregoing is subject to the warning that, pursuant to Article 71 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, anyone who receives an order issued in an amparo proceeding that they are required to comply with or enforce, and who fails to comply with or enforce it, shall be punished by imprisonment for three months to two years or by a fine of twenty to sixty days, provided that the offense is not subject to a more severe penalty. The State is ordered to pay the damages caused by the facts forming the basis for this favorable ruling, which shall be quantified in the judgment-enforcement proceedings (proceso de ejecución de sentencia) before the contentious-administrative jurisdiction. Ronald Mora Vargas and Teófilo de la Torre Arguello, in their respective capacities as Jefe de la Subregión Puriscal del Área de Conservación Pacífico Central del Sistema Nacional de Áreas de Conservación and Ministro, both of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, shall be served personally. LET IT BE COMMUNICATED.” Consequently, in the opinion of this Chamber, the petitioner must abide by the provisions of the aforementioned judgment.
III.REGARDING THE ALLEGED REFUSAL OF THE COMISIÓN NACIONAL DE ASUNTOS INDÍGENAS TO INTERVENE IN THE PROBLEMS ALLEGED BY THE PETITIONER. Finally, the petitioner claims that—despite having been expressly requested to do so—the authorities of the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas have not, to date, taken the appropriate steps to intervene in and resolve the problems arising from the authorization granted by the MINAET authorities to cut down trees in the Reserva Indígena de Zapatón. Nevertheless, this Constitutional Court does not consider the interested party’s argument to be well-founded. This is because, based on the evidence submitted in the case record (autos), as well as the report rendered under oath, it has been established that, prior to the filing of this amparo proceeding (recurso de amparo)—an action carried out on 24 de abril de 2010 (appearing at folio 1)—the authorities of the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas did take a series of steps for the purpose of addressing the complaint filed by the petitioner concerning the cutting down of trees on two properties located in Zapatón de Puriscal.
In this regard, it has been established that on 13 y 14 de abril de 2010—upon receiving notice from the Asociación de Desarrollo Integral Indígena de Zapatón de Puriscal that the cutting down of the trees in question was going to take place within that territory—the Executive Director of the respondent Commission requested that the Head of the MINAET Subregion of Puriscal suspend the permit granted for that purpose (report appearing at folios 24-25 and folios 28, 31-33). The case record also shows that on 13 de abril de 2010, concurrently, the respondent filed an amparo proceeding against the aforementioned authorities of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, which was processed under expediente No. 10-005012-0007-CO, cited above (appearing at folio 34). Consequently, this Chamber does not consider that the authorities of the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas unjustifiably refused to resolve the problems alleged by Soto Parra.
In any event, the protected party should note that any disagreement regarding such action must be raised, if she so chooses, through the ordinary legal channels and not before this specialized body of the Corte Suprema de Justicia. In view of the foregoing, the amparo proceeding must be denied with respect to this issue.
POR TANTO:
The petitioner shall abide by the decision rendered in Judgment No. 10108-2010 at 08:55 hrs. on 11 de junio de 2010. With respect to the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, the proceeding filed is denied.- Ana Virginia Calzada M.
President Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Aracelly Pacheco S.
Roxana Salazar C.
Ricardo Guerrero P.
Clb /es/801 Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional
*100055960007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y once minutos del dieciocho de junio del dos mil diez.
Recurso de amparo interpuesto por ZULEMA SOTO PARRA, portadora de la cédula de identidad No. 1-963-067, en su condición de Guarda Reserva del Instituto de Desarrollo Agrario, contra LA COMISIÓN NACIONAL DE ASUNTOS INDÍGENAS y EL MINISTERIO DE AMBIENTE, ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES.
RESULTANDO:
Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
CONSIDERANDO:
La recurrente -quien ostenta la condición de guarda reserva del I.D.A.-, aduce vulnerado lo dispuesto en el artículo 50 constitucional, dado que, según su dicho -con ocasión del permiso otorgado por las autoridades del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones para la tala de árboles en propiedades privadas ubicadas dentro del territorio indígena de Zapatón de Puriscal-, los bosques de dicha zona -los cuales, además, se encuentran en un área de recarga acuífera y cerca de quebradas y nacientes-, están siendo destruidos y contaminados con los combustibles y aceites que se desprenden de la maquinaria de transporte utilizada para tal efecto. De otra parte, alega que tales permisos fueron brindados sin haberse otorgado, previamente, audiencia a la respectiva Asociación de Desarrollo Indígena. Finalmente, aduce que -a pesar de haberse solicitado, expresamente-, las autoridades de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas no han realizado, a la fecha, las gestiones pertinentes para intervenir y solventar dichos problemas.
II.SOBRE EL QUEBRANTO AL NUMERAL 50 CONSTITUCIONAL Y LA AUDIENCIA QUE SE DEBE DE OTORGAR A LOS REPRESENTANTES INDÍGENAS, EN VIRTUD DEL APROVECHAMIENTO FORESTAL LLEVADO A CABO EN LA RESERVA INDÍGENA DE ZAPATÓN DE PURISCAL. Este Tribunal Constitucional, al conocer, en el expediente No. 10-005012-0007-CO, de un recurso de amparo planteado en similares términos por el Director Ejecutivo de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, dispuso en el Voto No. 10108-2010 de las 08:55 hrs. de 11 de junio de 2010, con redacción del Magistrado ponente, lo siguiente:
“(…) I.- OBJETO DEL RECURSO. El recurrente aduce vulnerado lo dispuesto en el artículo 50 constitucional, dado que, según su dicho, con ocasión del permiso otorgado por las autoridades del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones para la tala de árboles en propiedades privadas ubicadas dentro del territorio indígena de Zapatón de Puriscal, los bosques de dicha zona —los cuales, además, se encuentran en un área de recarga acuífera—, están siendo contaminados con combustibles y aceites. De otra parte, alega que tales permisos fueron otorgados sin haberse concedido, previamente, audiencia a las organizaciones indígenas interesadas conforme el Convenio 169 de la Organización Internacional de Trabajo.
De relevancia para dirimir el presente recurso de amparo, se tienen por acreditados los siguientes: 1) El 26 de enero de 2010, las autoridades de la Subregión de Puriscal del MINAET recibieron el certificado de origen No. 01-SAF-2010, por parte del Regente Forestal Sergio Mata Calderón, CIA 2252. Lo anterior, con respecto a la madera que sería extraída de las fincas de Alcibíades Ocampo Arce (informe visible a folio 9 y a folios 01 del expediente administrativo). 2) Las fincas de las cuales se certifica el origen de la madera se encuentran inscritas en el Registro Público (matrículas de folio real Nos. 290865-001 y 272894-001) y se ubican en el caserío denominado Zapatón, distrito Mercedes Sur de Puriscal (visible a folios 01 del expediente administrativo y a folios 55-57 del finca inscrita matrícula de folio real No. 290865-001 se encuentra en el territorio indígena de Zapatón (folio 59).
De relevancia para dirimir el presente recurso de amparo, se tiene por indemostrados los siguientes: 1) Que el aprovechamiento forestal bajo estudio no genere contaminación ni afecte una zona de recarga acuífera (los autos). 2) Que la finca matrícula de folio real No. 272894-001 se encuentre en el territorio de la Reserva Indígena de Zapatón (folio 59).
A partir de lo dispuesto en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política, este Tribunal Constitucional ha reconocido, ampliamente, el deber del Estado de proteger el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es a tenor de dichos numerales, así como de la normativa infraconstitucional ambiental, que nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia. En este sentido, esta Sala, en el Voto No. 4830-02 de las 16:00 hrs. de 21 de mayo de 2002, señaló lo siguiente:
"(…) Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. El cumplimiento de este requisito es fundamental garantía para la protección de la vida y la salud públicas, no sólo de los costarricenses, sino además de todos los miembros de la comunidad mundial. La violación a estos fundamentales preceptos conlleva la posibilidad de lesión o puesta en peligro de intereses a corto, mediano y largo plazo. La contaminación del medio es una de las formas a través de las cuales puede ser rota la integridad del ambiente, con resultados la mayoría de las veces imperecederos y acumulativos. El Estado costarricense se encuentra en la obligación de actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación (…)”.
Asimismo, recientemente, este Tribunal, en el Voto No. 17552-07 de las 12:22 hrs. de 30 de noviembre de 2007, dispuso lo siguiente “(…) El artículo 50 citado, también perfila el Estado Social de Derecho, por lo que podemos concluir que la Constitución Política enfatiza que la protección del ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser, en que por definición, los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad.
En la jurisprudencia constitucional el concepto de "ambiente", no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. Es importante resaltar que este término se ha entendido de una manera más integral, estableciéndose un concepto "macro-ambiental", al comprender también aspectos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros: "Por lo anterior, el Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental (…)”.
Finalmente, cabe señalar que esta Sala, como garante de los derechos fundamentales, se erige como un contralor del cumplimiento de las obligaciones que derivan de lo dispuesto en los artículos 21 y 50 constitucionales, los cuales constriñen al Estado no sólo a reconocer los derechos señalados, sino, además, a utilizar los medios material y jurídicamente legítimos para garantizarlos.
Sobre este principio, en el Voto No. 17747-06 de las 14:37 hrs. de 11 de diciembre de 2006, con redacción del Magistrado ponente, se consideró lo siguiente:
"(...) El principio precautorio, desde su origen, tiene en consideración la falibilidad de la comprensión humana y la posibilidad de cometerse errores. En la segunda mitad de la década de los 70 del siglo pasado el gobierno federal de Alemania enunció el principio "Vorsorgeprinzip", al indicar que "no se consolida totalmente una política ambiental sólo mediante la eliminación de los peligros inminentes y la reparación del daño ocurrido. Una política ambiental precautoria requiere además que los recursos naturales sean protegidos y que las demandas sobre los mismos se manejen con cuidado" habiéndolo empleado para justificar la implementación de políticas contra la lluvia ácida y la contaminación del Mar del Norte. El principio aparece en el escenario internacional con los Tratados del Mar del Norte (Declaraciones de Bremen 1984, Londres 1987, Den Haag 1990 y Esbjerg 1995). Así, en la Declaración de Bremen de 1984 (Primera Conferencia Internacional sobre Protección del Mar del Norte) se refiere la necesidad de adoptar medidas preventivas oportunas ante el nivel insuficiente de los conocimientos. Posteriormente, en la Declaración de Londres de 1987 (Segunda Conferencia Internacional sobre la Protección del Mar del Norte), se proclamó el principio para salvaguardar el ecosistema del Mar del Norte a través de la reducción de emisiones contaminantes de sustancias que son persistentes, tóxicas y susceptibles de acumulación en la fuente, mediante el uso de la mejor tecnología disponible y otras medidas apropiadas. Opción que resultaría de especial aplicación cuando mediara razón para presumir que tales sustancias pueden causar algún daño o efectos nocivos en los recursos marinos vivos, junto cuando no haya evidencia científica que pruebe el vínculo entre las emisiones y los efectos (principio de acción precautoria). En esta última declaración se dispuso que "(…) es necesario un criterio de precaución que pueda exigir la adopción de medidas (…) incluso antes de que se haya establecido una relación causal mediante pruebas científicas absolutamente manifiestas (…)". Con posterioridad, el principio es recogido en diversos tratados multilaterales y declaraciones internacionales tales como el Protocolo de Montreal sobre sustancias que debilitan la capa de ozono de 1987, la Declaración de Bergen sobre el Desarrollo Sustentable en la región de la CEE adoptada por los representantes de países europeos y Canadá de 1990, el Convenio sobre la Diversidad Biológica de 1992, el Convenio Marco de Cambio Climático de 1992, el Tratado de la Unión Europea de 1992, el Convenio para la Protección del Medio Ambiente Marino del Atlántico Nororiental de 1992, el Convenio de Helsinki sobre protección del medio ambiente marino en el Báltico de 1994, Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Acuerdos MSF) de la Organización Mundial del Comercio (OMC) de 1994, el Programa de Acción de Washington para la Protección del Medio Marino de las actividades realizadas en Tierra de 1995, el Convenio de Londres sobre vertimientos al Mar, originalmente de 1992, en virtud de una enmiendas adoptadas en 1997 para la protección del ecosistema marino y el Protocolo de Naciones Unidas sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica de Montreal en el 2000, el Protocolo de Cartagena de Bioseguridad de 2000 y la Comunicación de la Unión Europea sobre el Principio Precautorio de 2000. Del mismo modo, el principio precautorio rápidamente asumió un enfoque general -que incluye los recursos naturales, ecosistemas, sector pesquero y forestal y la diversidad biológica- y no sólo circunscrito a las sustancias tóxicas. Así en la Declaración de Bergen (1990) se indico que "Cuando haya amenazas de daño serio o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no debe usarse como razón para posponer la adopción de medidas que prevengan la degradación ambiental". Del mismo modo, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (3-14 junio de 1992), en su principio 15, dispuso lo siguiente: "Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente". Es así como el principio precautorio adquirió, incluso, una dimensión ética - de la ciencia y tecnología- que orienta las políticas ambientales, de salud, comercio, seguridad alimentaria y, en general, de desarrollo sostenible de los Estados. Pese al halo de incertidumbre que existe al definir o conceptuar el principio precautorio, desde una perspectiva general, impone que cuando los riesgos ambientales son inciertos, imprevisibles y no desatendibles por una omisión o inacción de regulación ésta resulta injustificada. Dicho simplemente, la suma de un estado de incertidumbre científica o tecnológica -ante la carencia, insuficiencia o inadecuación de la información y conocimientos científicos disponibles acerca de la causalidad, magnitud, probabilidad y naturaleza de la lesión- y la posibilidad o amenaza de un eventual daño serio e irreversible es igual o debe ser equivalente a una acción precautoria o anticipada, la que puede tener por contenido, incluso, la prohibición o eliminación de determinados productos, actividades o sustancias. Lo anterior supone una evaluación objetiva del riesgo y de la relación costo-beneficio de la omisión o acción precautoria a la luz de la evidencia científica disponible que permita concluir que ésta es insuficiente, ausente o inadecuada, de modo que el principio precautorio no puede justificar la adopción de medidas arbitrarias y eventualmente discriminatorias. De otra parte, la aplicación del principio precautorio no supone una fosilización del estado de cosas vigente, al momento de adoptar las acciones pertinentes, que impida el progreso y la innovación, puesto que, las medidas de intervención o restricción deben mantenerse vigentes en tanto la información científica sea incompleta o no concluyente y el riesgo de lesión sea serio e irreversible, por lo que admiten su revisión periódica a la luz del progreso científico. Asimismo, al disponerse las medidas de restricción o intervención se debe respetar el principio de proporcionalidad, de modo que sean proporcionadas al nivel de protección y a la magnitud del daño potencial o eventual. El principio precautorio tiene sustento en que el medio ambiente y los ecosistemas no tienen la capacidad de asimilar o resistir ciertas actividades, productos o sustancias, de modo que busca anticiparse al daño y proteger la salud humana y el medio ambiente (...)".
En el presente asunto, el recurrente aduce vulnerado el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, dado que, según su dicho, con ocasión del permiso otorgado por las autoridades del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones para la tala de árboles en propiedades privadas ubicadas dentro de la Reserva Indígena Zapatón de Puriscal, los bosques de dicha zona —los cuales, además, se encuentran en un área de recarga acuífera—, están siendo contaminados con combustibles y aceites. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional estima que lleva razón el recurrente en su alegato. Lo anterior, por cuanto, de las pruebas allegadas a los autos, así como de los informes rendidos por las autoridades recurridas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Ministra, Jefe de la Subregión Puriscal del Área de Conservación Pacífico Central y la Directora Ejecutiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación), no se logró acreditar que éstas últimas hayan logrado descartar, efectivamente, que en las propiedades donde se autorizó la tala de árboles en cuestión no se produzca contaminación a causa de los combustibles y aceites que son utilizados para tal efecto y no se afecten, paralelamente, zonas de recarga acuífera.
Incluso, en ese mismo sentido, nótese que, con ocasión de la interposición del presente amparo, es que dichas autoridades ordenan la realización de una inspección en el lugar –la que se llevó a cabo el 27 de abril de 2010-, a través de la cual se localizó un afloramiento de agua cercano al lugar donde fueron talados varios árboles de la especie “gallinazo”. Hallazgo que, sin embargo, tal y como afirman los recurridos del MINAET, no había sido analizado, exhaustivamente, a la fecha de rendidos los informes a esta Sala a efecto, concomitantemente, de determinar y verificar si existen nacientes que pudieran ser afectadas con el aprovechamiento forestal en cuestión. Bajo tal orden de consideraciones, nos encontramos frente a un claro e indubitable estado de incertidumbre científico y técnico en punto a los riesgos y contaminación ambiental que pueda ocasionar la tala de árboles en los inmuebles propiedad de Alcibíades Ocampo Arce.
Situación anterior que impone, inevitablemente, aplicar el principio precautorio arriba señalado y, en ese particular, declarar con lugar el recurso planteado, en lo que a este extremo se refiere, en virtud de lo dispuesto en el numeral 50 de la Constitución Política.
Sobre este tema en particular, este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 3886-97 de las 11:33 hrs. de 4 de julio de 1997, referente a la omisión de consultar a los pueblos indígenas establecida en el artículo 6° del Convenio 169, dispuso lo siguiente:
“(…) III.- El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, aprobado por Ley No. 7316 de 3 de noviembre de 1992, complementa, dentro del ordenamiento jurídico costarricense, un régimen especial de protección en favor de los derechos e integridad de los pueblos tribales, que son aquellos grupos humanos cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les hacen distinguirse de otros sectores de la colectividad nacional. La normativa en cuestión, en su artículo 4, exige a los gobiernos adoptar las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, la cultura y el medio ambiente de los pueblos interesados. En varias oportunidades, la Sala ha reconocido la necesidad de tomar en consideración las características propias de los grupos indígenas que se mantienen en sus propios territorios, a la hora de interpretar y aplicar las distintas normas que conforman el ordenamiento jurídico.
En ese sentido, la resolución No. 1786-93 de las dieciséis horas veintiún minutos del veintiuno de abril de mil novecientos noventa y tres, establece, entre otras cosas, lo siguiente: "Así, nuestra Constitución Política debe interpretarse y aplicarse de forma que permita y facilite la vida y desarrollo independientes de las minorías étnicas que habitan en Costa Rica, sin otros límites que los mismos derechos humanos imponen a la conducta de todos los hombres. De la misma forma deben ser desarrolladas las cláusulas de los instrumentos internacionales y de la legislación común al aplicarse a los pueblos indígenas". En esa misma resolución, que analizó la aplicación de normas relativas a la inscripción de nacimientos en el Registro Civil, la Sala y casos aislados de personas que no fueron registradas en sus primeros años de vida, pero evidentemente no lo tienen para toda una población que además representa una cultura diferente que debe ser reconocida y respetada, como se dijo, y a la cual debe aplicársele la ley desde otra perspectiva completamente distinta, sobre todo a la vista del Convenio 169 de la OIT, que es una norma de rango superior a la ley según lo dispone el artículo 7º de la Constitución, y sobre el que la Sala emitió opinión consultiva favorable por sentencia Nº3051-92 y que hoy es ley de la República Nº7316."
IV.El artículo 6 del Convenio precitado establece en lo que interesa lo siguiente: "Artículo 6. 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;...". Con base en este precepto, cualquier medida legislativa o administrativa que sea susceptible de afectar directamente a los pueblos interesados debe ser objeto de consulta con ellos. De acuerdo con la definición que hace el artículo 1 de la Ley Indígena, No. 6172 de 29 de noviembre de 1977, esa disposición es aplicable a los pobladores de las reservas indígenas que constituyen grupos étnicos descendientes directos de las civilizaciones precolombinas y que conservan su propia identidad. (…)
VI.El artículo 6 del Convenio también establece que la consulta a los pueblos interesados debe hacerse mediante los procedimientos apropiados y, en particular, por medio de sus instituciones representativas. A pesar de esto, del informe que rinde el Instituto de Desarrollo Agrario se desprende que esa consulta no sólo no se hizo, sino que ni siquiera se procuró contactar a las comunidades indígenas que podían verse afectadas. Obsérvese que en el caso concreto en estudio, existía el deber de consulta porque se trataba de una medida de carácter general, que afectaba a las comunidades indígenas y que era susceptible de menoscabar el régimen especial de protección que se les aplica. En ese sentido, si la medida administrativa no hubiese afectado a la comunidad como un todo, sino a alguno o algunos de sus miembros individualmente y en razón de circunstancias muy particulares y personales, no necesariamente hubiese requerido ser objeto de consulta. Sin embargo, en este caso la actuación impugnada, por implicar de hecho la eliminación de todo el cuerpo de guardas de las reservas, es una medida que afecta a las comunidades en su conjunto, incidiendo negativamente en el ámbito de protección de los pobladores, bienes, medio ambiente y territorio de las reservas indígenas y, por ello, estaba sujeta al régimen especial de protección. (…)
VII.La consulta en cuestión debió realizarse, en principio, a través de las Asociaciones de Desarrollo Integral correspondientes, ya que de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo No. 8487-G de 26 de abril de 1978 (cuyo artículo 3 se encuentra actualmente cuestionado por razones de inconstitucionalidad), estas entidades son las encargadas de representar judicial y extrajudicialmente a las comunidades indígenas, de modo que, en el estado actual del ordenamiento, califican como "instituciones representativas" de los habitantes de las reservas. (…)
VIII.Con base en las consideraciones anteriores, estima esta Sala que existe en el caso concreto una inobservancia del artículo 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo y una infracción del régimen especial de protección que resguarda a las reservas indígenas y a sus habitantes. Por el rango normativo que le concede la Constitución Política en su artículo 7, el Convenio tiene autoridad superior a las leyes y por lo tanto, su protección recae dentro del ámbito de la jurisdicción constitucional. En consecuencia, resulta procedente estimar el recurso contra el acto del Instituto de Desarrollo Agrario que prescribe el despido de los recurrentes, a los que debe reintegrarse de inmediato en sus puestos (…)”. (El destacado no forma parte del original). (Véase, en similar sentido, el Voto No. 16213-07 de las 11:52 hrs. de 9 de noviembre de 2007).
De igual forma, esta Sala, acerca de la audiencia que se le debe de otorgar a las comunidades indígenas con respecto, concretamente, al aprovechamiento de recursos naturales en reservas indígenas, indicó en el Voto No. 9931-2004 de las 11:05 hrs. de 3 de septiembre de 2004 lo siguiente:
“(…) En ese sentido, la Constitución Política, si bien no contiene un estatuto específico respecto de los derechos de las comunidades autóctonas, de su sistema (en especial de las normas contenidas en los artículos 28, 33, 50 y 74) es posible colegir un principio de reconocimiento de tales prerrogativas, basado en la idea de respeto y protección estatales, como deberes ante las comunidades indígenas, velando por la preservación de su cultura y al mismo tiempo el acceso de sus integrantes a los frutos que el desarrollo nacional produce. Lo anterior es reafirmado por el numeral 76 constitucional, que expresamente (…) impone al Estado el deber de mantenimiento y cultivo de las lenguas indígenas. Así, puede la Sala partir como premisa del reconocimiento constitucional hecho a favor de la identidad cultural y protección de los pueblos indígenas que habitan el país. El Derecho Internacional, por su parte, ha sido profuso en el reconocimiento de derechos de estas comunidades, destacando en ese sentido lo establecido en los siguientes instrumentos: Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículos 1, 2.1, 7, 17.1 y 27), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (27), Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1.1 y 2), Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (2, 13 y 23), Convención Americana sobre Derechos Humanos (24 y 26).
En forma concreta, ha sido la Organización Internacional del Trabajo la que ha generado la regulación más específica respecto de los derechos de los pueblos indígenas. En ese sentido, los convenios números 107 y 169 contienen una detallada enumeración de derechos reconocidos a estos pueblos. Del Convenio número 107, resulta especialmente importante para el caso en estudio lo establecido en la Parte II (régimen de propiedad de las tierras indígenas). Del 169, también la Parte II regula lo atinente a las tierras indígenas. Entre los derechos que se ha reconocido a las comunidades Indígenas está el de que, a fin de que defiendan el entorno natural de sus tierras, se les consulte en los procedimientos relativos a ellas o que de alguna forma puedan afectar su derecho a desenvolverse con garantía de su calidad de vida, pues de lo contrario se quebranta el debido proceso respecto de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas interesados (artículo 13 del citado Tratado y 50 de la Constitución Política) (...)" (Sentencia número 2000-08019, de las 10:18 horas del 18 de setiembre de 2000).
En ese orden de ideas, cualquier aprovechamiento de recursos naturales en Reservas Indígenas debe contar con el consentimiento de los pueblos indígenas, y debe informárseles sobre cualquier solicitud de aprovechamiento, aún cuando se trate de recursos naturales en propiedad privada (…)”. (El destacado no forma parte del original).
De otra parte, este Tribunal Constitucional estima que las autoridades del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones quebrantaron los derechos fundamentales de los representantes de la Reserva Indígena de Zapatón de Puriscal. Esto, ya que, contrario a lo señalado en el numeral 6.1 inciso a), del Convenio 169 de la O.I.T. supra mencionado, las referidas autoridades, sin justificación alguna, omitieron brindarle audiencia a tales representantes, concretamente -a la luz de lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo No. 13568 de 30 de abril de 1982-, a la Asociación de Desarrollo Integral de esa comunidad, con ocasión de la autorización de tala de varios árboles otorgada en la finca matrícula de folio real No.290865-001, propiedad de Ocampo Arce, la que, a su vez, tal y como se acreditó, forma parte de la Reserva Indígena de Zapatón de Puriscal. Lo anterior, nótese, a pesar de las varias gestiones, denuncias y observaciones que le fueron, expresamente, formuladas a las autoridades de la Subregión de Puriscal del MINAET, en ese sentido, por parte de las autoridades de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, de representantes de la Asociación de Desarrollo Integral de Zapatón, de la Asesora Legal del Área de Conservación Pacífico Central del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y del Contralor Ambiental del Ministerio recurrido.
A mayor abundamiento, debe observarse -tal y como lo apunta esta jurisdicción en las sentencias arriba transcritas-, que la actuación administrativa mediante la cual se autoriza la tala de árboles en cuestión, trae aparejada una afectación directa a los pobladores indígenas de la reserva mencionada de Zapatón, pues ésta podría incidir, negativamente, en el ámbito de protección de sus pobladores, bienes y medio ambiente, tal y como, incluso, se analizó en el presente amparo. De ahí que, en criterio de esta Sala, el asunto deba de ser estimado, también, sobre este punto en particular.
IX.Pese a lo expuesto en el considerando que antecede, el agravio de comentario no puede tenerse configurado tratándose de la finca matrícula folio real No.272894-001 —sobre la cual, también se autorizó la corta de árboles— por cuanto, no se pudo acreditar que, efectivamente, ese inmueble forme parte de la Reserva Indígena de Zapatón. En el escrito de interposición de este proceso de amparo, el recurrente no precisó cuáles eran los inmuebles en los que se estaba presentando la situación acusada. Sin embargo, a través de los informes rendidos bajo la solemnidad de juramento y de las pruebas aportadas a los autos, se tuvo por acreditado que las fincas sobre las cuales se certifica el origen de la madera se encuentran inscritas en el Registro Público matrículas de folio real Nos. 290865-001 y 272894-001, ubicadas en el caserío denominado Zapatón, distrito Mercedes Sur de Puriscal. Ahora bien, considerando los agravios planteados —los cuales están, estrechamente, relacionados con la afectación de los derechos de las comunidades indígenas—se intentó determinar si ambas propiedades forman parte del territorio de la Reserva Indígena de Zapatón.
En ese orden, como prueba para mejor proveer, se le solicitó al Director Ejecutivo del CONAI que certificara si la finca matrícula folio real No.272894-001 forma parte de la Reserva Indígena de Zapatón. No obstante, esa autoridad manifestó la imposibilidad de certificar ese hecho. Incluso, el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones en su informe, puso de manifiesto esa misma situación. De ahí que, al haber quedado como hecho indemostrado que el inmueble en cuestión sea parte de la Reserva Indígena de Zapatón, no se puede sostener que las autoridades accionadas estaban obligadas concederles audiencia a los representantes de esa Reserva Zapatón sobre la autorización de tala de árboles en ese lugar. Así las cosas, el amparo debe desestimarse en cuanto a este aspecto particular.
En mérito de lo expuesto, se impone declarar parcialmente con lugar el recurso planteado por la afectación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, dado el estado de incertidumbre científico y técnico respecto de la contaminación ambiental que pueda ocasionar la tala de árboles en los inmuebles propiedad de Alcibíades Ocampo Arce. Asimismo, se estima el proceso por la falta de audiencia a los representantes de la Reserva Indígena Zapatón en relación con la corta de árboles autorizado para el inmueble matrícula de folio real No.290865-001, disponiéndose su anulación. Si en un futuro se cumpliera, incluso, con este requisito –consulta a la reserva indígena-, respecto de tal inmueble, también, debe descartarse científica y técnicamente la contaminación a cualquier área de recarga acuífera. En cuanto a la autorización otorgada respecto de la finca matrícula folio real No.272894-001, no se debe disponer su anulación pues, como se dijo, no se acreditó que formara parte de esa reserva indígena.
Ahora bien, considerando que se dispone la anulación de la autorización de la corta de árboles para el inmueble matrícula de folio real No.290865-001 —por lo que, en tesis de principio— debe paralizarse toda la actividad de corta de árboles en ese lugar—, se les ordena a las autoridades del MINAET verificar técnica y científicamente la situación de contaminación acusada respecto de la finca matrícula folio real No.272894-001 y, en caso de acreditar cualquier irregularidad que afecte al medio ambiente, adoptar las medidas correspondientes en forma inmediata.
POR TANTO: Se declara parcialmente con lugar el recurso. En consecuencia, se anula la actuación administrativa a través de la cual las autoridades del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones autorizaron la tala de árboles en el inmueble matrícula de folio real No. 290865-001, ubicado dentro de la Reserva Indígena Zapatón de Puriscal por la falta de audiencia a los representantes de esa reserva conforme el Convenio No.169 de la Organización Internacional del Trabajo. Asimismo, se les ordena a Ronald Mora Vargas y a Teófilo de la Torre Arguello, en su respectiva condición de Jefe de la Subregión Puriscal del Área de Conservación Pacífico Central del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y de Ministro, ambos del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, mantener la suspensión de la autorización de la corta de árboles en la finca matrícula de folio real No.272894-001, hasta tanto no se acredite, fehacientemente, que esa actividad no está generando la contaminación acusada y, en caso de constatar cualquier irregularidad, adoptar, inmediatamente, las medidas necesarias para solucionar esa situación.
Lo anterior, bajo la advertencia que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado al pago de los daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta estimatoria, los cuales se liquidarán en el proceso de ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese a Ronald Mora Vargas y a Teófilo de la Torre Arguello, en su respectiva condición de Jefe de la Subregión Puriscal del Área de Conservación Pacífico Central del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y de Ministro, ambos del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, en forma personal. COMUNÍQUESE.” En consecuencia, en criterio de esta Sala, la recurrente deberá de estarse a lo dispuesto en la supra citada sentencia.
III.ACERCA DE LA PRESUNTA NEGATIVA DE LA COMISIÓN NACIONAL DE ASUNTOS INDÍGENAS DE INTERVENIR EN LOS PROBLEMAS ALEGADOS POR LA RECURRENTE. Finalmente, la recurrente acusa que -a pesar de haberse solicitado, expresamente-, las autoridades de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas no han realizado, a la fecha, las gestiones pertinentes para intervenir y solventar los problemas acaecidos con ocasión de la autorización brindada por las autoridades del MINAET para talar árboles en la Reserva Indígena de Zapatón. No obstante, este Tribunal Constitucional no estima que lleve razón la interesada en su alegato. Esto, dado que, de conformidad con la prueba allegada a los autos, así como del informe rendido bajo juramento, se tiene por demostrado que, de previo a la interposición del presente amparo -actuación que se llevó a cabo el 24 de abril de 2010 (visible a folio 1)-, las autoridades de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas sí realizaron una serie de gestiones con el propósito de atender la denuncia formulada por la recurrente con respecto a la tala de árboles efectuada en dos fincas ubicadas en Zapatón de Puriscal.
En ese sentido, se tiene por acreditado que los días 13 y 14 de abril de 2010 -ante la comunicación de la Asociación de Desarrollo Integral Indígena de Zapatón de Puriscal que se iba a dar la tala de árboles en cuestión dentro de dicho territorio-, el Director Ejecutivo de la Comisión recurrida solicitó al Jefe de la Subregión de Puriscal del MINAET, la suspensión del permiso otorgado en ese sentido (informe visible a folios 24-25 y a folios 28, 31-33). Asimismo, consta en autos que el día 13 de abril de 2010, de manera concomitante, el recurrido formuló un recurso de amparo en contra de las citadas autoridades del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, el cual se tramitó bajo el expediente No. 10-005012-0007-CO, arriba citado (visible a folio 34). Por consiguiente, esta Sala no estima que las autoridades de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas se hayan negado, de manera injustificada, a solventar los problemas alegados por Soto Parra.
En todo caso, note la tutelada que cualquier disconformidad sobre dicha actuación, deberá de plantearla, si a bien lo tiene, ante las vías ordinarias de legalidad y no ante este órgano especializado de la Corte Suprema de Justicia. En mérito lo expuesto, el recurso de amparo debe de ser desestimado en lo que a este extremo se refiere.
POR TANTO:
Estése la recurrente a lo resuelto en la Sentencia No. 10108-2010 de las 08:55 hrs. de 11 de junio de 2010. En lo tocante a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, se declara sin lugar el recurso planteado.- Ana Virginia Calzada M.
Presidenta Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Aracelly Pacheco S.
Roxana Salazar C. Ricardo Guerrero P.
Clb /es/801 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional
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